3 Evoluo da Estrutura Fundiria no Brasil

Mesmo antes de ser descoberto, as terras do Brasil j pertenciam a Portugual, desde o ano de 1.494 pelo Tratado de Tordeslhas firmado com o Governo da Espanha. (ZANATTA 1.994) A parte oeste do Brasil, apartir deste Tratado, pertencia a Espanha. Com a chegada dos portugueses estava configurada a "posse histrica", fundamentada no domnio pblico que no carece de documentao. A fase inicial da colonizao constituiu o transplante brutal de istituies feudais (Portugual) com um pas habitado por uma coletividade indgena, com organizao social rudimentar, em que o solo era explorado pela coletividade e os frutos partilhados pelos mesmos. Neste momento, a sociedade desconhecia a diviso dos bens guiando-se por normas comunitrias, desde o trabalho at o consumo de alimentos. Neste sentido, as tribos indgenas no sentiam necessidade de demarcar territrios que ocupavam. Viviam da caa, pesca e da agricultura, principalmente a mandioca, baseada na reproduo de plantas por estaca com uso do fogo no preparo das reas para agricultura. (INCRA 1.987) Na seqencia, o primeiro ciclo econmico implantado foi a extrao do pau-brasil (Figura 1) que destinava-se ao uso das tinturarias e no fabrico de mveis na Europa. Este inseria-se dentro da fase do escambo (troca) e durou por volta de 30 anos. Segundo a fonte acima citada a explorao era entregue a particulares, em arrendamento, com a reserva do monoplio real. O instrumento adotado era a feitoria, misto de organizao mercantil com militar, instalada no litoral, onde os navios recolhiam o produto reunido pelos indgenas. Os ndios recebiam, em troca da explorao do pau-brasil, machados, foices, faces, anzis espelhos e outros objetos de pouco valor monetrio. Neste perodo, no houve distribuio de terras e nenhum ncleo de povoamento se instalou. Quando Portugual decidiu ocupar o Brasil, isto , povo-lo e explor-lo de modo mais efetivo, iniciou a tarefa da produo de cana-de-aucar, altamente rentvel e que os portugueses tinham experincia na Illha da Madeira desde meados do sculo X.

Figura 1 : Explorao de Pau-Brasil

Fonte: INCRA. Estrutura fundiria brasileira, 1.996.

Por isto, no perodo de 1.534 a 1.536 o territrio brasileiro foi dividido administrativamente em 14 Capitanias Hereditrias (Figura 2), que possuam de 20 a 100 lguas (cada lgua com 4.828 m) de costa e limites paralelos entre s, at a linha imaginria do Tratado de Tordeslhas. Estas pertenciam ao donatrio que tinha o previlgio de instalar moendas e outros engenhos.

Figura 2 : Capitanias Hereditrias

Fonte: EIMBCKE, O. D. O descobrimento da terra - histria e histrias da aventura cartogrfica, 1.988.

Ao Capito-mor era delegado poder para administrar as Capitanias e deveria repart-las e do-las em Sesmarias a quaisquer pessoas, desde que fossem crists que as povoassem e as colonizassem, devendo os sesmeiros pagar o dzimo, ou seja, a dcima parte do que produzissem. Desta forma, conforme o INCRA (1.987) com a cultura e moagem da cana, introduziu-se no Brasil a grande propriedade territorial. (futura "plantation"). Ela justificava-se plenamente pela vasta extenso de terras propcias ao plantiu da cana e a prpria experincia portuguesa nas ilhas atlnticas e na metrpole. A prpria forma que se revestiam as concesses de terra j era conhecida em Portugual desde o reinado de D. Afonso II em 1.218. Conforme ZANATTA (1.984) algumas excesses, como a Capitnia de So Vicente e de Pernambuco, as demais, no processo de colonizao, no atenderam os objetivos propostos (Figura 3). A partir de ento, um novo sistema poltico-administrativo foi instalado, denominado de Governo-Geral do Brasil que disciplinava o exerccio dos poderes, a explorao das riquezas, cobrana de tributos, entre outros. Mas as concesses se tornaram alvo de favorecimento de pessoas ligadas ao Governador, surgindo os grandes latifundirios por dimenso que possuam enormes reas sem ocup-las ou at mesmo sem aproveit-las. A estrutura formada, apoiava-se na grande propriedade, a explorao de um produto tropical exportvel j conhecido e a utilizao do brao escravo -inicialmente o ndio e depois o negro. No houve frmulas novas, pois, tudo se processou de acordo com a tradio lusitana. Em 1.750 o Tratado de Madrid consagrou o princpio de Uti Possidetis, firmando o direito do descobrimento seguido de posse luz de um documento cartogrfico.

Figura 3: Capitanias Hereditrias

Parcialmente Exploradas
Fonte: POMBO, R. Histria do Brasil, 1.964.

A concesso das Sesmarias sempre esteve ligada demarcao, colonizao e aproveitamento das terras, que era a obrigao de quem recebesse a poro das terras. Caso no atendesse ao dever exigido, o sesmeiro perdia as terras recebidas, que retornavam ao patromnio da Coroa Portuguesa quando se denominavam Terras Devolutas, ou seja, terras devolvidas. A Legislao diferenciava entre aquele que recebia a concesso de uma sesmaria e o posseiro. Enquanto o sesmeiro recebia o ttulo para depois trabalhar a terra, o detentor da posse s a tinha reconhecida em seu nome aps explorar a terra, e implantar benfeitorias. Segundo VENTURINI (1.984) a ocupao e a posse caracterizadas pela moradia e aproveitamento da terra, deixaram marcas profundas nos critrios de propriedade sobre a estrutura fundiria. Neste sentido, o INCRA (1.987) enfatiza que todo o perodo colonial se promulgou uma variada e conflitante legislao subsidiria sobre a concesso de terras -cartas rgias, alvars, avisos, disposies, ordens, provises- para sanar os erros e corrigir situaes criadas pelo descomprimento de atos anteriores. Durante o perodo colonial predominou no Brasil o desenvolvimento de monocultoras (cana-de-aucar, algodo, cacau, caf entre outros). Contudo, paralelamente, surgiu a agricultura voltada exclusivamente para o abastecimento alimentar interno. Surge o plantio do milho, da mandioca, do feijo e do arroz, associados a unidades pequenas, onde no hava escravos nem assalariados. O proprietrio ou ocupante que trabalhava diretamente a terra, geralmente em reas com menor fertilidade e distantes dos centros consumidores. No ano de 1.822 o Brasil tornou-se independente e o processo de concesso de terras foi paralizado, surgindo uma nova fase na ocupao sem qualquer restrio legal, ficando disponvel a qualquer pessoa que quisesse ocup-la, formando um quadro fundirio complexo e inadequado s caractersticas fsicas do relevo brasileiro (Figura 4). Neste perodo, o mesmo autor acrescenta que no Brasil no existia nenhuma norma reguladora para aquisio de terras. Este lapso -1.822 a 1.850- ficou conhecido como o perodo do "Imprio da Posse". Diante de tal complexidade fundiria o Governo Imperial promulgou a Lei no 601 de 18 de setembro de 1.850 . Esta foi considerada pelo Poder Pblico, a primeira tentativa em solucionar os problemas fundirios relacionados com a ocupao da terra no Brasil. Nesta reconhecia a posse daqueles que tivessem, na ocasio, cultura efetiva e moradia habitual. Contudo, GUIMARES (1.981) enfatiza que esta Lei foi "talhada sob medida pelos figurinos dos novos senhores do Imprio e mais tarde senhores da Repblica -os latifundirios dos cafezais de So Paulo". O mesmo autor ressalta que a Lei de Terras (1.850) tinha, basicamente, trs objetivos: 1) proibir a aquisio de terras por meio que no fosse a compra (Art. 1) e por conseguinte, extinguir o regime de posse;

Figura 4: Influncia do Relevo na

Propriedade
Fonte: DSE - Porto Alegre, 1.996

2) elevar os preos das terras e dificultar sua aquisio, (o Art. 14 determinava que os lotes deveriam ser vendidos em hasta pblica, com pagamento vista, fixando preos mnimos que eram considerados superiores aos vigentes no Brasil); 3) destinar o produto das vendas das terras "importao de colonos", portanto, na compra dos imigrantes que empregariam sua fora de trabalho nas grandes fazendas de caf. Na viso dos governantes, esta foi a primeira norma jurdica referente a terra no Brasil, numa tentatira de normalizar a situao fundiria. Tambm, nesta poca, definia o que era Terras devolutas (onde, tambm, se proibia a aquisio destas por outro meio, no fosse a compra) regulamentao das posses, colonizao oficial, registro das terras possudas, imigrao de agricultores, dentre outros dispositivos. Neste sentido, curiosamente o tipo de alienao das ter-ras pblicas introduzido pela Lei de Terras (1.850) fixava o preo da terra suficientemente alto para que os lavradores (pessoas despossudas que trabalhavam no meio rural) no se tornassem proprietrios. Este preo excedia, s vezes, o preo da venda das terras particulares. O Decreto 1.318 de 1.854 que regulamentava a Lei anterior, obrigava a todos os "possudores de terra", com qualquer ttulo, registrar suas terras atravs de declaraes feitas pelos possuidores ao respectivo Vigrio da Parquia, que as conferia e registrava no Arquivo Paroquial, (comunente conhecido como Registro Paroquial), surgindo, ento, o primeiro Cadastro Declaratrio regulamentado no Brasil.

Este, apesar de simples marco assinalado de posse, portanto, sem conferir qualquer direito ao respectivo titular, passou indevidamente, a ser encaminhado ao registro imobilirio. Este fato, tornou mais complicado e complexo o exame dos processos posteriores de reconhecimento das documentaes. Os dispositivos da Lei acima citada no trouxeram solues ao problema fundirio nacional, por causa da vastido da rea de posse a serem medidas e demarcadas, localizadas em regies de difcil acesso e principalmente, pela absoluta falta de pessoal habilitado para execuo destes servios. De acordo com ZANATTA (1.984) devido as transformaes ocorridas no final do sculo XIX desfez-se o regime monrquico, resultando na Proclamao da Repblica, em 1.889 e, dois anos depois, era promulgada a 1 Constituio do Brasil. Com a Proclamao da Repblica estabeleceu-se o Regime Federativo no comeo do sculo XX, transferindo-se aos Estados as terras devolutas e as minas encontradas no seu territrio. Estes foram adotando, apartir de ento, legislao de terras de 1.850 e o respectivo regulamento. Uma vez constituidos em unidades autonmas, cederam aos municpios que iam organizando a parte das terras devolutas, necessrias ao assentamento e formao de suas cidades, vilas e povoados. Conforme o INCRA (1.987) aps est mudana histrica, a Unio ficou responsvel somente pela defesa das fronteiras (na poca 66 km de faixa de fronteira) e os denominados "terrenos de marinha". Desta forma, os Estados tiveram autonomia para gerenciar suas prprias leis e administrar suas terras (Figura 5).

Figura 5: Explorao de Carvo Incentivado pelo Estado

Fonte: Lab. Fotogram. e Sens. Remoto UFSC, 1.996

Segundo o INCRA (1.996) o Cdigo Civil aprovado em 1.917 estabeleceu a via judicial para a descriminao entre as terras de propriedade particular e as terras devolutas de domnio privado dos Estados, salvo quando se tratassem de medies e demarcaes de comum acordo. No mais se permitia a revalidao das sesmarias nem a legitimao de posses. Quem no as tivesse regularizadas em obidincia a Lei de Terras, s poderia faz-lo, na vigncia do Cdigo Civil, pela aquisio do domnio sobre as terras possudas em virtude e na forma de usucapio. O mesmo autor, ressalta que a Constituio Federal de 1.946 continha dois pontos inconsilhveis: o primeiro determinava que o uso da propriedade seria condicionado ao bem estar social e que a lei poderia promover a justa distribuio da propriedade com igual oportunidade para todos; o segundo estabelecia o princpio assegurado do direito da propriedade, ressalvados os casos de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou ainda, por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. A Constituio acima citada isentou do imposto territorial o imvel com rea at 20 hectares, explorado diretamente pelo seu proprietrio e familiares. Assegurou ao posseiro de terras devolutas a preferncia na compra da terra em reas de at 25 hectares. Desta forma, conforme o INCRA (1.990) em 1.964 a lei no 504 -Estatuto da Terra- surgiu para consolidar a regulamentao do uso e ocupao da terra, dando enfoque a funo social da propriedade e instituindo mecanismos de polticas agrcolas. Como exemplo, o Estatuto da Terra define uma tributao progressiva, desapropriao das terras improdutivas, eliminao dos latifndios improdutivos e do minifndio antieconmico, promoo do homem rural atravs das reformas e ajustes nas estruturas produtivas.

Em relao a funo social da terra (Figura 6), destaca-se que esta deve fornecer o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famlias; apresentar nveis satisfatrios de produtividade; assegurar a conservao dos recursos naturais e observar as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e aqueles que a cultivam. Transcorridas algumas dcadas da vigncia do Estatuto da Terra, pouco foi feito para modificar a estrutura agrria do Brasil. A desapropriao da terra por interesse social, processou-se em escala nfima e, conseqentemente, o nmero de benificirios foi reduzido. Em 1.971 o Decreto Lei no 1.164 passa para a Unio a responsabilidade de administrar as terras devolutas que compreende o eixo das rodovias e ferrovias, fronteiras, parte da Amaznia, entre outras.

Figura 6: Convivncia Familiar Funo Social da Terra

Fonte: Meneghini, A. J. -Concrdia (SC), 1.998

Em 16 de agosto de 1.982 o Decreto No 87.457 instituiu o Programa Nacional de Poltica Fundiria, compreendendo as seguintes atividades: regularizao fundiria; zoneamento, cadastro e tributao; distribuio e redistribuio das terras; colonizao e execuo de projetos de Reforma Agrria; desenvolvimento rural.

Grfico 1: Concentrao Fundiria no Brasil segundo ndice de Gini 1.940 - 1.992

Fonte: INCRA -Atlas Fundirio, 1.996

A estrutura fundiria brasileira nasceu sob o signo da grande propriedade, o latifndio. Alguns sculos depois, esta concentrao no sofreu grandes alteraes como pode ser constatado pelo ndice de Gini. Conforme verifca-se (Grfico 1), neste perodo, a concentrao fundiria agravou-se, devido intensificao do xodo rural, atravs da expulso em massa dos parceiros, colonos, assalariados. Com isto, multiplicaram-se os conflitos pela posse da terra, somando-se a isto, as tributaes que so axecutadas com base nas informaes cadastrais declaratrias da propriedade, no se efetivando o cadastro tcnico rural como previsto na dcada passada. Na dcada de 40 a 50 a concentrao fundiria no Brasil manteve-se muito forte, e na dcada seguinte (60) elevou-se at 0,85. No incio da dcada de 70 sofreu ligeira queda (0,82) sendo que por volta de 1.978 voltou a elevar-se (0,85). Na dcada seqente, manteve os patamares e em 1.992 estabeleceu-se em 0,82 configurando-se, desta forma, como muito forte.