Primera edicin: noviembre de 2004 D.R. Suprema Corte de Justicia de la Nacin Av. Jos Mara Pino Surez Nm.

2 C.P. 06065, Mxico, D.F.

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ISBN 970-712-399-0 Impreso en Mexico Printed in Mexico

La edicin de esta obra estuvo al cuidado de la Direccin General de la Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Las garantas sociales

Centro de C o n s u l t a de
Informacin Jurdica
"'.,"'3AGga d't.sai: ' L b

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N Ministro Mariano Azuela Gtiitrn

Presidente

Primera Sala Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garcia Villegas

Presidenta

Ministro Jos Ramn Cossio Daz Ministro Jos de Jess Gudio Pelayo Ministro Juan N. Silva Meza Ministro Sergio Armando Valls Hernndez Segunda Sala Ministro Juan Diaz Romero
Presidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano Ministro Genaro David Gngora Pimentel Ministra Margarita Beatri~Luna Ramos Ministr<) C;uillermu 1 Ortiz Mayagoltia

Comite de Publicaciones y Promoci6n Educativa Ministro Mariano Azuela Giiitrn Ministro Guillermo 1. Ortiz Mayagoitia Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garca Villegas

Comitk Editorial Dr. Armando de Luna vila

Secretario de Administracin

Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Foisot

Secretario Tcnico Jurdico

Mtra. Cielito Bolvar Galindo

Directora General de la Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis

Ing. Victor Coln Gudio

Director General de Difisin

Dr. Lucio Cabrera Acevedo

Director de Estudios Histricos

P o r primera vez en la historia las garantas sociales adquirieron rango constitucional en Mxico, luego de que la Revolucin, iniciada en 1910, diera lugar a la promulgacin en 1917, de una nueva Constitucin destinada a satisfacer los reclamos populares que haban originado el conflicto armado. Este logro del constitucionalismo mexicano tuvo un impacto inmediato en varios pases cuyas Constituciones acogieron la proteccin constitucional de los derechos de los obreros, campesinos y otros ncleos de poblacin. De esta forma, la concepcin liberal que trataba al hombre como un ser aislado y egosta qued superada. A partir de entonces la jurisprudencia y la doctrina tratan al hombre como u n ser social, incrustado en la comunidad.

La Constitucin de 1917 sent las bases del constitucionalismo social en sus artculos 27 y 123, aunque en otras disposiciones es posible hallar otras garantas de esta naturaleza como v.gr. en los artculos 30., 40. y 21. La presente obra, que no pretende ser omnicomprensiva, ofrece, sin embargo, generalidades sobre el derecho a la educacin, a la vivienda, a la salud, a un medio ambiente adecuado y a la seguridad pblica y, desde luego, informa sobre el tratamiento doctrinal y jurisprudencia1 que han recibido estos preceptos. Ojal que esta obra concisa y sencilla, permita la comprensin de los derechos sociales.

Cornite de Publicaciones y Promocin Educativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin Ministro Mariano Azuela Gtiitrn Ministra Olga S6nchez Cordero de Garca Villegas Ministro Guillermo l. Ortiz Mayagoitia

C o m o resultado de la Revolucin francesa, el hombre fue concebido jurdicamente de modo individualista; se le consider abstracto,-aislado y tericamente igual a los dems, y dicha imagen burguesa se plasm en la Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789.' Aunque el contrato social expuesto por Rousseau2se fundaba en la igualdad, al aplicarse la libertad igualitaria se gener la adquisicin de la propiedad de las cosas, lo que supuso que el econmicamente ms fuerte pudiera disponer de otros hombres y aun s~juzgarlos.~ conLa frontacin entre las clases desvalidas, el Estado
LOEWENSTEIN, Karl, Teora de la Constitucin, trad. y estudio sobre la obra por Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1964, pp. 398-399. 'SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ NLas garanfasde igualdad, , Coleccin Garantas individuales No. 3, Mxico, Suprema Corte d e Justicia de la Nacin, 2003, pp. 27-28. Vase tambin ROUSSEAU, Jean-Jacquec, Del contrato social, trad. Maura Fernnder Alonso d e Arrniiia, Madrid, Alianza Editorial, 2003. WORIEGA CANT, Alfonso, La >iaturaleza de las garantas indiuiduales en lo Constitucin de 1917, Mxico, UNAM, 1967, p. 114.

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y los propietarios, la conciencia de clase del incipiente conglomerado obrero y la injusticia en la tenencia de la tierra, originaron los derechos sociales, incorporados por primera vez a un orden jurdico en 1917, con la expedicin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicano^.^
Las necesidades y aspiraciones de la vida comunitaria, manifestadas a travs de un derecho popular nacido de la sociedad, integraron la Constitucin social que concede garantas protectoras y redentoras de obreros y camp e s i n o ~En virtud del apogeo de los derechos .~ socia le^,^ el Estado ha incursionado cada vez ms en mltiples campos de actividad. Este fenmeno produjo en el mundo occidental la concepcin del Estado social o de bienestar social, mientras que en el mundo socialista se posicion el Estado centralmente planificad^.^ Las actividades del Estado moderno no slo se traducen en intervenciones colectivas en el proceso de la produccin, circulacin de bienes y
' TRUEBA URBINA, Alberto, La priniera Co,istituci>~ poltico-social del mundo. Teora y proyeccin, Mxico, Porra, 1971, pp. 24-25. ' Idem. * Infra, apartado B . ' FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho constitucional mexicarzo y conrparado, 2.3. ed., Mxico, Porra, 2001, p . 519.

relaciones entre el capital y el trabajo, sino tambin en cuestiones culturales, familiares, asistenciales, e t ~ t e r aComo se ha referido, la Ley .~ Suprema que inici el constitucionalismo social fue la mexicana de 1917, que incluy en sus artculos 30., 27 y 123 dicha corriente reivindicatoria; le siguieron la Constitucin rusa de 1918, la alemana de Weimar de 1919,9 la espaola de 1931 y algunas de Amrica.Io El Estado social de derecho es aquel abocado a satisfacer las necesidades colectivas de la comunidad, como resultado de las exigencias de una mayor seguridad econmica y justicia social que han quedado concretadas en los derechos sociales." Este tipo de Estado ha recibido diversas denominaciones: "Estado de asociaciones", "Estado providencia" y "Estado benefactor", lo que ha puesto de relieve su carcter interventor, concretado en sus actividades como controlador econmico, administrador industrial y dispensador de servicios socia le^.'^ Ahora
TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 22-23 Idem. D. 522. '" Idem, p. 21. " LOEWENCTEIN, Karl, op. cit., p. 400. " NORIEGA CANT, Alfonso, Los derechos sociales creacin de la Revolucin de 1910 y de la Consfifucin de 1917, Mxico, UNAM, 1988, pp. 15-16 y 67-76.

bien, independientemente de cmo sea llamado, lo cierto es que este tipo de Estado surgi al incrementarse su participacin en los mbitos social y ec~nmico.'~ nacimiento del El Estado social de derecho ha implicado el fin del esquema clsico que divida a las Constituciones en una parte dogmtica y otra orgnica.14Actualmente, las Constituciones tambien presentan una parte ~ocial,'~ integrada por diversos preceptos que recogen aspiraciones populares, establecen programas sociales o fijan metas a alcanzar por el Estado.16 La formulacin de los derechos sociales en las Constituciones seala la transformacin del Estado moderno.17 Su obligacin de hacer, derivada del establecimiento de las garantas sociales, ha dado pie al desarrollo del llamado "derecho social", integrado por normas jurdicas que precisan principios y procedimientos
"FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., pp. 519-520. " SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, Las garantas indiuiduales. Parte general, Coleccin Garantas individuales No. 1, Mxico, Suprema Corte d e Justicia de la Nacin, 2003, pp. 47-50. '' ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de derecho constitucional, t. 1, Mxico, Oxford University Press, 1999, p. 3. '* FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., p. 522. "TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., p. 22.

protectores en favor de las personas, grupos y sectores sociales dbiles, propiciando su convivencia armnica con otras clases. Su idea central se inspira en la nivelacin de las desigualdades existentes entre las personas, para proteger a los dbiles frente a los fuerte^?^ El nuevo derecho social tiene un elevado contenido humano que impone al Estado el deber de intervenir en la vida econmica y proteger a las clases des favorecida^.'^ Se compone de normas econmicas, laborales, agrarias, cooperativas, familiares, educativas, asistenciales y de seguridad social, entre otras.20 As, la Constitucin social representa la integracin de normas econmicas, frmula de vida colectiva y de actividades de grupos sociales, cuyo elemento bsico es el hombre en cuanto miembro de la sociedad.21

Idem, Idem, ldem, " Idem,

p. 19. p. 20. pp. 20-21. p. 24.

I l . ANTECEDENTES R I C O S HIST~
Y LEGISLATIVOS DEL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL MEXICANO

T r a s la muerte de Benito Jurez en 1872, Sebastin Lerdo de Tejada asumi interinamente la Presidencia de la Repblica, aunque se convirti en presidente constitucional en las elecciones celebradas ese mismo ao. Terminado su mandato, algunos de sus partidarios promovieron su reeleccin, ante lo que el general Porfirio Daz Mori lanz el Plan de Tuxtepec (1876), por el cual desconoci a Lerdo como presidente y se design jefe del ejrcito restaur a d ~ rSe~ ~ . llevaron a cabo nuevas elecciones y Lerdo trat de ganarlas fraudulentamente, de ah que Jos Mara Iglesias, presidente a la sazn de la Suprema Corte de Justicia, lo desconociera y se proclamara presidente interino.
U Voz "DIAZMORI, Porfirio", en Asifue la RevolucMn Mexicana, t. 8 (A-M), Comisi6n Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolucin Mexicana, Mexico, 1985, p. 1578.

Los defensores del Plan de Tuxtepec participaron en diversas batallas que culminaron con su victoria sobre los lerdistas en Tecoac, en noviembre de 1876. Tras un breve interinato de Jos Mara Cosme, Daz ocup la presidencia provisional el 28 de noviembre de 1876, y en abril de 1877 fue declarado presidente constit~cional.~~ Desde el principio la poltica porfirista se encamin a centralizar el poder econmico, En poltico y militar.24 septiembre de 1880, se otorgaron concesiones a las compaas del Ferrocarril Central Mexicano y del Nacional Mexicano, a fin de construir lneas que cruzaran todo el territorio nacional. Entonces comenz la lucha electoral; se postularon para la presidencia Manuel Gonzlez, Ignacio L. Vallarta, Trinidad Garca y Manuel Mara Zamacona. Triunf el primero y asumi el cargo el 1de diciembre de 1880. En 1884, no bien concluy su mandato, Daz promovi su candidatura y volvi al poder.
" TRUEBA URBINA, Alberto, loc. cit. " NORlEGA CANT, Alfonso, Los derechos sociales creacin de la Revolucin
de 1910 y de la Constitucin de 1917, op. cit., PP. 77-94.

LAS ~

A R A N T ~sociairs A ~

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Cuando estaba por terminar el segundo periodo presidencial de Daz, el llamado "Crculo Porfirista" realiz propaganda para que aqul continuara en el cargo; se logr que el Congreso reformara la Constitucin de 1857para permitir la reeleccin por una sola vez, reforma que hizo nugatorio el principio defendido por el Plan de Tuxtepec. El 1 de diciembre de 1888, Daz tom nuevamente el poder.25Sera reelecto en 1892,1894 y 1896. A lo largo de ese lapso, se construyeron 20,000 kilmetros de vas frreas; la red telegrfica comunic completamente al pas; la inversin extranjera fue masiva y la industria creci sensiblemente. En materia econmica, el gobierno porfirista enfrent crisis y devaluaciones, pero la actuacin de Jos Ives Limantour, ministro de Hacienda, consigui que al trmino de 1895 se contara con un supervit en el presupuesto. Por otro lado, se destin una generosa partida presupuesta1 para la educacin superior, se cre la Secretara de Instruccin Pblica
CARPIZO, Jorge, Ln Constitucin mexicana de 191 7,9a. ed., Mexico, Porda/ UNAM, 1995, p. 14.

-bajo la direccin de don Justo Sierra- y se reorganiz la Universidad Nacional; con todo, gran parte de la poblacin permaneci sin acceso a los servicios educativos. A decir verdad, el gobierno prefiri invertir en grandes obras pblicas; por ejemplo, en la Ciudad de Mxico se construyeron el Hospital General, el Teatro Nacional, el Palacio de Correos y el de Telgrafos y el Palacio Legislativo, se apoy la electrificacin en todo el pas y se construy la presa "Encasa", que entonces se convirti en la ms grande del mundo. En el aspecto laboral, las condiciones de los trabajadores eran miserables; aun cuando haba crecido la productividad, los salarios oscilaban entre 17 centavos y 2.50 pesos diarios. Normalmente, el salario se pagaba en especie, previa entrega de vales que deban ser canjeados en las "tiendas de raya". Estas circunstancias dieron pie a varias sublevaciones que el gobierno reprimi por la fuerza; por otro lado, miembros de la prensa opositora fueron enviados a prisin y luego asesinados. Estas medidas tir-

nicas aguzaron la antipata popular contra el rgimen.26 En un momento dado, el general Daz pens en dejar el poder en manos de Limantour, pero algunos de sus seguidores lo disuadieron, dado que aqul era de origen extranjero, aparte de que se le consideraba inepto para ejercer la presidencia. Por tanto, Daz se reeligi en 1900. Tres aos despus se modific la Constitucin, a fin de ampliar el periodo presidencial a seis aos. Para 1904, ao en que Daz fue reelecto por sexta vez, su credibilidad haba menguado al ritmo en que crecan sus opositores. Con puo de hierro se sofocaron rebeliones de campesinos y trabajadores, a grado tal que sendas huelgas generadas en Cananea (junio de 1906) y Ro Blanco (diciembre del mismo ao) terminaron en masacres. Poco tiempo despus de estos hechos, el Partido Liberal Mexicano public un manifiesto de 28 puntos, que fue el germen del levantamienSAYEG HEL. . - . El constih~ionalismosocial mexicano. La infepracin . loree. consfitucional de Mxico, t. 11 (1854-1910). Mexico, Cultura y Ciencia ~olitica. A.C., 1973, pp. 285-288.

to popular de 1910.27 Daz haba logrado calmar la inquietud que prevaleciera en la Repblica desde 1821; pero su dictadura anul los esfuerzos emprendidos por el liberalismo ilustrado mexicano, que perseguan el desarrollo del pas mediante la libertad poltica. Entre 1910y 1920 tuvo lugar la Revolucin tendiente a transformar el sistema poltico-social imperante durante el gobierno del general Daz. El Mxico contemporneo surgi6 de esa revolucin, originada por las ideas quien propugde don Francisco 1. naba el fin de ms de treinta aos de dictadura porfirista. El triunfo maderista se produjo en 1911, lo que dio lugar al exilio de Daz y al acceso de Madero a la Presidencia. Sin embargo, la reconstruccin del pas fue difcil en virtud de las disputas surgidas entre las propias facciones revo1ucionaria.s.
CARPIZO, Jorge,op. cit., pp. 15-16. SAYEG HELO, Jorge, op. cit., t. 11, pp. 297-306. Enciclopedia Hispnica, t. 10, Encyclopadia Britannica Publishers, Inc., Estados Unidos de America, 1989-1990, pp. 93-95. 1> CARPIZO, Jorge,op. cit., p. 21.

" "

La revuelta maderista ocurri en un contexto de insatisfaccin contra la poltica elitista y oligrquica de Daz, quien haba favorecido a estamentos privilegiados como los terratenientes y capitalistas industriales. Aunque el pas prosperaba en lo econmico, las continuas reelecciones de Daz incomodaban a las nacientes clases medias y mantenan en la miseria a los grupos sociales ms pobres. Madero, quien provena de una rica familia de hacendados del norte del pas,3O propuso una frmula de compromiso poltico consistente en que Daz mantuviera la Presidencia y aqul, desde la vicepresidencia, iniciara un proceso de reforma. Como Daz rechazara la propuesta, para las elecciones presidenciales de 1910 el Partido Antirreeleccionista -que contaba con intelectuales como Filomeno Mata y Jos Vasconcelospostul a Madero como candidato. Inconforme, Daz hizo detener a su oponente y se declar vencedor en las fraudulentas elecciones de junio de 1910. Sin embargo, Madero escap de prisin y public en San Antonio el Plan de San
-

"Voz "MADEROGONZhLEZ, Francisco I.", en Asfue la Rmolucin Mesicana, op. cit., t. A-M, pp. 1628-1630.

Luis Potos,31en e1 que denunciaba el fraude electoral y se incitaba a la poblacin a sublevarse el 20 de noviembre. Si bien en tal fecha hubo escasos levantamientos, la convocatoria alent otras movilizaciones posteriores en diversos puntos de Mxico. En Chihuahua, Pascua1 Orozco y Francisco Villa, al mando de tropas improvisadas, empezaron a asaltar las guarniciones gubernamentales, mientras que, en el Estado de Morelos, Emiliano Zapata encabez una sangrienta campaa contra los caciques locales. Otros focos revolucionarios destacados fueron Sonora y Zacatecas. Gradualmente se hundi el rgimen de Daz, cuyo ejrcito, dirigido por envejecidos militares, fue incapaz de sofocar las guerrillas. En la primavera de 1911, tras la cada de Ciudad Jurez, Daz present su renuncia. Despus de un breve gobierno provisional encabezado por Francisco Len de la Barra, Madero fue electo presidente en octubre de 1911. En un principio, su rgimen fue acogido
" CARRIZO, Jorge. op. cit.. p. 25.

LAS

CARANT~AS SOCIALES

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con entusiasmo por el pueblo, pero pronto fastidi a los campesinos, quienes reclamaban una reforma agraria, y a los hacendados, vidos de apaciguar el radicalismo de los seguidores zapatistas. En noviembre del ao indicado, Emiliano Zapata se rebel contra Madero en Morelos, movido por el retraso en la restitucin de las tierras a las comunidades indgenas, punto que se haba acordado en el Plan de San Luis. Asimismo, en Chihuahua, Pascua1 Orozco opt por la lucha armada ante la falta de una reforma agraria y la nacionalizacin del f e r r o ~ a r r i l . ~ ~ Otros factores desestabilizadores para el rgimen maderista fueron los sectores fieles al derrocado gobierno porfirista, as como los Estados Unidos, que vean peligrar sus intereses comerciales y petrolferos. Las tensiones se desbordaron a causa de la revuelta de Flix Daz, sobrino del exiliado ex dictador, quien enfrent a las tropas federales del general Victoriano Huerta en plena Ciudad de
3 2 V"OROZCO VZQUEZ, i'ascual'', en Asifue la Reuolucin Mexicana, op. ~ ~
cit. t. N-Z, p. 1662.

Ilsuo'rE~A m O baW C R DE 4bSTIC-i DE LA lldClll OI E

El 18 de febrero de 1913, despues de nueve das de bombardeos -conocidos como "la Decena Trgicau-,Huerta y Daz se entrevistaron con el embajador estadounidense Henry Lane Wilson y maquinaron un complot contra Madero. Huerta asumi la Presidencia y detuvo a Madero y al vicepresidente Pino Surez, quienes fueron asesinados el 22 de febrero de 1913. Las primeras medidas del gobierno huertista, apoyadas por los sectores conservadores, fueron dictatoriales. Se prohibi la libertad de prensa, se instrument la eliminacin de destacados revolucionarios y se desat una persecucihn contra los movimientos obreros. No obstante, la oposicin se organiz y pronto estall una nueva insurreccin en diferentes puntos. En los Estados de Chihuahua, Sonora, Sinaloa y Tamaulipas, se sublevaron Venustiano Carranza y Francisco Villa, mientras que, en Morelos, Zapata volvi a erigirse en lder de la revuelta. La alianza entre ambas facciones, debidas al Plan de Guadalupe, junto con el apoyo del presidente estadounidense Woodrow Wilson a la

causa revolucionaria, traducido en el envo de tropas a Veracruz, obligaron a Huerta a exiliarse en julio de 1914. Ahora bien, como don Venustiano Carranza, en contra de las ideas -y expectativas- de Villa, fuera designado nuevo presidente el 20 de agosto de 1914, se origin una nueva poca de anarqua y luchas entre los distintos bandos revolucionarios. En Morelos operaba el movimiento insurreccionista de Zapata, que abogaba por la restitucin de las tierras y la expropiacin de los latifundios. Constitua una faccin unida y coherente, pero con pocas posibilidades de triunfo a causa de la estrechez de sus planteamientos sociales centrados en el problema agrario, as como a la incapacidad de su ejrcito para extender la revolucin por todo el pas. Por su parte, Villa, en Chihuahua, defenda tambin las reivindicaciones campesinas y contaba con el apoyo de un amplio sector popular. En contraste, el ejrcito constitucionalista de Carranza era decididamente profesional y contaba con el respaldo no de los campesinos, sino de los obreros, los mineros y los intelectuales.

Se celebr entonces, en octubre de 1914, la Convencin de Aguascalientes, a la que comparecieron Zapata, Villa y Alvaro Obregn -aliado de Carranza-, y donde se busc la conciliacin entre las facciones en lucha; pero las conversaciones fracasaron. Se not la rivalidad existente entre Villa y Carranza, y el nico acuerdo a que se lleg fue la designacin de Eulalio Gutirrez como presidente interino de la Repblica. As las cosas, Villa solicit la ayuda de Zapata y ambos se enfrentaron a las tropas de Obregn y Carranza, quienes gozaban del apoyo de los Estados Unidos. Derrotados en 1915en la batalla de Celaya, villistas y zapatistas volvieron a sus respectivos Estados. Ya en Morelos, Zapata muri acribillado en 1919, previa emboscada tendida por el general Jess G ~ a j a r d oPor ~ . ~ su parte, Villa reorganiz su ejrcito en Chihuahua y, si bien fue vencido en Agua Prieta, mantuvo una guerrilla con la que incursion en pie de guerra en los Estados Unidos, a los que acusaba de apoyar a Carranza. En vista de la belicosa
"Voz "GUAJARDO,Jess M.", Idem, t. A-M, p. 1608.

actitud de Villa, los estadounidenses designaron al general John J. Pershing para perseguirlo. De nuevo en la presidencia en 1915, Carranza se dedic a reorganizar el pas, mientras las tropas obregonistas combatan a los rebeldes. Una de las principales labores de Carranza consisti en promover la elaboracin de una nueva Constitucin, documento que sera dado en Quertaro en 1917, y de cuyo contenido se desprendan amplios poderes para el presidente, derechos para que el gobierno confiscara las tierras de los latifundistas, medidas laborales relativas a salarios y duracin de jornadas laborales, y claros matices de anticlericalismo. Ms all del logro representado por la promulgacin de aquel Cdigo Poltico, Carranza consigui eliminar paulatinamente a sus enemigos. No obstante, cuando en 1920 decidi dispersar una huelga del sector terroviario en Sonora, su prestigio personal decay. Solo en el poder, a la postre escap de la Ciudad de Mxico y, mientras se hallaba refugiado en Tlaxcalantongo, Puebla, uno de los militares que lo defendan lo asesin el 21 de mayo de 1920. En noviembre

de ese ao, luego de un interinato protagonizado por Adolfo de la Huerta, se celebraron elecciones presidenciales y lvaro Obregn se llev el triunfo. Algunos historiadores coinciden en que el ao de 1920 marc el fin de la Revolucin Mexicana;35sin embargo, las revueltas militares y las situaciones de violencia espordica prosiguieron hasta 1934, cuando asumi la presidencia el general Lzaro Crdenas, quien institucionaliz las reformas iniciadas durante el proceso revolucionario y legitimadas en la Constitucin de 1917.

La Revolucin Mexicana se sustent en la necesidad de que el pueblo designara libremente a sus gobernantes. Los principios democrticos y el afn de hacer reformas sociales dieron origen a la Constitucin de 1917, que transform el derecho constitucional mexicano al
SALGADO LEDECMA, Erndira, Poderes en conflicto, 2a. ed., Mexico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2004, p. 81.

establecer los derechos sociales.36 Ese texto fundamental inici la era de las Constituciones poltico-sociales; en l no slo se formularon principios polticos, sino tambin normas en materia educacional, econmica, laboral, etctera; es decir, reglas para la solucin de problemas sociales. As comenz el constitucionalismo poltico-social en nuestro pas y en el extranj e r ~ Ciertamente, la Constitucin mexicana .~~ haba logrado superar las limitaciones de la Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, al considerar al ser humano en sus aspectos tanto individual como social, de ah que al lado de las garantas individuales se colocara a las sociales, en la inteligencia de que stas complementaran a aqullas, y v i c e v e r ~ a . ~ ~ Como se ha visto, en Mxico exista un desajuste entre la Ley Fundamental y la realidad social, en virtud de la subsistencia de las Constituciones puramente polticas, el liberalismo
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 31-32 " ldern, p. 33 3BSAYEG HEL, Jorge, op. cit., p. 331.

y los abusos del general da^.^^ Ahora bien,

debe tenerse en cuenta que la Constitucin de 1857, derivada de la Revolucin de Ayutla,* pudo haber sido la primera Constitucin poltico-social de Mxico y del mundo; sin embargo, la influencia del liberalismo poltico la priv de elementos sociales. Algunos constituyentes tuvieron clara visin de los problemas de la sociedad, pero no pudieron contrariar la mentalidad individualista; aun as, fueron los precursores del constitucionalismo social mexicano.41 A pesar de los discursos de los liberales, la Ley Fundamental de 1857 se mantuvo fiel a la tradicin histrica y cerr el ciclo de las Constituciones puramente polticas. En su texto se adoptaron los principios de libertad de trabajo, de comercio e industria y de propiedad irrestricta, pero se olvidaron los derechos laborales y la funcin social de la propiedad. An se conceba a la Constitucin como la expresin del derecho
TRUEBA URBlNA, Alberto, op. cit., p. 40. En 1853, Antonio Lper de Santa Anna presidi una dictadura centralista; en respuesta, en 1855 se produjo la Revolucin d e Ayutla, que derroc a l dictador y dio inicio a la primera fase del movimiento de Reforma, aparte d e que se convoc al Congreso Constituyente de 1856-1857. CRUZ BARNEY, scar, Historia del derecho en Mxico, Mexico, Oxford University Press, 1999. p. 530. TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 41-42.
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"

poltico, de ah que slo se preocupara por el individuo y el Estado. De hecho, cualquier intento de constitucionalismo social se consideraba hereja E1 c~nstitucionalismo social mexicano madur al tiempo que se examinaba el Proyecto de Reformas a la Constitucin de 1857. El nuevo concepto de la constitucionalidad surgi en la medida en que se analizaba el proyecto, de ah que resultaran profundamente interesantes los debates que tuvieron lugar en torno a l, y entre los cuales destacaron los relativos a la libertad de enseanza, las relaciones Estado-Iglesia, la libertad econmica en materia laboral y la propiedad de la tierra.43 Casi sesenta aos despus de que los liberales puros expusieron sus ideas para crear derechos sociales en favor de los trabajadores y limitar la propiedad con sentido social en el Constituyente de 1856-1857, se redoblaron los esfuerzos en pro del constitucionalismo social. Los principios anhelados desde haca tiempo
'"AYEG
Idem, p. 46. HEL, Jorge, op. cit., p. 267

se plasmaron en la Constitucin de 1917, a iniciativa no tanto de juristas como de diputados con antecedentes obreros y campesinos, y de otros hombres deseosos de satisfacer las necesidades de la clase obrera.44 Con tal de romper la estructura clsica de las Constituciones polticas para la inclusin de derechos sociales, brillaron en la tribuna el general Heriberto Jara y los obreros Hctor Victoria, Zavala, Von Versen, Fernndez Martnez y Gracidas, entre otros personajes. Gracias a ellos se formul un proyecto de derechos sociales del trabajo que aprob el Congreso Constituyente de 1917.45 La teora social de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, vigente hasta la fecha, provino de los siguientes documentos: a) el Plan del Partido Liberal de lo. de julio de 1906; b) el Plan de San Luis Potos, de 5 de octubre de 1910; e) el Plan de Ayala, de 25 de noviembre de 1911; d) el Plan Orozquista, de 25 de marzo de 1912;'e) el decreto de adiciones al Plan de Guadalupe, de 12 de diciembre de 1914;
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 46-47 ldem, p. 47.

y B la Ley de 6 de enero de 1915 y Pacto celebrado entre el Gobierno Constitucionalista y la "Casa del Obrero Mundial", el 17 de febrero de 1915.Estos documentos involucraron la esencia social de la Revolucin: liberar a las masas de la dictadura poltica y econmica y de la esclavitud en el trabajo; proteger a determinados grupos humanos, campesinos, artesanos y obreros y, en general, encauzar la vida del pueblo mexicano hacia metas de progreso Asimismo, debe mencionarse que antes de la Constitucin Federal de 1917 hubo varias leyes de contenido eminentemente social, sobre todo en lo referente a los trabajado re^.^^ Durante el rgimen porfirista, el Cdigo Penal consideraba delito amotinarse para demandar aumento salarial, lo que permiti deshacer numerosas huelgas. Por otra parte, la ley civil no consideraba de arrendamiento al contrato de trabajo, dado que no lo estimaba meramente patrimonial, pues estableca relaciones perso" I d e m , p. 50. " BURGOA,Ignacio, Las garantas individuales, 34.3. ed., Mexico, Porrb, 2002, pp. 699-702.

nales de respeto y sumisin entre patrn y trabajador. El Cdigo Civil de 1870 igual la situacin de trabajadores y patrones, pero ello no mejor el estado de aqullos. El Cdigo Civil de 1884 reprodujo los principios legales de la legislacin anterior. En 1904 y 1906 hubo intentos por modificar la regulacin de los riesgos profesionales. En 1899 se haba dictado en Francia una ley sobre riesgos que Vicente Villada adopt en el Estado de Mxico, para responsabilizar al patrn por los accidentes de trabajo, aunque con la estipulacin de una reducida indemnizacin. Posteriormente, Bernardo Reyes expidi una ley sobre accidentes de trabajo en el Estado de Nuevo Len, que tuvo vigencia hasta 1931; adoptada por casi todas las entidades federativas, estableci la diferencia entre accidentes y enfermedades de trabajo, pero slo en cuanto al trabajo industrial. En la poca de Madero, vanamente trat de dictarse una ley laboral. En octubre de 1913, Agustn Milln decret el descanso dominical,

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~ A R A N T ~ A ~ i ~ ~ t r s o c

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medida que adoptara la Revolucin Constitucionalista. Por otro lado, Cndido Aguilar promulg la primera ley del trabajo en 1914, en la que se estableci la jornada mxima de diez horas y el salario mnimo de un peso, aparte de que declar extinguidas las deudas que tuvieran los trabajadores con los patrones. Contena tambin un captulo sobre previsin social, en el que se obligaba a los patrones a indemnizar a los obreros por los accidentes laborales, as como a sostener escuelas en beneficio de los trabajadores. Esta ley estuvo en vigor hasta 1917. Por otro lado, la legislacin de Yucatn se construy sobre la base de los tribunales laborales, que se quera convertir en un cuarto poder -"Poder Socialu- con caractersticas propias. Fueron los antecedentes directos de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, y se integraban slo con representantes de obreros y patrones, para demostrar su autonoma e independencia respecto del gobierno. La legislacin de Yucatn previ tambin el pago del salario mnimo y reglas sobre los riesgos de trabajo y las labores de menores y mujeres, entre otros aspectos.

En 1916, el gobernador de Coahuila dict una ley similar a la de Bernardo Reyes, en Nuevo Len. Dispuso la participacin del obrero en las utilidades de la empresa. sta fue la ltima legislacin laboral creada antes de la Constitucin de 1917.

III. CONCEPTO GARANT~AS DE

SOCIALES

C o n el paso del tiempo, se han ofrecido tantas definiciones de garantas sociales como autores se han encargado de su estudio. El problema parece radicar en la diferencia que, en su caso, pueda establecerse entre las garantas individuales y las sociales. Cegn Ignacio Burgoa, las garantas sociales, tal como las individuales, se revelan como una relacin jurdica. Sin embargo, la diferencia entre unas y otras obedece a que, en el caso de las sociales, se produjeron cuando determinadas clases de personas, aquejadas de una deplorable situacin econmica, exigieron del Estado la adopcin de ciertas medidas proteccionistas frente a la clase social dominante.48 Por tanto, cuando el Estado cre
Vase tambin ROJAS CABALLERO, Ariel Alberto, Las garaiitias i~idiuidudes en Mxico. Su intrrpretaciri por el Poder ludiciai de la Federaci~i,Mxico, Porra, 2002, pp. 581-583.

dichas medidas mediante conductos normativos, esto es, cuando estableci las garantas sociales, se form una relacin de derecho entre los grupos sociales favorecidos y aquellos frente a los que se implant la tutela. Esta relacin jurdica se genera entre sujetos colocados en una determinada situacin social, econmica o jurdica, y entre los que existen lazos materiales determinados, establecidos principalmente en cuanto al proceso productivo. El vnculo jurdico en que se manifiesta la garanta social slo puede existir entre los sujetos cuya posicin se caracteriza por modalidades especiales, mientras que la primera puede entablarse entre cualquier persona fsica o moral, independientemente de su condicin jurdica, social o econmica, y las autoridades del Estado.49 A su vez, Alfonso Noriega Cant ha sealado que los derechos sociales provienen de una nueva etapa del desarrollo poltico, social y econmico de la poca contempornea. Para
'" Burgoa, Ignacio, Las garantas indiiiiduales, op.cit., pp. 704-705

unos revisten tal importancia que deben sustituir de manera definitiva a los derechos individuales, mientras que, para otros, deben armonizarse con ellos en beneficio de una mejor y ms eficaz defensa de la libertad humana.50 Juventino V. Castro ha considerado que "las garantas sociales pretenden proteger a la persona ya no como individuo, sino como componente de un grupo social, o de la sociedad en general".51Por su parte, Diego Valads define a las garantas sociales como las "disposiciones constitucionales que establecen y regulan los derechos y prerrogativas de la sociedad en general o de grupos humanos en especial, conforme a criterios de justicia y b i e n e ~ t a r " . ~ ~ Desde el punto de vista de la filosofa jurdica, Luis Recasns Siches estima que los derechos sociales tienen por objeto actividades positivas del Estado, del prjimo y de la sociedad, para suministrar al hombre ciertos bienes o condi" CASTRO, Juventino V., Garantas y amparo, I l a . ed., Mexico, Porra, 2000, p. 36. '' VALADS, Diego, voz "garantassociales". en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURfDICAS, Nueuo diccio>tario jurdico mexicano, t. 11, Mexico, Porra/UNAM, 2001, p. 1804.
" NORIEGA CANT, Alfonso, op. cit., p. 112.

ciones. En contraste con los derechos individuales, cuyo contenido es un "no hacer" por parte de las dems personas y, sobre todo, de las autoridades pblicas, el contenido de los derechos sociales consiste en un "hacer" por parte de los rganos estatales.53 En su obra La Constitucin mexicana de 191 7, Jorge Carpizo estima que las garantas sociales son "aquellas que protegen al hombre como integrante de un grupo social".54 trEn minos similares se expresa Rodolfo Lara Ponte, quien se refiere a estas garantas como "derechos humanos de carcter colectivo, destinados principalmente a los sectores de la estructura social econmicamente La confrontacin de las posiciones doctrinales sealadas permite conceptuar a las garantas sociales como derechos pblicos que asisten a grupos de personas caracterizados por una situacin
" RECASNS SICHES, Luis, Filosofa del derecho, 15a. c d . , Mxico, Parra, 2001. o. 601. ' T A R P I Z O , Jorgc, o p . cit., p. 149. '' LARA PONTE, Rod<ilfa, 1.0s drrrchos huniatios eri el constitucionalisnio nzexicano, Mxico, Porra/UNAM, 1997, p. 174.

socioeconmica especljcica, y cuya satisfaccin depende de acciones tomadas por el Estado, a quien le corresponden obligaciones de hacer, con tal de equilibrar el nivel de vida de todas las clases de la poblacin. Debe agregarse que, en un criterio aislado, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha indicado que las garantas sociales estn por encima de las individuales, a las que restringe en su alcance liberal, en trminos de lo dispuesto en el artculo l o . de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicano^.^^

'Tesis l a . XXXVII/2001, Sen~aiiarioludirial de la Federaci,~ su Gaceta, Novena poca, t. XIII, junio de 2001, p. 229, y P./]. 65/95, Ideni, t. V, junio de 1997, p. 44.

!,

IV. DIFERENCIA ENTRE

LAS G A R A N T ~ A S SOCIALES Y LAS GARANT~AS INDIVIDUALES

L a s garantas individuales y las sociales no pueden equipararse, pues con el paso del tiempo se ha hecho ms evidente la distincin entre el individuo poltico y el individuo social, debido a la transformacin operada no slo en la teora general del Estado, sino tambin en la doctrina de los derechos individuales, limitados por los sociales. Por ello se han roto los moldes clsicos de las Constituciones del pasado. Mientras que, como su nombre lo indica, las garantas individuales son atributos exclusivos de los individuos, las sociales corresponden al hombre visto desde la perspectiva social.57 Las garantas individuales protegen los derechos del individuo. Por su parte, las sociales
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., p. 29.

41

surgen ante la necesidad de proteger a determinadas clases econmicamente dbiles contra cualquier acto perjudicial por parte del Estado.58 Efectivamente, la garanta individual implica una relacin jurdica entre dos sujetos que son, del lado activo, los gobernados y, del pasivo, el Estado y sus autoridades. Por el contrario, la garanta social se traduce en un vnculo jurdico existente entre dos clases sociales econmicamente diferentes desde un punto de vista general e indeterminado, o entre individuos particulares y determinados pertenecientes a dichas clases.59 La titularidad de las garantas individuales se hace extensiva a todo individuo, independientemente de sus condiciones peculiares. Por el contrario, las garantas sociales nacieron como una medida juridica para preservar a una clase social econmicamente inferior y a sus componentes particulares, ya no frente al Estado y sus autoridades como obligados directos, sino ante
IZQUIERDO MUClNO, Martha Elba, Garantas individuales y sociales, Mexico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1995, pp. 66-67. " BURGOA, Ignacio, op. cit., p. 709.

una clase social pudiente. Por tal motivo, la titularidad de las garantas sociales es ms restringida que la que corresponde a las garantas individuales, puesto que se circunscribe a una clase social especfica.'ju De lo anterior se sigue que las garantas individuales y las sociales no se contradicen y que, por el contrario, son compatibles en cuanto a su existencia simultnea. Ambas constituyen elementos y conceptos jurdicos diferentes con diversas notas sustanciales. Adems, no slo existe entre dichas clases de garantas una perfecta compatibilidad, sino que las sociales crean, en la realidad, una situacin donde la parte econmicamente dbil en las relaciones jurdico-sociales puede desempear su libertad frente a los sujetos fuertes y poderoso^.^^

""

"'

ldcni, pp. 709-7111 Idrn,, pp. 710-711

V. ART~CULOS CONSTITUCIONALES
QUE OTORGAN LAS GARANT~AS

SOCIALES

N o es uniforme la ubicacin de las garantas sociales en el articulado de la constituckn Federal. Algunos preceptos que para ciertos autores las otorgan, no son para otros sino En postulacin de garantas individuales.(j2 esta obra se tratarn los artculos 30., en cuanto garantiza el derecho a la educacin; 40., prrafos tercero, cuarto y quinto, que consignan el derecho a la salud, a un medio ambiente adecuado y a la vivienda, respectivamente; 21, prrafos quinto y sexto, que garantizan el disfrute de la seguridad pblica; 27, relativo a la propiedad
" Cfr. BADILLO, Elisa et al., Los dereciios huntanos en Mxico (Breve iritroduccini. Mxico. Porra/CNDH. 2001. o ~111-155: BURGOA, Ienacio, OD. cit.. .
Alberto, op. cit., p . 585-586; SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN, Las garantas indiuiduales. Parte ge>t~rai, ?t.,pp. 86-91; VALADES, Diego, voz op. "garantias sociales", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Nuevo diccionario jurdico n~ericario,t . 11, Mxico, Forra/UNAM, 2001, p. 1804.

CORTE

de los bienes nacionales y el estado del agro mexicano; y 123, baluarte de los derechos laborales y de seguridad social del proletariado mexicano y los trabajadores al servicio del Estado.

VI. EL DERECHO A

LA E D U C A C I ~ N

1 . Antecedentes histricos

L a educacin pblica en Mxico ha oscilado entre un rgimen de libertad y un sistema de control estata1.'j3Dentro de la organizacin politico-social de los aztecas existan dos instituciones educativas, el Tepochcalli y el Calmecac, donde respectivamente se imparta enseanza a los jvenes pertenecientes a la clase media y a los de la clase acomodada de la sociedad. Durante la poca colonial, la educacin fue monopolizada por la Iglesia y el Estado y acus un contenido esencialmente religioso. Los artculos 131 y 132 de la Constitucin gaditana de 1812pretendieron planificar la edu'' BURGOA, Ignacio, op. cit., pp. 432-433,435-436 y 439-447
47

cacin pblica, pero no reconocieron la libertad de enseanza. Bajo la Constitucin Federal de 1824, la fraccin 1 de su artculo 50 determin que entre las facultades del Congreso General figuraba la de promover la ilustracin mediante el establecimiento de colegios de marina, artillera e ingenieros, de institutos donde se ensearan las ciencias naturales y exactas, as como las "nobles artes y lenguas", sin perjudicar "la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educacin pblica en sus respectivos Estados". Por Decreto de 21 de octubre de 1833, se suprimi la Universidad de Mxico y se cre una Direccin General de Instruccin Pblica para el Distrito y Territorios de la Federacin, que se encargara de "todos los establecimientos pblicos de enseanza, los depsitos de los monumentos de arte, antigedades e historia natural, los fondos pblicos consignados a la enseanza, y todo lo perteneciente a la instruccin pblica pagada por el gobierno".h4
~ p

" Idem, p. 433.

De 1821 a 1856, la educacin se imparti libremente. En aquel entonces, recin concluido el movimiento independentista, se trazaron las rutas que deba seguir el pas para alcanzar el progreso; sin embargo, la agitacin poltica y los conflictos internacionales impidieron que las medidas se pusieran en prctica. No obstante, hubo continuos intentos por organizar la vida pedaggica del pas sobre la base de una poltica liberal, an dentro del marco de las relaciones Iglesia-Estado. A la sazn, la legislacin educativa se encontraba enmarcada dentro de la Constitucin Federal de 1824, las Leyes Constitucionales de 1836, las Bases Orgnicas de 1842 y el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 1856, legislaciones cuyo objetivo radicaba en promover la ilustracin y crear centros educativo^.^" Ms tarde, no bien se impusieron las tesis liberales debidas a la guerra de Reforma, el Constituyente de 1857 dese formar nuevos
O'MELGAR ADALID, Mario, "Comentario al artculo 30. de la Constitucin Poltica de las Estados Unidos Mexicanos", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Co,rstituciti Politifa de los Estados Unidos Mexicaiios. Cornr>itaday roricordada, t. 1.17a. ed., Mxico, Porra/UNAM, 2003, pp. 51-53.

ciudadanos para el futuro mediante la instruccin laica, auspiciada por la doctrina positivista, predominante durante el porfirismo. Sin embargo, aquel esfuerzo educativo colaps al estallar la Revolucin. Ahora bien, terminada sta, los idearios polticos adquirieron perfil jurdico en la Constitucin de 1917; con ello se logr la primera aplicacin dinmica del artculo 30., bajo los regmenes de lvaro Obregn y Plutarco Elas Calles, que fueron sucedidos por expresiones ms radicales durante el gobierno cardenista. Surgi entonces la educacin popular y masiva, se crearon importantes centros pedaggicos y el Estado intervino decisivamente en las funciones educativas. Por lo dems, se impusieron las ideas de una revolucin social sobre las reas rurales y se unificaron los planes educativos para toda la nacin. En 1934 se produjo la primera de las seis reformas que ha sufrido el artculo constitucional Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre
-

" Idern,

pp. 56-65

de 1934, se estableci que el Congreso de la Unin, con tal de coordinar y unificar la educacin en toda la Repblica, expedira las leyes necesarias para distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los municipios, as como para fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico. El 30 de diciembre de 1946 se produjo una segunda reforma, que modific casi totalmente el contenido del artculo 30. Se estableci entonces que la educacin impartida por el Estado tendera al desarrollo armnico de todas las facultades del ser humano, fomentando el amor a la patria, la conciencia de la solidaridad internacional, la independencia y la justicia. Se conserv el sentido laico, pero se reforz el concepto al afirmar que, garantizada por el artculo 24 la libertad de creencias, el criterio en que se orientara a la educacin impartida por el Estado se mantendra ajeno a cualquier doctrina religiosa. En octubre de 1979 sobrevino una tercera reforma al artculo en comento. Previa consulta

a las instituciones de educacin superior involucradas, e1 entonces presidente Jos Lpez Portillo envi al Congreso la iniciativa para adicionar una nueva fraccin VI1 al artculo 30. constitucional. Esta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 9 de junio de 1980, garantiz constitucionalmente la autonoma universitaria, que hasta entonces slo haba estado protegida legalmente para ciertas instituciones. Por otra parte, el 28 de enero de 1992 se reform la Constitucin Federal para configurar una nueva situacin jurdica para las Iglesias. Esta reforma dispuso que la educacin impartida por el Estado fuera laica, e hizo posible que los particulares ofrecieran adicionalmente educacin religiosa. As, se reconoci implcitamente el derecho de ofrecer instruccin religiosa en los planteles particulares, junto con el de las comunidades religiosas y los ministros de cultos de ensear en tales planteles, y de crear, dirigir y administrar instituciones educativas en todos los niveles y grados.

LAS C A R A N T ~ A SSOCIALES

53

En la exposicin de motivos de la quinta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de marzo de 1993, se propuso incluir el derecho de todo mexicano a recibir educacin, y la obligacin del Estado de impartirla en los niveles preescolar, primario y secundario a quien lo solicitara. Tambin se estableci la obligatoriedad de la educacin primaria y secundaria. Anteriormente, el texto consideraba que la educacin de todo tipo y grado que se impartiera a obreros y campesinos deba someterse a una situacin jurdica particular. No obstante, la iniciativa propuso dar tratamiento de igualdad a los obreros y campesinos respecto de los derechos y obligaciones que en este sentido disfrutan los dems miembros de la sociedad. La iniciativa de reforma tambin propuso agregar que el reconocimiento de validez oficial conferido por el Estado a los estudios realizados en planteles particulares se otorgara y revocara en trminos de ley. De la enmienda en comento derivaron diversas obligaciones, como la de todo indi-

viduo -no slo "todo mexicanou- de cursar la primaria y la secundaria, y la de los mexicanos, en el sentido de hacer que sus hijos cursen los niveles referidos. Sin embargo, la modificacin ms relevante fue la relativa a la educacin privada. Se cancel la facultad que la Constitucin otorgaba al Estado para negar o revocar las autorizaciones otorgadas a los particulares, sin que contra tales resoluciones procediera juicio o recurso alguno. La reforma de 1993 adicion la fraccin V al artculo 30., con lo que se incorpor a su texto el compromiso del Estado de promover los tipos y las modalidades distintos de la educacin preescolar, primaria y secundaria necesarios para el desarrollo del pas, agregando la educacin superior, la especial y la indgena. Finalmente, el 12 de noviembre de 2002 volvi a modificarse el artculo en comento para, por un lado, incluir al Distrito Federal en la obligacin de impartir educacin primaria y

secundaria y, por el otro, a la educacin preescolar como bsica obligatoria. Tambin se modificaron las fracciones V, para incluir a la educacin inicial en la obligacin del Estado de promover todos los tipos educativos, y VI, a fin de aadir a la educacin preescolar en las obligaciones de los planteles particulares.
2 . Bases de la educacin en Mxico

El artculo 30. constitucional contiene las bases de la educacin en Mxico. Involucra un programa ideolgico, pues define conceptos como democracia y nacin, y establece los criterios que deben orientar la educacin impartida por el Estado, los particulares y las universidades autnomas y no autnomas. Segn la 1 fraccin 1 del artculo indicado, el criterio que orientar a esa educacin se basar en los resultados del progreso cientfico, luchar contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Por otra parte, ser democrtico, nacional y contribuir a la mejor convivencia humana.

En cuanto al carcter democrtico del criterio orientador de la educacin, implica que la democracia sea entendida no slo como estructura jurdica y rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Por otra parte, el rasgo nacionalista responde a que atender a la comprensin de los problemas del pas, el aprovechamiento de sus recursos, la defensa de su independencia poltica, el aseguramiento de su independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de su cultura. Finalmente, contribuir a la mejor convivencia humana "tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el con educando, j u n t ~ el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos".

LAS C A R A N T ~ A ~ 0 5

~ 1 ~ ~ ~ s

57

3 . La distribucin de competencias en materia

educativa

En virtud de sus caractersticas, la materia educativa se vincula estrechamente al tema de la distribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Como secretario de Educacin Pblica, Jos Vasconcelos concentr y centraliz los esfuerzos educativos en todo el pas.67 estrategia fue til durante la primera Esa etapa revolucionaria, pero luego produjo una concentracin excesiva que conllev deficiencias. El 5 de septiembre de 1921 se reform el artculo 73 constitucional, a fin de dotar al Congreso de la Unin de competencia para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, aparte de las que originalmente le haban sido conferidas, y de legislar en todo lo referente a dichas instituciones. El 13 de diciembre de 1934, se public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma a
*'
GONZLEZ, Luis, La ronda dr las R ~ ~ i e r a i . i o ~Mxico, sep. 1984,pp. 76-80. ~i.s,

los artculos 30. y 73, fraccin XXV, de la Constitucin Federal, que facult al Congreso para distribuir, unificar y coordinar la educacin pblica. La autonoma que, de 1921 a 1934, haban tenido los Estados para autodeterminarse en esta materia, qued en manos del gobierno federal, que se encargara de expedir las leyes necesarias para distribuir la funcin educativa entre la Federacin, los Estados y los municipios.
4. Grafuidad en la imparticin de la educacin

La fraccin IV del artculo 30. constitucional prev que la educacin impartida por el Estado sea gratuita. El artculo 60. de la Ley General de Educacin reitera este punto, y agrega que "Las donaciones destinadas a dicha educacin en ningn caso se entendern como contraprestaciones del servicio educativo". Se trata de una limitacin para que el Estado no cobre la educacin que imparta. Al hablar de Estado se alude a la Federacin, las entidades federativas y los municipios. Cualquier tipo de educacin que la Federacin promueva mediante

la administracin pblica centralizada, debe ser gratuita.68Esta proteccin no se extiende a la educacin ofrecida por los organismos pblicos descentralizados u otras entidades paraestatales, o instituciones de educacin superior autnomas. Esto se debe a que dichos organismos se equiparan a entes privados que cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propios distintos de los del Estado, incluso en el caso de las instituciones autnomas que, al poder administrar su patrimonio, estn facultadas para fijar cuotas por los servicios que prestan.69As lo reconoci la desaparecida Tercera Sala de la Corte:
UNIVERSIDADES AUTNOMAS. N O EXISTE NORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLEZCA EL DERECHO DE INSCRIBIRSE A ELLAS SIN PAGO ALGUNO. Para que proceda el juicio de amparo es indispensable la demostracin de que se tiene inters jurdico, por el que no puede entenderse cualquier inters de una persona o de un grupo, sino slo aquel que se encuentra
* X ~BRINCAS, Enrique, Lor derr.i.lior ltunia>iose,ila Cotistitucirt yer, ~ ~ ~ ~ ~ los tratados irtter,iacionales, Mxico, Porra, 2001, pp. 82-83. " R O J A SCABALLERO, Aricl Alberto, o p . cit., p. 140.

legtimamente protegido, o sea que est salvaguardado por una norma jurdica; conforme a estas ideas, si se impugna una ley de inconstitucional, debe existir como presupuesto previo para que el juicio proceda, que el derecho que se estima vulnerado por esa ley se encuentre salvaguardado por la propia Constitucin. Ahora bien, si se reclama la Ley Orgnica de una universidad autnoma, en cuanto en algunos de sus preceptos se establecen cuotas de inscripcin y colegiaturas, para que una persona pueda ingresar a ella y seguir los cursos correspondientes, sera indispensable que en el propio texto fundamental se garantizara el derecho de todo gobernado a realizar en forma gratuita estudios universitarios, lo que no ocurre en nuestro sistema jurdico, pues en ninguno de los preceptos constitucionales se establece esa prerrogativa. El artculo 3 que regula el sistema educativo nacional, en el texto anterior al vigente, coincidente en esencia del actual, prevena en su fraccin VI1 (actualmente IV), que toda la educacin que imparta el Estado ser gratuita, hiptesis diversa a la contemplada en la entonces fraccin VI11 (actualmente VII), que sealaba las bases de la educacin en las universidades y dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, respecto de las cuales determina, entre otras reglas, "que tendrn

la facultad de gobernarse a s mismas, establecern sus planes y programas y administrarn su patrimonio", con lo que se advierte que resultan ajenas a la hiptesis de la fraccin anterior, que se circunscribe a los establecimientos educativos que de modo directo maneja el Estado a travs de la dependencia gubernamental que tiene esa funcin dentro de sus atribuciones. Por consiguiente, carecen de inters jurdico para promover el juicio de amparo en contra de una ley como la que se alude, las personas que se consideran afectadas porque estiman tener la prerrogativa constitucional de no debrseles cobrar ninguna cuota por las universidades autnomas.70

'"Tesis 3.3. XXXI/94, Seniarrario ludicial de la Federacii,, Octava poca. t. XIII, junio de 1994, p. 248.

LA P R O T E C C I ~ N LA SALUD DE

VII. EL DERECHOA

E l tercer prrafo del artculo 40. constitucional indica que "Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La Ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin". Este prrafo fue adicionado el 3 de febrero de 1983, a fin de elevar a rango constitucional el derecho a la proteccin de la salud. Gozan de este derecho toda persona y toda colectividad que se encuentren en el territorio nacional. Correlativamente, el Estado est obligado a promover leyes que aseguren una adecuada atencin a los servicios de salud. En s, lo que este prrafo protege es la posibilidad de acce63

der a servicios dignos de atencin a la salud en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia. Aunque correctamente se haya indicado71 que a esta garanta se le puede hacer extensiva la previsin de igualdad que contiene el artculo lo. de la Constitucin Poltica, se trata de un derecho predominantemente social, 72 pues entraa la actuacin del Estado en beneficio de las condiciones de vida de la poblacin.
1. Antecedentes histricos

Regular la proteccin de la salud result de diversos eventos. Luego de la expedicin de las Leyes de Reforma (1859), que abolieron los fueros eclesisticos y desconocieron a las rdenes religiosas, le correspondi al Estado mexicano velar por la salud de sus habitantes. En 1891 se expidi el primer Cdigo Sanitario del Mxico
~SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Lasgarantas de igualdad. op. cit., p. 7 6 . 72 SANCHEZ CORDERO, Olga, El derecho constitucional a la proteccin de la salud, Coleccin Discursos Nm. 6 , Mxico, Suprema Corte dc Justicia de la Nacin, 2000, pp. 10-11.
~~

71

independiente, cuyos contenido y denominacin cambiaron paulatinamente, hasta convertirse en la actual Ley General de Salud. A raz de la Revolucin de 1910, el derecho a la proteccin de la salud adopt un carcter social, dado que su regulacin fue puesta en manos del Congreso de la Unin.
2. Caractersticas

En torno a este derecho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se ha expresado as:
...el derecho a la proteccin de la salud tiene,
entre otras finalidades, el disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfaga las necesidades de la poblacin; (...) por servicios de salud se entienden las acciones dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad; (...) los servicios de salud se clasifican en tres tipos: de atencin mdica, de salud pblica y de asistencia social; (. ..) son servicios bsicos de salud, entre otros, los consistentes en: a) la atencin mdica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitacin, incluyendo la

atencin de urgencias, definindose a las actividades curativas como aquellas que tienen como fin efectuar un diagnstico temprano y proporcionar tratamiento oportuno; y b) la disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud para cuyo efecto habr un cuadro bsico de insumos del sector salud.73

Para ser efectivo, el derecho a la proteccin de la salud requiere la participacin del individuo, la sociedad y el Estado. Entre sus caractersticas especficas destacan las siguientes:
a) Sobresale del concepto de garantas individuales. b) Sus titulares pueden ejercerlo libremente. c) Es un derecho universal, pues protege a todo ser humano. d) Su parte medular consiste en el acceso a los servicios de salud.

De acuerdo con la propia Constitucin Federal, gozar de una adecuada proteccin de la salud depende de bases y modalidades que al efecto defina la ley. La fraccin XVI del ar"Tesis P . XIX/2000, Semanario ludicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XI, marro de 2000, p. 112. CD-ROM IUC: 192,160.

ticulo 73 constitucional, relativo a las facultades del Congreso de la Unin, indica que a ste le corresponde "dictar leyes sobre nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica".
3 . El Sistema Nacional de Salud

La ley reglamentaria del prrafo tercero del artculo 40. constitucional es la Ley General de Salud, cuyo artculo 50. se refiere al Sistema Nacional de Salud, que, bajo la coordinacin de la Secretara de Salud, debe hacer frente a los problemas de salubridad que aquejen a la poblacin. Segn el precepto indicado, el Sistema Nacional de Salud "est constituido por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, tanto federal como local, y las personas fsicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, as como por los mecanismos de coordinacin de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la proteccin de la salud".

68

SUPREMA Conrt or lurricin ot

LA

NACI~N

Los fines de ese Sistema estn enumerados en el artculo 60. de la ley sealada; de entre ellos destacan los siguientes:
1.- Proporcionar servicios de salud a toda la

poblacin y mejorar la calidad de los mismos, atendiendo a los problemas sanitarios prioritarios y a los factores que condicionen y causen daos a la salud, con especial inters en las acciones preventivas; 11.- Contribuir al desarrollo demogrfico armnico del pas; 111.- Colaborar al bienestar social de la poblacin mediante servicios de asistencia social, principalmente a menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusvlidos, para fomentar su bienestar y propiciar su incorporacin a una vida equilibrada en lo econmico y social; 1V.- Dar impulso al desarrollo de la familia y de la comunidad, as como a la integracin social y al crecimiento fsico y mental de la niez; V.- Apoyar el mejoramiento de las condiciones sanitarias del medio ambiente que propi-. cien el desarrollo satisfactorio de la vida.

Otras leyes que regulan este derecho son la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, la

Ley de Salud para el Distrito Federal y el Estatuto Orgnico de Servicios de Salud Pblica del Distrito Federal. Los Estados tambin pueden legislar respecto de esta materia, dado que la proteccin de la salud supone una actividad concurrente; es decir, requiere la intervencin tanto de la Federacin como de las entidades en federativas y los Muni~ipios,7~ congruencia con el sistema federal de gobierno que existe en Mxico. La legislacin ha dado lugar a la creacin de organismos que en gran medida participan en favor de la proteccin de la salud. Tal es el caso, por ejemplo, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE). En el plano internacional se han producido diversos tratados y convenios destinados a proteger este derecho, tales como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; ei Conve"Vase el inciso i) de la fraccin 111 del articulo 115 constitucional

nio Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin Americana de Derechos Humanos; la Carta de los Derechos Humanos de los Pueblos Africanos y el Convenio sobre los Derechos del Nio.

VIII. EL DERECHOA

UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO

1 . Antecedentes histricos

s e g n el cuarto prrafo del artculo 40. constitucional, adicionado el 28 de junio de 1999, "toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar1'.Esta previsin constitucional constituye un derecho social o de "tercera generacin", aun cuando se le haya dado el tratamiento de garanta de igualdad, dado que su violacin puede relacionarse con el espritu del artculo lo. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicano^.^^ Antes de la reforma constitucional de 28 de junio de 1999, no exista en nuestro pas previsin constitucional alguna que garantizara a
"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ NLasgaranfias de igualdad, , op. cit., p. 83. 71

los particulares el derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. La adicin del prrafo quinto al artculo 40. constitucional dot a la legislacin ambiental de un nuevo significado, al establecer el derecho al medio ambiente no desde la perspectiva de proteccin del medio por normas administrativas, sino considerando que el goce de un medio ambiente adecuado es un derecho fundamental que debe garantizar el Estado.76 En la exposicin de motivos de la iniciativa de reformas, de 16 de octubre de 1997, se lee:
El reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado no slo debe constituir la manifestacin de que el elemento ambiental entre necesariamente en la definicin del modelo de sociedad que deseamos, sino que tambin debe ampliar la posibilidad de defensa del entorno mediante el acceso de las personas a los diversos mecanismos de defensa, reconocidos por nuestro sistema jurdico. Por ello, las normas jurdicas internas, que tienen como finalidad la proteccin del entorno, no pueden basar su
" BADILLO, Elisa et d., o?. cit., p. 127

LA^

GARANT~AS OCIALES ~

73

legitimacin, nicamente, en y por la autoridad del sujeto que las promulg, sino que, tambin, deben constituir instrumentos efectivos de defensa y desarrollo pleno de este derecho humano.

La constitucionalizacin de este derecho es La una tendencia que data de los setenta.77 Declaracin de Estocolmo sobre el medio humano, del 16 de junio de 1972, incluy el principio de que "...el hombre tiene derecho fundamental... (al) disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligacin de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras". La misma declaracin proclam que la proteccin y el mejoramiento del ambiente es una cuestin que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo econmico del mundo. El 21 de noviembre del ao citado, la Conferencia General de la UNESCO aprob la Recomendacin relativa a la proteccin en el mbito
"CARBONELL, Miguel, "Comentarioal articula 40. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos", en It4STITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., pp. 95-96.

nacional del patrimonio cultural y natural y la Convencin sobre la protoccin del patrimonio mundial, cultural y natural.78
A partir de entonces, los pases del tercer mundo advirtieron que tambin los afectaba el deterioro del ambiente, y que su regulacin no se opona a su necesidad de desarrollo, como lo evidenci la Carta de derechos y deberes econmicos de los Estados, aprobada por la ONU el 12 de diciembre de 1974. Por otra parte, en la Declaracin universal de los derechos de los pueblos, suscrita en Argel el 4 de julio de 1976, se afirm que "...todo pueblo tiene derecho a la conservacin, la proteccin y el mejoramiento de su medio ambiente".79

La inquietud por el ambiente se reflej tambin en las Naciones Unidas, cuando en 1982 se reconoci la preocupacin internacional por la contaminacin; la necesidad de conservar los recursos naturales no renovables; las
~p

Csar, "Derecho a un mcdio ambiente sano", en Boletn Mexicanode Derecho Coniparado, Nueva Serie, Ao XXVIII, No. 82, Mxico, enero-abril 1995, pp. 229-257. ldem.

" MOYANO BONILLA,

posibles perturbaciones del equilibrio biolgico de la biosfera; y las actividades nocivas para la salud fsica, mental y social del hombre en su medio. Durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro del 5 al 12 de junio de 1992, se destac la preocupacin de la humanidad en cuanto a los cambios climticos y sus efectos; y se reiter que los Estados tienen el derecho de explotar sus propios recursos conforme a sus polticas ambientales y de desarrollo. Dentro de los principios enunciados en este documento se indic tambin qu partes "...deberan proteger el sistema climtico en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades". En la Declaracin de Ro sobre el medio ambiente y el desarrollo, los estados participantes proclamaron una serie de principios para "...establecer una alianza mundial nueva y equitativa, mediante la creacin de nuevos niveles de cooperacin entre los estados, los sectores claves de la sociedad y las personas". As, durante aquella Convencin se tom conciencia de que un ambiente sano,

digno y humano es una condicin primordial para la existencia fsica y squica del individuo.8o Independientemente de haberse reconocido la necesidad de preservar el ambiente en beneficio de las generaciones presentes y fukiras, se acept que tanto los hombres como los diversos sectores de la sociedad y los Estados deben adoptar las medidas necesarias para protegerlo y mejorarlo. La propuesta de hacerlo fue acogida por muchos pases. Per, Portugal, Corea del Sur, Paraguay y Chile, entre otras naciones, incorporaron a sus Constituciones la proteccin del medio ambiente antes que Mxi~o.~' se encuentra en ms de 60 textos Hoy constitucionales.
2. Una cuestin gramatical

Conviene considerar si era necesario hacer mencin de las palabras "medio ambiente", o
Idem.
Exvosicin d e motivos de la iniciativa de reforma del artculo 40. constitucional. 16 de octubre de 1997.

bien, si bastaba con referir una u otra de modo indistinto. El Diccionario de la Lengua Espaola seala que la palabra "ambiente"-del latn ambiens, -entis, que rodea o cerca- significa "aire o atmsfera", as como "condiciones o circunstancias fsicas, sociales, econmicas, etc., de un lugar, de una reunin, de una colectividad o Por de una poca".82 otra parte, la misma fuente indica que el vocablo "medio"-de medius- hace referencia al "conjunto de circunstancias culturales, econmicas y sociales en que vive una persona".83 se tiene en cuenta que una perSi sona siempre estar relacionada con un lugar, una colectividad o una poca, quiz hubiera sido lo mismo que la Constitucin Poltica ordenara proteger el "medio",o bien, el "ambiente", sin hacer mencin de ambos trminos. La ley secundaria utiliza el trmino "ambiente", definido en la fraccin 1del artculo 30. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente como "elconjunto de eleVOZ "Ambiente", REAL ACADEMIA ESPANOLA, Diccionario de la lengua en espaola, t . l. 22a. ed., Madrid, Espasa Calpe, 2001, p. 134. Voz "Medio, dia", en Idem, t. 11, p. 1478.

mentos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados".
3. Fines de este derecho

El derecho a gozar de un ambiente sano se traduce en la obligacin de las autoridades pblicas de implementar medidas tendientes a salvaguardar el conjunto de condiciones sociales, econmicas y culturales en que se desarrolla la vida de los seres humanos, con base en criterios inclusivos, es decir, que no dejen fuera a algn sector de la sociedad. La importancia de este derecho es singular porque su desatencin causa efectos nocivos en otras libertades fundamentales de los hombres, tales como la de trnsito, la de residencia .y la de reunin. De la mano con el derecho a un ambiente adecuado se encuentra el concepto de "desarrollo sustentable"; ste no sera posible sin aqul, y viceversa. La propia Ley General del Equilibrio

Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en la fraccin XI de su artculo 30., define as al desarrollo sustentable:

El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras.

Es de notar la trascendencia que busca drsele a este derecho. Efectivamente, la proteccin del ambiente entraa una especie de "contrato entre generaciones", que se cumple cuando quienes hoy habitan el planeta lo cuidan para efectos no slo de que ellos vivan en condiciones propicias para su propio bienestar, sino tambin en orden a que las generaciones futuras reciban un medio que an pueda ser aprovechable para el desarrollo humano.

4. Caractersticas

Un sector de la doctrinas4ha estimado que las caractersticas de este derecho son las siguientes:
a) Ce ubica preferentemente en el derecho pblico, aunque tambin en el privado. Pero, a diferencia del derecho agrario y del laboral, que se apoyan en grupos organizados, se sustenta, sobre todo, en sectores desorganizados cuyos miembros pueden desconocerse entre s. b) Es de muy difcil o imposible codificacin en la mayora de los casos, por lo menos en su etapa actual. De aqu que se encuentre disperso en numerosas leyes y reglamentos federales, estatales y municipales, as como en tratados y acuerdos internacionales. c) Puede contener intereses patrimoniales, pero que a veces no son cuantificables en dinero ni susceptibles de apropiacin. Antes bien, protege valores culturales, la salud, el agua, el aire, etctera. d) En el derecho mexicano, formalmente pertenece -la mayor parte de las veces- al

" CABRERA ACEVEDO, Lucio, El amparo colectivo protector del derecho al ambiente y de otros derechos humanos, Mexico, Porra, 2000, pp. 71-73.

derecho administrativo. La consecuencia es que su tutela se ha encomendado a organismos administrativos o polticoadministrativos de diverso nivel, aun cuando sea digno de la proteccin judicial de tribunales federales administrativos y, excepcionalmente, de tribunales civiles y penales. e) Resulta muy difcil definir las relaciones entre acreedor y deudor, o sea, entre sujetos activos y pasivos. En el derecho ambiental, el sujeto pasivo o deudor es el agente que contamina, mientras que el sujeto activo o acreedor es la vctima de la contaminacin; esta relacin se extiende en el espacio y en el tiempo. Hasta ahora, en Mxico se ha tendido a considerar al Estado como el nico sujeto pasivo o el sujeto pasivo por excelencia, es decir, el encargado de proteger, reparar y restaurar el ambiente, de ah que los ciudadanos, tericamente, se lo puedan exigir, pese a la carga poltica y econmica que ello supone.

Tal como sucede en el casodel derecho a la proteccin de la salud, dictar normas que busquen proteger el ambiente constituye una facultad concurrente. La Federacin, los Estados y los Municipios deben expedir las disposi-

ciones necesarias para que se respete el equilibrio ecolgico. La fraccin XXIX-G del artculo 73 constitucional, que enumera las facultades del Congreso General de la Repblica, establece que ste puede "expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el mbito de su respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico". Lo anterior es refrendado por el primer prrafo del artculo 40. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente: "La Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercern sus atribuciones en materia de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente, de conformidad con la distribucin de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamiento~ legales." En el caso especfico de la Federacin, las atribuciones que tiene para proteger el ambiente estn plasmadas en el artculo 50. de la ley citada; entre ellas, cabe sealar las si-

guientes: a) La formulacin y conduccin de la poltica ambiental nacional; b) la aplicacin de los instrumentos de la poltica ambiental previstos en la ley, as como la regulacin de las acciones para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdiccin federal; c) la atencin de los asuntos que afecten el equilibrio ecolgico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberana y jurisdiccin de la nacin, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de otros Estados, o en zonas que estn ms all de la jurisdiccin de cualquier Estado; d) la atencin de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de la nacin, afecten el equilibrio ecolgico del territorio o de las zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de otros Estados, o a las zonas que estn ms all de la jurisdiccin de cualquier Estado; y e) la expedicin de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento en las materias previstas en la ley.

Esas atribuciones las ejerce el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En el mbito local, el Distrito Federal cuenta con una Ley Ambiental que fue publicada el 13 de enero de 2000 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Como la materia ambiental ha tenido u n a notable repercusin en el plano internacional, Mxico ha firmado una serie de tratados y convenios que tienen como fin la defensa del ambiente y el consecuente desarrollo sustentable de la comunidad internacional. De entre esos instrumentos destacan el Acuerdo de Cooperacin en Materia de Medio Ambiente (1990), el Acuerdo sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (1989) y el Convenio Nmero 155sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo (1981).

IX. EL DERECHOA

LA VIVIENDA

1 . Antecedentes histricos

L a s luchas populares por adquirir vivienda se presentaron en Mxico desde los aos veinte. El Movimiento Inquilinario Independiente plante diversas demandas en la materia. Se opona al despojo de viviendas y al alza en los alquileres, a la vez que exiga congelacin de rentas. En la Ciudad de Mxico se pusieron en marcha experiencias populares de cooperativas oficiales de vivienda, que buscaron captar recursos para adquirir terrenos y urbanizarlos. En 1925 se cre la primera dependencia pblica que construira vivienda: la Direccin de Pensiones; en 1932 se fund el Banco Nacional Hipotecario y de Obras Pblicas, al que en 1934 seguira el Instituto Nacional de Vivienda; veinte aos despus, el IMSS inici un programa de cons85

truccin de vivienda de baja renta para trabajadores, que PEMEX imitara en 1956. Luego se construyeron grandes conjuntos de edificios, como la Unidad Nonoalco T l a t e l ~ l c o . ~ ~ Asimismo, surgieron el Fondo de Operacin y Descuento Bancario de la Vivienda (FOVI) y el Fondo de Garanta y Apoyo a los Crditos para la Vivienda (FOGA), fideicomisoscreados para otorgar apoyo financiero para la vivienda popular. En 1970 se cre la extinta Direccin General de Habitacin Popular del Departamento del Distrito Federal, as como el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular (INDECO), desaparecido en 1982.86 El 21 de diciembre de 1981, en el dictamen de reforma al artculo 40. se plante incorporar a la Constitucin el derecho a la vivienda, que
Bs PALACIOS ALCOCER, Mariano, El r<;~inzeri gararitas sociales en el constide fucionalismo mexicano, Mxico, UNAM, 1995. pp. 179-180. Exposicin d e motivos d e la iniciativa d e rcforrna al articulo 40. d e la CanctitucinPalitica dc los Estados Unidos Mexicanos, d c 24 de septiembre de1981. Vease tambin RUBALCAVA ROSAS, Luis N., "El drrecho a la vivienda", e n LVAREZ DEL CASTILLO L., Enriquc (coord.), Los derechos sociales del pueblo mexicano, t. 11, Mxico, Manuel Porra, S.A., Librera, 1978, pp. 641-668.

se vio materializado el 7 de febrero de 1983, en el quinto prrafo de la disposicin que se comenta.s7

2 . Alcance actual de este derecho

El quinto prrafo del artculo 40. constitucional indica: "Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecer los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo." La palabra "vivienda" proviene del latn vivenda -que a su vez deriva de vivere-, y significa "lugar cerrado y cubierto construido para ser habitado por personas".88 La vivienda debe constituir una de las prioridades del desarrollo nacional. Esta previsin del artculo 40. se refiere exclusivamente a la "familia",pero ello no necesariamente significa que el derecho a disfrutar de una vivienda digna sea privativo d e stas. Como la familia est integrada por personas, puede considerarse que este derecho
PALACIOS ALCOCER, Mariano, loc. cit. VOZ "vivienda",en REAL ACADEMIA ESPANOLA,op. cit., t. 11, p. 2312

debe estar al alcance de "toda persona" indistintamente. A este respecto, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito seal: "La garanta a una vivienda digna y decorosa fue creada por el legislador con el objeto de que se establecieran los instrumentos legales necesarios para que todo gobernado cuente con una habitacin digna, a fin de evitar el deterioro social (. ..)."89 Tener una vivienda decorosa y digna constituye una condicin indispensable para que el ser humano goce de otros derechos, tales como los de libertad de residencia y de trnsito,gO que pueda salvaguardar su seguridad y jurdica. Gozar de esta prerrogativa depende de la existencia de condiciones econmicas y sociales idneas. El hecho de que la ley establezca los instrumentos y apoyos para lograr el disfrute de este derecho, significa que su fin consiste en que la mayora de la poblacin mexi" Tesis IX, Semanario Judicial de la Federacin, Octava poca, t. IX,
1992, p. 430.
"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DELA NACIN, Las garantas de libertad, Coleccin Garantias individuales No. 4, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2003, pp. 161-164. abril de

cana cuente con herramientas que le permitan tener acceso a la vivienda.91 Otras referencias a la vivienda en el texto constitucional se encuentran en los artculos 123, apartado A, fraccin XII, y apartado B, fraccin XI, inciso F,92as como en el artculo 20.:~ apartado B, fraccin IV del prrafo segundo, que en favor de los indgenas establece que las autoridades estarn obligadas a
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos.

CARBONELL. Miguel. "Comentarioal articulo 40. de la Constitucin Poli- . <, Iiii Estados Ciii.i.>r \lr.ri. ai,.,> , cn Ih5I I IL'TO I>E Ih'VtSTIG;\CIUNES IL'R~DICAS.(:oti,rirb. t r i i i I>,lri,~Ii, l.). L : r ~ i . i \ Llrrilo; .Mlr8.>nih C u n ~ r ? r d L v concordada, t. 1, op. cit., pp. 67-71, 73-74, 76-79, 80-81,95-99,101, y 104-107. Vease infra. 93SUPREMACORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Las garantas de igualdad, op. cit., pp. 63-67.
9'

tira de

"

1. Antecedentes histricos

Durante la poca colonial en nuestro pas se entenda a la seguridad pblica como la funcin de vigilancia preventiva, es decir, la labor encomendada a los gendarmes o policas preventivos, generalmente realizada por policas municipales para prevenir infracciones a reglamentos o bandos de polica y buen gobierno. Esta concepcin tiene sus antecedentes histricos en las ordenanzas de la poca que sustentaban la actuacin de aquellos vigilantes nocturnos -o "serenosu-y de los alguaciles que velaban por su exacto cumplimiento y contaban para ello con la colaboracin de los vecinos. Eran entonces, como ahora, objeto de esta materia las reglas de comportamiento de los ciudadanos y de la poblacin en general, en vas
91

pblicas, calles, plazas, caminos y lugares de concurrencia. En consecuencia, la seguridad pblica, por tradicin, fue una materia a la cual se le restaba importancia; por ende, poca cosa se haca para enfrentar el fenmeno de la delincuencia desde una perspectiva seria, profePor reforma publicada en el sional y Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1994, el artculo 21 constitucional fue adicionado con los siguientes dos prrafos:
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarn, en los trminos que la ley seale, para establecer un sistema nacional de seguridad pblica.

Se trata de una garanta en favor de la sociedad: la seguridad pblica a cargo de la Fe" PLASCENCIA V I L L A N U E V A , Ral, voz "Seguridad Pblica", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, Nuevo diccionario jurdico mexicano, t. IV, Mxico, Porra/UNAM, 2001, pp. 3432-3434.

LAS

CARANTiAS SOCIALES

93

deracin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencia~.~~ La parte relativa de la exposicin de motivos de aquella reforma seala:96
La iniciativa plantea definir a nivel constitucional las bases sobre las cuales debe regirse la seguridad pblica en todo el pas. El cambio que se propone demanda una nueva concepcin de la profesionalizacin policial. Es preciso reforzar los procedimientos de evaluacin permanente del desempeo profesional de los servidores pblicos de seguridad, se debe crear una verdadera carrera policial sustentada en un rgimen de prestaciones econmicas y sociales congruente con la importancia y el riesgo de su labor. Es necesario revalorar y dignificar al servidor de la seguridad pblica para atraer a esta actividad a mexicanos que encuentren en ella un proyecto digno de vida profesional, sentando la bases de seguridad y reconocimiento social que merecen. Es neceBURGOA. lenacio. Las garantas iridiuiduales. o. 723 motivos de la iniciativa de reforma de los artculos 21, 55, 73, 76, 79, 89.93, 94,95, 96, 97, 98,99,100,101,102,103,104,105,106,107,108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1994.
" Exposicin de

sario hacerlo en el mbito federal y promover, con respeto a la soberana de los estados y a la autonoma de municipios que estos esquemas sean de adopcin generalizada. Por ello, la iniciativa propone establecer en el artculo 21 constitucional, la obligacin del Estado de velar por la seguridad pblica de los gobernados, sealando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pblica que pertenezcan a la Federacin, entidades federativas y municipios se organicen bajo los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, se contempla la obligacin de la Federacin, de las entidades federativas, Distrito Federal y de los municipios para coordinarse en esta materia. El federalismo es un acuerdo de distribucin del poder, de reconocimiento de espacios de autonoma y esferas de competencia. El federalismo es un mtodo democrtico en el que comunidades autnomas tienen y conservan el control de los resortes de gobierno de los mbitos de su competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificacin del poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia. Ante la creciente capacidad organizativa y movilidad de la delincuencia organizada, el Estado mexicano no debe ni puede hacerle frente mediante una estrategia desarticu-

LASC A K A N ~ ~ A SOCIALES S

95

lada. Es necesario que los tres niveles de gobierno articulen sus potencialidades y compensen sus insuficiencias en materia de seguridad pblica. La corresponsabilidad de cada uno de ellos en un fin comn garantiza que el sistema de coordinacin que se propone sea verdaderamente un esfuerzo nacional en que los rganos constitucionales que dan cuerpo al federalismo participen con iguales derechos y en condiciones equitativas en la realizacin de un deber comn: garantizar la seguridad y la tranquilidad de la poblacin. De ah que la presente iniciativa proponga facultar al Congreso de la Unin para expedir la ley que fije las bases para la coordinacin entre los tres niveles de gobierno, en el marco de un Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Como antecedentes de esta reforma constitucional puede sealarse que el 14 de mayo de 1993 se celebr la 1Conferencia Nacional de Procuradores Generales de Justicia de Mxico. Las principales conclusiones a las que se llegb en esa Conferencia fueron las ~ i g u i e n t e s : ~ ~
" ~ : A K P I Z O , ] o r ~ Krf~rnias:onititucic>nslcs al Ministerio Ptiblico y la r're3. c16n d e un si\tcrna nariiinal dc ri,guridarl ptiblii'a , e n Bolcrin Mexicana de L>erec110 Comporrdo. Nuc\,a Sorir. Ao X X V I I I . N o 82,.V(.-ico, eneru-abril 1995. pp. 379381

1. Implantar un Programa Nacional de Capacitacin para Agentes del Ministerio Piiblico y de la Polica Judicial, con el fin de actualizar, modernizar y hacer ms eficiente la capacidad de investigacin. 2. Estrechar la relacin entre los delegados de la Procuraduria General de la Repblica y los procuradores estatales en la lucha contra la delincuencia y la impunidad. 3. Implantar un Registro Nacional de Datos de agentes de la Polica Judicial y celadores, instalando en cada procuradurfa una terminal del mismo, pero apoyndose en los sistemas existentes. 4. Fortalecer los objetivos, estrategias y compromisos del Programa Nacional para el Control de Drogas, reiterndose la voluntad de las autoridades locales para continuar la ejecucin de los programas estatales en esta materia. 5. Respetar cabalmente los derechos humanos en la ejecucin del Programa de Puntos de Revisin Carreteros (PRECOS).

2. La seguridad pblica

Hoy en da, la seguridad pblica es concebida no slo como una funcin que comprende las actividades ejecutivas de prevencin, sino

LAY

GARAN~~AX C~ALFS ~O

97

tambin las acciones de investigacin y persecucin para que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes. Tambien se define como aquellas actividades encaminadas a prevenir y disminuir las infracciones y delitos, as como las acciones que realizan tanto el Ministerio Pblico, a travs de la procuracin de justicia, como las autoridades administrativas responsables de la readaptacin social del delincuente y la adaptacin del menor infractor; asimismo, la labor de las instituciones encargadas de la proteccin de instalaciones y servicios estratgicos del pas y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente las dependencias y entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pblica, como podran ser: a) mantener el orden pblico; b) proteger la integridad fsica de las personas, as como de sus bienes; c) prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica; d) colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos,

y e) auxiliar a la poblacin en casos de siniestros y desastres. La idea anterior fue utilizada en la exposicin de motivos de la iniciativa de ley que establece las bases para el sistema nacional de seguridad pblica en un amplio sentido, es decir, como el gnero, con especies como la procuracin de justicia, la administracin de justicia y la ejecucin de sanciones, lo cual deriva en una concepcin difusa de la seguridad pblica, es decir, est inmersa en todo el sistema de justicia penal. Lo anterior obliga a preguntar si es acertado pensar en la seguridad pblica como gnero o como especie; parece que ms que relacin de gnero-especie, puede pensarse en una relacin de presupuesto y consecuencia, es decir, para estar en aptitud de ejecutar sanciones, debe existir previamente una sentencia dictada por un Juez, el cual tambin haya respondido a una solicitud del agente del Ministerio Pblico, basado en principios de defensa social o de seguridad pblica.

3 . Facultades concurrentes en materia de seguridad pblica

El artculo 21 constitucional establece que la seguridad pblica estar a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios, en el mbito de su competencia. Adems, previene que las instituciones policiales actuarn con base en los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Por lo dems, la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios deben coordinarse, al tenor de la ley, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Asimismo, el Congreso de la Unin, segn el artculo 73, fraccin XXIII, constitucional, est facultado para legislar en cuanto a las bases de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en materia de seguridad pblica, as como a la organizacin y funcionamiento, ingreso, seleccin, promocin y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica en el mbito federal.

4. El Sistema Nacional de Seguridad Pblica

El 1 de diciembre de 1995 se public en el 1 Diario Oficial de la Federacin la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. A partir de entonces se introdujeron nuevos parmetros en materia de coordinacin entre Federacin, Estados y municipios en lo relativo a la seguridad pblica. Esta ley propone diversas soluciones para abatir el problema de la inseguridad:
1. Crear un Sistema Nacional de Seguridad Pblica en el que participen los tres niveles de gobierno, incluido el Distrito Federal, para establecer las polticas de seguridad pblica, ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones. 2. Crear un Consejo Nacional de Seguridad Pblica, integrado por el secretario de Gobernacin, el de la Defensa Nacional y el de Marina, as como el procurador general de la Repblica, los gobernadores de los Estados, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. 3. Formar instancias locales y regionales de coordinacin, encargadas de coordinar,

LAS

GARANT~AS OC~ALFS S

101

planear y supervisar el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. 4. Establecer los principios que deben regir la formacin y actuacin de las instituciones policiales, tales como: a) conducirse con apego al orden jurdico y respeto a los derechos humanos; b) prestar auxilio a las personas amenazadas de algn peligro o que hayan sido vctimas de un delito, as como brindar proteccin a sus bienes jurdicos y derechos; c) cumplir sus funciones con imparcialidad, sin discriminar a persona alguna por raza, religin, sexo, condicin econmica o social, preferencia sexual o ideologa poltica. En este rubro se introduce lo tocante a la carrera policial, como elemento bsico para formar a los miembros de las instituciones policiales; comprende los requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia, promocin y separacin del servicio, as como evaluacin. Asimismo, se incluye a la carrera policial en sus diferentes niveles, con el carcter de obligatoria y permanente, as como el compromiso a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios, a travs de un servicio nacional de apoyo que homologue procedimientos

y busque la equivalencia de los contenidos mnimos de planes y programas para la formacin de los integrantes de las policas. 5. Crear un Sistema Nacional sobre Seguridad Pblica, que involucre el registro nacional sobre personal, el registro nacional de equipo, la estadstica de seguridad pblica, la informacin sobre delincuentes y las reglas sobre el manejo de la informacin; en este ltimo caso se prev slo la posibilidad de consulta por parte de la polica preventiva, la polica judicial, las autoridades administrativas de readaptacin social, el Ministerio Pblico y las autoridades judiciales. 6 . Dar servicios de atencin a la poblacin, en materia de localizacin de personas y bienes, emergencias, faltas y delitos de los que se tenga conocimiento por parte de la sociedad en general. Tambin se incluye la posibilidad de participacin por parte de la sociedad. 7. Finalmente, incluir los servicios privados de seguridad como auxiliares de la funcin de seguridad pblica, a fin de que sus integrantes coadyuven con las autoridades y las instituciones policiales en situaciones de urgencia, desastre, o cuando as lo solicite la autoridad competente federal, local o municipal, de acuerdo con

LAS

CARANT~A~ SOCIALES

103

los requisitos y condiciones que establezca la autoridad respectiva."

As, el Sistema Nacional de Seguridad Pblica es un ente jurdico integrado por las instancias, instrumentos, polticas y servicios tendientes a alcanzar la seguridad pblica en el pas; es una instancia que coordina las acciones de seguridad pblica de los tres niveles de gobierno y de las dependencias federales; es el rgano responsable de proporcionar los recursos tecnolgicos y financieros para las tareas de prevencin, procuracin y administracin de justicia, as como para la readaptacin social; y es el instrumento integral e integrador de todas las instituciones involucradas en la seguSus objetivos son:loO ridad pblica nacional.99
1. Promover la eficiencia, profesionalismo

y honradez del recurso humano que integra la cadena de seguridad pblica a travs de acciones destinadas a la evaluacin, certificacin y capacitacin, as como al fortalecimiento de academias y centros regionales en el pas.
PLASCENCIA VILLANUEVA, Ral; loc. c i f Cfr. http://www.ssp.gob.mx/ 'O0 1dem.

2. Fortalecer el suministro, intercambio y sistematizacin de la informacin sobre seguridad pblica, mediante los instrumentos tecnolgicos modernos, que permitan a las instancias de seguridad pblica brindar un ptimo servicio a la ciudadana. 3. Integrar y coordinar a todas las instituciones de seguridad pblica de la Federacin, Estados, Distrito Federal y municipios con pleno respeto a su mbito de competencia, para que el Estado cumpla su funcin de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas; as como preservar el orden y la paz pblicos. 4. Modernizar y hacer ms eficiente la infraestructura de telecomunicaciones utilizada por las instancias de seguridad pblica, para reforzar el intercambio de voz, datos e imgenes, que posibiliten la coordinacin y articulacin de acciones en materia de seguridad pblica, as como brindar un servicio telefnico de emergencia expedito y de calidad a la poblacin. 5. Mejorar la labor de las instituciones de seguridad pblica y dignificar sus ambientes de trabajo mediante la instrumentacin de las acciones de infraestructura y equipamiento.

6. Facilitar la coordinacin entre las distintas instancias federales, estatales y municipales, tanto del sector pblico como de los sectores social y privado, as como las Conferencias Nacionales y las relaciones con el Poder Judicial de las entidades federativas,como el mecanismo que establece la ley para fortalecer los programas especficos que desarrolla el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

XI. EL ART~CULO27
CONSTITUCIONAL

1 . Antecedentes histricos

A u n q u e el concepto romano de propiedad no se conoca en la poca prehispnica,'O1 los tenochcas cultivaban un tipo de parcela llamado calpulli, cuya propiedad era colectiva y de usufructo individual. El disfrute de esa tierra se supeditaba a varias condiciones, entre las que se contaba el cultivo de ellas. El calpulli fue una institucin propia de la configuracin social prehispnica y prefigur el concepto dinmico de propiedad, en cuanto a que debe estar sujeta a una funcin social.lo2
' O ' VALADES, Diego, "Comentario al articulo 27 de la ConstituciOn Poltica de los Estados Unidas Mexicanos", e n INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURfDlCAS, ConstituciDn Poltica de los Estados Unidos Mexicanoi. Comentada y concordada, op. cit., pp. 416-422. P A D R ~ NMartha, El derecho agrario en Mxico, Mexico, Porra, , 1964, p. 25.

Durante la poca colonial, otras instituciones relativas a la propiedad agrcola fueron las tierras de comn repartimiento, comiinidades o parcialidades indgenas, el ejido -con fines ganaderos-, las peonas y las caballeras, determinadas con medidas relacionadas con el cultivo. Era comn, adems, que todo barco que llegara a la Nueva Espaa trajera semillas para incrementar determinado tipo de cultivo.lo3Las condiciones de la poblacin campesina se agravaron en la poca virreinal, como consecuencia de los repartimientos, encomiendas y mercedes reales, que produjeron la concentracin de la tierra en pocas manos. En los albores del Mxico independiente, se pens en colonizar las extensas superficies despobladas del territorio nacional, en lugar de reprimir el acaparamiento de la propiedad raz.lMEntonces imperaba la ideologa econmica liberal; la Ley Lerdo de 1856, cuyos postulados fueron recogidos por el artculo 27 de la Constitucin de 1857, acab con el acaparamiento de tierras por
'" Idem, pp. 25-26.
'O4 DE IBARROLA, Antonio, Derecho agrario, 2a. ed., Mxico, Porra, 1983, pp. 76-80.

parte de las corporaciones civiles eclesisticas. Sin embargo, pese a la expedicin de la Ley de Desamortizacin y de la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos de 12 de junio de 1859, el problema subsisti, pues se formaron nuevos latifundios que colocaron a los campesinos en un estado rayano en la esclavitud. En esta etapa, la decadencia de la pequea propiedad deriv de la accin de las compaas deslindadoras, formadas al amparo de las Leyes de Colonizacin y de Baldos. El 15 de diciembre de 1883 comenz la era de los latifundios que privaran durante el porfirismo; a la sazn, el Ejecutivo promulg la Ley sobre Deslinde y Colonizacin de los Terrenos Baldos, y autoriz la creacin de las empresas deslindadoras. Para la Real Academia Espaola, el latifundio -del latn latifindium- es una Desde el "finca rstica de gran extensin".lo5 punto de vista jurdico, se trata de una "finca rstica de grandes proporciones pertenecientes a una o varias personas, considerada, por su
'O5

Voz "latifundio",en REAL ACADEMIA ESPANOLA, op. cit., t. 11, p. 1352

extensin, como no conveniente, como forma de propiedad desde el punto de vista de la poltica agraria del pas".106 Como resultado de su labor interpretativa, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha indicado: "LATIFUNDIO. Puede considerarse como tal, el predio que tenga mayor superficie que la asignada al ejido de un pueblo; por lo tanto, no debe clasificarse como pequea propiedad."lw Aparte de que a veces se efectuaron deslindes donde no haba terrenos baldos, las propiedades comunales indgenas se afectaron. Lleg a haber extensiones de tierras de millones de hectreas, que deban ser trabajadas por campesinos que empleaban metodos agrcolas obsoletos. Desde luego, muchas hectreas permanecieron sin cultivar, y los trabajadores encargados del resto vivan en condiciones miserables.lo8Esa situacin, junto con la expedicin del artculo 30. del Plan de San Luis, que prevea la restitucin de tierras, produjeron
Voz "latifundio", n DE FINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael, Diccionario e de derecho, 31a. ed., Mexico, Porra, 2003, p . 350. 'O' Semanario Judicial de la Federacin, Quinta epoca, t. 11, p. 1050. ' O 8 CARPIZO, Jorge, La Constifucin mexicana de 191 7, op. cit., p p 12-13.

que la poblacin campesina se sumara a la Revol u ~ i n . A partir de 1910 hubo transforma'~~ ciones en el campo. Con la Ley de 6 de enero de 1915comenzaron a crearse nuevas instituciones pblicas agrarias, tales como el ejido, la pequea propiedad y la magistratura agraria, entre otras. Actores fundamentales en el movimiento armado de 1910, los campesinos lograron que, en 1917, en el artculo 27 constitucional se diera respuesta a las demandas por las que haban luchado. El texto del artculo 27 del proyecto de Carranza era casi igual al del propio precepto en la Carta de 1857, cuyo liberalismo individualista deba ser superado. Las concepciones del liberalismo social, detonantes del movimiento armado, lograron que la cuestin agraria se remediara mediante previsiones constitucionales, que se acomodaran en el artculo 27, obra de diputados como Pastor Rouaix, quien haba atestiguado las miserables condiciones en que el campesinado mexicano haba vivido durante
'"Idem, pp. 26 y 187.

la dictadura porfirista. Rouaix consideraba que sobre los derechos individuales a la propiedad se encontraban los derechos superiores de la sociedad, representada por el Estado, para regular su reparticin, uso y conservacin, de donde provino la declaracin expresa de que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde originariamente a la nacin, que se reserva el derecho de trasmitirla a los particulares para constituir la propiedad privada, a la que impondr las modalidades dictadas por el inters pblico, as como regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar de su con~ervacin.~~~ Los principios que comprende el artculo 27 constitucional se circunscriben a tres materias fundamentales: a) propiedad territorial, b) explotacin de recursos naturales y c) reforma agraria.
"O

SAYEG HEL,Jorge, op. cit., t. 111, pp. 304-341

LAS

G A R A N T ~ A Ss o c r n l t s

113

Por lo que hace a la explotacin de recursos naturales, la independencia econmica de Mxico depende de ella. Durante muchos aos, el capital extranjero vulner los derechos soberanos del pueblo. El Cdigo de Minera de 1884 atribua a los dueos de la tierra la propiedad de las minas y dems sustancias del subsuelo, lo que dejaba a la nacin sin derechos que legtimamente le correspondan. Sin embargo, en 1917, el Estado mexicano rescat para la nacin tanto el petrleo como todas las riquezas del subsuelo, y se determin que dichos recursos naturales, as como las aguas y el espacio areo, pertenecan al dominio inalienable e imprescriptible de la nacin, que sin embargo puede concesionarlos a los particulares para que sean explotados. No obstante, como estos postulados bsicos de la Constitucin de 1917 fueran desconocidos por las fuerzas econmicas imperantes en el momento, y como el Estado pretendiera hacer valer sus derechos sobre el particular, en marzo de 1938 se produjo la expropiacin petrolera, derivada de un Decreto promulgado
BIBLIOTECA DE i 3 A&W CORTE PE JU$-CIII DE M MU(I

por el Ejecutivo Federal,"' en virtud del cual se expropiaron las compaas petroleras establecidas en el pas, lo que implic la subrogacin, en favor de Petrleos Mexicanos (PEMEX),como causahabiente de dichas empresas, de los derechos y obligaciones nacidos de los contratos laborales celebrados entre el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana (STPRM) y las compaas indicadas."* En otro orden de ideas, tanto el rgimen de la propiedad territorial como la explotacin de los recursos naturales obedecen a un solo objetivo, consistente en elevar el nivel de vida del campesinado mexicano. El sistema de reforma agraria en Mxico comprende cinco supuestos primordiales: a) desaparicin del latifundio, b) establecimiento de la pequea propiedad, c) restitucin de tierras, d) sealamiento de autoridades agrarias, y e) integracin de la reforma agraria.
-p.p

"' El texto d e este decreto es cansultable en CABRERA ACEVEDO, Lucio, La Suprema Corte de Justicia durnnte el pbierno del general Lzaro Crdenas (19351940). t . 111, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 1999, pp. 194-195. "'Semanario ludicial de lo Federaciri, Quinta poca, Cuarta Sala, t. LXXI, p. 2094. CABRERA ACEVEDO, Lucio, op. cit., p. 16.

El artculo en comento fue reformado en 1934,1937,1940,1945,1947,1948,1960,1974, 1975,1976,1983,1987 y 1992."3Segn la exposicin de motivos del primero de esos decretos de reforma,l14 iniciativa del presidente Abelardo L. Rodrguez, el campo padeca los siguientes problemas: minifundismo; restricciones a los ejidatarios, estancamiento, deterioro tcnico y produccin insuficiente de la propiedad ejidal; pocos alicientes para la inversin de capital en actividades agropecuarias y, finalmente, escaso crecimiento de la produccin agropecuaria en relacin con el de la poblacin. Aquellas reformas tendieron a otorgar certidumbre jurdica en el campo, y a proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal, as como la capacitacin del campo. La reforma de 1937 otorg competencia federal en problemas comunales y de ncleos de poblacin. En 1940 y 1945, se otorg dicha competencia para el petrleo y los hidrocar"'Estas ltimas se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin los das 6 y 28 de enero. '?<DE IBARROLA, Antonio, op. cit., pp. 233-241.

buros, as como en materia de gas, respectivamente. La reforma de 1947 sirvi para regular la pequea propiedad y establecer el juicio de amparo en la fraccin XIV. En 1948 se introdujeron modificaciones sobre bienes inmuebles para embajadas y legaciones de pases extranjeros. Doce aos despus se produjeron dos reformas, relativas a la plataforma continental y zcalos submarinos, y a la nacionalizacin de la industria elctrica. En 1974 se suprimi la mencin a los territorios y al ao siguiente se agreg lo referente a la energa nuclear. La reforma de 1976consisti en establecer en 200 millas nuticas la zona econmica exclusiva y en planear los asentamientos humanos. El aspecto de la justicia agraria y el desarrollo rural integral se adicion en 1983, a lo que se aadi el rubro ecolgico en 1987. Finalmente, la reforma de 1992puso fin al reparto agrario, al modificarse el V prrafo tercero y la fraccin X y derogarse las fracciones X a XIV y XVI, que contenan la reglamentacin de dicho reparto y sealaban las instituciones encargadas de su aplicacin. Esta ltima fecha supuso cambios trascendentales

en cuanto al tema agrario y a los bienes de la Iglesia.l15 En 1992, la certeza en la tenencia de la tierra se hizo extensiva a la pequea propiedad. Al derogarse la fraccin XIV, se elimin el repara quisito del certificado de inafectabilidadU6 promover el juicio de amparolT7 contra la privacin o afectacin ilegales de tierras o aguas, lo que ha permitido que el pequeo propietario, adems de los recursos ordinarios que contempla la ley, pueda ampararse contra las resoluciones ilegales de restitucin de tierras y aguas, cuyo trmite se realiza conforme al procedimiento contemplado por la ley reglamentaria, segn lo dispone la fraccin VII. Asimismo, ya no es necesario el certificado de
FIX-ZAMUDIO, Hctar y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., p. 527. Vase la tesis con el rubra agrario. certificado de inafectabilidad y otras defensas de la pequea propiedad. conceptos, Semanario ludiciol de la Federacin, Sptima poca, vol. 217-228 Tercera Parte, p. 17. Este certificado ya n o tiene la caracterstica esencial que lo distingui durante la vigencia de la Ley Federal de Reforma Agraria, consistente en ser un instrumento de proteccin jurdica contra la afectacin de tierras, dado que el reparto de estas ya ha concluido. Sergio, voz "certificado de inafectabilidad", en INSTITUTO LUNA O B R E G ~ N , Nuevo diccionario jurdico mexicano, t. 1, DE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, Mxico, Porra/UNAM, 2001, p. 529. "' BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 38a. ed., Mbxico, Porra, 2001, pp. 939-950.

"' "'

inafectabilidad para que una pequea propiedad mantenga ese carcter cuando, por mejoras en la calidad de las tierras, se rebasen los mximos sealados en la fraccin XV, siempre que se renan los requisitos sealados por la ley. La fraccin XV fue modificada para prohibir expresamente los latifundios, y en la fraccin XVII se regul con mayor precisin el fraccionamiento y enajenacin de las extensiones que excedieran los lmites de la pequea propiedad, sealados en las fracciones IV y XV.
2. Propiedad originaria y derivada y propiedad

privada

Los primeros ocho prrafos del artculo de merito regulan la propiedad originaria y la derivada de los bienes nacionales, y prevn los requisitos a cubrirse para la configuracin de la propiedad privada. En cuanto a la propiedad territorial, la Constitucin de 1917 le dio su verdadera naturaleza de funcin social, que pretende hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y proveer a su conservacin.

Se distinguen dos clases de propiedad: origina-

ria y derivada. Originariamente la propiedad corresponde a la nacin, que al transmitir el dominio de ella a los particulares constituye la propiedad privada. As, el derecho de propiedad dej de ser natural, inherente al hombre, y se volvi temporal y con funcin social. Durante la Sptima poca del Semanario Judicial de la Federacin, la Suprema Corte de Justicia indic que las modalidades impuestas a la propiedad privada slo podran establecerse en leyes expedidas por el Congreso de la Unin;"* sin embargo, en la actual poca de la publicacin citada aparece una tesis de la Primera Sala de la Corte, que vale la pena reproducir:
PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA. EL CONGRESO DE LA UNIN NO ES EL NICO FACULTAD0 PARA IMPONERLAS, EN TRMINOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 27 DE LA
-~

"*
p. 31.

Semanario Judicial de lo Federaci,!, Sptima Epoca, vol. 86 Primera Parte.

CONSTITUCIN FEDERAL. Si bien es cierto que el Congreso de la Unin est facultado legalmente para imponer las modalidades a la propiedad privada, a travs de las leyes que expida, tambin lo es que dicha facultad legislativa no opera en todos los casos, pues es menester para ello que el inters pblico que legitime constitucionalmente la imposicin de la modalidad, incida en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencia1del citado Congreso; de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia incumbe legislativamentea los Congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artculo 124 de la Constitucin Federal, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de stos, lo que encuentra apoyo en lo previsto en la fraccin 11 del articulo 121 de la Ley Fundamental que consagra el principio lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles e inmuebles se regirn por la ley del lugar de su ubicacin. As, al ser evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inrnobiliario, sin el cual tal derecho sera inconcebible, la imposicin de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos. De ah que respecto

de los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las Legislaturas Locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre que el inters pblico que funde dicha regulacin no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unin, integrada por las facultades expresas e implcitas de dicho rgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, es decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el nico facultado para imponer modalidades a la propiedad privada en trminos de lo dispuesto en el artculo 27 constitucional, implicara un impedimento para aqullas de establecer las modalidades necesarias en funcin del inters pbli~o."~

A fin de solucionar el problema agrario, el Constituyente de 1917 atribuy a la nacin la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional. El artculo 27 regula la propiedad pblica en los prrafos cuarto a octavo y en las fracciones 1y VI. Esta propiedad incluye los bienes y de'IP Tesis la. XL11/2000, Sernonario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XII, diciembre de 2000, p. 256.

rechos que integran el patrimonio nacional, que a su vez se conforma por los patrimonios de la Federacibn, las entidades federativas, el gobierno del Distrito Federal, los municipios y las entidades para esta tale^.'^^ Se refieren a la propiedad privada de tierras y aguas los prrafos segundo y tercero, as como las fracciones 1 a VI y XV del artculo en comento. El rgimen legal ordinario se encuentra en el Cdigo Civil para el Distrito Federal y en los de cada una de las entidades federativas. El artculo 830 de1 Cdigo Civil para el Distrito Federal dispone: "El propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella con las Iimitaciones y modalidades que fijen las leyes." Entre tales leyes, tanto federales como locales, cabe citar a la Ley sobre el Rgimen de Propiedad en Condominio, la Ley del Desarrollo Urbano y los reglamentos de Zonificacin, de Construcciones y el de Establecimientos Mercantiles.
"" FRAGA, Gabino, Derecho adniinistraiivo, 428. ed., Mxico, Porra, 2002, pp. 343-367.

Ahora bien, qu debe entenderse por modalidades a la propiedad privada? De conformidad con la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
...la imposicin de modalidades a la propiedad privada se traduce necesariamente en la supresin o en la limitacin de alguno de los derechos reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el derecho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de disponer de sta, de manera que slo a travs de estos elementos puede existir la posibilidad de que se impongan las referidas modalidades y no simplemente cuando se afecte de cualquier manera la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es lo mismo la materia de un derecho, que el derecho en cuanto tal; es decir, la imposicin de modalidades a una cosa o bien no equivale a la imposicin de modalidades a los derechos reales que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino slo en la medida que stos se limiten o re~trinjan.'~'

Por otra parte, debe indicarse que las modalidades impuestas a la propiedad privada se
"' Tecis l a . XLIj2000, Semanario Iudicial de la Federacin y su Gaceta, Novena fipora, t. XII, diciembre de 2000, p. 257.

diferencian de la expropiacin, tema que la proMienpia Suprema Corte de Justicia ha tratado.lZ2 tras la modalidad es una medida legal general que restringe el derecho de usar, disfrutar y disponer de una cosa, la expropiacin constituye un acto individual y concreto de privacin de la propiedad por causas de utilidad ~ b 1 i c a . l ~ ~ En cuanto a la propiedad social, el artculo 27 la regula en el prrafo tercero y en las fracciones VI1 a IX, XVII, XIX y XX, as como en la Ley Agraria, la Ley General de Crdito Rural, la Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y Demasas; la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesino, la Ley de Fomento Agropecuario y otras disposiciones legales.
3 . La expropiacin por causa de utilidad pblica

De conformidad con la Real Academia Espaola, la palabra "expropiacin" significa "accin y efecto de expropiar"; a su vez, expropiar -de ex- y propio- implica: "Dicho de la Administra"'Semanario Iudicial de la Federacin, Quinta poca, t . L, p. 2568.
"'FRAGA, Gabino, op. cit., pp. 375-376.

cin: Privar a una persona de la titularidad de un bien o de un derecho, dndole a cambio una indemnizacin. Se efecta por motivos de utilidad pblica o inters social previstos en las leyes."124 Como las atribuciones del Estado se veran afectadas en caso de que necesitara un bien privado que no pudiera obtener mediante un acuerdo contractual con sus dueos, es preciso poner en prctica un procedimiento unilateral para adquirir dicho bien, esto es, la expropiacin,lZ5 figura regulada en los prrafos segundo y la fraccin VI del artculo que se comenta. La expropiacin por causa de utilidad pblica se encontraba prevista desde la Constitucin de 1857, pero, en congruencia con el espritu del artculo 27 de la Constitucin actual, y de la mayor eficacia que requiere un principio de inters pblico, dej de ser precisa una "indemnizacin previa", pues se dispuso que la expropiacin procediera "medianteindem12' Voces "expropiacihn"y "expropiar", en REAL ACADEMIA ESPAOLA, op. cit., t. 1 p. 1023. , "?PRAGA, Gabino, op. cit., pp. 374-375.

nizacin", previsin reiterada por el artculo 831 del Cdigo Civil para el Distrito Federal. Por lo que hace al significado de "utilidad pblica", la Corte ha estimado que por tal se entiende lo que satisface una necesidad pblica y redunda en beneficio de la colectividad, de ah que sea esencial que la cosa expropiada pase a ser del goce y la propiedad de la comunidad, no de particulare~.'~~ todo caso, no habr dicha En utilidad cuando se prive a una persona "de lo que legtimamente le pertenece, para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporacin, pero siempre un partic~lar".'~~ Las causas de utilidad pblica estn fijadas en el artculo lo. de la Ley de Expropiacin. Ahora bien, la expropiacin por causa de utilidad pblica entrafia la reunin de diversos elementos: a) la ley que determine las causas en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada; b) una declaracin de la autoridad administrativa, de que en determinados casos es de utilidad pblica esa ocupacin; y
'16
Iz7

Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, Pleno, t. IV, p. 919. Idem.

c) diligencias de expropiacin, que tengan por objeto fijar el monto de la i n d e m n i z a ~ i n . ' ~ ~ A propsito de esta ltima, su determinacin se hace en la declaratoria de expropia~in.'~~ Conviene aclarar que la "utilidad pblica" no se acredita con una mera afirmacin de la autoridad, sino que debe ser justificada mediante pruebas rendidas por la autoridad expropiadora.130 Reitera este punto un criterio sustentado por la Segunda Sala del Mximo Tribunal durante la Quinta poca del Semanario Judicial de la Federaci~5n.l~~ Para terminar con el tema de la expropiacin, es necesario sealar que en sta no rige la garanta de previa audiencia, dado que el artculo 27 constitucional ampara garantas sociales, no individuales, como lo ha indicado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.132
p.. .-Iza

. .

Idem, Septima poca, vol. 73 Primera Parte, p. 15. IzsIdem, val. 70 Sexta Parte, p. 35. "UIdern, Quinta poca, t. CXXXI, p. 153. "' Idem, p. 543. 'S' Tesis P./J. 65/95, Srniat~ario Judicial de la Federaciciti poca, t. V. junio de 1997, p. 44.

!,su

Gaceta, Novena

4. Capacidad para adquirir el dominio de tierras

y aguas de la Nacin

En su prrafo noveno, el artculo 27 constitucional regula, en seis fracciones, la capacidad para adquirir en propiedad, que generalmente es privativa de los mexicanos. A los extranjeros se les exige considerarse nacionales respecto de los bienes que adquieran, as como renunciar a la proteccin de sus gobiernos respecto de dichos bienes. Se sealan tambin las zonas que por ningn concepto pueden ser propiedad de extranjeros, y las limitaciones que sufrir cierto tipo de corporaciones, asociaciones y sociedades para ser titulares del derecho de propiedad, con tal de prevenir concentraciones territoriales que pudieran mantener improductiva la ~ r 0 p i e d a d . l ~ ~ En cuanto a las instituciones de crdito, la fraccin V les impide tener en propiedad o en administracin ms bienes races que los estric'"Tesis I.14o.C.3 C. Idern, t. XVI, diciembre de 2002, p. 791

tamente necesarios para la realizacin de su objeto directo.13* En cuanto a las fracciones IV y VI, la primera regula la adquisicin de terrenos rsticos por parte de las sociedades mercantiles por acciones, mientras que la segunda suprime la prohibicin a las corporaciones civiles de tener en propiedad o administrar bienes races. Aunque se permita a las sociedades por acciones participar en la propiedad y en la produccin rural, el texto constitucional pretende evitar latifundios encubiertos, de modo que establece el lmite mximo de tierras que puedan tener en propiedad dichas sociedades, con sujecin a los medios de registro y control que establezca la ley. Por otra parte, a raz de la modificacin del artculo 130 constitucional en enero de 1992,'35que otorg personalidad jurdica a las asociaciones religiosas, las fracciones 11 y 111 del artculo 27 fueron reformadas para otorgar
"'Vase Tesis P./]. 58/2000, Ideni, t . XI, junio de 2000, p. 5. '3"URGOA, Ignacio, Derecho coizstitucio>ial niexicorio, 16a. ed., Mxico, Porra, 2003, p. 1040.

a aqu6llas capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que fueran indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones establecidos por el artculo 90., fraccin VI, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico. 1 Igualmente, la fraccin 1 1 admite la adquisicin de bienes races por las instituciones de beneficencia, que se sujeta a lo que determine la ley reglamentaria correspondiente.
5 . Personalidad jurdica de ncleos de poblacin ejidales y comunales

La fraccin VI1 del artculo en comento reconoce la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidales y comunales, y sienta las bases para la proteccin de las tierras de los grupos indgenas. El ejido es una empresa social con personalidad jurdica, cuyo patrimonio se finca en la propiedad social que le asigna el Estado, y que se halla sujeta a las modalidades respect i v a ~ .El artculo 90. de la Ley Agraria reitera '~~
"'M E D l N A CERVANTES, Jos Ramn, Derecho agrario, Mexico, Harla, 1987,
pp. 327-328.

LAS C A R A N ~ ~ ASOCIALES S

131

el carcter de persona jurdica de los ncleos de poblacin ejidales, y los reputa propietarios "de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro ttulo". El artculo 43 de la Ley Agraria considera tierras ejidales las que hayan sido dotadas al ncleo de poblacin ejidal o incorporadas al rgimen ejidal. Por su destino, dichas tierras se dividen, de conformidad con el articulo 44 de la ley mencionada, en a) para el asentamiento humano, b) de uso comn y c) parceladas. Las primeras son aquellas que integran el rea necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, mientras que las segundas son las que constituyen el sustento econmico de la vida en comunidad del ejido; pueden ser de tres clases: a) las tierras que no han sido especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento humano, b) las que no han sido parceladas por la misma asamblea, y c) las as clasificadas expresamente por la asamblea. Finalmente, las tierras parceladas son las que han sido delimitadas por la asamblea para cons-

tituir una porcin terrenal de aprovechamiento individual, y respecto de las cuales los ejidatarios, en trminos de ley, ejercen directamente sus derechos agrarios de aprovechamiento, uso y Por otro lado, el artculo 45 dispone que las tierras indicadas pueden ser objeto de cualquier contrato de asociacin o aprovechamiento, celebrado por el ncleo de poblacin ejidal o los ejidatarios titulares, segn se trate de tierras de uso comn o parceladas, respectivamente. Asimismo, los contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por terceros tendrn una duracin no mayor a treinta aos -prorrogables-, segn el proyecto productivo correspondiente. Asimismo, el artculo 46 de la Ley Agraria faculta al ncleo de poblacin ejidal para otorgar en garanta el usufructo de las tierras de uso comn y de las parceladas, respectivamente, en favor de instituciones de crdito o de
&oca,

"'Tes~s2a. VII/2001, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena t. Xlil, febrero de 2001, p 298.

aquellas personas con las que tengan relaciones de asociacin o comerciales. La personalidad jurdica reconocida a los ncleos de poblacin ejidal implica, concomitantemente, la atribucin de obrar y obligarse por medio de los rganos que los representan. La Ley Agraria otorga, como derechos colectivos ejidales, el de propiedad de las tierras que se les han dotado o de las que hubieran adquirido por compra, venta, donacin, etctera. En los artculos 23,46,49 y 50 de la ley citada se establecen, enunciativamente, las facultades de la asamblea para formular y modificar su reglamento interno, aceptar o separar ejidatarios y sus aportaciones, recibir los informes del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia, sealar y delimitar las reas necesarias para el asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino especfico, reconocer el parcelamiento econmico o de hecho y regularizar la tenencia de posesionarios, etctera.138
CONTRERAS CORIA, J. Jess, V O L "derechas ejidales", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONECJuRDICAS, Nuevo diccionario jurdico mexicano, op. cit., t . 11, pp. 1266-1267.

6. El reparto de tierras y la prohibicidn del latifundismo

La ConstitucinFederal de 1917proscribi el latifundio y orden el reparto agrario y la restitucin de tierras y aguas a las comunidades despojadas de ellas. Con el paso del tiempo, estas medidas generaron otros problemas: minifundismo improductivo, incertidumbre en la tenencia de la tierra, nueva amortizacin de sta y venta y rentismo de parcelas, circunstancias que determinaron la reforma del artculo en comento en 1992, con lo que se reafirm la proscripcin del latifundismo, se otorg mayor certeza en la tenencia de la tierra, se consolid la propiedad particular, ejidal y comunal y se busc hacerlas ms productivas.

En el ao indicado se clausur el programa de reforma agraria, dado que ya no haba ms tierras que repartir; asimismo, la Constitucin dej de reconocer el derecho de las comunidades campesinas a solicitar tierras, fue posible cambiar el rgimen de propiedad ejidal al de propiedad privada, y se permiti que los ejida-

tarios se asociaran con inversionistas privados y sociedades annimas.139

7 . La imparticin de justicia agraria

En 1983 se mencion explcitamente el tema de la justicia agraria en la fraccinXIX del artculo 27, al decirse que el "Estado dispondr las medidas para la expedita y honesta imparticin de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequea propiedad, y apoyar la asesora legal de los campesinos". Con la reforma de 1992, se agreg un segundo prrafo a la fraccin XIX, que contempla la creacin de tribunales federales agrarios dotados de autonoma y plena jurisdiccin, as como de la Procuradurta Agraria.140 El sistema de los tribunales agrarios est compuesto por el Tribunal Superior Agrario y
. -

SERNA DE LA GARZA, JosMara, La refornia del Estadoen Amrica Latilia: los casos de Brasil, Argentina y Mxico, Mxico, UNAM, 1998, p. 218. FIX-ZAMUDIO, Hctar y VALENCIA CARMONA, Salvador,'op. cit., p. 533. Vkonse tambin los ttulos Vll y X de la Ley Agraria, as como la Ley Orgnica d e los Tribunales Agrarios, publicada en el Diario Oficial d e la Federacin el 26 de febrera de 1992.
" s

136

S U P R E M AC O R ~DE 1~87iciADE F

LA

Nncid~

los Tribunales Unitarios Agrarios.141 Estos tribunales tienen plena jurisdiccin, es decir, no son subalternos de la Administracin ni estn adscritos a dependencia alguna del Ejecutivo, al contrario de lo que ocurre con la Procuradura Agraria, que, segn el artculo 134 de la Ley Agraria, "es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, sectorizado en la Secretara de la Reforma Agraria".142

GARC~A RAMIREZ, Scrgia, Eleme>itos de dcrecho procesal agrario, Mxico, Porra, 1993, pp. 160-161.
Id'

Idern, pp. 158-159.

XII. EL ART~CULO 123

CONSTITUCIONAL

1 . Antecedentes histricos

D e s d e 1857, el derecho al trabajo se haba circunscrito a los artculos 40. y 50. de la Constitucin Federal, respectivamente limitados a otorgar la libertad de trabajo y la justa retribucin y el consentimiento pleno para trabajar. Aunque el artculo 40. no fue variado sustancialmente para el Proyecto de Carranza que sustent las labores del Constituyente de 1917, el 50. introduca las adiciones de que lo haban hecho objeto las reformas del 10 de junio de 1898, as como una parte final que, superficialmente, salvaguardaba la propia libertad de trabajo que el juego de las fuerzas productivas haba hecho n ~ g a t 0 r i a . I ~ ~
'49

SAYEG HEL, Jorge,op. cit., pp. 290-291 y 302-303

137

En su cuadragksima sesin ordinaria, la Asamblea Constituyente conoca del proyecto de legislacin obrera, que en veintiocho fracciones contena los principios fundamentales para satisfacer las necesidades urgentes de la clase trabajadora del pas, como son: la jornada mxima de trabajo, la proteccin a mujeres y menores, el descanso semanal, el salario mnimo, la obligacin patronal de proporcionar a sus trabajadores habitaciones cmodas e higinicas, la responsabilidad patronal por accidentes de trabajo, etctera. La Asamblea acept el proyecto por unanimidad. Los derechos sociales plasmados en el artculo 123 constitucional establecieron, por primera vez en la historia del constitucionalismo social mexicano, los cimientos de una legislacin laboral inspirada en principios de justicia y humanidad. La intencin del constituyente fue, desde sus orgenes, preservar, frente a una relacin jurdica desigual, la existencia de una clase social econmicamente dbil y desvalida, sobre la base de un mnimo de condicio-

nes destinadas a dignificar y elevar la condicin humana de los trabajadores.

2 . La duracin de la jornada laboral

El Constituyente de 1917 no quera que los trabajadores cumplieran jornadas laborales inhumanas, de modo que resolvi disminuir su duracin a ocho como tiempo mximo; asimismo, el trabajo nocturno se limit a siete horas; adems, se prohibieron las labores insalubres o peligrosas, el trabajo nocturno industrial y toda labor posterior a las diez de la noche para los menores de catorce y diecisis aos. Los mayores de esta edad y menores de diecisis, tendran como jornada mxima seis horas. En forma categrica se estableci el descanso semanal en la fraccin IV, en los siguientes trminos: "Por cada seis das de trabajo deber disfrutar el operario de un da de descanso, cuando menos."
"'DE LA CUEVA, Mario, El nuevo derecho mexicano del trabajo, t. 1, 8a. ed., Mexico, Porra, 1995, pp. 271-285.

En concordancia con las ideas anteriores, la fraccin XXVII estableci que sern condiciones nulas y no obligarn a los contrayentes, aunque se expresen en el contrato:
a) Las que estipulen una jornada inhumana por lo notoriamente excesiva, dada la ndole del trabajo. b) Las que fijen un salario que no sea remunerador a juicio de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje. c) Las que estipulen un plazo mayor de una semana para la percepcin del jornal. d) Las que sealen un lugar de recreo, fonda, caf, taberna, cantina o tienda para efectuar el pago del salario, cuando no se trate de empleados en esos establecimientos. e) Las que entraen obligacin directa o indirecta de adquirir los artculos de consumo en tiendas o lugares determinados. f ) Las que permitan retener el salario en concepto de multa. g) Las que constituyan renuncia hecha por el obrero de las indernnizaciones a que tenga derecho por accidente del trabajo, y enfermedades profesionales, perjuicios ocasionados por el incumplimiento del contrato o despedrsele de la obra.

h) Todas las dems estipulaciones que impliquen renuncia d e algn derecho consagrado en favor del obrero en las leyes de proteccin y auxilio a los trabajadores.

Ahora bien, el artculo de merito no indic si el da de descanso deba o no ser pagado. La Ley Federal del Trabajo de 1931 resolvi el problema temporalmente. Ms tarde, en 1935, el entonces presidente Lzaro Crdenas propuso al Congreso Federal que determinara, en el artculo 78 de la ley citada, ia obligacin de pagar a los trabajadores el importe de un da de salario en el descanso, disposicin que pasara ntegra a la nueva ley. En torno al descanso en materia laboral, la desaparecida Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin emiti el siguiente criterio:
DESCANSO SEMANAL. La fraccin IV del artculo 123 constitucional, con carcter imperativo, establece el descanso semanario para los trabajadores, fundndose en consideraciones de orden econmico y biol-

gico, ya que es necesario conservar la salud del trabajador y su capacidad laboral para que su rendimiento y su eficiencia en el trabajo se traduzcan en una mejor labor y en la mayor eficacia en los servicios sin perjuicio de su equilibrio fisiolgico, lo que no puede obtenerse si no es conservado (sic)sus energas con el descanso corresp~ndiente?~~

En cuanto al descanso conmemorativo o por das festivos, llamado "obligatorio" por el artculo 74 de la Ley Federal del Trabajo, conviene transcribir lo que estim la extinta Cuarta Sala del Mximo Tribunal:
DESCANSO OBLIGATORIO OBJETO DEL. La finalidad perseguida por el legislador, al precisar los das de descanso obligatorio, no ha sido la de aumentar el ntmero de das de descanso semanal o de vacaciones, sino justamente la de procurar que por el descanso forzoso concedido, los trabajadores esten en aptitud de conmemorar y festejar tales fechas por lo que, el descanso debe disfrutarse sin'mengua de los salarios

respectivo^.'^^
Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, t . CXIX, p. 3436, "'Idem, t. CXII, p. 1451.

3 . El trabajo de las mujeres y de los menores

En la antigedad, el trabajo femenino haba consistido en realizar actividades domsticas. Al introducirse la tcnica en las formas de produccin tradicional a fines de la Edad Media, con la mquina de tejer y la de vapor, se modific el ambiente industrial. La mujer comenz a hacer trabajos a domicilio, pero posteriormente se manifest la tendencia a disminuir el trabajo domiciliario para llevarlo a la industria, en busca de mayor productividad y mejores salarios. El trabajo femenil est regulado en el Ttulo Quinto -artculos 164-172- de la Ley Federal del Trabajo. En primer trmino, debe decirse que en materia laboral las mujeres disfrutan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones que los hombres. Por otra parte, la ley indicada prev que sus disposiciones sobre el trabajo femenino pretenden, fundamentalmente, proteger la maternidad. A este respecto, cuando se ponga en peligro la salud de la mujer

o la del producto, durante el estado de gestacin o de lactancia y sin que sufra perjuicio en su salario, prestaciones y derechos, no podr utilizarse su trabajo en labores insalubres o peligrosas, nocturnas de carcter industrial, ni en establecimientos comerciales o de servicio despus de las diez de la noche, as como en horas extraordinarias. Las labores insalubres o peligrosas para las mujeres son aquellas que, por su naturaleza y por las condiciones fsicas, qumicas y biolgicas del medio en que se realizan, o por la composicin de la materia prima que se utilice, pueden actuar sobre la vida y la salud fsica y mental de la mujer en estado de gestacin, o del producto. Las madres trabajadoras gozan de los siguientes derechos:
a) Durante el periodo del embarazo, no realizarn trabajos que exijan esfuerzos considerables y signifiquen un peligro para su salud en relacin con la gesta-

Las cnna~rins socin~rs

145

b) c)

d)

e)

f)

g)

cin, tales como levantar, tirar o empujar grandes pesos, que produzcan trepidacin, estar de pie durante largo tiempo o que acten o puedan alterar su estado psquico y nervioso; Disfrutarn de un descanso de seis semanas anteriores y seis posteriores al parto; Los periodos de descanso a que se refiere la fraccin anterior se prorrogarn por el tiempo necesario en el caso de que se encuentren imposibilitadas para trabajar a causa del embarazo o del parto; En el periodo de lactancia tendrn dos reposos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos, en el lugar adecuado e higinico que designe la empresa; Durante los periodos de descanso a que se refiere la fraccin 11, percibirn su salario ntegro. En los casos de prrroga mencionados en la fraccin 1 1 tendrn 1, derecho al cincuenta por ciento de su salario, por un periodo no mayor de sesenta das; A regresar al puesto que desempeaban, siempre que no haya transcurrido ms de un ao de la fecha del parto; y A que se computen en su antigiiedad los periodos pre y postnatales.

En otro orden de ideas, el derecho prosurgi de la tector del trabajo de los menores147 necesidad de preservar la estirpe, desarrollar los recursos humanos y evitar la explotacin de las fuerzas medias de trabajo, a fin de facilitar su educacin, desarrollo fsico, salud y moralidad. La necesidad de incorporar al derecho positivo mexicano las normas internacionales referentes al trabajo de menores, motivaron reformas constitucionales en 1962. En el texto original de las fracciones 11,111 y XI del artculo 123, se establecieron prohibiciones al trabajo de los menores en labores insalubres o peligrosas, as como el trabajo nocturno industrial y todo trabajo posterior a las diez de la noche. Asimismo, la fraccin 111impeda que los nios menores de doce aos trabajaran. Por ltimo, la fraccin XII prohibi el trabajo extraordinario. Estos textos fueron reformados en 1962, para adecuarse a las disposiciones del derecho laboral internacional, y se aument la edad mnima de ocupacin de
"'DE LA CUEVA, Mario, op. cit.,
. .

pp. 440-452.

doce a catorce aos, que ha prevalecido hasta la fecha.148 El Ttulo Quinto bis -artculos 173-180- de la Ley Federal del Trabajo reglamenta las actividades de los menores. El trabajo de los mayores de catorce aos y menores de diecisis queda sujeto a vigilancia y proteccin especiales de la Inspeccin del Trabajo. Por otra parte, los mayores de catorce y menores de diecisis aos necesitan un certificado mdico que acredite su aptitud para trabajar, y someterse a los exmenes mdicos que ordene la Inspeccin del Trabajo. En todo caso, los menores de diecisis aos no pueden trabajar en expendios de bebidas embriagantes de consumo inmediato o en cuestiones que puedan afectar su moralidad y buenas costumbres. Tampoco deben desempear trabajos ambulantes -salvo autorizacin especial de la Inspeccin del Trabajo-, subte"" SANTOS AZL'ELA. IICrt<ir. va, rncnnrcs irabajadorr,

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rrneos o submarinos, peligrosos o insalubres, aquellos que superen sus fuerzas o puedan impedir o retardar su desarrollo fsico, y tampoco pueden desempear labores industriales despus de las diez de la noche. La prohibicin de realizar trabajos nocturnos industriales se extiende a los menores de 18 aos. En cuanto a la jornada laboral de los menores de 16 aos, no podr exceder de seis horas diarias y deber dividirse en periodos mximos de tres horas, con derecho a una hora de reposo, al menos, entre un periodo y otro. Est prohibido que el trabajo de estos menores sea utilizado en horas extraordinarias y en domingos y das de descanso obligatorio; la violacin de esta prohibicin conlleva el pago de las horas extraordinarias con un 200% ms del salario correspondiente a las horas de la jornada, y el salario de los domingos y los das de descanso obligatorio. Estos menores deben disfrutar de un lapso anual de vacaciones pagadas de dieciocho das laborables, por lo menos. Como se dijo, los patrones que empleen a menores de diecisis aos estn obligados a exi-

girles los certificados mdicos que acrediten su aptitud para el trabajo, as como a llevar un registro de inspeccin especial, donde se indique la fecha de nacimiento del menor, su clase de trabajo, horario, salario y dems condiciones generales de trabajo; tambin deben distribuir las labores de modo que los menores tengan tiempo para asistir a la escuela, y proporcionarles capacitacin y adiestramiento. Finalmente, debern rendir a las autoridades del trabajo los informes que soliciten respecto del trabajo de menores.
4. El salario

Los Constituyentes de 1917 le dieron especial importancia al salario, pues le dedicaron las fracciones VI a VIII, X y XI del artculo 123 constitucional. La idea de asegurar a los trabajadores un nivel econmico decoroso depende de la obtencin de un ingreso que permita llevar una vida digna. Segn la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, el salario es "una cantidad entregada como contraprestacin al

servicio prestado por el t r a b a j a d ~ r " .El ~ ' ~ artculo 84 de la Ley Federal del Trabajo dispone que "el salario se integra con los pagos hechos en efectivo por cuota diaria, gratificaciones, percepciones, habitacin, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquiera otra cantidad o prestacin que se entregue al trabajador por su trabajo"; sin embargo, la Suprema Corte de Justicia ha resuelto que tambin lo integran la ayuda para transporte, el aguinaldoi50y el premio por productividad o bono de logro de objetivo.151 En la fraccin VI del artculo 123 constitucional, Apartado A, se establecieron los salarios mnimos generales o profesionales. Los primeros regiran en reas geogrficas determinadas, mientras que los segundos lo haran en ramas determinadas de la actividad econmica o en profesiones, oficios o trabajos especiales. El segundo prrafo de la fraccin en cita prev: "Los salarios mnimos generales debern ser
- . p -

"*Tesis 2a./J. 35/2002, Semanario judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, mayo de 2002, p. 270. " O Tesis 2a./J. 33/2002, Idem. "' Tesis 2a./J. 34/2002, Idem.

Lns c n n n ~ ~ l n s socinirs

151

suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de f amiyia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educacin obligatoria de los hijos. Los salarios mnimos profesionales se fijarn considerando, adems, las condiciones de las distintas actividades econmicas." La idea del salario remunerador fue prevista por la fraccin XXVII, inciso b), del Apartado A del artculo 123, en la parte correspondiente a las condiciones nulas que "fijen un salario que no sea remunerador a juicio de las juntas de conciliacin y arbitraje". Esta disposicin se reitera en el artculo 85 de la Ley Federal del Trabajo. Ni la Constitucin ni la ley indican qu debe entenderse por salario remunerador; a juicio de la desaparecida Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia, "en derecho obrero se denomina salario remunerador, al que, efectivamente, compensa pecuniariamente el trabajo prestado, en la proporcin justa a que se tiene derecho".lS2
-~
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'"

Senianario Judicial de la Frderaci,i, Quinta poca, t. LXXVIII, p. 156.

En cuanto a las facultades de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje para fijar este salario, la propia Cuarta Sala indic:
SALARIO REMUNERADOR, FIJACIN DEL. Si bien es cierto que del inciso b) de la fraccin XXVII del artculo 123 constitucional se desprende que las Juntas de Conciliacin y Arbitraje estn facultadas para fijar el salario que consideren remunerador, en aquellos casos en que los trabajadores sometan a su consideracin ese punto, tambin lo es que tal disposicin en modo alguno las autoriza para obligar al patrn a cambiar de categora a los trabajadores, desentendindose de los escalafones establecidos en los contratos colectivos y menos an al resolver un juicio ordinario laboral, ya que para ello es preciso que se tramite un conflicto de orden econmico y que tal modificacin se disponga en los trminos del artculo 576 de la Ley Federal del T r a b a j ~ . ' ~ ~

Por otra parte, en la fraccin VI1 del artculo 123 se previ el principio de igualdad salarial, dentro de una misma categora laboral, e n condiciones de "eficiencia tambin
"' Idern, t. CXXVI, p. 640.

LAS CARANTiA5 SOCIALES

153

iguales", entendida sta como la virtud y facultad para lograr un efecto determinado. "El precepto constitucional citado", ha indicado la Segunda Sala de la Corte, "prev el principio de igualdad salarial, conforme al cual los trabajadores de una empresa o establecimiento que desempeen la misma clase de trabajo, bajo idnticas condiciones, tienen derecho a percibir igual remuneracin, es decir, este principio no permite un trato preferencial o discriminatorio en cuanto al monto del salario que deben recibir los trabajadores ubicados en igualdad de circunstancias. (. . En cuanto a los plazos para el pago del salario, la fraccin XXVII, inciso e), prohbe estipular "un plazo mayor de una semana para la percepcin del jornal". En concordancia con esta idea, el artculo 88 de la Ley Federal del Trabajo reglament: "Los plazos para el pago del salario nunca podrn ser mayores de una semana, para las personas que desempeen un trabajo material y de quince das para los de.-

Tesis 2a. LXIIj2002, Sernatiario Judicial de la Federaciti y su Gaceta, Novena poca, t. XV, mayo de 2002, p. 310

ms trabajadores." En sus artculos 108 a 110, la ley citada determina, respectivamente, que el pago se efectuar en el lugar donde los trabajadores presten sus servicios, en da laborable y durante las horas de trabajo o inmediatamente despus de su terminacin, y que los descuentos salariales estn prohibidos, salvo en los casos y condiciones previstos por la ley. Finalmente, la fraccin VI11 del artculo 123 dispone: "El salario mnimo quedar exceptuado de embargo, compensacin o descuento." Sobre este punto, la Cuarta Sala del Mximo Tribunal estableci:
SALARIO MNIMO. Al disponer las fracciones VI y VI11 del artculo 123 constitucional que el salario mnimo ser el que se considere suficiente, atendiendo las necesidades de cada regin, para satisfacer las necesidades normales de la vida del obrero, su educacin y placeres honestos, exceptundolo d e embargo, compensacin o descuento, indudablemente que establecen medidas para proteger en forma absoluta el que los trabajadores disfruten del pago ntegro del salario mnimo fijado en cada regin,

colocndolo al margen de mermas que hagan ilusoria su funcin. Asimismo, como el artculo 89 de la Ley Federal del Trabajo, previene que el salario deber pagarse precisamente en moneda del curso legal, y establece la prohibicin de hacerlo en mercancas, vales, fichas o cualquier otro signo representativo con que se pretenda sustituir la moneda, existente (sic) la obligacin para el patrn de hacer el pago ntegro del salario en moneda, y no puede cubrir parte de l en a1iment0s.l~~

5 . La participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa

El reparto de utilidades entre los trabajadores fue una prctica que por primera vez realiz el pintor francs M. Leclaire, quien en 1843 distribuy entre sus empleados 12,266 francos por la participacin de los beneficios obtenidos por la empresa. Esta accin fue imitada por algunas empresas belgas, alemanas, inglesas y estadounidenses. En cuanto a la naturaleza jurdica de esta debe decirse que es el
Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, t. CXIII, p. 692 DE LA CUEVA, Mario, op. cit., t. 1, pp. 324-357.

Is0

derecho de la comunidad de trabajadores de una empresa a percibir una parte de los resultados del proceso econmico de produccin y distribucin de bienes y servicios. Aun cuando sea un derecho colectivo, se objetiva "en un beneficio individual". La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado:
El artculo 123, apartado A, fraccin IX, de la Constitucin, consagra el derecho de los trabajadores a percibir una participacin en las utilidades de las empresas y determina que se establecer una comisin nacional integrada con representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, encargada de fijar el porcentaje de utilidades que debe repartirse, para lo cual practicar las investigaciones y realizar los estudios necesarios y apropiados para conocer las condiciones generales de la economa nacional y considerar la necesidad de fomentar el desarrollo industrial del pas, el inters razonable que debe percibir el capital y la necesidad de reinversin de capitales; as como que la comisin podr revisar el porcentaje fijado cuando existan nuevos estudios e investi-

gaciones que lo justifiquen. Por su parte, los artculos 117 a 122,126 y 128 de la Ley Federal del Trabajo reiteran lo anterior y, adems, determinan que se considerar como utilidad la renta gravable de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta; los sujetos exceptuados de cumplir con la obligacin de repartir utilidades; los casos en que debe efectuarse reparto adicional; la imposibilidad de hacerse compensaciones de los aos de prdidas con los de ganancia y de hacer deducciones o establecer distinciones entre las empresas.1s7

En principio, corresponde a la comunidad obrera defender este derecho ante la Secretara de Hacienda, a travks del sindicato titular del contrato colectivo o de la mayora de los trabajadores de la empresa, de conformidad con el artculo 121, fraccin 11, de la Ley Federal del Trabajo. En este sentido, el propio artculo 123, apartado A, fraccin IX, de la Constitucin Federal, aparte de otorgar el derecho a participar en las utilidades, tambin permite a los trabajadores
"'Tesis 2a. LXX1/99, Seniariano Judirral de la Federacin y su Gaceta, Novena epoca, t. IX, mayo de 1999, p. 507.

...formular objeciones a las declaraciones del

impuesto sobre la renta que presenten los patrones por ser la renta gravable la base del monto de las utilidades a repartir y, adems, establecer las normas pertinentes para garantizar la efectividad de esos derechos, como son el que se permita a los trabajadores tener acceso a la informacin relacionada con la declaracin anual o complementaria anual del impuesto sobre la renta, la obligacin de efectuar un reparto adicional cuando aumente la base gravable del impuesto, ya sea como resultado de una objecin formulada por los trabajadores, o bien, del ejercicio de las facultades de comprobacin de la autoridad fiscal o de alguna declaracin complementaria presentada por el patrn, y la obligacin a cargo de la autoridad de notificar a aqul y a los trabajadores la procedencia del reparto adicional de utilidades en los supuestos referido^.'^

La participacin en los beneficios es la cantidad a que el trabajador tiene derecho sobre el resultado final de su esfuerzo, combinado con el del empresario. El porcentaje que debe repartirse conforme a la resolucin de la Comisin
la

Tesis 2a. LXX/YY, Idem, p. 504.

Nacional para la Participacin de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas, publicada el 4 de marzo de 1985, se determina de acuerdo con lo prevenido al respecto por la Ley del Impuesto sobre la Renta.159
6 . Seguridad e higiene

La fraccin XV del artculo 123 consign la obligacin patronal de observar, de acuerdo con la naturaleza de su negociacin, los preceptos legales sobre higiene y seguridad en las instalaciones de su establecimiento. La versin original mencionaba los conceptos de higiene y salubridad, en lugar de seguridad. Entonces, el texto se reform en 1962, para suprimir el vocablo "salubridad"e introducir "seguridad". La Ley Federal del Trabajo de 1931 reglament los principios constitucionales de referencia en
VVease tesis l a . LV111/2003, Idem, t. XVIII, octubre de 2003, p. 14. El articulo 16 d e la Lev del lmouesto cobre la Renta. m e determina el roce di miento a seguir para i.aliular la partiiipa~i.in 1.8.; irabaja;l~rr las utilidades de las dr, en rrnprrsas. ha F I ~ <d+ilaradn tiiri>nitiluii<inaI IJ Primera Sala d c la Suprcrna B por c o i t e de lusticia de la Nacin, dado que establece un procedimiento y co"cepto diversos a los contempladas en el artculo 10 de la misma ley, a fin d e obtener la renta gravablepara efectos decalcular la participacin referida, lo que arroja u n resultado diferente del que se obtiene al aplicar el procedimiento previsto para determinar la utilidad fiscal.

'"

el artculo 111, fracciones IV y V, normas que fueron reproducidas y ampliadas en los artculos 132, fracciones XVI, XVIII y XIX, y 509 de la actual Ley Federal del Trabajo.
7 Vivienda para los trabajadores .

Los primeros dos prrafos de la fraccin XII del artculo 123, Apartado A, de la Ley de Leyes, prevn:
Toda empresa agrcola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estar obligada, segn lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cmodas e higinicas. Esta obligacin se cumplir mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depsitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a stos crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedicin de una ley para la creacin de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de

LAS

GARANT~A~ CIA~~S SO

161

los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regular las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrn adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.

A su vez, el artculo 28, fraccin 1 inciso , d), de la Ley Federal del Trabajo, establece:
Artculo 28. Para la prestacin de servicios de los trabajadores mexicanos fuera de la Repblica, se observarn las normas siguientes: 1. Las condiciones de trabajo se harn constar por escrito y contendrn para su validez las estipulaciones siguientes: d) Tendr derecho a disfrutar, en el centro de trabajo o en lugar cercano, mediante arrendamiento o cualquier otra forma, de vivienda decorosa e higinica.

En materia laboral, el vocablo "vivienda" denota la casa o morada que un patrn debe proporcionar a sus trabajadores, de acuerdo con las modalidades establecidas en la Constitucin, en disposiciones reglamentarias o en los

contratos colectivos de trabajo.160Como antecedentes de la poltica habitacional obrera en Mxico, pueden destacarse el punto nmero veintisis del Programa del Partido Liberal Mexicano y la Ley sobre Casas de Obreros y Empleados Pblicos que expidi el gobernador Enrique C. Cree1 el 1de noviembre de 1906, con radio de accin en la capital de Chihuahua y en las cabeceras de los distritos de la propia entidad; ambos proponan que los patrones brindaran alojamiento higinico a los trabajadores. La Ley Federal del Trabajo de 1970 recogi por fin el derecho habitacional de los trabajadores mexicanos en los artculos 136 a 153; ahora bien, lo que era una obligacin patronal se supeditaba a que los centros de trabajo se ubicaran fuera de las poblaciones y a que las empresas tuvieran una plantilla superior a cien trabajadores. Ms tarde surgieron los siguientes organismos: a) el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
'*O

Voz "vivienda",en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURfDICAS,

Nuevo diccionario jurdico mexicano, op. cit., t. IV, pp. 3903-3904.

(INFONAVIT),que atiende a la poblacin econmicamente activa en el campo de las actividades productivas en general; b) el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), que promueve la construccin de viviendas para los trabajadores al servicio de los poderes federales y de las instituciones que por disposicin legal o por convenio deban inscribir a sus trabajadores en dicho Fondo, y c) el Fondo de la Vivienda Militar (FOVIMI). El primero es un organismo con personalidad jurdica y patrimonio propio, mientras que los dos restantes son entidades desconcentradas del ISSSTE y del ISSFAM (Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas), respectivamente. En cuanto al fondo de vivienda al que se refiere el artculo 123de la Constitucin, se trata del Fondo Nacional de la Vivienda, que, segn el artculo 137 de la Ley Federal del Trabajo, pretende "crear sistemas de financiamiento que permitan a los trabajadores obtener crdito barato y suficiente para adquirir en propiedad

habitaciones cmodas e higinicas, para la construccin, reparacin, o mejoras de sus casas habitacin y para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos". Est integrado de manera tripartita por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones. Por otro lado, los objetivos y apoyos necesarios para hacer realidad este derecho estn que contenidos en la Ley Federal de Vi~ienda,'~~ es reglamentaria del prrafo quinto del artculo en comento. El artculo l o . de dicha ley dispone que "sus disposiciones son de orden pblico e inters social y tienen por objeto establecer y regular los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de vivienda digna y decorosa". El mismo ordenamiento prev que las acciones realizadas para asegurar el derecho a la vivienda deben ser concurrentes, de ah que entraen la participacin de la Federacin, los Estados, los Municipios y los sectores social y
'" Publicada en la Segunda Seccin del Diario Oficial de la Federacin el martes 7 de febrero de 1984.

Lns

G A R A N T ~ Asocrn~rs ~

165

privado. Los instrumentos y apoyos que se utilicen en pro del derecho a la vivienda estn subordinados a un Sistema Nacional de Vivienda, que, con arreglo al artculo 30. de la Ley Federal de Vivienda, es un "conjunto integrado y armnico de relaciones jurdicas, econmicas, sociales, polticas y metodolgicas". En trminos del artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la dependencia encargada de conducir y evaluar la poltica de desarrollo de la vivienda es la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).Ahora bien, como las acciones para asegurar este derecho se llevan a cabo de modo concurrente, los Estados y sus municipios deben contar con instancias de gobierno que velen por el correcto desarrollo de la poltica de vivienda en sus respectivos territorios. En el Distrito Federal, por ejemplo, es la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) la que promueve y coordina los programas de vivienda en esa entidad, al tenor del artculo 24 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal.

Cuando en 1971 se reform la fraccin XII del artculo 123, se sustituy la obligacin individual del patrn de suministrar vivienda, al desaparecer el vnculo jurdico existente entre empresario y trabajador; qued entonces como sujeto obligado el INFONAVIT. La disposicin reglamentaria de la fraccin XII indic que para dar cumplimiento a esta obligacin, las empresas deberan aportar al Fondo Nacional de la Vivienda e15%sobre los salarios de los trabajadores a su servicio. A su vez, el Fondo indicado buscara crear sistemas de financiamiento con crditos baratos, que permitieran a los trabajadores adquirir en propiedad habitaciones cmodas e higinicas. Los recursos del fondo seran administrados por un organismo integrado en forma tripartita. Las aportaciones al Fondo se consideraron gastos de previsin social de las empresas. Cabe decir que las empresas que proporcionen a sus trabajadores casa en comodato o en arrendamiento no quedaron exentas de contribuir al Fondo. Finalmente, debe apuntarse que la fraccin XXX del artculo 123, Apartado A, considera

LAS G A R A N ~ / A O C I A L ~ S ~~

167

de utilidad social a las sociedades cooperativas cuyo objeto consista en construir casas baratas e higinicas, destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores.
8. Capacitacin y adiestramiento

Estas obligaciones parten de la necesidad de procurar mejores resultados en las actividades desarrolladas por los trabajadores, en beneficio de sus condiciones vitales y del incre' ~ fraccin XlII del mento de la p r o d ~ c c i n . La~ artculo 123, apartado A, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, obliga a las empresas, sin importar cul sea su actividad, a proporcionar a sus trabajadores "capacitacin o adiestramiento". En concordancia con esa disposicin, en el Ttulo Cuarto de la Ley Federal del Trabajo, en lo referente a las obligaciones de los patrones, la fraccin XV menciona la de proporcionar capacitacin y adiestramiento a sus trabajadores.
'O' DE BUEN L., Nstor, Derecito dei trabajo, t. 11, I l a . ed., Mxico, Porra, 1996,pp. 309-318.

Sobre esta obligacin patronal, la entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia consider:
CAPACITACIN O ADIESTRAMIENTO DE LOS TRABAJADORES.SU INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL PATRN, DA LUGAR A EJERCER LAS ACCIONES LEGALES O CONTRACTUALES, QUE DERIVEN DE TAL OBLIGACIN.El derecho de los trabajadores a la capacitacin o adiestramiento, elevado a rango constitucional, se inspira en principios de inters social, y por su trascendencia para elevar el nivel de vida del trabajador y la productividad de u n centro de trabajo, est tutelado por la ley. La omisin del cumplimiento oportuno de obligaciones e n materia d e capacitacin o adiestramiento por parte del patrn, o del trabajador a recibirlo da lugar a la procedencia de la imposicin de las sanciones al empleador establecidas por la Ley Federal del Trabajo, as como a que el trabajador inicialmente, pueda ejercer las acciones que deriven de tal obligacin, conforme a la ley o a lo convenido contractualmente, pero no se constituye indefectiblemente y de inmediato en causal de rescisin de la relacin laboral, ya que esa situacin no se encuentra . expresamente prevista en ninguna de las
-

fracciones de los artculos 47 y 51 de la Ley Federal del Trabajo. Sin embargo, de estar aprobados por la Secretara de Trabajo y Previsin Social los planes y programas sobre la capacitacin y a pesar de que dicha Secretara haya tomado las medidas pertinentes conforme al artculo 153-S, la omisin del empleador para proporcionarla o la negativa del trabajador a recibirla, en forma repetitiva, puede constituirse en una causal rescisoria anloga a la de falta de probidad y honradez, cuarido tal incumplimiento negligente y reiterativamente sistemtico, entrae un proceder con mengua de rectitud de nimo, revistiendo tal gravedad, que traiga como consecuencia la imposibilidad de continuar con la relacin laboral, que sera el factor determinante para considerar la procedencia de darla por concl~ida.'~"

La Ley Federal del Trabajo se ocupa del tema en los artculos 153-A a 153-X. Los planes y programas de capacitacin se formulan de comn acuerdo por el patrn y el sindicato o sus trabajadores, y son aprobados por la Secretara del Trabajo y Previsin Social. Asimismo,
'*' Tesis 4a./J. 9/94, Gaceta del Seniaxario Judicial de la Federacitz, Octava poca, No. 76, abril de 1994, p. 19.

puede ocurrir que dicha capacitacin se lleve a cabo dentro o fuera de la empresa, por conducto de personal propio o contratado para tal efecto. Por otro lado, la inspeccin de la correcta capacitacin de los trabajadores puede estar a cargo de instituciones, escuelas u organismos especializados, que debern ser autorizados por la Secretara del Trabajo y Previsin Social.
9 . Los riesgos de trabajo

Los diversos medios de produccin exponen al trabajador a determinados riesgos, de ah que el creador de stos, quien a la vez se beneficia de la produccin, deba responder por ellos.'@ La fraccin XIV del artculo 123 estipula que "los empresarios sern responsables de los accidentes y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridos con motivo o en ejercicio de la profesin o trabajo que ejecuten". De conformidad con el artculo 473 de la Ley Federal del Trabajo, los riesgos de trabajo son los accidentes y enfermedades a que estn
'*' DE BUEN L., Nstor, op. cit.,
t. 1,

pp. 613-636

expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del trabajo. Este concepto acepta dos especies: accidentes y enfermedades de trabajo. El artculo 474 de la ley citada define al accidente de trabajo como "toda lesin orgnica o perturbacin funcional, inmediata o posterior, o la muerte, producida repentinamente en ejercicio, o con motivo del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se preste". Por su parte, de acuerdo con el artculo 475 de la propia ley, la enfermedad de trabajo consiste en "todo estado patolgico derivado de la accin continuada de una causa que tenga su origen o motivo en el trabajo o en el medio en que el trabajador se vea obligado a prestar sus servicios". La existencia del riesgo de trabajo deriva de responsabilidades concretas a cargo de los patrones. El artculo 477 de la ley establece que cuando los riesgos se realizan pueden dar lugar a dos situaciones: la incapacidad del trabajador o su muerte. Respecto de la incapacidad, el artculo 487 de la Ley Federal del Trabajo prev que los trabajadores que la sufran ten-

drn derecho a asistencia mdica y quirrgica; rehabilitacin; hospitalizacin, cuando el caso lo requiera; medicamentos y material de curacin; los aparatos de prtesis y ortopedia necesarios; y una indemnizacin. En cuanto a la muerte, los artculos 500 a 502 de la ley laboral disponen que la indemnizacin a que d lugar comprender dos meses de salario por concepto de gastos funerarios, as como el pago de setecientos treinta das de salario, sin deducir la indemnizacin que percibi el trabajador durante el tiempo en que estuvo sometido al rgimen de incapacidad temporal. La indernnizacin debida por la muerte del trabajador podr ser recibida por la viuda o el viudo que hubiese dependido econmicamente del trabajador y que tenga una incapacidad de 50% o ms, y los hijos menores de diecisis aos y los mayores de esta edad, si tienen una incapacidad de 50% o ms; los ascendientes concurrirn con las personas mencionadas, a menos que se pruebe que no dependan econmicamente del trabajador; a falta de cnyuge suprstite, concurrir con las personas sealadas la persona con quien el trabajador vivi

como si fuera su cnyuge durante los cinco aos que precedieron inmediatamente a su muerte, o con la que tuvo hijos, siempre que ambos hubieran permanecido libres de matrimonio durante el concubinato; a falta de cnyuge suprstite, hijos y ascendientes, las personas que dependan econmicamente del trabajador concurrirn con la persona que rena los requisitos sealados anteriormente, en la proporcin en que cada una dependa de l; y a falta de todas las personas mencionadas, la indemnizacin ser recibida por el Instituto Mexicano del Seguro Social. Existen excluyentes de responsabilidad para el patrn, segn se desprende del artculo 488 de la ley. Si el accidente ocurre cuando el trabajador est ebrio o bajo la accin de algn enervante, o l mismo se lo ocasiona por s o de acuerdo con otra persona, o es el resultado de una ria o intento de suicidio, el patrn no tendr ms responsabilidad que prestar primeros auxilios y cuidar del traslado del trabajador a su domicilio o a un centro mdico. Sin embargo, hay ocasiones en que un riesgo pro-

viene de faltas inexcusables del patrn, como lo disponen los artculos 490 de la Ley Federal del Trabajo y 55 de la Ley del Seguro Social. Cuando la falta del patrn sea inexcusable, la indemnizacin podr aumentarse hasta en un 25%, a juicio de la Junta de Conciliacin y Arbitraje. La falta inexcusable del patrn se actualiza cuando no cumple las disposiciones legales y reglamentarias para la prevencin de los riesgos de trabajo; si no adopta las medidas adecuadas para evitar que se repitan accidentes anteriores; si no adopta las medidas preventivas recomendadas por las comisiones creadas por los trabajadores y los patrones, o por las autoridades del trabajo; si los trabajadores le hacen notar el peligro que corren y l no adopta las medidas adecuadas para evitarlo; y si concurren circunstancias anlogas a las mencionadas anteriormente. Por ltimo, hay que destacar que el patrn est obligado a informar a las autoridades del trabajo los accidentes que ocurran, como lo dispone el artculo 504 de la Ley Federal del Trabajo.

10. La libertad sindical y el derecho de huelga

En su artculo 9 0 . " ~ ~ Constitucin Federal la otorga la libertad de asociarse pacficamente con cualquier objeto lcito. Paralelamente, en la fraccin XVI de su artculo 123, establece el derecho de trabajadores y patrones para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, mediante la formacin de sindicatos, asociaciones profesionales, e t ~ 6 t e r a . l ~ ~ A propsito de esta libertad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha sealado:
El artculo 123 constitucional consagra la libertad sindical con un sentido pleno de universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a asociarse y reconociendo un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y personalidad propias. Dicha libertad debe entenderse en sus tres aspectos fundamentales: 1.Un aspecto positivo que consiste en la facultad del trabajador para ingresar a un sindicato ya integrado o constituir uno nuevo; 2. Un aspecto negativo, que implica la
'"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ NLas garantas de libertad, , op. cit., pp. 135-146. DE BUEN L., Nbstor, op. cit., t. 11, pp. 611-648.

posibilidad de no ingresar a un sindicato determinado y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separacin o renuncia de formar parte de la

La Ley Federal del Trabajo de 1931, en su artculo 258, defina la coalicin como "el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patronos para la defensa de sus intereses comunes", criterio reiterado en el artculo 355 de la ley actual. Los fines del derecho de asociacin profesional o sindical son los siguientes: unidad, defensa de intereses comunes, mejoramiento de condiciones econmicas y sociales de trabajo y representacin unitaria de intereses individuales y colectivos.

En la Ley Federal del Trabajo, los artculos 356 a 385 se ocupan de los sindicatos. El sindicato es la "asociacin de trabajadores o patrones, constituida para el estudio, mejoramiento y defensa de sus respectivos intereses". El derecho de sindicacin est al alcance de trabajadores y patrones, sin necesidad de autorizacin
'" Tesis P. LII1/99, Semanario ludicial de la Federacin y su Gaceta, Novena Bpoca, t. IX, junio de 1999, p. 14.

previa. Nadie puede ser obligado a formar parte de un sindicato o a no formar parte de l. Los sindicatos tienen derecho a redactar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente a sus representantes, organizar su administracin y sus actividades y formular su programa de accin. Pueden formar parte de los sindicatos los trabajadores mayores de catorce aos. Los sindicatos de trabajadores pueden ser gremiales, de empresa, industriales, nacionales de industria y de oficios varios. En cuanto a los sindicatos de patrones, pueden ser los formados por patrones de una o varias ramas de actividades; y nacionales, es decir, formados por patrones de una o varias ramas de actividades de distintas entidades federativas. Los trabajadores de confianza no pueden ingresar en los sindicatos de los dems trabajadores. A este respecto, los estatutos de los sindicatos determinarn la condicin y los derechos de sus miembros que sean promovidos a un puesto de confianza. Los sindicatos deben constituirse, por lo menos, con veinte trabajadores en servicio activo o con tres patrones, y

registrarse en la Secretara del Trabajo y Previsin Cocial -en los casos de competencia federalo en las Juntas de Conciliacin y Arbitraje -en los de competencia local-, mediante la presentacin de diversos documentos que requieren la autorizacin del Secretario General, el de Organizacin y el de Actas, salvo lo dispuesto en los estatutos. Este registro puede ser negado si no se satisfacen ciertos requisitos, tales como el nmero de miembros necesario para la constitucin del sindicato. Ahora bien, si se cubren dichos requisitos, ninguna de las autoridades correspondientes puede negarlo. Si la autoridad ante la que se present la solicitud de registro, no resuelve dentro de un termino de sesenta das, los solicitantes podrn requerirla para que dicte resolucin y, si no lo hace dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la solicitud, se tendr por hecho el registro para todos los efectos legales. El registro del sindicato y de su directiva produce efectos ante todas las autoridades, y slo puede cancelarse en caso de d i s ~ l u c i n o~por dejar ' ~ de cumplir los requisitos legales.
LOSsindicatos no estn sujetos a disolucin, suspensin o cancelacin de su registro por va administrativa, segn el articulo 370 de la Ley Federal del Trabaja.

No pueden integrar la directiva de los sindicatos los trabajadores menores de diecisis aos y los extranjeros. Por lo menos cada seis meses y de manera obligatoria, la directiva de los sindicatos debe rendir a la asamblea cuenta completa y detallada de la administracin del patrimonio sindical. Los sindicatos legalmente constituidos son personas morales y tienen capacidad para adquirir bienes muebles e inmuebles destinados inmediata y directamente al objeto de su institucin; y defender ante todas las autoridades sus derechos y ejercitar las acciones correspondientes. Tambin representan a sus miembros en la defensa de sus derechos individuales, sin perjuicio del derecho de los propios trabajadores para obrar o intervenir directamente. La representacin del sindicato corresponde a su secretario general o a la persona que designe su directiva, salvo que los estatutos dispongan otra cosa. Los sindicatos estn obligados a proporcionar los informes que les soliciten las auto-

ridades del trabajo, siempre que se refieran exclusivamente a su actuacin como sindicatos; comunicar a la autoridad ante Ia que estn registrados, dentro de un trmino de diez das, los cambios de su directiva y las modificaciones de los estatutos, acompaando por duplicado copia autorizada de las actas respectivas; as como las altas y bajas de sus miembros. Por otra parte, los sindicatos no deben intervenir en asuntos religiosos y ejercer la profesin de comerciantes con fines de lucro. Los sindicatos se disuelven por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren, y por transcurrir el trmino fijado en los estatutos. Asimismo, pueden formar federaciones y confederaciones -que tambin deben registrarse ante la Secretara del Trabajo y Previsin Social-, cuyos miembros pueden retirarse de ellas en cualquier tiempo, aunque exista pacto en contrario. Debe destacarse que la libertad sindical ha dado pie a un interesante pronunciamiento por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nacin, que e n la tesis 2a. LIX/2001, de rubro CLUSULA DE EXCLUSIN POR S E P A R A C I ~ NLOS ARTCULOS . 395 Y 413 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO QUE AUTORIZAN, RESPECTIVAMENTE, SU INCORPORACIN EN LOS CONTRATOS COLECTIVOS DE TRABAJO Y EN LOS CONTRATOS-LEY, SON VIOLATORIOS DE LOS ARTCULOS 50., 90. Y 23, APARTADO A, FRACCIN XVI, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, indic:
Los artculos sealados de la Ley Federal del Trabajo que autorizan que en los contratos colectivos de trabajo y en los contratos-ley se incorpore la clusula de exclusin por separacin, lo que permite que el patrn, sin responsabilidad, remueva de su trabajo a la persona que le indique el sindicato que tenga la administracin del contrato, por haber renunciado al mismo, transgreden lo dispuesto en el artculo 50. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto que ste slo autoriza que puede privarse a una persona de su trabajo lcito por resolucin judicial, cuando se afecten derechos de tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que seale la

ley, cuando se ofendan derechos de la sociedad, supuestos diversos a la privacin del trabajo por aplicacin de la clusula de exclusin por separacin. Adems, tambin infringen los artculos 90. y 123, apartado A, fraccin XVI, de la propia Carta Magna, de conformidad con los criterios establecidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en las tesis de jurisprudencia P./J. 28/95 y P./J. 43/99, de rubros: "CMARAS DE COMERCIO E INDUSTRIA, AFILIACIN OBLIGATORIA. EL ARTICULO 50. DE LA LEY DE LA MATERIA VIOLA LA LIBERTAD DE ASOCIACIN ESTABLECIDA POR EL ARTICULO90. CONSTITUCIONAL."Y "SINDICACIN NICA. LAS LEYES O ESTATUTOS QUE LA PREVN, VIOLAN LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ARTICULO123, APARTADO B, FRACCIN X, CONSTITUCIONAL.",pues lo dispuesto en los sealados artculos de la Ley Federal del Trabajo es notoriamente contrario a los principios de libertad sindical y de asociacin, puesto que resulta contradictorio y, por lo mismo, inaceptable jurdicamente, que en la Constitucin Federal se establezcan esas garantas, conforme a las cuales, segn la interpretacin contenida en las referidas jurisprudencias, la persona tiene la libertad de pertenecer a la asociacin o sindicato, o

Lns

C A R A N T ~ Aocinirs s~

183

bien, de renunciar a ellos y en los mencionados preceptos de la ley secundaria se prev como consecuencia del ejercicio del derecho a renunciar, la prdida del trabajo. Finalmente, el hecho de que con el ejercicio de un derecho consagrado constitucionalmente pueda ser separado del trabajo de acuerdo con lo dispuesto en una ley secundaria, que permite introducir en las convenciones colectivas aquella figura, resulta censurable conforme al principio de supremaca constitucional establecido en el artculo 133 de la Ley Fundamental.Ib9

Por otra parte, los sindicatos de trabajadores cuentan con el derecho de huelga, regulado por los artculos 440 a 469 de la Ley Federal del Trabajo. La huelga "es la suspensin temporal del trabajo llevada a cabo por una coalicin de trabajadores", y puede abarcar a una empresa o a uno o varios de sus establecimientos, aparte de limitarse al mero acto de la suspensin del trabajo. La huelga es lcita cuando tiene por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos facSemanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XIII, mayo de 2001, p. 443.

tores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo con los del capital; obtener del patrn o patrones la celebracin del contrato colectivo de trabajo y exigir su revisin al terminar el periodo de su vigencia; obtener de los patrones la celebracin del contrato-ley y exigir su revisin al terminar el periodo de su vigencia; exigir el cumplimiento del contrato colectivo de trabajo o del contrato-ley en las empresas o establecimientos en que hubiese sido violado; etctera. En cambio, la huelga es ilcita cuando la mayora de los huelguistas ejecute actos violentos contra las personas o las propiedades; y, en caso de guerra, cuando los trabajadores pertenezcan a establecimientos o servicios que dependan del gobierno. La huelga suspende los efectos de las relaciones de trabajo por todo el tiempo que dure, as como la tramitacin de los conflictos colectivos econmicos pendientes ante la Junta de Conciliacin y Arbitraje, y la de las solicitudes que se presenten, salvo que los trabajadores sometan el conflicto a la decisin de la Junta. sta y las autoridades civiles corres-

pondientes, deben hacer respetar el derecho de huelga, dando a los trabajadores las garantas necesarias y prestndoles el auxilio que soliciten para suspender el trabajo. La suspensin de los trabajos requiere que la huelga sea lcita y que se realice por la mayora de los trabajadores de la empresa o establecimiento. La falta de alguno de estos requisitos produce la inexistencia legal de la huelga. La huelga termina por acuerdo entre los trabajadores huelguistas y los patrones; si el patrn se allana, en cualquier tiempo, a las peticiones contenidas en el escrito de emplazamiento a huelga y cubre los salarios que hubiesen dejado de percibir los trabajadores; por laudo arbitral de la persona o comisin que libremente elijan las partes; y por laudo de la Junta de Conciliacin y Arbitraje, si los trabajadores huelguistas someten el conflicto a su decisin.
1 1 . Los conflictos laborales

Las fracciones XX y XXI del artculo 123 constitucional, apartado A, disponen:

XX.- Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo, se sujetarn a la decisin de una Junta de Conciliacin y Arbitraje, formada por igual nmero de representantes de los obreros y de los patronos, y uno del Gobierno. XX1.- Si el patrono se negare a someter sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta, se dar por terminado el contrato de trabajo y quedar obligado a indemnizar al obrero con el importe de tres meses de salario, adems de la responsabilidad que le resulte del conflicto. Esta disposicin no ser aplicable en los casos de las acciones consignadas en la fraccin siguiente. Si la negativa fuere de los trabajadores, se dar por terminado el contrato de trabajo.

Estas previsiones han sido reproducidas en los cdigos laborales de 1931 y 1970.170En los conflictos individuales de trabajo est en juego el inters particular y concreto de uno o varios trabajadores; es decir, en esta clase de conflictos slo se afectan los intereses de orden particular, originados en el contrato o relacin individual de trabajo. Ahora bien, cuando el
"u DE LA CUEVA, Mario,

o p . cit., t. 11, pp. 510-548

conflicto es colectivo, el inters que se discute y cuestiona es el de una categora profesional, que es abstracto. Los conflictos laborales se clasifican171en: a) conflictos entre trabajadores y patrones, b) intersindicales, c) entre un sindicato obrero y sus agremiados, d) entre trabajadores y e) entre patrones. Los intersindicales son de naturaleza colectiva, dado que se producen entre dos o ms sindicatos de trabajadores por la titularidad de los derechos y acciones sindicales y por la facultad de representacin de los intereses colectivos de las comunidades obreras ante las autoridades del trabajo. Estos conflictos presentan dos caractersticas: los empresarios no tienen, ni pueden tener, intervencin alguna en su solucin, dado que cualquier interrupcin o suspensin dara lugar a la aplicacin de medidas disciplinarias y aun a la separacin del trabajo de quienes hubiesen influido o determinado la realizacin de aquellos actos.

Al tenor del artculo 604 de la Ley Federal del Trabajo, la primera clasificacin de estos conflictos comprende los que se suscitan entre trabajadores y patrones, con motivo de las relaciones de trabajo o de hechos ntimamente relacionados con ellas. Los conflictos entre los sindicatos y sus agremiados son los que se originan con motivo de las clusulas de preferencia y exclusin o de las disposiciones estatutarias. Son de naturaleza originariamente individual porque ocurren entre un sindicato -persona jurdica- y uno o varios de sus miembros, y porque la sentencia que se dicte no afectar los derechos del resto de sus miembros ni el inters general de la comunidad. En cuanto a los conflictos entre los trabajadores, son los que se suscitan entre trabajadores de una misma empresa a causa de los derechos de preferencia, antigedad y ascensos. El conflicto consiste en la oposicin de los posibles derechos de dos o ms trabajadores. Son de naturaleza individual, y se resuelven al

asignar a alguno de los contendientes la preferencia o el ascenso correspondiente. Finalmente, los conflictos entre patrones son los que pueden producirse cuando, en los casos de contratos-ley, un empresario reclame de otro la concurrencia desleal que causa dao por el incumplimiento de las condiciones de trabajo convenidas. Las autoridades que resuelven estos conflictos son las Juntas de Conciliacin y Arbitraje. La fraccin XX del artculo 123, Apartado A, de la Constitucin Federal, dispone que "las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo, se sujetarn a la decisin de una Junta de Conciliacin y Arbitraje, formada por igual nmero de representantes de los obreros y de los patronos, y uno del Gobierno".Ahora bien, en trminos de la fraccin XXI, "si el patrono se negare a someter sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta, se dar por terminado el contrato de trabajo y quedar obligado a indemnizar al obrero con el importe de tres meses de salario, adems de

la responsabilidad que le resulte del conflicto". Esta disposicin no aplica cuando el patrn despida a un obrero sin causa justificada, por haber ingresado a una asociacin o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lcita, pues en tal caso estar obligado, a eleccin del trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con el importe de tres meses de salario. Sin embargo, la ley determinar los casos en que el patrn podr ser eximido de la obligacin de cumplir el contrato mediante el pago de una indemnizacin. Tambin deber indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario, cuando aqul se retire del servicio por falta de probidad del propio patrn o por recibir de l malos tratos, ya sea en su persona o en la de su cnyuge, padres, hijos o hermanos. No podr eximirse de esta responsabilidad cuando los malos tratos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimiento o tolerancia del propio patrn. Si la negativa a someter las diferencias al arbitraje o a aceptar un laudo de una Junta, fuera

de los trabajadores, se dar por terminado el contrato de trabajo.

12. La seguridad social

La seguridad social naci para reparar las consecuencias de los riesgos de trabajo y naturales que, al privar al hombre de su capacidad de trabajo y de ganancia, lo orillaban a la miseria. La ampliacin de este concepto se encuentra en las fracciones XII a XV y XXIX y XXX del artculo 123, Apartado A, constitucional. De estos mandamientos ha surgido un concepto de la seguridad social y una divisin en dos trminos: seguridad social en sentido estricto y bienestar social. La importancia de esta divisin conceptual radica en que las medidas para el bienestar colectivo integran una dimensin nueva en las funciones del Estado, la creacin de una infraestructura que facilite a los hombres y a sus familiares una vida decorosa.ln La disposicin constitucional en comento incluye los seguros de vejez, vida, cesacin invo-

luntaria del trabajo, enfermedades y accidentes, as como los servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros sectores sociales y sus familias. La fraccin XXIX del artculo 123, Apartado A, constitucional, considera que la Ley del Seguro Social es de utilidad pblica, y que debe comprender "seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares". La utilidad pblica es aquella que resulta de inters o conveniencia para el bien colectivo, para la masa de individuos que componen al Estado o, con mayor amplitud, para la humanidad en su ~ 0 n j u n t o . l ~ ~ En su artculo 20., la Ley del Seguro Social establece las finalidades de la seguridad en nuestro pas: "Garantizar el derecho humano a la salud,

la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo."
13. Los trabajadores al servicio del Estado

No obstante que la Ley Federal del Trabajo de 1931,174 su artculo 20., prevena que "las reen laciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las leyes del servicio civil" que seran expedidas con posterioridad, tal circunstancia no ocurri sino hasta que Abelardo L. Rodrguez expidi un acuerdo administrativo sobre organizacin y funcionamiento del servicio ~ i v i 1 . l ~ ~ En 1938 se expidi el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, que derog el artculo 20. de la Ley Federal del Trabajo de 1931. Una dcada despus, el 4 de abril de 1941, Manuel vila Camacho promulg el nuevo estatuto sin modificar los princi17' Idem, pp. 613-626. "TPublicado el 12 de abril de 1934

pios fundamentales. Tanto el estatuto de 1938 como el de 1941 establecieron las bases y los principios esenciales en que se sustentaran las relaciones laborales de los burcratas. Anteriormente haban predominado los criterios del derecho administrativo y las teoras de la llamada "funcin pblica", por encima de los derechos de quienes trabajan a su ~ e r v i c i 0 . l ~ ~ En 1959, Adolfo Lpez Mateos envi al Congreso un proyecto para adicionar el artculo 123 con un apartado B, con diversas fracciones, que fue aprobado en 1960. Tres aos despus, en diciembre de 1963, se aprob la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.177 El Apartado B del artculo 123 constitucional regula las relaciones laborales entre los poderes de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Est estructurado en catorce fracciones que abordan diversos
" E

BUEN L., Nestor, op. cit., t. 1, pp. 631.632. "'Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 28 del mismo mes.

aspectos, tales como la jornada laboral, los das de descanso, etctera. La jornada diaria mxima de trabajo, diurna y nocturna, es de ocho y siete horas, respectivamente. Las excedentes sern extraordinarias y se pagarn con un cien por ciento ms de la remuneracin fijada para el servicio ordinario. El trabajo extraordinario no debe exceder de tres horas diarias ni de tres veces consecutivas. El trabajador al servicio del Estado puede disfrutar de un da de descanso por cada seis de trabajo, cuando menos, con goce de salario ntegro, as como de vacaciones que nunca sern menores de veinte das al ao. Por otra parte, 10s salarios sern fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuanta pueda ser disminuida durante la vigencia de stos; en ningn caso los salarios podrn ser inferiores al mnimo para los trabajadores en general en el Distrito Federal y en las entidades federativas.

A trabajo igual corresponde salario igual, sin tener en cuenta el sexo; por lo dems, el salario slo es susceptible de retenciones, deducciones o embargos en los casos previstos en las leyes.

El personal burocrtico debe ser designado mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, y gozar de derechos de escalafn para que los ascensos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad. En igualdad de condiciones, tendr prioridad quien represente la nica fuente de ingreso en su familia. En otro orden de ideas, los trabajadores slo pueden ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije la ley. En caso de separacin injustificada, tienen derecho a optar por la reinstalacin en su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afectados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida, o a la indemnizacin legal.

Lns

~ A R A N T ~ A ~ SOCIALES

197

Por lo que hace a la cuestin sindical, los trabajadores estn legitimados para asociarse en defensa de sus intereses comunes, y para declararse en huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos. En torno a la libertad sindical de estos trabajadores, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido diversas tesis que es necesario citar:
SINDICACIN NICA. EL ART~CULO 68 DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, VIOLA LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ARTCULO 123, APARTADO B, FRACCIN X, CONSTITUCIONAL. El artculo 123 constitucionalconsagra la libertad sindical con un sentido pleno de universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a asociarse y reconociendo un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y personalidad propias. Dicha libertad sindical debe entenderse en sus tres aspectos fundamentales: 1. Un aspecto positivo que consiste en la facultad del trabajador para ingresar a un sindicato ya integrado o constituir uno nue-

vo; 2. Un aspecto negativo, que implica la posibilidad de no ingresar a un sindicato determinado y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separacin o renuncia de formar parte de la asociacin. Ahora bien, el mandamiento de un solo sindicato por dependencia gubernativa, establecido en el artculo 68 de la citada ley, viola la garanta social de libre sindicacin de los trabajadores prevista en el artculo 123, apartado B, fraccin X, de la Constitucin Federal de la Repblica, toda vez que al regular la sindicacin nica restringe la libertad de asociacin de los trabajadores para la defensa de sus intereses.17* SINDICACINNICA. LAS LEYES O ESTATUTOS QUE LA PREVN, VIOLAN LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ARTCULO123, APARTADO B, FRACCIN X, CONSTITUCIONAL. El artculo 123 constitucional consagra la libertad sindical con un sentido pleno de universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a asociarse y reconociendo un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y personalidad propias.
"O Tesis P. XLV/99, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena epoca, t. IX, mayo de 1999, p. 28. Cfr. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la libertad sindical, Mkxico, , Suprema Corte de Justicia de la Naci6n. 2000.

Dicha libertad debe entenderse en sus tres aspectos fundamentales: 1. Un aspecto positivo que consiste e n la facultad del trabajador para ingresar a un sindicato ya integrado o constituir uno nuevo; 2. Un aspecto negativo, que implica la posibilidad d e no ingresar a un sindicato determinado y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separacin o renuncia de formar parte de la asociacin. Ahora bien, el mandamiento de un solo sindicato de burcratas por dependencia gubernativa que establezcan las leyes o estatutos laborales, viola la garanta social de libre sindicacin de los trabajadores prevista en el artculo 123, apartado B, fraccin X, de la Constitucin Federal de la Repblica, toda vez que al regular la sindicacin nica restringe la libertad de asociacin de los trabajadores para la defensa de sus interese^.'^^ SINDICATOS BUROCRTICOS. EL ARTICULO 71 DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO NO VIOLA LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ARTCULO 123 CONSTITUCIONAL, APARTADO B, FRACCINX, AL ESTABLECER EL MNIM 0 DE VEINTE AGREMIADOS PARA SU
"'Tesis P./J. 43/99. Idem, t . IX, mayo de 1999, p. 5

CONSTITUCIN.El requisito de veinte o ms trabajadores para que se constituya un sindicato, establecido en el artculo 71 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado no viola la garanta social de libre sindicacin de los trabajadores prevista en el artculo 123 constitucional, apartado B, fraccin X, toda vez que dicho nmero de trabajadores que exige el articulo 71 de dicha ley, no es una limitacin a la libertad sindical. El precepto constitucionalno establece el mnimo de trabajadores para constituir un sindicato, de ah que es patente que dej esa funcin al legislador ordinario, como se aprecia de la lectura del segundo prrafo del artculo 123 que establece: "El Congreso de la Unin, sin contravenir las bases siguientes, debe expedir leyes sobre el trabajo ...", por lo que se asign al legislador ordinario la funcin de interpretar y reglamentar el derecho de que se trata, conservando su naturaleza colectiva y permanente, el cual tuvo la encomienda en beneficio de los trabajadores, de sealar un nmero determinado de stos, de acuerdo con las normas fundamentales, con la naturaleza del derecho de sindicacin y la realidad social. La disposicin de que un sindicato burocrtico se constituya con un nmero mnimo de veinte trabajadores, no coarta la libertad sindical, en cuanto el legislador ordinario en bene-

ficio d e los trabajadores estableci este requisito, sin que se afecte dicha libertad o la libertad individual de stos, toda vez que lo que pretendi, fue que se creara un ente colectivo para defender a sus agremiados. Por tales motivos, el establecimiento de este requisito en la ley ordinaria, no vulnera el principio de libertad sindical, sino por el contrario, lo f ~ r t a l e c e ? ~ " SINDICATOS. EL ART~CULO DE LA 75 LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO QUE PROHBE LA REELECCI~N SUS DIRIGENTES, DE CONTRAVIENE LA LIBERTAD SINDICAL QUE ESTABLECE EL A R ~ C U L O CONS123 TITUCIONAL. Este precepto, en su apartado B, fraccin X, establece, entre otros principios bsicos, que los trabajadores al servicio del Estado tienen el derecho de asociarse para la defensa de sus derechos comunes, garanta que esta Suprema Corte ha interpretado con toda amplitud que es acorde con el espritu libertario del Constituyente, por lo cual ha de entenderse que tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, de afiliarse a ellas conforme a sus estatutos, con base en los cuales pueden elegir libremente a sus representantes, seTesis P. LV/99, Idern, t. X, agosto de 1999, p. 56.

202

~UPREMA CORTE D lU5TICiA D LA N A C I O N E E

alando el tiempo que deben durar en sus cargos, as como organizar su administracin, actividades y programas de accin, sin que se admita prohibicin o limitante alguna en relacin con la eleccin de sus dirigentes o con el trmino que stos deben durar en sus cargos, debiendo advertirse que el convenio internacional nmero 87, aprobado por el Senado de la Repblica, y publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el diecisis de octubre de mil novecientos cincuenta, coincide plenamente con este principio constitucional. Por tanto, como el artculo 75 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establece que "Queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos.", ha de concluirse que tal prohibicin viola la citada libertad sindical al intervenir en la vida y organizacin interna de los sindicatos, pues impide el ejercicio del derecho de las organizaciones sindicales para que elijan libremente a sus representantes y para que puedan actuar en forma efectiva e independiente en defensa de los intereses de sus afiliados, sin que pase inadvertido para la Suprema Corte que la reeleccin de dirigentes sindicales que el artculo impugnado prohibe, es un derecho libertario que si es mal ejercido puede estratificar clases dominantes dentro de los propios trabajadores con todos los vicios que como consecuencia

suelen darse, pero el impedimento de tan deplorable e indeseado resultado, no puede lograrse mediante la restriccin de las libertades sindicales que otorga nuestra Constitucin, sino a travs del ejercicio responsable, maduro y democrtico que los propios trabajadores hagan de sus derecho^.'^'

La seguridad social para los burcratas se organiza de modo que cubra los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilacin, la invalidez, vejez y muerte. En caso de accidente o enfermedad, se conserva el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley. Durante el embarazo, las mujeres no realizarn trabajos que exijan un esfuerzo considerable y hagan peligrar su salud en relacin con la gestacin; en todo caso, gozarn forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada para el parto y de otros dos despus de ste, lapso durante el cual percibirn su salario ntegro y conservarn su empleo, as como sus derechos laborales. Adems, en el periodo de lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por
la'

Tesis P.CXXV11/2000, Ideni,

t.

XII, agosto de 2000, p. 149.

da, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos, y disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica, medicinas, ayudas para la lactancia y servicio de guarderas infantiles. Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica y medicinas, en los casos y en la proporcin que determine la ley, y se establecern centros para vacaciones y recuperacin, as como tiendas econmicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares. En cuanto al derecho a la vivienda, se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Igualmente, el Estado, mediante las aportaciones que haga, establecer un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depsitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgarles crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cmodas e higinicas, o bien, para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos

conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo se entregarn al organismo encargado de la seguridad social, cuya ley y las correspondientes regularn la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrar el citado fondo, y se otorgarn y adjudicarn los crditos respectivos. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales de los trabajadores al servicio del Estado, sern resueltos por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, salvo en el caso de los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, que resolver el Consejo de la Judicatura Federal; en este orden de ideas, los conflictos surgidos entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados sern resueltos por esta ltima. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Pblico y los miembros de las instituciones policiales, se rigen por sus propias leyes. El Estado proporcionar a los miembros en el activo del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, las prestaciones

necesarias para adquirir habitaciones cmodas y baratas, a travs del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones. Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal y de la Federacin, podrn ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes sealen, en el momento de la remocin, para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalacin o restitucin, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remocin y, en su caso, slo proceder la indemnizacin. Toca a la ley determinar los cargos que sern considerados de confianza; quienes los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social.

E l surgimiento del constitucionalismo social se dio en Mxico, donde en 1910 comenz una Revolucin tendiente a derrocar la dictadura porfirista. La inconformidad de diversos sectores de la poblacin, que largamente haban vivido sujetos a inhumanos regmenes laborales y agrarios, deriv en la convocatoria maderista para derrocar al dictador por la va armada. Con el paso del tiempo, la lucha por el poder se volvi frentica e implic la desaparicin de varios lderes del movimiento. Incapaz de satisfacer las demandas campesinas y vlctima de intrigantes funcionarios mexicanos y extranjeros, Madero muri en 1913, cuatro aos antes de que se materializaran los ideales que haban impulsado a millones de compatriotas contra la tirana.

La Constitucin Federal de 1917 se convirti en paradigma para numerosos pases del mundo. Sus creadores concibieron formas para reparar las principales carencias sufridas por gran parte del pueblo. En beneficio de campesinos y trabajadores se instrumentaron los artculos 27 y 123, que se han reformado reiteradamente. Ahora bien, el constitucionalismo social mexicano no se ha reducido a lo preceptuado por los citados artculos. El derecho a la educacin, previsto en el artculo 30. constitucional, ha preocupado al Estado mexicano desde los tiempos de la Independencia; suprimida la exclusividad del clero en cuanto a la enseanza, ahora se prev que los gobiernos federal, estatal y municipal colaboren para que la mayora de la poblacin acceda a las ventajas de la instruccin, orientada a formar hombres y mujeres comprometidos con la democracia y el desarrollo nacional. Asimismo, la escasez de vivienda llev a que el derecho a tenerla adquiriera rango cons-

titucional en 1983. Desde entonces se han desarrollado polticas tendientes a que las familias mexicanas cuenten con habitaciones cmodas e higinicas y, sobre todo, baratas. Este derecho demanda una activa participacin por parte del Estado, de ah que se trate de una autntica garanta social, que, lejos de implicar una abstencin para las autoridades -nota distintiva de las garantas individuales-, suponga su continua participacin en beneficio de la oferta de vivienda.

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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Ley Federal del Trabajo Ley del Impuesto sobre la Renta Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Ley Agraria Ley General de Educacin Ley del Seguro Social Ley de Expropiacin Ley General de Crdito Rural Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y Demasas Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesino
219

Ley de

omento Agropecuario

Ley Federal de Vivienda Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal Ley sobre el Rgimen de Propiedad en Condominio Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente Ley General de Salud Ley General que establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Presentacin ....................................................
1. El Estado social de derecho

5
7

......................

11. Antecedentes histricos y legislativos

del constitucionalismo social mexicano ...... 13

111. Coiicepto de garantas sociales ............. 35 IV . Diferencia entre las garantas sociales y las garantas individuales ............................. 41 V. Artculos constitucionales que otorgan las garantas sociales ...................................... 45

VI . El derecho a la educacin ....................... 47

1. Antecedentes histricos ...................... 47 2. Bases de la educacin en Mxico ..... 55

3. La distribucin de competencias en materia educativa ..................................... 57

4 . La gratuidad en la imparticin de educacin ...................................................

VI1. El derecho a la proteccin de la salud

....

1. Antecedentes histricos ...................... 2. Caractersticas ......................................

3. El Sistema Nacional de Salud ...........

VI11. El derecho a un medio ambiente adecuado .................................................................
1. Antecedentes histricos ......................

2 . Una cuestin gramatical .....................

3 . Fines de este derecho ..........................

4 . Caractersticas ......................................

IX. El derecho a la vivienda ..........................

1. Antecedentes histricos ...................... 2. Alcance actual de este derecho .........

X . El artculo 21 constitucional . La seguridad pblica ......................................................

1. Antecedentes histricos ...................... 91

LAS

C A R A N T ~ A SsociAlrs

223

2. La seguridad pblica .......................... 96 3. Facultades concurrentes en materia de seguridad pblica ............................... 99 4 . El Sistema Nacional de Seguridad Pblica ....................................................... 100 XI . El artculo 27 constitucional .................. 107
1 Antecedentes histricos ......................107 .

2. Propiedad originaria y derivada y propiedad privada ...................................118

3. La expropiacin por causa de utilidad pblica ...................................................... 124

4. Capacidad para adquirir el dominio de tierras y aguas de la nacin .............. 128 5. Personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidales y comunales ....... 130

6. El reparto de tierras y la prohibicin del latifundismo .......................................134

7. La imparticin de justicia agraria .... 135 XII . El artculo 123 constitucional ............... 137

1. Antecedentes histricos ...................... 137

224

SUPREMA CORTEDE lusricin

DE L A

NAC~~N

2. La duracin de la jornada laboral .... 139 3. El trabajo de las mujeres y de los menores ..................................................... 143
4 . El salario .............................................. 149

5. La participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa ............. 155 6. Seguridad e higiene .............................159 7. Vivienda para los trabajadores ......... 160

8. Capacitacin y adiestramiento ......... 167

9. Los riesgos de trabajo ......................... 170 10. La libertad sindical y el derecho de huelga ........................................................ 175

1 . Los conflictos laborales .................... 185 1

12. La seguridad social ........................... 191 13. Los trabajadores al servicio del 193 Estado ......................................................... 207 Eplogo ........................................................... Bibliohemerografa .........................................211 Normativa ........................................................ 219

en noviembre de 2004, y se imprimi en

Ediciones Corunda, S.A. de C.V. La edicin consta de 4,000 ejemplares.