JOSE NEIRA RIZZO, Abogado Solo para comentarios acadmicos, prohibida su reproduccin, 2004.

1. SNTESIS HISTRICA DEL SECTOR

1.1. ANTECEDENTES Se inicia el anlisis con una breve enumeracin de los orgenes del Derecho Municipal de Castilla y de Len, para posteriormente analizar la evolucin del Derecho Municipal ecuatoriano a travs del seguimiento de las sucesivas reformas de su Ley de Rgimen Municipal. Sin embargo, como el accionar municipal tiene directa relacin con los bienes inmuebles tanto privados como pblicos, e histricamente se fueron dictando otras leyes que empezaron regular funciones antes de exclusiva competencia municipal, se incluye una breve resea sobre la sucesiva aparicin de las leyes que a nuestro juicio aquellas leyes que a su vez estn relacionadas con la regulacin de los referidos bienes, como teln de fondo. Las palabras que aparecern en cursiva tienen directa relacin con instituciones jurdicas del derecho municipal actual y con la Constitucin vigente. En otras palabras, la evolucin de la Ley de Rgimen Municipal se analizar a travs de sus sucesivas reformas, ya sea a travs de cada aprobacin nueva ley de Rgimen Municipal, o slo a travs de la aprobacin de las meras reformas, comparando sucintamente las funciones y atribuciones propias de los fines y competencias municipales con aquella de las otras autoridades, para determinar la eficacia de regulacin de los instrumentos jurdicos a travs de los cuales los municipios pueden imponer entre otras materias, la disciplina urbanstica a los vecinos del cantn u ornato. Indispensable para la regulacin del desarrollo fsico y social de la urbe y del cantn. Ejemplos de dichas referencias son las leyes que regularn el dominio y control de las tierras baldas, el derecho agrario, el derecho de las comunas, el derecho registral, el derecho notarial, el rgimen tributario, derecho minero, el dominio y control de playas y bahas, la prestacin de servicios pblicos, y su potencial delegacin a la iniciativa privada salud, y ltimamente derecho ambiental. Adelantndonos a las conclusiones, con el fin de contribuir a visualizar el efecto jurdico, no solo de la obsolescencia en muchas de las normas legales municipales, debido al elevado numero de estas leyes que fueron entrando en vigencia individualmente, sino tambin a la ineficiencia administrativa, por la evidente inseguridad jurdica, producto de la superposicin de competencias y la creacin de normas legales contradictorias. La referida situacin se potencia por las sucesivas reformas de cada una de las leyes, la complejidad de la regulacin y del control en algunos casos la dinmica de los nuevos hechos y necesidades que superan ampliamente la dinmica de nuevas regulaciones. Lo indicado genera y siguen generando conflictos de leyes, terreno frtil para la discrecionalidad de los funcionarios pblicos, la falta de transparencia y la ineficiencia administrativa. Siendo la excesiva creacin de municipios uno de los problemas evidentes, problema que describe el folklrico vocablo de Cantonizacin, tambin hemos considerado pertinente describir la cronologa de la creacin del elevado nmero de municipios a travs de la vigencia de sus respectivas leyes de creacin. Adicionalmente, por la importancia jurdica del nmero de vecinos de cada cantn y debido a la prctica inexistencia de ordenanzas publicadas en los registros oficiales que pongan en vigencia los permetros urbanos de cada cantn lmite indispensable de delimitacin de competencias, se incluye tambin una pequea tabla con los datos del ltimo censo nacional del 2001, agrupados en poblaciones urbanas y rurales.

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Este anlisis permitir confirmar tambin si la norma que regula la clasificacin de municipios tiene vigencia social, ya que tambin es notorio la gran diferencia poblacional entre municipios. Por ltimo, por la misma naturaleza jurdica del anlisis y en atencin de la vigencia de la ltima constitucin de 1998, se prestar especial importancia a la adecuacin de las normas con las garantas, criterios y principios constitucionales. 1.2. ORGENES DEL DERECHO MUNICIPAL DE CASTILLA Y DE LEN. No hay uniformidad entre los actores con respecto a la poca de nacimiento de la institucin municipal, sin embargo, remitindonos al derecho romano, como referencia semntica, las cargas econmicas que las ciudades deban contribuir a Roma, se llamaban munera y de ah deriv el nombre de muncipes a los habitantes de esas ciudades y municipia a ellas. Para enfatizar los elementos que constituyen un municipio, baste decir que en el municipio romano eran un territorium determinado, un pueblo que se manifestaba en su asamblea general, una organizacin especializada en un cuerpo deliberante (curia), y el culto a los dioses. La lex Julia Municipalis, del siglo 45 AC, representa uno de los primeros cuerpos legales que regulan, a travs de la codificacin de las leyes existentes, la organizacin de municipal de las ciudades de Italia y de la Galia Cisalpina, aunque tambin influy en la constitucin de otros municipios de las provincias que se regan por leyes distintas. La vida urbana romana decae por la invasin de los brbaros y correlativamente el desarrollo municipal tambin. Sin embargo, en las nuevas ciudades brbaras, la asamblea de los hombres libres de una poblacin o distrito rural, constituir la semilla de la una nueva autonoma local de gobierno, pues en ella se deciden los asuntos de importancia local, tales como delimitacin de propiedades, la administracin de justicia civil y penal. En trminos jurdicos cada ciudad o poblacin es un territorio donde rige determinado derecho: unos mismos muros, una misma ley. La mxima autoridad es el rey, quien reconoce dichos la regulacin de los usos y costumbres de cada localidad derechos a travs del otorgamiento de cartas-pueblas o fueros. De all que el rasgo caracterstico de la organizacin municipal medieval es la particularidad y la diversidad. Cada ciudad adquiere su aisladamente sus privilegios, recibe su constitucin peculiar y tiene fisonoma propia. Influy en la constitucin de los municipios latinoamericanos, el municipio de Len y de Castilla, llamado Concejo, con claras influencias del viejo municipio romano, de ah que el origen del nombre del concejo provino del trmino romano concilium, as como influencias visigodas en la utilizacin de asamblea de los hombres libres como rgano de gobierno o sea la asamblea general de vecinos congregada el domingo a son de campana para tratar y resolver los asuntos de inters general. Este concejo tena facultades para designar a los jueces y alcaldes que eran autoridades municipales. Sin embargo, en el siglo XIV esta modalidad de gobierno empieza a declinar por la sucesiva complejidad de la vida local que requera de la agrupacin de los ayuntamientos, dada la imposibilidad de la democracia directa antes sealada y las tendencias absorbentes del poder central por los reyes. Una consecuencia fue que todos los fueros que se dictaron, pretendieron ser unificados en uno solo con la formacin del Fuero Real. Si embargo, se ha confirmado que la inmensa multitud de privilegios, ordenanzas o cdigos locales, conocidos con el nombre de fueros municipales continu siendo utilizado por las ciudades.1

Antonio Hernndez (El Municipio, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1966, Vanossi y Otros).

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Exista un nivel de independencia o autonoma casi absoluta de los municipios2, resaltndose la creacin de federacin o hermandades a travs de la unin de varios concejos algunas de ellas reconocidas por Fernando III. El momento final de estos comuneros es en 1521, cuando Carlos V derrot a los comuneros de Castilla, afirmando definitivamente el Estado central. Aunque cuando en Espaa cae el movimiento comunero y con ello las libertades municipales, en las nuevas posesiones castellanas en Amrica se fortaleci la institucin municipal, debido a la lejana de la entre ellas y la corona. En Latinoamrica, la jurisdiccin del cabildo abarcaba zonas urbanas (ejido) y rurales (alfoz), esta ltima dividida en partidos y a cargo de los alcaldes de hermandad, con funciones de polica de seguridad, designados por el cabildo. El cabildo por su parte se integraba con los alcaldes de primer y segundo voto, que eran regidores con funciones de jueces de primera instancia en lo civil y criminal, elegidos anualmente por los regidores, similares a los actuales concejales y sometidos a la confirmacin del virrey o gobernador. Estos cargos sin remuneracin fueron tambin vendidos en remate pblico a perpetuidad, en algunos casos. El cabildo tena como funciones propias fomento, sanidad, y ornato de la ciudad y atencin de los servicios pblicos de la localidad. Posea tambin atribuciones vinculadas a la administracin de justicia y regan en el sentido de regir, ordenar, disciplinar la vida comunitaria ejerciendo los poderes de polica necesarios para la convivencia pacfica. De importancia es la institucin del cabildo abierto, excepcional facultad de convocar a la comunidad cuando as lo exigan motivos de gravedad (reclutar tropas, imponer contribuciones, nombrar o deponer autoridades). 1.3. EVOLUCIN DEL DERECHO MUNICIPAL ECUATORIANO La permanencia de las instituciones jurdicas del municipio castellano se reconoce por el gobierno de la Gran Colombia, al dictar en 1830 la ley que establece los concejos municipales, que consta de 18 artculos, que en trminos prcticos es idntica a ley espaola sobre la materia. Sin embargo, remitirse exclusivamente a la fuente descrita es insuficiente, pues estudios recientes3 concluyen que el derecho municipal en nuestro continente ha tenido dos orgenes o fuentes: el primero, el sistema colonial transplantado desde Espaa, con adaptaciones, para un ambiente enteramente diferente, que todava prevalece todava en algunos pases como Colombia, y algunas naciones de Amrica Central, con variaciones respecto a las funciones y otros aspectos, pero presentado su caracterstica bsica en cuanto a la fragmentacin del poder ejecutivo en varios rganos, llevado a la predominancia de un ejecutivo dbil. Alberto Wray Espinoza4 coincide con lo afirmado al concluir que: histricamente, una constitucin ha servido ms como smbolo de legitimidad para el poder que como norma fundante de las dems en el ordenamiento jurdico. El segundo, tiene sus orgenes en la ley napolenica de 1804, con un fuerte esquema centralizador, que fue adoptado por la mayora de nuestros pases al independizarse. Un aspecto
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Para tener una idea de la importancia de los fueros, el juramento de los sbditos del rey de Aragn deca: Nos, que valemos tanto como vos, e que juntos valemos ms que Vos, os facemos Rei, si guardis nuestros fueros y libertades, e si non, non. 3 Orientaciones para la elaboracin de la nueva ley de municipalidades de Honduras, documento elaborado por el Instituto Brasileo de Administracin Municipal-IBAM para el Instituto Urbano con el patrocinio de la AID, febrero de 1988. 4 El sistema jurdico ecuatoriano, en Nueva Historia del Ecuador, volumen 13, Enrique Ayala Mora, Ed.

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adicional de extrema significacin y efecto ha sido el principio de la tutela del Estado sobre las autoridades provinciales y locales que fue casi universalmente introducido en la regin basado en el principio que las municipalidades y cualquier entidad territorial eran meras corporaciones administrativas, sin funciones polticas. Este principio no slo que prevalece, bajo una u otra forma, en casi todos los pases de Amrica Latina, sino que se presenta hasta hoy bajo una modalidad de combinacin de algunos de los lineamientos de las dos primeras fuentes, lo que no favorece la promocin de la descentralizacin ni el fortalecimiento del gobierno. La Constitucin de 1830, segn Wray, contina la misma orientacin de la del Congreso Admirable y promulgada el mismo ao. Luego de ser aprobada la primera Constitucin, la Convencin de Riobamba aprob el 18 de septiembre de 1830 una primera ley para regular la organizacin administrativa y distribuir las atribuciones entre los funcionarios departamentales y provinciales, habiendo la constituyente ordenado mantener la ley colombiana de 1825, la cual a su vez remita a la dictada por el Congreso de Ccuta del 2 de octubre de 1821 y sta, por su parte, invocaba la Ordenanza e Instruccin dada en Madrid el 4 de diciembre de 1786. A criterio del mismo autor, ste es un ejemplo que se mantiene hasta 1861, donde coexiste la nueva legislacin de la repblica con el antiguo derecho colonial, aunque sta ltima se concentr en la organizacin del poder pblico y muy poco del derecho privado. ste ltimo mbito, parafraseando a Wray, por disposicin expresa de la constituyente se remita al derecho espaol indiano. Esta medida prctica profundiza la divisin de poderes y cre abundantes vaco e incoherencias que favorecieron la discrecionalidad de los funcionarios pblicos. A manera de ejemplo, en la ley que establece los Concejos Municipales en 1830, dictada por el Congreso Constituyente del Estado del Ecuador en la Repblica de Colombia, que viene a ser la primera Ley de Rgimen Municipal de Ecuador, es importante resaltar entre otras, las siguientes atribuciones del Concejo Cantonal: formar el censo y estadstico de la provincia, velar sobre la polica de seguridad precautoria (sic), salubridad, ornato y comodidad, la conservacin de caminos, calzadas, puentes, ros, montes y plantos de la provincia, conservacin de crceles, escuelas, hospitales y otros establecimientos de beneficencia. Los sndicos personeros, como autoridades municipales quedaban encargada de la proteccin de los esclavos, que eran bienes patrimoniales, y en lo relacionado a las rentas municipales al quedar expresamente prescrito en el Art. 17 que quedaban vigente las leyes de Colombia sobre municipalidades en cuanto a no se opongan a la ley de 1830, stas eran las mismas que tenan antes. En el siglo XX, a fines de los aos 20, es decir en la poca donde se estructura el moderno Estado ecuatoriano con la asesora de la misin Kemmerer, se dictaron leyes donde se abandona el principio de la igualdad formal para regular las relaciones entre particulares, orientacin que contraviene los principios contractuales clsicos y que inicia un proceso complicado de manejo y aplicacin en materia jurdica entre los profesionales de la leyes, complicacin que se potencia a partir de los aos setenta con la legislacin agraria y el acceso al recurso petrolero por parte del Estado, al incrementar ste, leyes con mbitos especiales. En cuanto a derecho municipal y remitindonos para nuestro anlisis al siglo XX, en el Ecuador se han dictado tres Leyes de Rgimen Municipal: la primera en 1928, la segunda en 1945 y la tercera en el ao 1966, Tambin se han dictado slo reformas a travs de diversos perodos, ya sea modificando artculos existentes, aumentndolos o eliminndolos. Entre la Ley de 1928 y la de 1945 se produjeron reformas en seis momentos distintos, entre la Ley de 1945 y la de 1966 en seis momentos y entre 1966 a la fecha en siete momentos, siendo el ms reciente el 3 de julio del 2003. En los crculos especializados se comenta que aunque existen varios proyectos de Ley de

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Rgimen Municipal, que no slo codifican sino que tambin proponen nuevas normas, la diversidad de aspiraciones de los ms de 217 municipios y diversas coyunturas poltico-histricas en sus respectivos momentos, han impedido la aprobacin en segunda por parte del Congreso Nacional de cada uno de los proyectos de Ley de Rgimen Municipal. La Ley Orgnica Municipal dictada por el Presidente Isidro Ayora en su calidad de Presidente Provisional de la Repblica en el ao 1928, regulaba en 135 artculos la organizacin y funciones de los Concejos Cantonales, de las cuales consideramos relevante resaltar, entre otras, el cargo de Prefecto como mxima autoridad municipal para las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca, la determinacin como bienes municipales de uso pblico de los parques y ejidos que no fueran de propiedad de alguna comunidad, las determinacin clara de las rentas 5 municipales, la facultad para crear otra clase de impuestos a los prescritos en la ley pero sujeta a la autorizacin del Consejo de Estado y al dictamen de los Ministros de Municipalidades y el de Hacienda. En el Art. 129 se prescriba que los Tenientes Polticos eran tambin rganos de la administracin municipal en las parroquias rurales. La codificacin de la Ley Rgimen Municipal, decretada por el mismo presidente provisional de la Repblica en el ao de 1929, en 142 artculos, sobre las mismas instituciones jurdicas de la ley Orgnica Municipal de 1928, sent las normas legales que actuarn como bases de la redaccin legislativa de las normas legales para las posteriores Leyes de Rgimen Municipal as como para sus reformas. En 1933, se aprobaron nuevas reformas6 y se dict La Ley del Derecho de Habeas Corpus, reformando la Ley de Rgimen Municipal La Comisin Legislativa Permanente, en el ao de 1945 dict una nueva Ley de Rgimen Municipal con 289 artculos y 8 disposiciones transitoria que derog en forma expresa la Ley Orgnica Municipal de 1928, as como todas las reformas que se oponan. Esta ley, objetada por inconstitucional por el Presidente Constitucional, Dr. Jos Mara Velasco Ibarra 7, y luego puesta en vigencia, prcticamente duplica el nmero de normas legales de la ley que deroga8.
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Curiosamente en el art. 97 se facultaba que para el mejoramiento y progreso de las parroquias rurales el Concejo Cantonal poda exigir que los ciudadanos mayores de edad la contribucin personal de tres das de trabajo para las obras a la parroquia, pudiendo eximirse de la obligacin con el pago equivalente a tres jornales. 6 Resalta el Art. 10, donde se agregan a las funciones del municipio el crear cooperativas agrcolas de produccin y consumo, proteger y estimular la agricultura, a travs de ordenanzas, premios y exposiciones, , el Art. 11 donde se obliga a los municipios de mayor renta a fundar Montes de Piedad, y el Art. 17. donde se enuncia la necesidad de dictar una nueva edicin de La ley de Rgimen municipal. 7 El Dr. V. Ibarra, dentro de su alegato, entre otros temas cuestiona la coparticipacin ciudadana prescrita en ley: Segn el Art. 102 de la Constitucin Poltica del Ecuador el Gobierno Nacional est a cargo del Concejo Cantonal o Municipal, cuerpo colectivo elegido en sufragio popular directo. Esta es la doctrina y la prctica tradicional, reconocidas aun en los Art. 15 y 16 del Proyecto. En adelante, si se aprobara la ley en que me ocupo, el gobierno municipal estara a cargo de los concejo municipales, de los cabildos ampliados, de la asociacin de municipios del Ecuador y hasta de lo simples ciudadanos, quienes tienen facultad de presentar al concejo o al cabildo ampliado verdaderos proyectos de ordenanzas, acuerdo o resolucin que se discutirn cuando sean acogidos por un miembro de estas corporacionesEl derecho de peticin es una esplndida conquista laboral; pero el derecho a que cualquiera pueda intervenir positivamente en el gobierno municipal es abrir la puerta al tumulto, la inestabilidad y el desgobierno. 8 La Comisin Legislativa luego de codificar la Ley de Rgimen Municipal en 275 artculo, la publica en R. O. No. 152 del 4 de marzo de 1949, y el Congreso reforma posteriormente la ley en el R. O. No. 390, del 17 de diciembre de 1949, facultando el cobro de los impuestos a los predios rsticos, que anteriormente eran de naturaleza fiscal: En el ltimo R. O., el Congreso tambin asigna nuevos recursos normas a Machala, Pasaje y Santa Rosa, para la reconstruccin de la provincia de El Oro luego de la guerra contra el Per.

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Es importante resaltar el muy significativo incremento de funciones9 que el Estado asign a los municipios a travs de esta ley, lo que confirma la asignacin estatal del rol de corporaciones de desarrollo a los municipios, pues en la prestacin de servicios pblicos locales especialmente se le ordenaba proveer de agua potable a las poblaciones, municipalizando10 en cuanto fuera posible el servicio de luz, locomocin11, agua potable y telfono. Para esto se les concedi la facultad a los Concejos para hacer concesiones, imponindoseles la tutela en este caso legislativa, de solicitar la autorizacin del Congreso Nacional cuando las concesiones fueran mayores a 10 aos. Tambin se asignaron como deberes del concejo cantonal, entre otros, organizar el servicio contra incendios, crear servicios funerarios, establecer cajas de rastro, almacenes de venta de artculos de primera necesidad, municipalizar artculos alimenticios para abaratar el expendio higinico, construir viviendas baratas para trabajadores, fundar montes de piedad, cajas de ahorro, casas cunas, polgonos de tiro, coadyuvar la educacin pblica. En materia de salud, aunque se reconoca al Estado como ente regulador se le facult al Concejo Cantonal otras facultades de regulacin y control en el mbito urbano y rural, y en forma imperativa se oblig a las municipalidades a destinar por lo menos el 15% de sus rentas anuales ordinarias a financiar este sector, imponindoseles responsabilidad personal y pecuniaria a las autoridades encargadas de aprobar el presupuesto municipal sin la asignacin de dichos recursos. A partir de la Ley de 1945 se empez a establecer una mayor distincin entre las reas urbanas y rurales, tal como prescriba el Art. 41 que textualmente mencionaba que se considerarn como predios urbanos los situados dentro del respectivo sector cuya determinacin se har a travs de comisiones mixtas de delegados del municipio y del fisco y en funcin al radio de cobertura de los servicios municipales12. La distincin entre mbitos urbanos y rurales tambin se acenta por la obligacin impuesta a los municipios, sin distincin de ninguna clase, de tener un plan estable de urbanizacin o plan regulador, que no era otra cosa que la institucionalizacin de la facultad de regular la disciplina de las construcciones de las reas urbanas. A su vez la planificacin de las reas rurales estaba prescrita en el Art. 42, al disponer esta norma que en cada capital de cantn capital de provincia funcionara un organismo tcnico para el trazado de los planes de urbanizacin de los cantones, cuyos gastos seran cubiertos a prorrata por los cantones de cada provincia. Tambin es de especial inters el Art. 264 que textualmente prescriba que en cada capital de provincia habra un Consejo Provincial, cuyos objetivos fundamentales seran el de vigorizar la provincia, impulsar su progreso y vincularla con los organismos centrales. En 1951, a peticin del Presidente de la Repblica, Seor Galo Plaza, el Congreso lo autoriz para que decrete la reforma del Art. 188, por lo que textualmente se autoriz a los municipios mediante ordenanza a fijar tarifas de agua potable tomando en cuenta los gastos de operacin y mantenimiento del servicio de agua potable, sin que en ningn caso las tarifas persigan una ganancia municipal. Decreto publicado en el R. O. # 976 de fecha 29 de noviembre de 1951, y sobre el mismo tema, el Congreso de la Repblica del Ecuador, decret reformar el inciso 1 del Art. 188 de la Ley de Rgimen Municipal. Decreto publicado en el R.O. # 87, del sbado 13 de diciembre de 1952.
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Los recursos, o las fuentes para obtenerlos son sin embargo los mismos a los de las leyes municipales precedentes, lo que trae a colacin un denominador comn de la legislacin de otros pases en Latinoamrica, segn lo afirmado por la USAID: en... mostrando gran preocupacin por los controles, en muchos casos excesivos, y muy poca por los recursos por dems necesarios. .En los pases latinoamericanos es comn encontrar a una posicin aparentemente elevada le corresponde un papel insignificante 10 Art. 40, numeral 2, literal c. La ley utiliza textualmente el trmino municipalizar en varios artculos. 11 Transporte pblico. 12 Nuevamente tutela.

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En 1966 se puso en vigencia la Ley de Rgimen Municipal actual, con 584 normas legales, a travs de un Decreto supremo, luego de una consulta a un nmero representativo de municipales de la repblica y diferentes sectores consultados que representaban importantes ncleos de opinin. El proyecto de Ley fue elaborado por una comisin de 15 expertos nacionales e internacionales durante ms de un ao y documentado en las actas de 57 sesiones plenarias y ms de 100 reuniones de subcomisiones, segn consta en la parte considerativa del texto del decreto, publicado en el R.O. 680 del 31de enero de 1966. La ley de 1966 representa un extraordinario esfuerzo de estudio, consulta y legislacin en materia municipal. La extensa parte considerativa de la ley, publicada en el respectivo Registro Oficial, hace detallada descripcin tanto de los objetivos de la ley como de las nuevas instituciones jurdicas que pone en vigencia. La ley es novedosa en cuanto contiene un marco de flexibilidad en cuanto a fines y atribuciones tratndose de atender la diversidad de municipios en esa fecha13. Es importante resaltar en la referida ley, la delimitacin de las competencias entre el Alcalde y el Concejo Cantonal, la obligatoriedad para la publicacin en el Registro Oficial sobre las ordenanzas en materia tributaria, una tmida reduccin en la tutela al eliminarse la sancin del Jefe Poltico para la aprobacin de las Ordenanzas, las reglas que limitan el endeudamiento de los Municipios, la puesta en vigencia del rgimen de contribuciones especiales de mejoras, la facultad de aplicar tasas retributivas por los servicios pblicos, la enumeracin taxativa de los impuestos municipales. Se nota tambin en dicha ley un claro propsito de modernizar la recaudacin de los impuestos sobre los predios rsticos, aclarndose que el rendimiento tributario era precario e injusto. Igualmente se resalta la importancia de la planificacin fsica y urbanstica, tanto de la ciudad como del cantn, ratificando las instituciones que sobre la materia se dictaron en la Ley de Rgimen Municipal de 1945. Las normas que sobre presupuesto se dictan, tales como, el Presupuesto por Programas, tiene como intencin obligar a la planificacin de todas las actividades de la administracin local. Para los municipios, de ms de 25.000 personas, que evidencien un crecimiento poblacional, se crea tambin dentro de la ley ya mencionada el concepto de desarrollo urbano de emergencia, como un rgimen excepcional mediante el cual se obliga a la municipalidad a efectuar estudios para establecer zonas de expansin urbana, y suburbanas, y zonas de proteccin inmediata a fin de evitar la especulacin con los precios de los terrenos. En el ao 1976, a travs del Decreto Supremo 1376, publicado en el R. O. 458, del 21 de diciembre de 1973, se dictaron varias reformas: en 10 artculos se elimin parcialmente la tutela jurdica a la facultad de disposicin de los municipios sobre sus bienes y en materia de urbanismo, se impuso obligaciones para ceder gratuitamente toda la superficie de terreno que se necesite para efectuar obras de urbanizacin por parte de los municipios y con el objeto de limitar abusos por parte de la autoridad municipal, se instituy igualmente la caducidad de la accin municipal para las construcciones sin permiso que se encontraran terminadas por lo menos durante cuatro aos. En 1978, se reform nuevamente la ley de Rgimen Municipal a travs de Decreto Supremo No. 2466, publicado en R.O. 585, del 12 de mayo de 1978, adecuando la Ley a la nueva Ley de Elecciones del mismo ao, en cuanto al nmero de concejales, la ampliacin a
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Recin en el ao 1967 empieza a manifestarse la escalada en la creacin de nuevos cantones. Para entender la complejidad de los ncleos urbanos de la poca, se hace notar que Guayaquil, como ciudad ms grande de la Repblica no superaba las 440.000 personas, aunque esta ciudad ya presentaba problemas importantes con el crecimiento de sus barrios marginales en el denominado Suburbio.

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cinco aos en los cargos de los concejales, y se cre el cargo remunerado de Vicealcalde y se remuner al Alcalde. Mediante Ley Reformatoria 104, publicada en el R.O. 315 del 26 de agosto de 1982, se dictan importantes reformas a la Ley de Rgimen Municipal: entre otras, se aclar la autonoma municipal en cuanto a la clasificacin de puestos, se elimin de los requisitos para ser concejal el tener ttulo universitario, se cre normas procedimentales para reclamos de los ciudadanos ante el Concejo, se facult la delegacin de las atribuciones del Alcalde a los funcionarios municipales, se aclar el carcter de estudio y de asesora de las comisiones de concejales excluyendo su carcter ejecutivo, se cre un procedimiento para la demolicin de edificios y el recurso de apelacin ante el Concejo Cantonal, se regul el procedimiento sancionador de los comisarios municipales14, y se design al Procurador Sndico Municipal como representante legal en conjunto con el Alcalde de los municipios. Tambin se cre normas que limitan el abuso de poder de los municipios en los proyectos de urbanizacin iniciados por particulares, se aclar la participacin del municipio como legitimo contradictor en varios procesos judiciales y se facult hacer avalos especiales exclusivamente para fines de expropiacin o compensacin. Se elimin la excepcin del Estado en pago de tasas municipales y se regul las multas como sanciones administrativas pecuniarias. En 1985, se reformaron 10 artculos de la ley de Rgimen Municipal, mediante Ley No. 09, publicada en el R. O. 300, del 25 de octubre de 1985, adecuando la Ley a las normas de la Ley 125 reformatorias de la Ley de Elecciones y Registro Civil. De importancia, como un precedente, se cre un silencio administrativo positivo respecto del informe del Consejo Provincial en la creacin de nuevos cantones y se asignan dietas a los Concejales. Mediante Ley No. 65, publicada en el R. O. 720, del 2 de julio de 1987, nuevamente se reform la ley de Rgimen Municipal, esta vez 7 artculos, as como otras leyes. Las reformas: el Vicepresidente del Concejo sera elegido por el Concejo y no por votacin popular, y los concejos se renovaran cada dos aos por partes. Tres aos despus, mediante la Ley No. 69, publicada en el R. O. 419, del 18 de abril de 1990, se reformaron 7 artculos, as como otras leyes: se aclaran las atribuciones del Alcalde, as como de la Comisin de Mesas, Excusas y Calificaciones. Recientemente, a travs de la aprobacin de la Ley de Fomento y Atencin a sectores vulnerables seccionales, publicada en el R. O. 116, del 3 de julio del 2003, se reforman 9 artculos enfatizando la funcin social de los municipios (se reforman tambin la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y la Ley Especial de Distribucin del 15%).

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Remitindose en cuanto a procedimiento exclusivamente el Cdigo de Procedimiento Penal, en lo referente al juzgamiento de contravenciones y creando, con la mejor buena fe, un proceso administrativo sometido a cualquier tipo de interpretaciones y discrecionalidades, totalmente alejado a la caracterstica natural de celeridad propia del mismo cuerpo legal al cual se remite por la incompatibilidad de los principios del derecho administrativo sancionador con los del derecho penal. Ver, Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador.