Sunteți pe pagina 1din 11

Strategia 2020 n Romnia chiar o implementm sau nc un document de sertar?

Autor: Drago Dinu

Policy Brief nr. 5 Decembrie 2010

CUPRINS

INTRODUCERE ............................................................................................................................ 3 CADRUL NORMATIV PENTRU PLANIFICARE PE HRTIE NU STM RU ................................... 4 REALITATEA DIN TEREN DIFERENE MAJORE .......................................................................... 5 BIROCRAIE VERSUS POLITICIENI. LIMITELE ACTUALEI ABORDRI ............................................ 8 EUROPA 2020 NC O STRATEGIE NEIMPLEMENTAT? .......................................................... 9 RECOMANDRI ........................................................................................................................ 10

Introducere Romnia, ca membru al UE, i-a asumat intele generale ale Strategiei 2020, precum i inte naionale de dezvoltare subsumate documentului european. Avem deci o nou strategie, un nou document pe care s ne bazm politicile publice. l vom aplica? Cum i cu cine? Acest policy brief al CRPE analizeaz capacitatea Romniei de a programa agenda de politici i contextul intern peste care vine Strategia 2020. ncercm s rspundem la ntrebarea: Strategia 2020 avem anse s o implementm sau am mai bifat o strategie de sertar? Guvernul Romniei are n acest moment o multitudine de documente de politici publice care stabilesc o serie de obiective pe termen scurt si mediu. Fiecare sector are strategii sau programe unele mai complexe dect altele ns nu ntotdeauna coordonate i coerente i, de cele mai multe ori, neimplementate. Analiznd rezultatele procesului de planificare de la nivel guvernamental prin prisma implementrii documentelor bugetare sau planurilor strategice ministeriale concluzia la care ajungem este c n realitate, dei avem nu unul, ci mai multe sisteme de planificare la nivel guvernamental, rezultatele sunt dezamgitoare, iar transpunerea n practic a angajamentelor respective este deficitar. Procesul de stabilire a prioritilor, de corelare a ceea ce asumm ca prioriti cu alocarea resurselor este deficitar, iar elaborarea bugetului se realizeaz n manier tradiional, bazndu-ne pe alocrile din anul anterior, fr a avea discuii de politici sau dezbateri privind importana interveniilor planificate i pentru care se solicit resurse. Un raport al Bncii Mondiale privind sistemul de management a cheltuielilor publice din Romnia (2009) recomand introducerea aspectelor de analiz de politici i prioritizare n procesul de elaborare a bugetului, astfel nct alocrile financiare s poat fi corelate cu rezultatele estimate a fi obinute sau performana din domeniul respectiv. n contextul crizei economice, deciziile cu btaie pe termen scurt devin regula sistemului, deoarece este nevoie de un rspuns rapid din partea guvernelor la situaii mereu n schimbare. Dei constrngerile sunt clare, considerm c tocmai acum, n aceast perioad n care trebuie s iniiem politici cu efecte imediate (vezi msurile legate de disponibilizri din sistemul bugetar, reduceri salariale etc) impactul pe termen mediu trebuie luat n considerare, astfel nct interveniile implementate s nu conduc la efecte duntoare ireversibile. nc privim UE ca problem de politic extern Planificarea politicilor naionale n Romnia tinde nc s fie autist fa de contextul european n care ne micm. Cu alte cuvinte, ne programm politicile interne fr a integra mecanismul de Planificarea asta pe termen mediu, alocnd resurse pentru diferite msuri este bun, ns nu n situaia de criz de acum expert guvernamental.

coordonare a politicilor cu relevan european. Astfel, la nivel guvernamental, se continu abordarea anterioar lui 2007, specific unui stat angajat n procesul de aderare la Uniunea European, cnd aspectele legate de UE sunt tratate difereniat, urmnd proceduri i reguli specifice, paralele sistemului de analiz i coordonare a politicilor naionale. n realitate, la acest moment diferenele dintre Agenda naional i Agenda european sunt insesizabile iar angajamentele pe care le asumm ca stat n relaie cu Uniunea European (din care suntem parte) trebuie ncorporate n politicile naionale pentru a le asigura implementarea. Exemplu Strategia Europa 2020 stabilete inte care au relevan strict naional (educaie, munc, energie) i care nu pot fi atinse fr promovarea de politici specifice pentru domeniile respective - document european sau politic naional?

Cadrul normativ pentru planificare pe hrtie nu stm ru Avnd n vedere tiparul legalist al administraiei romneti unde de cele mai multe ori elaborarea politicilor este sinonim cu producerea de legislaie, iar pentru ca ceva s se ntmple trebuie mai nti a fi consemnat ntr-un act normativ, prezentm pe scurt care e situaia privind procedurile i regulile formale, aprobate, pentru planificarea politicilor publice. Romnia i-a aprobat o serie de acte normative care reglementeaz direct sau indirect luarea deciziei i procesul de planificare, stabilesc proceduri i roluri instituionale. Astfel, avem: strategie pentru formularea i planificarea politicilor strategie pentru o reglementare mai bun (Better Regulation Strategy) lege pentru elaborarea actelor normative hotrri de guvern pentru procedurile de luare a deciziei la nivelul guvernului, pentru coordonarea afacerilor europene, metodologii pentru elaborarea bugetului i hotrri de guvern pentru planificarea strategic instituional.

Evalurile anterioare 1 ale acestor prevederi i ale procedurilor aferente concluzioneaz c Romnia are un cadru normativ solid pentru elaborarea politicilor publice i sistemul de luare a deciziei. Astfel, avem stabilite clar proceduri pentru iniierea unui proiect de act normativ sau document de politici, modalitile de consultare intern i extern, avizare i mecanisme de soluionare a disputelor, modalitate de aprobare etc. Avem chiar precizate tipurile i structura tuturor documentelor de politici publice elaborate de guvern precum i o serie de metodologii
1

Evaluare n cadrul Programului PHARE Dezvoltarea capacitii de formulare a politicilor publice implementat n 2009 sau recentele evaluri funcionale ale Bncii Mondiale realizate n 2010.

care s sprijine procesul de planificare strategic, conexiunea politici publice buget sau elaborarea concret a politicilor publice sectoriale. Desigur, mai pot fi fcute unele mbuntiri, anumite aspecte pot fi clarificate, altele flexibilizate, ns, per ansamblu, dintr-o abordare legalist, Romnia are toate prevederile legale care s permit funcionarea coerent a unui sistem de planificare a politicilor. Realitatea din teren diferene majore Administraia romneasc are trei mari probleme: implementarea, implementarea, implementarea Jonathan Schelee, eful Delegaiei Comisiei Europene n Romania, 2005. Dac, aa cum am vzut, pe hrtie lucrurile nu stau ru, n practic situaia este alta iar evalurile internaionale atrag atenia asupra problemelor din zona de guvernan cu care ne confruntm.

Exemplu - Indexul Competitivitii 2010 2011 (Sursa: World Economic Forum) Cel mai slab indicator al Romniei: Transparena elaborrii politicilor guvernamentale loc 137 din 139 Ali indicatori: Favoritism n deciziile oficialilor loc 123 Risipa n cheltuielile publice loc 110

Analiza de politici publice nu reprezint la acest moment o practic pentru administraia romneasc. Aspectele legate de planificarea resurselor pentru atingerea unor rezultate msurabile de urmrire a performanei nu sunt internalizate la nivelul practicilor administrative. Dinamica documentelor de politici publice elaborate i consultate n sistemul guvernamental a nregistrat o scdere dramatic. Dac n 2007, conform planului Strategic al Secretariatului General al Guvernului, erau zeci de astfel de documente transmise la SGG pentru analiz i avizare, n ultimii doi ani s-au primit patru propuneri de politici publice care au urmat procedurile guvernamentale de elaborare. Acest fapt denot o scdere a interesului pentru instrumentele de politici publice n rndul ministerelor de resort i probleme sistemice legate de relevana acestor iniiative de reform a sistemului de luare a deciziei. Trebuie reamintit c ntreg sistemul de elaborare a documentelor speciale de analiz a politicilor (adic acele fie n care fiecare minister explic de ce e nevoie de o msur, ct va costa i ce impact trebuie s produc) a fost creat cu asisten european i inea de contextul aderrii la UE, ca parte a reformei administraiei promis

ctre Bruxelles. Dup ce am aderat, interesul a sczut, att pentru supravegherea procesului (din partea SGG) ct i pentru elaborarea documentelor de politici potrivit standardelor de mai sus (din partea ministerelor de linie). Vom analiza succint problemele legate de sistemul de planificare pe dou coordonate la nivel guvernamental (intersectorial) i la nivel instituional urmrind integrarea mecanismelor de planificare, rolul birocraiei i apetena decidenilor politici pentru o planificare riguroas. La nivel guvernamental se remarc lipsa att de jure ct i de facto a unei etape de stabilire a prioritilor la nivel guvernamental i asumare politic explicit a acestora care apoi s ghideze ministerele de resort n elaborarea politicilor sectoriale i a cadrului bugetar pe termen mediu. Sistemul de planificare strategic introdus la nivelul administraiei publice centrale care prevede elaborarea de planuri strategice ministeriale precum i programe bugetare pentru finanarea politicilor publice angajate are o abordare exclusiv de jos n sus fr o dimensiune la nivelul ntregului guvern i fr o asumare politic central a planurilor. Astfel, Consiliul de Planificare Strategic constituit prin HG 750/2005 prezidat de Primul Ministru i Ministrul Finanelor care urma a servi ca for politic pentru stabilirea prioritilor i coordonarea acestora - nu a funcionat, neavnd nici o ntlnire pn n prezent. Din cauza unei neasumri centrale a prioritilor Guvernului i lipsei acestei prime etape dintr-un proces de planificare strategic, ceea ce guvernul numete Prioriti sunt nearticulate corespunztor i necorelate cu procesul de alocare a resurselor. Astfel, aspecte importante, tradiional considerate ca prioriti, precum infrastructura, atragerea fondurilor europene pentru dezvoltare rmn prioritare la nivel declarativ fr ns a se promova i finana un set coerent de msuri care s contribuie la atingerea obiectivelor respective. n acelai timp, lipsa unui proces de planificare strategic desfurat la nivel central mpiedic o dezbatere real de politici cu evidenierea de trade-offs privind politicile i programele cu importan mai mare unde trebuie s continum s investim (sau unde trebuie s alocm resurse suplimentare) i acele programe care n contextul actual nu sunt prioritare i unde alocrile financiare sunt diminuate sau chiar se renun la implementarea programului respectiv. O alt caracteristic a sistemului romnesc este gestionarea difereniat i neintegrat a i) procesului de planificare a politicilor naionale, ii) politicilor cu relevan europen, precum i iii) procesului de planificare bugetar.

Aceste sisteme funcioneaz separat, dup reguli i proceduri distincte, cu angajarea diferitelor instituii cu rol de coordonare 2 i utilizarea de resurse diferite la nivel instituional. Rezultatul e reprezentat n realitate de trei sisteme independente care ar trebui s produc aceleai efecte.

Figura 1 Sisteme de planificare necorelate la nivel guvernamental

n realitate angajamentele incluse n documentele

naionale de planificare nu difer de angajamentele luate n raport cu UE. Planificarea politicilor i bugetarea complementare. sunt

Slaba corelare dintre aspectele cu relevan european i politicile considerate naionale conduc i la diferene de organizare i funcionare a sistemelor de planificare i bugetare. Astfel, planificarea pentru programele cu finanare extern (fonduri europene) este considerat mai bun dect planificarea i finanarea programelor naionale, ns schimbul de bune practici nu se realizeaz. n acelai timp neplanificarea integrat are consecine directe asupra coerenei finanrii i implementrii programelor/politicilor (a se vedea deficienele de implementare a programelor din domeniul transporturilor pentru c nu s-a abordat integrat i identificat sursa de cofinanare). Sistemul actual de luare a deciziei la nivelul administraiei publice este caracterizat de o apeten pentru deciziile ad-hoc i de o cerere extrem de limitat a decidenilor politici pentru analize i studii care s fundamenteze deciziile respective. La nivel ministerial / instituional att planificarea ct i coordonarea implementrii diferitelor politici trebuie mbuntite. Abordarea predominant la nivelul administraiei este ceea axat pe
2

Secretariatul General al Guvernului pentru politicile naionale, Departamentul de Afaceri Europene i Ministerul Afacerilor Externe pentru coordonarea afacerilor europene i Ministerul Finanelor pentru planificarea bugetar.

input i control procedural asupra cheltuirii resurselor i mai puin un management orientat spre atingerea rezultatelor asumate sau performana politicilor implementate. Tratarea difereniat a politicilor naionale i afacerilor europene este evident n ministere, unde regsim n paralel: a) Uniti de Politici Publice - mandatate cu coordonarea politicilor la nivel sectorial / ministerial i b) direcii de afaceri europene care gestioneaz aspectele cu relevan european pentru sectoarele respective. De obicei, comunicarea i coordonarea ntre aceste departamente este limitat, afectnd coerena msurilor pe care ministerul le promoveaz (angajamente europene care sunt apoi periclitate de diferite politici aprobate n sistemul naional). Birocraie versus politicieni. Limitele actualei abordri Pentru sistemul romnesc, reforma politicilor publice a fost mai degrab o reform a birocraiei. Funcionarii publici au fost cei care au instituit reguli i proceduri i care, ntr-o manier abil, au folosit oportunitile ivite din discuiile i angajamentele cu parteneri externi (Comisie European, Banca Mondial etc) pentru promovarea acestor iniiative a se vedea condiionalitile din mprumutul PPIBL3 cu Banca Mondial sau cele incluse n Planul de Msuri Prioritare pentru Integrare European. Formalizarea acestor reguli i proceduri de luare a deciziilor i de planificare nu a substituit ns implicarea i inputul politic necesar unei adevrate schimbri de abordare. Slaba cerere de la nivel politic pentru o abordare de analiz de politici a condus la expunerea clar a limitelor birocraiei procesele rmn pur formale, procedurale, fr a avea relevana necesar. Fr implicarea politicului, a decidenilor, nimic nu se schimb i vom puncta doar la impresia artistic. Fceam politici publice doar pentru respectarea procedurilor nu analizam n detaliu opiuni, impact etc. era doar un pur efort de conformare funcionar public de la nivel ministerial.

Mecanismele informale de luare a deciziei exist i este pueril s credem c o nou reglementare ar conduce la eliminarea acestora. Contextul local, tradiia i cultura administrativ trebuie luate n calcul atunci cnd planificm reforme ale sistemului. Trebuie ns vzut cum aceste mecanisme informale pot beneficia de aportul procedurilor formale i cum decidenii politici pot fi determinai s solicite analiza de politici publice.

Acordul de mprumut pentru proiectul de dezvoltare instituional a sectorului privat i public.

Europa 2020 nc o strategie neimplementat? Statutul actual al Romniei, de stat membru al Uniunii Europene, impune o abordare integrat a planificrii politicilor. Pe de o parte politicile cu relevan european ne afecteaz n mod direct iar pe de alt parte numai cunoscnd contextul intern i politicile promovate sau planificate de guvern putem formula poziii de ar coerente. Trebuie remarcat de asemenea c i iniiativele de la nivel comunitar (exemplu guvernana economic) subliniaz o mai bun planificare a politicilor n manier integrat. Strategia Europa 2020 stabilete o serie de inte ambiioase pentru Romnia n domenii considerate prioritare la nivel european. Trebuie remarcat faptul c, din punct de vedere al mecanismului de elaborare a intelor naionale, sistemul folosit a fost exclusiv cel pentru coordonarea afacerilor europene. Astfel sistemul naional de coordonare a politicilor i mecanismele aferente nu au fost utilizate, dei este evident c pentru atingerea intelor respective trebuie o aciune concertat, politici sectoriale planificate cu atenie i resurse alocate pentru obiectivele respective, deci atributele unui sistem clasic de coordonare a politicilor publice. Figura 3 - inte asumate de Romnia prin Strategia Europa 2020 comparativ cu intele UE Indicator UE Romnia 2008 2020 2008 2020 Rata ocuprii forei de munc 70% 75% 64,4% 70% Cheltuielile pentru cercetare i dezvoltare 1,90% 3% 0,58% 2% Reducerea emisiei gazelor cu efect de ser 20% 20% Reducerea consumului de energie 20% 19% Rata energiei din surse regenerabile 20% 24% Abandon colar 14,9% 10% 15,9% 11,3% Studii superioare 31,1% 40% 15,9% 26,7% Rata srciei 16% 12,5% 18,2% 16% Iniiativele de la nivel comunitar susin abordarea integrat, iar guvernele statelor membre urmeaz a trimite pe lng proiectul de buget i programul naional de reform (documentul pentru implementarea Europa 2020) pentru analiza privind sustenabilitatea obiectivelor asumate. n concluzie, n momentul de fa: Nu avem la nivel guvernamental un document de politici publice pe termen mediu spre lung care s asigure planificarea intersectorial i un proces de prioritizare; Avem un document european Strategia 2020 - monitorizat att intern ct i prin mecanisme comunitare

Pentru a implementa realmente aceste document european, e nevoie de coordonare naional.

Considerm necesar ca Strategia 2020 s joace rolul de document central de planificare la nivel guvernamental, eventual completat cu obiective naionale relevante pentru fiecare ciclu guvernamental n parte. Recomandri

1. Promovarea unui sistem integrat de planificare care s reuneasc politicile naionale cu politicile europene n condiiile unei coordonri unitare. 2. Strategia Europa 2020 ca document central de planificare a politicilor publice se va completa cu obiective clare pentru domeniile considerate prioritare din perspectiv naional. 3. Msurile specifice de reform i promovare a abordrii de politici publice trebuie s fie focalizate asupra decidenilor politici.

10

Despre autor Drago DINU este un profesionist cu experien solid n management public si planificare strategic. A lucrat n unitatea de coordonare a politicilor publice a Guvernului Romniei. n prezent ofer consultan n domeniu la nivel regional (Romnia, Moldova, Kosovo). n cadrul CRPE, coordoneaz programele privind administraia public.

Acest raport apare n cadrul proiectului Romnia activ n dezbaterile europene II derulat de Centrul Romn de Politici Europene (CRPE) i finanat de Fundaia Soros Romnia n cadrul Iniiativei de Politic Extern. Coninutul acestui raport nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Fundaiei Soros. Opiniile exprimate nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai CRPE sau a altor instituii i organizaii partenere CRPE.

Credit foto copert: Vermin Inc via Flickr

CRPE decembrie 2010

Centrul Romn de Politici Europene Str. Gheorghe Pop de Bseti nr. 43-45 ap. 5, Bucureti - 2 office@crpe.ro Telefon +4 0371.083.577 Fax. +4 0372.875.089

Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitai www.crpe.ro.

11

S-ar putea să vă placă și