Politica bugetar i fiscal

Student: Picus Mirela Madalina Grupa: 205 An: II

POLITICA BUGETAR I FISCAL

1. O BIECTIVE I INSTRUMENTE
Aceast component a politicii economice s-a cristalizat n secolul al XX-lea, odat cu utilizarea sistematic a componentelor bugetului de stat. Anterior, bugetul de stat nu realiza un rol economic propriu-zis, el avnd drept menire principal procurarea resurselor statului n scopul asigurrii bunei funcionri a administraiei. Numai n condiiile crizei economice din anii '30 autoritile economice au nceput s considere bugetul, cheltuielile i veniturile sale drept un instrument de politic economic. Analizele efectuate de Keynes au fundamentat teoretic aceast idee, artnd c utilizarea bugetului poate influena cererea agenilor economiei (n principal consumul gospodriilor i investiiile ntreprinderilor). Bugetul de stat poate deci fi utilizat n cadrul unei politici de reglare a conjuncturii, aceasta facndu-se n dou sensuri: - ntr-un sens expansionist, atunci cnd se urmrete susinerea sau favorizarea activitii economice (situaii n care omajul nregistreaz valori ridicate); - intr-un sens restrictiv, atunci cnd se vizeaz reducerea cererii agenilor economici (n situaii inflaioniste sau cu deficite externe importante). Aadar, aciunea asupra cheltuielilor, veniturilor sau soldului bugetar determin politica bugetar. Gama de instrumente ale politicii bugetare este foarte larg, ntruct bugetul de Stat regrupeaz o multitudine de resurse i de cheltuieli posibile. Dar principalul instrument l reprezint practicarea unui anumit deficit bugetar. Atunci cnd deficitul bugetar este provocat voit, prin msuri de politic economic, el se numete deficit structural, iar atunci cnd rezult exclusiv din evoluia conjuncturii economice (de exemplu, o activitate economic slab reduce veniturile fiscale ateptate), acesta apare ca un deficit conjunctural. Esenialul este de a ti care va fi semnificaia ex ante a unui sold bugetar, considerat sintetizator al efectelor tuturor instrumentelor disponibile, innd cont de situaia din economie; un anumit sold bugetar nu poate constitui o realitate tangibil, deoarece semnificaia sa va evolua o dat cu modificarea datelor activitii economice. Ca urmare, nelegerea corect a efectelor presupune nu numai simpla determinare cantitativ a soldului bugetar. Astfel, existena deficitului sau excedentului nu explic n mod automat efectele acestuia. Un deficit bugetar poate fi apriori att expansionist ct, i depresionist. Aadar, efectele soldului sunt variabile ca urmare a existenei mai multor termeni de referin. Politica bugetar constituie, totodat, obiectul a trei mari categorii de critici: - prima este legat de deschiderea economiilor ctre schimburile internaionale. Astfel, o politic de relansare economic fondat pe un deficit bugetar risc s favorizeze ntreprinderile strine; - problema finanrii deficitului bugetar. Dac acesta este finanat prin crearea de moned, apare riscul inflaionist. Dac el este format prin mprumuturi de la ageni economici, se pune problema efectului de eviciune. Astfel, n cazul unui deficit bugetar, recursul la mprumut provoac o deplasare a resurselor economisite disponibile spre sectorul public i deci n detrimentul altor categorii de ageni economici. Rezultatul acestui efect este o cretere a ratei dobnzii, deoarece cererea de capital crete, iar puterile publice ofer o recompens mai bun pentru a atrage noi economii. Consecina acestui fenomen const

n frnarea cheltuielilor agenilor economici sensibili la rata dobnzii, adic a investiiilor. Efectul de eviciune provoac, n consecin, o temperare a activitii economice; - o alt critica se refer la problema datoriei. Inregistrarea deficitelor bugetare pe parcursul a mai multor ani a condus la acumularea datoriei publice (in caz de finantare prin imprumut). n cazul acesta apare un risc important, considerat "effet boule de neige" (efect de avalan) al datoriei. El antreneaz urmtorul cerc vicios: existena unei datorii publice importante implic plata de dobnzi considerabile ctre creditorii statului; n acelai timp, aceste dobnzi mari greveaz asupra cheltuielilor bugetare, conducnd la agravarea deficitului i la o nou ndatorare public, aceasta la rndul sau conducnd la noi dobnzi mai mari .a.m.d. Conceptul de politic fiscal are nelesuri diferite. Ea reprezint ansamblul de decizii luate pentru a institui, organiza i aplica prelevrile fiscale conform obiectivelor puterilor publice. Sau, ntr-o alt definiie, politica fiscal constituie proporia dintre diverse tipuri de fiscalitate direct i indirect, locul relativ al impozitului i influena sa asupra venitului i proprietii, nivelul de presiune fiscal. n ciuda caracterului su voluntarist, politica fiscal a unui guvern este fundamental condiionat de datele sistemului socio-economic n care se aplic. Presiunea fiscal reprezint raportul existent ntre suma prelevrilor obligatorii i PIB. Acest procentaj, numit de statisticieni coeficientul fiscal sau rata global a prelevrilor obligatorii, permite aprecierea nivelului de fiscalitate din fiecare ar. ntre structurile economice i cele fiscale se afl o strns interdependen. Astfel, n rile ndustrializate structurile fiscale se caracterizeaz, n general, prin preponderena impozitelor pe venit (impozitul pe venitul persoanelor fizice i impozitul pe societi) care reprezint, n medie, circa 40% din prelevrile din rile O.C.D.E. Impozitele asupra consumului (30%) i cotizaiile sociale (25%) constituie alte dou mari surse de venituri. Cu toate acestea, exist o mare diversitate de structuri fiscale n rile industrializate. rile anglo-saxone i scandinave au o structur n care predomin veniturile din impozite asupra persoanelor fizice, care reprezint ntre 35% i 50% din prelevri. n schimb, partea cotizaiilor sociale, cu excepia rilor scandinave, ramne limitat. rile latine recurg mai mult la impozite pe cheltuieli i la cotizaii sociale. n primul rnd, politica fiscal se realizeaz cu ajutorul sistemului de impozite i taxe. Impozitul este un fenomen complex. El este tributar unor imperative economice, dar constituie, de asemenea, n calitate de act de putere public, un element esenial al acesteia. n acelai timp, impozitul a devenit un instrument de intervenie n viaa economic. Ca finalitate, problema fiscal trebuie s vizeze, n primul rnd, asigurarea unui maximum de eficien sistemului economic. n acest sens, trebuie analizate raporturile dintre politic n domeniul impozitelor i elementele eseniale ale creterii, reprezentate de procesele ocuprii, investiiilor i economisirii. Politica fiscal se manifest n diferite ipostaze n care se afl economia unei ri. Ea poate fi utilizat pentru a crete fie cererea agregat, fie oferta agregat i poart denumirea de politic fiscal expansionist. Atunci cnd este folosit n scopul diminurii cererii sau ofertei, politica fiscal apare ca restrictiv. O politic fiscal care este deliberat promovat prin aciunea guvernului se numete politic fiscal discreionar (de exemplu, modificri deliberate ale impozitelor i taxelor pentru a atinge anumite obiective). Poate exista, aadar, o politic fiscal expansionist discreionar, ct i o politic fiscal restrictiv discreionar. Pot exista ns situaii n care apar modificri ale instrumentelor de ntervenie, n afara unei aciuni guvemamentale, de data aceasta existnd o politic fiscal automat. n teoria sa general, Keynes a propus utilizarea complementar a msurilor de politic bugetar i fiscal n condiiile intervenionismului statal. Ca urmare, sunt nfluenate volumul

produciei i cererea solvabil, deci consumul i investiiile, prin aceasta afectndu-se nemijlocit gradul de folosire a forei de munc. Spre ilustrare, prin creterea sarcinii fiscale se restrnge cererea global de consum a populaiei, cu efecte deflaioniste i deci de reducere a gradului de folosire a forei de munc. Dimpotriv, degrevrile fiscale contribuie la sporirea cererii de consum, constituind un mijloc de combatere a omajului. n concepia lui Keynes, inflaia i omajul pot fi evitate prin intervenia nemijlocit a statului asupra cererii agregate, care reprezint totalitatea cheltuielilor pentru consum - cererea de nvestiii la care se adaug achiziiile guvernului de bunuri i servicii. Modul n care statul folosete politica bugetar i fiscal n sensul asigurrii echilibrului economic necesit analiza influenelor modificrii cheltuielilor publice, a impozitelor i taxelor asupra cererii globale. n aprecierea rolului i implicaiilor politicii bugetare i fiscale asupra sistemului economic trebuie facut distincie ntre aspectele teoretice i aciunea acestora n practic. Astfel, tot mai numeroi sunt economitii care recunosc faptul c nu exist formule magice de urmat pentru factorii de decizie bugetari i fiscali. Aadar, nivelul cel mai dezirabil al impozitelor, cheltuielilor, excedentului sau deficitului bugetar, dintr-o perspectiv macroeconomic, va depinde de necesitatea stimulrii sau contractrii economiei, precum i de rolul jucat de politicile economice n aceste procese. n acest context, un rol deosebit l joac att consecinele interne ale msurilor de politic bugetar i fiscal, ct i cele externe, precum i relaia dintre deficitul bugetar i cel al balanei curente de pli, relaiile cu activitile de import i export, cu fluxurile de capital, care se constituie ntr-unul dintre cele mai controversate aspecte ale dezbaterii despre deficitul bugetar. Spre ilustrare, intrrile de capital net sunt adugate la economiile interne, ceea ce permite creterea fondurilor necesare finanrii investiiilor interne i a deficitului bugetar. La fel se ntmpl n privina relaiei dintre deficitul bugetar i deficitul balanei de pli curente. Astfel, creterea deficitului balanei de pli necesit creterea valorii monedei naionale care, la rndul su, va conduce la supraaprecierea produselor naionale pe piaa extern, deci la scumpirea exporturilor i ieftinirea importurilor. Sunt recunoscute efectele importante ale politicilor bugetare i fiscale asupra economiei. Totui, analiza acestora, ca un instrument de realizare a obiectivelor ocuprii, a stabilitii preurilor i creterii economice, a fost ndeaproape asociat cu keynesitii i succesorii lor. Economitii keynesiti au fost tentai s accentueze rolul politicilor bugetare i fiscale. Aa cum recunoate reputatul economist P.Samuelson, laureat al Premiului Nobel pentru economie, numai un entuziast ar putea crede c n politica fiscal s-a gsit piatra filosofal, rspunsul la tentativele de a asigura eliminarea ciclurilor activitii economice. De altfel, gndirea economic a ultimelor decenii este dominat de confruntarea dintre keynesiti i monetariti n problema rolului politicii bugetare, fiscale i monetare. Chiar dac o bun perioad de timp politica bugetar i fiscal a constituit unul dintre instrumentele principale de combatere a inflaiei i omajului, ea este supus astzi la numeroase critici, mai ales dup criza din 1974, n urma creia asistm la stoparea creterii, inflaie galopant, omaj, dezechilibre exteme. n aceste condiii, utilizarea bugetului pentru relansarea economiei a fost obiectul a numeroase atacuri din partea a tot mai multor curente ale tiinei economice. Creterea cheltuielilor bugetare este considerat tot mai puin eficace, iar cea a impozitelor este tot mai mult contestat. Stagflaia (coexistena inedit a nflaiei cu omajul) a zdruncinat certitudinile asupra efectului binefctor al politicii bugetare. Persistena dificultilor economice a pus n eviden, n concepia unora, lipsa de efect a terapiilor keynesiene, precum i necesitatea ndeprtrii de relansarea bugetar. n mod firesc, se poate pune urmtoarea ntrebare: de ce politica bugetar a fost

eficace nainte de 1973 i s-a dovedit inadecvat dup aceast dat? O prim cauz vizeaz faptul c multiplicatorul keynesian este compromis n economiile tot mai deschise relaiilor externe. Deja necorespunztoare pe planul eficacitii, relansarea bugetar este, de asemenea, viu atacat pe tema "prea mult stat". n teorie, utilizarea politicii bugetare nu conduce obligatoriu la creterea rolului statului. n defnitiv, se poate realiza, de asemenea, printr-o cretere a cheltuielilor, adic prin sporirea rolului statului, ca i prin reducerea impozitelor, ceea ce nseamn un reflux al rolului statului. n practic, majoritatea guvernelor au efectuat relansri prin intermediul cheltuielilor bugetare. n cele din urm, utilizarea politicii bugetare conduce la creterea continu a cheltuielilor bugetare. O alt lacun a politicii bugetare este dezvluit de mecanismul relansrii bugetare. Tentativa de relansare a economiei nu-i poate realiza efectul de antrenare dect dac suplimentul de venituri injectat n economie este efectiv cheltuit. Controversele dintre keynesiti i monetariti s-au cantonat n jurul problemei referitoare la raporturile bani-producie-nflaie, considerat una dintre cele mai fascinante i actuale teme ale macroeconomiei. Diferenele dintre recomandrile propuse de cele dou curente de gndire economic sunt consecina diferenelor n ceea ce privete metoda analizat. ntr-o anumit msur, influeneaz i existena unor deosebiri din punct de vedere al obiectivelor stabilite de politicile guvernamentale, de exemplu, existena unor diferene din punct de vedere al opiunii pentru diferite combinaii ntre omaj i inflaie. Astfel, guvernanii pot folosi politicile fiscale i monetare uneori pentru a reduce omajul, alteori pentru a reduce rata nflaiei. Politicile utilizate pn la jumtatea anilor '70 erau mult bazate pe concepia keynesist asupra efectelor politicilor fiscale i monetare, ulterior predominant devenind monetarismul. Analizele keynesiste ale politicii guvernului sunt bazate pe concepia c politica monetar este relativ neimportant n comparaie cu politica bugetar i fiscal. Politica monetar este considerat mai puin eficace, mai puin sigur i predictibil dect politica fiscal. n replic, monetaritii susin c modificri ale venitului naional sunt produse numai atunci cnd oferta de bani se modific. Diferena principal dintre cele dou curente, keynesiti i monetariti, const n aceea c primii susin intervenia guvernului, iar ceilali nu. Keynesitii consider c politica fiscal reprezint un instrument superior de stabilizare, ns aceasta nu nseamn c ei exclud posibilitatea folosirii politicii monetare sau a altor instrumente. n replic, monetaritii se pronun pentru modificarea cheltuielilor guvemului i a taxelor i impozitelor pentru a schimba cantitatea de bunuri i servicii prevzute de guvern. Problema esenial ns se refer la maniera n care autoritile publice folosesc politica bugetar, fiscal i monetar pentru a dirija nivelul cererii agregate i a stabiliza economia n jurul nivelului ocuprii depline. Practica a demonstrat c ntre politica bugetar, fiscal i cea monetar se afl o strns interdependen, n sensul c nu este posibil o politic monetar pur (adic fr o modificare a cheltuielilor publice sau a ratelor impozitelor), pentru c orice politic bugetar afecteaz mrimea deficitului bugetar, ceea ce i determin pe guvemani s opteze pentru acea politic monetar care s asigure finanarea deficitului bugetar. n practic, deci, cele dou categorii de politici sunt intercorelate, existnd mix-ul fiscal-monetar. Totui, politica monetar i cea fiscal nu sunt interschimbabile. Ele afecteaz cererea agregat prin ci diferite i au implicaii diferite asupra structurii acesteia. Conceptul de politic monetar-fiscal mixt explic faptul c acelai nivel al produciei poate fi atins utiliznd diferite combinaii ale celor dou categorii de politici, formulndu-se pentru aceasta montaje de tipuri de politic economic sau pachete de politici. Interaciunea acestor categorii de politic economic trebuie s conduc la combinarea modelului pieei monetare cu oferta agregat la

modelul cererii. Deci problema esenial nu este aceea de a opta ntre politica monetar i cea fiscal, ci de a le coordona n scopul creterii eficienei folosirii lor.

2. B UGETUL INSTRUMENT AL POLITICILOR MACROECONOMICE

Concepiile privitoare la esena, rolul i funciile bugetului au evoluat pe msura dezvoltrii forelor productive ale societii, a amplificrii problematicii dezvoltrii economice i a elaborrii unor construcii teoretice menite s ofere soluii numeroaselor probleme ridicate de practica economic. Astfel, de la nterpretri simpliste, formale, care vizau instituirea unei modaliti de control al cheltuielilor, se ajunge la elaborarea bugetului economiei naionale. Caracterului su de document financiar i se adaug valene noi, care sintetizeaz mutaiile intervenite n componentele vieii economice. n general, definiiile date bugetului de stat accentueaz rolul relaiilor ce apar n procesul repartizrii venitului naional n legatur cu realizarea funciilor statului pe baza mobilizrii i repartizrii unor resurse bneti. Sunt i tendine de a defini bugetul pornind de la configuraia sa structural. Economistul englez Lloyd C. Atkinson definete bugetul ca diferena dintre cheltuielile guvernamentale i taxele percepute. Amplificarea fenomenelor de recesiune economic, inflaia i omajul, precum i necesitatea relansrii economice au condus la sporirea importanei bugetului ca mijioc de intervenie n viaa economic. Satisfacerea cerinelor economice i sociale crescnde ale societii au fcut ca, prin intermediul bugetului, s se redistribuie ntre 25-40% din venitul naional. Pentru aceasta a fost necesar mobilizarea la dispoziia bugetului a unui volum sporit de resurse, ceea ce a antrenat creterea continu a sarcinilor fiscale. Astfel, n Frana, n fiecare sptmn de lucru, o zi de lucru este destinat plii impozitelor. Concentrnd la dispoziia sa resurse financiare deosebite, bugetul se transform ntr-un instrument de nfptuire a obiectivelor politicii economice i sociale, aciunea sa fiind conjugat cu cea a celorlalte prghii monetare i fiscale. Legtura existent ntre fondul bugetar i cel de creditare asigur condiii pentru realizarea echilibrului ntregului sistem financiar i, prin aceasta, a echilibrului general, n condiiile folosirii integrale a resurselor. Activitatea bugetar i organizarea financiar a statului sunt reglementate de reguli precise nscrise n acte normative. n conformitate cu acestea, bugetul are o structur proprie, variabil de la o ar la alta, n funcie de mai muli factori: structura formelor de proprietate n economie, gradul de descentralizare a activitii financiare, rolul impozitelor i taxelor n constituirea fondurilor de resurse financiare .a. Exist, totodat, elemente specifice referitoare la instrumentele folosite pentru constituirea fondurilor de resurse financiare, precum i a celor pentru alocarea lor. n general, bugetul are dou mari componente: veniturile i cheltuielile; ele cuprind situaia resurselor bneti i destinaia acestora pe un an, cu defalcare pe trimestre. Conform Legii finanelor publice, n bugetul public naional din ara noastr se cuprind: bugetul administraiei centrale de stat; bugetele locale, adic bugetele unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic; bugetul asigurrilor de stat. Veniturile i cheltuielile se desfoar pe baza clasificaiei bugetare-tip elaborate de Ministerul Finanelor; ea cuprinde titluri, capitole, subcapitole, paragrafe i articole, precum i alineate, n caz de necesitate. Bugetul administraiei de stat se aprob anual printr-o lege bugetar. Legea bugetar anual aprob lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap.

n principal, nivelul resurselor financiare depinde de situaia economico-financiar a unitilor economice, de mrimea produsului naional obinut, precum i de proporia mpririi lui ntre acumulare i consum. Mrimea veniturilor bugetare depinde, n acelai timp, de modul n care este proiectat funcionarea instrumentelor de prelevare la buget a unei pri din veniturile ntreprinderilor, instituiilor i populaiei, n scopul evitrii accenturii gradului de fiscalitate. Aceasta face necesar stabilirea opiunilor financiare n funcie de cele de natur economic, care dein rolul determinant. Orientarea politicii financiare a unei ri i gsete reflectarea n structura veniturilor statului, n repartizarea sarcinilor fiscale, ca i n destinaia dat resurselor mobilizate la fondul bugetar. Mrimea, structura i destinaia resurselor financiare ale statului sunt influenate, n principal, de nivelul de dezvoltare economic a rii, de structura de ramur a economiei naionale, de potenialul economic i financiar. Sursele de procurare a mijloacelor bneti ale statului rezult n urma repartiiei primare a venitului naional creat n unitile economice proprii, prin redistribuirea venitului naional, ns principalul mijloc de procurare a resurselor bneti l reprezint impozitele i taxele. n afara resurselor interne, statul folosete uneori i resursele externe, mai ales sub forma mprumuturilor. Impozitele i taxele constituie o form de prelevare a unei pri din venitul persoanelor fizice sau juridice la dispoziia statului n vederea acoperirii cheltuielilor bugetare. Ele exercit un important rol economic, financiar i social, constituind un mijloc de procurare a resurselor i de rectificare a discrepanelor ntre venituri. n perioada actual asistm la o ntrire a rolului impozitelor pe plan economic, concretizat n preocuparea statului de a le utiliza n scopul orientrii cursului vieii economice. Majorarea i instituirea de noi impozite constituie una dintre cile de cretere a resurselor bneti ale statului, n vederea acoperirii unor cheltuieli mereu crescnde. Aceasta conduce la accentuarea fiscalitii sau a presiunii fiscale, care exprim partea din produsul naional brut prelevat la dispoziia statului pe calea impozitelor, la o cretere absolut i relativ a impozitelor. Nivelul fiscalitii se poate ilustra prin corelaia dintre creterea veniturilor statului i creterea produsului national brut, dintre mrimea acestuia pe locuitor i proporia prelevrii la dispoziia statului, ponderea veniturilor curente ale PNB. Unul dintre factorii cu puternice efecte fiscale l constituie inflaia, care poate contribui la modificarea repartizrii sarcinilor fiscale ntre categorii sociale i indivizi. Pentru aceasta se impun msuri de adaptare a sistemelor de impunere a veniturilor la condiiile inflaiei. n esen, inflaia are urmtoarele consecine asupra sarcinii fiscale: - cnd impunerea se face n cote proporionale, impozitul crescnd n aceeai msur cu masa veniturilor impozabile, sarcina fiscal rmne neschimbat; - cnd impunerea se face n cote progresive, impozitul crescnd mai rapid dect suma veniturilor reale, sarcina fiscal va crete. Ca urmare, n perioadele cu inflaie puternic, unui anumit venit real i va corespunde un impozit mai mare dect n condiii de stabilitate relativ. Nivelul presiunii fiscale are consecine deosebite asupra situaiei economice i puterii de cumprare a populaiei. Astfel, impozitele i celelalte sarcini fiscale contribuie la finanarea serviciilor publice i a altor prestaii sociale ctre populaie. O cretere a acestora contribuie la diminuarea consumului. Dar creterea lor peste un anumit nivel poate conduce la deteriorarea situaiei economice,

deci a bazelor impozitelor. Ca urmare a creterii impozitelor se ncurajeaz "munca la negru" i evaziunea fiscal. Realizarea unui sistem fiscal eficient necesit asigurarea concomitent a dou cerine: obinerea volumului de resurse bneti necesare acoperirii cheltuielilor publice i repartizarea echitabil, proporional a sarcinilor fiscale n funcie de puterea economic a fiecruia. n rile cu economie dezvoltat, o pondere apreciabil n resursele bneti ale statului o dein impozitul pe venituri, impozitul pe consum (de exemplu, n Frana, din 100 franci impozit de stat, 45 franci provin din taxa asupra valorii adugate), impozitul pe reuit i impozitul pe societate. In ara noastr, legea bugetar anual aprob lista impozitelor, taxelor i a celorlalte venituri ale statului. Clasificaia bugetar a veniturilor bugetului public naional se prezint sub forma unui tabel care grupeaz veniturile n capitole i subcapitole. Veniturile fiscale reprezint ncasrile care provin din impozite directe i indirecte percepute de organele fiscale la termenele i n condiiile prevzute de lege. n cazul impozitului direct, pltitorul acestuia este nominalizat n evidenele fiscale (impozitul pe profit, pe salariu, pe cldiri i terenuri etc.). Veniturile fiscale formeaz partea hotrtoare a resurselor financiare ale statului. Impozitele, taxele i cotizaiile pentru asigurri sociale reprezint ntre 80-95% din totalul resurselor financiare ale administraiei centrale i caselor asigurrilor sociale. Pentru impozitele indirecte pltitorii nu sunt dinainte cunoscui, datorit faptului c aceste impozite se includ n preul mrfurilor sau n tariful serviciilor. Spre deosebire de veniturile fiscale care reprezint ncasri pentru bugetul public naional fr contraprestaii, veniturile nefiscale revin bugetului datorit faptului c ele se obin de ctre unitile de stat (regiile autonome) sau instituii publice pentru care bugetul asigur finanarea cheltuielilor (vrsminte de la instituii publice, restituiri de fonduri din finanarea bugetar a anilor precedeni, ncasarea ratelor i dobnzilor la creditele externe acordate de la buget .a.). n procesul de elaborare a bugetului, de maxim importan este fundamentarea riguroas, dimensionarea cheltuielilor i a veniturilor n funcie de starea economiei. O supradimensionare a veniturilor (n condiiile nerealizrii lor n execuie), conjugate cu cerina executrii cheltuielilor n limitele aprobate prin lege, conduce la apariia sau creterea dimensiunilor deficitului bugetar. Veniturile nscrise n buget provin n cea mai mare parte din impozitele directe i ndirecte. Un element distinct al bugetului public naional l constituie bugetele locale, care reprezint bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridic. Veniturile bugetelor locale se formeaz din impozite, taxe i alte venituri stabilite prin legea bugetar anual. Din bugetele locale se finaneaz aciuni social-culturale, cheltuieli de ntreinere i funcionare a organelor locale ale administraiei de stat, obiective i aciuni economice de interes local. n situaiile n care cheltuielile nu pot fi acoperite integral din veniturile proprii, pentru echilibrarea bugetelor locale se pot efectua transferuri din bugetul administraiei centrale de stat. Modul n care sunt mprite sarcinile ntre administraia central i cele locale determin i volumul resurselor financiare publice locale, care este inferior celui aferent administraiei centrale. Astfel, ponderea finanei locale n bugetul naional reprezint 55% n Suedia, 32% n S.U.A., 31% n Anglia i 30% n Germania. Satisfacerea n condiii corespunztoare a nevoilor locale presupune delimitarea precis a cheltuielilor ce se suport de ctre administraiile locale, a competenelor de dimensionare a cheltuielilor i resurselor care trebuie s fie certe i legate direct de activitatea local.

O caracteristic a unitilor teritoriale o reprezint dezechilibrul dintre resurse i necesiti, ceea ce conduce la creterea datoriilor lor. n scopul sporirii resurselor locale se consider necesar transferul unor taxe i impozite de la nivelul statului la nivel regional. La creterea resurselor locale mai pot contribui i dotrile bugetare, ceea ce asigur creterea acestora ntr-un ritm superior fa de resursele statului. Ca i veniturile, cheltuielile se nscriu n bugetul administraiei centrale de stat i se grupeaz n ordinare i extraordinare, curente i de capital, principalele lor destinaii fiind stabilite prin clasificaia bugetar tip. Resursele financiare ale statului sunt destinate plii bunurilor i serviciilor achiziionate de stat, plii salariilor i pensiilor cuvenite funcionarilor publici, plii dobnzii aferente datoriei publice, acordrii de subvenii ntreprinztorilor particulari. Exist mai multe criterii de clasificare a cheltuieliior statului. Dup destinaia lor economic, se mpart n: cheltuieli cu ntreinerea aparatului de stat administrativ, cheltuieli privind datoria public, cheltuieli pentru dezvoltarea sectorului de stat, cheltuieli social-culturale .a. Din analiza structurii cheltuielilor publice rezult c unele dintre ele au caracter neproductiv, iar altele, dimpotriv, au caracter productiv (cheltuieli pentru finanarea ntreprinderilor economice de stat, a celor private). Evoluia cheltuielilor publice se afl sub influena a numeroi factori: gradul de dezvoltare a forelor productive, caracteristicile politicii economice guvernamentale, factorul demografic .a. Totodat, cheltuielile publice sunt influenate de evoluiile monetare. Astfel, deprecierea monetar, datorat procesului inflaionist, conduce la majorarea preurilor i, odat cu aceasta, la creterea nominal a cheltuielilor efectuate de stat. Aceasta impune ca evidenierea mrimii reale a cheltuielilor publice s se bazeze pe preuri constante. Opiunile cu privire la destinaiile resurselor statului, precum i la structura cheltuielilor publice au la baz raiuni social-economice i politice. De asemenea, este recunoscut existena unei legturi ntre gradul de dezvoltare economic a unei ri i ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut. Aceasta variaz ntre 30-65% n rile dezvoltate i 15-40% n rile n curs de dezvoltare. O parte din resursele financiare ale statului sunt folosite pentru plata bunurilor i serviciilor achiziionate de organele centrale i locale ale administraiei de stat, precum i pentru plata salariilor i pensiilor cuvenite funcionarilor publici. Aceste achiziii curente de bunuri i servicii efectuate de ctre stat formeaz consumul de stat, care reprezint mai mult de jumtate din totalul cheltuielilor publice i aproximativ 30% din produsul naional brut al rilor dezvoltate. Evoluia cheltuielilor poate fi urmrit i cu ajutorul altor corelaii i indicatori: evoluia cheltuielilor publice raportat la cea a produsului intern brut i a populaiei, ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (care reflect mutaiile ce au loc n repartizarea PIB ntr-o perioad, prin intermediul statului), evoluia cheltuielilor publice n medie pe locuitor, raportul dintre ritmul de cretere al cheltuielilor publice i cel al venitului naional, creterea nominal i real a cheltuielilor publice .a. Angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai n limita creditelor bugetare anuale, care reprezint sumele aprobate prin bugetul administraiei centrale de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat. Intervalul de timp necesar ncasrii veniturilor i realizrii obiectivelor reprezint exerciiul bugetar. n ara noastr el este anual i coincide cu anul calendaristic. Dar, din anumite motive, este posibil i lipsa de coinciden.

3. D EFICITUL BUGETAR I DATORIA PUBLIC

n urma execuiei bugetului de stat pot aprea urmtoarele situaii: buget echilibrat (egalitate ntre venituri i cheltuieli), buget deficitar (devansarea veniturilor de ctre cheltuieli) i buget excedentar (veniturile mai mari dect cheltuielile). Diferena dintre venituri i cheltuieli poart denumirea de sold bugetar, care poate cunoate una dintre situaiile anterioare, fie ca urmare a prestabilirii de ctre organele de decizie, fie datorit unor abateri consemnate n urma execuiei. n literatura economic s-au exprimat puncte de vedere diferite privitoare la natura, necesitatea i cile de echilibrare a bugetului de stat. n general, echilibrul nu se poate rezuma la o simpl comparare i egalitate a veniturilor i cheltuielilor. El este rezultatul aciunii unui complex de factori care stau la baza constituirii i utilizrii resurselor bneti i se realizeaz n anumite condiii sociale i economice. Multitudinea de relaii existente ntre echilibrul financiar-monetar i echilibrul economic general, precum i complexitatea proceselor economice i financiare pe care se ntemeiaz elaborarea i execuia sa necesit o analiz minuioas a abaterilor i semnificaiilor acestora fa de valorile previzionate. nregistrarea unor abateri fa de nivelurile prestabilite pentru cheltuieli i venituri i deci fa de soldul iniial poate rezulta din procese reale, care determin realizarea sau nu a veniturilor i cheltuielilor, dar i din construcia bugetului de stat. Aadar, echilibre, deficite i excedente pot aprea fie n procesul elaborrii bugetului, fie n procesul execuiei bugetare, datorit abaterilor consemnate de la cheltuielile proiectate. n mod cert, ns, rolul hotrtor n asigurarea echilibrului bugetar l au factorii economici care deriv, n primul rnd, din laturile calitative ale produciei materiale. Dei dezbaterile n jurul deficitelor bugetare sunt tot mai numeroase, muli economiti contest pericolul acestora ori ncearc s plaseze responsabilitatea crerii lor n afara guvernelor. Existena deficitelor n sine nu ne spune nimic despre ct este de responsabil sau iresponsabil guvernul din punct de vedere fiscal. Guvernul se poart ntr-o manier fiscal responsabil numai dac promoveaz activ politicile destinate s realizeze o folosire integral a resurselor, un nivel noninflaionist al venitului i produciei. Exist momente n care realizarea acestui obiectiv necesit cheltuieli deficitare, dar i alte momente cnd aceasta va necesita un excedent. Filosofia care st la baza acestui fel de gndire a fost numit filosofia finanelor funcionale. Starea de deficit a bugetului poate fi generat de modificarea condiiilor economice - trecerea economiei printr-o perioad de recesiune economic etc. Acelai efect va fi obinut i datorit unei creteri substaniale a cheltuielilor guvernamentale i/sau reducerii taxelor. n aceast ultim situaie, variaia bugetului este determinat de modificri n coninutul politicii fiscale. n ultimele decenii, deficitul bugetar a devenit una din caracteristicile economiilor naionale. Mai mult, se constat amplificarea dimensiunilor sale. n ciuda acestui fapt, tot mai muli sunt economitii care contest necesitatea echilibrrii bugetului, susinnd chiar necesitatea deficitului sistematic i folosirea lui n scopul realizrii echilibrului economic. O asemenea orientare este argumentat prin necesitatea promovrii unei politici economice care s asigure folosirea integral a resurselor i o cretere economic noninflaionist. n aceste condiii, echilibrarea bugetului este n mod clar de importan secundar. n acest context, este susinut necesitatea creterii cheltuielilor bugetare ntr-un ritm mai rapid dect creterea veniturilor i, implicit, ntocmirea unor deficite bugetare.

Subordonarea metodelor i instrumentelor financiare necesitii unor obiective ale politicii economice impune ns o analiz concret n cercetarea soldului bugetar, explicarea coninutului acestuia, interpretarea difereniat a excedentelor sau deficitelor stabilite anticipat, fa de situaiile similare nregistrate n urma execuiei bugetare, analiza implicaiilor acestora asupra economiei naionale. Astfel, apariia excedentelor bugetare reflect apariia unor abateri de la situaia previzionat, dar cu efecte pozitive sau negative. n principiu, excedentul bugetar poate fi consecina realizrii unor venituri mai mari fa de cele avute n vedere la proiectarea bugetului sau al neefecturii unor cheltuieli la nivelul prestabilit. Aprecierea acestor situaii trebuie fcut pornind de la analiza cauzelor generatoare, a coninutului material al excedentului bugetar, a ponderii sale n totalul veniturilor bugetare, a relaiilor existente ntre starea activitii economice i situaia bugetar. Deficitele bugetare sunt cele n jurul crora s-au conturat numeroase controverse teoretice, dar i opiuni diferite, n legtur cu modalitile practice de fundamentare a unor strategii de echilibrare bugetar. Ele trebuie analizate prin prisma consecinelor lor asupra economiei. n mod obinuit, atenuarea deficitului bugetar impune o diminuare a cheltuielilor, o cretere a veniturilor sau o combinaie a lor. Orice cretere sau scdere a nivelului impozitelor trebuie studiat prin prisma efectelor pe termen lung i scurt. Nivelul mai ridicat sau mai sczut al impozitelor va avea influen att asupra ofertei de fonduri economisite, ct i asupra cererii de astfel de fonduri. n condiiile unui deficit bugetar accentuat se creeaz premize pentru absorbirea ntr-o proporie ridicat a volumului fondurilor economisite n societate. Consecinele deficitului asupra economiei se afl n strans legatur cu problemele monetare. n scopul finanrii deficitului, statul apeleaz la mprumuturi, crendu-i astfel moneda, fondurile mari puse n circulaie contribuind la creterea inflaiei. Creterea deficitului bugetar poate contribui i la relansarea activitii economice, deoarece trecerea de la echilibru la dezechilibru contribuie la stimularea consumului suplimentar, cu efecte favorabile asupra gradului de ocupare a forei de munc i asupra veniturilor. n acelai timp, existena unor mari deficite bugetare i pune amprenta i asupra posibilitilor de finanare a proiectelor de investiii. Plata unor dobnzi mari la mprumuturile efectuate de stat n scopul finanrii deficitelor bugetare contribuie la diminuarea stocului viitor de capital i deci a resurselor investiionale viitoare. De asemenea, deficitele bugetare alimenteaz datoria national a unor ri, proporia fiind determinat de volumul mprumuturilor contractate de stat n scopul finanrii acestora, ct i de dobnzile aferente. Cnd cheltuielile depesc veniturile, pentru acoperirea deficitului bugetar, statul apeleaz la creditul public, contractnd mprumuturi sau atrgnd la dispoziia sa o parte din veniturile bneti temporar disponibile ale populaiei. mprumuturile statului sunt purttoare de dobnzi, plata acestora i restituirea creditului fcndu-se pe seama veniturilor bugetare, n principal pe seama impozitelor. Resursele mobilizate pe seama creditului public ocup locul al doilea, dup impozite.n procurarea resurselor necesare acoperirii cheltuielilor, ntre cheltuielile publice, mprumuturi i impozite exist o strns interdependen. Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare mereu crescnde, statul contracteaz mprumuturi, iar pentru procurarea resurselor necesare rambursrii mprumuturilor i achitrii dobnzilor i comisioanelor aferente, apeleaz la credite. Datoria public, ca metod de acoperire a cheltuielilor, a aprut cu multe secole n urm. n secolul al XVIII-lea ncepe epoca marilor mprumuturi de stat prin emisiune de obligaiuni, titlurile fiind introduse la burse.

n general, datoria public cuprinde totalitatea sumelor luate cu mprumut de stat, de unitile administrativ-teritoriale i de alte instituii de drept public i nerambursabile la un moment dat, indiferent de data exigibilitii lor. Se mai numete i datorie naional i cuprinde, n aceeai msur, datoria fa de persoanele fizice i juridice. Poate fi datorie intern, cnd mprumuturile sunt contractate din interior i datorie extern, provenit din mprumuturile efectuate din strintate. ntr-o alt definiie, datoria naional ar cuprinde numai mprumuturile efectuate de stat. n aceast accepiune, ea ar reprezenta sumele acumulate pe care guvernul le-a mprumutat n trecut pentru a finana deficitele. Datoria public este prin nsi natura sa un instrument de aciune al politicilor economice publice i se nscrie n analiza interveniei statului n viaa economic. De aceea, locul datoriei publice trebuie plasat n contextul marilor agregate economice, ca o consecin a politicii bugetare i fiscale. Modalitile de definire i evaluare a datoriei publice difer de la o ar la alta. n general, datoria public reprezint ansamblul de mprumuturi efectuate de stat. Ea apare ca o datorie consolidat dac este urmrit pe termen lung i ca o datorie flotant, pe termen scurt. Ansamblul de angajamente fa de alte state sau instituii financiare strine reprezint datoria extern. n unele ri se determin datoria statului, (administraiei centrale), iar n altele, angajamentul ansamblului administraiei publice (stat, colectiviti locale .a.) sau ale sectorului public n totalitatea lui. Se consider c utilizarea datoriei administraiilor publice este mai adecvat pentru c este compatibil cu definiia Contabilitii Naionale, Este necesar, aadar, determinarea unui concept operaional al datoriei publice care s satisfac exigenele utilizrii sale n calitate de variabil de aciune pentru politica economic. Mrimea datoriei publice a unei ri poate fi exprimat prin mai muli indicatori: volumul absolut i mrimea medie pe locuitor, raportul dintre datoria public i PIB, serviciul datoriei publice (cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise i cele cu plata dobnzilor). Datoria public este influenat de numeroi factori: rata de cretere economic, nivelul ratei dobnzii, evoluia viitoare a politicii bugetare, factori demografici .a. Datoria public a nregistrat o evoluie ascendent att n rile dezvoltate, ct i n cele n curs de dezvoltare. Astfel, n ultimii 70 de ani, a crescut n S.U.A. de 500 de ori (reprezentnd trei ptrimi din venitul naional) i de 75 de ori n Anglia (depaind venitul nafional). Pe ansamblul rilor dezvoltate, datoria public variaz ntre 13% i 95% din produsul intern brut. Aspectele relevante ale datoriei publice rezult din investigarea coninutului i structurii sale. Dac pentru rile dezvoltate preponderent este datoria intern, n unele ri n curs de dezvoltare, datoria extern deine ponderea principal. Datoria extern a unei ri se refer la datoria fa de creditorii externi, att publici, ct i privai. Pentru examinarea sa se folosesc anumii indicatori: mrimea medie a datoriei externe pe locuitor, raportul dintre datoria extern i produsul intern brut, serviciul datoriei externe, care cuprinde rambursrile de mprumuturi i plile de dobnzi. La nceputul anilor 80, unele ri s-au aflat n imposibilitatea de a plti datoria extern ca urmare a mprumuturilor mari fcute n dolari S.U.A. Pentru rile n curs de dezvoltare se declaneaz fenomenul cunoscut sub denumirea de criz a datoriei externe. n deceniul al noulea au intervenit importante schimbri de poziii n ierarhia creditorilor pe plan intemaional. Astfel, poziia privilegiat a S.U.A. a fost ocupat de Japonia, ar ce reprezint creditorul principal al lumii.

O relaie important este aceea dintre datoria naional i generaiile prezente i viitoare respectiv posibilitatea statului de a restitui creditele i de a plti dobnzile aferente acestora. n general, datoria public determin transferarea fondurilor de la un grup de indivizi la altul, din aceeai perioad de timp. ns acest transfer poate contribui la realizarea unei redistribuiri nedorite a venitului. Accesul statului la resursele economisite ale populaiei constituie o problem de ncredere. "Att timp ct publicul are ncredere ca guvemul su va fi n stare s plteasc dobnzile cnd datoria ajunge la scaden, el va fi dispus s imprumute guvernul; el va fi dispus s achiziioneze cantiti din ce n ce mai mari de obligaii guvernamentale. i, dat fiind faptul c obligaiile guvernamentale sunt considerate aproape lipsite de risc de ctre public, o ncredere considerabil trebuie s existe n capacitatea guvernului de a plti datoriile''. Spre deosebire de o firm particular care ajunge la faliment n cazul unei datorii excesive, n aceeai situaie statul creeaz exces de cerere agregat situaia difer atunci cnd statul se mprumut din exterior). Datoria public poate conduce la accentuarea impozitrii atunci cnd statul platete dobnzile prin colectare de taxe i impozite. Dac plata dobnzilor se face prin mprumuturi, cresc proporiile deficitului, ceea ce stimuleaz cererea agregat i sporete presiunea inflaionist. Efectele acesteia sunt considerabile mai ales atunci cnd Banca Central emite banii necesari statului pentru plata datoriilor. Statul poate plti datoria intern i prin emisiune monetar care, peste o anumit limit, determin creterea preurilor. Dobnzile la datoria naional pot rezulta dintr-o redistribuire a veniturilor de la cei ce suport taxe i impozite ctre cei care posed obligaiuni guvernamentale. Creterea dobnzilor datoriei naionale afecteaz veniturile bugetului, contribuind la accentuarea deficitului. O asemenea tendin este reflectat de ponderea dobnzilor datoriei naionale n produsul naional brut. n condiiile existenei datoriei publice se realizeaz i punerea n circulaie a biletelor de banc. Astfel, cnd bugetul statului este n deficit, Trezoreria Public emite bonuri de tezaur pentru a-i acoperi nevoile, iar bncile subscriu la aceste bonuri. Cnd bncile vnd aceste bonuri Bncii Centrale, aceasta crediteaz contul bncilor, care-i vor putea retrage sumele necesare. Datoria naional poate fi asociat i cu o rat sczut de formare a capitalului, afectnd generaiile viitoare prin prisma stocului de bunuri capitale motenite. Ca urmare a acestor implicaii foarte diferite, sunt numeroase dispute teoretice n jurul beneficiilor i costurilor datoriei naionale. Muli economiti susin c, dei datoria naional antreneaz unele greuti, acestea sunt minime n comparaie cu inflaia i omajul. Orientarea ctre echilibrarea bugetului, susin ei, ar contribui la agravarea oscilaiilor activitii economice. Din aceste considerente, se arat c politica fiscal trebuie folosit pentru promovarea unei economii echilibrate care s foloseasc integral resursele i nu pentru realizarea unui buget echilibrat, care nu trebuie s constituie o aciune primordial. Datorit impactului deosebit al datoriei publice asupra funcionrii globale a economiei, asupra sistemului financiar i, prin urmare, a politicii monetare i financiare, se impune determinarea unui nivel "optimal" al ponderii acesteia n PNB, pe baza unor considerente strict economice. Gradul de "suportabilitate" al creterii datoriei publice amplific importana managementului i a gestionrii sale. Astfel, analiza structurii i compoziiei datoriei trebuie corelat cu combinarea eficient a msurilor de politic monetar, bugetar i fiscal.