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Enfoques para la Planeacin Sistemtica de los Proyectos de Desarrollo / Promocin de Comercio e Inversiones

Anexo 5 La Poltica Comercial y de Inversiones del Japn

Contenido y Objetivo de este captulo: Mostrar una visin general de la poltica que adopt Japn en la posguerra para liberalizar el comercio y la inversin. Debido a que la cooperacin que otorga Japn est basada en su propia experiencia, la revisin de la poltica que ese pas ha realizado ser til para estudiar el fomento comercial e inversiones en los pases en vas de desarrollo.

Con base en los captulos anteriores, el presente captulo tiene como objetivo mostrar una visin general de la poltica comercial y de inversin adoptada por el Japn en su etapa de transicin, cuando este pas empez a reintegrarse paulatinamente a la economa y a la comunidad internacional, despus de la segunda guerra mundial a travs de su afiliacin a organismos como el GATT, el FMI y la OCDE ante la liberalizacin de comercio y de capitales (inversin interna directa). Dentro de las polticas concretas adoptadas por el Japn en ese entonces, incluan algunas que no son permitidas actualmente por las Reglas de la OMC. No obstante, para estudiar el fomento comercial y la recepcin de la inversin en los pases en vas de desarrollo, se podra considerar las experiencias del Japn como una referencia, ya que ste alcanz el crecimiento econmico, implementando las acciones sobre el comercio exterior. Asimismo, Japn ha venido realizando una cooperacin internacional para atender diversas problemticas, como tareas con base en las polticas anteriormente mencionadas33. El objetivo principal de este captulo consiste en observar las acciones realizadas ante la problemtica del desarrollo que fueron mencionadas en los prrafos de enfoques efectivos en el caso de Japn. Por lo tanto, se mencionarn las pocas en que se tomaron acciones para lograr la liberalizacin comercial y de capital (inversin interna directa) a partir del periodo de recuperacin posguerra y por ltimo, se presentarn las acciones que se estn llevando a cabo como parte de la poltica comercial y de inversin en los ltimos aos. No se har mencin de la poca en la que el pas empez a tener un supervit comercial a partir del ao 1968, en que se gener el conflicto comercial entre Japn y los Estados Unidos.

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En 1967, por ejemplo se fund el Centro de Capacitacin de Comercio bajo la instruccin del Ministerio de Comercio e Industria (actual Ministerio de Economa, Comercio e Industria) con el fin de formar recursos humanos competentes en la economa internacional y realizar diversas actividades. Con base en dicha experiencia, JICA como parte de su cooperacin, otorga apoyo a travs del Centro de Capacitacin del Comercio a 4 pases como Malasia e Indonesia, entre otros para formar el personal que practica actividades comerciales y ofrecer informacin sobre el mercado (p.86 Recuadro A1-2).

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5-1 Desde la Reconstruccin de la Posguerra hasta el Emprendimiento para la Liberalizacin de Comercio Capitales (Finalizacin de la Segunda Guerra Mundial hasta los Aos 60s)
De 1945 a 1954: Ordenamiento y revisin del clima y del rgimen de exportacin para lograr el comercio normal.

(1) Entre 1945 a 1954 En esta poca, el pas orden y revis el clima y el rgimen de exportacin creados urgentemente para transformar el comercio controlado por los Estados Unidos hacia un comercio normal, con el objeto de lograr mayor desarrollo comercial. De 1945 a finales de 1946, nicamente se estableca el Comercio como acto de supervivencia sostenido por el apoyo estadounidense y llevando la Primera etapa despus de su rendicin, la poltica estadounidense dirigida al Japn, la cual fue proclamada en septiembre de 1945. sta consista en el control de exportaciones e importaciones de todos los productos, el tipo de cambio y la transaccin f inanciera. A partir de 1947 los Estados Unidos moderaron el control del comercio con Japn y fue reanudada una parte del comercio en el mbito privado. En octubre de 1949 el Cuartel General de las Fuerzas Aliadas (GHQ) declar que las empresas privadas se haran cargo de las exportaciones a partir del diciembre de 1950, y de la importacin a partir de enero del mismo ao. En respuesta a esta declaracin, Japn legisl y promulg en diciembre de 1949 la Ley de control de cambio y comercio exterior34, la Ley de cuenta especial de cambio, as como la Ley de establecimiento de la Comisin de cambio de divisas, posteriormente legisl la Ley de control de exportaciones en el comercio y la Ley de control de importaciones en el comercio y de pago al extranjero y tambin fue ordenado el sistema legislativo con el fin de iniciar el comercio en el mbito privado. Entrando al ao 1950, en Japn ocurri la bonanza por demandas especiales por la Guerra de Corea que alcanz un incremento en el comercio, mejorando el balance comercial. No obstante, continuaba la situacin de dficit comercial en la poca de recuperacin de posguerra y fue sostenida por la asistencia econmica y la bonanza por demandas especiales mencionadas. (2) Entre1955 a 1967 Represent para Japn una poca de transicin desde que estaban estrictamente controladas la importacin y la competencia con las compaas extranjeras dentro del mercado nacional, rumbo a la

De 1955 a 1967: poca en que se iniciaron las operaciones para lograr la liberalizacin del comercio y la liberalizacin de capitales (liberalizacin de inversin interna directa)

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Se legislaron diversas leyes sobre el comercio como son: la Ley de transaccin de exportacin e importacin (complementando la Ley de cambio de divisas en 1953, se permiti celebrar el acuerdo o contrato colectivo entre el sindicato y el proveedor respecto a los precios, el volumen as como de la calidad para la transaccin nacional e internacional, con el fin de evitar comercios injustos de exportacin e importacin, adems de garantizar un orden en dichas transacciones), la Ley de inspeccin de exportacin (1957) y la Ley de diseo de productos exportados e importados (1959).

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liberalizacin del comercio a travs de la afiliacin al GATT y poco despus de sta, la aplicacin de polticas de liberalizacin de capitales (liberalizacin de inversin interna directa). En ese entonces, Japn tena un dficit comercial fuerte con los Estados Unidos, por eso la falta de dlares era un factor fundamental que restringa el crecimiento econmico del pas. Se aplic en esa poca la poltica de fomentar intencionalmente la exportacin y al mismo tiempo inhibir, en la medida de lo posible, la importacin para lograr el desarrollo independiente de la economa japonesa. En 1955 Japn se afili oficialmente al GATT y esto permiti regularizar el comercio con Europa occidental y otros pases, concretando la reintegracin del Japn a la comunidad internacional dentro del mundo del liberalismo. Sin embargo, los 14 pases como Inglaterra, Francia, India, etc. al sentirse amenazados por la entrada de productos fabricados con mano de obra competitiva del Japn, aplicaron la clusula trigsima quinta del GATT, rechazando sostener relacin alguna con Japn, proveniente de dicho organismo. En consecuencia, a pesar de que Japn fue miembro del GATT hasta el ao 1960 aproximadamente los principales pases que aplicaron el trato de la nacin ms favorecida a Japn fueron nicamente los Estados Unidos, Canad, Alemania occidental, Italia y los pases de Europa septentrional. A pesar de su afiliacin al GATT, Japn continuaba restringiendo el volumen de importaciones, apegndose a la estipulacin de los pases de la clusula dcima segunda35 y al ndice de liberalizacin comercial en el momento en que la afiliacin a dicho organismo era sumamente baja. Sin embargo, los pases empezaron a exigir a Japn la liberalizacin del comercio en la Asamblea general de GATT celebrada en otoo de 1959 y en respuesta a ello, Japn proclam la Carta de la liberalizacin de comercio y de cambio en 1960, a travs de la cual buscaba elevar al 90% el ndice de liberalizacin en un lapso de 3 aos. Asimismo, se plante el Plan para fomentar la liberalizacin de comercio y de cambio con el fin de promover ms la liberalizacin 36. En respuesta a las exigencias de liberalizacin por el mundo, Japn se convirti en el pas de la clusula dcima primera del GATT en 196337, alcanzando el 90% del ndice de liberalizacin en agosto del mismo ao. En 1964 logr convertirse en el pas de la clusula octava
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Los pases de la clusula dcima segunda del GATT se refieren a los que tienen permitido aplicar restricciones en la importacin bajo ciertas condiciones con el fin de proteger la situacin que prevalezca en el pas en materia del capital extranjero y tambin para mantener el balance internacional. Se podra mencionar lo siguientes, como motivo del inicio de la liberalizacin en esta poca: El balance comercial del Japn se empez a ubicar en el supervit y se redujo la necesidad de inhibir la importacin para asegurar las divisas Empeor el balance internacional de los Estados Unidos con fuga de dlares, la situacin en que le oblig a exigir a otras naciones la liberalizacin Desde la Recuperacin de cambiabilidad de divisas que se inici a finales de 1958, los pases de Europa occidental empezaron a eliminar las restricciones de importacin para los pases en donde circulaban los dlares y esta situacin marc ms el retraso en el desarrollo del Japn. Los pases de la clusula octava del FMI y los pases de la clusula dcima primera del GATT son aquellos pases miembros que liberalizan las transacciones de ingreso y egreso corriente en materia de importacin y no aplican restricciones en el volumen de importacin ni en el tipo de cambio por motivo del balance internacional.

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del FMI, as como su afiliacin a la OCDE. Ante la afiliacin a este organismo, nuevamente se le exigi a Japn la liberalizacin de capitales (liberalizacin de la inversin interna directa) como parte de su obligacin como pas miembro. La directriz fundamental de la poltica econmica en ese entonces, consista en dos puntos: Promover la exportacin e inhibir las demandas de importacin en la medida de lo posible Desarrollar la industria moderna de manufactura en Japn. A continuacin se explicarn las generalidades de las acciones realizadas por Japn para lograr la liberalizacin del comercio y de capitales bajo la directriz antes mencionada.
Liberalizacin del comercio: Se llev a cabo la poltica de fomento para promover la exportacin, protegiendo la industria nacional, a travs de las medidas arancelarias.

5-1-1 Liberalizacin del Comercio Internacional Respecto a la liberalizacin del comercio, se explicar en este inciso las polticas del Japn en esta poca desde el punto de vista de (1) medidas arancelarias y (2) poltica del fomento de exportacin. Las caractersticas de la poltica japonesa en esta era, consistan en proteger la industria nacional desde la competencia con el extranjero (sin impedir la competencia interna), aplicando (1) las medidas arancelarias, para que en el momento de lograr la competitividad, se abriera al mercado. Al mismo tiempo se llevaba a cabo la poltica con (2) la intervencin participativa del gobierno para promover la exportacin y de esta manera buscar la liberalizacin del comercio38.
(1) Medidas Arancelarias Ante la liberalizacin comercial, el gobierno japons practic la reforma a gran escala en materia de aranceles en 1961, pero las caractersticas fundamentales de esta reforma eran bastante proteccionistas, por lo que la industria nacional que se encontraba en crecimiento fue protegida durante un largo tiempo por medio de las medidas de restriccin de importaciones. Se puede enumerar en concreto los productos liberados en los aos 60s ; autobs y camin (1961), televisin a color (1964), automvil de pasajero (1965), calculadora electrnica y sus equipos perifricos (1975) en los aos 70s. Si se compara el periodo de la liberacin de estos artculos con el periodo de la formacin de los sectores correspondientes 39, se puede observar que la liberalizacin fue realizada despus de haber transcurrido cierto tiempo en la formacin de la industria. Por ejemplo, se anunci en 1952 la decisin gubernamental de proteger la industria automotriz, en la cual se concret el lineamiento de la poltica gubernamental en esta industria, y la Gua para

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A pesar de que el rgimen actual de la OMC otorga cierto tiempo para la apertura del mercado de acuerdo con la etapa de desarrollo en que se encuentra el pas en vas de desarrollo, ste tiene el tiempo limite para realizar la apertura y se le exige su realizacin en forma acelerada. Por eso, se ha vuelto difcil seguir las experiencias del Japn, el cual form la industria de exportacin con intervencin participativa del gobierno, protegiendo la industria. Nacional. La poltica industrial del Japn en este periodo se encuentra descrita detalladamente en el documento editado por Komiya, Okuno y Suzumura (1997).

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fomentar los vehculos nacionales que fue proclamada por el Ministerio de Comercio e Industria en 1955. En el caso de la industria maquinaria y electrnica se puede enumerar que se legisl la Ley de medidas urgentes para fomentar la industria maquinaria (1956) y la Ley de medidas urgentes para fomentar la industria electrnica (1957). En la Historia de la poltica comercial se describen las funciones arancelarias de ese entonces como sigue: La esencia (caracterstica) de la reforma arancelaria realizada en 1961 consista en 3 puntos: Revisin de la clasificacin de tablas arancelarias para la importacin Revisin total de aranceles Flexibilidad del sistema arancelario en respuesta a la liberalizacin. Se pretendi fortalecer los aranceles protectores, ya que las principales funciones arancelarias estaban basadas en la formacin activa de la industria en crecimiento, en respuesta a los objetivos de la poltica en materia de la estructura industrial40. (2) Poltica del Fomento de Exportacin El gobierno pretendi controlar los gastos con divisas a travs de las restricciones de importacin, aplicando las medidas arancelarias y al mismo tiempo intensific las medidas para fomentar la exportacin en diversas reas como finanzas, sistema tributario, seguros, estudio de mercado, as como la publicidad y anuncios. 1) Campaa Nacional para el Fomento de la Exportacin Una de las polticas que el Ministerio de Comercio e Industria foment en aquella poca era la Campaa Nacional para el Fomento de la Exportacin. Ante dicha poltica comercial, era necesario que los industriales tomaran acciones para incrementar la exportacin con toda la seriedad, adems de que todos los estratos sociales del pas tomaran conciencia de la importancia del comercio, ese era el fin de la campaa para concienciar al pueblo. En forma concreta, se puede mencionar el establecimiento de la Oficina central para la promocin y el fomento comercial (1959) y la legislacin de la Carta del Comercio de Japn (1959). Dicha of icina se encarg de realizar las siguientes actividades: produccin y distribucin de pelculas con el tema del fomento comercial, elaboracin y distribucin de folletos, as como la organizacin de las exposiciones del comercio, a fin de mentalizar el inters del pueblo hacia la exportacin.

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La Tercera etapa del crecimiento acelerado (1) del Ministerio de Comercio e Industria (1991) El trato preferencial a las finanzas de exportacin se gener cuando se realizaba en forma general una serie de medidas de control financiero, mismas que produjeron un fuerte impacto que lleg a las finanzas del comercio de exportacin que supuestamente se deba fomentar y es en ese momento cuando se busc corregir esta situacin, que gener este trato para promover de forma intensa la exportacin.

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2) Mejoramiento del Sistema de Fomento y Apoyo a la Exportacin Se otorg apoyos por medio de la aplicacin del sistema tributario y las medidas financieras para fomentar la exportacin, de modo que las finazas para la exportacin41 fueron moderadas42 sin contratiempo, se aplic un sistema tributario preferencial a la exportacin43, as como el mejoramiento del sistema de seguros para la exportacin44. 3) Exploracin del Mercado Respecto al estudio de mercado, publicidad y anuncio, cabe sealar las actividades de la JETRO(Organizacin de Comercio Exterior del Japn; el Grupo de estudio del mercado extranjero fue un organismo precursor fundado en 1951) que realizaba en forma integral los trabajos para lograr el fomento comercial, como son: El estudio del mercado extranjero, la organizacin de ferias, adems de la difusin y publicidad en el extranjero, ayuda en materia del comercio as como el mejoramiento del diseo industrial. 4) Diversos Mejoramientos en la Administracin Comercial Paralela a la poltica de fomento a la exportacin, se llev a cabo el cambio en la administracin comercial de aquella poca para poder atender oportunamente a la economa internacional. En forma concreta, podemos destacar la simplificacin de los trmites para la exportacin; el establecimiento de la Direccin General de Fomento Comercial; la inspeccin de productos de exportacin a fin de mantener y mejorar la calidad de los mismos desde el punto de vista del fortalecimiento de la competitividad en los aspectos que no sean del precio; la administracin del diseo al que el gobierno otorg apoyo para su mejoramiento; as como en el establecimiento del Centro de capacitacin del comercio45, con el fin de formar recursos humanos ms competentes con una visin internacional.
Liberalizacin de capitales (inversin directa interna): Se realiz por etapas y con mucha prudencia.

5-1-2 Liberalizacin de Capitales (Inversin Directa Interna) La liberalizacin de la inversin interna directa fue realizada en una etapa de mucha prudencia en Japn y a partir de la primera liberalizacin en julio de 1967, fueron liberalizando paulatinamente ms capitales. Durante el anlisis de

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Cabe mencionar los ejemplos ms representativos de finanzas de exportacin a corto plazo: las Letras comerciales de exportacin y el Sistema de prstamo financiero de divisas del Banco de Japn. En respuesta al supervit del balance internacional en la segunda mitad de la dcada de los 60s, fue disminuyendo la necesidad de las finanzas de exportacin a corto plazo. Como finanzas de exportacin a mediano y largo plazo, se puede enumerar los financiamientos por el Banco de Exportacin del Japn y el Fondo de Cooperacin Econmica Extranjera. A modo de otorgar incentivos a los exportadores aparece el Sistema de deduccin de ingresos por la exportacin (este sistema fue anulado en 1964 debido a la firma de la Declaracin de la anulacin total de la subvencin a exportacin de los productos a excepcin de los primarios), el Sistema de depreciacin suplementaria de exportacin (1964 a 1971) y el Sistema de reserva para la exploracin del mercado extranjero (1962 a 1972). Tena la funcin de proteger a los exportadores contra el riesgo que pudiera generarse en las transacciones comerciales, que no estaba cubierto por las empresas privadas ni por la compaa aseguradora. Pgina de Internet del Centro de capacitacin del Comercio (http://www.iist.or.jp/j/top_news-j-html)

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la liberalizacin de capitales, el Ministerio de Comercio e Industria efectu diversos estudios sobre el impacto con respecto a 104 giros principales, y en base a los resultados obtenidos de dicho estudio, se tom la decisin ministerial en junio de 1967 de realizar la liberalizacin de la inversin directa exterior propuesta por el Consejo de la inversin extranjera. Cabe sealar que el ritmo de la liberalizacin de la inversin directa interna fue sumamente lento y realmente el 100% de la liberalizacin fue concretada finalmente, en el ao 1973. El ndice de entrada de la inversin directa al Japn era muy bajo debido a la regularizacin mencionada en comparacin con otros pases industrializados, debido a que exista como fondo, la siguiente preocupacin: La economa japonesa de posguerra contaba con una reserva menor de capitales y un nivel tecnolgico inferior con relacin a los pases de Europa y los Estados Unidos, adems faltaba la reserva necesaria de divisas para la importacin de materia prima y de bienes capitales. Se pensaba que la introduccin de divisas eliminara de una buena vez dichos obstculos para alcanzar el fomento y el desarrollo en una etapa temprana, pero, al mismo tiempo, la participacin directa de las empresas extranjeras que abundaban de los recursos econmicos como las compaas estadounidenses en el mercado japons, representaba un impedimento para la prosperidad y el crecimiento industrial, as como para el desarrollo tecnolgico del pas. En particular, surgieron las preocupaciones por la asociacin de capital extranjero, la fusin y absorcin de las empresas japonesas a una industria que influa en forma importante a otros giros y a la nueva industria que se encontraba apenas en la etapa de crecimiento. Incluso hubo opiniones que cuestionaban si era prudente dejar la facultad administrativa de dichas industrias (porcentaje de capital en la Co-inversin) a la iniciativa de los particulares.46
Poltica comercial en los ltimos aos: A pesar de la importancia que se da al rgimen de comercio multilateral, se est encaminando al aprovechamiento del TLC.

5-2 Emprendimientos de la Poltica Comercial y de Inversiones del Japn en los ltimos Aos (del Ao 2000 en Adelante)
Japn ha venido realizando hasta la fecha numeroso esfuerzos para mantener el rgimen comercial multilateral dentro de su poltica comercial, dando importancia a las acciones multilaterales. Pero, al iniciar la dcada de los 90s, se empez a intensificar mundialmente la regionalizacin a travs del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre diversos pases y reas, y se considera que ascienden a unos 150 casos del TLC activos a finales del 200147. Despus del fracaso que como resultado obtuvo desde un inicio, la nueva ronda de la

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Komiya, Okuno, Suzumura (1997) Se seala como uno de los motivos del incremento acelerado de firmas del TLC en el mundo, que este tratado podra representar una oportunidad para que nuevas capitales se afilien, adems de que se fortaleceran las relaciones por cuestin de seguridad. Pero, tambin se conoce que el motivo principal es la celebracin del TLC bilateral o dentro de un rea que resulte ms viable que el tratado de comercio multilateral en la OMC.

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Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Seattle en diciembre de 1999, aumentaron las opiniones dentro del Japn de s se deba celebrar el TLC. A pesar de que la poltica comercial del Japn est enfocada al rgimen del comercio multilateral como el de la OMC, dirigindose en realidad, con el rumbo hacia el aprovechamiento del TLC. En enero del 2002 se celebr por primera vez un TLC con Singapur y actualmente se est analizando la posibilidad de la firma con otros pases asiticos y con Mxico. En el Informe del Comercio de la edicin 2001 y el mismo informe de la edicin 2002 se hace mencin del aprovechamiento del TLC como sigue: Se ha convertido en una de las tareas ms importantes para activar la economa de nuestro pas, la optimizacin de los efectos sinrgicos de la actual poltica nacional y exterior, adems de fomentar an ms la armona de las polticas entre las naciones como es el caso de la cooperacin poltica de la macroeconoma que se vena realizando. Para lograr dicho objetivo, ya se realizan cambios en la poltica, siguiendo en la misma lnea de aprovechar al mximo los diversos foros regionales y bilaterales, a pesar del pilar convencional establecido dentro del marco multilateral en materia de poltica econmica exterior48. Mientras se hacen cada vez ms estrecha las economas dentro del Este de Asia, se increment la necesidad de concretar acciones para fortalecer la coordinacin econmica con esta regin, con la finalidad de activar la economa japonesa, implementando elementos de crecimiento en dicha rea. El marco concreto para promover la poltica econmica exterior de esta ndole, consiste en enfocar principalmente las acciones multilaterales dentro de la OMC, y para consumarlas, se aprovechan las operaciones regionales y bilaterales como son el Tratado
Poltica de inversin en los ltimos aos: Aprovechamiento ptimo de la inversin directa interna para activar la economa japonesa

de Libre Comercio (TLC) y el Acuerdo de Coordinacin Econmica (EPA). Es necesario aprovechar diversos marcos en forma estratgica y flexible para que Japn goce al mximo de los beneficios del libre comercio y de esta manera logre activar su economa49. Respecto a la inversin directa interna se ha incrementado ltimamente la inversin de las compaas extranjeras, pero a la fecha su magnitud es menor en comparacin con las inversiones que se realizan en los pases de Europa y los Estados Unidos. El saldo por inversin directa interna del Japn es del 1.2 % dentro del PIB, un nivel bajo, con respecto a los pases industrializados, donde este ndice supera al 20%. Se considera que la causa de la baja demanda de inversin directa interna se debi a que la administracin japonesa haba

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Informe de comercio del Ministerio de Economa, Comercio e Industria, versin del ao 2001. Informe de comercio del Ministerio de Economa, Comercio e Industria, versin del ao 2002.

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obtenido relativamente el xito, convirtindose en un pas autosuficiente con los recursos administrativos. Sin embargo, existe la opinin de que se debe aprovechar activamente la inversin directa interna como una medida para poder superar la depresin econmica surgida en la dcada de los aos 90s. Incluso, se plante el lineamiento de aprovechar la inversin directa interna como parte de las medidas para activar la economa japonesa en el Consejo de Poltica Econmica y Fiscal (CEFP) administrativa del Primer Ministro .
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y en el discurso sobre la poltica

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El incremento de la inversin directa interna permitir generar empleos y activar la economa a travs del fomento a la competencia, adems tiene el efecto de difundir la tecnologa de punta y el know how de la administracin. Tambin se corregirn los factores de impedimento en la forma planeada, se fomentar la inversin directa interna y se aumentar la entrada de los recursos de inteligencia. La inversin extranjera que llega directa al Japn traer tecnologa nueva y una administracin innovadora, incrementando la oportunidad de empleos. No debe tomarse como amenaza, sino para aplicar medidas adecuadas para que Japn represente un destino atractivo para las empresas extranjeras y de esta manera busque duplicar el saldo de inversin al pas en un lapso de 5 aos. Discurso sobre la poltica administrativa del Primer Ministro Koizumi en el 156 Congreso de la Unin el da 31 de enero de 2003. Pgina de Internet de la Residencia Oficial del Primer Ministro (http:www.kantei.go.jp/jp/koizumispeech/2003/01/31sisei.html)

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