ENCUENTRO SOBRE NUEVAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS: LAS AGENCIAS ESTATALES PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS PBLICOS

NUEVOS MODELOS DE GESTIN Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA: LAS AGENCIAS ESTATALES

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D. Francisco Javier Velzquez Lpez Secretario General para la Administracin Pblica MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS Santander, 6 de julio de 2006 UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENNDEZ PELAYO

La puesta en marcha de las Agencias Estatales responde a una necesidad y supone, asimismo, una oportunidad de mejora en la prestacin de los servicios pblicos que corresponden a la Administracin General del Estado.

La necesidad deriva del compromiso que han de asumir los poderes pblicos de satisfacer las demandas ciudadanas con el nivel de calidad y de eficacia que en estos momentos la sociedad exige, lo cual requiere, entre otros aspectos, de un nuevo enfoque organizativo y funcional de nuestra

administracin prestacional, es decir, de nuestros Organismos pblicos.

Pero, al mismo tiempo, no se puede dejar pasar la oportunidad de implantar un nuevo modelo y una nueva cultura de gestin que, frente al modelo tradicional burocrtico vlido

bsicamente para el ejercicio de las competencias reguladoras de la Administracin- ponga el acento en los valores de eficacia, eficiencia y calidad, tendiendo a subrayar una legitimacin por

resultados que permita lograr una Administracin ms operativa y que responda mejor a las necesidades reales del ciudadano.

Esta es la filosofa presente en la Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Pblicos -que acaba de aprobarse por las Cortes Generales-, en la cual caben destacar seis principios bsicos de gestin.

En primer lugar, la transparencia de los servicios pblicos, de manera que el ciudadano pueda visualizar fcilmente quines son los Organismos responsables de cada uno de los servicios pblicos y cules son los compromisos que asumen dichos Organismos en la prestacin de estos servicios.

En segundo lugar, la implantacin de un sistema de gestin por objetivos, mediante el cual se establezcan mecanismos que permitan que los controles departamentales sobre los organismos responsables de la gestin se focalicen en los productos y resultados concretos que previamente se han

planificado

y cuantificado

mediante

los

correspondientes

indicadores de gestin.

En tercer lugar, la autonoma de gestin y responsabilizacin de los gestores por resultados, de modo que los directivos pblicos se sientan verdaderamente responsables de los resultados de su actividad, para lo cual deben disponer del necesario nivel de autonoma sobre los medios puestos a su disposicin para alcanzar los objetivos comprometidos.

En cuarto lugar, la potenciacin de los mecanismos de planificacin y de diseo de polticas y distribucin de los distintos niveles de responsabilizacin, de manera que, por una parte, en los Departamentos Ministeriales se potencien los instrumentos de diseo de estrategias, formulacin de polticas y control de resultados, con el consiguiente nivel de

responsabilidad en estas reas (responsabilidad poltica), trasladndose la responsabilidad gestora a las organizaciones

autnomas, responsables de la prestacin de los servicios (responsabilidad operativa).

En

quinto

lugar,

la

cooperacin

interadministrativa

participacin institucional, lo que conlleva la articulacin de mecanismos de colaboracin y de cooperacin entre los distintos niveles de administracin, y entre stos y los agentes sociales para hacer frente a desafos cada vez ms complejos.

En sexto, y ltimo lugar, la evaluacin de las polticas pblicas y la calidad de los servicios, dotando a la Administracin General del Estado de un instrumento (la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios) que permitir evaluar el nivel de eficacia con el que se prestan los servicios pblicos y el grado de satisfaccin de ciudadanos, agentes econmicos y sociedad en general en relacin con el funcionamiento de las

organizaciones pblicas.

Por otra parte, la figura de las Agencias Estatales va a permitir corregir determinadas disfunciones existentes en nuestro modelo de Organismos pblicos, disfunciones, en muchos casos, derivadas de las rigideces que presentan los actuales sistemas de gestin y la escasa autonoma con que cuentan los organismos, bsicamente en su configuracin de organismos autnomos.

Estas limitaciones en el modelo de gestin han tenido como consecuencia la creacin, en los ltimos aos, de un considerable nmero de organismos con regulaciones a la carta (47 de un total de 139, es decir, el 34%), intentando resolver problemas de gestin bsicamente de naturaleza presupuestaria y de gestin financiera y de personal- mediante soluciones estructurales forzadas que, en la prctica totalidad de los casos, traan aparejadas la laboralizacin de su rgimen de personal y un rgimen jurdico de Derecho privado al margen de las configuraciones generales de los organismos pblicos.

Con las Agencias Estatales se va a romper con esta tendencia, pues su funcionamiento y gestin se van a desarrollar en rgimen de Derecho pblico, con funcionarios pblicos, y va a estar dotado de unos niveles de autonoma y unos mecanismos de control de eficacia adecuados para una gestin flexible que promueva una cultura de responsabilizacin por cumplimiento de objetivos, dando respuesta a las necesidades de autonoma demandadas por nuestros Organismos autnomos.

La Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Pblicos se circunscribe a las Agencias que desarrollan las competencias del Estado y gestionan servicios propios de la Administracin General del Estado, aunque se prev la participacin de las Comunidades Autnomas en el Consejo Rector de las Agencias en los casos en que sea conveniente y til, como ya ocurre en la actualidad en diversos Organismos Pblicos y rganos colegiados.

Las Agencias Estatales son, ante todo, una frmula organizativa dotada de mayor autonoma y flexibilidad para la gestin, a travs de instrumentos que deben producir una mejora en los servicios pblicos, reforzando tambin la responsabilidad del

gestor y los sistemas de control de sus resultados, a travs del Contrato de Gestin, elemento fundamental para el

funcionamiento de las Agencias.

En el Contrato de Gestin se recogern, por una parte, los compromisos concretos de la Agencia y, por otra, los medios necesarios para cumplirlos, con lo que se equilibra el binomio autonoma-responsabilidad.

El Contrato de Gestin deber contener los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y la gestin a desarrollar, as como los planes necesarios para obtener los objetivos, con sus marcos temporales y proyectos asociados, con plazos e indicadores.

Un elemento capital del Contrato de Gestin estriba en que tambin tendr que recoger los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos fijados, por lo que hace a la exigencia de responsabilidad por la gestin de los rganos ejecutivos y personal directivo, as como la determinacin de los mecanismos concretos que hagan efectiva la exigencia de las responsabilidades por incumplimiento de los objetivos.

As pues, el Contrato de Gestin ser un documento que comprometer a todas las partes implicadas en la puesta en marcha y en el funcionamiento de cada Agencia, y que tambin vincular a la Agencia con los ciudadanos a quienes presta los servicios.

Junto al Contrato de Gestin, la Agencia potenciar el papel del directivo pblico, hacindolo verdaderamente responsable de los resultados de su actividad, y facilitndole la capacidad para adoptar las decisiones sobre los medios que tiene que manejar,

con el fin de alcanzar los resultados sobre los que ha asumido un compromiso.

Para ello, en el modelo retributivo de los directivos se vincula el complemento de productividad a percibir, de acuerdo con criterios y porcentajes que establezcan los mximos rganos de la Agencia, al grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el Contrato de Gestin.

En relacin con el marco jurdico de las Agencias, la Ley fija un rgimen de organizacin y funcionamiento que no admite excepciones, esto es, se establece un marco jurdico general.

Las Agencias, por lo tanto, tendrn que regirse por estas normas y no por otras, a diferencia de lo que ocurra con la LOFAGE, que admita no slo Organismos Pblicos exceptuados, sino tambin que para los incluidos pudieran establecerse

peculiaridades en su rgimen de personal, contratacin, patrimonial y fiscal.

Dentro de este marco jurdico general, una Agencia slo podr crearse si previamente el Parlamento concede la autorizacin para su objeto, autorizacin que tendr su reflejo en la correspondiente Ley aprobada tras el debate parlamentario, la cual deber establecer el objeto y los fines generales de la Agencia.

Obtenida esta autorizacin, la creacin de la Agencia se producir con la aprobacin de su Estatuto, mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Pblicas y de Economa y Hacienda.

El Gobierno, con esta Ley, puede tambin transformar en Agencias a los Organismos Pblicos cuyos objetivos y actividades se correspondan con los de las Agencias Estatales.

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Lo que se hace con ello es habilitar al Gobierno para la adaptacin, en aras de la racionalidad, de los Organismos existentes a la nueva categora.

En este sentido, el modelo de Agencias previsto en esta Ley tiene vocacin de irse generalizando a todos los Organismos Pblicos existentes que puedan transformarse en Agencias, para lo que se concede al Gobierno un plazo de dos aos. Previamente, en el plazo de 12 meses desde la aprobacin de la Ley, el Gobierno deber remitir al Parlamento un Informe sobre los actuales Organismos pblicos y Fundaciones para su eventual transformacin en Agencias o conservacin del mismo rgimen.

En suma, esta Ley no prev la derogacin del Ttulo de la LOFAGE referido a los Organismos Pblicos, sino que incluye entre los mismos a las Agencias Estatales, que se regirn por esta Ley y que sern el nico tipo de Organismo Pblico que se crear a partir de su entrada en vigor.

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Con respecto al rgimen del personal al servicio de las Agencias Estatales, el es de de destacar funcionario que pblico, ser y

predominantemente

excepcionalmente el de personal laboral, lo que supondr el final de una prctica generalizada, que no tena justificacin, de adoptar el rgimen de personal laboral cuando se creaba un Organismo con estatuto especfico.

Lo ms novedoso, y positivo, es que habr una regulacin del personal directivo, unos directivos que sern, preferentemente, funcionarios pblicos pertenecientes a la propia Agencia, si bien se permitir la existencia de puestos directivos de mxima responsabilidad, a cubrir en rgimen laboral con carcter excepcional mediante contratos de alta direccin, que debern estar previstos en el Estatuto de la Agencia que aprueba el Gobierno.

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En definitiva, podemos decir que se incrementa sustancialmente la autonoma de las Agencias para la gestin de su personal, pues ser la propia Agencia quien apruebe su Relacin de Puestos de Trabajo, todo ello en el marco establecido en el Contrato de Gestin por los Ministerios horizontales

responsables en la materia.

En relacin con la gestin presupuestaria, mbito fundamental en la gestin pblica, la Ley introduce importantes novedades respecto del rgimen de los Organismos Autnomos recogido en la LOFAGE.

En primer lugar, el Presupuesto de gastos de las Agencias tendr carcter limitativo por su importe global, y carcter estimativo para la distribucin de los crditos en categoras econmicas, salvo los gastos de personal, que sern limitativos y vinculantes por su cuanta global.

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Otra importante novedad que introduce la Ley consiste en que el Director de la Agencia podr hacer variaciones presupuestarias cuando stas sean financiadas bien con ingresos propios, procedentes de la contraprestacin por sus actividades, bien con aportaciones voluntarias, por ejemplo donaciones, o con ingresos obtenidos de patrocinios, siempre que el importe de estos ingresos sea superior a la cantidad presupuestada y, adems, existan garantas suficientes de la efectividad de tales ingresos.

Esta novedad no slo pretende incrementar la autonoma de la Agencia y la agilidad en la gestin, sino tambin incentivar que las Agencias busquen fuentes de financiacin propias,

compatibles con la naturaleza de sus actividades.

Por ltimo, en el apartado presupuestario, se prev que los remanentes de crdito no afectados a la financiacin del Presupuesto del ejercicio siguiente puedan aplicarse al

Presupuesto de ingresos, y destinarse a financiar incrementos

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de gasto, a diferencia del rgimen actual aplicable a los Organismos Autnomos, que no tienen esta facultad.

Respecto del control de las Agencias, hay dos aspectos destacables:

El primero es la creacin de un rgano de la Agencia, la Comisin de Control, cuya funcin es apoyar al Consejo en su tarea de control de los rganos gestores, en lo que se refiere a la ejecucin del Contrato de Gestin y en todos los aspectos de la gestin econmico-financiera que deba conocer el Consejo.

El segundo aspecto a remarcar, por lo que supone de novedad sobre la actual situacin de los Organismos Autnomos, es que el control interno de la Intervencin General de la Administracin del Estado, a travs de la Intervencin Delegada en cada Agencia, se realizar bajo la modalidad de control financiero permanente y de auditoria pblica, y no habr por lo tanto control previo como en la actualidad.

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En lo que afecta a la Contratacin, las Agencias Estatales se regirn por las normas aplicables al sector pblico. En los casos en que las Agencias creen o participen en Sociedades mercantiles o Fundaciones, stas debern ajustar su actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia.

En cuanto al control del Legislativo sobre la actividad de las Agencias Estatales, la Ley prev expresamente que los Ministros de adscripcin o los propios Presidentes de las Agencias podrn ser requeridos por las Comisiones de las Cmaras para informar acerca del desarrollo del Contrato de Gestin y sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de las Agencias.

Asimismo, anualmente las Agencias debern remitir a las Cmaras o a sus Comisiones, a travs del Ministerio de adscripcin, un informe general sobre la actividad y el cumplimiento de objetivos de las Agencias.

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Finalmente, ha de destacarse que la Ley de Agencias Estatales supone la inmediata creacin de doce Agencias, por lo que la entrada en vigor de la Ley tendr ya, desde el principio, un mbito concreto de aplicacin, mediante las siguientes Agencias:

La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios.

La Agencia Estatal Boletn Oficial del Estado.

La Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Cientficas.

La Agencia Estatal Antidopaje de Espaa.

La Agencia Estatal de Inmigracin y Emigracin.

La Agencia Estatal de Seguridad Area.

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La Agencia Estatal de Seguridad del Transporte Terrestre.

La Agencia Estatal de Artes Escnicas y Musicales.

La Agencia Estatal de Meteorologa.

La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y para el Desarrollo.

La Agencia Estatal de Investigacin en Biomedicina y Ciencias de la Salud Carlos III.

La Agencia Estatal de Evaluacin, Financiacin y Prospectiva de la Investigacin Cientfica y Tcnica.

Si bien cada una de estas futuras Agencias Estatales van a tener un papel destacado en la puesta en marcha del modelo, es necesario hacer una especial referencia a la

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Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios, por el importante impulso que va a suponer para la implantacin de esta nueva cultura de gestin de lo pblico con la que abra mi intervencin.

En efecto, esta Agencia est destinada a la promocin y realizacin de evaluaciones de las polticas y programas pblicos, lo que favorecer el uso racional de los recursos pblicos y el impulso de la gestin de la calidad de los servicios. Aunque su mbito se circunscribe a los servicios y polticas propios de la Administracin General del Estado, la Ley prev que esta Agencia pueda analizar polticas y programas gestionados por las Comunidades Autnomas, previo convenio con stas, lo que introduce criterios de eficiencia y de cooperacin interadministrativa en el ejercicio de esta importante funcin.

Por otra parte, la Ley prev que el Consejo de Ministros aprobar anualmente los programas y polticas pblicas,

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cuya evaluacin incluir la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios en su Plan de Trabajo, debiendo presentar anualmente un Informe al Congreso de los Diputados, acerca de la actividad desplegada por las Agencias Estatales y sus compromisos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.

De esta forma, se fortalece la rendicin de cuentas al Parlamento, convirtindose la Agencia de Evaluacin en una pieza clave para el desarrollo de un Sistema Pblico de Evaluacin y la implantacin de una nueva Gerencia Pblica que ha de estar a la altura de las actuales demandas sociales y econmicas y propiciar valores de calidad y transparencia en la prestacin de los servicios pblicos al ciudadano.

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