DERECHO FINANCIERO

Lo que es y lo que no es
Por DOMINGO GARCA BELAUNDE SALDAS PER

I.- Nuestro pas ha experimentado en los ltimos aos una serie de cambios econmicos. Han sido tantos, que para algunos hemos entrado a la modernidad, nos integramos a la globalizacin. Para otros, no es sino el cambio de viejas recetas populistas por otras ortodoxas. Pero lo cierto es que la sociedad peruana sufri transformaciones en su vida econmica, a la vez que la actividad comercial experiment un impulso importante. Esto ha originado que instituciones poco usadas en el mundo de los negocios, durante perodos de recesin e inflacin --lase las ltimas dcadas--, pasan a ser parte del vocabulario generalizado de las personas, entendidas o no en la materia. Hoy en da vemos la formacin de corporaciones y la promocin de "grupos", trmino hasta hace poco usado con reserva. Presenciamos fusiones de empresas, emisin de obligaciones (bonos), el ingreso de empresas a la bolsa de valores y el aumento de sus operaciones. Leemos sobre ADR's, instrumentos de corto plazo, operaciones cruzadas en bolsa, fondos mutuos y ofertas pblicas de adquisicin (OPAs). El ingreso de capitales extranjeros, la inversin y la implacable competencia en el mercado bancario, es parte de la vida econmica peruana. As, diarios y revistas especializadas han surgido, con mayor o menor fortuna, dedicando sus titulares, artculos de opinin y columnas a tratar diferentes transacciones comerciales. Todo lo dicho se puede resumir en lo que llamamos el mundo de los negocios. Negocios privados por cierto. Como no poda ser de otra manera los abogados, dentro del mundo del derecho, tambin hemos participado, sea asesorando, patrocinando ante las autoridades pertinentes o simplemente opinando a travs de medios pblicos. Las "finanzas" y lo "financiero" estn de moda. Pero esto que hemos reseado y que vivimos hace ms de seis aos, tom a algunos estudiosos del Derecho por sorpresa, y cuando expusieron y trataron el tema, lo hicieron bajo el nombre de Derecho Financiero. Veamos si fue lo correcto. Partiendo del trmino coloquial "finanzas", indaguemos qu significa. Segn el "Diccionario de la Lengua Espaola" editado por la Real Academia, la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) Hacienda pblica. De igual modo, el mismo diccionario desarrolla el adjetivo "financiero". Esta palabra proviene del francs financier, finances, como "lo perteneciente o relativo a la hacienda pblica, a las cuestiones bancarias y burstiles o a los grandes negocios mercantiles". El "Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola" de Casares (1) coincide con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el trmino "financiero" tiene uno ms: "Hombre entendido en asuntos de hacienda pblica o de banca". Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pblica, es decir, el mbito privado y el mbito pblico. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, en qu sentido se emplea en el mundo jurdico? He aqu lo que nos interesa. Para ello, repasemos como es utilizada por los estudiosos del tema. II.- Para Hctor B. Villegas (2) "las finanzas en su concepcin actual, tiene por objeto examinar cmo el Estado y dems entes pblicos obtienen ingresos y cmo se efectan concretamente sus gastos" (3). El profesor Grizzioti, de la escuela de

Pava, dice que finanzas proviene del latn financia, que se refiere a los medios necesarios para los gastos pblicos y la consecucin de los fines del Estado (4). Por otro lado, el "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" de Cabanellas (5), indica que finanzas es una galicismo que se refera a la Hacienda pblica, hacienda real, tesoro pblico, etc. pero que desde 1970, se admiti por la Academia como lo referido a caudales, bienes y hacienda pblica. De igual forma, define el trmino financiero como "lo concerniente a la Hacienda pblica, a las operaciones burstiles, al trfico bancario y a los grandes negocios industriales o mercantiles". Aceptando que jurdicamente el trmino finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado (6), as como lo relacionado con la actividad mercantil, son las finanzas pblicas o privadas o ambas objeto de estudio del derecho financiero?. Visto de otro modo, preguntmonos, qu estudia entonces el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld (7), all por 1910, al abordar esta cuestin sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo referido a "las normas del derecho pblico positivo que tienen por objeto la reglamentacin de las finanzas de las colectividades pblicas". El conocido jurista Pugliese (8) aadi en 1937 "...disciplina que tiene por objeto el estudio sistemtico del conjunto de normas que regulan la recaudacin, gestin y erogacin de los medios econmicos pertenecientes al Estado y a las dems entidades pblicas, para el desarrollo de su actividad, y el estudio de las relaciones jurdicas entre los poderes y los rganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos mismos, derivados de la aplicacin de tales normas". Ms recientemente, el profesor espaol Sainz de Bujanda (9) defini al derecho financiero en los siguientes trminos: "rama del derecho pblico interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades pblicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de percepcin de los ingresos y de ordenacin de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines". Nos encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la hacienda pblica (10). Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios burstiles u otros aspectos de la vida econmicafinanciera privada. III.- Siguiendo en este derrotero, es menester, saber si el Derecho Financiero estudia una parte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de autonoma cientfica o no. Este tema, aparentemente de importancia slo acadmica, merece la mayor de las atenciones por una cuestin fundamental: Si tiene autonoma emplearemos mtodos propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho pblico o privado. Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones sobre el particular. La primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonoma. Segn estos autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clsica, el derecho financiero es una parte, un captulo especializado del derecho administrativo (11). Una segunda posicin (12) coincide con negar autonoma al derecho financiero, pero admite cierta independencia del derecho tributario. As, Gianinni (13) sostiene "que el derecho financiero no constituye un sistema orgnico de relaciones homogneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, que tienen en comn ser referencia a la mltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero (...) slo las normas que regulan la imposicin y recaudacin de tributos presenta

homogeneidad entorno a la relacin jurdica tributaria(...) slo puede hablarse de autonoma del derecho tributario". Una tercera posicin sostiene la autonoma del Derecho Financiero por lo siguiente: Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas propias y relaciones homogneas y principios generales propios (14). Comencemos por analizar su mbito en la realidad social: su objeto de estudio y los lmites entre los que se desenvuelve el derecho financiero. IV.- El Estado, como cualquier grupo social, busca satisfacer sus necesidades con los escasos recursos con que cuenta. Pero a diferencia de grupos privados, los medios y los fines del Estado son fundamentalmente distintos. Como sujeto poltico que es, busca satisfacer necesidades pblicas, sea para cubrir necesidades elementales de defensa, seguridad interior, justicia y diplomacia, sea para ocuparse de necesidades generales como salud, comunicaciones o educacin. Pero el Estado lo hace usualmente, imponiendo su voluntad con coaccin, pero dentro de un marco jurdico. As, el Estado acta para obtener ingresos por explotacin de su patrimonio, por el ejercicio de actividades mercantiles, por endeudamiento interno y externo o por su imperium a travs de la tributacin. Estos ingresos sern, posteriormente empleados, en la satisfaccin de las necesidades que debe atender y que exigen los ciudadanos. De acuerdo a su grado de intervencin en la economa, en la actividad privada o en la esfera del individuo, bajo pretexto de buscar el bien comn, los Estados adquieren una fisonoma comunista, socialista o liberal. Pero lo que nos interesa aqu, es que para satisfacer estas necesidades, el Estado debe procurarse los ingresos necesarios, administrarlos, para finalmente emplear con la mxima eficiencia sus escasos recursos. Todo lo descrito es conocido como la actividad financiera el Estado, y es esta manifestacin del Estado la que precisamente pretende estudiar el Derecho Financiero. Dentro de la clsica concepcin de la divisin de funciones u rganos del Estado, corresponde a la Administracin ser el actor, el que ejercita diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo. Sin embargo, existen sustanciales diferencias (15). En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos lneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, para qu?, para satisfacer necesidades pblicas. En otras palabras, para que funcione la Administracin, para atender los servicios de salud o educacin, construccin de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el pago de misiones diplomticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carcter instrumental. En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente. Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separacin. El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta. Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta actividad

financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta particulares respecto del resto del ordenamiento. Tenemos normas permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos tambin las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el trmite presupuestal est detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de la cmara legislativa. Goza adems, de una comisin al interior del Congreso, dedicada exclusivamente al estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta general. Los tributos de periodicidad anual entran en vigencia el ao calendario siguiente. El cdigo tributario es una muestra de la codificacin del derecho financiero. La ley de presupuesto se aprueba todos los aos (16), va ley o decreto legislativo, dentro del marco constitucional. Fuera de l, por decreto ley e incluso se lleg a aprobar por decreto supremo (17). En el Per tenemos leyes orgnicas del presupuesto desde 1874 (18) y en algunos pases, no pueden recaudar tributos sin haber aprobado la ley anual de presupuesto. En fin, ordenamiento propio existe. Con un mbito delimitado de la realidad como objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios generales estn presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel constitucional. El ms importante es el principio de legalidad. Originalmente uno, se bifurc en el derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a travs de sus representantes, para imponer cargas tributarias, as como para tener el conocimiento del destino y uso de estos ingresos a travs del gasto pblico, es una conquista histrica de los pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella expresin: "Sin ley no hay actividad financiera". Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocidsimo principio del equilibrio de las finanzas pblicas, entre otras. Entonces, si encontramos normas propias que dan orden al derecho financiero, principios generales que le dan coherencia y un mbito delimitado de la realidad social que es su objeto de estudio; estamos frente a lo que acadmicamente se denomina autonoma. En palabras de Benvenuto Grizzioti "el Derecho financiero cierra la serie de estudios de Derecho pblico, iniciada con el Derecho constitucional, que indaga la forma de ser del Estado, proseguida con el Derecho Administrativo, que examina las manifestaciones de su actividad para la consecucin de sus fines, y completada con la investigacin de los medios necesarios a esta actividad del Estado" (19). V.- Definido esto, es necesario conocer qu contiene el Derecho Financiero, es decir, como se divide metodolgicamente para estudiar las manifestaciones de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial Pblico (servicios pblicos y empresas estatales), Derecho del Crdito Pblico (llamado tambin derecho monetario) (20) y Derecho Presupuestario. El ms conocido y estudiado es, sin lugar a dudas, el Derecho Tributario. Para algunos, sea por convencimiento o desconocimiento, el derecho tributario constitua una rama autnoma dentro del Derecho Pblico. Hoy, la doctrina ms autorizada no lo considera as. Los recursos tributarios desde la antigedad constituyeron fuente importante del tesoro pblico. Recurso que, al convertirse en ingreso del erario, afect las economas privadas, detrayendo parte de sus rentas. Esta prestacin pecuniaria coactiva, tiene tal impacto en el bolsillo del ciudadano, que ha generado,

sin lugar a dudas, un cuerpo de normas homogneas que destacan por encima de las otras ramas. Siguiendo con las ramas del Derecho Financiero, existen otras dos formas por las que el Estado obtiene ingresos, a la sazn, el crdito pblico y la explotacin del patrimonio del Estado. As, el Derecho del Crdito Pblico se encarga justamente de esta forma de ingresos. Espordico y despreciado en la Antigedad y Edad Media, se convirti en importante recurso del Estado moderno. El crdito interno est sujeto a imposicin, convencimiento o confianza de los ciudadanos en su gobierno. El crdito externo, sujeto a relaciones y coyunturas internacionales, es en la actualidad un problema por solucionar. Ambas modalidades tienen expresin en leyes de autorizacin. El Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los bienes de dominio privado del Estado. El empleo de bienes no afectos al uso pblico o las actividades mercantiles, bajo dominio del Estado, son su materia de estudio. Finalmente, el Derecho Presupuestario (21). Los gastos pblicos, su elaboracin (programacin), aprobacin, ejecucin y control son materia de esta rama. Es el regreso a la economa nacional, del dinero previamente detrado, para emplearlo en determinados fines. Es dinero, en tales volmenes, que pueden influir significativamente la economa de un pas. El dficit, las cuotas para determinados sectores, el debate parlamentario en torno a la ley de presupuesto (22), el destino de los dineros pblicos; temas siempre en debate. VI.- Mencin aparte merece la estructura curricular de las universidades nacionales. Esto nos puede dar una idea, de cmo se ha enfocado esta rama del derecho, en la formacin de los actuales estudiosos de la ciencia jurdica. El Derecho Tributario merece, desde hace mucho, varios cursos, para la teora general y los tributos en particular, durante la carrera universitaria. Existen departamentos acadmicos, publicaciones, congresos e incluso institutos dedicados a la investigacin jurdica tributaria. Esto explica el notable desarrollo de esta ciencia. Lo lamentable, es haber perdido la visin de conjunto, de unidad de la actividad financiera del Estado. Como dice Rodrguez Bereijo, en el fenmeno jurdico-financiero est la conexin de los ingresos y los gastos. La ntima relacin del primero con el segundo, hace que uno no se explique sin el otro. Lo dicho es en realidad, las consecuencias de la atencin prestada al fenmeno impositivo. La razn, la verdadera razn de su desarrollo, est quiz, finalmente, en los mecanismos legales que ha elaborado, y ha tenido que elaborar, el ciudadano, el contribuyente, en defensa natural de su patrimonio privado frente al fisco. Pero esta defensa no debe terminar con la exaccin, porque tambin debemos estar alertas a como sern posteriormente empleados, nuestros dineros en la satisfaccin de necesidades pblicas. Nos referamos, pues, a la estructura curricular. La situacin actual, la podemos resumir en palabras de Chvez Molina (23) "Es significativo que en el Per, los estudios universitarios recin a finales del siglo, incluyen un curso de DERECHO FINANCIERO, distinto, como disciplina autnoma". Por citar concretamente algunos casos, la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima tiene un curso electivo (antes era obligatorio), en el ltimo ciclo de la carrera, denominado Derecho Financiero. La Pontificia Universidad Catlica del Per presenta varios cursos, obligatorios y electivos, de temas tributarios, pero ninguno de Derecho Financiero. La Universidad Inca Garcilaso De La Vega, durante el segundo ao de la carrera de

derecho, tiene un discreto curso electivo de Derecho Financiero, con dos horas a la semana. Destaca, eso si, la Universidad San Martn de Porres, en dnde su Facultad de Derecho tiene dos cursos anuales sobre Derecho Financiero, amn de un curso de Derecho Tributario. En efecto, en una primera ctedra introductoria, en la que se trata el ingreso pblico, el gasto pblico y en general la actividad financiera del Estado, se prepara al alumno para luego entrar de lleno al estudio del presupuesto, la imposicin y el crdito pblico. Vista la currcula, y discrepancias aparte, es un importe esfuerzo en la formacin de los alumnos. Para el caso de las universidades del interior de la Repblica, la situacin no es alentadora. Para muestra, en reciente visita a la Universidad San Luis Gonzaga de Ica, nos encontramos con la noticia de que no existe este curso, a pesar del entusiasmo que encontramos entre el alumnado, profesorado y profesionales en general. VII.- Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad burstil, los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto. Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma del Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por el Derecho Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el Derecho Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Pblico, el Derecho del Crdito Pblico y el Derecho Presupuestal.
NOTAS: (1) CASARES, Julio. "Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola", Editorial Gustavo Gili S.A., Barcelona, 1979. (2) B. VILLEGAS, Hctor. "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1972, p. 1. (3) VILLEGAS cita la evolucin del trmino finanzas "Para Wilhelm Gerloff (Fundamentos de la ciencia financiera, en Tratado de finanzas de Gerloff - Neumark, T. I, p. 16, Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1961) en la evolucin del trmino finanzas designaba primeramente una decisin judicial, despus una multa fijada en juicio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un segundo perodo (S. XIX) se consider negocios financieros los monetarios y burstiles, aunque al mismo tiempo la palabra "finanz" tuvo la denigrante significacin de intriga, engao y usura. En un tercer perodo, primero en Francia y luego en otros pases, se circunscribi la significacin de la palabra "finanzas" empleado nicamente con respecto a los recursos y a los gastos del Estado y las comunas". (4) VILLEGAS, Op. cit., p. 2. (5) CABANELLAS, Guillermo. "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual", Tomo IV, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 15 edicin, 1981, p. 74. (6) Los espaoles prefieren el trmino hacienda pblica al de finanzas. Los anglosajones por su parte, prefieren aadir a finanzas la palabra "privadas" o "pblicas", siendo la primera lo relacionado a negocios monetarios, cambiarios o bancarios. De igual forma utilizan el trmino tesoro para referirse a las finanzas pblicas. (7) RHEINFELD, Myrbach. "Prcis de droit financier", traduccin al francs, Giard et Briere, Pars 1910, p. 16, citado por GIULIANI FONROUGE, Carlos. "Derecho financiero", Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1993, p. 27. (8) PUGLIESE. "Istituzioni di diritto finanziario, Diritto tributario", Cedam, Padova, 1937, p. 8, tomado de Giuliani Fonrouge, op. cit., p. 28. (9) SAINZ DE BUJANDA, Fernando. "Lecciones de Derecho Financiero", Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1993, pgina 1.

(10) Merece reconocerse el trabajo de Manuel Belaunde Guinassi "Prontuario de la legislacin financiera en el Per" al definir el derecho financiero "como la rama del derecho pblico que estudia en forma orgnica y sistemtica el conjunto de normas que regulan el fenmeno de acotacin, recaudacin, gestin y erogacin de los medios necesarios para el desarrollo de la actividad del Estado, y el de las relaciones jurdicas entre el Estado y los ciudadanos, en relacin a la aplicacin de esas normas." Aade sobre el derecho tributario "que para algunos tratadistas es autnomo" diciendo que "constituye parte fundamental del Derecho Financiero." Ver revista "Derecho", Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Nmero 8, 1948. Sin embargo, ms tarde en su obra "Instituciones del derecho tributario", Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima 1967, sostendra la plena autonoma del Derecho Tributario. Ver captulo 1, en especial pginas 30-32. (11) Ver conocida obra de Otto Mayer "Derecho administrativo alemn". Por otro lado, ms recientemente que Mayer, el conocido administrativista argentino Agustn Gordillo en su "Teora General del Derecho Administrativo" no se ocupa de la actividad financiera del Estado. Asimismo, D_Amelio( L_ autonomia dei diritti --in particolare del diritti finanziario-- nell_unit del diritti) en estudios realizados sobre la actividad tributaria en Grecia y Roma, sostiene que el derecho financiero precedi en mucho al administrativo (Ver Giuliani Fonrouge, op. cit. p. 64). (12) Destacan TROTABAS ("Prcis de science et legislation financire", Pars, 1951); GENY ("Le particularisme du droit fiscal" en Riv. Trim. Droit Civil, 1931), PEREZ DE AYALA ("Derecho Tributario", Madrid, 1968), De la Garza en Mxico, Valdez Costa en Uruguay y entre nosotros Pedro Flores-Polo "Derecho financiero y tributario peruano", Ed. Justo Valenzuela E.I.R.L., Lima, 1986, p. 124. (13) Tomado de SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Op. cit., p. 5. (14) Sainz de Bujanda dice que, en la actualidad, se considera unnimemente al Derecho Financiero con autonoma y como una rama del derecho pblico. SAINZ DE BUJANDA, op. cit., p. 4. En igual sentido, RODRIGUEZ BEREIJO, Alvaro. "Introduccin al estudio del derecho financiero", Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1976, p. 121 y siguientes. De la misma corriente es el argentino Carlos Giuliani Fonrouge, entre otros. (15) Ver RODRIGUEZ BEREIJO, Alvaro. Op. cit., p. 47 y siguientes. (16) La primera ley de presupuesto es de 1848. Despus de la guerra con Chile hemos tenido, prcticamente sin interrupcin, leyes de presupuesto sea anual, bianual o por prrrogas. (17) Decreto del Poder Ejecutivo No 1 del 01 de enero de 1948, dado durante la poca de Bustamante y Rivero. A inicios de 1948, el Estado peruano no contaba con presupuesto. El congreso no lo haba aprobado antes de culminar la legislatura de 1947. Por otro lado, la Constitucin no previ esta situacin. En ese contexto, el Presidente de la Repblica decide utilizar ese medio. (18) Leyes de 1874, 1893, 1922, 1962, 1963, 1992, 1993 y 1996 (Ley No 26703) adems de muchas normas modificatorias y complementarias. (19) GRIZZIOTI, Benvenuto. "Principios de poltica, derecho y ciencia de la hacienda", 1era. edicin, Editorial Reus S.A., Madrid, 1935, p. 11. (20) Las sanciones pecuniarias, la circulacin fiduciaria y la acuacin de moneda son actividades actualmente discutibles como parte de estudio por el derecho financiero. (21) Merece destacarse el trabajo, pionero entre nosotros, de Juan Lino Castillo "Derecho presupuestario en el Per", Ed. PTCM, Lima, 1950. (22) Los debates sobre la naturaleza formal o material de la ley de presupuesto, superados por la doctrina, han ocasionado ms de un problema constitucional y de abierto enfrentamiento entre congreso y ejecutivo. (23) CHAVEZ MOLINA, Juan. "El presupuesto funcional por programas", p. 43-A, en Gaceta Jurdica, Tomo 15, marzo, 1995.