Rapport Attali

XO ditions, La Documentation franaise, 2010.
ISBN : 978-2-84563-509-8
Commission pour la libration de la croissance franaise

Prside par
Jacques Attali
Une ambition pour dix ans

Une mobilisation gnrale pour librer la croissance et donner un avenir aux gnrations futures
Rapport
Sommaire
Prface de Jacques Attali...................................................................7 SYNTHSE DU RAPPORT : POUR LES GNRATIONS FUTURES.............................................11 PREMIRE PARTIE : QUELLE FRANCE EN 2020 ? .........................25 DEUXIME PARTIE : UNE STRATGIE POUR DIX ANS ................71 I. Deux urgences : le dsendettement et lemploi........................75 II. Prparer la croissance de demain : assurer nos enfants une ducation et un environnement de qualit......................135 CONCLUSION : CONDUIRE ET RUSSIR LE CHANGEMENT ....163 Annexes ..........................................................................................165 Les 42 membres de la Commission..............................................211 For future generations (synthse du rapport en anglais) ..................................................239 Fr die Knftigen Generationen (synthse du rapport en allemand) ..............................................252 Table ................................................................................................268
5
Prface
Jacques Attali
Quon ne sy trompe pas : la situation de la France est grave. Notre pays est encore trs riche, dot dimmenses atouts. Il doit cependant comprendre quil est menac de dclin, par son endettement, son chmage et son insuffisante prparation lconomie du savoir. Il conserve, pour quelque temps encore, les moyens de retrouver les chemins de la croissance, de lquit et du bien-tre de tous ses habitants. Telle est la principale conclusion du deuxime rapport de cette Commission, prpar la demande du prsident de la Rpublique. Comme la premire fois, nous avons travaill avec une seule obsession : penser et parler au nom des gnrations venir, celles qui nont pas encore la parole. Pour dire aux gnrations aujourdhui au pouvoir, dans ltat, les entreprises et la socit civile, ce que nous pensons quelles doivent accomplir pour laisser leurs successeurs une France harmonieuse, libre et riche. Laccueil de notre premier rapport il y a deux ans et demi nous a encourags continuer rflchir ; non seulement parce que lopinion publique sy est beaucoup intresse, mais aussi parce quil a t la source dune trs grande partie des rformes entreprises depuis sa parution : un tiers de nos propositions a t entirement mis en uvre. Nous le constatons avec plaisir. Mme si nous regrettons quun tiers de nos propositions nait t quincompltement appliqu, et quun dernier tiers ne lait pas t du tout.
7
Ce deuxime rapport se situe videmment dans un contexte radicalement nouveau, celui dune France prise dans le tourbillon dune crise qui bouleverse le monde occidental. Elle rend dautant plus ncessaire lapplication de lensemble de ce que nous avions propos, mais aussi de mesures plus audacieuses encore. Au cours de nos mois de travail, nous avons entendu des centaines de points de vue, auditionn des centaines dlus, de syndicalistes, dexperts, de reprsentants des milieux les plus divers. Nous avons t fascins par la France et ses contradictions. Ce grand pays dispose dimmenses atouts : sa classe ouvrire, ses entrepreneurs, ses ingnieurs, ses cadres, ses paysans, ses professeurs, ses hauts fonctionnaires, ses mdecins, ses crateurs sont des gens passionns, comptents et dune beaucoup plus grande lucidit que ne le croient les hommes politiques, euxmmes souvent trs conscients des enjeux. Femmes et hommes venus de tous les milieux, anims des convictions les plus diverses, nous avons pu nous mettre daccord sur un programme trs ambitieux. Pour nous, ce programme doit tre appliqu pendant dix ans, quelles que soient les majorits politiques qui se succderont. Chaque majorit, naturellement, le compltera en fonction de ses prfrences propres. Nous avons ainsi montr, en arrivant un accord entre nous, quil est possible, sans cder aux intrts catgoriels, de dgager un compromis autour dun projet srieux, ambitieux, raliste, dans lintrt du pays. Un projet quitable librant les formidables potentiels dune croissance roriente. Nous pensons que sa mise en uvre durable, entte, constitue une des dernires chances pour ce pays de conserver son rang. Saisissons-la. Ensemble.
Les membres de cette Commission ont bnfici du travail et de la comptence de dizaines de rapporteurs et de la contribution dinnombrables experts, franais et trangers. On en trouvera la liste en annexe. En particulier, ladministration franaise a ouvert tous ses dossiers et a partag sans rserve ses rflexions avec la Commission. Quils en soient tous remercis. Ce rapport nengage naturellement que les membres de cette Commission.
Synthse du rapport1
Pour les gnrations futures

Une crise majeure se droule dans les pays dvelopps. Elle a frapp la France alors mme que notre pays tait loin davoir mis en uvre lensemble des transformations ncessaires pour retrouver le chemin dune croissance durable. Dautres mouvements profonds conomiques, financiers, sociaux et politiques sont engags travers le monde. Ils ont des rpercussions en France dans chaque foyer, dans chaque entreprise, dans chaque institution. Des mutations technologiques et culturelles sont en cours et bouleversent chaque jour nos modes de vie et la hirarchie des puissances. Notre pays doit prserver son rang dans ces formidables changements. Nos enfants et les gnrations suivantes doivent pouvoir voluer dans une conomie prospre leur permettant de prserver la cohsion de notre socit, et de peser sur les volutions du monde auxquelles ils seront confronts. Pour cela, notre pays devra notamment mettre en uvre lensemble des rformes proposes dans notre premier rapport, dont prs des deux tiers ont t totalement ou partiellement mis en uvre.
1. Le lecteur trouvera p. 239 la traduction de cette synthse en langue anglaise et p. 252 la traduction en langue allemande. Nd.
11
En particulier, les bouleversements des deux dernires annes imposent dsormais une action prioritaire sur un nombre limit durgences. Les recommandations de ce second rapport viennent donc prciser et hirarchiser les prconisations de notre premier rapport, en fonction durgences nouvelles. Ces recommandations forment la trame dune stratgie de transformation que nous proposons pour les dix prochaines annes, socle commun de rformes que tout gouvernement, quelle que soit son orientation politique, devra mettre en uvre, indpendamment dautres rformes que chaque majorit pourrait souhaiter appliquer selon ses choix politiques, pour laisser demain, nos enfants, la possibilit de faire, eux aussi, librement des choix collectifs. Ce socle commun repose sur le respect de trois exigences fondamentales : une exigence de vrit : la France se trouve dans une situation trs difficile : comptitivit en baisse ; difficult retenir jeunes, chercheurs et entrepreneurs ; dette, chmage et prcarit. Le pays doit connatre lampleur de ces ralits et en reconnatre les implications. Le pays doit aussi mesurer ses atouts, qui sont considrables : sa dmographie se distingue de celle de ses partenaires europens par sa vitalit. Il reste dynamique avec ses grands groupes industriels internationaux et ses PME innovantes ; il reste un pays cratif avec ses chercheurs, ses mathmaticiens, ses ingnieurs, ses cadres, ses artistes, ses artisans, ses ouvriers ; un pays socialement dynamique grce la capacit dadaptation de sa population ; un pays attractif pour les investissements ; un pays dont la croissance a t suprieure la croissance en Allemagne de prs dun point par an en moyenne au cours des dix dernires annes ; une exigence dquit : compte tenu de leffort dune ampleur ingale en temps de paix qui sera demand au pays, laction dtermine et ncessaire que doivent conduire les gnrations aujourdhui au pouvoir ne pourra tre mene bien que si elle est ressentie comme lgitime par tous. Chacun doit donc avoir le sentiment que les efforts sont quitablement rpartis et quexistent de vritables opportunits de mobilit sociale. L encore, le pays a beaucoup datouts. Avec un systme de protection sociale unique au monde, et en dpit des difficults inhrentes la crise que nous traversons, nous sommes lun des pays dvelopps les
12
Une ambition pour dix ans. Synthse : pour les gnrations futures
moins ingalitaires tant en termes dcarts de revenus que de distribution du patrimoine1 ; un pays o le taux de pauvret des seniors ne cesse de se rduire ; une exigence de lgitimit : laction ncessaire pour rformer le pays suppose une gouvernance publique efficace, des responsabilits claires des acteurs publics, un suivi en temps rel des rformes et une valuation de leur mise en uvre. L encore, en dpit des doutes quinspirent parfois beaucoup de nos compatriotes les faiblesses dans le fonctionnement de nos institutions, la France a beaucoup datouts, avec une dmocratie trs vivante et une vie associative extrmement active.
Retrouver la croissance conomique est ncessaire et possible

Sans nouvelles politiques pour stimuler lemploi et quilibrer les finances publiques, la croissance restera trs faible. Et notre socit se trouvera bientt dans une impasse conomique, financire, cologique et sociale, et donc politique. La conjonction du vieillissement dmographique en cours et du dsquilibre de nos finances publiques place en effet la France sur une pente trs dangereuse dendettement croissant et de perte de comptitivit. Sans un redressement trs rapide des finances publiques, la dette publique du pays dpassera largement 100 % du PIB en 2020, sans mme compter limpact des retraites. Bien avant datteindre un tel niveau, elle entranera un dclin du niveau de vie de chaque Franais, concentrera une part croissante des recettes fiscales sur le financement de la dette au dtriment des services publics et rendra impossible toute reprise. La croissance potentielle franaise, aujourdhui proche de 1,5 % se rduirait encore, engageant un cercle vicieux : plus de dette, moins de croissance, moins demploi, plus dinjustices, plus de dficit et plus de dette
1. Les 10 % les plus riches dtiennent 38 % du patrimoine en France, contre 54 % en Allemagne, 58 % en Sude et 71 % aux tats-Unis (Source : OCDE Croissance et ingalits : distribution des revenus et pauvret dans les pays de lOCDE, 2008).
13
Une nouvelle stratgie de croissance est donc indispensable. Une croissance roriente, socialement et cologiquement plus durable. Pour crotre plus. Pour crotre autrement. Pour crotre pour tous. Cette nouvelle stratgie est possible. La France est capable datteindre une croissance conomique moyenne dau moins 2,5 % du PIB chaque anne lhorizon 2020. Cela suppose des gains de productivit de 2 % par an et se traduira par une rduction du chmage structurel 4,5 % de la population active. Lexprience engage par plusieurs de nos voisins montre que cela est possible. La situation actuelle de la France, la volont de tous les Franais de faire les efforts ncessaires pour vivre mieux montrent que les transformations ncessaires pour y parvenir sont notre porte.
La France que nous voulons pour 2020

Notre Commission veut parler au nom des gnrations futures et dfendre leurs intrts. La France que nous voulons doit donc donner sa jeunesse la priorit dans toute action publique. Notre ambition pour la France nest donc pas seulement de voir notre pays survivre cette crise, mais que chaque Franais puisse donner toute sa mesure et accder aux meilleures opportunits pour lui-mme et pour ses enfants. Notre ambition est que notre conomie soit plus comptitive, la socit plus libre, plus confiante et plus sre et que le pays tire le meilleur parti de la croissance mondiale. La France peut et doit btir une socit ouverte aux innovateurs, aux entrepreneurs, aux animateurs de la vie sociale, aux crateurs, aux investisseurs. Nous ne voulons pas dune France de privilges, crispe sur des rentes. Notre pays doit favoriser la mobilit interne et externe. Notre pays doit favoriser la vie sociale et associative, condition de la dmocratie, de la qualit de la vie et de la rorientation de la croissance. La France doit tre accueillante ceux qui veulent concourir sa croissance par leur travail. La France peut et doit btir une socit plus juste et plus mobile notamment vis--vis des jeunes gnrations, en jugulant le dcrochage scolaire, en facilitant la mobilit sociale et en rcompensant le travail par le succs.
14
Pour y parvenir, une nouvelle stratgie de croissance, financirement et socialement durable, est ncessaire
Pour y parvenir, nous avons identifi les points cls des rformes ncessaires, conditions principales de la croissance, priorits des priorits, au regard des autres rformes, encore dactualit, de notre prcdent rapport. Nous proposons donc une stratgie dix ans organise autour de : deux urgences : le dsendettement, pour prvenir le drame de la perte de souverainet, et lemploi, pour mettre fin au scandale du chmage de masse et, en particulier, celui des jeunes ; deux priorits de long terme : lducation et la gestion des grands secteurs de croissance, dont lenvironnement, les ressources naturelles et les grandes infrastructures. En effet, nous ne voulons pas transmettre aux gnrations suivantes une France croulant sous une montagne de dettes et de retraites non finances. Nous voulons au contraire leur laisser une France souveraine, indpendante de ses cranciers internationaux, libre de conduire ses politiques, disposant de ressources fiscales suffisantes pour engager des programmes publics. Pour y parvenir, nous considrons donc quil est absolument ncessaire, et possible, de ramener la dette publique vers 60 % du PIB ds la fin de cette dcennie. Cest notre premire urgence. Pas de croissance sans dsendettement, pas de dsendettement sans croissance. Nous refusons le fatalisme du chmage de masse, avec un taux de chmage des jeunes qui dpasse les 20 %. Cest la fois un frein la croissance, une injustice et un gchis. Nous voulons une socit de plein-emploi. Cest notre seconde urgence. Nous ne voulons pas dune France o le niveau dducation recule, comme cest le cas aujourdhui, en particulier dans lenseignement primaire. Ce recul constitue un obstacle la croissance, dans lconomie de la connaissance et la mondialisation. Lcole primaire doit tre largement rforme. Cest notre premier grand chantier de long terme. Nous ne voulons pas lguer aux gnrations suivantes un environnement dgrad, des infrastructures insuffisantes et une
15
socit imprpare la rarfaction du ptrole et de nombreuses autres ressources environnementales. Cest notre second grand chantier de long terme.
PREMIRE URGENCE Regagner la matrise de nos finances publiques, socle de la croissance et de la solidarit
Cest dabord au nom de lquit entre les gnrations et de la prservation de lavenir des gnrations futures que la France doit viser un retour lquilibre des comptes publics lhorizon 2020 et un reflux de la dette publique vers 60 % du PIB.
Lurgence est de ramener au plus vite, cest--dire en 2013, le dficit public sous le seuil de 3 % du PIB.
Le programme de stabilit franais, qui vise ramener le dficit 3 % en fin de priode, doit tre respect. Pour y parvenir, si la croissance du PIB est de 2 % par an, leffort accomplir par rapport lvolution spontane des finances publiques est de 25 milliards deuros chaque anne, soit au total 75 milliards deuros dici 2013. Cet ajustement, considrable, pourra tre obtenu par des conomies de dpenses pour 50 milliards deuros et par un largissement des assiettes fiscales et sociales, cest--dire une hausse des impts pour 25 milliards deuros. Une priorit claire doit tre donne aux conomies de dpenses (50 milliards deuros en trois ans). Il est possible de les rduire sans dgrader la qualit de service rendu. Le poids de la dpense publique reflte en effet, pour une part, lempilement des chelons administratifs, la prolifration des organismes parapublics, un recours insuffisant ladministration lectronique, des modes de gestion encore archaques des tablissements publics comme les universits et les hpitaux. De plus, certaines dpenses budgtaires ou fiscales ne correspondent qu des rentes captes par certains groupes sociaux ou certaines professions. Et lexprience internationale montre que les redressements des comptes publics portant en priorit sur la dpense sont gnralement les plus prennes. Les conomies de dpenses ne suffiront pas et il faut aussi largir lassiette des prlvements fiscaux et sociaux (25 milliards
16
deuros en trois ans). De fait, les programmes de redressement des comptes publics engags dans les pays dvelopps ont tous agi la fois sur une rduction des dpenses et un accroissement des prlvements. En particulier, il convient de rduire ou de supprimer des niches fiscales et sociales ayant des effets antiredistributifs ou favorisant les plus privilgis, par exemple lpargne et les plus-values du capital bnficiant dun rgime fiscal drogatoire. Ce qui revient augmenter les impts. Par ailleurs, il convient, pour des raisons dquit, de rexaminer la fiscalit sur les successions. Lensemble de ces augmentations dimpts sera hors bouclier fiscal. Le plan de redressement des finances publiques que nous proposons ici est : raliste : il ne conduit pas une rduction du niveau des dpenses publiques totales, mais seulement sa moindre progression ; quitable : ce plan protge le pouvoir dachat des plus dmunis et protge les gnrations futures ; quilibr : il conserve totalement luniversalit de ltat-providence et partage le poids des efforts accomplir entre ltat, les collectivits locales et la Scurit sociale. Si la croissance prvue et ncessaire nest pas au rendez-vous, la mi-2011, le retour un dficit public de 3 % du PIB en 2013 passera par lacclration des rformes nonces dans la suite de ce rapport, et par des mesures complmentaires. Ces mesures devront tre discutes en France avec les reprsentants des excutifs locaux et les partenaires sociaux, dont ladhsion la stratgie de dsendettement est indispensable. Elles devront aussi faire lobjet dune coordination avec celles de nos partenaires europens, en particulier allemands. Sans ces actions nouvelles, le retour du dficit 3 % du PIB devra tre report.
Au-del de 2013, la poursuite du dsendettement passe par la poursuite dun trs profond effort de modernisation des institutions, dans un sens juste et durable, et dune rforme des rgles budgtaires.
Pour atteindre un niveau dendettement voisin de 60 %, afin de prserver les fondements de notre tat-providence, il faudra continuer tout au long de la dcennie leffort pour renforcer lefficacit des services publics et la matrise budgtaire ; en particulier grce linformatisation des services publics. Ceci suppose aussi la dfi17
nition dun nouveau cadre institutionnel de prparation et de contrle budgtaire. Tout doit tre mis en uvre pour moderniser la protection sociale, tout en conservant son universalit. Un systme plus efficace dans sa gestion, plus attentif ceux qui en ont besoin et favorisant les mobilits professionnelles par le rapprochement des statuts. Cela passe en particulier par un rle plus grand confi aux complmentaires sant et lassurance dpendance complmentaire obligatoire ; et par une profonde rforme de la politique du logement, consistant remettre son bnficiaire, le rsident, au cur du dispositif. Tout doit tre aussi mis en uvre pour que le systme fiscal devienne plus efficace et plus juste. Cela passe par une fiscalit plus progressive, fonde sur une meilleure rmunration finale du travail et de la cration, avec, en contrepartie, de nouvelles ressources fondes sur trois assiettes : les dgradations de lenvironnement, la consommation et les patrimoines. Ce redressement des finances publiques au service de la croissance doit pouvoir sappuyer sur une Europe forte qui aidera au dsendettement des tats tout en renforant leur capacit collective investir dans les dpenses davenir. La France doit donc semployer renforcer le Pacte de stabilit et de croissance, dvelopper les financements publics europens en matire de recherche et dinnovation, notamment par la mise en place de fonds europens de capital-risque pour les PME et de fonds de brevets et favoriser les investissements privs de long terme par la mise en place dun cadre rglementaire, comptable et prudentiel appropri.
SECONDE URGENCE Crer des emplois et redonner un avenir aux jeunes

La seconde urgence porte sur lemploi, notamment lemploi des jeunes. Lemploi est un facteur de croissance. Il est aussi une consquence de la croissance. Dabord, tout ce qui amliore la comptitivit des entreprises est favorable lemploi. cette fin, notre Commission recommande de prserver lessentiel des allgements de charges, et de transfrer une partie des charges sociales sur la TVA. Le dveloppement de la concurrence, notamment dans le secteur des services (tl18
communications, banques et assurance, nergie) constitue galement un aiguillon utile pour favoriser linnovation et pour crer des emplois rpondant des besoins non satisfaits. Par ailleurs, nous proposons dagir dans trois directions. Crer un cadre efficace, cohrent et valorisant pour la recherche demploi travers la mise en place dun contrat dvolution. Cette rforme est majeure. Elle part dun constat : la phase de recherche demploi est utile la fois au chmeur et la collectivit. Elle mrite donc dtre rmunre ; et dtre organise, sous forme dun contrat dactivit dure indtermine, rmunrant lactivit de recherche demploi et de formation. Les bnficiaires auront accs un accompagnement. Ce contrat a vocation devenir terme l offre de rfrence du service public de lemploi en France et il sera propos tous les chercheurs demploi. Ses modalits seront diffrencies selon la distance lemploi du bnficiaire. Il permettra de rduire significativement la dure du chmage et dallonger la dure demploi. Son financement sera assur par un redploiement des dpenses de la politique de lemploi et de la politique de la formation. Utiliser la formation professionnelle pour scuriser les transitions professionnelles. Ceci suppose den modifier profondment le fonctionnement afin den amliorer lefficacit. En plus du fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels national, rcemment mis en place, il faudra renforcer lefficacit du systme de formation en crant des fonds rgionaux pour mieux mutualiser les moyens au profit des demandeurs demploi au plus prs des territoires. Rduire la prcarit sur le march du travail, qui inhibe la prise de risque de la part des employeurs et des salaris et qui entrane un gaspillage de talents. Pour inciter lallongement de la dure moyenne des contrats, nous proposons de moduler les cotisations dassurance chmage selon la dure du contrat de travail et de confier aux partenaires sociaux le soin de dfinir un contrat de travail droits progressifs. De plus, pour mettre fin l exception franaise dun chmage des jeunes trs lev, il faut dvelopper deux actions : renforcer les formations initiales en alternance en priorit pour les moins qualifis : lapprentissage, qui a t un succs pour les niveaux denseignement suprieur, doit tre tendu aux formations dun niveau infrieur ou gal au baccalaurat. Une solution serait de donner aux entreprises la possibilit de prrecruter des jeunes et de financer leur formation en change dun engage19
ment de ces derniers doccuper un emploi pendant une dure minimum (3 5 ans) ; renforcer les formations aprs une premire exprience professionnelle : les allers-retours entre parcours professionnels et formation de type initial devraient tre encourags en dveloppant des cursus universitaires adapts et en assurant aux jeunes un niveau de ressources suffisant.
PREMIRE PRIORIT DE LONG TERME Garantir lducation de nos enfants, de la maternelle luniversit
Le systme dducation a longtemps t un atout de la France. Il ne lest plus. Des progrs ont t accomplis par la mise en uvre de notre premier rapport dans lenseignement suprieur. Il nen va pas de mme pour lcole primaire, o saggrave lchec scolaire, et o recule la mobilit sociale. En particulier, les lves en difficult avant leur entre au CP le restent, dans leur quasi-totalit, par la suite. Ce gaspillage de talents finit par se retrouver dans la population active o un trs grand nombre de gens arrivent sous-qualifis : une mauvaise cole primaire est un obstacle la croissance. Pour y remdier, il faut : renforcer lgalit des chances ds la crche et la maternelle. De nouvelles mthodes pdagogiques doivent tre intgres dans la formation des ducateurs de crches et des enseignants de lcole maternelle afin de permettre lacquisition des comptences ncessaires lapprentissage de la lecture. La formation des diffrents intervenants auprs des enfants de moins de trois ans doit tre progressivement harmonise pour faire merger un nouveau type dencadrant ducatif, aux comptences pdagogiques accrues ; renforcer lautonomie et le rle du directeur dcole. Celui-ci devra pouvoir recruter ses quipes pdagogiques et conduire un projet dtablissement. Il devra pouvoir mettre en place des exprimentations pdagogiques innovantes pour amliorer lapprentissage de la lecture et du calcul pour tous les lves. Ainsi, par exemple, une exprimentation pourra tre mene ds 2011 par petits groupes, sous formes dateliers, plusieurs fois par semaine, dans
20
vingt coles primaires par acadmie, puis value de faon indpendante pour tre adapte et tendue, en cas de russite ; mettre en place une vritable gestion des ressources humaines de lducation. Une valuation rigoureuse de lengagement des enseignants doit tre mise en place et influer sur leur carrire. Des obligations accrues de service doivent permettre une plus grande individualisation de laccompagnement des lves. La formation continue des enseignants doit tre substantiellement amliore et des possibilits de deuxime carrire, hors de lducation nationale, doivent leur tre ouvertes. Enfin, lamlioration de la qualit du systme denseignement suprieur passe, conformment aux recommandations de notre premier rapport, par un approfondissement de lautonomie des tablissements et le renforcement des collaborations avec la socit et les entreprises pour favoriser linnovation. Ceci suppose de renforcer la gouvernance des universits, daccrotre la libert de recrutement des enseignants et de slection des tudiants, de dvelopper lvaluation externe, de renforcer la pluridisciplinarit et louverture internationale des universits.
SECONDE PRIORIT DE LONG TERME La prservation de lenvironnement et la gestion des ressources rares
Pour crotre, la France doit investir bien plus quelle ne le fait dans le dveloppement durable, prserver son environnement et mettre en uvre une stratgie complte de gestion des ressources rares. Dans cette perspective, notre pays doit agir dans trois directions : tablir la vrit des prix cologiques par linstauration dune taxe carbone, si possible au niveau europen. Cette vrit des prix est indispensable pour guider les choix des consommateurs et amliorer la rentabilit des investissements de long terme dans le domaine de lenvironnement ; prparer le pays au renchrissement des matires premires. Et pour cela, en particulier, scuriser laccs de lEurope lnergie en approfondissant le march intrieur de lnergie, en dveloppant les nergies renouvelables et les infrastructures transfrontalires, en adaptant la tarification de lnergie aux exigences du
21
maintien de la capacit produire la quantit dnergie ncessaire et en impliquant davantage lUnion europenne dans les ngociations internationales sur la rgulation des matires premires. En particulier, la France doit scuriser les conditions de financement du renouvellement de ses capacits nuclaires et se doter des moyens dune rflexion stratgique sur le contrle des matires premires vitales. mieux valoriser nos atouts dans la gestion des ressources rares : au-del de nos positions acquises dans le domaine de leau, de lnergie, des dchets, la France doit remettre lagriculture au cur de la stratgie de croissance, en faisant le pari de linnovation et de la recherche. Elle doit aussi lancer une vritable politique de la mer en dveloppant nos ports et en intensifiant lexploration des fonds marins. Par ailleurs, les propositions de notre premier rapport non encore mises en uvre, en particulier sur linnovation et la comptitivit, restent pleinement dactualit. Tous les responsables et les dcideurs de ce pays doivent tre convaincus de lampleur des bouleversements ncessaires pour prserver et moderniser notre modle social, imagin dans la Rsistance, mis en uvre la Libration, dploy durant les Trente glorieuses et abondamment sollicit depuis le premier choc ptrolier. Lensemble de nos propositions forme une ambition pour dix ans. Celle-ci appelle, pour russir, des changements radicaux dans lorganisation de ltat et le rapport au risque et la dmocratie. Elle ne peut tre mise en uvre que si elle runit un consensus social. Pour y parvenir, nous souhaitons, par ce rapport, ouvrir un vaste dbat dans le pays conduisant une mobilisation gnrale. Ce dbat suppose limplication du maximum dacteurs politiques, conomiques, sociaux et culturels. Nous sommes pleinement conscients des difficults inhrentes ces transformations : ltat manque dinstruments daction, car il sest progressivement dessaisi de comptences au profit de lEurope, du secteur priv, des collectivits locales et du dialogue social ; mme si ce sont l des volutions en gnral bienvenues dans leurs principes, celles-ci posent laction publique de vritables problmes de cohrence ;
22
les partenaires sociaux nont pas vritablement dbattu de stratgies communes lgard du long terme. Ils nont en particulier pas dbattu de dsendettement, denvironnement, de lutte contre lillettrisme ; des intrts catgoriels peuvent sopposer telle ou telle rforme, qui ne trouve une raison dtre que pour servir lintrt gnral. Pour rendre possible la mise en uvre des propositions dont il est question plus haut, la Commission propose dagir dans quatre directions. Rformer les institutions politiques, pour quelles permettent mieux ltat dagir : il faut pour cela clarifier les responsabilits institutionnelles actuellement trop enchevtres entre ltat, les collectivits territoriales et les institutions de protection sociale. Il faut tablir une rgle budgtaire de retour lquilibre et sassurer dun vote par le Parlement du programme de stabilit budgtaire. Il faut galement que les politiques publiques fassent systmatiquement lobjet dvaluations indpendantes et que des consquences en soient tires en termes de dpenses publiques. Promouvoir le got du risque. Crotre, cest prendre des risques. La recherche du risque zro mne la russite zro. Linnovation doit tre favorise et assume ; le principe de prcaution doit tre strictement circonscrit. Cela passe notamment par une incitation la recherche, lesprit dentreprise, une juste tarification des ressources rares, un intressement des agents publics la rduction des dficits publics et un financement de la protection sociale plus incitatif, avec des mcanismes de bonus-malus. Organiser une mobilisation gnrale de toute la socit franaise en faveur de sa jeunesse. Les gnrations actuellement au pouvoir doivent rorienter massivement les choix publics pour construire une socit o les suivantes trouveront plus facilement de quoi spanouir et en particulier un travail intressant et un logement de qualit. Cela exige dapprcier systmatiquement chaque projet de dcision publique travers un critre simple : Ce projet est-il utile aux gnrations suivantes ou au contraire compromet-il leur avenir ? . Penser une ambition commune europenne, et notamment franco-allemande. La France et lAllemagne ont dsormais un
23
destin commun. Aucun des deux pays ne peut sen sortir sans lautre. Toutes les rformes qui prcdent devraient donc pouvoir, terme, tre menes en commun avec notre partenaire allemand. La mise en uvre de ces principes devrait permettre dengager lensemble des rformes ici proposes de manire efficace. Notre rapport est termin. Sa vie commence. Nous allons nous employer lexpliquer, le faire connatre, interpeller les acteurs de vie politique et sociale pour demander quil soit mis en uvre. Vite. Durablement. Parce que nous sommes convaincus que, sil ne lest pas, notre pays dclinera. Parce que nous sommes convaincus quil peut ltre, dmocratiquement, sereinement, durablement. Parce que nous navons pas travaill pour nous donner bonne conscience mais pour ouvrir un chemin. Puisse le pays sy engager.
Premire partie
Quelle France en 2020 ?

La crise financire apparue en 2007 dcoule pour lessentiel dun endettement priv trs excessif, largement provoqu par les drglements du systme financier amricain. Elle a entran en 2009, en France comme dans lensemble des pays dvelopps, le recul de lactivit le plus violent depuis la crise de 1929 et laggravation des endettements publics dj trs levs. En France, pays riche, puissant et plein de promesses, le retard de croissance qui saccumule avec la crise risque dtre difficile et long rattraper. L aggravation de ltat des finances publiques, dj fragilises par vingt-cinq ans de croissance de la dette publique, psera, si rien nest fait, sur le niveau de vie.
Les problmes de la France en 2010

La France bnficie de trs nombreux atouts, dont il sera question plus loin. Nanmoins, elle souffre depuis longtemps de lourds handicaps structurels qui brident sa capacit gnrer de la croissance, augmenter le pouvoir dachat et rduire le chmage et les ingalits. Certains de ces handicaps structurels ne lui sont pas spcifiques et constituent autant de faiblesses europennes.
Le drame du chmage, la rgression de lducation, les difficults daccs au logement

Des performances trs mdiocres en termes demploi et de formation professionnelle
La France a abord la crise avec un taux de chmage trs lev (7,8 % en 2008 contre 6,1 % pour la moyenne OCDE). Cette situation dgrade nest malheureusement pas nouvelle et perdure depuis prs de trente ans. Elle reflte de nombreux dsquilibres. La mobilit reste faible, en particulier les perspectives de reclassement aprs un pisode de chmage. Ceci se traduit par un risque lev de chmage de longue dure, puisque 40 % des chmeurs nont pas retrouv de travail depuis plus dun an. La flexibilit des entreprises pse principalement sur les travailleurs prcaires, sous la forme de CDD, de contrats intrimaires et de stages. Elle porte de faon disproportionne sur un nombre limit de personnes en contrats prcaires, et principalement les jeunes travailleurs. La mobilit est trop souvent un choc ngatif
27
subi par les travailleurs, qui entrane de longues priodes o le chmage alterne avec des emplois prcaires. L accs un nouvel emploi stable peut prendre plusieurs annes. Les contrats en intrim et les CDD concentrent deux tiers des embauches (tout en ne reprsentant que 12 % des individus en emploi). Si cette volution a permis de prserver la majorit des employs, cela sest fait au prix dune forte augmentation de la prcarit, particulirement discriminante pour laccs au logement ou au crdit, qui empche les travailleurs prcaires de participer pleinement lconomie du pays et de se projeter dans lavenir avec confiance. La France de 2010 a le pire des deux mondes : un march du travail rigide et un sentiment dinscurit lev. Par ailleurs, elle se distingue par un trs faible niveau dactivit aux ges extrmes : parmi les principaux pays industrialiss, la France a, en 2008, un taux dactivit record pour les actifs de 25 54 ans (88,8 %) mais lun des taux dactivit les plus faibles pour les jeunes (37,5 %) et pour les plus de 55 ans (40 %). Ds 2008, le taux de chmage des jeunes de 15 24 ans tait en France de 18,1 %, contre 10,4 % en Allemagne, 7,2 % au Danemark ou 12,8 % aux tats-Unis. La crise a aggrav cette situation. Les difficults dinsertion professionnelle touchent la fois des jeunes sans diplme et une part non ngligeable de jeunes diplms qui alternent pendant plusieurs annes des priodes de chmage et des priodes demploi prcaire avant daccder une certaine stabilit de lemploi. Le taux demploi des seniors (55-64 ans) en 2009 est de 38,4 % en France contre 45,9 % en moyenne dans lUnion europenne, 54,7 % en Allemagne, 58 % au Royaume-Uni et 70 % en Sude. Cette situation tient la fois au fonctionnement du march du travail qui privilgie les salaris en place ( insiders ) par rapport aux exclus de lemploi, au cot excessif du travail, notamment pour les bas salaires, et aux inefficacits du systme de formation professionnelle. Les inefficacits de lorganisation de la formation professionnelle en France sont connues : la formation bnficie encore prioritairement aux salaris les plus forms et aux salaris des grandes entreprises. La mutualisation entre petites et grandes entreprises conduit parfois paradoxalement une redistribution lenvers (des petites entreprises vers les grandes). Les formations courtes dadaptation au poste prdominent. Le systme de formation profession28
Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?
nelle est trs complexe, et sa gouvernance mal dfinie entre de nombreux acteurs. Cette caractristique est en soi une faiblesse qui renforce les imperfections que nous venons de mentionner : le dispositif former ou payer 1 est peu adapt dans son principe : un tel systme sanctuarise leffort accompli, nest pas incitatif pour les grandes entreprises qui dpensent spontanment plus que lobligation et est manifestement inefficace pour les PME qui paient et ne forment pas ; la formation professionnelle des salaris est principalement construite autour dune logique de branche, obstacle potentiel aux mobilits intersectorielles, et qui pose problme lorsque les branches nont pas la taille suffisante pour laborer une politique de formation professionnelle efficace ; lintermdiation par les organismes de collecte est trop atomise et ceux-ci nont pas la masse critique pour peser sur loffre, dvelopper une offre de services, conseiller les PME
Un niveau dducation primaire en rgression

Selon des tudes rcentes2, en France prs de la moiti des lves en fin de CM2 nont pas acquis les capacits en lecture et calcul permettant daccder lautonomie. Parmi ces lves, 15 % souffrent de difficults particulirement importantes : lexique trs limit, difficults de comprhension, repres mthodologiques trs insuffisants. Malgr des moyens financiers suprieurs ceux engags par ses voisins de lOCDE, les rsultats de la France sont mdiocres. Le plus proccupant est la rgression du niveau de lecture, dcriture et de calcul, la France enregistrant en particulier en mathmatiques la plus forte baisse de score des pays de lOCDE entre 2003 et 2006. Ces lacunes du primaire ne peuvent tre rattrapes dans la suite du cursus scolaire. La distribution des niveaux entre lves, cristallise lissue du CP se retrouve en fin de CM2 (60 % capables, ,
1. Pour une analyse thorique plus approfondie, se reporter utilement La formation professionnelle des adultes : un systme la drive, Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, document de travail du Centre dobservation conomique (COE). 2. OCDE avec les tests PISA (Programme for International Student Assessment), IEA avec les tests PIRLS (Progress in International Reading Literacy), enqutes DEPP du ministre de lducation nationale et de lINSERM sur la dyslexie Le rapport du Haut Conseil de lducation avait ds 2007 attir lattention sur ces rsultats (Bilan des rsultats de lcole 2007. Lcole primaire).
29
25 % fragiles et 15 % en grande difficult) puis en fin de secondaire suprieur (64 % bacheliers, 20 % BEP/CAP seulement et 16 % sans diplme)1. En particulier, le recul des connaissances mathmatiques en fin de primaire risque daggraver terme le dficit dingnieurs constat depuis plusieurs annes. Cette faible performance du systme ducatif franais est socialement ingalement rpartie2. La France est le pays dvelopp o la part des rsultats explique par lorigine socio-conomique de llve est la plus forte (21 % contre 14,4 % en moyenne pour les pays de lOCDE). 30 % des lves de terminale S ont des parents cadres ou issus de professions intellectuelles, et seulement 15 % des parents ouvriers3. 75,7 % des enfants de cadres et de professions intellectuelles suprieures ont un bac gnral et 8,1 % ont un bac professionnel, alors que seuls 34,6 % des enfants douvriers ont un bac professionnel et 34 % un bac gnral. Enfin, seuls 5,7 % des lves de classes prparatoires ont des parents ouvriers, alors quils sont 49,3 % avoir des parents cadres et professions intellectuelles suprieures. Le dernier rapport de lobservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) montre que les carts se creusent encore entre lves en ZUS et hors ZUS. Deux fois plus denfants de ZUS que dans les autres quartiers y accusent en sixime un retard de deux ans, par exemple. Par ailleurs, on constate une forte ingalit devant lcole entre les enfants issus de limmigration et les autres. Cette situation inquitante sexplique essentiellement par trois facteurs : un systme qui ne mise pas sur le matre dcole et lindividualisation pdagogique : en effet, comme le rvlent de nombreuses tudes en France et ltranger4, l effet matre est le premier
1. Source : ministre de lducation nationale (2009). 2. Cf. notamment les tudes du ministre de lducation nationale (enqutes de la DEPP sur le CM2) et de lOCDE, reprises dans le rcent rapport de la Cour des comptes sur lducation nationale (Lducation nationale face lobjectif de la russite de tous les lves, Cour des comptes, 11 mai 2010). 3. Sachant quil y a environ deux fois plus douvriers que de cadres-professions intellectuelles suprieures dans la population masculine de plus de 15 ans (INSEE 2008). 4. Cf. IREDU, Suchaut, La lecture au CP, 2002 : cette tude sur les classes de CP en France montre que les rsultats en CE1 sexpliquent pour 20 % (22 % dans les coles en zones dfavorises) par l effet matre , 7 % par lorigine socio-conomique des lves ; synthse de 134 mta-analyses publie en 1992 par Hattie aux tats-Unis qui tablit que les facteurs relis lenseignant et lcole sont essentiels (Crahay, 2000). Dautres synthses de recherches (Brophy et Good, 1986 ; Rosenshine et Stevens, 1986 ; ONeill, 1988 ; Gauthier, 1997) sont galement venues confirmer que lenseignant, par le biais de la gestion de la classe et de lenseignement, affecte directement lapprentissage des lves.
30
facteur explicatif de lchec scolaire. Les diffrences de performances sexpliquent principalement par la structuration des enseignements, la valorisation de lambition par les matres1, le nombre dheures hebdomadaires consacres au franais et aux maths2 et limplication des lves en classe3. Les lves les plus faibles dcrochent avec des professeurs moins performants et ils russissent presque aussi bien que les meilleurs lves avec des enseignants performants4 ; les dfaillances de la gestion des ressources humaines et notamment : linsuffisance de la formation initiale des ducateurs en crche et des enseignants en maternelle et en primaire (trop gnraliste, peu tourne vers lveil et lexpression orale et dlaisse par rapport la formation des enseignants du cycle 3 CE2, CM1 et CM2) ; linadaptation du systme de formation permanente des enseignants : la formation continue des enseignants reste limite. Outre les prparations aux concours, qui conduisent marginalement une amlioration des comptences professionnelles, les autres formations se font sur catalogue, lenseignant postulant individuellement en fonction de ses desiderata sans aucun regard de ladministration, le plus souvent ; un systme dvaluation dficient : le Haut Conseil de lducation, beaucoup trop mesur dans ses termes, relve quil nest pas trs juste , peu efficace et engendre malaise et parfois souffrance . En effet, on a des critres dvaluation insuffisants, des conditions dinspection diffrentes, des conditions de prise en compte des tches autres que denseignement individuel non homognes ;
1. Une attitude ambitieuse des matres est trs favorable la russite et constitue souvent une prophtie auto-ralisatrice ; les sondages raliss auprs des enseignants montrent toutefois que la difficult scolaire est considre par beaucoup denseignants comme exogne (famille dfavorise) et quils peuvent donc avoir peu dattente pour les lves dfavoriss. 2. Trs variable (du simple au triple suivant les enseignants) malgr les fourchettes indiques dans les programmes. 3. Plus faible chez les mauvais lves et variant beaucoup suivant les enseignants (entre deux enseignants, jusqu 20 % de temps dimplication en moins, soit lquivalent de 2 mois de classe en moins la fin de lanne). Cf. Bressoux (Universit de Toulouse), Modlisation et valuation des environnements et des pratiques denseignement. 4. UNESCO, Qualit de lenseignement et qualit de lducation, 2005.
31
un systme daffectation des enseignants injuste et inefficace, notamment pour les jeunes professeurs envoys en zones difficiles ; une insuffisance de pilotage des tablissements qui tient largement leur trop faible autonomie et labsence de pouvoir des directeurs dcole. Les directeurs dtablissement ne peuvent adapter leur fonctionnement, leur quipe, leur temps scolaire aux besoins des lves alors mme que ceux-ci diffrent fortement. Les professeurs ne peuvent moduler, thoriquement, leurs mthodes denseignement et leur prise en charge des lves en fonction des demandes, alors que des pratiques innovantes peuvent se rvler ncessaires1 ; un retard dans lutilisation des technologies numriques : la France est classe 24e sur 27 par la Commission europenne pour lutilisation des technologies numriques dans le systme scolaire. Seules 2 % des classes sont quipes de tableaux numriques, contre 98 % en Grande Bretagne. La France compte 8,5 ordinateurs pour 100 lves dcoles primaires contre 25 au Danemark. Ces problmes, handicaps lourds pour linsertion professionnelle et sociale des jeunes, ont un impact direct sur la croissance franaise2.
Des problmes rcurrents daccs au logement

Laccs un logement dcent reste un enjeu crucial de croissance. La qualit du logement joue sur la socialisation des mnages et sur les performances scolaires des enfants3. Le logement est en effet un facteur dterminant de linsertion sociale. La mobilit rsidentielle conditionne lefficacit du march du travail et la facult pour tout actif de saisir les opportunits professionnelles qui se prsentent. Avec 36 milliards deuros daide publique au logement, soit prs de 2 % du PIB, la politique franaise du logement est lune des plus
1. Institut Montaigne, Vaincre lchec lcole primaire, avril 2010. 2. Daprs une tude de lOCDE (Hanushek et Woessmann, 2008), si la France avait les mmes rsultats ducatifs que la Finlande dici 2030, elle bnficierait dun surcrot de croissance de 0,7 point par an horizon 2090. 3. Dominique Goux et ric Maurin, 2005. The effect of overcrowded housing on childrens performance at school, Journal of Public Economics, Elsevier, vol. 89 (5-6), pages 797-819, June.
32
coteuses des pays membres de lOCDE. Elle est pourtant inefficace, injuste et nfaste pour lenvironnement. Cette politique est inefficace. Face la hausse des prix immobiliers alimente par la raret du foncier en zones urbaines, la puissance publique solvabilise la demande des mnages accdants1 et celle des investisseurs2 (prt locatif aid dintgration, prt locatif usage social, notamment). Cela accrot la demande de foncier constructible sans assurer paralllement une hausse de loffre, entranant une hausse des prix. Les aides publiques sont donc en grande partie captes par les logeurs (bailleurs et vendeurs3) et non par les gens loger. Cette politique est injuste. La part, parmi les propritaires, des mnages accdant la proprit a dclin (32 % en 2008) en particulier pour les mnages dont les revenus sont infrieurs deux SMIC (22 %). La hausse des prix et des loyers a essentiellement frapp les jeunes et les mnages contraints de dmnager pour des raisons professionnelles ou familiales. Elle a en revanche pargn les propritaires et certains locataires peu mobiles, dont les augmentations de loyers sont contenues par les rgles dindexation des loyers. Cette inflation complique en outre lquation budgtaire de la construction de logements sociaux et nuit la mixit sociale, en confinant leur implantation dans des zones peu attractives o le cot du foncier est, de fait, plus faible. Enfin, cest une politique nfaste pour lenvironnement. Elle entretient la tendance construire de plus en plus loin en priphrie des villes, favorisant un talement urbain, gnrateur deffets ngatifs (besoins croissants en transport, cot de viabilisation et dentretien des rseaux, distension du lien social).
1. Aides la personne, dont lAide personnelle au logement, dispositifs de soutien laccession la proprit sous forme de prts aids (Prt daccession sociale 1993 , Prt taux zro 1995 , Passfoncier 2008, etc.) ou davantages fiscaux (crdit dimpt sur les intrts demprunt depuis 2007) 2. Besson de 1999 2002, Robien de 2003 2009, Scellier depuis 2009. 3. Daprs des estimations ralises en France suite la rforme des aides directes la personne ( bouclage ), entre 50 % et 80 % des allocations logement perues par les mnages auraient t absorbes par les augmentations de loyers (Fack, G., 2005, Pourquoi les mnages bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus levs ? Lincidence des aides au logement en France [1973-2002], conomie et statistique, 381-382). Une autre tude en panel montre quen cas de changement de locataire, laugmentation des loyers des logements nouvellement aids est suprieure celle des logements bnficiant dj dune aide. Au bout de quelques annes, les loyers des logements non aids tendent par ailleurs rejoindre ceux des logements aids par un effet de contagion des aides au logement. (A. Laferrre et D. Le Blanc, 2002, Comment les aides au logement affectent-elles les loyers ?, conomie et statistique, 351).
33
Une comptitivit insuffisante

Linsuffisance des gains de productivit ne permet pas de contenir la hausse des cots de production dcoulant de lvolution des salaires, et handicape par consquent la comptitivit des pays europens. Cette situation sest globalement dgrade depuis le dbut des annes 2000 sauf pour lAllemagne qui est parvenue maintenir une comptitivit meilleure que ses partenaires par une limitation de la hausse des salaires. Le dficit de productivit trouve notamment sa source dans la faiblesse relative de la recherche et de linnovation. Plusieurs causes cette situation :
Une forte aversion au risque

La peur du risque se traduit par une demande de forte protection la fois sociale et conomique adresse la collectivit. Celle-ci prend la forme de dispositifs de soutien et daides toujours plus coteux aux entreprises du pass au dtriment de la projection dans lavenir. Dautres symptmes ne trompent pas : le nombre dentrepreneurs qui choisissent de ne pas faire grandir leurs entreprises ; la prfrence des pargnants et des rgulateurs pour les actifs sans risque, qui ne financent pas la croissance ; la forte pargne de prcaution des mnages ; la prfrence pour le maintien dans lemploi prsent, qui bloque la rallocation de lemploi vers les entreprises plus productives et plus innovantes. Ces traits sont aggravs par une application extensive du principe de prcaution, contraire au texte constitutionnel, qui couvre, dans lesprit de tous, des domaines toujours plus nombreux et strilise la crativit et le got du risque, indispensables la croissance.
Linsuffisance de linnovation et de la valorisation de la cration intellectuelle

Alors que la production se dplace dans les pays bas cots de main-duvre, la comptitivit des entreprises dans les pays dvelopps repose de plus en plus sur linnovation. En France, leffort de recherche priv est suprieur celui de la Chine et la moyenne
34
europenne, mais infrieur la moyenne des pays de lOCDE, et en particulier celui des tats-Unis et de lAllemagne. De plus, la part de la Recherche et dveloppement (R&D) sur le PIB progresse moins rapidement que dans les autres pays de lOCDE.
Graphique 1 : Dpenses publiques et prives de R&D en France Dpenses de R&D des entreprises rapportes au PIB (2008)
Source : OCDE (2010)
volution des dpenses totales de R&D (publiques et prives) entre 2002 et 2008 (indice 2002 = 1)
Source : OCDE (2010)
35
La France souffre de deux problmes spcifiques : la recherche publique, source normale des perces technologiques, apparat encore trop peu ouverte aux demandes de lconomie. Laccs au soutien public reste encore trop largement contrl par les grands groupes ; linnovation semble moins provenir de jeunes entreprises que dans les pays scandinaves et anglo-saxons. La situation de linnovation dans les PME franaises est encore plus proccupante : la France se situe parmi les pays les moins performants de lUnion europenne1 avec seulement 15 % dentre elles innovatrices en produits. Le nombre de brevets dpos en France reste trs infrieur ceux de la plupart de nos partenaires commencer par lAllemagne (trois fois plus de brevets). Le cot des brevets, en France comme en Europe2, reste un obstacle au dveloppement des petites entreprises, ce qui freine les dynamiques dchanges entre grandes et petites entreprises et le processus de destruction cratrice entre secteurs dactivits matures et secteurs davenir. Les conditions gnrales de lentrepreneuriat ne sont pas suffisamment favorables (accs aux financements, aux marchs).
Les faiblesses de notre systme universitaire

Le classement de Shanghai des meilleures universits dans le monde confirme anne aprs anne les rsultats mitigs des universits europennes, en particulier franaises. Malgr certains biais connus3, ce classement constitue un lment incontournable de mesure dattractivit des systmes universitaires : sur les dix meilleures universits au monde, huit sont amricaines et deux europennes (Cambridge et Oxford) ; sur les 100 meilleures mondiales, 58 sont nord-amricaines, 32 sont europennes (dont 3 franaises) et 9 sont situes dans la zone Pacifique.
1. Source : Observatoire des PMI innovantes, avril 2010. 2. Le cot denregistrement et de maintenance dun brevet est estim 29 000 dollars en Europe, contre 4 000 dollars au Japon et aux tats-Unis et moins de 2 000 dollars en Chine (source : Bruegel Policy Brief, mars 2010). 3. En faveur des universits de grande taille intgrant en leur sein des organismes de recherche. Ces biais ont justifi une initiative lance en 2008 sous la prsidence franaise du Conseil de lUnion europenne qui visait tablir un classement europen des universits, initiative dont le lancement avait dailleurs t propos par la Commission dans son premier rapport.
36
La France, (comme les autres pays europens lexception des pays nordiques) investit moins dans lducation suprieure que les tats-Unis. Ainsi, la dpense par tudiant en France, comme dans le reste de lEurope, slve environ 10 000 dollars par an par tudiant, alors quaux tats-Unis, celle-ci slve 22 500 dollars en 20081. La proportion des actifs qui dtiennent un diplme de lenseignement suprieur y est galement infrieure : 24 % en Europe, 39 % aux tats-Unis. De nombreuses conomies mergentes ont engag des efforts massifs pour dvelopper une conomie de la connaissance : en Core, plus de la moiti des 25-34 ans sont diplms de lenseignement suprieur ; lInde produit , proportionnellement sa population, trois fois plus dingnieurs que la France ; Singapour ou la Chine consentent de trs importants investissements pour disposer rapidement duniversits dexcellence au niveau mondial. Enfin les universits europennes attirent moins dtudiants trangers et de chercheurs que les universits amricaines. Les conditions financires, matrielles et de travail et les conditions dobtention de visas et de titres de sjour pour les tudiants et les enseignants et les chercheurs sont peu favorables au dveloppement de la mobilit.
Linsuffisance de la concurrence
La comptitivit ptit galement de linsuffisance de concurrence dans certains secteurs qui concentrent des rentes leves2. Celleci freine linnovation. Elle constitue ce titre un facteur de dgradation du pouvoir dachat de lensemble des Franais. Il sagit dabord des professions et secteurs rglements sans que ces rglementations se justifient par la protection du consommateur ou la cohsion sociale : professions juridiques et professions de sant, taxis, urbanisme commercial Au-del, linsuffisance de la concurrence tient la perception trs diffuse des avantages que celle-ci peut apporter, des craintes lies une dgradation potentielle du service et de relations construites
1. Source : OCDE, 2010 ; en quivalents dollars sur la base des parits de pouvoir dachat. 2. La concurrence favorise-t-elle les gains de productivit ? Une analyse sectorielle dans les pays de lOCDE, conomie et Statistique, 2008.
37
par des fournisseurs rpondant des besoins vcus comme incontournables par les mnages : tlphonie, internet, nergie, banque, assurances Ainsi, malgr certaines volutions1, les tudes disponibles montrent bien que, dans lvaluation que les clients font des cots lis un fournisseur ou au changement de fournisseur, les facteurs subjectifs restent trs importants, tels que lestimation a priori du temps que lon va passer rechercher des offres comptitives et du temps et des dmarches ncessaires pour raliser effectivement cette modification2. La difficult faire jouer la concurrence pour les consommateurs individuels a un impact dautant plus fort pour lconomie quelle se retrouve galement auprs des PME.
Lvolution du cot du travail, en particulier du cot du travail peu qualifi

Le cot du travail, en particulier le cot fiscal et social est un facteur tabli de perte de comptitivit du pays. La France se distingue en Europe par un niveau lev de taxation du travail sexpliquant principalement par le poids des cotisations sociales. Les cotisations sociales ouvrent droit des prestations qui constituent un salaire diffr. Le degr de socialisation de ces dpenses relve dun choix politique (qui nexonre pas par ailleurs damliorer lefficacit de la dpense sociale) et les exemples des pays scandinaves comme ceux de pays anglo-saxons dmontrent quune croissance forte est compatible la fois avec un degr de socialisation lev et un degr de socialisation faible. Il nen reste pas moins que la diffrence entre le cot du travail pour lemployeur et le revenu du travail pour le salari joue contre lemploi, en particulier pour les travailleurs les moins qualifis.
1. Dans la tlphonie par exemple, la portabilit du numro a permis de lever lun des cots non montaires principaux que constituait lobligation dinformer tous ses correspondants du changement de numro. Dans le secteur bancaire, en 2009, les pouvoirs publics ont mis en place certaines mesures destines favoriser la connaissance des tarifs bancaires par le public et la profession a dfini un dispositif daccompagnement du changement dtablissement bancaire comprenant la gratuit de la clture des comptes et un guide de la mobilit. 2. Cf. sur la diminution des cots de changement de fournisseurs, les analyses de lOCDE pour les secteurs bancaire et financier ( Competition and Financial Markets , Working Papers No 92, 2009, et Competition and Regulation in Retail Banking , Working Papers No 69, 2006, OECD Roundtables Series on Competition policy), rapports de M. Philippe Nasse sur les cots de sortie (septembre 2005) et de MM. Georges Pauget et Emmanuel Constans sur la tarification des services bancaires (juillet 2010).
38
Graphique 2 : Taux implicite dimposition du travail dans les pays de UE (2007)
I Impt sur le revenu I Charges sociales employs I Charges sociales employeurs et impts sur masse salariale
Source : Eurostat, 2009.
Malgr les allgements de cotisations sociales sur les bas salaires ces vingt dernires annes, ainsi que la baisse plus gnrale des prlvements obligatoires depuis 1999, le systme franais de prlvements sociaux et fiscaux pse encore excessivement sur lemploi et la comptitivit. En particulier, le cot du travail au niveau du salaire minimum reste en France lun des plus levs au monde.
Le choc dune crise dune rare violence

Trouvant sa gense dans les drglements de la finance, la crise actuelle frappe fortement lconomie mondiale. Pour la premire fois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, lactivit mondiale sest contracte violemment et simultanment dans toutes les rgions du monde. En 2009, le PIB mondial aura recul de 0,8 %. Plus fondamentalement, cette crise a acclr une mutation en profondeur de lconomie mondiale et le dplacement de la puissance conomique des pays dvelopps vers les pays mergents. Ce dplacement aura des consquences sur les circuits conomiques et financiers ainsi que sur les questions gopolitiques.
39
Un retard de croissance et de cration demplois

La croissance franaise sur la priode 2008-2010 a t trs en retrait par rapport aux prvisions disponibles lors de la rdaction du premier rapport de la Commission pour la libration de la croissance : de plus de deux points en 2008, de prs de cinq points en 20091. Certes, dans certaines dimensions, lconomie franaise a mieux rsist que celle de ses partenaires europens. Lconomie franaise a bnfici de limportance de ses stabilisateurs sociaux : lorsque lactivit baisse, les dpenses de ltat et de la Scurit sociale permettent de compenser les baisses de revenus, par exemple via le reversement dallocations chmage et lexistence de minima sociaux, et dabsorber ainsi une partie de la baisse dactivit via un accroissement de lendettement public. En outre, la France a une conomie bien diversifie, alors que dautres pays ont violemment souffert de leur surexposition un nombre limit de secteurs (finance au Royaume-Uni, BTP en Espagne). Enfin, la France est commercialement moins expose aux pays mergents, avec une croissance davantage tire par la demande intrieure que par les exportations, elle a donc moins souffert de la contraction violente du commerce mondial. Pour cette raison, la baisse de lactivit a t moins violente en France quau Japon ou en Allemagne. Mais le parcours de la reprise reste sem dembches et les prvisions de croissance des diffrents instituts sont particulirement prudentes, proches de 1,5 % pour 2010 comme pour 2011. En matire demploi, la crise a un impact fort : le taux de chmage en France mtropolitaine slevait 9,5 % des actifs au premier trimestre 2010, soit 2,7 millions de personnes. La crise de lemploi est dabord une crise industrielle. De nombreuses destructions demploi se sont concentres dans lintrim, premire variable dajustement des entreprises. Si lon raffecte lintrim aux secteurs demplois correspondants, il apparat que les destructions demplois en France ont principalement concern lindustrie, bien que la crise trouve son origine dans le secteur financier. Elles demeurent en revanche trs limites dans
1. Le programme de stabilit du gouvernement franais prvoyait une croissance du PIB de 2,25 % pour 2008 et 2009. La croissance ralise a t de 0,2 % en 2008 et 2,6 % en 2009.
40
la finance, le commerce et les services aux particuliers (o lvolution est mme positive). La crise accentue les ingalits devant le chmage et frappe de plein fouet : les jeunes, particulirement exposs au retournement du march de lemploi, ce qui aggrave un des traits distinguant la France de la plupart de ses partenaires de lOCDE. Ainsi, fin 2009, le taux de chmage des 15-24 ans a atteint 25 %. Les plus de 25 ans ont mieux rsist la crise. Le taux de chmage des 25-49 ans et des 50-64 ans stablit respectivement 8,7 % et 6,7 % au dernier trimestre 2009. les moins qualifis : la probabilit de se retrouver au chmage lorsque lon avait un emploi un an avant est 4,8 fois plus leve pour les ouvriers non qualifis que pour les cadres. linverse, la probabilit davoir un emploi lorsque lon tait au chmage un an auparavant est plus leve de 14,1 points pour les cadres que pour les ouvriers non qualifis.
La monte sans prcdent de la dette publique

La crise financire a conduit une forte hausse de la dette publique qui peut sanalyser comme un transfert de dette du priv vers le public. Plus prcisment, laugmentation de la dette publique est la contrepartie : de la prise en charge par ltat de sa fonction dassureur contre le risque de catastrophe ; du soutien de la demande dans un contexte de rcession et de dsendettement du secteur priv. En consquence, cest la premire fois que la dette publique augmente autant et simultanment dans un si grand nombre de pays en temps de paix. En France, le dficit public est pass de 3,3 % en 2008 7,5 % en 2009. La dette publique a progress de plus de 10 points, passant 78,1 % du PIB en 2009, ce qui correspond environ 54 000 euros par mnage franais. ces niveaux, la dette pse sur la confiance et la consommation. Cette monte sans prcdent de la dette publique est dautant plus grave que le niveau des dpenses publiques et des prlvements obligatoires en France est dores et dj parmi les plus levs de la zone euro. Elle risque donc dasphyxier le pays et de
41
limiter la libert de choix collectif de nos enfants au remboursement de ce fardeau.
Un manque de confiance dans la communaut de destin

La socit franaise se distingue par un manque de confiance des Franais entre eux et lgard de leurs institutions. Cette situation constitue un grave handicap au moment o des ajustements lourds vont simposer et o les efforts devront tre partags par tous.
Un manque de confiance des Franais les uns envers les autres

La socit franaise marque de nombreux signes dinquitude face aux grandes mutations du monde et une dfiance nouvelle lgard des autres : 78 % des Franais estiment que lon nest jamais assez prudent quand on a affaire aux autres et 81 % comptent avant tout sur eux-mmes pour dfendre leurs intrts1. Cette dfiance lgard dautrui contribue segmenter la socit, opacifier les relations sociales et favoriser la recherche de rentes. Selon certains auteurs2, ce dficit de confiance serait li au modle social franais construit sur des bases corporatistes, au sein duquel les droits sociaux ne sont pas universels, mais sont associs au statut ou la profession, eux-mmes largement dtermins par le diplme de dpart. Il sensuit un climat de suspicion lgard de ceux qui sont extrieurs au systme. Cela conduit aussi les Franais consolider leur situation en plaant les autres distance et en reportant sur eux la responsabilit de leurs difficults. Se dveloppe ainsi un sentiment de resquille gnralise favorisant la mfiance et lincivisme, la dbrouillardise, le fatalisme et la rancur. Pour la premire fois dans notre histoire, grce lallongement de la dure de vie, quatre gnrations de Franais coexistent. Celle des 30-45 ans qui aspire au confort matriel et aux loisirs dans
1. Source : Baromtre de la confiance politique, enqute TNS Sofres-IEP Cevipof-Edeman, janvier 2010. 2. Cf. La socit de la dfiance, Yann Algan et Pierre Cahuc, 2007.
42
lespace familial sinquite en mme temps de la viabilit de notre modle social et nourrit souvent du ressentiment lgard de la gnration de ses ans qui profite dun modle dont elle ne pourra bnficier. Celle des jeunes seniors , souvent exclue prmaturment du travail qui veut encore jouer un rle dans la socit. Celle des seniors dont les besoins et aspirations sont mal pris en compte et les capacits sous-employes. Enfin, celle des 14-26 ans qui a dvelopp sa propre vision du monde et est organise par internet en rseaux daffinits sans frontires ; tourne vers la crativit et la russite sociale, cest pourtant elle qui se retrouve aujourdhui aux portes du march du travail.
Une dfiance vis--vis des institutions : le problme de la gouvernance

Ce manque de confiance entre Franais est aujourdhui intimement li la dfiance envers les institutions (pouvoir excutif, Parlement, partis politiques), les corps intermdiaires (syndicats1 et associations), les lites (quelles soient conomiques, politiques, administratives ou culturelles) et les relais dinfluence (presse, mdias), comme le rvlent notamment les enqutes dopinion.
Tableau 1 : Dfiance des Franais envers leurs institutions 76 % des Franais nont pas confiance dans les partis politiques 72 % des Franais nont pas confiance dans les mdias 52 % des Franais nont pas confiance dans les organisations syndicales 55 % des Franais nont pas confiance dans les grandes entreprises prives 63 % des Franais nont pas confiance dans les banques
Source : Baromtre de la confiance politique, enqute TNS Sofres-IEP Cevipof-Edeman, janvier 2010.
Dans un pays o ltat, les partis politiques, les syndicats et les grandes entreprises ont historiquement jou un rle essentiel dans la structuration du destin national, cette dfiance conduit aujourdhui une crise structurelle de la gouvernance qui vide de son
1. Le taux de syndicalisation est en France le plus faible de lOCDE : 7,8 % contre 20 % en Allemagne, 30 % en Italie et au Royaume-Uni, 71 % en Sude (source : OCDE).
43
contenu le dialogue social, interdit le dveloppement dune culture de lvaluation et de lexprimentation et freine le changement, si urgent.
La peur du dclassement : laggravation des ingalits

Cela entrane une crispation gnrale. Les mutations du monde sont vues dabord comme des menaces alors que bien dautres pays y voient des opportunits. Cela entrane la perception dune dgradation des perspectives davenir pour les nouvelles gnrations (73 % des Franais estiment que les jeunes auront moins de chances que leurs parents dans la socit franaise de demain1) et dune aggravation des ingalits. Le taux de pauvret est rest stable au cours de la dernire dcennie. Les dernires donnes disponibles qui portent sur 2007, et par consquent avant la crise, montrent que le taux de pauvret montaire, 60 % du revenu mdian, est rest stable autour de 13 %, ces dix dernires annes. 8 millions de personnes vivent ainsi avec moins de 908 euros par mois pour une personne seule et parmi les personnes pauvres, la situation des plus pauvres (ceux qui vivent avec moins de 40 % du revenu mdian) sest dgrade. Cette pauvret touche particulirement les jeunes (17 % contre une moyenne de 13 %)2. Le logement constitue aujourdhui lun des points les plus sensibles de lexclusion. Comme le rappelle chaque anne la Fondation Abb Pierre, 100 000 personnes nont pas de domicile fixe en France. De fait, la tendance la rduction des ingalits observe durant les Trente Glorieuses sest arrte depuis la fin des annes 1990 : le rapport entre le revenu moyen des 10 % les plus riches et celui des 10 % les plus pauvres a augment, passant de 5,58 en 2002 5,69 en 20073, cette volution sexpliquant notamment par la croissance de la valeur du patrimoine et des pratiques de rmunration de plus en plus individualises et disperses. L ascenseur social est en panne. En septembre 2010, ni lcole ni le monde professionnel ne permettent dassurer la fonction quils ont russi jouer par le pass : daprs lINSEE, les enfants douvriers ne sont pas plus nombreux quitter aujourdhui la
1. Source : Baromtre de la confiance politique, enqute TNS Sofres-IEP Cevipof-Edeman, janvier 2010. 2. Source : INSEE, tude sur la pauvret, 2009. 3. Source : INSEE, Enqute sur le patrimoine des mnages, 2009.
44
classe ouvrire que dans la France des annes 19701. La dfense des positions acquises par certains se fait aux dpens de la russite des autres et de la reconnaissance du mrite. Les deux tiers des Franais pensent que leurs enfants vivront moins bien queux-mmes2. Loin dtre une source de mobilisation, cette peur du dclassement, ces ingalits croissantes gnrent de langoisse et conduisent lexpression dun besoin de scurit professionnelle. Face au chmage et linscurit des parcours professionnels, les trois quarts des jeunes Franais souhaiteraient devenir fonctionnaires. En dfinitive, la socit franaise est marque par une atomisation des perceptions de lavenir qui rend dautant plus difficile la construction dun projet collectif, fond sur une comprhension commune des dfis et des espoirs partags.
1. Source : Le dclassement, Camille Peugny, Hachette, janvier 2009. 2. Source : La Peur du dclassement, ric Maurin, La Rpublique des Ides, octobre 2009.
La France en 2020 : le scnario tendanciel

Les risques lis la crise
Outre les risques lis laugmentation trs rapide de la dette qui peut conduire une perte de contrle des finances publiques aux lourdes consquences politiques et sociales, trois types de risques spcifiquement lis la crise peuvent tre identifis, notamment sur la base des enseignements tirs des crises financires passes : le risque de transformation du chmage conjoncturel en chmage permanent. La forte hausse du chmage en priode de crise peut devenir permanente (structurelle). En effet, laffaiblissement durable de linvestissement et un mauvais fonctionnement du march de lemploi peuvent conduire carter dfinitivement certains salaris du march du travail. Toute hausse du taux de chmage structurel (permanent) affecte directement la croissance de lconomie ; le risque sur linvestissement. La crise a conduit une perte de capital en quantit et en qualit suivant deux canaux : dune part, les faillites conduisant une dprciation acclre du capital ; dautre part, de mauvaises perspectives conomiques et les difficults daccs au crdit et aux financements dprimant linvestissement. Elle sest galement traduite par un dplacement de capitaux hors dEurope1 et une volatilit accrue sur les marchs2.
1. Accentu par le dveloppement des fonds souverains, souvent aliments par lexploitation de la rente des matires premires dans les pays mergents. 2. Volatilit des prix des actifs financiers mais galement des matires premires. Cette volatilit accrue justifie la stratgie volontariste de certains pays comme la Chine visant sassurer leur scurit dapprovisionnement par appropriation des gisements de matires premires, notamment en Afrique.
47
La restauration du capital ncessite que les besoins de financement en crdit et en fonds propres puissent tre satisfaits alors mme quil faut veiller la limitation des risques systmiques par une rgulation efficace du secteur financier. La hausse du cot du risque est prjudiciable linvestissement des entreprises, notamment linvestissement de long terme ; le risque sur les gains de productivit. La crise, en pnalisant les dpenses dinvestissement en R&D, pourrait contribuer affaiblir la tendance des gains de productivit. En effet, contrairement une ide reue selon laquelle les crises provoqueraient des destructions cratrices , elles peuvent au contraire provoquer une baisse durable de la productivit. L accs au crdit tant plus difficile en priode de crise (et particulirement la crise actuelle), les dpenses lies la R&D peuvent tre temporairement dlaisses. La France a mieux rsist la crise que ses partenaires europens grce notamment des stabilisateurs automatiques puissants. Cependant, ces mmes stabilisateurs sociaux et les freins la rallocation sectorielle peuvent aussi retarder la matrialisation des gains de productivit vers des entreprises nouvelles.
Lquation dmographique
L ge moyen dun habitant de lUnion europenne tait de 32 ans en 1960, il pourrait atteindre 50 ans en 2050. Cette tendance gnrale au vieillissement sobserve dans un contexte de baisse sensible de la population lhorizon 2050 pour trois de nos partenaires principaux : -10 % en Italie, -9 % en Allemagne et -3 % en Espagne, alors que la population franaise pourrait crotre dans le mme temps de 9 % pour atteindre 70 millions dhabitants. En France, la population des plus de 60 ans est passe de 25,8 % de la population en 1990 31,5 % en 2010 et sera de 35,6 % en 2020. Cela se manifeste la fois par : une augmentation du nombre de seniors, sous leffet de lallongement de la dure de vie (au cours des 10 dernires annes, lesprance de vie 60 ans a augment de 2 ans pour les hommes et de 1,6 an pour les femmes) ;
48
une stabilisation du nombre de jeunes par la baisse de la fcondit et/ou du nombre de femmes en ge de procrer. Larrive sur le march du travail des gnrations 1975 1995, pour lesquelles la natalit avait recul de 850 000 750 000 naissances environ, devrait diminuer la population active. Limmigration actuelle (solde positif denviron 100 000 personnes par an) compense la baisse de natalit. Mais alors que les migrants, ceux qui partent de France, ont un niveau lev de formation, ceux qui arrivent, les immigrants, ont un niveau plus faible, proche de la moyenne de la population. Le financement des retraites sera affect par lallongement de la dure de vie si les dures de cotisations et lge de dpart restent inchangs. L esprance de vie des hommes gs de 65 ans est passe de 10 ans en 1945 18 ans aujourdhui et continue de samliorer au rythme denviron une anne tous les 5 ans. Les projections du COR le montrent clairement. Sous leffet conjugu de lallongement de la dure de vie et de larrive la retraite des gnrations issues du baby-boom, le ratio cotisants-retraits va se dgrader. Alors que la France comptait 4 actifs pour 1 retrait en 1960, le ratio ne slve dj plus qu 1,8 actif pour 1 retrait. En 2020, si rien nest fait, il ne devrait plus y avoir que 1,5 actif pour 1 retrait (et 1,2 en 2050). Outre les consquences mcaniques de lallongement de la dure de vie sur les finances publiques, celui-ci implique une modification profonde des besoins de la socit en provoquant une hausse de la part de la population de plus de 65 ans en % de la population de 15 64 ans. Aujourdhui, la France compte un million de personnes dpendantes. Le quasi-doublement de la population ge de plus de 85 ans dici 2015 pourrait entraner une augmentation de 25 % du nombre de dpendants, en particulier sous leffet de lexplosion de certaines pathologies lies au vieillissement, comme la maladie dAlzheimer par exemple (160 000 nouveaux cas par an et 1,3 million de malades possibles en 2020)1. Si la dure moyenne de vie en incapacit (GIR 1 4) restera de 1,2 anne pour les hommes et de 2,2 pour les femmes jusquen 2030, les cots de la dpendance devraient augmenter sous leffet conjoint de la progression des cots en personnel et de soins. L augmentation du
1. Sources : INSEE et associations.
49
montant des dpenses de prise en charge des personnes en perte dautonomie slverait donc 0,6 point de PIB. L allongement de la vie ne sera probablement pas la cause principale de laugmentation des cots de sant. Ceux-ci dpendent peu de lge et beaucoup de la proximit du dcs. Mais il aura des consquences en termes de dpenses de sant. Les valuations de son impact se situent entre 0,5 point 2 points de PIB dici 2025. Selon le FMI, partant dune hypothse un peu moins favorable que celle envisage par la Commission europenne, au terme de laquelle la hausse des dpenses lies au vieillissement serait de 3,5 % du PIB horizon 2050, limpact net actualis du vieillissement sur la dette reprsenterait, en 2050, 276 % du PIB, soit 10 fois plus que limpact de la crise financire.
Graphique 3 : Cots actualiss nets long terme de la crise et du vieillissement dmographique (en % du PIB)
I Crise I Vieillissement dmographique
Source : FMI
Une baisse de la croissance potentielle

Le rythme de la croissance potentielle repose sur le rythme dvolution des facteurs de production et des gains de productivit. On obtient ainsi un scnario moyen terme caractris par une rduction de la population active et le maintien des tendances de productivit.
50
Les scnarios de croissance 2013-2020 de la Direction gnrale du Trsor Trois scnarios cibles de croissance 2013-2020 ont t prpars par la direction gnrale du Trsor. Deux de ces scnarios montrent limpact dune stratgie de rehaussement des gains de productivit et du retour au plein-emploi, le dernier tant le plus proche dun scnario au fil de leau voqu plus haut. le scnario au fil de leau fait lhypothse dune croissance potentielle de 1,6 % par an terme. Il combine un rythme de gains de productivit de 1,5 % et un chmage structurel de 7 % ce scnario peut-tre considr comme un scnario avant rforme nouvelle et sans effet favorable des nouvelles technologies ; le scnario favorable combine une tendance de productivit suprieure au scnario dfavorable de 0,3 point par an, et un chmage structurel de 2,5 points infrieur terme. Ce scnario suppose implicitement une incidence favorable des nouvelles technologies sur la productivit et la mise en uvre de nouvelles rformes amliorant le fonctionnement du march de lemploi et de la formation ; ces facteurs favorables permettraient daccrotre la croissance potentielle de 0,3 point par an ; le scnario intermdiaire avec un taux de chmage structurel identique au scnario favorable, mais avec une croissance moins favorable de la productivit (0,1 point de plus que le scnario dfavorable). Ce scnario suppose donc impli citement un meilleur fonctionnement du march du travail, mais pas dvolution majeure en matire de formation et dinnovation.
51
Deux institutions internationales ont rcemment livr leur estimation du potentiel de croissance franaise moyen terme, la Commission europenne et lOCDE. Les deux institutions envisagent un taux de croissance potentielle pour la dcennie 2010-2020 infrieur celui constat avant la crise. Avant la crise, la Commission europenne valuait la croissance potentielle franaise autour de 2 % ce moment-l, 1,9 % en 2020. Cet affaiblissement venait surtout dune stagnation de la population active autour de 2020. Dans son Ageing Report publi courant 2009, la Commission europenne rvise ces estimations et explore trois scnarios de croissance potentielle qui pourraient rsulter de la crise financire : un scnario de choc permanent dans lequel les pertes de production et de croissance potentielles sont dfinitives : entre 2011 et 2020, dans ce scnario la croissance potentielle sera infrieure de 0,9 % point la croissance potentielle du scnario prcrise, soit 1,1 % par an ; un scnario de dcennie perdue dans lequel la perte de production potentielle est dfinitive mais o la croissance potentielle revient sur sa trajectoire initiale partir de 2020 : entre 2011 et 2020, dans ce scnario la croissance potentielle sera infrieure de 0,7 % la croissance potentielle du scnario pr-crise, soit 1,3 % par an ; un scnario de rebond o la perte de production est temporaire et rattrape par une acclration de la croissance dans les annes qui suivent la crise : entre 2011 et 2020, dans ce scnario la croissance potentielle sera suprieure de 0,2 % point la croissance potentielle du scnario pr-crise, soit 2,2 % par an. Selon lOCDE, la croissance potentielle franaise sur la priode 2010-2020 serait de 1,2 % par an, exclusivement tire par les gains de productivit et de 2 % si lon ajoute la croissance potentielle le rattrapage du retard de croissance accumul sur la priode 2008-2010.
52
Une augmentation inacceptable de la dette publique

Selon la Commission europenne1, la dette publique franaise passerait de 86 % en 2010 122,4 % du PIB en 2020 en labsence de tout changement majeur dans lorientation des finances publiques. Cette drive caractriserait la dette publique de la zone euro dans son ensemble. Selon le rapport ralis en 2010 par le snateur Jol Bourdin pour la dlgation snatoriale la prospective, avec un taux de croissance de 2 % dici 2020, la dette publique atteindrait 109,8 % du PIB en 2020. Selon le groupe de travail sur la situation des finances publiques franaises prsid par Paul Champsaur et Jean-Philippe Cotis, dont le rapport a t publi en avril 2010, la dette publique varierait en fonction des scnarios de croissance retenus, entre environ 110 % du PIB (avec une croissance de 2,6 % du PIB dici 2020) et plus de 140 % du PIB (avec une croissance durablement 1,5 %). L absence de mesures de redressement rapides conduirait faire peser lhorizon 2020 des risques trs levs sur la capacit assurer le maintien du pouvoir dachat des Franais, sur la cohsion conomique et sociale, sur la place de notre pays dans le monde2. Certes un tat, contrairement une entreprise, ne fait pas faillite, il fait dfaut. En effet, si lentreprise ne rembourse pas ses dettes, elle est liquide et disparat. Ltat, lui, ne disparat pas, mais le cot social et politique dun dfaut peut tre trs douloureux pour lensemble de la population et notamment les plus faibles et les plus pauvres. Les expriences du pass montrent par ailleurs que la persistance dun endettement public lev, partir dun certain niveau, rduit lefficacit de la politique budgtaire et constitue un obstacle la croissance. La dette conduit alors les agents conomiques anticiper de futures politiques de hausses dimpts. La hausse du
1. Sustainability Report, septembre 2009. 2. Une tude publie en janvier 2010 par Price Waterhouse Coopers montre ainsi que la poursuite des tendances actuelles conduirait la France passer du 5e au 9e rang des conomies mondiales horizon 2030 derrire la Chine, les tats-Unis, lInde, le Japon, le Brsil, la Russie, lAllemagne et le Mexique. Le Brsil passerait devant la France et la Grande-Bretagne ds 2013 ; Mexico dpasserait ces mmes pays avant 2030.
53
taux dpargne annule alors leffet de stimulation de la politique budgtaire et lui enlve toute efficacit. Le pays se trouve dans une situation de grande vulnrabilit. Une hausse des taux dintrt actuellement historiquement bas conduirait une augmentation des charges de la dette qui accaparerait une part sans cesse croissante du budget. Cela rendrait galement la France extrmement vulnrable dautres dimensions de la crise, quaujourdhui nul ne peut exclure : rechute de la croissance, hausse du prix des matires premires, dvaluations comptitives, inflation provoque par les excs de la cration montaire, fragilisation du systme bancaire mondial, effondrement du systme financier li une vaporation de la liquidit Nous et nos enfants nauraient plus les moyens de faire des choix collectifs. Nous aurions rompu le pacte social. Nous considrons ce scnario comme videmment inacceptable.
Quelle France vouloir en 2020 ?

La France que nous voulons en 2020 est une France prospre, comptitive, juste, en croissance, dsendette, plus intgre son environnement europen. Cela se rsume trois objectifs principaux : une croissance dau moins 2,5 % sur la priode, tendant vers 3 % lhorizon 2020 fonde sur une conomie plus comptitive ; un excdent des budgets publics permettant le retour de la dette publique vers 60 % du PIB ; une socit de plein-emploi, plus solidaire et plus confiante.
Une croissance annuelle du PIB dau moins 2,5 %

Dans un contexte de faible croissance de la population active, une croissance de long terme suprieure 2,5 % devra surtout reposer sur un effort accru dinvestissement et dinnovation, ainsi que sur une augmentation du taux dactivit. la ralisation de cette ambition suppose une amlioration rapide de la comptitivit et du financement de notre appareil de production (dveloppement dun rseau de moyennes entreprises exportatrices et comptitives au niveau international, renforcement des fonds propres des entreprises) qui permette la France dtre parmi les dix premiers pays au monde en matire de comptitivit et dattractivit horizon 2020 ; ce taux de croissance suppose de se fixer comme objectifs de porter la part de la R&D 3 % du PIB (dont environ 1 % pour la recherche publique et 2 % pour la recherche prive) et le taux de diplms de lenseignement suprieur de 41,3 % 55 %.
55
Un quilibre des budgets publics pour rduire la dette vers 60 % du PIB

Les tudes acadmiques ne tranchent pas sur le niveau optimal de dette publique atteindre, cest un choix qui relve donc davantage du champ politique. Les arguments conomiques restent donc lis lide de soutenabilit, cest--dire quun tat doit tre capable de faire face ses chances vis--vis de ses cranciers tout moment. Leffet boule de neige sur la charge dintrt doit tout prix tre vit. La dfinition de la cible de dette publique atteindre peut sappuyer sur les repres suivants : selon ltude empirique de Reinhart et Rogoff de 20091, il existerait un effet de seuil sur la dette publique. Au-del de 90 % du PIB, la croissance moyenne serait nettement amoindrie. Le Japon, qui parvient survivre avec une dette leve, notamment grce une pargne intrieure trs leve, dispose de peu de relais de croissance ; la France, en tant que membre de lUnion conomique et montaire, est soumise aux rgles du pacte de stabilit et de croissance. La dette publique ne doit pas excder 60 % du PIB ou si elle est suprieure ce niveau, elle doit sen rapprocher en tendance. Le rtablissement de lquilibre des finances publiques ne doit cependant pas conduire oublier lobjectif de croissance, car seule la croissance permet de rduire durablement la dette. Le programme de stabilit 2010-2013 du gouvernement franais prvoit une rduction de la dette publique, qui culminerait en 2012 avant damorcer une baisse ds 2013. La principale ambition porte sur la rduction du solde primaire (solde avant charge dintrt), partir de 2011, qui serait corrig de 5,4 points en 3 ans. Les hypothses suivantes sont retenues concernant lenvironnement conomique. Les engagements du programme de stabilit sarrtant en 2013, nous les avons prolongs partir de 2014 : en retenant une amlioration annuelle dun point de PIB du solde primaire, jusqu atteindre lquilibre budgtaire, date partir de
1. This Time is different: eight centuries of financial folly, Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, Princeton University Press, 2009.
56
laquelle le solde primaire est maintenu au mme niveau ( partir de 2016) ; en supposant que la croissance serait de 2,5 % ; en supposant que lcart entre taux dintrt et taux de croissance sannule progressivement partir de 2014 (le taux dintrt passe ainsi de 3,5 % 4,25 %). Si leffort annuel damlioration du solde structurel dun point de PIB sarrtait partir de 2016, la dette publique stablirait dans ce scnario 68,5 % du PIB en 2020. Le retour durable lquilibre des comptes publics permettrait datteindre rapidement ensuite la cible de 60 % du PIB pour la dette publique.
Tableau 2 : Trajectoire cible des finances publiques dici 2020 (en % du PIB)
Anne Priode couverte par le programme de stabilit du gouvernement 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Dette publique 83,2 % 86,4 % 87,9 % 87,7 % 86,1 % 83,7 % 80,4 % 77,4 % 74,4 % 71,4 % 68,5 % Solde primaire -5,6 % -3,2 % -1,7 % 0,0 % 1,0 % 2,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % Charge dintrts 2,6 % 2,8 % 2,9 % 3,0 % 3,0 % 3,1 % 3,1 % 3,2 % 3,2 % 3,0 % 2,9 % Solde total -8,2 % -6,0 % -4,6 % -3,0 % -2,1 % -1,1 % -0,2 % -0,2 % -0,2 % -0,1 % +0,1 %
Priode ultrieure
Source : Programme de stabilit 2010-2013, calculs de la CLCF.
Nous proposons donc : une rduction du dficit public 3 % du PIB horizon 2013 permettant une stabilisation cette date de la dette sur la base dune croissance annuelle moyenne de 2 % entre 2011 et 2013 ; une poursuite des efforts au-del de 2013 afin de ramener la dette publique sous les 70 % de PIB, et vers les 60 % du PIB, horizon 2020 ; un ajustement budgtaire moindre que prvu dici 2013 ncessiterait un renforcement de leffort entre 2013 et 2020 pour respecter lobjectif dendettement public.
57
Une socit de plein-emploi, plus solidaire et plus confiante

Une croissance durable repose sur le retour au plein-emploi et la rduction des ingalits. Elle doit prparer lavenir des jeunes gnrations. Une socit qui renonce lambition de donner un emploi chacun et qui laisse les jeunes aux portes du march du travail sacrifie lavenir, court la paralysie et des tensions sociales et politiques insupportables. Une socit souffrant dune faible mobilit sociale ne permet pas de jeter les bases dune croissance durable : elle rompt le pacte social dune amlioration du niveau de vie pour tous ; elle alimente la dfiance entre les citoyens et cre une crispation sur les grands et petits privilges ; elle cre des ingalits daccs aux services collectifs dducation et de sant. Nous souhaitons donc que la France horizon 2020 sappuie sur : le retour au plein-emploi : notre pays doit ainsi diviser par deux le taux de chmage horizon 2020 pour le porter 4,5 % et mettre fin la dramatique spcificit franaise que constitue le sous-emploi massif des jeunes et des seniors ; cela suppose de dbloquer laccs des jeunes lemploi et de modifier en profondeur le fonctionnement de la socit pour rpondre aux aspirations de la majorit des seniors prolonger la dure de leur vie active tout en contribuant viabiliser le financement des rgimes de retraite. Notre objectif est ici de diviser le taux de chmage des jeunes par trois (de 25 % 8 %) et de porter le taux demploi des plus de 55 ans de 38,4 % 50 %. le dveloppement de la mobilit sociale et professionnelle : lutter contre la pauvret et assurer lgalit daccs aux services collectifs de base dducation et de sant : la France doit ainsi limiter 9,5 % le taux de dcrochage scolaire ; lutter contre les discriminations. Les politiques de lutte contre la pauvret et contre les discriminations dont peuvent souffrir certains groupes ou classes dge sont favorables la croissance car elles permettent dlargir les opportunits. Voici, rsums dans le tableau suivant, nos grands objectifs proposs pour 2020.
58
Tableau 3 : La France que nous voulons en 2020

Objectifs Indicateurs Indicateurs actuels1 2% 10,3 % 80,9 ans 11,8 % 2,15 % 0,8 % 41,3 % 9,6 % 25 % 38,4 % 13 % Scnario tendanciel 20202 1,3 % Scnario cible 2020 2,5 % 3 % 23 % 83 ans5 9,5 % 3% 1% 55 % 4,5 % 8% 50 % 10 % tre dans les dix premiers Moins de 70 % et vers 60 % quilibr
Une croissance durable
Croissance potentielle Part des nergies renouvelables dans la consommation finale dnergie3 La sant Esprance de vie4 Taux de dcrochage scolaire6,7 Une conomie Taux dinvestissement dans du savoir la R&D ( % PIB)8 dont dpenses publiques Taux de diplms de lenseignement suprieur9,10 Taux de chmage Taux de chmage des jeunes Lemploi Taux demploi des plus de 55 ans Nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvret (60 % du revenu mdian)11 Classement franais dans La comptitivit les valuations sur la comptitivit et lattractivit Lquilibre Plus de des finances Dette publique ( % PIB) publiques Solde public ( % PIB)
1. 2009 sauf pour le taux de pauvret (2007), le taux de diplms de lenseignement suprieur et le taux de dcrochage scolaire (2008) et les indicateurs de finances publiques (2010) ; sources : pour la part des nergies renouvelables dans la consommation finale dnergie : Eurostat ; pour le taux de chmage et les indicateurs demploi : INSEE ; pour le classement franais dans les valuations sur la comptitivit et lattractivit : World Economic Forum et International Institut for Management Development ; pour les indicateurs de finances publiques : Programme de stabilit 20102013 (fvrier 2010). 2. Pour le taux de croissance potentielle et les gains de productivit : Commission europenne, 2009 ; pour le taux de chmage, projection OCDE pour 2017 ; pour le solde public : dficit public structurel (ajust du cycle) prvu par la Commission europenne pour 2011 (avril 2010). 3. Engagements juridiquement contraignants souscrits par les tats membres de lUE dans le cadre du Paquet nergie Climat adopt par lUnion europenne en dcembre 2008 et rappels par la Stratgie Europe 2020 (Conseil europen de mars 2010), dont les objectifs prvoient de porter la part des nergies renouvelables dans la consommation europenne 20 %, de rduire de 20 % les missions de gaz effet serre par rapport au niveau de 1990 (30 % en cas daccord international) et damliorer lefficacit nergtique.
82 ans > 11,8 % 9,0 %
WEF : 16e IMD : 28e Moins de 83,3 % - 8,2 %
100 % -8%
4. Perspective centrale de lINSEE. 5. Le passage de 82 83 ans est li la plus grande efficacit de la recherche mdicale et de notre systme de soins, ainsi qu lamlioration de la qualit de lenvironnement. 83 ans correspondant la fourchette haute des projections de lINSEE, 82 ans correspondant la fourchette basse. 6. Pourcentage des 18-24 ans qui quittent sans qualification le systme dducation et de formation. 7. Contribution franaise lobjectif europen de rduction du taux de dcrochage scolaire, dans le cadre de la Stratgie Europe 2020. 8. Contribution franaise lobjectif europen de porter 3 % la part des dpenses publiques et prives de R&D dans le PIB europen, dans le cadre de la Stratgie Europe 2020. 9. Part de population ge de 30 34 ans ayant achev un cursus postsecondaire. 10. Contribution franaise lobjectif europen daugmentation de la part des personnes diplmes de lenseignement suprieur ou ayant un niveau dtudes quivalent, dans le cadre de la Stratgie Europe 2020 (engagement de 50 % en 2012). 11. Cible nationale de lutte contre la pauvret lhorizon 2012, contribuant lobjectif europen de rduction de la pauvret nonc par le Conseil europen dans la Stratgie Europe 2020.
Russir 2020 : cest possible

Atteindre ces objectifs est difficile. Cest ncessaire pour viter le dclin. Malgr limportance des faiblesses dont on vient de faire la liste, ce nest pas impossible. Le monde est entr dans une priode de forte croissance et la France est un grand pays, plein de ressources.
Les opportunits de la croissance mondiale

Le dveloppement des pays mergents cre de nouvelles opportunits
La forte croissance des pays mergents constitue une formidable opportunit pour lEurope. En particulier, lmergence de gants comme la Chine, et plus rcemment lInde, dveloppe de nouveaux gisements de croissance pour lconomie franaise. Leur trs forte croissance a favoris lapparition dune importante classe moyenne de plusieurs centaines de millions de consommateurs dans chacun de ces pays. Sil peut crer des tensions avec les pays dvelopps pour scuriser laccs aux matires premires, par exemple en Afrique, ce dveloppement rapide des pays mergents ouvre un dbouch croissant pour nos exportations. Pour exploiter pleinement ces potentialits, et compte tenu de linterdpendance des conomies des tats membres de lUnion europenne (plus de 60 % du commerce des tats membres est intra-communautaire), la France et ses partenaires europens
61
doivent pouvoir sappuyer sur un march intrieur vraiment intgr qui permette leurs entreprises dexploiter des conomies dchelle et leurs citoyens dexprimenter et de bnficier des avantages de la mobilit rgionale linstar des acteurs des autres plaques rgionales.
De nouveaux marchs prometteurs

Les ressources de notre croissance seront aussi trouver dans notre capacit dinnovation, de meilleure qualification de notre main-duvre, daccroissement de notre productivit, pour tirer parti dans les meilleures conditions de la comptition mondiale. Plutt que de sortir par le bas de la concurrence internationale en rduisant ses cots et sa fiscalit, la France peut ainsi en sortir par le haut en mobilisant le potentiel dinnovation du foisonnement technologique actuel (croissance verte, biotechnologies, nanotechnologies, rvolution numrique). Cette stratgie vertueuse daccroissement de notre comptitivit devrait favoriser simultanment nos exportations et lattractivit de notre territoire pour les investissements directs trangers. Les nouvelles technologies de linformation et des communications (NTIC) seront un facteur trs important de croissance : ces technologies offrent des opportunits de progrs dans de nombreux secteurs comme la sant, lducation, ou lefficacit nergtique. Cette diffusion dautres secteurs conomiques reflte la formation dune demande stable pour de nouveaux produits et services, qui permet de concrtiser les avances techniques. Audel des applications dj existantes, les NTIC continuent de se dvelopper et bnficient de la matrise de technologies nouvelles, comme les nanotechnologies et la biotechnologie. En tirant parti de ces innovations, elles peuvent se rvler tre des relais de croissance. Les nouvelles technologies vertes vont permettre de sorienter vers un mode de dveloppement plus durable et dassurer des gains de productivit malgr le risque dune rarfaction des nergies fossiles. La dgradation de lenvironnement est une dette sur lavenir ; il ny a pas de croissance soutenable sans action en faveur de lenvironnement ; en labsence daction, la croissance stouffera compte tenu de la raret progressive des ressources fossiles. La
62
croissance est galement affecte par les dommages lenvironnement, qui croissent dsormais plus vite et risquent datteindre des seuils irrversibles : les technologies vertes et le nuclaire protgent les gains de productivit contre le risque dune rarfaction des nergies fossiles (le renchrissement du prix de lnergie engendr par les chocs ptroliers des annes 1970 avait donn lieu une rupture la baisse de la tendance de la productivit) ; les investissements environnementaux peuvent stimuler la productivit, avec des baisses de prix se diffusant dans lconomie et profitant dautres secteurs que les technologies vertes ; comme ce fut le cas pour les NTIC, les nouvelles technologies vertes pourraient dautant plus participer aux gains de productivit que les salaris seront adapts leur utilisation et aptes sen servir oprationnellement, ce qui rend crucial linvestissement dans la formation ; les premires gnrations dinstallations productrices dnergies renouvelables peuvent avoir un cot lev pour une rentabilit cologique diffrente selon les filires. Celle-ci peut encore tre amliore. Le lancement de nouvelles filires peut terme engendrer des gains importants. Cela pourrait tre le cas des biocarburants de deuxime et troisime gnrations et de la filire solaire. Six filires sont prometteuses : les vhicules dcarbons, les nergies marines, les biocarburants de 2e et 3e gnrations, lolien off-shore, lefficacit nergtique du btiment, le captage et stockage de CO2. Enfin, la France dispose dun potentiel considrable pour faire de lagriculture, de lindustrie du tourisme, de la sant et de la dfense des secteurs dexcellence industrielle, et non pas simplement des sources de cot et de dpense publique quil faudrait tout prix comprimer. En particulier, la sant et la dfense occupent une place importante dans lindustrie et dans la dpense publique franaise. La France doit dans ce contexte grer un paradoxe : dun ct ces secteurs alimentent la dpense publique en offrant des produits toujours plus sophistiqus et coteux ; de lautre, ils constituent des secteurs haute valeur ajoute, des gisements dinnovation et demplois souvent non dlocalisables.
63
Quelques exemples de secteurs pouvant nourrir la croissance dun pays du niveau de la France
Le BTP : les innovations concernant lisolation, les consommations dnergie, la production dlectricit domicile se multiplient (par exemple les stores photovoltaques, le papier peint lumineux, des cuisines conomisant jusqu 70 % dnergie, des chaudires produisant de llectricit, des compteurs lectriques entirement pilotables distance). Linnovation dans les transports est axe sur le dveloppement durable (navire de croisire cologique, taxis automatiques et lectriques par exemple). La location dautomobiles est appele se gnraliser ( limage dAutolib en rgion parisienne ou du mode de location express pour les locations traditionnelles). De nouveaux biocarburants, issus de vgtaux locaux, pourraient voir le jour rapidement. Le remplaant du TGV, lAGV ( automotrice grande vitesse ) pourrait lui aussi constituer une rserve de croissance. Dans le secteur de la sant, outre les innovations dans le domaine pharmaceutique, lapparition venir du cur artificiel, des kits SOS, des prothses et des outils de diagnostic. Dans le domaine des technologies numriques, le secteur du livre lectronique, la miniaturisation (tlphones quadribandes en forme de montre, haut-parleurs fins), le contrle distance (pilotage de la tlvision via les gestes de la main, recherches de lINRIA portant sur le contrle dun ordinateur par la pense) ou lessor des robots domestiques. Dans lalimentation, la tendance cologique (fruits ncessitant moins de pesticides, chewing-gums biodgradables, etc.), la tendance nutrition/sant (produits alimentaires participant la lutte contre lobsit par exemple) et la demande pour une plus grande traabilit soutiendront linnovation. Dans le secteur de la chimie verte, le dveloppement de la premire gnration de biocarburants aux nombreuses potentialits industrielles (utilisation des co-produits, notamment la glycrine vgtale, pour llaboration dintermdiaires chimiques) alors que la deuxime gnration viendra se substituer principalement au krosne dans le secteur aronautique partir de 2020. Dans le secteur de lhabillement, les vtements thermorgulateurs ont vu le jour, permettant dabsorber ou de dgager de la chaleur. Dautres innovations sont relever, comme les vtements anti-eczma, ou les chaussures permettant daugmenter lactivit musculaire.
64
Dans un tel contexte, une politique industrielle resserrant les liens entre lentreprise, les chercheurs et luniversit, orientant la recherche vers ltude de solutions moins coteuses, combine une gestion publique oriente vers une plus grande productivit de la dpense, serait de nature surmonter la contradiction potentielle.
Les atouts spcifiques de la France

Contrairement la perception que sen font les Franais euxmmes, et malgr le tableau trs critique qui prcde, la France dispose encore datouts formidables pour affronter ces dfis et rsoudre ses problmes. Certaines performances conomiques de la dernire dcennie illustrent dailleurs cette situation paradoxale. Malgr les incertitudes dnonces plus haut : le taux de pauvret des seniors na cess de se rduire ; le revenu disponible brut des mnages a enregistr une croissance de 1,2 % par an depuis 2000 et la valeur brute moyenne du patrimoine par tte a progress de 6 % par an avec une inflation moyenne de 2 % ; la croissance du PIB franais a t de 1,7 % de 1999 2009 contre 0,9 % en Allemagne.
Une dmographie solide, des atouts structurels

La France est dabord le seul pays dEurope avec lIrlande qui se situe prs du seuil de renouvellement des gnrations avec un taux de natalit de 2 enfants par femme. Cest un atout considrable pour prserver le potentiel de notre conomie si notre socit est capable de valoriser le travail des seniors et dadapter son modle social lallongement de lesprance de vie. Malgr les dficiences de notre systme ducatif voques au dbut du rapport, le niveau gnral dducation de la population active reste globalement satisfaisant : 38 % disposent dune formation du niveau de lenseignement suprieur soit lquivalent de la Sude (contre 25 % en Allemagne, 29 % au Royaume-Uni et 11 % en Italie)1.
1. Source : Regards sur lducation, 2009 (OCDE).
65
Lpargne prive disponible pour financer linvestissement des entreprises est abondante, le taux dpargne des Franais figurant parmi les plus levs dans les pays de lOCDE (15,1 % en 2008 pour 11,05 % en moyenne sur lensemble des pays de lUnion europenne)1.
Des entreprises dynamiques

Dans le contexte de crise, plusieurs exemples montrent la capacit de la France faire face aux difficults : les grandes entreprises franaises ont bien rsist la crise, comme en tmoigne le maintien dun bon niveau de rsultats. Elles ont continu se dvelopper pour tre des leaders mondiaux dans leur secteur (nergie, luxe, banque, grande distribution, BTP) : en 2009, les deux tiers des bnfices des entreprises du CAC 40 ont t raliss dans les pays mergents. Ces grandes entreprises ont su sadapter la concurrence internationale et russir leur consolidation pour figurer, pour nombre dentre elles, parmi les leaders de leur secteur. Ainsi, la moiti des entreprises du CAC 40 figurent dans le tierc de tte mondial dans leur secteur dactivit2 : aronautique et dfense, assurances, BTP cosmtiques, nergies, gestion de leau et des , dchets, grande distribution, transports ariens, luxe ; des PME innovantes positionnes sur des secteurs porteurs (cleantech, biotech, mcanique, luxe, agrobusiness, neurotechnologies) ; le dynamisme des crations dentreprise ne se dment pas malgr la crise. Dop par le rgime de lauto-entrepreneur, le nombre de crations a atteint un niveau record en 2009, avec 580 200 nouvelles entreprises, soit 75 % de plus quen 20083.
Un pays qui attire, innove et cre

Troisime destination dinvestissements directs trangers dans le monde derrire les tats-Unis et la Chine, la France est dsormais au premier rang parmi les pays europens avec des flux entrants de 65 milliards deuros en 2009 et prs de 30 000 emplois
1. Source : Eurostat. 2. Source : classement Forbes des entreprises mondiales, avril 2009. 3. Source : lINSEE, rpertoire des entreprises et des tablissements (Sirene).
66
crs ou maintenus grce ses investissements1. La France est apprcie pour la srnit qui y rgne, la qualit de la vie et des services publics, la qualit de ses infrastructures de transport (rseau autoroutier, TGV), de communication (avec lun des taux daccs et de connexion au haut dbit ADSL les plus levs dEurope) et dnergie2, la qualit de notre systme de sant ; les investisseurs trangers localisent des units de production (un emploi sur sept dans lindustrie dpend dun investisseur tranger) et croient dans nos grandes entreprises (52 % de la capitalisation du CAC 40 est dtenue par des investisseurs trangers). La France se maintient la 5e place des pays exportateurs de marchandises (derrire lAllemagne, les tats-Unis, la Chine et le Japon) et au 4e rang mondial des exportateurs de services (derrire les tats-Unis, le Royaume-Uni et lAllemagne). En termes sectoriels, la France a russi maintenir ses positions dans les transports (automobiles et quipements mcaniques), lagroalimentaire, laronautique, lnergie et le matriel darmement. La France est un pays dynamique et cratif. Le savoir-faire des ingnieurs et chercheurs franais est reconnu internationalement, comme en tmoignent les rcompenses remises certains dentre eux ces dernires annes3. Les dernires annes marquent galement un renforcement des investissements technologiques sur notre territoire. Ce savoir-faire sappuie sur les comptences et la capacit dadaptation de premier plan de sa population active. Premire destination touristique mondiale, elle a accueilli 74,2 millions de touristes trangers en 2009. Elle compte des liens privilgis sur plusieurs continents qui sont galement autant de potentialits pour lavenir (Afrique bien sr, mais galement Moyen-Orient, Amrique latine). Le Louvre reste le muse le plus visit dans le monde avec 8,5 millions de visiteurs en 2009. Fort de ce succs, louverture du Louvre Abu Dhabi est prvue
1. Source : Agence franaise pour les investissements internationaux (AFII), 2009. 2. Cot moyen de 69 /MWh contre 113 en Allemagne et 93 au Royaume-Uni pour llectricit industrielle. 3. Albert Fert pour ses travaux sur la magntorsistance gante, prix Nobel de Physique en 2007 (avec Peter Grnberg), Franoise Barr-Sinoussi et Luc Montagnier pour leurs travaux sur le VIH, prix Nobel de Mdecine en 2008 (avec Harald zur Hausen), Emmanuel Saez, conomiste spcialiste de la fiscalit et des ingalits et Esther Duflo, conomiste du dveloppement, respectivement mdailles John Bates Clark en 2009 et 2010 et Jacques Tits, mathmaticien, prix Abel 2008, Franois Villani et Ng Bao-Chu, mdailles Fields 2010.
67
en 2012. Y seront prsentes temporairement des uvres dart venues de diffrents muses franais. Cette vitalit culturelle est encore observable dans la musique, la peinture, larchitecture, le cinma, la littrature. Bien des chercheurs ont t rcompenss par des prix et des distinctions internationales. Le film Logorama1 a ainsi reu loscar du meilleur court-mtrage danimation en 2010, et Jean-Marie Le Clzio le prix Nobel de littrature en 2008.
Les rformes peuvent russir, comme le montrent les transformations russies dautres pays
Des exemples passs de transformation dautres pays montrent quil est possible de conduire en cinq dix ans et dans un certain consensus des changements dampleur aussi forte que ceux qui sont ncessaires en France. Le Canada, confront un dficit denviron 5 % en 1994, a su raliser un surplus budgtaire de 0,3 % en 1998. Son programme de transformation a inclus une rduction des dpenses de fonctionnement, des dpenses sociales et des transferts entre les diffrents niveaux du gouvernement. Il tait fond sur une revue systmatique des dpenses, avec des critres prdfinis. Avec un engagement clair de chaque ministre, titre personnel. La Sude, confronte un dficit budgtaire de 11,2 % du PIB en 1993, a ralis un surplus de 1,2 % en 1998. Les efforts portaient la fois sur laugmentation des impts et cotisations et sur la rduction des dpenses. La coordination centrale du programme de rformes offrait des marges de manuvre fortes au sein des agences pour atteindre les objectifs. Ces rformes ont eu des rpercussions significatives sur loffre macroconomique, avec louverture de certains monopoles des oprateurs privs (nergie, services postaux, transports). Enfin, la Nouvelle-Zlande a rsorb en dix ans un dficit de 8,3 % en 1984 pour prsenter un surplus de 3 % en 1994. Elle a
1. Coproduit par la socit Mikros Image, qui fait partie du ple de comptitivit Cap Digital ; par ailleurs en 2009, le film de fin dtudes ralis par des tudiants de lcole des Gobelins Oktapodi avait t nomm aux Oscars dans la mme catgorie.
68
augment ses recettes en privatisant et en adoptant de nouvelles formes de taxation (taxe de 10 % sur les produits et services). Mais elle a aussi opr une diminution conjointe des dpenses de fonctionnement et dintervention : rduction des prestations sociales de 9 %, mise en place de franchises pour les services de sant, modernisation des dpenses de fonctionnement de la fonction publique et transfert de charges via une dcentralisation de la gestion, notamment dans lducation et la protection sociale. Comme en Finlande, au Danemark, en Italie, en Irlande, ces ajustements budgtaires russis ont tous privilgi la baisse des dpenses des administrations, tous types de dpenses confondues (salaires, fonctionnement, transfert) la hausse de la pression fiscale. Ils ont gnralement pu sappuyer sur un mandat politique fort et des conditions favorables de taux dintrt et de change1. Certes, il sagit l de pays beaucoup moins peupls que la France et nayant pas exercer les mmes responsabilits stratgiques de grande puissance. Il nempche : cest faisable. Et cest ce que veut dmontrer en dtail la stratgie qui suit.
1. OCDE (2010) ; Flash conomie de Natixis n 259, Patrick Artus : Les caractristiques des consolidations budgtaires russies, 21 mai 2010.
Deuxime partie
Une stratgie pour dix ans
Dans lesprit de ce qui prcde, nous proposons une stratgie dix ans, avec des priorits simples, claires et limites, organises autour de : deux urgences : le dsendettement, socle de la croissance et de la solidarit, et lemploi, pour mettre fin au scandale du chmage des jeunes ; deux grands chantiers de long terme : lducation et la gestion des ressources rares, dont lenvironnement. Dans la dfinition de ces priorits, la Commission a t attentive la cohrence et la complmentarit de ses propositions. Elle affirme, dans cette perspective, trois convictions essentielles : les transformations doivent tre menes dans la dure ; les transformations doivent tre cohrentes entre elles ; les transformations doivent tre dabord au service des gnrations futures. Les propositions que nous prsentons au pays doivent tre mises en uvre en appliquant de manire systmatique les trois principes dquit que nous avions dgags dans notre premier rapport : le changement doit concerner toutes les catgories sociales et professionnelles ; les acteurs les plus fragiliss doivent tre mieux accompagns ; les effets du changement doivent tre valus dans la dure, en priorit du point de vue des victimes de la situation actuelle (jeunes, chmeurs, etc.). Nous sommes prts passer le temps ncessaire pour convaincre le pays de lurgence de ces rformes. Nous continuons penser par ailleurs que lensemble des mesures prconises dans notre prcdent rapport mrite dtre mis en uvre. Les mesures proposes ici viennent les complter et les prciser, en fonction des urgences nouvelles. Elles forment l encore un tout.
CHAPITRE I
DEUX URGENCES : LE DSENDETTEMENT ET LEMPLOI
Premire urgence
Regagner la matrise de nos finances publiques, socle de la croissance

Pour permettre la croissance, maintenir sa souverainet, rtablir lquit entre les gnrations et laisser nos enfants les moyens de faire des choix collectifs, la France doit rduire sa dette publique en 2020 un montant voisin de 60 % du PIB. Pour y parvenir, le dficit public doit tre rapidement ramen 3 % du PIB puis le budget doit se trouver durablement en surplus. Un redressement durable des finances publiques doit tre fond sur les cinq principes suivants : 1. porter prioritairement sur des conomies : il est possible de matriser durablement les cots de laction publique tout en maintenant et en amliorant le service rendu aux citoyens ; 2. privilgier lavenir : les investissements dans lconomie de la connaissance et les infrastructures du dveloppement durable doivent tre prservs ; 3. contribuer la rduction des ingalits : la mobilisation gnrale suppose un effort partag ; la dpense publique doit tre cible sur ceux qui en ont le plus besoin et la fiscalit doit devenir plus juste, prlvements obligatoires constants ;
75
4. mettre en place une fiscalit de croissance : celle-ci doit tre assise en particulier sur les rentes, la consommation et les dgradations environnementales et elle doit en contrepartie favoriser la rmunration du travail ; 5. renforcer la gouvernance des finances publiques : organiser un vote parlementaire sur le programme de stabilit franaise et une clarification des responsabilits de ltat, des collectivits locales et de la Scurit sociale.
Ramener rapidement le dficit public 3 % du PIB

Le lien entre croissance et dficit est tabli. La France, comme beaucoup dautres pays dans le monde, est confronte lalternative suivante : rduire rapidement la dette publique pour viter que le paiement des intrts de la dette prenne une part excessive des recettes et remette en cause la soutenabilit long terme de la croissance ; risquer de casser la reprise, quitte diffrer la rduction de la dette. Confronte cette alternative, la Commission estime que la politique budgtaire franaise devrait se fixer les principes suivants.
PROPOSITION 1 : Un redressement structurel des finances publiques de 25 milliards deuros par an.
Les engagements europens de la France, en particulier ceux pris dans son rcent programme de stabilit, doivent tre respects : il faut donc ramener le dficit public 3 % du PIB et stabiliser ainsi en 2013 le ratio de la dette par rapport au PIB. Ces objectifs sont importants, non pour satisfaire la Commission europenne, nos partenaires ou les agences de notation, mais pour nous loigner rapidement de la zone dangereuse dune dette qui avoisinera alors 90 % du PIB, et rester en mesure de mettre en uvre des choix collectifs. Pour y parvenir, et dans lhypothse dune croissance de lconomie franaise de 2 % par an sur la priode 2011-2013, il faut trouver 75 milliards deuros par rapport la tendance spontane
76
Une ambition pour dix ans. Deux urgences
dvolution des dpenses et des recettes1, sous forme dconomies et de recettes nouvelles. Cet effort structurel de redressement de lordre de 25 milliards deuros par an est compatible avec la consolidation de la croissance et le respect du programme de stabilit. Si la croissance prvue et ncessaire nest pas au rendez-vous, le retour un dficit public de 3 % du PIB en 2013 passera par lacclration des rformes prsentes dans la suite de ce rapport et par des mesures complmentaires. Ou il devra tre report. Ces mesures devront tre discutes en France avec les reprsentants des excutifs locaux et les partenaires sociaux (qui reprsentent dsormais lessentiel de la dpense publique et dont ladhsion la stratgie de dsendettement est indispensable). Elles devront aussi faire lobjet dune coordination avec celles de nos partenaires europens, en particulier allemands. La rduction des dpenses publiques doit prendre en compte limpact diffrenci de ces dpenses sur la croissance. Dans cette perspective, la dfinition claire des missions publiques et les mesures explicites dindicateurs de performance associs devraient tre utilises pour mieux expliquer et justifier les choix de dpenses publiques.
PROPOSITION 2 : Un redressement, dici 2013, portant sur la rduction des dpenses publiques et llargissement des bases des prlvements, sans relvement de taux.
Tous les redressements budgtaires impliquent, comme le montre le FMI, des conomies de dpenses et des hausses dimpts. La Commission recommande de fonder lajustement structurel sur les deux orientations suivantes : Une priorit claire doit tre donne aux conomies de dpenses, pour trois raisons : le niveau lev de la dpense publique ne trouve pas toujours sa contrepartie dans un service rendu aux citoyens franais. Il
1. Cf. annexe 2 prsentant la mthodologie utilise.
77
reflte pour une part lempilement des chelons administratifs et la prolifration des organismes parapublics, un recours insuffisant ladministration lectronique, une gestion encore insuffisante des tablissements publics universits, hpitaux, voire des comportements de rente capte par certains secteurs ou certaines professions. En consquence, il existe de grandes marges defficacit et dconomies dans ltat, dans les collectivits locales, lhpital, dans les services publics, sans dgrader la qualit et luniversalit du service public ; les dpenses publiques sont plus leves en France que dans les autres pays europens et ont cr plus vite que dans les autres pays depuis 2000. Cela reflte la diffrence culturelle de nature du partage entre dpenses publiques et assurance obligatoire et facultative. Ainsi, les dpenses publiques sont de 8 points de PIB plus leves en France quen Allemagne, par exemple ;
volution des dpenses publiques en % du PIB
I France I Allemagne
Source : Eurostat
lexprience montre que les dsendettements qui se font majoritairement par la rduction de la dpense sont plus prennes que ceux qui se font par hausse des prlvements, car ils reposent sur une rduction des frais gnraux de la Nation et une rvision des priorits de laction publique.
78
Cette priorit donne la matrise de la dpense doit respecter deux principes de justice pour tre dmocratiquement soutenable : justice lgard des gnrations futures : les dpenses davenir, cest--dire les dpenses rentables dinvestissement, de R&D et denseignement suprieur doivent tre prserves ; justice entre tous les Franais : il est juste de protger le pouvoir dachat des plus vulnrables ; il est tout aussi juste de faire participer tous les Franais leffort de redressement. En complment des conomies, des hausses de recettes doivent tre obtenues en largissant les assiettes fiscales et sociales des impts existants, dans le mme respect de lquit. Le plan que nous proposons pour les trois prochaines annes se dcompose selon trois axes.
PREMIER AXE DE RETOUR LQUILIBRE
Des mesures exceptionnelles dconomies, limites trois ans, pour plus de 10 milliards deuros en trois ans
Pour russir lajustement, il est ncessaire dappliquer, pendant trois ans au plus, certaines mesures exceptionnelles sur les salaires des fonctionnaires et sur une partie des prestations sociales. En effet, alors que les dpenses de fonctionnement courant (le train de vie des administrations publiques) ne reprsentent que 10 % de la dpense publique, ces deux postes de dpenses reprsentent la part la plus importante des dpenses publiques. Il est donc indispensable, pour parvenir un redressement rapide des finances publiques, de raliser des conomies sur ces deux grands postes de dpenses. Parmi ces mesures exceptionnelles, pour trois ans, figurent : le gel du point dindice des salaires des fonctionnaires, qui permet de dgager plus de 4 milliards deuros en trois ans (pour les trois fonctions publiques). Cette mesure reste compatible, compte tenu des mesures individuelles, avec une progression de la rmunration moyenne des agents de ltat en place de lordre de 2,9 % par an pour ltat, soit une hausse du pouvoir dachat de 1,1 1,4 % ; la poursuite de la politique de non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite pour ltat et son extension lensemble des administrations publiques (collectivits locales et Scurit sociale). Cela rapporterait prs de 3 milliards deuros dconomies en trois ans ;
79
le gel de certaines prestations sociales (aides au logement, allocations familiales, prestations maladie indexes) et la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Cela rapporterait prs de 4 milliards dconomies en trois ans. Ces mesures indispensables et exceptionnelles devront tre soumises une concertation avec les partenaires sociaux pour en dfinir avec eux les modalits. Elles pourront sappliquer dune faon diffrencie selon le niveau des salaires, le montant des retraites ou les secteurs concerns. Ces mesures ne sont naturellement pas acceptables long terme et devront tre relayes, au-del de 2013, par des transformations structurelles que nous prcisons plus loin.
DEUXIME AXE DE RETOUR LQUILIBRE
Matriser les dpenses de chacun des acteurs publics : tat, collectivits locales, Scurit sociale pour conomiser prs de 40 milliards deuros en trois ans
Compte tenu de la structure des dpenses, la Commission estime quil est indispensable de faire porter durablement leffort sur lensemble des dpenses des administrations publiques (tat, collectivits locales et administrations sociales). Les dpenses de ltat ne reprsentent que 35 % de la dpense publique, lessentiel tant dsormais constitu de la dpense sociale (45 %) et locale (20 %). Pour ltat, au-del des mesures exceptionnelles sur la masse salariale, doivent tre matrises les dpenses de fonctionnement courant et les dpenses dintervention et de transfert. Ceci doit lui permettre de rduire la tendance la hausse de ses dpenses de prs de 19 milliards deuros en trois ans. Pour les collectivits locales : La Commission recommande une baisse de 1 % des concours financiers de ltat en valeur1 (6,4 milliards deuros dconomies potentielles en trois ans). Cette baisse doit tre accompagne de mcanismes de prquation au profit des collectivits les plus pauvres.
1. Il sagit des prlvements sur recettes hors fonds de compensation de la TVA, des crdits de la mission relations avec les collectivits territoriales et de la dotation gnrale de dcentralisation relative la formation professionnelle.
80
Un pacte doit tre conclu avec les collectivits locales. Celui-ci devrait notamment comporter la mise en place dune rgle de non-remplacement de fonctionnaires territoriaux partant en retraite, linstar de ltat ; une rduction des dpenses de fonctionnement des administrations locales ; la matrise des dpenses dintervention des collectivits locales, notamment les prestations sociales et facultatives des dpartements et les subventions des rgions, communes, et de leurs groupements ; L ensemble des conomies quon peut ainsi attendre des administrations locales (hors mesures exceptionnelles indiques avant) pourrait slever 10 milliards deuros en trois ans1. Pour les dpenses de scurit sociale, on pourrait trouver environ 11 milliards deuros en trois ans (l aussi hors mesures exceptionnelles indiques avant), notamment par : matrise des dpenses de retraites publiques : le projet actuel de rforme des retraites du gouvernement prvoit dconomiser 4 milliards deuros lhorizon 2013 ; mise sous conditions de ressources de certaines prestations, comme les allocations familiales et la prestation daccueil du jeune enfant2 ; dremboursement intgral des mdicaments dont le service mdical rendu est faible (mdicaments vignette bleue et orange), permettant une conomie annuelle dun milliard deuros ; participation financire plafonne des malades en affection de longue dure (ALD) sous condition de ressources et de plus grande prcision des critres mdicaux dadmission de toutes les ALD ; matrise de la rmunration de certains actes et de certaines professions paramdicales.
1. noter que ne sont pas comptabilises dans ce montant les moindres dotations aux collectivits locales qui reprsentent une diminution des dpenses de ltat. 2. En limitant les allocations familiales aux familles dont les revenus sont infrieurs la 5e tranche dimposition sur le revenu, on exclut du dispositif 5,6 % des bnficiaires les plus aiss (lconomie est estime 613 M par an) ; en relevant pour la prestation daccueil du jeune enfant le plafond de ressources, on exclut 20 % des bnficiaires les plus aiss (lconomie est estime 243 M par an). dfaut, il pourrait tre envisag, sur le modle allemand, de ne pas cumuler quotient familial et allocations familiales partir dun certain seuil de revenu (le choix tant laiss aux familles).
81
TROISIME AXE DE RETOUR LQUILIBRE
Augmenter les recettes en largissant les bases de prlvements fiscaux et sociaux par un montant de 25 milliards deuros en trois ans
Une matrise mme ambitieuse de la dpense publique (dans sa triple composante tatique, locale et sociale) ne suffira pas atteindre lobjectif dune rduction du dficit de 75 milliards en trois ans. Il faut donc aussi dgager des marges supplmentaires du ct des recettes. Une augmentation gnrale des taux de prlvements ou la cration court terme dimpts nouveaux feraient courir deux risques potentiels notre conomie : celui de pertes de comptitivit et demploi en cas dalourdissement du cot du travail ; celui plus gnral dun impact ngatif sur lattractivit du pays. Compte tenu de ces lments, la Commission considre quil faut mobiliser des ressources fiscales et sociales supplmentaires par un largissement des bases, taux gnraux de fiscalit inchangs. Et dabord par la rduction des niches fiscales et sociales, ce qui se traduira par une hausse du taux des prlvements obligatoires. Cette rduction des niches a des vertus que nont pas les hausses gnrales de prlvements : les niches refltent pour une part des comportements de captation de rentes, au mme titre que certaines subventions. Trs souvent le bnfice des niches ne revient pas au consommateur ou lpargnant final, mais est capt par les producteurs et les intermdiaires. liminer les niches revient donc amliorer lefficacit conomique et la concurrence, sans perte de pouvoir dachat du consommateur final. les niches bnficient, pour beaucoup dentre elles, aux revenus les plus levs qui y trouvent ainsi un moyen dchapper la fiscalit gnrale. Daprs lINSEE (2010), le taux rel dimposition du premier centile des revenus (plus de 84 500 euros de revenus annuels par unit de consommation) ne slevait, grce aux niches fiscales, qu 20 % du revenu, soit bien moins que le taux thorique rsultant du barme de limpt sur le revenu. liminer les niches, cest donc rtablir la vrit des taux et la justice fiscale.
82
Dans ce contexte, la Commission formule trois recommandations : liminer en trois ans le quart des 100 milliards de niches fiscales et sociales identifies : cela correspond une hausse des recettes denviron 1 point de PIB, ce qui ne constitue quune rduction de la baisse des impts : le taux de prlvements obligatoires est pass de 44,9 % en 1999 41,6 % en 2009 ; sattaquer en priorit aux niches ayant des effets anti-redistributifs, un cot par emploi cr trop lev ou un effet dfavorable sur lenvironnement. ce titre, le cur des allgements de charges sociales sur les bas salaires devrait tre prserv, de mme que certaines niches qui bnficient aux bas revenus (exonration du livret A par exemple) ; faire en sorte que cette contribution des plus favoriss leffort de redressement des comptes publics ne soit pas annule par le bouclier fiscal en excluant ces charges nouvelles du montant valu pour le bouclier fiscal. Parmi les niches liminer ou rduire en priorit, on citera : les niches fiscales sur les revenus de lpargne et les plus-values de lpargne et du capital bnficiant dun rgime fiscal drogatoire. En effet celles-ci ont rendu notre systme de taxation du capital illisible et nencouragent plus lpargne longue ou risque par rapport lpargne liquide ou la rente ; les niches sur le logement ; les niches dfavorables lenvironnement (notamment les exonrations de TIPP de taxe intrieure sur la consommation de , charbon ou de taxe intrieure de consommation de gaz naturel) ; les effets daubaine induits par les taux rduits de TVA dont le cot par emploi cr est trs suprieur celui des allgements de charges sur les bas salaires1, la fiscalit sur loutre-mer, voire le crdit impt-recherche, dont le champ a t trs largement tendu au cours des dernires annes ou encore les exonrations dont bnficient les particuliers employeurs ; les niches qui dpendent du statut plutt que du revenu (cas des niches dont bnficient les retraits, sans condition de revenus). Par ailleurs, un largissement de lassiette de la fiscalit sur les successions permettra damliorer la justice sociale et la mobilit du
1. Le cot par emploi cr est voisin de 500 000 euros pour la TVA rduite sur la restauration et de 120 000 euros pour la TVA rduite sur les travaux domicile, par exemple.
83
capital, sans cot conomique si lon prend soin de ne pas pnaliser les transmissions dentreprises. Un retour la fiscalit sur les successions antrieure 2007 rapporterait 1,5 milliard deuros.
QUATRIME AXE DE RETOUR LQUILIBRE
Lquit
Un tel redressement impose un effort considrable la Nation. Il doit tre conforme lquit sans laquelle il nest pas de redressement soutenable des finances publiques. Le rquilibrage des comptes publics doit traduire lesprit de justice qui doit animer la Nation lgard des gnrations futures. Cest le cas du programme ici propos : le volume de la dpense publique reste stable, le pouvoir dachat des fonctionnaires continuerait de progresser, certes plus lentement ; celui des retraits serait prserv ; plusieurs niches fiscales ont un effet anti-redistributif (une partie des niches sur lpargne financire comme celles sur loutre-mer par exemple). Leur limination contribue donc la justice ; le redressement par les conomies peut avoir des effets redistributifs quivalents ceux dun redressement par limpt. Cest ce titre que la Commission recommande de mettre de nombreuses mises sous condition de ressources de prestations. Si la croissance est infrieure 2 % par an dici 2013, lensemble de ces mesures dconomies et de rductions de niches ne suffira pas ramener le dficit 3 % du PIB. La stratgie adopter report dans le temps de la rduction du dficit ou mesures complmentaires devra faire lobjet dune coordination avec les partenaires sociaux et europens pour dfinir une stratgie commune. Il faudra aussi, dans ce cas, acclrer la mise en uvre des rformes de structure suivantes.
Mener sur dix ans une transformation en profondeur des administrations et des politiques publiques
Au-del de lajustement budgtaire raliser sur la priode 2011-2013, la France a besoin de lancer dici 2013 des rformes structurelles permettant de dgager des conomies de plus long terme pour parvenir ramener la dette publique en 2020 vers 60 % du PIB. Cela suppose en particulier, comme on la vu dans
84
la partie consacre la fixation des objectifs, de crer les conditions pour que le solde public, cest--dire le solde total de ltat, des collectivits locales et de la Scurit sociale, soit quilibr ds 2016. Et pour cela : une rflexion partage sur les priorits de notre socit, en particulier en matire sociale ; et une responsabilisation accrue de chacun sur limpact collectif des comportements individuels. une organisation et une conduite des politiques plus efficaces pour les administrations publiques, particulirement en matire de dpenses dintervention.
PROPOSITION 3 : Mettre en place un cadre de matrise durable des finances publiques.
Clarifier les comptences des diffrents acteurs de laction publique

L efficacit de laction publique est pnalise, on la vu, par lenchevtrement des comptences exerces par ltat, les collectivits locales et celles relevant du dialogue social. La Commission considre indispensable que : les dvolutions de comptences se traduisent par un partage clair des responsabilits ; les transferts de comptences saccompagnent de transfert de responsabilits : les prescripteurs de la dpense doivent devenir aussi les payeurs . ce titre, la Commission considre quil est possible de matriser la dpense publique tout en amliorant le service rendu aux citoyens, en diminuant le nombre dchelons institutionnels et en clarifiant les comptences de chacun : dans ltat : la rduction du nombre de ministres est ncessaire. Le premier rapport avait dj recommand de limiter par une loi organique le nombre des ministres vingt au maximum, travaillant sous lautorit dun Premier ministre ayant une autorit interministrielle forte. Ces ministres doivent sappuyer directement sur ladministration : leurs cabinets doivent tre drastiquement limits ;
85
entre ltat, les partenaires sociaux et les collectivits locales notamment dans le domaine de lemploi, de laide sociale et de la formation professionnelle ; entre collectivits locales en supprimant la clause gnrale de comptences et en rduisant, comme le proposait notre premier rapport, le nombre dchelons institutionnels, par la suppression du dpartement, le renforcement des rgions et le regroupement de communes en agglomrations. entre ltat et la Scurit sociale, entre les prestations relevant de la solidarit nationale (prises en charge par ltat) et celles de lassurance professionnelle (prises en charge par les organismes de Scurit sociale) ; Cette nouvelle rpartition des comptences doit aboutir une responsabilit exclusive dun seul chelon administratif pour une politique publique donne et la matrise totale par chaque chelon de ses ressources budgtaires.
Des rgles pour renforcer la crdibilit des engagements budgtaires

La procdure budgtaire annuelle doit tre rforme pour faire de nos engagements europens en matire de finances publiques un objet de dbat public afin den renforcer la crdibilit. Plus prcisment, chaque anne, le programme de stabilit devra faire lobjet dun dbat et dun vote au Parlement avant dtre envoy la Commission europenne. Par ailleurs, lintroduction dune rgle budgtaire dans la Constitution, dcline dans une loi-cadre portant sur la trajectoire pluriannuelle des finances publiques1 renforcera la crdibilit de nos politiques de finances publiques : Plusieurs options sont envisageables. Par exemple, le Premier ministre et le gouvernement pourraient sengager, en tout dbut de lgislature, sur une trajectoire de soldes structurels, anne aprs anne, de lensemble des comptes publics pendant la dure de la lgislature, avec une trajectoire indicative au-del de la lgislature. Cet engagement, une fois vot par le Parlement, simposerait toutes les lois de finances de la lgislature.
1. Dure triennale ou quinquennale des lois-cadres de programmation ; trajectoire de solde structurel ou affrente la composante discrtionnaire des finances publiques.
86
Une telle rgle budgtaire ne prjugerait pas des prfrences collectives, ni des prfrences de chaque majorit. Si un gouvernement voulait des dpenses publiques leves, il devrait relever les impts. Sil voulait baisser les impts, il devrait baisser ses dpenses publiques. Si les dficits constats dpassent significativement la trajectoire vote en dbut de lgislature, le gouvernement aurait lobligation de revenir dans les limites fixes avant la fin de la lgislature. Un comit budgtaire indpendant estimerait les soldes structurels, les trajectoires de dettes, les engagements hors bilans et les engagements contingents et indiquerait les niveaux de dette de moyen terme dsirables. Lavis de ce comit serait consultatif : ses travaux et conclusions seraient rendus publics. Cette rgle sappliquerait (au moins) tant que notre dette publique demeurerait suprieure 60 % du PIB. Le respect de cette rgle budgtaire ferait lobjet dune vrification par le Conseil Constitutionnel, lors de lexamen des lois de finances. Cette rgle budgtaire serait suspendue en cas de rcession. Un budget points permettrait dviter que ceux qui ont intrt la dpense lemportent systmatiquement sur ceux qui ont intrt lconomie. Le Parlement fixerait dabord un plafond global de dpenses et de recettes. La rpartition des ressources serait dcide par lallocation de points chaque politique, par une revue stratgique de chaque priorit ; limage de ce qui se fait au Canada, o au moins 5 % des dpenses publiques doivent tre rallous chaque anne en liminant les priorits obtenant le moins de points.
Remplacer des services administratifs par des agences autonomes

Comme nous lavions propos dans notre premier rapport, une distinction claire doit tre faite au sein de chaque ministre entre les fonctions stratgiques danticipation, de rgulation et dvaluation dun ct, de mise en uvre des politiques publiques de lautre. Les premires relvent du ministre et des directeurs gnraux. Les secondes doivent relever dagences dotes dune mission claire, de dotations budgtaires prdfinies et dune autonomie de gestion suffisante pour ajuster les effectifs et les statuts aux besoins rels de faon plus souple et plus ractive. Ces agences,
87
une fois leur mission accomplie ou lorsque leur objet initial a disparu, peuvent tre fermes. Chaque ministre nomme les directeurs dagence, leur fixe des objectifs et contrle les rsultats. Le directeur dagence engage son nouveau personnel sous contrat priv ou sous le statut de la fonction publique, selon son choix. Il rpond de la ralisation des objectifs devant le ministre, avec une rmunration en partie indexe sur les rsultats. Un conseil de surveillance prsid par le ministre ou son reprsentant, pouvant comporter des reprsentants des usagers, dcide de la stratgie et permet dviter que les agences sarrogent le pouvoir de dcision stratgique. En Sude par exemple, la mise en place dagences a permis une efficacit accrue et de raliser des conomies substantielles. titre dillustration, un tel schma pourrait tre appliqu aux services ayant des responsabilits oprationnelles importantes, par exemple la direction gnrale de lArmement, les services assurant le recouvrement des impts ou ceux en charge des infrastructures.
PROPOSITION 4 : Mettre en uvre une revue systmatique et permanente des politiques publiques et des organismes publics tant au niveau national que local.
Une revue systmatique des politiques publiques, beaucoup plus ambitieuse que lactuelle RGPP, conduite vritablement et durablement au plus haut niveau de ltat, devrait sattacher redfinir les dispositifs daction publique, les simplifier et en maximiser lefficacit. Cette revue devrait avoir, en particulier, un double objet : la remise plat du primtre et des modalits de mise en uvre des politiques de chaque ministre ; la revue de tous les organismes publics et parapublics, avec lobjectif dliminer les doublons. Cette revue drastique devrait tre conduite au plus haut niveau de ltat et engager personnellement les ministres, comme ce fut le cas au Canada dans les annes 1990 pour le gouvernement de Jean Chrtien. Si elle est dlgue des collaborateurs, et si les
88
ministres impliqus ne sont pas clairement jugs selon leur rsultat, rien ne se passera. Cette revue devrait conduire :
Rduire le nombre de dispositifs mis en uvre pour atteindre un mme objectif

Par exemple, dans le domaine des aides aux entreprises, 1 500 dispositifs ont t recenss en 2008, dont 250 uniquement pour la cration, cessation ou transmission dentreprise, rpartis entre tat central et dconcentr, collectivits locales, associations et socits (type COFACE ou OSEO Entreprise).
Renforcer la mutualisation des services administratifs

Par exemple, dans le domaine de la dfense, la mutualisation de certaines structures dadministration centrale, de soutien et de commandement, des flottes ariennes de chasse de la marine et de larme de lair et une rduction de la composante arienne de notre force de dissuasion peuvent tre analyses et dcides sans remettre en cause leffort de recherche, de surveillance et de modernisation ncessaire la crdibilit de notre dfense.
Permettre linvestisseur priv de relayer laction publique

Par exemple, dans le domaine de la rnovation urbaine, les zones ANRU sont trop rduites et cibles sur les quartiers les plus difficiles, rendant ncessaire un recours massif aux subventions. Un largissement des primtres de rnovation urbaine permettrait dassocier des investissements privs leffort public et de fournir des ressources nouvelles pour les quipements publics de ces zones. Le secteur priv pourrait acqurir, sur les primtres de rnovation largis, des concessions damnagement de longue dure permettant de valoriser des investissements de long terme dans le domaine du logement, du commerce ou des loisirs.
PROPOSITION 5 : Moderniser en profondeur notre protection sociale.

La France a mis en place aprs la Seconde Guerre mondiale un tat Providence destin protger les citoyens contre les diff89
rents risques individuels de sant, de longvit, de famille ou daccident du travail. Cet tat providence a t structur autour des principes suivants : il bnficie tous les cotisants, quel que soit leur niveau de revenus, et verse un filet de scurit (minimum vieillesse, RSA) ceux qui ne peuvent suffisamment cotiser ; il rpond une logique de droits prestations plutt qu une logique de droits tre accompagn et de devoirs dinsertion ; il est financ par des cotisations assises sur les salaires ; il est largement fonction des statuts professionnels, do la multiplication des rgimes spcifiques. Pour protger son universalit et son niveau, cette protection sociale doit aujourdhui tre profondment modernise. Quatre principes doivent tre respects : la protection sociale doit assurer tous, dans une logique assurantielle collective, la couverture de base de tous les risques majeurs ; la protection sociale doit protger plus particulirement les plus fragiles : mnages faibles revenus, demandeurs demploi les plus loigns du march du travail, personnes les plus dpendantes, familles aux revenus modestes la protection sociale doit favoriser les mobilits, par un rapprochement des statuts particuliers, la rduction des disparits hrites de lhistoire et la portabilit des droits, dun mtier un autre. Elle doit assurer une scurit des parcours des travailleurs grce une rmunration suffisante, un soutien lorientation et la construction du projet professionnel. Cela suppose la mise en uvre de transformations profondes, en particulier : la fusion entre le budget de ltat et celui de la Scurit sociale, le PLF et le PLFSS, qui doit former un budget unique, vot par le Parlement, pour faciliter les grands arbitrages sur les priorits de la Nation ; le basculement du financement de la protection sociale vers limpt volution dj engage depuis la cration de la CSG et les allgements de charges sociales ; lallgement du cot du travail pour favoriser lemploi ; lintroduction de mcanismes dincitation en faveur de lemploi et de la formation : les contributions des entreprises au finance90
ment de lassurance chmage doivent dpendre de la dure des emplois ; la mise sous conditions de ressources de certaines prestations et le rexamen des plafonds de ressources pour celles qui le sont dj. Ce devrait tre le cas en particulier des allocations familiales (allocations aujourdhui sans conditions de ressources) qui, combines leffet du quotient familial, bnficient davantage aux mnages revenus levs qu ceux percevant des revenus proches du revenu moyen. Ce recentrage, sans aucun effet ngatif sur la dmographie, pourrait aussi concerner la prestation daccueil du jeune enfant (formellement aujourdhui sous conditions de ressources mais en ralit peu slective), les dpenses dindemnisation du chmage, voire une partie des dpenses de sant ; terme, la mise en place de comptes individuels pour les droits sociaux : aujourdhui les allocations sont verses par diffrents guichets qui ne sont pas coordonns et les systmes de prise en charge ne prennent pas assez en compte les ruptures de carrire et de situations personnelles. La cration de comptes individuels de droits sociaux consisterait fusionner toutes les aides perues par un individu divers titres en une prestation globale. Toute allocation, quel que soit le financeur (tat, organismes de scurit sociale, collectivits locales), serait transforme en points, et viendrait alimenter le compte individuel unique. Ces droits, montiss, pourraient tre accumuls, et seraient portables et transfrables. Ils pourraient tre plafonns, par individu ou par foyer fiscal. Ces comptes individuels permettraient de matriser le niveau des droits ouverts et dassurer une prise en charge plus juste et plus cohrente des personnes. Les nouvelles technologies de linformation rendent cela aujourdhui possible.
PROPOSITION 6 : Amliorer lefficacit et lquit de notre systme de sant.

La France a un systme de sant efficace, comme en tmoignent les indicateurs desprance de vie et dtat sanitaire de la population. Ce systme est aussi trs coteux, avec un niveau de dpense lev et en croissance rapide.
91
Pour maintenir la croissance dun secteur riche en emploi et en technologie et efficace en termes thrapeutiques, il faut mettre progressivement fin au numerus clausus, amliorer la gouvernance du secteur et rformer la prise en charge des dpenses de maladie.
Mettre progressivement fin au numerus clausus pour les mdecins et pharmaciens

Les numerus clausus contribuent un rationnement de loffre de soins prjudiciable aux patients, rduisent la concurrence et poussent une hausse des tarifs sans amliorer la situation des professions de sant. Nous proposons de supprimer progressivement les numerus clausus pour les mdecins et les pharmaciens : les cursus devraient ainsi sarticuler exclusivement autour dexamens, et non de concours, valuant les comptences des tudiants par rapport aux exigences de comptence. Une telle organisation permettrait de slectionner des professionnels aux profils plus diversifis. Laugmentation probable du nombre de mdecins pallierait les pnuries constates dans de nombreuses rgions. Cette suppression du numerus clausus devrait se faire par tapes, afin de sassurer quelle na pas deffet inflationniste sur la dpense de sant. Le regroupement au sein des mmes universits des cursus (dont les premires annes pourraient tre communes) de mdecine, de biologie, de pharmacie, etc. largirait lensemble des dbouchs possibles pour les tudiants, tout en rapprochant lensemble de ces mtiers de la recherche en biologie et en pharmacie et plus gnralement du champ, fondamental pour la croissance, de la recherche innovation dans le secteur de la sant. Par ailleurs, il est ncessaire, budget constant, de continuer les aides daccompagnement linstallation ou au maintien de mdecins dans les zones dficitaires : en dveloppant les incitations linstallation ou au maintien dans les zones rurales ou urbaines dficitaires ou dans les hpitaux locaux ; en favorisant les modes dorganisation tels que la mdecine de groupe et les maisons mdicales pluri-professionnelles. Enfin, il convient de rformer profondment la formation permanente des mdecins, qui leur permettrait dtre forms dans luniversit, sans dpendre des seuls laboratoires pharmaceutiques, et
92
de disposer des moyens de rorienter leur carrire vers de nouvelles spcialits.
Renforcer la gouvernance au niveau des rgions

Un renforcement de la gouvernance de la sant lchelle des rgions est de nature renforcer ladaptation de loffre de soins aux besoins des patients, rendre notre systme de sant plus efficient et donc dgager des conomies importantes sans remettre en cause la qualit des soins. La loi Hpital Patient Sant Territoire, inspire par notre premier rapport, a fix aux Agences rgionales de sant le rle de rguler, dorienter et dorganiser loffre de services de sant, en fonction dun panier de soins identifi sur lensemble du territoire national. Ce rle de rgulation sexerce notamment par son pouvoir dautorisation (activits de soins, quipements lourds, tablissements et services mdico-sociaux, laboratoires danalyses et de biologie mdicale, etc.) et couvre non seulement loffre en tablissement mais aussi les professionnels de sant et les centres de soins et les pharmacies dofficine. Les ARS, en concertation troite avec les autres acteurs publics sur les territoires, devront laborer une carte globale de laccs aux soins incluant loffre ambulatoire et en tablissement, le sanitaire et le mdico-social, afin de garantir un accs aux soins pour tous. Cette cartographie devra conduire corriger les inadquations de prise en charge et la fermeture de services situs sous les seuils dactivit, en reportant leur activit sur les services et structures les plus efficients de chaque rgion. Cette meilleure adquation de loffre reprsente un potentiel considrable dconomies pour lassurance maladie1. Il sagit de mieux rpartir la prise en charge des patients entre hpital, mdecine de ville, tablissements mdicaux sociaux, hospitalisation domicile, hpital de jour. En particulier, le transfert dactivit de lhpital vers des structures daval ou des solutions alternatives lhospitalisation complte permettra non seulement damliorer la
1. Le premier rapport de la Commission soulignait dj les retards de notre pays dans ce domaine. La France se situe ainsi en avant-dernire position au sein de lOCDE en matire de chirurgie ambulatoire et plus largement daccueil en hpital de jour qui prsentent pourtant trois intrts majeurs : la rduction du risque dinfections nosocomiales, lamlioration du confort du patient, et un cot trs sensiblement infrieur. Les urgences se substituent de plus en plus la mdecine de ville (consultations durgence lhpital : +3,5 % par an mais seulement 20 % des cas donnent lieu hospitalisation).
93
qualit des soins dlivrs aux patients mais galement de raliser des conomies importantes. Lconomie nette dgage pourrait tre de 700 millions deuros chaque anne.
Renforcer la responsabilit des directeurs des tablissements de soins

lchelle des tablissements de soins, le renforcement de la responsabilit des directeurs doit permettre la mise en place doutils nouveaux leur permettant dexercer leurs responsabilits et doptimiser les processus. En particulier, une plus grande mutualisation entre tablissements des fonctions support et dans le dveloppement doutils techniques nouveaux, linitiative des directeurs, devrait permettre de dgager des gains defficience majeurs. La mutualisation de la fonction achat, et plus particulirement de la fonction achat des mdicaments, est de nature tablir un rapport de force favorable une baisse du prix et donc des cots pour les tablissements. La recherche dune plus grande cohrence entre tablissements dune mme rgion dans le dveloppement des systmes dinformation en sant (dossier patient, tlmdecine, gestion du mdicament lhpital, etc.) permettra l aussi dtablir avec les industriels des relations la fois plus durables et quilibres, dbouchant sur lmergence doutils fiables et compatibles entre tablissements. Ce qui nest pas le cas aujourdhui, engendrant des cots supplmentaires et limitant le bnfice attendre de ces outils pour les patients comme pour les professionnels de sant. Par ailleurs, une revue systmatique et permanente des dpenses des tablissements de soins, dans le mme esprit que celle visant les oprateurs de ltat, permettrait de raliser des gains de productivit considrables sur les cots mdicaux et non mdicaux des hpitaux. Il convient en particulier dauditer lensemble des organisations et des processus afin de dgager des conomies supplmentaires et damliorer leurs performances, de trouver les moyens dune meilleure adquation des moyens humains et techniques leurs objectifs en fonction de leur taille et de leur positionnement dans loffre territoriale de soins, et de mettre en vidence les cooprations et mutualisations possibles entre tablissements.
94
Mettre en place un bouclier sanitaire pour financer plus quitablement les dpenses de sant
Ds lors que la charge supporte par lassur (total du ticket modrateur, du forfait journalier, etc.) hors dpassements, atteindrait au cours dune anne civile un certain plafond, fonction du revenu du patient, une prise en charge 100 % des dpenses de sant se dclencherait, quelle que soit la pathologie. Ce bouclier sanitaire simplifierait les systmes dexonration existants et limiterait les effets pernicieux de la complte gratuit. Il se substituerait au rgime des ALD, celui des actes coteux et lexonration partir du 31e jour dhospitalisation. Il introduirait en outre une plus grande quit entre les malades quelle que soit leur situation face la maladie (classe ou non en ALD) et quelle que soit lapprciation des critres dadmission en ALD. Dans lhypothse dun bouclier sanitaire fix 450 euros pour les soins de ville, les conomies ralises pourraient atteindre jusqu 2 milliards deuros sur 3 5 ans.
Promouvoir lefficience des assurances complmentaires sant

Aujourdhui les assurances complmentaires sant reprsentent 30 milliards deuros de cotisations : 24 milliards sont consacrs aux prestations, 6 milliards aux frais de gestion (ce qui est norme). 50 % viennent des cotisations directes des assurs, 50 % sont financs par des contrats collectifs, dont 40 % par les entreprises. Les contrats collectifs incitent aux dpassements dhonoraires, largement couverts dans le cadre de ces contrats. Les salaris des petites entreprises et les artisans ne sont pas couverts par des contrats collectifs dentreprise, ou bnficient de contrats bien moins avantageux ce qui entrane de fortes ingalits. Les assurances complmentaires sant doivent connatre les prix et la qualit des soins offerts par les offreurs de soins. Elles doivent agrer les professionnels de sant dont elles acceptent de rembourser actes et prescriptions en contrlant leur pratique. La gouvernance du systme de financement de lassurance maladie doit permettre une coordination plus systmatique de ltat, de lassurance maladie, des mutuelles et des assureurs privs afin que la rgulation densemble demeure bien pilote de manire cohrente et dans un souci dquit.
95
PROPOSITION 7 : Moderniser la couverture du risque de dpendance.

Laugmentation constante de lesprance de vie et larrive au grand ge des gnrations du baby-boom conduisent un vieillissement global de la population et une augmentation du nombre des personnes dpendantes . Avec pour consquence un dplacement des dpenses de sant vers des ges plus levs avec en particulier des cots plus levs dhbergement en maison de retraite ou de services permettant de rester domicile. Dores et dj, le reste charge pesant sur les personnes dpendantes est trop lev pour une fraction significative de la population. Lallocation personnalise dautonomie, finance par les Conseils gnraux, est aujourdhui bout de souffle. Il faut donc rformer la couverture du risque dpendance.
Recentrer lallocation personnalise dautonomie sur les personnes les plus dpendantes
45 % des bnficiaires de lAPA relvent aujourdhui du rgime dit GIR4 (dpendance lgre ) contre 38 % en dcembre 2002. Le GIR4 comprend les personnes qui nassument pas seules leurs transferts mais qui, une fois leves, peuvent se dplacer lintrieur de leur logement et les personnes sans problmes de locomotion, mais quil faut aider pour les activits corporelles et les repas. Nous proposons de recentrer lAPA sur ceux qui en ont le plus besoin (cest--dire den exclure les moins dpendants) tout en prvoyant pour les bnficiaires relevant du GIR4 dont les ressources sont les plus faibles, la prise en charge des heures daide domicile dans le cadre des aides sociales servies par la CNAV. Au total, ce recentrage permettrait la fois de limiter lvolution des dpenses et damliorer la prise en charge des plus dpendants.
Dvelopper le recours lassurance dpendance complmentaire obligatoire

Le dveloppement de lassurance dpendance peut seffectuer selon deux modalits : la mise en place dune assurance obligatoire, qui permet dviter toute forme dantislection et davoir une mutualisation optimale.
96
Dans ce cadre, une cotisation relativement modeste permettrait de couvrir le reste charge observ aujourdhui pour les personnes ges dpendantes. Les contrats proposs seraient labelliss par ltat pour sassurer de leur contenu et de la nature des garanties offertes. Les intresss auraient la libert de choisir leur compagnie dassurance. Pour les personnes aux revenus modestes (moins de 1,5 SMIC par exemple), ltat pourrait prendre en charge une partie des primes dassurance. la mise en place dune assurance facultative. Cette libert de choix pour le consommateur devra alors saccompagner dune incitation fiscale (ce qui pourrait aller lencontre de la stratgie gnrale de rduction des niches) et dune pnalisation de limprvoyance par le biais de reprise sur hritage pour ceux qui auraient du patrimoine au moment o ils recourent lAPA.
PROPOSITION 8 : Aller vers le libre-choix et luniversalit du systme de retraites.

Le plan gouvernemental de lt 2010 pour la rforme des retraites privilgie les mesures dge, en particulier laugmentation de lge douverture des droits la retraite et celui du droit une retraite taux plein. Il comporte aussi dautres mesures, dont des hausses de prlvements fiscaux. Le Conseil dorientation des retraites (COR) a montr que laugmentation de lge lgal douverture des droits la retraite apparat comme la solution la plus rapide pour rduire le dficit des rgimes de retraite. De plus, augmenter la dure de vie professionnelle permet de concilier amlioration des finances publiques et stimulation de la croissance. Enfin, la perspective dune dure de vie professionnelle plus longue incite aussi les entreprises mieux former leurs salaris. L allongement de la dure de cotisation parat donc une donne inluctable de lquilibre des finances publiques. Mais le plan gouvernemental ne traite le financement des retraites qu horizon 2020. De plus, le relvement de lge lgal dfavorise ceux ayant commenc travailler trs tt et qui travailleront nettement plus longtemps que la dure lgale, alors mme que leur esprance de vie la retraite est infrieure celle
97
des salaris entrs plus tard sur le march du travail. Le dispositif de carrires longues doit permettre ceux qui ont commenc travailler avant 18 ans de partir la retraite 60 ans. Il ne permet pas de tenir compte compltement de la pnibilit du travail. Cette rforme devra tre accompagne de mesures spcifiques favorisant le recrutement et le maintien dans lemploi des seniors (accs la formation, amnagement du temps de travail, cot du travail, contrle des prretraites dguises en ruptures conventionnelles) au-del de celles que nous avions recommandes et qui ont t prises au cours des trois dernires annes. Deux orientations devraient tre mises ltude ds maintenant pour prparer laprs-2020.
Permettre darbitrer plus librement entre dure de la retraite et niveau de la pension

Le levier de la dure de cotisation et le jeu des surcotes/dcotes1 de part et dautre de cette dure de cotisation permet de prserver cette libert darbitrage. Il est la fois juste et efficace : un dpart anticip choisi signifie un niveau de pension plus faible mais une retraite plus longue tandis quun dpart tardif signifie un niveau de pension plus lev mais une retraite plus courte.
Mettre en place un systme de comptes individuels de cotisation retraite

Dans ce schma, inspir du systme sudois, chacun cotiserait le mme pourcentage de son salaire pour la retraite. Les cotisations (ou droits la retraite ) seraient crdites sur un compte individuel. Ces cotisations serviraient financer les retraites (maintien du rgime par rpartition). Tout euro vers ouvrirait des droits, tout ge, quel que soit son statut. Les individus pourraient ainsi arbitrer librement entre montant de leur pension et dure de leur retraite, tout moment. Lorsque la personne dciderait de recevoir sa retraite, le compte serait converti en pension, dont le niveau serait calcul selon lge et la gnration. Le rendement du systme serait compatible avec lvolution conomique et dmographique. Ce dispositif permettrait de clarifier les droits la retraite pour les jeunes gnrations et rendrait plus transparent le dbat public sur le
1. Le niveau de ces dcotes et surcotes est videmment essentiel : ainsi, par exemple, les montants actuels dcouragent les dparts prcoces et nencouragent pas du tout les dparts retards.
98
niveau souhait de cotisation vieillesse et sur la part nationale que lon souhaite consacrer aux dpenses de retraite obligatoires. Les avantages non contributifs (chmage, maternit, retraite, maladie, minimum vieillesse) seraient verss directement sur chaque compte individuel. Le principe dquit intergnrationnelle serait respect, puisque si une gnration bnficie dune croissance conomique favorable, elle serait naturellement amene constituer les rserves ncessaires aux besoins de financement accrus lors de son dpart la retraite. Les salaris aux revenus modestes ayant des carrires longues en bnficieraient directement, leur compte de cotisation tant aliment plus longtemps.
PROPOSITION 9 : Amliorer lefficacit de la politique du logement.

Le logement est, dans tous les pays, un facteur cl de la croissance. Laccs au logement est aujourdhui trs pnalis pour les primo-accdants, en raison de laugmentation du cot du foncier.
Librer et densifier le foncier dans les zones urbaines

Pour librer des terrains, trois voies devraient tre empruntes : une taxe annuelle sur les terrains constructibles non exploits1 en zones tendues pour rendre particulirement dissuasive la rtention foncire, en particulier vise spculative ; la suppression de labattement progressif sur les plus-values foncires entre 5 et 15 ans de dtention afin de donner davantage dincitations la libration rapide de la ressource foncire ; la modification des limites la densification de lhabitat : tablissement dun plancher lgal du coefficient doccupation des sols (COS) par zone en fonction de la tension sur le march ou dfinition de COS cibles et taxation de lcart la cible ; introduction dune diffrenciation obligatoire du COS en fonction de laffectation (logements, bureaux, commerces). Cette
1. Cette taxe ne prendrait effet quaprs expiration dun dlai ncessaire llaboration et la mise en uvre dun projet immobilier.
99
mesure devrait permettre loffre de sajuster la demande sur chacun de ces segments de march selon les niveaux de tension observs ; octroi aux prfets de la possibilit de demander une dlibration au conseil municipal pour vote relevant des COS excessivement restrictifs, voire de les relever dautorit1 ; rvision des valeurs locatives cadastrales sur lesquelles sont assises la taxe foncire et la taxe dhabitation pour donner aux communes davantage dincitations librer du foncier et relever leurs coefficients doccupation des sols.
Unifier les aides laccession, favoriser la concentration des organismes HLM et lmergence dacteurs globaux
Afin de favoriser une certaine neutralit des dispositifs dincitation publics vis--vis des choix individuels, laide laccession la proprit devrait tre gnralise, dans lancien comme dans le neuf, dans le secteur HLM comme dans le secteur libre. Cette aide serait module en fonction du revenu de laccdant et de la tension sur le march. Cela passe dabord par lharmonisation des plafonds de ressources entre les diffrentes aides, en les alignant sur ceux employs pour laccs au parc HLM, ce qui devrait dboucher terme sur un prt taux zro rnov . Ce prt couvrirait lensemble des segments du parcours rsidentiel et se substituerait au foisonnement des aides existantes (les prts aids laccession comme le PTZ, le PTZ major, le PAS, le PC, le PASS-Foncier, mais aussi laide la pierre dans les zones non tendues et les incitations fiscales linvestissement locatif). Afin doptimiser lutilisation des ressources des organismes HLM, une fusion massive des organismes HLM qui sont aujourdhui prs de 800 dont un nombre important ne construisent rien doit tre rapidement mene bien. Latomisation du secteur ne permet pas dutiliser le patrimoine amorti des organismes inactifs en zone rurale et les recettes que ce patrimoine gnre pour financer les constructions neuves dorganismes actifs en zone urbaine.
1. Un transfert de droit de premption octroie dj la pleine matrise du foncier au prfet ds lors quun constat de carence dans la production de logements sociaux au sens de la loi SRU est dress lencontre dune commune.
100
Les entreprises sociales pour lhabitat doivent se structurer en groupes nationaux. Cette concentration devra permettre de progresser vers une gestion individualise des parcours des locataires en fonction de la structure familiale, des revenus La quantit de logements offerts et la qualit de service lusager sortiraient lune et lautre renforces dune telle volution. Enfin, lmergence doprateurs globaux du logement (depuis lhbergement durgence et le logement trs social jusquau logement intermdiaire non conventionn), doit tre encourage pour favoriser la fluidit et lquilibre du secteur. Ils doivent assurer la liquidit des marchs sur lesquels se droulent les transactions constitutives du parcours rsidentiel (de manire garantir la mobilit des salaris) en assurant notamment le rachat prix convenu des logements sociaux mis en accession et en dveloppant le recours aux socits civiles immobilires daccession progressive.
Lever les obstacles la mobilit rsidentielle : une flexiscurit immobilire

Une mobilit accrue des locataires du parc libre, facteur de croissance, suppose un assouplissement des rapports avec les bailleurs, dans le cadre dune flexiscurit immobilire . Le risque dimpays et la difficult expulser un locataire mauvais payeur ont conduit les oprateurs institutionnels se dtourner du march rsidentiel au profit de limmobilier de bureaux et dissuadent certains particuliers propritaires de devenir bailleurs. Nous proposons, conformment notre premier rapport, de poursuivre lassouplissement des procdures dexpulsions pour impays de loyers, amorc par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion du 25 mars 2009, afin dassouplir le march locatif et dinciter davantage les mnages et institutionnels construire et devenir bailleurs. En contrepartie, la scurit serait assure par le droit au logement opposable (DALO) et la garantie des risques locatifs (GRL). On pourrait ainsi concevoir une nouvelle forme de contrat de location, plus souple, compense par un traitement prioritaire, au titre du DALO, des mnages insolvables de bonne foi. Les logements du parc social doivent tre rservs aux mnages les plus modestes. Pour cela, il faut abaisser les plafonds de
101
ressources HLM1, qui rendent aujourdhui ligibles 70 % environ de la population franaise. Leur diminution devrait permettre daccrotre la mobilit au sein du parc social. Pour ne pas pnaliser trop fortement les locataires devant quitter le parc social pour des zones o les loyers libres sont levs, il serait souhaitable de crer, dans les cinq agglomrations les plus tendues, un produit locatif intermdiaire, linstar de lancien prt locatif intermdiaire, constituant pour ces mnages une tape vers le march libre.
PROPOSITION 10 : Une fiscalit de croissance.

Enfin, pour rduire la dette autour de 60 %, il faudra, au-del de leffort fiscal ncessaire pour ramener le dficit 3 % en 2013, mettre en uvre progressivement une vritable fiscalit de la croissance fonde sur quatre principes directeurs : rendre la fiscalit plus juste, en poursuivant un double objectif de valorisation du travail et de rduction des ingalits ; mobiliser des assiettes qui pnalisent le moins possible lactivit et lemploi. Cela implique dallger la pression fiscale sur les facteurs de production (travail et capital) en transfrant la charge fiscale sur dautres assiettes ; en privilgiant llimination des pollutions et des rentes ; rendre la fiscalit simple et lisible. Cest la condition dun systme de prlvement dmocratique, transparent, intelligible, moins propice la fraude et la dfiance ; rapprocher progressivement le taux de prlvements obligatoires de la moyenne des partenaires europens. Plus prcisment : mettre en place une TVA sociale, selon les recommandations pour lemploi explicites plus loin dans le rapport ;
1. Des dispositions de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion de mars 2009 vont galement dans le sens dune fluidification du parc social. La loi a notamment abaiss les plafonds de ressources de 10,3 % afin de recentrer lligibilit au parc social sur les mnages modestes. Cette disposition, qui concerne les nouveaux entrants, est complte par une rforme du droit au maintien dans les lieux qui sapplique de plein droit au contrat en cours. Les occupants du parc social auront lobligation de librer leur logement en cas de sous-occupation manifeste ou si leurs revenus sont au moins deux fois suprieurs au plafond de ressources dfini pour lattribution dun logement.
102
renforcer la fiscalit cologique, par la mise en place dune taxe carbone, explicite dans la seconde priorit de long terme sur la prservation de lenvironnement et la gestion des ressources rares ; taxer les rentes injustifies, telles celles dont bnficient les propritaires fonciers en phase de hausse des prix des terrains et de limmobilier.
Faire de lEurope un relais de notre stratgie de dsendettement et de croissance

Tous les pays europens sont aujourdhui confronts une double exigence. Ils doivent mettre en uvre simultanment et court terme des politiques budgtaires restrictives pour rassurer les marchs et crdibiliser le caractre soutenable de leur dette. En mme temps, un effort trop rapide et excessif, rpondant une surenchre des marchs financiers et une course lannonce la plus vertueuse au sein de la zone Euro pourrait conduire freiner une croissance europenne encore trs fragile. Cette atonie de la croissance aurait son tour un impact ngatif sur les finances publiques. Dans ce contexte, les politiques ncessaires de rduction des dficits nationaux doivent saccompagner de conditions montaires suffisamment accommodantes et de marges de manuvre nouvelles pour financer les dpenses davenir dont lEurope a besoin pour atteindre ses ambitions de croissance. Cest en effet dabord au niveau europen que doit se structurer la mise en uvre dune politique conjugue de croissance et de dsendettement public : lEurope dispose dun socle de comptence et de moyens en matire de financements publics et privs. la diffrence des pays anglo-saxons, lpargne est abondante en zone euro : celleci na pas besoin dimporter de capitaux. En outre, il existe des outils de rgulation et de mobilisation : budget communautaire, crdits de la banque europenne dinvestissement, pacte de stabilit et de croissance, pouvoir de rglementation via notamment les directives sur les marchs financiers ; il existe un modle europen de financement de lconomie dabord fond sur les banques (qui financent les deux tiers des
103
entreprises et lensemble des mnages) alors que les banques amricaines ne financent quun quart des entreprises amricaines. lEurope constitue le bon niveau politique pour peser dans les ngociations internationales, en matire de rgulation financire et de normes prudentielles et comptables. La mobilisation europenne doit se structurer autour de trois priorits qui doivent tre menes de front, tant pour des raisons de fond (elles prsentent une cohrence conomique entre elles) que dacceptabilit politique (isolment, chacune dentre elles ne peut recueillir laccord dune majorit suffisante dtats membres) : aider les tats membres raliser leurs ajustements budgtaires dans des conditions qui en assurent la soutenabilit et la crdibilit : cela passe par le renforcement de la surveillance et de la discipline budgtaire dans le cadre dune gouvernance europenne rnove et renforce ; dvelopper la capacit collective de financement des dpenses davenir : cela passe par une mobilisation de la capacit de financement europen mais galement de la comptence rglementaire qui doit fixer des rgles qui incitent la valorisation de linnovation ; dvelopper un cadre rglementaire qui favorise linvestissement priv de long terme : cela suppose la mise en place de rgles comptables et prudentielles adaptes et dune rgulation du secteur financier qui en assure la stabilit : il ny aura en effet pas dquilibre durable et crdible des finances publiques sans une action dtermine de prvention du risque systmique.
PROPOSITION 11 : Scuriser le dsendettement public en Europe sur la base dune gouvernance europenne renforce.
Il est dans lintrt de la France et de lensemble de lUnion europenne que, collectivement, les pays europens organisent la mise en uvre de la discipline budgtaire ncessaire la rduction de lendettement public. La France doit ainsi peser en faveur dun renforcement des volets prventif et rpressif du pacte de stabilit et de croissance.
104
Accrotre la surveillance collective et organiser la coordination budgtaire

Un dispositif de surveillance macroconomique et financier complet de chaque tat doit permettre dapprcier sa position comptitive, son degr de convergence avec ses partenaires et ses zones de vulnrabilit. En ltat actuel du Trait, la Commission europenne, de son propre chef, peut adopter des avertissements face lapparition de dsquilibres graves pour le bon fonctionnement de lUnion conomique et montaire, ou lorsque les politiques conomiques dun tat membre ne sont pas conformes aux grandes orientations communes. Ce pouvoir, utilis une seule fois dans toute lhistoire de lUnion conomique et montaire, doit donc tre mobilis comme une force de rappel. Il faut galement rapidement dfinir le contenu dun semestre europen qui permette aux tats membres et la Commission europenne de disposer danalyses communes de la situation conomique europenne. La remise simultane par les tats membres de leur programme pluriannuel de finances publiques, comprenant les principaux paramtres de prparation des budgets nationaux (hypothses de croissance, objectif dvolution du solde) et de leur programme annuel de rforme, dtaillant les projets de rformes structurelles, conduirait une discussion approfondie des politiques budgtaires et conomiques et de leur interaction ainsi qu une identification prcoce des risques de dsquilibres macro-structurels. Sur la base de cette discussion, le semestre national serait consacr au dbat budgtaire national et ladoption des lois de finances, en pleine connaissance de cause. Ce dispositif permettrait dalerter et de prvenir une nouvelle crise sur les dettes souveraines des tats europens.
Renforcer le pacte de stabilit et de croissance et lappliquer

En cas de manquement dun tat, toutes les possibilits offertes par les traits et rglements europens doivent pouvoir tre effectivement mobilises. Les dispositions aujourdhui prvues par le Trait dans le cadre de la procdure de dficit excessif nont jamais t mises en uvre, alors quelles sont dj trs contraignantes : surveillance des missions dobligations et de titres, invitation de la Banque europenne dinvestissement revoir sa politique de prts
105
lgard de ltat membre concern, exigence de constitution dun dpt ne portant pas intrt auprs de lUnion, voire imposition damendes. En outre, le rglement sur le fonds de cohsion prvoit que le Conseil peut suspendre le versement de ces fonds. L utilisation de lensemble de ces capacits doit reflter le srieux de lengagement politique des tats. Au-del, toutes les options juridiques doivent tre explores. Il faudra ainsi proposer nos partenaires ladoption de sanctions ad hoc, faisant lobjet dun engagement politique ou mme dune future modification du Trait, pour complter larsenal. Le dernier niveau de sanction prendrait la forme dune suspension des droits de vote de ltat concern. Si jamais un consensus ne pouvait tre trouv 27 tats membres, il faudra que la Commission europenne propose une initiative renforce pour approfondir la coordination et la surveillance de la discipline budgtaire dans la seule zone euro.
tablir un mcanisme de discipline volontaire fond sur une mutualisation des dettes des tats membres jusqu un certain niveau
Au-del, par exemple si la rforme du Pacte de stabilit naboutissait pas une amlioration substantielle des disciplines budgtaires des tats membres, devrait tre explore une proposition plus radicale1 qui consisterait tablir, sur une base volontaire, une mutualisation des dettes souveraines des tats membres : chaque pays accepterait de diviser sa dette en deux (pour les nouvelles missions) : une dette senior (rembourse avant la dette junior dans tous les cas) qui nexcderait pas les 60 % du PIB et une dette junior (rembourse aprs la dette senior), qui constituerait le reste de la dette publique. Il serait entendu que cette dette junior pourrait faire dfaut (sans bien entendu entraner de dfaut sur la dette senior). les pays membres mutualiseraient leur dette senior, via une clause juridique de responsabilit conjointe et solidaire. Les pays les plus crdibles pourraient inclure lensemble de leur dette jusqu 60 % de leur PIB ; pour les pays moins crdibles, ce seuil pourrait tre infrieur 60 % du PIB. Cette garantie serait renouvele chaque anne pour les nouvelles missions de dettes.
1. The blue bond proposal J. Delpla et J. von Weizscker, Bruegel policy brief, May 2010.
106
Une agence de la dette de la zone euro (ou un consortium des agences nationales de la dette) mettrait cette dette fusionne et rtrocderait les fonds levs selon une clef de rpartition connue de tous. Cette dette senior mutualise serait extrmement liquide et sre et permettrait de garantir les taux les plus bas possibles. Le reste des dettes publiques, au-del des 60 % du PIB, demeurerait national et concentrerait tout le risque de dfaut de chaque pays. Outre les effets positifs induits sur le cot de financement de la dette mutualise1, ce systme constituerait un moyen de prvenir et de traiter durablement le surendettement des tats de la zone euro : pour recevoir la garantie des autres pays, un pays devrait prouver que sa politique budgtaire nest pas explosive moyen terme. En pratique, un pays, sil veut recevoir la garantie du pays le plus crdible (lAllemagne), devrait prouver chaque anne que sa politique budgtaire est crdible et vertueuse. Un pays dont la politique budgtaire dvierait serait trs vite interdit dmettre de la dette mutualise et serait contraint de payer trs rapidement des taux trs levs sur la dette mise son niveau. En revanche, les pays vertueux budgtairement auraient accs un financement de leur dette un taux extrmement bas.
PROPOSITION 12 : Dvelopper les financements europens des dpenses davenir.
Utiliser de manire beaucoup plus efficace les dpenses davenir finances par le budget communautaire
Les fonds communautaires allous la recherche-dveloppement, linnovation et aux infrastructures reprsentent prs de 150 milliards deuros pour la priode 2007-2013, soit 15 % du budget communautaire. Ces fonds sont dautant plus importants quils dclenchent un effet de levier par co-financement des budgets nationaux, tout en stimulant lintgration des politiques de recherche des tats membres. Pourtant, le bilan de leur utilisation est particulirement dcevant en particulier pour ce qui concerne le programme-cadre de
1. Sil concernait lensemble des tats membres, la dette mutualise alimenterait un march de 6 000 milliards deuros, quivalent en taille, en qualit et en liquidit au march de la dette publique amricaine.
107
recherche et de dveloppement technologique. Il faut convaincre la Commission de parvenir rapidement une meilleure slection des priorits qui permette dviter une gestion des fonds en silos distincts selon la ligne budgtaire (politique rgionale, politique de la recherche, des transports). La Commission doit sengager dans le sens dun allgement administratif ou de lexternalisation de la gestion (comme pour les fonds de lEuropean Research Council) et dune rationalisation de la politique daudits, aujourdhui coteuse et mal proportionne. Il sagit galement de parvenir une slection plus efficace des priorits au lieu de les accumuler. Il faut ainsi favoriser la programmation conjointe de la recherche1 et les initiatives technologiques conjointes, qui sont des entreprises communes entre industriels dont les frais de fonctionnement sont pris en charge par la Commission, les entreprises et les tats membres. Ces initiatives permettent de mettre en uvre les axes stratgiques de recherche dans un secteur donn comme, depuis 2007, dans les domaines des systmes embarqus, de laronautique ou des mdicaments innovants. Par ailleurs, programmes communautaires inchangs, il faudrait engager les actions ncessaires avec les oprateurs potentiellement bnficiaires (laboratoires, centres de recherche) pour amliorer le taux de retour franais, structurellement faible dans le domaine de la recherche et dveloppement.
Encourager au niveau europen le dveloppement de fonds de capital-risque et de fonds de brevets

Au-del, les initiatives cofinances par les institutions europennes en matire de financement de linnovation et de valorisation des brevets sont dvelopper. Ainsi, les instruments financiers permettant le partage des risques avec les entreprises innovantes, tels que des prts Commission Banque europenne dinvestissement tats membres orients vers les projets profil de risque lev, doivent tre dvelopps. Audel des mcanismes de prts bancaires, le dveloppement de fonds de capital-risque et de garantie permettrait, toujours dans le cadre du FEI, de contribuer au dveloppement des PME dans leur
1. Les tats membres sont ainsi convenus, en 2008, dun programme de recherche commun sur les maladies neuro-dgnratives, dont Alzheimer, suivi en 2010 par un autre sur lagriculture et le changement climatique.
108
phase damorage et de dveloppement. Cette intervention en fonds propres serait complmentaire de celle dores et dj initie dans le cadre des garanties aux crdits bancaires. Autant que possible, ces interventions devraient cibler les PME innovantes et risques. En parallle la France devrait contribuer faire avancer la rflexion de la Commission sur lutilisation que les tats membres doivent faire de leurs propres outils dintervention, en allgeant les cadres et procdures applicables aux aides dtat linnovation non susceptibles de porter atteinte la concurrence en Europe. Compte tenu des caractristiques du march de la proprit intellectuelle (ncessit de partage des risques sur une base large, cloisonnement des marchs nationaux) et de limportance cruciale que revt son dveloppement, une action rsolue est ncessaire au niveau europen pour crer des fonds europens de brevets et mieux valoriser la recherche publique : ces fonds pourraient tre cofinancs par le budget communautaire, le fond europen dinvestissement et des partenaires privs ou publics. Ils auraient pour objectif dacqurir des brevets ou des licences de brevets dvelopps par les universits et laboratoires de recherche publics afin de constituer des grappes directement valorisables et dacqurir une position stratgique dans diffrents domaines. Une part des redevances gnres serait ensuite redistribue aux organismes publics. Ces fonds permettraient ainsi damliorer la valorisation et la cohrence de la recherche publique, tout en renforant les incitations pour les universits et les centres de recherche dvelopper des innovations susceptibles dune exploitation industrielle. La mise en place de ces fonds aura dautant plus de porte que le nombre de brevets dposs sera important et que leur cot sera limit le cot dun brevet pour dix ans valable sur lensemble de lUnion europenne est 20 fois suprieur ce quil serait aux tatsUnis. cet gard, lUnion europenne a un rle essentiel jouer travers la mise en place dun brevet communautaire au rgime de traduction adapt1 et qui assure une meilleure scurit juridique aux entreprises europennes, et notamment aux petites et moyennes entreprises.
1. Il conviendrait de nexiger aucune traduction, pourvu que la demande de brevet communautaire soit dpose dans lune des 23 langues officielles de lUnion europenne, quelle soit disponible en anglais et dans les deux autres langues officielles de lOEB (franais et allemand).
109
Ceci suppose le maintien des volumes dintervention de la Banque europenne dinvestissement1 voire leur hausse aprs augmentation du capital de la BEI et le dveloppement du capital du fonds europen dinvestissement et des fonds existants ddis aux infrastructures2. Paralllement, il est ncessaire dtablir un partage clair et cohrent des responsabilits entre lintervention budgtaire directe de la Commission europenne et celle de la BEI : les financements bancaires du type de ceux de la BEI, doivent tre dabord utiliss pour les projets rentables, tandis que le budget communautaire doit intervenir en priorit en soutien des projets qui dgagent les externalits positives les plus importantes sans tre financirement rentables.
mettre des obligations europennes ddies aux dpenses davenir

L mission dobligations europennes, de maturit longue et finanant des investissements davenir prsenterait plusieurs avantages. Elle permettrait : la sanctuarisation dune partie des financements davenir dans le cadre dun emprunt europen alors que les tats membres ralisent des ajustements budgtaires massifs au niveau national ; de crer beaucoup moins de distorsions de concurrence par rapport des missions dobligations bancaires nationales assorties de garanties dtat car elle gommerait les diffrences de solvabilit des garants ; de donner corps au volet communautaire de la stratgie europenne de croissance : en effet, elle pourrait permettre de financer des projets dimension europenne et prsentant une forte rentabilit socio-conomique comme par exemple les infrastructures transfrontalires de transport et dnergie3 ;
1. Le volume annuel des interventions de la BEI a augment de 40 % dans le contexte de la crise, soit 80 milliards en 2009 contre 55 60 milliards en priode normale. Elle a prt 12,7 milliards deuros des banques intermdiaires sous la forme de lignes de crdit destines financer plus de 50 000 petites entreprises dans toute lEurope. 2. Au sein du groupe BEI, le fonds europen dinvestissement (FEI), qui travaille avec des spcialistes du financement des PME, a fourni en 2009 2,3 milliards deuros de garanties aux banques commerciales pour leurs prts aux PME. Le capital du FEI ne reprsente aujourdhui que 3 milliards deuros. 3. Par exemple en matire de transport, les 30 projets europens prioritaires : lignes TGV transeuropennes, mais aussi lignes ferroviaires pour le fret ou ligne pour le transport fluvial ; en matire dnergie, ralisation des interconnexions lectriques, rseau de lignes haute tension courant continu Transgreen entre lEurope et lAfrique du Nord, extension du rseau de transport haute tension destin aux futurs parcs oliens off shore
110
de financer cet emprunt europen sur les marchs un taux attractif. Ce taux pourrait tre infrieur celui des obligations dtat actuelles, mme si ce nest pas certain dans la mesure o le montant mis serait sensiblement infrieur celui des tats, la liquidit du march primaire tant donc plus faible. Certes, en labsence dimpt europen, les dettes mises au niveau europen resteraient exclusivement gages sur les impts futurs des tats membres. De plus, formellement, en ltat actuel du Trait, il est impossible aux tats membres dmettre en commun des obligations dans le cadre communautaire. court terme, il pourrait tre lanc des obligations europennes du Trsor mises par la BEI ou une agence europenne du Trsor tablie sur la base de la socit mise sur pied pour grer le Fonds europen de stabilit financire. Il serait ncessaire de dfinir les modalits de remboursement des intrts gnrs par lemprunt et les conditions de rpartition des fonds pour les diffrents contributeurs. Une gouvernance adapte devrait permettre dassurer aux tats membres apportant leur garantie ces obligations, ainsi qu leurs Parlements la visibilit ncessaire sur la gestion de ces missions et sur lefficacit des investissements quelles financent.
PROPOSITION 13 : Dfinir un cadre europen favorable linvestissement priv de long terme.

Le systme financier franais est trs intermdi, par le biais des dpts dpargne rglements et de lassurance vie, qui bnficient dune fiscalit privilgie. Ces deux types de placement, plbiscits par les pargnants, permettent aux banques et aux socits dassurance daccder une ressource financire stable et abondante. Cette caractristique est globalement positive : la mutualisation des risques et la transformation des maturits opres au travers du bilan des banques et des assurances permettent doffrir aux pargnants la fois rendement, scurit et liquidit. Les mnages dtiennent fin 2009 environ mille milliards deuros de liquidits bancaires ou dpargne contractuelle (PEL et PEP) et 1 350 milliards deuros de provisions dassurance vie, ce qui reprsente au total plus de 72 % de leur pargne financire.
111
Il faut promouvoir lobjectif dune rallocation partielle des placements intermdis vers les fonds propres des entreprises, et en particulier vers les actions non cotes (capital-investissement) ou les socits cotes franaises de taille intermdiaire. Ce chantier est dautant plus important que les rformes prudentielles en cours auront pour consquence de rendre plus difficile la transformation des maturits pour les organismes surveills et que le financement en actions pourrait en ptir. Lincitation au dveloppement du financement de long terme suppose notamment dans le cadre des ngociations sur Ble III et Solvabilit II dobtenir les avances suivantes.
Tout faire pour viter que la directive Solvabilit II ne pnalise linvestissement en actions des assureurs
La mise en uvre de la directive Solvabilit II pourrait avoir pour effet de pnaliser les investissements en actions des principaux investisseurs institutionnels europens. Il convient de veiller ce que le paramtrage retenu permette de garantir aux assurs et clients un niveau de protection accru, tout en permettant aux assureurs de jouer leur rle dans le financement de lconomie en ne pnalisant notamment pas, au travers dexigences de capital excessivement prudentes, la dtention dactions ou dautres placements de long terme.
Reconnatre les spcificits des investisseurs de long terme en accordant un statut comptable et prudentiel d investisseur structurel de long terme
Les investisseurs de long terme (assureurs, caisses des dpts, fonds dinvestissement en capital-risque) occupent une place particulire dans le financement de lconomie. Disposant de ressources stables, ils sont moins soumis aux alas de court terme, et peuvent donc potentiellement investir dans des actifs moins liquides et plus risqus court terme mais prsentant des rentabilits plus leves long terme. La reconnaissance des spcificits des investisseurs structurels de long terme apparat ncessaire, au mme titre que les fonds de pension qui sont exclus du champ de la Directive Solvabilit II . Ces investisseurs de long terme bnficieraient dun rgime comptable tenant compte des spcificits de leur horizon dinvestissement. La comptabilisation en cot amorti ou en cot histo112
rique des investissements de long terme en capital permettrait de ne pas pnaliser ceux-ci. Une telle proposition pourrait tre soutenue pas les autorits franaises, mme si elle ne correspond pas en ltat aux projets internationaux (de lInternational Accounting Standard Board) sur les normes comptables.
Mettre en place un rgime europen de gestion prvisionnelle des risques bancaires

Le soutien apport au secteur financier par les pouvoirs publics tait indispensable pour enrayer la crise. Celui-ci a mis en lumire lexistence de comportements dala moral par certaines entits financires dites systmiques . Assures dtre sauves en cas de crise par les pouvoirs publics en raison de leur caractre too big to fail , ces institutions accumulaient des risques de faon excessive. Ce diagnostic fait aujourdhui largement consensus, des mesures doivent donc tre prises pour quune nouvelle situation de sauvetage du secteur bancaire par les pouvoirs publics ne se reproduise pas. Actuellement plusieurs projets sont en cours de discussion au niveau international pour rpondre cet enjeu, notamment celui dune taxe internationale sur le secteur financier afin que celui-ci contribue davantage au financement de la stabilit financire. Audel de ces propositions, la mise en place dun rgime europen de faillite pour les banques est essentielle. Garantir implicitement lensemble des crances prsente le double inconvnient dtre potentiellement coteux pour les finances publiques en cas de dfaut et daccrotre lala moral du secteur financier qui, pour accrotre ses profits, peut prendre des positions plus risques sans en assumer pleinement les pertes potentielles. A contrario, ne pas sauver un tablissement too big to fail de la faillite accrot considrablement le risque systmique et laversion au risque du march. Cette situation peut conduire un dysfonctionnement de lensemble du secteur financier et fait courir un risque lensemble de lconomie. Il convient que la France porte et soutienne la mise en place dune procdure collective de faillite ad hoc et harmonise au niveau europen pour les tablissements de crdit les plus importants et pour ceux exerant des activits prsentant un risque systmique.
113
PROPOSITION 14 : Dfinir avec lAllemagne une stratgie commune de finances publiques et de croissance.
Compte tenu de leur rle en Europe, de leur poids conomique, de linterdpendance des choix quelles font, lAllemagne et la France doivent construire ensemble une stratgie de finances publiques et de croissance qui entrane leurs partenaires europens et leur redonne confiance en un projet commun. Cette stratgie doit donner lUnion europenne un rle essentiel la fois en matire montaire, conomique et budgtaire. Ceci suppose un changement des comportements des deux cts du Rhin pour dpasser les diffrences de psychologie et de perception des risques conomiques et sociaux lies des expriences historiques trs diffrentes. Nous proposons que soient mis lordre du jour des prochaines discussions franco-allemandes les sujets suivants : des hypothses conomiques cohrentes pour les budgets des deux pays, avec une analyse partage sur les composantes structurelles/conjoncturelles des dficits ; une prsentation des budgets la mme semaine, avec invitation croise des ministres des Finances ; laudit des atouts et handicaps de comptitivit des deux pays ; une fusion des siges franais et allemands au FMI et la Banque mondiale.
Seconde urgence
Stimuler la comptitivit et lemploi et redonner un avenir aux jeunes

La France doit se fixer trois objectifs clairs lhorizon 2020 : baisser le taux de chmage global 4,5 % ; dbloquer laccs des jeunes lemploi ; rduire le dualisme du march de lemploi entre CDI et CDD. Pour attendre ces objectifs, elle doit mettre en place une flexiscurit sur le march du travail, comportant un plan daction spcifique en faveur des jeunes qui sont les premires victimes du fonctionnement du march du travail. Elle doit galement amliorer sa comptitivit par un allgement du cot du travail et un renforcement de la concurrence sur le march des biens et services. Le financement de lensemble des rformes proposes peut se faire budget constant.
Mettre en place une flexiscurit la franaise

PROPOSITION 15 : Crer un cadre efficace, cohrent et valorisant pour la recherche demploi : mettre en place le contrat dvolution.
Comme nous lavons dit dans notre premier rapport, la recherche demploi par les chmeurs est une activit part entire, qui ncessite de leur part des comptences particulires et un investissement en temps, en moyens et en nergie. En permettant une
115
meilleure allocation de la main-duvre et un accroissement des comptences des chercheurs demploi par la formation, la recherche demploi contribue la croissance pour lensemble de la socit. Cette activit de recherche est dautant plus difficile que celui qui lexerce est initialement loign de lemploi. En consquence, cette activit doit bnficier dune rmunration, ainsi que dun accompagnement qui croissent avec la distance lemploi du chercheur demploi. L exprimentation du contrat de transition professionnelle (CTP), qui constitue le dispositif le plus ambitieux actuellement, montre des rsultats encourageants en termes de taux dadhsion1 et de sorties durables dans lemploi2. Cependant, le CTP sadresse seulement aux salaris touchs par un licenciement pour motif conomique indpendamment de leur distance lemploi. Or, laccompagnement renforc peut savrer inutile pour dautres demandeurs demploi ; linverse il peut tre inutile pour certains licencis conomiques les plus employables 3. Il faut en tenir compte : ces dispositifs savrent relativement coteux (environ 20 000 euros par an pour le CTP pour une dure maximale de douze mois)4. Nous prconisons le dploiement grande chelle dun mcanisme similaire au CTP mais mieux cibl. Il faut pour cela repenser , la logique de laccompagnement, voluer vers une individualisation croissante de laccompagnement, dfini en fonction du seul critre de distance lemploi des individus5.
Mettre en place le contrat dvolution comme statut de droit commun de demandeur demploi
le contrat dvolution serait un contrat dactivit dure variable. Ce contrat, en contrepartie dengagements forts de la part du
1. De lordre du double de celui de la convention de reclassement personnalis (CRP). Source : valuation mi-parcours du contrat de transition professionnelle, IGAS, octobre 2007. 2. Environ 60 % sur une priode de douze mois. Source : valuation mi-parcours du contrat de transition professionnelle, IGAS, octobre 2007. 3. Le ciblage sur les travailleurs ayant subi un licenciement pour motif conomique peut parfois tre justifi conomiquement, en particulier lors de grandes restructurations qui voient un nombre important de travailleurs ayant des comptences spcialises dans des secteurs industriels en dclin arriver concomitamment au chmage sur un march du travail local de taille rduite. Cependant, proposer systmatiquement le CTP ou la CRP aux seuls licencis pour motif conomique ne constitue pas un ciblage efficace. 4. Cf. rapport de lIGAS (octobre 2007) Lvaluation mi-parcours du contrat de transition professionnelle . 5. Cette orientation rejoint lavis du COE dans le rapport sur les Mutations conomiques, reclassement, revitalisation .
116
chercheur demploi dont le respect serait contrl, lui proposerait une rmunration et un accompagnement dans son orientation professionnelle, sa formation et sa recherche demploi. Il serait sign selon les cas (cf. infra) avec Ple Emploi, le dernier employeur du demandeur demploi ou les Conseils gnraux ; le contrat dvolution aurait vocation devenir terme le droit commun du service public de lemploi en France. Les diffrents outils franais dindemnisation, de formation et daccompagnement, pour linstant lis au statut du bnficiaire (tudiant, primo-entrant, ancien salari ayant subi un licenciement pour motif conomique, bnficiaire du RSA, autre chmeur, etc.), seraient remplacs par un systme global et cohrent en support lobjectif de recherche demploi. La monte en charge par rapport la situation existante serait cependant progressive, au fur et mesure que les chercheurs demploi sortent des mcanismes existants et entrent dans un contrat dvolution. Cette transition pourrait se faire soit en crant un dispositif totalement nouveau, soit en faisant voluer un certain nombre de mcanismes existants, comme le CTP ou la convention de reclassement personnalise (CRP), dont la logique serait raffirme, mais qui seraient rorients vers dautres publics, tendus et moduls ; le contrat dvolution aurait vocation tre propos tous les chercheurs demploi, qui seraient libres dadhrer ou non au dispositif (comme cest le cas aujourdhui pour la CRP et le CTP). Cette clause est la fois une consquence du caractre contractuel du dispositif propos, et une condition de son efficacit, dans la mesure o une recherche efficace demploi ncessite une implication volontaire du travailleur ; le contrat dvolution proposerait un service fortement diffrenci en fonction de la distance lemploi du chercheur demploi, telle quelle serait value par le Service public de lemploi. Le chercheur demploi serait ainsi caractris par sa distance lemploi et non par son statut juridique (licenci conomique par exemple). Cette distance lemploi serait value en prenant en compte un ensemble de critres pertinents aussi large que possible (voir infra) ; laccompagnement renforc serait individualis, mais galement adapt aux spcificits locales ou sectorielles du champ de la recherche demploi. Il nest pas toujours possible ni
117
souhaitable de mettre en place un processus standardis au niveau national. En particulier, laccompagnement doit parfois tre effectu par diffrents oprateurs, en fonction des spcificits locales1 ; ladhsion au contrat dvolution entranerait pour son titulaire une rmunration accrue, dpendant de lampleur de laccompagnement et des actions de formation ou de travail effectues. Cette rmunration serait compose de deux lments : i) le revenu quaurait peru le titulaire sil avait refus le dispositif et ii) une rmunration correspondant lactivit de recherche demploi dans le cadre du contrat dvolution2 ; la mise en uvre du dispositif devrait avoir un cot limit. Il est montr plus bas que cet objectif mme avec un contrat dvolution ambitieux dans son primtre et ses modalits nest pas inatteignable, via le redploiement de certaines dpenses, une contribution des entreprises procdant des restructurations et les conomies de dpenses gnres par son impact sur la cration demploi. La rduction du plafond dassurance chmage est lune des pistes de financement. Cette rduction pourrait apporter un financement significatif tout en ayant pour autres avantages dtre redistributive et de contribuer acclrer le retour lemploi (cf. annexe 4 pour une illustration des cots du contrat dvolution et des pistes de financement) ; le contrat dvolution a une vocation universelle, cest--dire que son objet est de remplacer terme lensemble des dispositifs existants, afin de donner la recherche active demploi un cadre cohrent, efficace et lisible. La mise en place dun tel mcanisme ne se fera pas en un jour. Elle requiert la transformation de nombreux mcanismes, grs dans le cadre de gouvernances clates : elle demande donc la mobilisation et la collaboration de tous les niveaux des administrations publiques, ainsi que des partenaires sociaux. Elle suppose galement de poursuivre lvolution du systme de formation professionnelle afin quil contribue pleinement scuriser les
1. Cf. rapport de la Commission prside par Rose-Marie Van Lerberghe : Pour une dynamique territoriale de lemploi (avril 2010). 2. La rmunration dissocierait la mise en uvre du contrat dvolution de la question du caractre assurantiel de lindemnisation du chmage : il serait tout fait possible, si on le souhaite, de conserver au premier lment de la rmunration un caractre assurantiel, avec un montant dpendant du seul parcours pass du chercheur demploi.
118
mobilits (cf. infra). La mise en place du contrat dvolution ncessite enfin une dmarche par tapes, dont les premires sont dtailles ci-dessous.
Segmenter les dispositifs du service public de lemploi en fonction des profils des chercheurs demploi
La mise en uvre du contrat dvolution suppose un accompagnement renforc et personnalis du demandeur demploi, qui aille au-del de ce que propose actuellement le service public de lemploi (bien que celui-ci ait connu des volutions dans cette direction au cours des dernires annes). Une distinction similaire entre demandeurs demploi a t mise en uvre en Allemagne. En France, quatre catgories pourraient tre identifies : chercheurs les plus proches de lemploi ; chercheurs dans une situation intermdiaire ; chercheurs les plus loigns de lemploi ; personnes rencontrant des obstacles sociaux importants la recherche demploi. Les caractristiques du contrat dvolution (rmunration, accompagnement, accs la formation) seraient ensuite dfinies en fonction de ces catgories et de ladhsion du chercheur demploi au principe dun accompagnement renforc. Seraient ainsi proposs au signataire un soutien dune nature variable et dune plus ou moins grande intensit, ainsi que des modes dinteraction diffrencis avec le service public de lemploi. La distance lemploi serait value en prenant en compte un ensemble de critres pertinents aussi large que possible. lintrieur de chaque catgorie de chercheur demploi, un ajustement plus fin serait fait sur la base des situations individuelles. Cet ajustement concernerait tous les leviers : mode daccs au service public de lemploi (physique, tlphonique, en ligne), frquence des visites, dure et contenu des entretiens, intensit des formations, nature de laccompagnement, etc. Catgorie A Les chercheurs demploi les moins loigns de lemploi bnficieraient dun service centr sur la mise en relation du chercheur demploi avec les offres demploi correspondant son profil. Ce service serait galement offert par dfaut au chercheur demploi refusant une formule daccompagnement renforc. Catgorie B Les chercheurs demploi dans une situation intermdiaire bn119
ficieraient des services offerts pour la catgorie A, auxquels sajouteraient un bilan de comptences, un soutien lorientation professionnelle, une offre de formation individualise et dintensit moyenne (remise niveau professionnelle, formation pralable lembauche). Catgorie C Les chercheurs demploi les plus loigns de lemploi bnficieraient des services offerts dans le cadre du contrat de catgorie B, auxquels sajouteraient une offre de formation individualise dintensit forte (formations longues de nouveaux mtiers), un accs facilit des expriences professionnelles courtes dans des entreprises ou des associations et un coaching personnalis (prparation aux entretiens dembauche et techniques de recherche demploi). Les chercheurs demploi dans cette catgorie bnficieraient galement dune augmentation de leur rmunration (finance par Ple Emploi et par les entreprises ou associations daccueil de lexprience professionnelle courte) comme contrepartie de lexternalit positive que constituent leurs activits de recherche et de formation. Cette rmunration additionnelle donnerait au service public de lemploi lautorit ncessaire pour inciter les chercheurs demploi suivre les formations adquates et accepter les offres satisfaisantes. Catgorie D Les mesures proposes aux signataires de ces contrats viseraient prioritairement lever les freins sociaux la reprise demploi et devraient tre fortement individualises (aide la garde denfant, au logement, lobtention du permis de conduire, mesures de soutien psychologique, etc.). Pour la majorit des contrats de catgories A, B et C, Ple Emploi serait le co-contractant. Dans le cas des salaris victimes de restructurations, les contrats dvolution pourraient tre signs, mis en uvre et financs par lentreprise procdant aux licenciements conomiques (cf. infra). Les contrats de catgorie D seraient signs et mis en uvre par les Conseils gnraux, comptents en matire dinsertion sociale ou une structure dfinie par eux. Enfin, quel que soit le co-contractant (Ple emploi, entreprises ou conseils gnraux), les individus relveraient dun statut unique de chercheur demploi .
120
La mise en uvre dune telle rforme devra prter attention aux points suivants1 : elle devra saccompagner dun pilotage par des indicateurs oprationnels diffrencis par catgorie. Par exemple, le nombre de dossiers traiter chaque jour par un salari de Ple Emploi servant les chercheurs demploi les plus fragiles serait moins important que celui dun employ servant les chercheurs demploi en situation intermdiaire, les seconds demandant un soutien moins intense que les premiers ; elle ncessitera des outils techniques capables dvaluer rapidement la capacit de reconversion et la capacit chapper aux difficults conomiques. Cette apprciation de la situation du chercheur demploi doit tre faite relativement rapidement, afin que laide approprie soit apporte ds le dbut de lpisode de recherche demploi ; elle devra sappuyer sur une formation renforce des salaris du service public de lemploi, qui devront tre capables dorienter et de conseiller les chercheurs demplois sur la base de leurs comptences individuelles, et pas seulement de leur secteur dactivit par exemple ; enfin, la gestion de ce dispositif devra conserver une certaine souplesse. En particulier, elle devra permettre lvolution dune catgorie lautre en fonction des difficults rencontres au fil de la recherche demploi.
Organiser la mise en uvre des contrats dvolution par les entreprises procdant des restructurations
Les entreprises procdant des restructurations pourraient prendre en charge la mise en uvre et le financement des contrats dvolution des salaris quelles licencient ( limage de ce qui se fait dj dans les cellules de reclassement mises en place de manire ad hoc par certaines grandes entreprises). Certaines mesures de reclassement prises dans ce cadre pourraient recevoir le soutien de Ple Emploi. Ce mcanisme serait un moyen de scuriser et de simplifier les procdures collectives de restructuration. Cette prise en charge, qui serait formalise par une convention entre ltat et lentreprise, serait obligatoire pour les entreprises de
1. Il faudra galement veiller la cohrence des contrats de type C avec les contrats dinsertion du RSA.
121
plus de 1 000 salaris (car elles en ont les moyens humains et financiers). Lors de la ngociation de cette convention, ltat procderait, par lintervention de ses services dconcentrs et dans le cadre de la procdure dinformation et de consultation, lexamen des motifs du licenciement conomique et des mesures de reclassement envisages. La signature de la convention par ltat entranerait reconnaissance de la validit de la rupture. Cette convention serait soumise au contrle du seul juge administratif. Les entreprises de moins de 1 000 salaris pourraient galement, titre optionnel, recourir cette procdure de conventionnement avec ltat qui apporterait une meilleure protection aux salaris et une meilleure scurit juridique aux procdures.
Dployer le contrat dvolution lchelle nationale

La mise en uvre du contrat dvolution pourrait se faire par tapes : sur une base exprimentale, le mettre en place dans certains bassins demploi ; sur la base de cette valuation, demander aux partenaires sociaux de dfinir les modalits du dploiement lchelle nationale. Le financement du contrat dvolution est possible budget constant. Si on commence, par exemple (cf. annexe 4), par signer un contrat dvolution avec les 500 000 personnes au chmage les plus loin de lemploi, il faudra financer pour eux une rmunration supplmentaire et un effort accru daccompagnement et de formation. Cela peut conduire rduire la dure de leur chmage de 3 mois et augmenter la dure de leur emploi suivant de 5 mois. Le cot en sera alors de 1 milliard deuros. Il peut tre financ par un plafonnement dgressif des allocations chmage, des redploiements de ressources de la formation permanente et des contributions des entreprises procdant des restructurations.
PROPOSITION 16 : Mettre la formation professionnelle au service des transitions professionnelles.

La rcente rforme de la formation professionnelle a permis de corriger certaines des lacunes du systme. En particulier, la cra122
tion du Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels doit permettre de rorienter certains des financements de la formation professionnelle vers les publics qui en sont les plus dmunis, et la rationalisation de la collecte des fonds par les OPCA moins nombreux devrait amliorer leur capacit dintermdiation, mieux permettre la demande de peser sur loffre et permettre de dvelopper le conseil aux entreprises. Nanmoins, si la rorientation dune partie des fonds de la formation professionnelle vers les chercheurs demploi et salaris peu qualifis ou dans des emplois prcaires ou menacs est une avance notable, le Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels, gr de manire tripartite au niveau national, na ncessairement quune vision partielle des besoins du terrain. Il se traduit par ailleurs par une complexit accrue de la gouvernance.
Crer, en plus du fonds national, des fonds rgionaux de scurisation des parcours professionnels, centrs notamment sur les besoins des chercheurs demploi
Ces fonds seraient ancrs dans une logique de territoire et non de branche, et mutualiseraient des moyens manant de lensemble des acteurs rgionaux. Un pilotage efficace de ces fonds suppose quil soit de la responsabilit claire dun seul acteur (nous proposons que ce soient les rgions dont cest la comptence. Cela ninterdit pas, mais ncessite au contraire, un lien fort avec les partenaires sociaux et une animation de ltat, notamment pour ce qui concerne les formations de lenseignement suprieur qui supposent une carte nationale). Ces fonds seraient autonomes dans leur mobilisation de la ressource par des subventions aux projets de formation en fonction des publics et des entreprises. L chelon national veillerait la prquation entre rgions pour viter tout cloisonnement territorial dans la gestion des fonds.
Abandonner le principe du former ou payer intgral, et lui substituer une contribution plus faible, mais systmatique
Le systme actuel du former ou payer contraint les entreprises dpenser en formation une fraction minimale de leur masse salariale (1,6 % pour les entreprises ayant au moins 10 salaris et 0,55 % pour les entreprises de moins de 10 salaris) mais ne les incite pas dpasser ce seuil.
123
L volution du systme devrait rpondre aux principes suivants : les employeurs et les salaris doivent dcider librement des formations qui leur sont les plus utiles et des montants associs sans quune intervention publique soit ncessaire ; en revanche, lintervention publique en matire de formation professionnelle est justifie par lexistence de gains positifs de la formation au-del du bnfice immdiat quen retirent les salaris et les employeurs. En particulier, la formation accrot lemployabilit des individus et contribue la rduction des dpenses publiques de redistribution (notamment lindemnisation des personnes sans emploi). Pour rpondre ces principes, notre Commission propose que soit mis en place un nouveau dispositif plus incitatif organis en deux tages : une obligation des entreprises, selon le principe former ou payer actuel pour un montant nettement plus limit (beaucoup dentreprises, en particulier moyennes ou grandes organisent dj plus de formation que lobligation), garantirait quun montant minimum de formation soit propos dans toutes les entreprises, quelle que soit leur taille. titre indicatif, un taux de 0,4 % de la masse salariale pourrait tre retenu, proche du taux de lobligation lgale au titre du plan de formation dans les trs petites entreprises ; au-del, les formations offertes par les employeurs aux salaris bnficieraient dun subventionnement partiel. Les taux de subvention pourraient tre moduls en fonction de critres tels que la nature de la formation (caractre qualifiant) et le public cibl (niveau de qualification initiale), la taille de lentreprise. Ce second tage serait financ par un prlvement au moins gal aux sommes actuellement dvolues pour le financement des formations longues, qualifiantes (CIF, parcours de professionnalisation). Les dpenses engages par les entreprises dans ce cadre leur permettraient de payer moins de cotisations chmage au titre du bonus-malus que nous proposons de mettre en place (cf. proposition suivante). Il amliorerait les incitations au recours la formation et pourrait encourager les formations les plus utiles pour la collectivit. Les orientations ainsi esquisses devront tre prcises par la ngociation collective. Celle-ci serait facilite si la question du
124
financement des organisations professionnelles et syndicales tait clarifie aprs la rforme de leur reprsentativit. Actuellement, la contrepartie financire de la participation des partenaires sociaux la gestion de la formation joue un rle trop important dans le financement des syndicats professionnels et ouvriers. La rforme du financement de la dmocratie sociale devrait reposer la fois sur les cotisations de leurs membres et sur la compensation de leur participation des missions de service public. Le financement public devrait tre transparent et prendre en compte la reprsentativit de chacune des organisations. Pour les syndicats de salaris, le financement pourrait plus particulirement tre li la formation de leurs lus et la mise en place de services destination des salaris, en particulier ceux des PME, tels que le soutien juridique et laide lorientation professionnelle.
PROPOSITION 17 : Rduire le dualisme du march du travail pour faciliter laccs des jeunes lemploi.
Des emplois de courte dure peuvent rpondre des besoins conomiques spcifiques des entreprises et constituer pour les salaris une transition vers lemploi stable. Mais ils font souvent supporter un cot leur titulaire (par exemple par la difficult daccs au crdit ou au logement ou des priodes de chmage plus frquentes) et la collectivit (par exemple par lindemnisation des priodes de non-emploi). Il est ds lors souhaitable que les employeurs, lorsquils dcident de recourir des emplois prcaires, participent au financement du cot social qui leur est associ. Les jeunes tant les premires victimes du dualisme du march du travail en France, ils seront les premiers bnficiaires de mesures visant rduire ce dualisme.
Moduler les cotisations dassurance chmage selon la nature du contrat de travail et la politique de formation des entreprises
cette fin, les cotisations chmage devraient tre modules en fonction de la stabilit de lemploi dans lentreprise, comme
125
lavaient propos Olivier Blanchard et Jean Tirole1 : le montant des cotisations chmage serait modul en fonction du comportement de licenciement des entreprises. Cette condition devrait sapprcier sur une certaine dure (ex : moins de x % des effectifs licencis au cours des n dernires annes) de faon ce que des difficults conomiques ne provoquent pas immdiatement une perte du bonus. Cette modulation devrait tre calibre de faon rester globalement neutre financirement (le montant des bonus perus par les entreprises sous forme de cotisations sociales moyennes plus faibles tant gal au montant des malus associs des cotisations sociales moyennes leves), ou alternativement dgager des recettes2. Ce systme instaurerait une dimension incitative dans le financement de lassurance chmage. Il prsenterait lavantage de ne pas frapper spcifiquement les entreprises qui rencontrent ponctuellement des difficults conomiques (au risque daggraver ces difficults) et crerait des incitations au dveloppement demplois plus stables. Il devrait tre discut par les partenaires sociaux dans le cadre de lassurance chmage. Une forme diffrente ou complmentaire de cette mesure pourrait consister surtaxer les contrats prcaires par rapport au CDI. Par exemple, le recours au CDD serait tax uniformment indpendamment de sa dure.
Confier aux partenaires sociaux le soin de dfinir un contrat de travail droits progressifs
Plus radicalement, la rduction de la prcarit passe galement par une augmentation du taux de transformation des CDD en CDI et un meilleur encadrement des contrats dusage. Les partenaires sociaux pourraient se saisir de ce sujet et ouvrir une ngociation afin de trouver les changements institutionnels permettant datteindre ces objectifs. Un contrat droits progressifs devrait tre lanc, sans que celuici se substitue de manire autoritaire au stock existant de CDD et
1. Protection de lemploi et procdures de licenciement , rapport dOlivier Blanchard et Jean Tirole pour le Conseil danalyse conomique, 2006. 2. Il faut souligner cet gard que le mcanisme propos rpond une logique distincte de celle des indemnits actuellement verses aux salaris en fin de contrat dure dtermine ou de mission dintrim : alors que ces indemnits ont pour vocation de ddommager un travailleur au niveau individuel, le bonus/malus a pour objectif de faire prendre en compte par les entreprises le cot social de leur politique dembauche.
126
de CDI. La mesure constituerait navoir quun contrat de travail dont le montant de charges (charges chmage) serait dgressif en fonction de la dure dans lemploi (cf. proposition prcdente). Les salaris, de leur ct, accumuleraient des droits progressifs dans le temps (en terme dindemnisation du chmage, de protection juridique, de formation) en vitant les effets de discontinuit et de rupture lis la distinction CDD/CDI. Les modalits de mise en uvre du contrat droits progressifs (progressivit, rupture anticipe, articulation avec lactuel contrat de projet et suppression des CDD dusage) devraient tre dfinies par les partenaires sociaux afin den faire terme le contrat de rfrence sur le march du travail. Ces objectifs ne seront atteints que si cette rforme ne se traduit pas par une rduction des opportunits dembauche, et nest pas contourne , par le recours des relations commerciales de prestations de services en substitution au contrat de travail.
PROPOSITION 18 : Agir spcifiquement pour lemploi des jeunes.

Un jeune entrant dans la vie active rencontre les mmes difficults quun travailleur de 40 ans se retrouvant sans emploi suite un licenciement. Les jeunes primo-entrants sont par dfinition affects par cette difficile transition du non-emploi vers lemploi durable, cest pourquoi ils seront les principaux bnficiaires des mesures visant rduire la prcarit de lemploi (voluer vers un march du travail plus fluide et plus homogne avec des transitions professionnelles davantage scurises). Au-del de ces mesures gnrales, lamlioration des conditions dinsertion professionnelle des jeunes appelle des mesures spcifiques, et en particulier le dveloppement de lalternance et des possibilits de retour en formation initiale.
Dvelopper les formations en alternance en priorit pour les moins qualifis

Nous proposons de faire progressivement de lalternance la forme dominante de la formation professionnelle initiale.
127
Laccroissement des effectifs dapprentis sest dvelopp, au cours de la priode rcente, sur les niveaux de formation suprieurs au baccalaurat, par exemple dans les grandes coles. Cette volution est bienvenue et a contribu une revalorisation de limage de lapprentissage. Il sagit maintenant dengager galement un plan ambitieux de dveloppement des contrats dalternance pour les niveaux de formation infrieurs ou gaux au baccalaurat. Ce plan suppose une implication des partenaires sociaux. Il ncessite galement de faire voluer en profondeur les formations techniques et professionnelles proposes par le ministre de lducation nationale pour dvelopper la place de lalternance. Une rationalisation de la gouvernance du systme pourrait utilement accompagner ce programme de dveloppement. En particulier, par analogie avec le systme de la formation professionnelle, lefficacit de la collecte pourrait tre amliore par une suppression des OCTA qui constituent des intermdiaires inutiles. Loffre de formation devrait tre accrue et mieux coordonne entre les diffrents pourvoyeurs actuels (lyces professionnels et centres de formation des apprentis) afin den optimiser le ciblage. Les parcours dapprentissage devaient faire lobjet dune valorisation active dans le systme ducatif et auprs des intresss.
Favoriser le retour en formation des jeunes aprs une premire exprience professionnelle
Faciliter les allers-retours entre vie professionnelle et formation permet : de saisir plus facilement des opportunits demploi, sans crainte quun chec ne laisse aucune perspective de diplme ; de reprendre des tudes initiales avec une exprience et une maturit plus grandes. Accrotre ces possibilits suppose la fois de dvelopper des cursus adapts (en contenu et en pdagogie) et dassurer un niveau de ressources suffisant des jeunes qui ont eu une rmunration antrieure. En particulier, des formations temps partiel, permettant lexercice dune activit complmentaire, ou des formations universitaires continues organises dans les entreprises (avec la mobilisation possible des contrats de professionnalisation), pourraient tre dveloppes.
128
Renforcer la comptitivit pour dvelopper lemploi

PROPOSITION 19 : Matriser lvolution du cot du travail en dveloppant notamment la fiscalit sur la consommation.
Lamlioration de la comptitivit des entreprises franaises passe notamment par une matrise des volutions du cot du travail, particulirement lev en France par rapport aux autres pays de lOCDE. Le niveau des charges sociales dfavorise notre pays dans la concurrence internationale et freine la cration demplois. Pour lallger, la Commission propose de privilgier des hausses de trois types dimposition (cf. supra proposition 10), peu distorsives pour lconomie et qui sont peu dveloppes en France par rapport la moyenne des pays de lUnion europenne : la fiscalit foncire, la fiscalit cologique et la fiscalit sur la consommation (cf. pour la fiscalit sur la consommation, le graphique suivant).
Part des recettes issues de taxes sur la consommation dans le total des prlvements obligatoires dans les pays de lUnion europenne (2007)
129
De ces trois fiscalits, seule la fiscalit sur la consommation est mobilisable court terme : en effet, une hausse de la fiscalit foncire sans rvision des bases locatives renforcerait les rentes et aurait des effets antiredistributifs importants ; une hausse de la fiscalit cologique ne saurait fournir rapidement des recettes la hauteur de lallgement ncessaire des charges sociales (cf. infra proposition 25). Ce transfert de charges, men dans le contexte conjoncturel actuel prsenterait de nombreux avantages court terme : il accrotrait de manire importante la comptitivit des secteurs exposs la concurrence internationale, sapparentant par ses effets une dvaluation : alors que les cotisations sociales portent sur les biens et services produits en France, la TVA frappe galement les importations, et pas les exportations ; la hausse des prix engendre par la mesure et les pressions laugmentation des salaires et lindexation pourraient tre limites court terme du fait de la conjoncture ; le contexte international, qui a vu plusieurs de nos partenaires europens procder au cours des dernires annes une hausse de la TVA en contrepartie dune baisse des cotisations sociales, rend dautant plus pertinente ladoption dune mesure similaire en France, mme si une telle dcision pourrait aggraver les problmes de comptitivit de certains pays du sud de la zone euro. moyen terme, pour prolonger les effets positifs sur lemploi du transfert de charges, il sera indispensable daccrotre la concurrence dans lensemble de lconomie pour contrebalancer leffet potentiellement inflationniste de la hausse de la TVA (cf. propositions non mises en uvre de notre premier rapport et proposition suivante). La baisse des cotisations sociales sur lensemble des niveaux de salaires devrait prserver la progressivit actuelle des cotisations, instaure par les allgements mis en place depuis 1993 sur les bas salaires, afin de ne pas augmenter le cot relatif du travail peu qualifi. plus long terme, une augmentation gnrale des niveaux de qualification de la main-duvre, permise par une efficacit accrue de la formation professionnelle et la mise en uvre du contrat dvolution, pourrait poser les conditions dune sortie progressive du dispositif. Une mise en uvre simple de la mesure consisterait en un transfert des cotisations au titre de la branche famille, qui relve encore
130
plus que les autres branches de la solidarit nationale. Cette baisse de cotisation, qui reprsente 5,4 points (ou 26 milliards deuros), pourrait tre compense par une hausse de 3,2 points de TVA (si ce mode de compensation tait retenu). Elle pourrait tre tale sur trois ans, au rythme denviron 1,8 point de cotisation et 1,1 point de TVA par an. Cette mesure brute prsenterait cependant linconvnient de ne pas tre neutre quant la structure des cotisations par niveau de salaire : elle bnficierait peu aux salaris peu rmunrs (et pas du tout aux salaris rmunrs au SMIC), du fait des allgements actuels.
PROPOSITION 20 : Dvelopper la concurrence.

Le dveloppement de la concurrence dans le contexte franais doit permettre de favoriser linnovation en remettant en cause les rentes lies la fermeture de certains marchs. En exerant une pression la baisse sur les prix, il prserve le pouvoir dachat des consommateurs. En incitant la cration dactivits conomiques rpondant des besoins non satisfaits, il constitue un levier essentiel pour favoriser la cration demplois.
Diminuer dans tous les domaines les cots de changement de fournisseurs de service
La possibilit que les clients changent plus souvent de fournisseur est un aiguillon linnovation et lamlioration des offres proposes par les entreprises de services. L accent doit tre mis sur les gains quil peut y avoir changer de fournisseur, alors quaujourdhui il y a peu de confiance sur le fait quil y ait une diffrence de qualit de service ou de frais encourus. Cela passe par la mise en uvre, adapte chaque secteur (nergie, banque, assurance, tlphone, internet), des principes suivants : a) les informations sur les tarifs des prestataires doivent tre disponibles pour les clients : la statistique publique ou les rgulateurs sectoriels devraient effectuer une collecte annuelle des donnes et un suivi a posteriori des tarifs pratiqus par chacun des offreurs dun secteur, pour quelques profils-type de consommation, selon des mthodologies publiques1. Une alternative
131
serait de confier cette responsabilit des organisations de consommateurs moyennant financement. En tout tat de cause, cela permettrait doffrir un instrument efficace et fiable, y compris aux yeux des consommateurs, pour amliorer la transparence et la comparabilit des offres commerciales, tout en veillant minimiser les risques de collusion entre oprateurs ; b) laccs linfrastructure des nouveaux prestataires lorsquelle est ncessaire (desserte en tlphone et internet fixe, rseaux de distribution dnergie), doit tre simplifi, de telle sorte que le dlai effectif de raccordement, entre la demande initiale dun client et le fonctionnement du nouveau service, ne puisse pas dpasser quinze jours. Les autorits de rgulation sectorielles doivent renforcer leur contrle, et le cas chant les sanctions aux oprateurs chargs de laccs initial au rseau ; c) les conditions de rsiliation des contrats doivent tre considrablement simplifies, en veillant informer les clients de lchance de leur abonnement initial (en particulier si une reconduction automatique est prvue), en facilitant les dmarches de pravis et en fournissant les informations personnalises ncessaires laccomplissement de la rsiliation (par exemple : adresse prcise pour le renvoi du matriel de rception internet ; liste des prlvements et virements automatiques sur les douze derniers mois pour chaque compte) ; d) tout service offert dans le cadre dun paquet doit pouvoir tre acquis sparment, sous engagement de dure minimal (ne dpassant pas trois mois) : cest par exemple le cas des tlphones, qui doivent pouvoir tre commercialiss sans abonnement, ou avec des abonnements dure brve (au lieu du minimum frquemment propos de 12 mois). La dfinition de ces offres distinctes devra saccompagner de principes de tarification dfinis par les rgulateurs, de faon ce quelles constituent un substitut crdible aux offres lies et aux paquets de services offerts par ailleurs.
Intgrer lurbanisme commercial dans le droit de lurbanisme

La loi de modernisation de lconomie, inspire de notre premier rapport, a ouvert une brche dans le systme bloqu de rgle-
1. Cf. par exemple pour le secteur bancaire, propositions du rapport de MM. Georges Pauget et Emmanuel Constans sur la tarification des services bancaires (juillet 2010).
132
mentation de lurbanisme commercial issu de la loi Raffarin. Nanmoins, une partie seulement du chemin a t fait. On peut en effet regretter le maintien dun rgime dautorisation spcifique, mme avec un seuil plus haut et mme si les critres de cette autorisation taient limits des critres urbanistiques. De plus, on y trouve de multiples exemptions au relvement du seuil ncessaire pour les autorisations 1 000 m2. Ce rgime nest donc pas satisfaisant. Il est difficile de justifier les raisons imprieuses dintrt gnral justifiant de maintenir un rgime dautorisation spcifique fond sur des critres purement urbanistiques, alors mme que des documents durbanisme (PLU, SCOT) existent dj par ailleurs. Nous proposons par consquent, reprenant une proposition du premier rapport, une intgration de lurbanisme commercial dans le droit commun de lurbanisme, pour ne laisser que le contrle des maires au moment de lattribution des permis de construire. Cette intgration reviendrait la suppression des rgimes dautorisation existants. Cette suppression permettrait de faciliter lentre de nouvelles surfaces commerciales et dintensifier la concurrence entre distributeurs dans les zones de chalandises.
II
PRPARER LA CROISSANCE DE DEMAIN : ASSURER NOS ENFANTS UNE DUCATION ET UN ENVIRONNEMENT DE QUALIT
Premier chantier de long terme
Garantir la qualit de lducation de tous nos enfants, de la maternelle luniversit

Accomplir la rvolution de lconomie de la connaissance implique damliorer de manire significative les rsultats de notre systme dducation et denseignement suprieur. Et dabord, dans la prime enfance. L exprience indique en effet que ce qui nest pas acquis la fin de la maternelle est difficile rattraper par la suite : la lutte contre lchec scolaire et la promotion dune vritable galit des chances supposent donc une action ducative efficace ds la crche et la maternelle ; notre systme denseignement doit reposer aussi sur la confiance dans laction des tablissements scolaires et des universits. Ceux-ci doivent bnficier de vritables pouvoirs et dune autonomie pour mener bien leur projet ducatif.
135
L efficacit du service public de lducation repose sur une diversit dtablissements et certaines formes de concurrence entre ces tablissements. Les comparaisons, les exprimentations et les valuations doivent tre vues comme des sources de progrs. Le cot dun lve dans le secondaire slve en moyenne 8 010 euros dans les pays de lOCDE, alors quil reprsente en France 10 710 euros dans lenseignement gnral et 11 230 euros dans lenseignement professionnel. Des possibilits de rallocation semblent ainsi envisageables du secondaire suprieur (lyce) vers lcole primaire et la maternelle notamment. Nos propositions se concentrent donc sur lenseignement prscolaire, le primaire et le suprieur, parents pauvres du systme ducatif franais. Le financement des rformes que nous proposons peut se faire budget constant.
PROPOSITION 21 : Renforcer lgalit des chances ds la crche et la maternelle.
Amliorer la qualit de laccueil en crche

Les modes daccueil collectif des tout-petits se sont diffrencis pour rpondre des demandes diffrentes : crches familiales, haltes-garderies, jardins dveil, jardins denfants, micro-crches, maisons dassistantes maternelles sajoutent aux crches dentreprises, aux multi-accueils et crches mono-accueil. chaque type dtablissement correspond une lgislation (ou une absence de lgislation) avec lintervention de professionnels aux formations et profils trs diffrents. Le personnel de la petite enfance (entre 1 an et demi et 3 ans) se compose de diffrents mtiers de la sant, de lducation et du social : puricultrices, ducateurs de jeunes enfants, auxiliaires de puriculture, infirmiers, psychomotriciens, assistantes maternelles Les diffrences de formation vont de labsence de diplme requis pour les assistantes maternelles au brevet pour les auxiliaires de puriculture jusquau bac + 3 pour les ducateurs de jeunes enfants. La formation de ces diffrentes professions, lexception des ducateurs de jeunes enfants, prvoit peu de temps pour la formation lencadrement ducatif (dveloppement psychologique, affectif de
136
Une ambition pour dix ans. Prparer la croissance de demain
lenfant, interactions sociales), mais se concentre actuellement sur la dimension sanitaire et sociale. Seul un quart du temps de formation des auxiliaires de puriculture est consacr aux activits daccompagnement dveil. Les ducateurs de jeunes enfants, bien forms aux enjeux ducatifs, sont devenus, eux, les personnels encadrant des tablissements daccueil et non plus les acteurs encadrant directement les enfants. Actuellement, seulement 40 % des encadrants de la petite enfance ont suivi une formation diplmante. Cette situation est un obstacle un vritable accompagnement ducatif des jeunes enfants ncessaires lapprentissage ultrieur de la lecture-criture. Cette situation est encore dgrade par la diminution de la qualification des encadrants, prvue par les textes rglementaires rcents et le dveloppement des maisons dassistantes maternelles, qui font craindre une diminution du caractre ducatif de laccompagnement des enfants. La Finlande a investi massivement dans cette voie, en formant tous les accueillants denfants luniversit un niveau bac +3, accueillant les enfants 24 heures sur 24, ds 1 an, les familles payant 15 % du cot de la garde (200 euros par mois). Mme si lcole maternelle nexiste pas dans ce pays, ce sont des accueillants de ce niveau qui prennent en charge ds tout petits, les enfants. Les rsultats excellents des enfants finlandais aux tests PISA sexpliqueraient en partie par cet encadrement ducatif prcoce. Afin de passer dun encadrement sanitaire et social un encadrement ducatif, lmergence dune nouvelle profession est ncessaire, celle d accueillant ducatif , dont la formation en matire ducative serait renforce et sanctionne par un diplme1. Celui-ci remplacerait progressivement les diffrents mtiers de la petite enfance, lexception des ducateurs de jeunes enfants, qui assureront la direction des structures daccueil collectifs et greront les accueillants ducatifs. Outre la formation de ces nouveaux encadrants, il faut harmoniser la formation des professionnels de la petite enfance existants avec celle des encadrants ducatifs , par un effort important de formation continue.
1. Formation dau moins un an (avec une alternance thorique et pratique, suivie dune formation continue obligatoire) en dveloppement de lenfant, en psychopdagogie du jeune enfant, en relation et communication avec les parents, en activits ludiques spcifiques aux plus jeunes, en observation, en organisation des espaces/temps, en suivi des apprentissages et des rythmes des jeunes enfants, en dittique
137
Renforcer la qualit de lencadrement ducatif lcole maternelle

Il en est de mme en maternelle. Les enseignants de maternelle doivent ainsi pouvoir sappuyer plus encore sur des mthodes pdagogiques renforant la matrise du vocabulaire, de la phonologie et du langage, prrequis pour lapprentissage de la lecture1. Cette rforme pourrait sinscrire dans le cadre de la rforme du recrutement et de la formation des enseignants, qui doit sappliquer en 2010, et qui prvoit que le recrutement se fasse au niveau master 2 (bac+5)2. Des tudes doivent tre menes pour mieux connatre la ralit du fonctionnement de lcole maternelle, les corps dinspection de lducation nationale comme la Cour des comptes pourraient sen saisir en mobilisant les meilleurs organismes de recherche de notre pays.
PROPOSITION 22 : Lutter contre lchec scolaire et lillettrisme lcole primaire.

Une exprimentation pourrait avoir lieu dans vingt tablissements dans chaque acadmie. Elle est rendue possible par larticle 34 de la loi n 2005-380 du 23 avril 2005 dorientation et de programme pour lavenir de lcole3. La mise en uvre de cette rforme devra tre cible sur un nombre limit dtablissements afin dy affecter les moyens ncessaires et den valuer les rsultats. La mise en place de lautonomie des coles primaires, lie la redfinition du rle du directeur dcole, responsable de la russite des lves de son cole pourrait tre la cl de la russite des lves lcole primaire.
1. Cf. annexe 3 Un apprentissage systmatique du vocabulaire la maternelle . 2. Rapport snatorial de Monique Papon et Pierre Martin du 22 octobre 2008, Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public . 3. Celle-ci prvoit que sous rserve de lautorisation pralable des autorits acadmiques, le projet dcole ou dtablissement peut prvoir la ralisation dexprimentations, pour une dure maximum de cinq ans, portant sur lenseignement des disciplines, linterdisciplinarit, lorganisation pdagogique de la classe, de lcole ou de ltablissement, la coopration avec les partenaires du systme ducatif, les changes ou le jumelage avec des tablissements trangers denseignement scolaire .
138
Accorder un vrai pouvoir de direction aux responsables dtablissements primaires

Au plus proche des lves, de leurs parents et des professeurs, le directeur dune cole doit pouvoir dterminer les objectifs atteindre en fonction des besoins de ses lves. Il sera essentiel de prvoir une formation adapte et linstauration dun statut particulier pour les directeurs dcole. Cette nouvelle formation pourrait tre majoritairement accessible aux professeurs des coles, dj directeurs ou non, mais aussi aux conseillers pdagogiques. Les directeurs dcole devront tre forms la gestion dquipe et aux relations avec les parents. Le directeur dcole devra pouvoir, dabord, intervenir directement dans le recrutement des quipes pdagogiques, sur lesquelles il doit ensuite avoir une relle fonction de direction et de mobilisation dans le cadre dun projet dtablissement.
Le recrutement de son quipe

Un prrequis au recrutement par les directeurs des professeurs est la ncessaire qualit de la formation la fois thorique et pratique, disciplinaire et pdagogique des enseignants luniversit. La maquette actuelle de la masterisation ne semble pas rpondre cet objectif. Le systme ducatif finlandais se caractrise par une forte autonomie des tablissements, des enseignants et des lves 1. Dans ce cadre, le recrutement des enseignants est assur par une dcision du directeur sous le contrle des conseils associant des reprsentants des parents, des enseignants et du personnel. Cette solution permettrait dviter des affectations inadquates, par exemple de jeunes professeurs sans exprience dans les tablissements les plus difficiles.
Lvaluation de son quipe

Le directeur sera le suprieur hirarchique des personnels de son cole et devra participer lvaluation des enseignants, comme le fait un principal de collge et laffectation de ceux-ci dans les classes de son tablissement.
1. Snat, Rapport dinformation fait au nom de la commission de la culture, de lducation et de la communication la suite dune mission effectue en Finlande du 7 au 9 septembre 2009, Par Mme Colette MLOT, M. Pierre MARTIN, Mme Franoise CARTRON, M. Claude DOMEIZEL et Mme Lucienne MALOVRY.
139
En cas de faiblesse dun professeur, une formation obligatoire devrait pouvoir lui tre propose en dehors du temps scolaire, en accord avec linspecteur dducation nationale1.
La responsabilit des rsultats des lves de son cole

Le directeur doit tre responsable des rsultats des lves de son cole, par rapport aux comptences devant tre acquises. Cela suppose un renforcement des valuations nationales au niveau du CE1, fin du cycle dapprentissage de la lecture et au niveau du CM2.
La mise en place dexprimentations pdagogiques pour assurer la russite des lves

partir des rsultats des valuations nationales, le directeur doit pouvoir mieux piloter ses ressources, organiser le travail des quipes pdagogiques, organiser le temps scolaire et participer des exprimentations en matire de pdagogie innovante pour rduire lchec scolaire. Il existe dj des protocoles valus, notamment dans le domaine de la lecture. Restent inventer des protocoles pour les mathmatiques, les sciences sur la base dune recherche de haut niveau, pluridisciplinaire (sciences psycho-cognitives, neuro-sciences, conomie, sociologie) et internationale2. Le choix du rythme scolaire en 4 ou 4 jours et demi, sera dtermin par le directeur. Au vu du volume horaire trs important et trs concentr (vacances scolaires longues des lves), il conviendrait pour assurer une meilleure acquisition des fondamentaux, que la semaine scolaire se droule sur 4 jours et demi (mercredi matin inclus). Enfin le directeur pourra participer des exprimentations en matire de pdagogie innovante. L apprentissage de la lecture en CP et CE1 par petits groupes de niveaux autour dateliers serait un exemple dexprimentation qui pourrait tre mene. Le dveloppement de lutilisation des outils informatiques et du e-learning pourrait aussi tre lanc puis valu de manire rigoureuse et indpendante.
1. Actuellement, aucune formation continue nest obligatoire pour les professeurs, mme en cas de dfaut majeur de leur pdagogie. 2. Voir annexe 3, Un apprentissage de la lecture par petits groupes de niveau de la grande section au CE1, intgrant des mthodes pdagogiques innovantes et Une mthode axe sur la proportionnalit pour lutter contre linnumrisme au primaire
140
Limplication des parents par le directeur, comme co-acteurs de la russite scolaire de leurs enfants
La russite scolaire est quasi impossible sans limplication directe (accompagnement aux devoirs) ou indirecte (encouragement la russite scolaire) des parents. Le directeur dcole pourrait alors proposer aux parents de mieux les associer, sur le modle dune exprimentation mene et value avec succs la mallette des parents 1. Les directeurs pourraient entreprendre des actions pour : mieux expliquer aux parents le fonctionnement de lcole ( quoi servent les cours, quels sont leurs objectifs, comment fonctionne le systme dorientation). L cole leur expliquerait aussi ce quelle attend deux (suivi des devoirs, carnets de notes) ; offrir un espace dcoute, par des professionnels, des professeurs ou dautres parents dlves bnvoles aux parents lcole permettant de dpasser les situations de parents trs dmunis face la dtresse de leurs enfants, en chec dans le systme scolaire. Des confrences sur lalimentation, les rythmes de lenfant, lapprentissage de lautorit pourraient tre organises pour donner des cls indispensables aux parents ; ouvrir les locaux de lcole des ateliers pour les parents, qui leur permettront daccompagner leurs enfants, dans des matires fondamentales : orthographe, calculs de base, grandes dates de lhistoire, outils informatiques
Mettre en place des tablissements primaires denseignement public

Il ne sera pas possible de mettre en place un directeur dcole, dcharg de sa mission denseignement, si lcole na que peu de classes ou que quelques niveaux. La cration dune nouvelle fonction de directeur dcole est indissociable de la cration des tablissements publics denseignement primaire (EPEP), regroupant diffrentes coles, permettant datteindre une taille critique des coles. Ces EPEP pourraient regrouper plusieurs coles de plusieurs communes qui noffrent pas un enseignement dans tous les niveaux. Le nouveau directeur pourra superviser, en tant mobile, les diffrentes coles de lEPEP .
1. Cf. annexe 3 : Exprimenter le dispositif de meilleure implication des parents lcole .
141
Des valuations devront tre menes pour mesurer lefficacit de cette mesure. Ces valuations devront faire lobjet dun suivi continu, tant sur le plan individuel (mthodes des enseignants, management des directeurs, etc.) que collectifs (ouverture de lcole, pratiques collectives, etc.) tout au long de lexprimentation. Elles devront aussi faire lobjet dune valuation moyen et long terme. Ces valuations devront reposer sur des objectifs de rsultats, et prendre en compte la satisfaction des lves, enseignants, parents et de lensemble de lquipe de ltablissement. Les bonnes pratiques pourront ainsi faire lobjet dune diffusion1.
PROPOSITION 23 : Amliorer la gestion des ressources humaines de lducation.
Moderniser lvaluation des enseignants en intgrant lengagement personnel des enseignants et tirer les consquences de cette valuation sur la carrire
Lvaluation dans lducation nationale reste un serpent de mer . Le Haut Conseil de lducation, trs euphmique, relve quelle nest pas trs juste , quelle est peu efficace et quelle engendre malaise et parfois souffrance chez les valus et les valuateurs. L valuation devrait tre modernise pour la rendre plus juste et plus efficace, sanctionnant des carrires fondes sur le mrite et linvestissement personnel. Elle devrait notamment mieux prendre en compte les rsultats des lves et tre plus rgulire. Les critres dvaluation doivent prendre en compte laptitude des professeurs faire voluer les lves.
Redfinir les obligations de service des enseignants

Des dcrets de 1950 ont dfini le service des enseignants uniquement en horaire hebdomadaire denseignement2 et non en temps
1. La Cour des comptes recommande ainsi de donner aux quipes des moyens dans le cadre de contrats dobjectifs pluriannuels ; Cour des comptes, Lducation nationale face lobjectif de la russite de tous les lves, mai 2010. 2. Livre vert sur lvolution du mtier denseignant de M. Pochard.
142
de travail. Le temps de correction, de prparation et de prsence dans ltablissement nest donc pas dcompt. La mission des enseignants ne se limite pourtant pas lactivit denseignement. Ainsi laccompagnement des lves, la relation avec les familles, laide lorientation, le travail en quipe ou par discipline ou les conseils de classe, conseils de cycle en primaire (particulirement important pour le cycle de la lecture, grande section, CP CE1) sont des missions essentielles des enseignants. , Progressivement, il faudrait pouvoir renforcer les obligations de service des enseignants en ajoutant au volume dheures denseignement des heures de concertation et de tutorat. Par ailleurs, le passage du calcul hebdomadaire des heures denseignement des enseignants une annualisation du temps de travail permettrait de rendre plus flexible la gestion des ressources humaines.
Amliorer la formation continue des enseignants et leur ouvrir les possibilits de deuxime carrire
La formation continue des enseignants est trs infrieure la dure moyenne des stages de formation dans les autres administrations. Les formations se font sur catalogue, lenseignant postulant individuellement en fonction de ses desiderata sans aucun regard de ladministration, le plus souvent. Les formations doivent rpondre aux besoins de lenseignant pour permettre damliorer les rsultats scolaires des enfants. L valuation pourrait saccompagner dune obligation de formation. Des mesures doivent tre aussi prises pour ouvrir des possibilits de deuxime carrire aux professeurs, qui ne veulent ou ne peuvent plus enseigner une classe, en particulier dans la perspective de lvolution de lge de dpart la retraite. Des activits de soutien, de tutorat, dorientation pourraient tre proposes pour les dcharger des heures denseignement.
PROPOSITION 24 : Approfondir lautonomie des universits et les collaborations avec le reste de la socit pour favoriser linnovation.
Si la rforme de lautonomie des universits a introduit des progrs importants, les universits restent encore entraves par des
143
rgles contraignantes qui brident leur crativit et leur attractivit pour les tudiants par rapport au systme parallle des coles. Elles devraient par ailleurs tre plus ouvertes sur le monde, impliquant un renforcement de la mobilit des enseignants et des professeurs, mais aussi pluridisciplinaires, tout comme les cursus des tudiants.
Renforcer la gouvernance, accrotre la libert de recrutement des enseignants et de slection des tudiants
La rforme des universits devrait tre poursuivie autour des priorits suivantes : laisser le choix aux universits dadopter un mode de dsignation du Prsident de luniversit plus ouvert. Les personnalits extrieures, dont les membres intuitu personae seraient dsigns par le doyen de luniversit, devraient dans ce cas pouvoir participer au vote. Le mode de scrutin de ces lections pourrait se faire au scrutin uninominal ; laisser les universits librement recruter et rmunrer leurs enseignants chercheurs et rpartir leur budget entre diffrentes affectations : enseignement, recherche, changes internationaux, politique de communication, encadrement des lves (stages, notamment) ; donner aux universits la libert de mieux slectionner leurs tudiants pour permettre une meilleure orientation ds le master 1 ; augmenter les ressources prives des universits dont linsuffisance bride actuellement leur capacit de dveloppement.
Renforcer lvaluation des universits et des enseignants1

Les modalits de fonctionnement de lAgence dvaluation de la recherche et de lenseignement (AERES) doivent tre radicalement rformes pour lui permettre de promouvoir enfin la qualit dans les universits et conduire lvaluation de cette exigence. Les valuations pourraient en outre se concentrer sur une anne pour la mme formation dispense dans tous les tablissements, par exemple toutes les formations en histoire ou en biologie la mme anne.
1. Le rapport du comit de suivi de la loi LRU de janvier 2010 souligne limportance de lvaluation en tant que corollaire de lautonomie et souligne cet gard le rle de lAERES.
144
LAERES devrait tre inscrite au registre europen des agences dvaluation, et intgrer les standards europens pour lassurance qualit (ESG) dans ses critres dvaluation. cette fin, elle doit notamment avoir les moyens dvaluer les stratgies de recrutement des personnels des tablissements, ce quelle nest pas en mesure de faire actuellement, face lopposition du Conseil national des universits. L expertise de lAERES doit tre renforce par lintervention dexperts trangers dans des missions dvaluation sur pice particulirement. cette fin, il est indispensable de rmunrer les experts la hauteur de leurs comptences et ainsi assurer la qualit et lindpendance de lvaluation. Les universits devraient tre galement libres davoir recours dautres organismes dvaluation europens inscrits au registre europen des agences dvaluation de lassurance qualit.
Renforcer la pluridisciplinarit de la licence, en valorisant lapprentissage de savoir faire avec une offre universitaire diversifie
Alors que dans dautres pays, le choix de spcialisation arrive relativement tard, en France il doit se faire avant mme lentre dans lenseignement suprieur. Ce systme conduit ds lors figer lorientation, perptuant le dsquilibre entre les filires (290 600 tudiants en lettres et sciences humaines contre 107 300 environ en Administration conomique et sociale)1. Face lchec de masse dans les premires annes luniversit, et les erreurs dorientation frquentes, il conviendrait de renforcer la pluridisciplinarit des premires annes pour permettre ltudiant de mrir ses choix dorientation pour se spcialiser par la suite. Un tel systme existe seulement en dehors des universits avec le systme des prparations aux grandes coles qui sont pluridisciplinaires. Une offre universitaire moderne devrait permettre aux tudiants de suivre des cursus diversifis, grce au choix de majeures et de mineures et en facilitant les doubles cursus. Aux tats-Unis, par exemple, les tudiants donnent une coloration particulire leur parcours, en choisissant un domaine prin1. Ministre de lducation nationale, Les tudiants inscrits dans les universits publiques franaises en 2007, note dinformation 08.26.
145
cipal (une major , dont certaines restent parfois gnralistes au sein, par exemple, des Colleges of Arts and Sciences qui enseignent les sciences humaines) ainsi que des spcialisations annexes (des minors ). Ainsi, un tudiant peut avoir une major en mathmatiques et suivre une minor en histoire, ou une major en histoire et une minor en franais, etc. Ce fonctionnement permet aux tudiants de ne pas se spcialiser de manire unique. La solution des doubles cursus qui est possible en France nest, cet gard, pas encore satisfaisante. Il sagit souvent dune construction de ltudiant et non dune offre des tablissements. L tudiant doit ds lors composer au mieux entre ses deux emplois du temps et tenter de concilier des dates dexamens pas toujours compatibles. Il faudrait : faciliter les doubles cursus. Les universits devraient avoir pour obligation de prendre en compte les doubles cursus des tudiants, quels quils soient (toute formation reconnue par ltat, y compris si les deux sont trs diffrentes lune de lautre), notamment et principalement en matire de dates dexamens ; mettre en place un systme de majeures et mineures permettant aux tudiants de conserver un parcours diversifi. Sur le modle dautres universits travers le monde, les tudiants franais devraient avoir la possibilit de choisir une majeure et de se voir proposer des mineures , au moins jusquen master. Pour rendre ce choix possible, il est ncessaire que les tablissements soient pluridisciplinaires ; renforcer la pluridisciplinarit des universits, en encourageant le rapprochement entre universits. Les universits franaises ne sont pas toutes pluridisciplinaires et restent pour la plupart fragmentes entre sciences sociales, droit et conomie, sciences. Ce cloisonnement des disciplines nencourage pas la transversalit des cursus et des approches sur un mme sujet, indispensable pour une recherche de qualit. Il convient ainsi de poursuivre les fusions entre les universits, pour crer des ples universitaires pluridisciplinaires, ayant une taille critique permettant un rayonnement international.
146
Favoriser la mobilit internationale des tudiants et des chercheurs

Un objectif en termes de mobilit tudiante a t fix lors du sommet de Louvain en 2009. La France et ses partenaires se proposent datteindre 20 % dtudiants ayant effectu un sjour de mobilit au cours de leurs tudes lhorizon 2020. Il faut savoir quen 2009, en France seulement 5 % des tudiants ont effectu ce type de sjours. Pour cela, il serait souhaitable de doubler le nombre dheures denseignement des langues luniversit afin datteindre un niveau C1 du cadre europen commun de rfrence pour les langues dans une premire langue vivante et le niveau B2 dans une seconde langue vivante en fin de licence. Sassurer la matrise de deux langues vivantes doit tre un objectif au niveau de la licence. Afin de susciter le dsir de mobilit, il faut paralllement au renforcement des cours de langue, permettre lapprentissage dans un environnement multilinguistique. cette fin, il serait utile de dvelopper une offre de cours en langue trangre, accessible comme enseignements douverture tous les tudiants, mme ceux qui ne suivent pas un cursus en langue (FLE, LEA). Cet environnement peut tre aussi cr par la prsence dtudiants et professeurs trangers dans luniversit. Il serait fortement souhaitable dintgrer une priode de mobilit obligatoire dans le parcours universitaire des tudiants sur le modle des grandes coles, Sciences Po par exemple, qui intgre une anne de mobilit internationale obligatoire dans son cursus. Il serait aussi souhaitable dintgrer le taux de mobilit des tudiants, comme indicateur de performance des universits, et ainsi de conditionner certains financements au respect dun tel objectif. En parallle, il conviendrait de mieux valuer limpact de la mobilit sur les rsultats acadmiques, les dbouchs professionnels (ou de rmunration), mais aussi dvaluer lintrt peru par les tudiants partis en mobilit. Les universits doivent aussi devenir attractives auprs des tudiants et chercheurs trangers. Dans ce but, il convient de faciliter loctroi de visas pour les tudiants, les chercheurs trangers. On pourrait par exemple envisager de supprimer les restrictions lattribution de visas tudiants pour les tudiants trangers de haut niveau et en situation sociale difficile. Ces tudiants pourraient
147
recevoir une bourse, sous condition de ressources. Par ailleurs, les enseignants et chercheurs devraient pouvoir accomplir un sjour de mobilit, en les incitant par des bourses. Enfin, il serait souhaitable aussi dinciter louverture dantennes des universits franaises ltranger.
Second chantier de long terme
Prserver lenvironnement et grer les ressources rares

Dans une conomie mature, la croissance nest plus porte par des logiques de rattrapage mais par linnovation. Linnovation constitue terme la seule vritable source de gains de productivit, de croissance et de pouvoir dachat. Elle est le rsultat dune alchimie complexe et ne se rduit pas la qualit de la recherche publique ou prive. Les conomies innovantes se caractrisent par : un got du risque partag par les entrepreneurs et la socit. Ce got du risque suppose en particulier de bien circonscrire le principe de prcaution pour viter que les imprcisions qui entourent la rdaction du texte constitutionnel ne conduisent la paralysie, limmobilisme et au blocage de linnovation dans un nombre croissant de domaines1. La recherche du risque zro aboutit en effet la croissance zro ; lacceptation du processus de destruction cratrice. Cela suppose un degr lev de concurrence sur les marchs de biens de services, linnovation venant des nouvelles entreprises autant que des entreprises dj installes. Cela suppose galement daccepter, danticiper et daccompagner les mutations de lemploi et des mtiers quimpliquent les changements technologiques. une politique industrielle forte, fonde sur le dveloppement des PME, gisement essentiel demplois et dinnovation. ce titre,
1. Cf. rapport relatif lvaluation de larticle 5 de la charte de lenvironnement du Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques de lAssemble nationale (juin 2010). Sil ne constate pas dimpact significatif sur les activits de recherche ( lexception notable de la recherche sur les biotechnologies), il appelle une rflexion sur une ventuelle modification de larticle 5, y compris en voquant lopportunit de son abrogation, et la clarification des modalits de mise en uvre du principe afin que celui-ci soit compris et utilis comme un principe daction permettant une gestion efficace et proportionne des risques.
149
elle doit les accompagner dans la conqute de nouveaux marchs, leur donner lassise ncessaire sur le march europen, notamment par laccs aux marchs publics dans le cadre dun Small Business Act europen et poursuivre vigoureusement la politique dallgement des charges administratives pesant sur elles tout en dveloppant leur accs aux fonds propres. Les propositions du premier rapport restent pleinement dactualit. Cette politique industrielle doit galement utiliser les potentialits de la politique commerciale europenne qui doit tre davantage fonde sur le principe de rciprocit. Les exigences du dveloppement durable et les opportunits de la croissance verte donnent la politique industrielle une nouvelle actualit. Une politique industrielle moderne doit intgrer deux nouvelles contraintes : celle de la rarfaction et du renchrissement de nombreuses matires premires, de plus en plus sollicites par la demande en forte croissance des pays mergents. Il ny a pas dinnovation possible sans industrie, pas dindustrie soutenable sans solutions conomiques et techniques pour rduire la dpendance aux matires premires aujourdhui indispensables ; celle du dveloppement durable : la croissance est menace dtouffement progressif si rien nest fait pour protger les ressources environnementales. Mais laction en faveur de lenvironnement peut aussi tre le moteur dune nouvelle croissance. Les vagues dinnovation sont la rponse de lhumanit aux contraintes de raret quelle sefforce de repousser : jadis lnergie et linformation ; aujourdhui les ressources naturelles et lenvironnement. Une politique de croissance verte suppose de mobiliser la fois les instruments de tarification des ressources rares (dont la taxe carbone), les instruments de financement de la recherche et de dploiement de technologies et rseaux sobres en nergie et en carbone.
PROPOSITION 25 : Anticiper et grer la rarfaction des ressources.

Les matires premires ont une place importante dans la consommation et dans les processus de production ; une forte
150
volatilit des prix a des rpercussions importantes sur lconomie, comme cela a t observ en 2008. Or la demande des pays mergents et des pays en dveloppement pour les matires premires devrait continuer crotre et tirer les prix vers le haut, quil sagisse des matires premires alimentaires, minrales ou nergtiques. La France peut, dans une certaine mesure, anticiper et se prmunir contre ces volutions. Nanmoins, pour sassurer que les difficults daccs et linstabilit des prix ne nuiront pas aux performances conomiques, il est vital de scuriser lapprovisionnement sur le long terme et de rendre lconomie moins dpendante des ressources dont on ne peut scuriser lapprovisionnement. Le dveloppement de la recherche sur les produits de substitution aux mtaux rares, tant au niveau europen que franais est cet gard essentiel long terme. La dgradation des ressources naturelles peut galement compromettre considrablement le potentiel de croissance de long terme de lconomie. Une lvation de la temprature enclenche par les missions de gaz effet de serre, ou la dgradation des sols, de la qualit de leau et de la biodiversit ont potentiellement des rpercussions fortes sur lconomie, en provoquant des consquences en chane affectant brutalement et radicalement les possibilits productives.
Mettre en place une vritable politique nergtique europenne

La politique du march intrieur de lnergie tend, depuis plusieurs annes, crer une rgulation europenne. Celle-ci ne constitue pas pour autant une politique complte de lnergie. Celle-ci doit comprendre des orientations stratgiques relatives, notamment, lapprovisionnement nergtique, la recherche et lapprofondissement du march intrieur. Une telle politique doit dterminer le cadre des actions pour les annes venir : il est essentiel en effet quelle soit poursuivie avec constance et cohrence, sous peine de perdre toute efficacit. La diminution de la dpendance des conomies franaise et europenne passe par lamlioration de laccs aux matires premires grce un encouragement de lexploration. Il faut notamment promouvoir la recherche sur lexploitation des matires premires et utiliser le poids de ngociation de lUnion europenne pour peser sur les pays producteurs afin dassurer
151
un cadre rglementaire stable et favorable linvestissement des oprateurs europens et au libre commerce international. Une meilleure scurit nergtique passe par le renforcement du pouvoir de march des acheteurs par cration des groupements dachat commun, dabord sur la base de projets ad hoc puis des groupements dachat prenne et in fine, une agence europenne dapprovisionnement de gaz ( linstar de lagence dapprovisionnement Euratom dans le domaine nuclaire). Une telle mutualisation des capacits dachat permettra de limiter la tendance haussire du prix du gaz, qui est devenue une donne fondamentale de lconomie mondiale. La ngociation individuelle de chaque tat-membre contraignant fortement la porte des rsultats obtenus, il est donc ncessaire de mutualiser la stratgie nergtique, afin de mettre en avant lintrt commun des tats-membres de lUnion, dans lesprit des fondateurs des Communauts europennes. L Union europenne est en effet le niveau pertinent dans le jeu de relations internationales et conomiques quimplique laccs aux ressources nergtiques. L Union europenne doit notamment approfondir le march intrieur de lnergie en renforant la coopration entre rseaux lectriques et gaziers et entre rgulateurs nationaux. Pour dvelopper rellement le march intrieur de lnergie, des mesures devront tre prises afin de faciliter lmergence dun rseau de dimension europenne. Dans un premier temps, les interconnexions entre les rseaux nationaux et la qualit des rseaux en gnral devront tre renforces. Par la suite, certains pays pourraient mettre en place une coopration rgionale afin de coordonner leurs interventions en la matire (amlioration des interconnexions, investissements sur les rseaux, etc.). La cration dun vritable march commun de llectricit supposera un prix unique au niveau europen. Ce prix sera certainement suprieur aux prix actuels en France, qui bnficie de lnergie nuclaire. Cette rente additionnelle verse par les consommateurs aux producteurs pourrait tre taxe par ltat afin de financer le dveloppement des interconnexions avec dautres pays europens. Des cooprations similaires devront tre mises en place en matire de rglementation (harmonisation de la rgulation,
152
notamment). ce titre, les rgulateurs nationaux devraient donner une impulsion forte leur coopration travers lACER (Agency for the Cooperation of European Regulators, cre par le troisime paquet de directives en 2009). Les autorits nationales, europennes et rgulatrices devront veiller, en outre, ce que les gestionnaires de rseau agissent de manire non discriminatoire envers les diffrents oprateurs. Elles devront en outre veiller ce que la lgislation communautaire relative au march intrieur de lnergie soit correctement applique. L accroissement de leffort de recherche et dveloppement dans le secteur nergtique doit permettre le passage une conomie moins mettrice de gaz carbonique1. De manire gnrale, les dpenses de recherche et dveloppement sont, en Europe, infrieures relativement ce quelles sont aux tats-Unis ou au Japon. Ce dficit provient, principalement, dun retard du secteur priv. Celui-ci doit tre combl. Un effort considrable est ainsi ncessaire : selon la Commission europenne, le besoin dinvestissement pourrait atteindre 1 000 milliards deuros sur les vingt prochaines annes, afin de permettre lconomie europenne davoir recours des nergies moins mettrices de gaz effet de serre. L effort de recherche doit tre soutenu par la BEI ainsi que par les fonds structurels et faire lobjet dune valuation constante. Il devra permettre lEurope de dgager progressivement un nouveau mix nergtique , accordant une part toujours plus forte aux nergies renouvelables.
Accepter le renchrissement des ressources rares et mettre en place la taxe carbone

Sans signal-prix, rien ne garantit que les consommateurs se tournent spontanment vers les produits sobres en nergie et en carbone ; que le progrs technique se focalise spontanment vers lmergence de solutions pour prvenir et combattre les effets du changement climatique ; que sorganise un recyclage efficace des matires premires ou des produits contenant des matires premires.
1. Rapport Les perspectives nergtiques de la France lhorizon 2020-2050, Jean Syrota, 2007.
153
La rarfaction des ressources naturelles doit donc se traduire par une hausse progressive de leur prix. Cest vrai dabord pour les prix de lnergie : les prix la consommation doivent progressivement augmenter au fil du temps et reflter la vrit des cots. Cest la condition ncessaire pour que les producteurs continuent dinvestir et puissent financer le renouvellement et laccroissement de leurs capacits de production. Cest vrai aussi pour la pollution. Les ressources naturelles lair pur, les sols vivants, leau propre, la biodiversit jadis abondantes deviennent rares. Taxer la pollution est ncessaire pour nous inciter en faire une exploitation plus parcimonieuse. Or, la fiscalit cologique en France est lune des plus faibles de lUnion europenne1.
Fiscalit cologique en proportion du PIB dans les pays de lUnion europenne (2007)
I Pollution/Ressources I Transport I nergie
Cest pourquoi nous recommandons la mise en place dune taxe carbone europenne ou, dfaut, franaise. Elle permettrait la fois de lutter contre les missions polluantes et de procurer des recettes fiscales additionnelles qui peuvent allger la pression fiscale sur le travail.
1. Stock taking document: towards a new energy strategy for Europe 2011-2020, Commission europenne, 2010.
154
En Finlande, premier pays europen stre dot dune telle taxe (en 1990) on estime que les missions de CO2 seraient suprieures de 7 % si la taxe navait pas t mise en place, et les recettes nouvelles ainsi engendres (4,5 milliards deuros) reprsentent 10 % du budget de ltat. En Sude, aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, au Royaume-Uni, les recettes des taxes vertes ont permis de rduire les prlvements sur le travail. Nous recommandons que cette taxe carbone monte progressivement en puissance pour atteindre 100 la tonne lhorizon 2020, comme le recommandent les rapports Quinet (2008) et Rocard (2009). La taxe carbone devra : ne pas imposer une double contrainte aux entreprises dj soumises au march europen des quotas. Une solution pragmatique (solution mise en uvre en Norvge) consisterait par exemple mettre en place une taxation spcifique des entreprises participantes au march europen : la taxe serait calcule de manire ce que la somme du prix du quota et de la taxe carbone atteigne le taux plein de la taxe ; ne pas grever la comptitivit des entreprises franaises. Un ajustement aux frontires extrieures de lUnion europenne devrait tre mis en place pour viter une dlocalisation de son industrie lourde. Une taxe sur les combustibles et carburants tendue toutes les industries consommatrices, et inspire des mcanismes vertueux de la TVA serait idale. Elle ne sappliquerait pas aux exportations et ne concernerait que les produits imports, prservant la comptitivit prix des produits franais. Elle prvoirait, chaque tape de la chane de production et jusquau consommateur final, un mcanisme de dduction des droits pays par lentreprise son fournisseur. En amont de la chane, les participants au march europen des quotas pourraient dduire de leur contribution carbone nergie les sommes dj acquittes pour lachat de leurs quotas. Un autre mcanisme consisterait imposer aux produits imports lobligation de sacquitter dun nombre de certificats de CO2 identique la moyenne europenne, sauf si le producteur extracommunautaire dmontre quil produit moins de CO2 que les producteurs europens du mme secteur.
155
PROPOSITION 26 : Remettre lagriculture et les industries agro-alimentaires au cur de la stratgie franaise de croissance.
Le secteur agricole et alimentaire est un secteur essentiel de lconomie mondiale. Il est amen le rester, tant donn la demande croissante des pays mergents et des pays en dveloppement. L agriculture aide galement la croissance et la prservation des territoires ruraux, la cohsion territoriale, notamment outre-mer. Enfin, elle peut jouer un rle essentiel dans le dveloppement de lcotourisme. Le secteur agricole et alimentaire devra rpondre de nouvelles demandes, en plus de la demande alimentaire, que ce soit dans le domaine de la sant, de la chimie du vgtal ou de lnergie avec les biocarburants. Il constitue en cela mme un secteur davenir. Rpondre ces nouvelles demandes avec de fortes perspectives de croissance impose un effort intense dadaptation et dinnovation. La France dispose de tous les atouts ncessaires pour profiter de la demande croissante adresse ce secteur : le plus grand espace utile en Europe occidentale, une diversit remarquable, un secteur industriel gnrateur dun fort excdent lexport, un systme de formation et de recherche trs efficace. Mais compte tenu de la nouvelle exigence environnementale, lagriculture devra voluer de faon diminuer les pressions quelle exerce sur lenvironnement, et augmenter et valoriser sa contribution positive. Ainsi, elle doit chercher abaisser le contenu en carbones fossiles de la production agricole et valoriser le carbone renouvelable issu de la production agricole. La France doit ds prsent tre capable de faire participer les acteurs du secteur agricole une dmarche cologiquement responsable. De mme, le leadership de lindustrie alimentaire franaise est menac : elle perd des parts de marchs lexport et parmi les cinquante plus grandes entreprises agroalimentaires mondiales, seulement trois sont franaises. Et les PME nexportent pas suffisamment. Trois priorits peuvent tre identifies pour relever ces diffrents dfis au cur de la croissance verte.
156
Faire le pari de linnovation et de la recherche

Ceci suppose de revenir lacception initiale du principe de prcaution, qui est un principe daction, et donc de prciser ses modalits de mise en uvre. Par ailleurs, linnovation doit permettre lagriculture dassurer son dveloppement durable : en amliorant la comptitivit des filires de production, et en prparant une moindre sensibilit des exploitations aux hausses venir du cot des matires premires (ptrole, engrais, mais galement alimentation animale pour les levages sachant que lEurope est cruellement dficitaire en protines vgtales) ; en favorisant la rsilience de lagriculture aux catastrophes et drglements climatiques et en incitant un meilleur bilan carbone des activits agricoles et forestires ; en diversifiant les utilisations du carbone renouvelable venant de lagriculture et de la fort vers les matriaux, les nergies et la chimie. En effet, le carbone renouvelable issu du vgtal va se substituer une part du carbone issu du ptrole (50 % aux tatsUnis dici 2050, 35 % en Europe dici 2030 et 17 % en France dici 2017). La croissance mondiale de la chimie du vgtal est de 50 % par an. Tous les secteurs industriels sont concerns : biocarburants, intermdiaires chimiques, plasturgie, emballage, btiment, cosmtique. Pour raliser cette rvolution, nous devons mettre en place un nouveau systme dapprovisionnement et de transformation de la production agricole. La France compte de nombreux acteurs dans le domaine de la chimie du vgtal, entreprises, organismes de recherche, ples de comptitivit. Il sagit de renforcer le positionnement de la France dans la comptition mondiale.
Matriser le cot du travail

Pour certaines productions ainsi que pour certains segments de march, la comptitivit repose principalement sur la matrise des cots lis la main-duvre (rcolte et taille pour les fruits et lgumes, abattoir pour la viande). De ce point de vue, aussi bien au niveau europen quau niveau mondial, les exploitations franaises souffrent dun cot du travail significativement plus lev en France et dun dumping social dlibr de la part de grands pays concurrents.
157
La matrise du cot du travail est une condition essentielle pour prserver la comptitivit des productions (cf. transfert de cotisations vers la fiscalit environnementale par exemple). La mise niveau des contraintes qui psent sur les exploitations franaises avec celles de nos principaux concurrents passe aussi par une harmonisation des conditions de travail et des modes de financement de la protection sociale agricole au niveau europen.
Plaider pour une politique agricole et alimentaire europenne ambitieuse

La discussion venir sur le cadre financier pluriannuel post-2013 doit tre loccasion de faire partager nos partenaires europens la ncessit dune PAC ambitieuse aux contours et aux modalits dintervention profondment renouvels, notamment autour de trois thmes : la rduction de linstabilit des prix. Cest le sens de la nouvelle rgulation des marchs agricoles. Il ne sagit pas de revenir des prix administrs, mais de disposer dinstruments, souvent peu coteux, permettant de faire face aux alas ou aux variations extrmes des prix de denres essentielles : interventions sur les marchs en cas de crise (stockage dintervention), meilleures organisations des producteurs, contractualisation, outils dassurance, et appui particulier en zones dfavorises. Il convient galement de conforter le rle des oprateurs (autres que les spculateurs purement financiers) sur les marchs terme de produits agricoles ; lencouragement des modes de production durables : la PAC de laprs 2013 devra accompagner les exploitations agricoles vers plus de durabilit. Les aides directes doivent apparatre comme finanant clairement les biens publics produits par les agriculteurs qui ne sont pas rmunrs par les marchs. Des mcanismes incitatifs devront ainsi permettre datteindre des exigences environnementales plus leves. Il faut encourager les modes dalimentation du btail limitant les gaz effet de serre, ou la cration de biodiversit, la contribution la qualit de leau ; le financement de linnovation et de la recherche. Le Conseil europen de mars 2010 a reconnu la place de lagriculture dans la stratgie conomique europenne UE 2020 . Cest un lment dcisif : alimentation pour des publics spcifiques
158
(personnes ges), protection contre les parasites par slection des plantes L intervention de la BEI (Banque Europenne dInvestissement) dans ce secteur devrait tre accrue. Le cadre juridique de la recherche, notamment des biotechnologies, doit tre maintenu au niveau europen et les tentations de la subsidiarit en ce domaine doivent tre cartes. Seule une politique agricole au niveau europen peut tre la hauteur des enjeux. Toute renationalisation aboutirait un sousoptimum conomique et budgtaire.
PROPOSITION 27 : Lancer une grande politique de la mer, espace riche en ressources et en biodiversit.
Le XXIe sicle se jouera largement sur les mers, espaces fragiles, riches en biodiversit, en matires premires et ressources halieutiques. La France est bien place pour capter les opportunits de ces espaces qui restent largement conqurir. cet effet, outre les actions mettre en place pour structurer une filire dexploitation des minraux des mers et linvestissement dans la constitution de ples, il faut mettre en uvre une politique de recherche et dinnovation pour le secteur de la pche.
Faire entrer les ports franais dans lconomie maritime de demain

Il faut mettre en uvre trs rapidement les ports de demain en travaillant sur leurs infrastructures (notamment off-shore), les services quils devront offrir et leurs modes de rmunration, ainsi que la faon dont ils pourront intgrer des contraintes environnementales fortes. Laugmentation constante de la taille des navires fait que seuls un trs petit nombre de trs grands ports prospreront lchelle europenne. Pour que Marseille ou Le Havre puissent jouer dans la course mondiale, il est indispensable que des investissements importants y soient raliss. Le Grand Paris, englobant lensemble de la Seine du Havre Paris, constitue un ensemble structurant majeur pour lavenir du pays. Il ne se rsume pas un nouveau transport priphrique, ni au campus du plateau de Saclay, proposs par notre prcdent
159
rapport. Il suppose la mise en chantier rapide dune fusion des trois ports (Rouen, Le Havre et Paris), la cration dun ensemble universitaire rassemblant les tablissements des deux Normandie, la mise en place dune nouvelle ligne de fret permettant aux ports de prendre leur vraie place, la premire, lentre de la mer du Nord. Enfin, la construction dune ligne grande vitesse reliant Caen, Le Havre et Rouen Paris. Cela permettra la France de disposer du trs grand espace portuaire, commercial et maritime dont le pays a besoin sil ne veut pas dpendre entirement lavenir de Rotterdam et Anvers pour son approvisionnement et la commercialisation de ses produits.
Dvelopper une pche qui rponde aux besoins de demain et respecte davantage lenvironnement
La politique de la pche doit rsolument se tourner vers lavenir et participer lessor des filires agro-alimentaires de demain, linstar de plusieurs de nos partenaires europens qui pourtant disposent de moins datouts que les ntres en la matire (cf. le positionnement du Danemark sur le crneau en plein dveloppement des poudres base de poissons). Ce secteur devra galement sengager dans une meilleure prise en compte des exigences environnementales. Il faut ainsi absolument rduire les rejets par les navires et mettre en place une fiscalit verte, voire mme une co-conditionnalit des aides publiques. En outre, afin dassurer le suivi des ressources halieutiques, un observatoire ddi devrait tre mis en place. De la mme manire, les proccupations environnementales devraient conduire mettre en place un ECO label pour les navires. Comme pour lagriculture la discussion qui sengage sur la rforme de la politique commune des pches (PCP) doit tre loccasion de faire partager nos partenaires europens la ncessit dune PCP ambitieuse aux contours et aux modalits dintervention profondment renouvels, notamment autour de trois thmes : la comptitivit des entreprises. La pche maritime prsente la singularit de sexercer en dehors du territoire national dans un espace maritime o les entreprises franaises sont en concurrence directe avec les navires dautres tats membres voire de pays tiers qui noffrent pas les mmes niveaux de protection sociale.
160
La pche serait un secteur emblmatique pour exprimenter le transfert de charges vers la TVA (les produits de la mer sont dj soumis un prlvement de 2 % sur la valeur ajoute affect au budget de ltat) ; lencouragement des modes de production durables pour la ressource comme pour les cosystmes marins. Le secteur devra galement sengager dans une meilleure prise en compte des exigences environnementales. Parmi ces enjeux la rduction des rejets par les navires et la valorisation des espces faible valeur ajoute sont centrales. La France sest engage dans le cadre du Grenelle de la mer sur un objectif ambitieux de cration dun rseau daires marines protges couvrant 20 % des eaux sous juridiction franaise. Cet objectif devrait tre partag au niveau de lUnion europenne et la future politique commune de la pche devrait adopter une approche cosystmique de la gestion des ressources. le financement de linnovation et de la recherche. Le vieillissement excessif des navires de pche contribue leur inadaptation croissante aux nouvelles exigences de la production halieutique : recherche dconomies dnergie, rduction des autres charges dexploitation et donc des cots dentretien, meilleure valorisation de la production, rduction et valorisation des rejets, amlioration de la scurit au travail. Sans attendre les rsultats du travail ncessaire pour identifier les lments de nature juridique, fiscale, financire ou autre qui font obstacle au renouvellement souhaitable de la flotte de pche franaise, un ambitieux programme de recherche et dveloppement en vue de concevoir le navire de pche du futur devrait tre conduit par ltat.
Dvelopper lexploration des fonds marins

Enfin, la France devra mener une politique active en matire dexploration des fonds marins alors mme que la comptition internationale se fait trs fortement ressentir et que lexploration des amas sulfurs sur les fonds internationaux va souvrir. Les fonds des zones conomiques franaises dans le Pacifique doivent ainsi faire lobjet dune attention particulire et la France investir dans cette voie.
Conclusion
Conduire et russir les changements

Voil donc une ambition pour dix ans. Nous esprons que le message durgence que nous portons permettra de ranimer la rflexion stratgique et de forger un consensus pour laction. Nous sommes pleinement conscients des difficults dans la mise en uvre de ces transformations : les partenaires sociaux nont pas vraiment dbattu de stratgies communes de dsendettement, de matrise de la dpense, denvironnement, de lutte contre lillettrisme ; des intrts catgoriels peuvent sopposer telle ou telle de ces rformes, qui ne trouvent leur raison dtre que dans lintrt gnral ; ltat manque de leviers institutionnels : il sest progressivement dessaisi de comptences au profit des collectivits locales et du dialogue social des volutions que la Commission considre dans leur principe comme bienvenues. Pour certaines de ces transformations, ltat dispose dune doctrine, de leviers daction et dun mode demploi . Cest le cas de lcole. Pour dautres transformations ncessaires, ltat dispose dune doctrine, mais manque de leviers daction car les comptences sont dissmines entre un grand nombre dacteurs aux intrts immdiats parfois divergents (tat, collectivits locales, partenaires sociaux). Cest le cas de la dette publique. Pour certaines transformations enfin, ni ltat ni la socit nont de doctrine claire ni de moyens daction. Cest le cas de lindustrie. Pour crer les conditions de ces changements, il faut : promouvoir le got du risque. La recherche du risque zro mne
163
la russite zro. L innovation doit tre favorise et assume ; la prise de risque doit tre rmunre ; le principe de prcaution doit tre strictement circonscrit. Nos politiques publiques doivent crer des incitations pour que chacun ait intrt agir en faveur de la croissance, du dsendettement, du plein-emploi et de lenvironnement ; faire du dialogue social un outil de transformation de la socit franaise. La notion de compromis doit tre valorise et les avantages acquis doivent pouvoir tre remis en cause la lumire des volutions conomiques, sociales et culturelles. La Commission appelle ainsi la rforme du financement de la dmocratie sociale pour rendre le financement public plus transparent et prendre en compte la reprsentativit de chacune des organisations. Pour les syndicats de salaris, le financement pourrait plus particulirement tre li la formation de leurs lus et la mise en place de services destination des salaris, en particulier ceux des PME, tels que le soutien juridique et laide lorientation professionnelle ; promouvoir le civisme public : lexemplarit tous les niveaux et en particulier dans ltat ; lquit dans les dcisions prendre et dans leur mise en uvre ; limplication de tous les acteurs, les entreprises, les organisations patronales, les syndicats, les associations ; le dpassement des corporatismes et des intrts particuliers sont des conditions de la russite de la France. Tout ceci exige des changements en profondeur des mentalits. Notre rapport est termin. Sa vie commence. Nous allons nous employer lexpliquer, le faire connatre, interpeller les acteurs de la vie politique et sociale pour demander quil soit mis en uvre. Vite. Durablement. Parce que nous sommes convaincus que, sil ne lest pas, notre pays dclinera. Parce que nous sommes convaincus quil peut ltre, dmocratiquement, sereinement, durablement. Parce que nous navons pas travaill pour nous donner bonne conscience mais pour ouvrir un chemin. Puisse le pays sy engager.
Annexes
Annexe 1 : Annexe 2 : Annexe 3 : Annexe 4 : Annexe 5 : Annexe 6 : Annexe 7 : Bilan de la mise en uvre du premier rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise Lajustement budgtaire pour 2011-2013 et la trajectoire de finances publiques dici 2020 Exprimentations pdagogiques en crche et lcole maternelle et primaire Enjeux financiers de la mise en place du contrat dvolution Russir la transformation oprationnelle des organismes publics Liste des auditions et experts ayant particip aux travaux de la Commission Lettre de mission
Annexe 1
Bilan de la mise en uvre du premier rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise
Deux ans peine aprs la remise de notre premier rapport, il est prmatur, voire dans une large mesure impossible, dvaluer limpact des mesures que nous avions prconises sur la transformation de lconomie et de la socit franaises. Certaines dcisions, de nature lgislative ou rglementaire ou concertes entre partenaires sociaux, ont t prises et ont des effets tangibles court terme ; dautres prendront du temps produire tous leurs effets, notamment lorsque leur mise en uvre ncessite la mobilisation de nombreux acteurs (collectivits territoriales, partenaires sociaux, entreprises) ; dautres encore nont fait lobjet que dune mise en uvre partielle ou semblent avoir t cartes ce stade. Dautres ont t explicitement cartes. La Commission, sappuyant notamment sur les contributions du Parlement, en particulier du Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) de lAssemble nationale1, de lOCDE2 et du gouvernement a procd lanalyse, mesure par mesure, de cette mise en uvre. Celle-ci est retrace en annexe pour les 20 propositions fondamentales (et annexe du pr-rapport pour les 316 propositions). Ne sont voqus ici que les principaux chantiers de transformation, qui avaient t identifis comme des dcisions fondamentales , en distinguant les domaines qui ont fait lobjet davances significatives au cours des deux dernires annes de ceux qui nont peu ou pas t traits.
DE NOMBREUX CHANGEMENTS ENGAGS AU COURS DES DEUX DERNIRES ANNES REPRENNENT NOS PROPOSITIONS
Ceci est particulirement le cas dans trois domaines : linnovation et la comptitivit des secteurs davenir et infrastructures qui y sont lies ; le dveloppement de la concurrence sur les marchs des biens et des services ; le soutien aux PME et TPE. De nombreuses dcisions prises par le gouvernement ont ainsi directement mis en uvre certaines de ces propositions. Elles ont galement, pour les plus complexes dentre elles,
1. Rapport dinformation n2492 au nom du Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques : Commission Attali : quelles premires mises en uvre ? par MM. Louis Giscard dEstaing et Jean Gaubert, Assemble nationale, 5 mai 2010. 2. Pour une croissance forte et soutenable , Contribution de lOCDE la Commission pour la libration de la croissance franaise (2010), 21 mai 2010.
166
Une ambition pour dix ans. Annexes constitu laboutissement des travaux de prparation engags de longue date ou de rformes antrieures partielles ayant conduit limplication de lensemble des parties prenantes (cas de la rforme du secteur de la distribution par exemple). Le bilan propos par lAssemble nationale note ainsi que de nombreux textes de loi ont ainsi eu pour objet de mettre en place des orientations proposes par le rapport de janvier 2008, qui en a constitu lune des sources dinspiration importantes et cite prs de vingt lois votes ou en cours de navette.
Linnovation, la crativit et la comptitivit des secteurs davenir : des rformes importantes inspires de notre rapport
Certaines mesures importantes proposes par la Commission visant orienter lconomie et la socit franaises vers lavenir ont t mises en place. Elles ont permis de renforcer la sensibilit des Franais aux enjeux lis lenseignement suprieur, la recherche et aux secteurs davenir pour assurer la comptitivit de long terme de leur pays.
Lenseignement suprieur et la recherche

Lenseignement suprieur et la recherche ont fait lobjet de dcisions essentielles, conformes au rapport de la Commission, la fois en termes dorganisation et de financement (au total, 22 milliards deuros y sont consacrs dans le cadre de lemprunt national). En matire dorganisation, un premier pas important a t engag en direction de lautonomie des universits prvue par la loi sur la libert et la responsabilit des universits. Ce nouveau cadre juridique doit fournir le socle pour progresser sur plusieurs rformes suggres par le premier rapport qui ont t ngliges, notamment celles relatives lvaluation de lactivit des universits et de leurs personnels et louverture internationale et sociale des tablissements qui constituent des dfis dterminants pour assurer lattractivit et la comptitivit de notre pays. La gouvernance des universits devra tre value et sans doute progressivement ajuste pour en amliorer lefficacit. Dans le mme temps, bien que demeurant globalement nettement infrieurs ceux de nos concurrents de pointe et en labsence quasi totale de financement priv, les financements publics des universits et de la recherche ont t trs substantiellement accrus, notamment dans le cadre de lemprunt national, et ont t concentrs, comme le prconisait la Commission, sur dix ples dexcellence universitaires ayant vocation entretenir des liens troits entre eux et avec leurs homologues europens (7,8 milliards deuros qui sajoutent aux 5 milliards deuros dgags pour ces ples dans le cadre du plan Campus ). Lemprunt national pourrait galement permettre de progresser en matire dautonomie relle ou douverture au monde du travail et linternational des universits, les critres dallocation financire des montants de lemprunt pouvant avoir un puissant effet incitatif. Il conviendra cependant de rester vigilant sur le risque de substitution des montants de lemprunt national et des budgets traditionnellement allous. Dans le domaine de la recherche, plusieurs autres propositions de la Commission ont galement t mises en uvre, plus ou moins compltement :
167
Une ambition pour dix ans une augmentation des financements de la recherche publique sur projets (laide moyenne aux projets soutenus par lAgence nationale de la recherche sest accrue de 26 % en deux ans) ; la stimulation de la recherche prive grce une rforme ambitieuse du crdit impt recherche, devenu lun des dispositifs de R&D les plus favorables au monde mme sil faudra valuer leffet rellement incitatif du dplafonnement du crdit impt recherche pour les grands groupes : en 2009, 13 000 entreprises ont eu recours au crdit impt recherche soit un tiers de plus quen 2008 ; elles ont bnfici de 4,2 milliards de rduction dimpt pour plus de 15 milliards deuros de dpenses dclares ; la part de la R&D dans PIB a augment pour la premire fois depuis 6 ans pour atteindre 2,08 %1 ; un dbut de rforme du statut denseignant-chercheur visant en revaloriser lattractivit ; le renforcement de la valorisation de la recherche partir de nouvelles socits dacclration du transfert de technologie ; la dfinition dune stratgie nationale de recherche et dinnovation.
Le soutien aux secteurs davenir et aux infrastructures essentielles

Au-del, lapproche sectorielle prne par la Commission pour concentrer laction des pouvoirs publics a t reprise par le gouvernement et le Parlement et applique avec succs un certain nombre de domaines clefs. Le numrique a fait lobjet dune srie de dcisions importantes qui mettent en uvre directement les prconisations du rapport de la Commission. On voquera en particulier lintention dtendre la couverture numrique, lanimation de la concurrence dans la tlphonie mobile (avec attribution dune quatrime licence de tlphone mobile le 18 dcembre 2009 qui pourrait amener une diminution des prix de lordre de 7 %) et lmergence dune stratgie nationale dans ce domaine ( France Numrique 2012 ). Lemprunt national prvoit de consacrer 4 milliards deuros au dveloppement du numrique rpartis part gale entre la promotion des contenus et le dploiement des infrastructures, notamment de trs haut dbit (fibre optique et 4G) qui prend du retard par rapport certains de nos principaux concurrents (notamment tats-Unis et Japon). La cration dun secrtariat dtat lconomie numrique, directement rattach au Premier ministre, rpond une prconisation de la Commission, mme si elle ne sest pas traduite comme demand par la Commission par un rattachement auprs du secrtariat dtat des principales directions charges de lconomie numrique, toujours clates entre trois ministres. La Commission note que plusieurs propositions relatives aux contenus et la gouvernance et la scurisation dinternet sont restes inappliques (gestion du RFID, renforcement des garanties europennes, scurisation de la signature lectronique, contribution des fournisseurs daccs, promotion de la concurrence entre logiciels propritaires et logiciels libres, coordination de lARCEP et du CSA pour tenir compte de la convergence des contenus). De mme, manquent des actions portant sur laccs et lusage du trs haut dbit par tous, pour ne pas creuser la fracture numrique. En matire de dveloppement durable, plusieurs propositions quavanait la Commission ont trouv leur place dans le Grenelle de lenvironnement. On relvera notamment la mise en
1. Source : ministre de la Recherche.
168
Une ambition pour dix ans. Annexes place de 13 Ecocits (compltes par une vingtaine dEcoquartiers), qui rpondent dans leurs objectifs la proposition porte par la Commission sur les Ecopolis. Il reste cependant sassurer que les ambitions et les financements prvus dans le cadre de lemprunt national (un milliard deuros) seront mis en uvre et suffiront, au regard des initiatives majeures en ce domaine engages depuis 2009 par nos concurrents. La Commission relve le dveloppement dlments dune fiscalit environnementale (coprt taux zro pour la rnovation thermique de logements par exemple), mais note le report de la mise en uvre de deux des mesures quelle avait proposes : lco-contribution pour les poids lourds reporte 2012 et la contribution carbone reporte la mise en place dun dispositif europen de ce type faisant suite lannulation par le Conseil constitutionnel fin 2009 du projet de loi qui avait t prsent par le gouvernement. Pour les autres secteurs davenir, des actions rpondant aux propositions de la Commission ont t engages en matire de nanotechnologies avec un plan dcid en 2009 visant dvelopper les centres dintgration de Grenoble, Toulouse et Saclay ; de biotechnologies notamment travers la mise en place dun fonds dinvestissement ddi aux biotechnologies de la sant. Elles devraient tre renforces dans le cadre de la mise en uvre de lemprunt national. On soulignera galement la mise en place dobjectifs et de moyens en matire dinvestissements en recherche et dveloppement dans les nergies davenir solaire, olien, hydrogne et biomasse en parallle dun soutien au dveloppement des vhicules propres et aux technologies de capture et stockage de CO2. Au-del, a t confirm le choix du nuclaire avec la dcision de construction dun deuxime EPR prise en janvier 2009 et la promotion de la filire aux niveaux europen et international (notamment par la dfinition de normes communes de sret). Outre les crdits dgags dans le cadre du Grenelle de lenvironnement et de lemprunt national, ces secteurs davenir bnficient galement depuis fin 2008 des prises de participations du Fonds stratgique dinvestissement dot en 2009 de 20 milliards deuros et dont la cration rpond directement une proposition phare du rapport de la Commission en matire de dfense des entreprises stratgiques franaises et dmergence dun fonds souverain la franaise . Ds sa premire anne, le Fonds a procd 21 investissements directs dans des entreprises pour un montant total de 800 millions deuros et enregistr une progression de ses capitaux propres de 500 millions deuros. Enfin, plusieurs mesures visant renforcer lattractivit de la France ont t prises en 2009 et 2010, notamment en termes de renforcement des infrastructures critiques (plan dinvestissement et restructuration des ports autour de sept grands ports maritimes (en particulier Le Havre, dans le cadre du Grand Paris), soutien la place financire de Paris travers le rapprochement de la rglementation franaise de celle de certains de nos concurrents europens ou le regroupement de la Commission bancaire et lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles) et de dveloppement du tourisme (avec lassouplissement des possibilits douverture des commerces dans les zones d attractivit exceptionnelle y compris le dimanche et la suppression des contraintes linstallation des htels).
169
Le dveloppement de la concurrence sur les marchs des biens et services

La loi de 2009 de modernisation de lconomie a permis ladoption dun grand nombre des mesures favorables la concurrence recommandes par la Commission, en particulier : une organisation plus cohrente de laction publique en matire de droit de la concurrence avec la cration dune autorit de concurrence aux comptences largies (mme si certaines de ses comptences injonction, obligation de cessions dactifs ont t limites au commerce de dtail) ; la ngociabilit tarifaire dans le secteur du commerce de dtail qui sest traduite par une baisse des prix au dtail dans les grandes surfaces (0,3 point dindice des prix la consommation depuis dbut 2008 daprs le gouvernement) et prolonge les effets bnfiques de la rintgration progressive des marges arrire dans le calcul du seuil de revente perte amorce en 2005. Trois propositions importantes du rapport ont cependant t appliques de manire trs partielle : la rforme de lurbanisme commercial, importante pour stimuler le pouvoir dachat et la croissance : si les critres dexamen des demandes par les lus locaux ont t considrablement simplifis, leffet des lois Royer-Raffarin a en effet t maintenu au-del dun seuil de 1 000 m2 ; les moyens qui devaient tre apports au petit commerce, par le biais du FISAC et dautres actions, pour compenser leffet de cette loi, nont pas t apports ; louverture des professions rglementes, avec certes la suppression, au moins dans les textes, des avous au 1er janvier 2012, lassouplissement prvu des rgles de dtention du capital des professions juridiques pour permettre des structures de participations interprofessionnelles et laugmentation du nombre de taxis parisiens1 ou de notaires dici 2012 mais sans remise en cause relle des barrires lentre de plusieurs professions pharmaciens, taxis, huissiers, notaires Enfin, lintroduction dactions de groupe en droit franais a t carte par le gouvernement.
Le soutien aux PME et TPE

La loi de modernisation de lconomie et ses textes dapplication dont les derniers ont t publis au dbut de 2010 - ont galement mis en uvre dans un esprit et une lettre souvent trs proches du rapport les recommandations relatives la leve des obstacles lactivit des PME et TPE : cration du rgime de lauto-entrepreneur qui a rapidement connu un trs grand succs (prs de la moiti des 580 200 crations dentreprises en 20092 mme sil est trop tt pour valuer le nombre de crations nettes demplois associs) et instauration du dispo-
1. Les taxis parisiens sont ainsi passs de 15 600 en juillet 2008 16 623 en dcembre 2009, avec 113 licences autorises tre exploites en doublage contre 793 en juillet 2008. Le protocole du 28 mai 2008 relatif lvolution du mtier de taxi comporte des engagements quant la simplification des conditions daccs la profession, lamlioration de la qualit de service la clientle et une meilleure adquation de loffre et de la demande ; une partie des mesures est toujours en cours de mise en uvre. 2. Source : INSEE, rpertoire des entreprises et des tablissements (Sirene).
170
Une ambition pour dix ans. Annexes sitif NACRE (nouvel accompagnement pour la cration et la reprise dentreprise) qui prvoit des prts taux zro pour les crations ou reprises dentreprises ; rduction des dlais de paiement jusqu 45 jours (rduction de 11 jours en moyenne depuis deux ans), augmentation des pnalits de retard et modification de la rgle du trimestre crditeur pour la TVA en mois crditeur ; facilitation de laccs des TPE au conseil et au financement ainsi que des PME au march boursier (Alternext) ; modifications lgislatives et rglementaires ouvrant la possibilit pour les acheteurs publics de rserver une partie de leurs marchs de haute technologie des PME innovantes, extension du champ du rescrit fiscal et social, simplification du droit des socits et de la comptabilit Il est estim par le gouvernement (rapport conomique, social et financier 2009) que ces mesures devraient augmenter le taux de croissance de lconomie franaise dau moins 0,3 % de PIB par an partir de 2009 et favoriser des crations demplois marchands hauteur denviron 50 000 postes par an sur cinq ans. La proposition fondamentale de la Commission visant mettre en place une Agence de Service aux Entreprises de moins de 20 salaris na pas t retenue. La poursuite dans la dure de llan donn dans tous ces domaines devrait avoir un effet significatif sur le pouvoir dachat, sur la cration demploi et sur la capacit de la France mieux faire valoir ses atouts dans la mondialisation. cet gard, il faudra exercer une grande vigilance pour viter que ce qui a t fait au cours des deux dernires annes dans ces domaines ne soit dfait lavenir.
Le chantier de lemploi et du dialogue social a t ouvert

Dans ce domaine, certaines des propositions emblmatiques du rapport sont en cours de mise en uvre, notamment celles visant fluidifier le march du travail avec : la modification des rgles de la reprsentativit syndicale par la loi du 20 aot 2008 suite un accord interprofessionnel qui aura probablement un impact important moyen terme : le principe de reprsentativit suppose irrfragable a t abandonn tandis quont t introduits un critre daudience et un principe de validation majoritaire des accords. La mise en uvre complte de cette rforme dampleur prendra cependant du temps puisquil faudra attendre un cycle intgral dlections professionnelles (quatre ans) pour que les niveaux des branches et de linterprofessionnel soient affects ; lintroduction dun nouveau mode de rupture lamiable du contrat de travail la rupture conventionnelle (le nombre de ruptures conventionnelles a t lev ds la premire anne de mise en uvre avec 190 000 dentre elles homologues en 20091, comparer
1. 280 000 ruptures conventionnelles homologues daot 2008 mars 2010. Daprs une tude du ministre du Travail (2010) portant sur 80 000 ruptures homologues au premier semestre 2009, 75 % dentre elles ont t signes dans des entreprises de moins de 50 salaris. Cette forme de transaction occupe dans ces PME une part croissante de dpart des salaris avec un taux de 9,3 % (contre 5,1 % dans les entreprises de plus de 50 salaris). Elle est notamment utilise dans le cadre des dparts de seniors (13 % des motifs de dpart des salaris de plus de 55 ans).
171
Une ambition pour dix ans au nombre de licenciements conomiques certes avant la crise de lordre de 160 000 et le nombre des licenciements pour motif personnel de plus 500 000) ; la lutte contre les trappes inactivit avec la mise en place du revenu de solidarit active (RSA) en juin 2009 qui a fortement rduit le taux dimposition marginal des mnages les plus modestes lorsquils reprennent une activit. Son dveloppement souffre cependant du maintien de la prime pour lemploi et la fiscalit continue de comporter des trappes inactivit en raison dun traitement souvent plus avantageux des revenus de remplacement (allocations chmage, indemnits journalires et rentes, retraites) par rapport aux revenus dactivit ; le soutien lemploi des seniors, avec notamment un assouplissement des conditions du cumul emploi-retraite, linstauration du libre choix pour les salaris sur leur date de dpart la retraite une fois acquise la dure minimale de cotisation et le maintien dune taxation forte des dispositifs de prretraite (sans cependant que le gouvernement aille jusqu la suppression des dispositifs de prretraites comme le proposait la Commission). En revanche, les autres mesures quavait proposes le rapport nont t que trs partiellement ou pas du tout mises en uvre : si le contrat de transition professionnelle (CTP) rpond au mme objectif que celui du contrat dvolution avanc par le rapport (considrer la situation des chercheurs demploi comme une activit rmunre), il nen est quune dclinaison trs partielle limite aux licencis conomiques alors que la proposition de la Commission visait une extension du dispositif lensemble des travailleurs, pour devenir un droit universel de tous la formation et au reclassement ; les dispositifs visant scuriser les parcours professionnels qui passaient pour la Commission par un mcanisme de bonus-malus favorisant les jeunes et seniors (mme si une certaine conditionnalit des allgements de charge en fonction de la politique salariale des entreprises a t introduite) ; les mesures relevant de la mobilisation gnrale pour lemploi des jeunes et de la diversit au travail qui devaient passer par une obligation de transparence impose aux entreprises et collectivits publiques ; la rforme du systme de financement de la protection sociale qui devait permettre une rduction significative du cot du travail par transfert dune partie des cotisations sociales vers la CSG ou la TVA et se traduire par la fusion de la part salariale et la partie patronale des cotisations sociales ; la transformation en profondeur de la gouvernance du dialogue social que la Commission voyait partir dune volution vers un syndicalisme de service, une rforme de la reprsentativit patronale, une volution des financements des organisations, la recherche de nouvelles formes de dialogue social dans les PME et TPE et une rationalisation du rle des diffrentes instances reprsentatives du personnel. Cette mise en uvre trs partielle sexplique en partie par la ncessaire ngociation et le temps pris par la mise en place de Ple emploi, propose par la Commission.
172
Une ambition pour dix ans. Annexes
DAUTRES CHANTIERS QUE LA COMMISSION A IDENTIFIS COMME PRIORITAIRES ONT FAIT LOBJET DE RALISATIONS LIMITES OU NONT PAS T OUVERTS
Plusieurs chantiers ont fait lobjet de ralisations plus modestes domaines. On peut distinguer, en ordre dcroissant de mise en uvre des propositions qui avaient t formules il y a deux ans : lducation, la formation et la mobilit gographique et sociale ; la sant ; les transformations de la gouvernance publique et la matrise des finances publiques.
Lducation, la formation, la mobilit sociale et gographique

Les mesures que la Commission a prconises pour la petite enfance et lducation primaire ont t peu suivies deffet. Si le socle commun commence se mettre en place, peu a t fait en matire dorientation, de formation des mtiers de la petite enfance et des enseignants ainsi que de renforcement du pilotage local des tablissements, pourtant essentiel lamlioration de leur performance. Les propositions relatives laccompagnement individualis des lves notamment dans les quartiers dfavoriss ont galement t peu suivies deffet, malgr un effort sur laide personnalise par petits groupes et la mise en place de stages de remise niveau durant les vacances partir de 2008. Les propositions de la Commission visant un assouplissement significatif des rgles de fonctionnement pour assurer une meilleure adaptation et une meilleure insertion du rseau ducatif dans son environnement local nont pas t mises en uvre. Ceci passait daprs la Commission par une autonomie des tablissements primaires et secondaires et une ouverture sur la socit et sa diversit (dveloppement de structures daccueil et de formations horaires largis, hbergement des associations dhabitants de quartiers dans les tablissements en ZEP, leve des verrous linstallation dans les quartiers dtablissements privs conventionns, dveloppement de la mdiation sociale). Dans lenseignement suprieur, le dveloppement du nombre de boursiers ne sest pas accompagn dune progression du montant des bourses pour ceux qui en ont le plus besoin. Le dveloppement de la formation professionnelle continue et de la validation des acquis de lexprience ne se traduisent pas encore vritablement par une amlioration sensible de lemployabilit et des opportunits professionnelles des salaris. Les mesures relatives la mise en uvre de cours du soir en universit ou dune universit des mtiers nont pas t mises en uvre, de mme que les mesures visant dvelopper les stages en entreprise au collge, renforcer les formations en alternance ou gnraliser lanne de stage valide au cours du cursus universitaire de master (seule lobligation de ralisation dun stage au cours des annes de licence a t prvue). En matire de mobilit gographique, si plusieurs des mesures proposes par la Commission sur lamnagement urbain ont t ou sont en cours de mise en uvre (relvement de la hauteur autorise des immeubles, possibilit de mettre en uvre, dans certaines zones, un relvement des normes de densit), elles sont demeures dampleur limite au regard de lenjeu de la leve des freins rglementaires laccroissement de loffre de logements et les rformes ont t encore plus timides sur les obstacles aux mouvements que la Commission proposait de remettre en cause. Si des mesures ont t prises en faveur, dune part,
173
Une ambition pour dix ans dun assouplissement des relations entre bailleurs et locataires incitant laccroissement de loffre locative, dautre part, de la mobilit des locataires via labaissement du montant maximum du dpt de garantie exigible pour les locations nues, de nombreuses propositions sont restes inexplores : diminution des droits de mutation et des frais dagence, octroi dune prime aux salaris qui dmnagent gale six mois du dernier salaire, rduction du dlai de restitution des dpts de garantie 8 jours De mme, plusieurs recommandations portant sur le logement social (notamment la cration sur Internet dune Bourse du logement social) nont pas t retenues. Enfin, en matire douverture internationale, les propositions portant sur lenseignement suprieur (multiplication du nombre de bnficiaires du programme Erasmus, coopration avec les pays de lUPM, accueil dtudiants trangers en scolarit payante avec corrlativement un systme de bourses plus gnreux) nont pas fait lobjet de mesures spcifiques, mais des efforts ont t raliss pour attirer davantage dtudiants trangers haut potentiel. Celles portant sur limmigration professionnelle (accueil de davantage de travailleurs trangers, simplifier les dlivrances dautorisations de travail) ont t mises en uvre pour les ressortissants communautaires en juillet 2008 (en rponse une obligation contracte au niveau europen) et pour les trangers extra-europens uniquement pour ceux contribuant de faon remarquable au dveloppement conomique de la France . Le dispositif daccueil dtrangers hautement qualifis sera complt par la transposition de la directive carte bleue qui cre un nouveau titre de sjour europen pour les ressortissants trangers qualifis. La France a par ailleurs conclu avec plusieurs tats africains des accords bilatraux prvoyant une liste de mtiers ngocis.
La sant, secteur de croissance essentiel

La plupart des propositions de la Commission dans le secteur de la sant, dterminant pour la croissance (11 % du PIB, six fois plus dynamique en termes de cration demplois que le reste de lconomie) sont restes inappliques mme si certaines propositions portant sur ladministration de la sant ont t mises en uvre (cf. infra 2.4). Le dveloppement de lhospitalisation domicile et la rationalisation des actes mdicaux, dont la Commission avait estim quils pourraient gnrer une conomie de 700 millions deuros par an pour un investissement de 320 millions deuros, na pas t mise en uvre. Lobjectif de doubler le financement national global de la prvention na pas t respect. Les maisons de sant qui devaient permettre de regrouper les mdecins libraux et de garantir la permanence des soins se mettent difficilement en place faute dincitations. Des projets structurants participant dune prise en charge mieux coordonne des patients comme le dossier mdical personnel ou la tlmdecine restent encore un stade exprimental. Lexternalisation de certains services priphriques loffre de soins, loigns du cur de mtier de lhpital, comme lentretien, la lingerie, la restauration na pas t engage de manire systmatique comme le prconisait la Commission. Enfin, certaines prconisations visant gnrer des ressources nouvelles dans ce secteur nont pas t suivies. Le dveloppement de loffre daccueil de clients trangers, qui devrait, daprs la Commission, permettre de dgager un chiffre
174
Une ambition pour dix ans. Annexes daffaires en forte augmentation dans les prochaines annes, en assurant par exemple la gnralisation de devis forfaitaires, est demeur trs limit, avec des initiatives ponctuelles. Sagissant des nouveaux marchs de la dpendance, la Commission avait prconis la cration dune nouvelle branche spcifique de la Scurit sociale pour assurer le financement de la perte dautonomie en toute transparence et le dveloppement des produits dassurance prive et de mutuelle. Ce chantier a t report aprs la rforme des retraites. Si les moyens consacrs au financement de la dpendance ont t augments pour permettre la cration de nouveaux services et la mdicalisation des places en maison de retraite, les prconisations visant dvelopper de nouvelles formes dhbergement, adapter le parc immobilier ou encourager le dveloppement de technologies permettant le maintien ou le retour domicile nont pas t mises en uvre.
Les transformations de la gouvernance publique et la matrise des finances publiques

Si le bilan en matire de mise en uvre des propositions de la Commission en matire de gouvernance est trs mitig, on peut distinguer quatre domaines qui ont fait lobjet de relles avances : la revue gnrale des politiques publiques a permis de dgager quelques gains de productivit sur le primtre de ladministration dtat grce au dveloppement de ladministration lectronique (dmatrialisation des factures des administrations par exemple) et la rforme de structures administratives (fusion de corps et de services) qui doivent conduire une conomie nette de 6 milliards deuros par an partir de 2010. Cet effort reste trs insuffisant, au regard des besoins de rquilibre des finances publiques ; la gestion du processus normatif sest amliore sur la base de la systmatisation dvaluations ex ante et ex post des projets de loi, de linformation sur la mise en uvre des textes vots, dune meilleure transposition des directives europennes et dune connaissance accrue des intrts conomiques, sociaux et financiers derrire les principales ngociations europennes. Ces orientations devraient tre poursuivies pour mettre fin une inflation et une instabilit normatives que la Commission souhaitait rguler grce un comit pour une meilleure gouvernance charg de faire des propositions de simplifications juridiques et de procdures ; le secteur parapublic a t marqu par une srie de rformes dans lesprit des propositions du rapport : pour les organismes HLM, la cration des conventions dutilit sociale offre dsormais le cadre dune contractualisation exigeante qui permet daffirmer et de contrler les objectifs de performance des offices ; le regroupement des organismes HLM a fait lobjet dannonces volontaristes ; la rforme du 1 % logement a t mise en uvre pour tenter de mieux aligner lusage des fonds collects avec les priorits de la politique du logement de ltat ; les tribunaux de commerce ont t un peu regroups pour passer de 191 141 et la rforme des chambres de commerce est amorce par la fusion de plusieurs dentre elles ; les recommandations relatives lorganisation des administrations de la sant ont globalement t suivies avec notamment la cration des agences rgionales de sant (ARS) par la loi du 21 juillet 2009 dite Hpital Patient Sant Territoire qui devrait permettre une
175
Une ambition pour dix ans meilleure articulation entre mdecine de ville hpital- soins de suite et une organisation plus cohrente de loffre de soins sur le territoire. Les ARS devraient tre en mesure dapprhender les problmatiques de prvention de manire globale. La loi HPST a par ailleurs engag une rforme de la gouvernance des hpitaux et ouvert le recrutement des directeurs dtablissements de sant des non-fonctionnaires. Le dveloppement de lefficience du systme de soins prconis par la Commission sest partiellement concrtis avec la cration de lAgence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP) et la mise en place du suivi dindicateurs en termes dactivits et dquipements. noter cependant deux propositions qui nont pas t retenues ce stade : la facult offerte un hpital public dopter pour une gestion de son personnel sous conventions collectives et la rforme de lorganisation et de la gouvernance des CHU, la loi HPST ne prvoyant pas de gouvernance spcifique pour ces tablissements ayant pourtant une vocation de recherche et denseignement de haut niveau. Les principales propositions de rforme de gouvernance du systme politique et administratif sont restes inappliques et notamment celles portant sur : la redfinition stratgique des interventions des administrations publiques, visant externaliser certaines fonctions non rgaliennes vers des agences et dvelopper certaines fonctions dlaisses et pourtant indispensables lefficacit dun tat stratge (veille industrielle) ; elle implique galement de rexaminer lutilit conomique et sociale de certaines dpenses dintervention (aides aux entreprises, aides lemploi et aides au logement) restes lcart de lexercice de revue gnrale des politiques publiques ; la simplification de lorganisation gouvernementale et territoriale, notamment par la limitation du nombre de ministres par loi organique, le rattachement au Premier ministre dun ministre dtat en charge dun Office du budget ou la disparition progressive des dpartements, na pas t retenue. Mme sil entend aller vers une clarification plus exclusive des prrogatives de chaque niveau de collectivit, le projet de loi sur la rforme des collectivits territoriales en cours de discussion au Parlement apparat en retrait par rapport aux ambitions portes par la Commission : crant un nouveau niveau dintercommunalit (les mtropoles ), son impact risque dtre doublement limit par le principe du volontariat des collectivits et par labsence dincitation financire particulire au regroupement et la mutualisation. Si la rforme de lorganisation territoriale de ltat consacre la rgion comme le niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques territoriales, la suppression des doublons et les ventuels transferts de comptences entre tat et collectivits locales nont pas t abords ; la rationalisation de larchitecture et de la gouvernance budgtaires avec, dune part, le renforcement de la capacit darbitrage politique entre budgets de ltat et de la Scurit sociale. La cration dans le cadre de la rvision constitutionnelle de lois de programmation dfinissant les orientations pluriannuelles des finances publiques na pas remis en cause la distinction actuelle et trs dommageable entre loi de finances de ltat et loi de financement de la Scurit sociale et na pas scuris par une loi organique le caractre contraignant de la norme de dpense triennale ; rien nest prvu pour la matrise des dpenses de scurit sociale, des collectivits territoriales et des oprateurs de ltat alors que la Commission avait demand la dfinition
176
Une ambition pour dix ans. Annexes dun objectif de croissance des dpenses locales et la prise en compte de leur respect dans les rpartitions des dotations de ltat, le financement des collectivits locales sur un partage du produit des impts nationaux, la dfinition de crdits limitatifs pour lassurance maladie, la modulation de prestations familiales et de la franchise mdicale en fonction du revenu ainsi que linterdiction de lendettement des oprateurs ; lvaluation systmatique de la performance des services publics locaux (sur la base dindicateurs et de cots standard moyens), des tablissements publics (pour les tablissements denseignement suprieur par exemple) et des agents publics qui aurait t la condition pralable pour dgager dimportants gains de productivit. Enfin, limportante dgradation de nos finances publiques, en partie lie la crise, contraste avec les propositions de la Commission de rduire de 1 % par an la part des dpenses publiques dans le PIB. En effet, la crise, dont leffet sest traduit par une diminution des recettes fiscales et une augmentation des dpenses publiques, a conduit une forte aggravation du dficit et de lendettement publics. Le dficit public franais est ainsi pass de 3,3 % en 2008 7,5 % en 2009 ; la dette publique a, quant elle, progress de 67,5 % 78,1 % du PIB entre 2008 et 2009. Cette hausse du passif public na pas t compense par une augmentation des actifs privs de long terme et, contrairement aux prconisations de la Commission, la fiscalit de lpargne na pas fait lobjet de la rforme dampleur ncessaire pour encourager les placements plus risqus et plus long terme. La France se distingue toujours par un taux dpargne des mnages particulirement lev mais insuffisamment oriente vers le financement long terme de notre conomie. Enfin, laccent mis sur le thme du dveloppement durable au cours de ces deux dernires annes ne sest pas accompagn de la contrepartie majeure que prconisait la Commission travers la rforme de la rdaction du principe de prcaution dans la Constitution pour viter quil ne soit utilis comme prtexte pour brider la prise de risque. Quatre types de raisons clairent ce bilan contrast : le gouvernement a dcid de mettre en uvre les propositions du rapport de manire partielle ou den carter ou den diffrer lapplication au terme de choix politiques ; certaines rformes, bien quen ligne avec les prconisations de la Commission, se sont heurtes des rsistances administratives ou sociales, notamment dans les domaines o ltat nest quun acteur parmi dautres et doit faire partager ses objectifs par dautres (collectivits territoriales, partenaires sociaux, entreprises, instances europennes) pour parvenir changer les ralits ; le gouvernement a engag des rformes inspires des prconisations de la Commission mais selon des modalits qui en rduisent lambition et peuvent en remettre en cause les rsultats attendus ; comme le note le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques de lAssemble Nationale, si la crise a eu un effet acclrateur sur certaines dcisions, et en particulier celles ayant trait lamlioration de la rgulation des marchs, des banques et des assurances, elle a linverse eu un impact ngatif sur les conditions de mise en uvre dautres dcisions (notamment sur laccueil dune immigration qualifie et la dcision fondamentale de rduire la part des dpenses publiques dans le PIB ou certaines mesures fiscales).
177
Annexe 2
Lajustement budgtaire pour 2011-2013 et la trajectoire de finances publiques dici 2020

Cette annexe prsente les lments du cadrage mthodologique utilis par la Commission pour quantifier lajustement budgtaire ncessaire dans les trois prochaines annes et pour dfinir la trajectoire des finances publiques dici 2020.
LAJUSTEMENT BUDGTAIRE POUR 2011-2013

La Commission a valu leffort budgtaire raliser au cours des trois prochaines annes par rfrence au programme de stabilit prsent par le gouvernement franais la Commission europenne dbut 2010.
Le programme de stabilit du gouvernement

Le gouvernement prvoit dans le programme de stabilit 2010-2013 une amlioration ambitieuse des comptes publics, avec un dficit public qui reviendrait de 8,2 % fin 2010 3 % fin 2013. Il repose sur les hypothses suivantes : une croissance de 2,5 % par an partir de 2011 ; un taux dintrt de 3,5 % ; une amlioration du taux de prlvement obligatoire : celui-ci, aprs avoir baiss durant la crise (41 % du PIB en 2010) retrouverait progressivement les niveaux davant-crise, et serait mme lgrement suprieur au niveau de 2008 (43 % contre 42.8 % en 2008) du fait dune lasticit des recettes la croissance suppose suprieure lunit et dun effort de rduction des niches fiscales et sociales denviron 5 milliards deuros ; une amlioration mcanique lie la sortie du plan de crise ; une matrise des dpenses : celles-ci ne progresseraient que de 0,3 % par an en volume. Cette progression est trs infrieure la progression moyenne constate sur les dix dernires annes (2,1 % par an en volume entre 1997 et 2008). Lensemble de ces hypothses conduit une dette publique qui se stabiliserait 86,5 % du PIB en 2013 aprs avoir atteint un pic 87,1 % en 2012.
178
Tableau 1 : Programme de stabilit

En milliards deuros 2010 Prlvements obligatoires 801 En % de PIB 41,0 % Autres recettes 129 En % de PIB 6,6 % Total des recettes 930 En % de PIB 47,6 % Croissance annuelle hors inflation des dpenses hors charges dintrt 0,5 % Dpenses hors charges dintrts -1 039 En % de PIB -53,1 % Solde primaire hors charge dintrts -108 En % de PIB -5,5 % Charge de la dette -52 En % de PIB -2,7 % Dpenses totales -1 091 Solde public -160 En % de PIB -8,2 % Dette publique 1 626 En % de PIB 83,2 % Scnario du programme de stabilit 2011 2012 852 899 41,9 % 42,4 % 136 142 6,7 % 6,7 % 988 1 041 48,6 % 49,1 % -0,1 % -1 053 -51,8 % -65 -3,2 % -57 -2,8 % -1 110 -122 -6,0 % 1 748 86,0 % 0,5 % -1 077 -50,8 % -36 -1,7 % -61 -2,9 % -1 138 -97 -4,6 % 1 846 87,1 % 2013 950 43,0 % 150 6,8 % 1 100 49,8 % 0,4 % -1 100 -49,8 % 0 0,0 % -65 -2,9 % -1 165 -66 -3,0 % 1 910 86,5 %
Source : programme de stabilit 2011-2013
Mesure de leffort raliser selon la Commission

Pour quantifier leffort structurel raliser dici 2013, la Commission est partie des hypothses suivantes. Jusquen 2013, la squence de rduction du dficit public retenue par la Commission est la mme que celle du gouvernement (cf. supra). En revanche, notre hypothse de croissance est plus conservatrice et se fixe 2 % en 2011, 2012 et 2013 (contre 2,5 % sur trois ans pour le gouvernement) ; pour obtenir un dficit public de 3 % en 2013, il faut rduire le dficit public de 5,2 points par rapport 2010. Compte tenu de la relative faiblesse de la croissance cet horizon, les efforts structurels mener chaque anne sont ambitieux et vont au-del de ce qui a dj t entrepris par le gouvernement franais dans le pass. Pour identifier la ralit de leffort raliser pour respecter les objectifs du programme de stabilit, nous les avons confronts un scnario tendanciel qui retient les mmes hypothses de croissance et de taux dintrt, mais suppose une progression annuelle des dpenses de 2,1 %, conforme la moyenne constate entre 1997 et 2008, et une stabilit de la lgislation fiscale. Un tel scnario, dvelopp dans le cadre du groupe de travail prsid par MM. Champsaur et Cotis sur la situation des finances publiques, peut tre considr comme un scnario spontan , sans effort budgtaire spcifique.
179
Tableau 2 : Scnario cible de la Commission compar un scnario tendanciel (hypothse de croissance de 2 %)

Scnario cible 2010 2011 2012 2013 801 852 899 950 41,0 % 41,9 % 42,4 % 43,0 % 129 136 142 150 6,6 % 6,7 % 6,7 % 6,8 % 930 988 1 041 1 100 47,6 % 48,6 % 49,1 % 49,8 % 0,5 % -0,1 % 0,5 % 0,4 % Scnario tendanciel illustratif 2011 2012 2013 842 886 932 41,6 % 42,2 % 42,8 % 136 141 148 6,7 % 6,7 % 6,8 % 977 1 026 1 080 48,3 % 48,9 % 49,6 % 2,1 % 2,1 % 2,1 %
En milliards deuros Prlvements obligatoires En % de PIB Autres recettes En % de PIB Total des recettes En % de PIB Croissance annuelle hors inflation des dpenses hors charges dintrt Dpenses hors charges dintrt En % de PIB Solde primaire (hors charge dintrts) En % de PIB Charge de la dette En % de PIB Dpenses totales Solde public En % de PIB Dette publique En % de PIB
-1 039 -1 053 -1 077 -1 100 -53,1 % -51,8 % -50,8 % -49,8 % -108 -65 -36 0 -5,5 % -3,2 % -1,7 % 0,0 % -52 -57 -61 -65 -2,7 % -2,8 % -2,9 % -2,9 % -1 091 -1 110 -1 138 -1 165 -160 -122 -97 -66 -8,2 % -6,0 % -4,6 % -3,0 % 1 626 1 748 1 846 1 910 83,2 % 86,0 % 87,1 % 86,5 %
-1 076 -1 117 -1 161 -53,2 % -53,2 % -53,3 % -99 -91 -80 -4,9 % -4,3 % -3,7 % -57 -62 -68 -2,8 % -3,0 % -3,1 % -1 133 -1 179 -1 229 -156 -153 -148 -7,7 % -7,3 % -6,8 % 1 782 1 936 2 084 88,1 % 92,2 % 95,7 %
Source : Commission pour la libration de la croissance franaise
Le scnario tendanciel que nous avons retenu suppose une hausse des dpenses publiques conforme la moyenne du pass. Il ne prend donc pas en compte, pour 2011, le contrecoup sur les dpenses publiques li la fin du plan de relance. Ce contrecoup estim par le gouvernement proche de 6 milliards deuros rduit dautant leffort raliser. Pour une croissance de 2 % en 2011, 2012 et 2013, leffort budgtaire structurel, mesur par lcart sur le solde primaire avec le scnario cible, atteint 80 milliards deuros, soit, aprs sortie du plan de relance, de 74 milliards deuros sur trois ans (ce qui correspond un effort annuel moyen denviron 25 milliards deuros).
Le programme dajustement sur trois ans (2011-2013) Les principaux postes de la dpense publique
Les deux graphiques suivants prsentent la dpense publique ventile par acteur (tat, collectivits locales, Scurit sociale) et par nature (prestations sociales, rmunrations, fonctionnement, investissement).
180
La dpense publique par acteur (en 2008)
La dpense publique par nature (en 2008, toutes administrations publiques)

La dpense publique en 2008 : 1 027 Md
Le graphique suivant prsente les principales sources daugmentation de la dpense publique au cours des dernires annes.
Le poids des interventions dans la croissance de la dpense publique (2000-2008)

Source : Direction du Budget pour chacun des graphiques.
Dcomposition de la croissance de la dpense publique entre 2000 et 2008
Des dpenses plus dynamiques que la moyenne : la croissance des dpenses dintervention explique 54,4 % de la croissance de la dpense publique
181
Les principales niches fiscales et sociales

Le tableau suivant liste les principales dpenses fiscales concentrant prs de la moiti du cot total des dpenses fiscales.
Tableau 3 : Liste des principales niches fiscales en 2010 (en M)

Mesure
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amlioration, de transformation, d'amnagement et d'entretien portant sur ses logements achevs depuis plus de deux ans Crdit d'impt en faveur de la recherche Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes dclarant des revenus d'activit Exonration ou imposition rduite des produits attachs aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance vie Taux de 5,5 % applicable aux ventes consommer sur place, l'exception des ventes de boissons alcooliques Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites Crdit d'impt pour dpenses d'quipements de l'habitation principale en faveur des conomies d'nergie et du dveloppement durable Exonration en faveur de certains contrats d'assurance maladie complmentaire Crdit d'impt au titre de l'emploi d'un salari domicile pour les contribuables exerant une activit professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois Exonration des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicaps ou des pensions d'orphelin, de l'aide la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agre, de l'allocation de garde d'enfant domicile, et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant Demi-part supplmentaire pour les contribuables vivant effectivement seuls ayant eu un ou plusieurs enfants charge et, compter de l'imposition des revenus de 2009, pour les seuls contribuables ayant support titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans Taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les htels Crdit d'impt sur le revenu au titre des intrts d'emprunts supports raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale Rduction d'impt au titre de l'emploi, par les particuliers, d'un salari domicile sans condition particulire jusqu'aux revenus 2006 et, compter des revenus 2007, pour les seuls contribuables n'exerant pas une activit professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis moins de trois mois Exonration en faveur des personnes ges, handicapes ou de condition modeste Exonration d'impt sur le revenu des heures (et jours) supplmentaires et des heures complmentaires de travail
Chiffrage pour 2010

5 150 4 000 3 200 3 000 3 000 2 670 2 600 2 200 1 750 1 600 1 560 1 560 1 500 1 250 1 250 1 200
Source : Annexes au PLF 2010.
Le tableau suivant liste les principales niches sociales rpertories dans les annexes budgtaires en 2010 (en M).
Tableau 4 : Principales niches sociales en 2010 (en M)

Exonration gnrale de cotisations sociales patronales (allgements dits Fillon ) Exonration des heures supplmentaires et complmentaires Exonration en faveur des entreprises et des travailleurs indpendants installs outre-mer Exonration en faveur des contrats dapprentissage Abattement pour les particuliers employeurs1 Aide domicile employ par une association ou une entreprise 22 099 2 898 1 087 693 303 223
Source : Annexes au PLFSS 2010
1. Il sagit des particuliers qui optent pour une assiette relle et non pour lassiette forfaitaire (gale au SMIC).
182
Le programme dajustement sur trois ans (2011-2013)

Le tableau suivant prsente de manire synthtique ce que pourrait tre un programme dajustement pour dgager 75 milliards deuros sur trois ans. Il sagit dun tableau illustratif qui retrace les grands quilibres dun effort qui doit tre rparti sur tous les postes de la dpense publique.
Tableau 5 : Tableau illustratif du programme dajustement pour 2011-2013

Dpenses par grandes masses Masse salariale Mesures TAT Non-remplacement des dparts la retraite (1 sur 2 avec retour catgoriel de 50 %) Gel des salaires des fonctionnaires (gel du point fonction publique) Baisse de 12 % sur 3 ans (dveloppement de la concurrence et recours aux marchs nationaux globaliss, mutualisation des moyens, rationalisation et rduction du nombre de structures, application de ratios defficience, optimisation de lutilisation des moyens, rduction du cot dunit duvre utilise) Baisse de 12 % sur 3 ans Rduction des dotations aux collectivits locales de 1 % en valeur conomies au cas par cas sur les subventions aux tablissements publics, agences Report Effet sur 3 ans (en milliards d)
1,50 2,40
Fonctionnement courant
2,22 7,92
Dpenses dintervention Prlvements sur recettes collectivits locales Subventions aux oprateurs Investissements Total tat Masse salariale
6,36 1,00 1,00 22,40
COLLECTIVITS LOCALES Non-remplacement des dparts la retraite (1 sur 2 avec retour catgoriel de 50 %) 0,72 Gel des salaires des fonctionnaires (gel du point fonction publique) 1,05 Fonctionnement Baisse de 15 % sur 3 ans (mme leviers que supra pour ltat) 4,50 Intervention Baisse de 8 % sur 3 ans 4,32 Investissements Report 2,00 Total collectivits locales 12,59 SCURIT SOCIALE Masse salariale Non-remplacement des dparts la retraite (1 sur 2 avec retour catgoriel de 50 %) 0,69 Gel des salaires des fonctionnaires (gel du point fonction publique) de la fonction publique hospitalire 1,21 Fonctionnement Baisse de 10 % sur 3 ans (mme leviers que supra pour ltat) 2,46 Prestations Stabilisation en valeur de certaines prestations sociales par rapport 2010 sociales (dsindexation), rforme des dpenses de sant (dremboursement mdicaments SMR faible, participation plafonne des malades en ALD, dveloppement de lhospitalisation domicile), rforme des allocations familiales et de la PAJE (mise sous condition de ressources), rforme des retraites 11,00 Total Scurit sociale 15,36 TOTAL DES CONOMIES DE DPENSES 50,35 183
Recettes
Mesures
Effet sur 3 ans

(en milliards deuros)
Rduction des niches fiscales sur les revenus et les plus-values de lpargne Rduction des niches sur le logement Rduction des niches dfavorables lenvironnement Rduction des effets daubaine induits par les taux rduits de TVA, la fiscalit sur loutre mer Rvision des niches qui dpendent du statut plutt que du revenu (niches dont bnficient les retraits) largissement de lassiette de la fiscalit sur les successions TOTAL PROGRAMME DAJUSTEMENT : DPENSES/RECETTES
25,00
75,35
Globalement, toutes administrations confondues, les dpenses publiques totales progresseraient encore denviron 0,5 % par an aprs mise en uvre du plan de redressement. Les dpenses nominales continueraient daugmenter pour chacune des administrations. Les dpenses de ltat baisseraient de plus de 1,0 % par an en volume, tandis que celles des administrations locales augmenteraient encore de plus de 1,5 % par an.
Tableau 6 : volution des dpenses publiques en milliards deuros, avant et aprs le programme dconomies proposes
2010 tat Tendanciel Taux de croissance rel Aprs mesures dconomies Taux de croissance rel Collectivits locales Tendanciel Taux de croissance rel Aprs mesures dconomies Taux de croissance rel Administrations sociales Tendanciel Taux de croissance rel Aprs mesures dconomies Taux de croissance rel Total dpenses toutes APU Tendanciel Taux de croissance rel Aprs mesures dconomies Taux de croissance rel Inflation prvue 2011 2012 2013 Gain Gain sur trois ans annuel
336 336
344 0,8 % 336 -1,4 % 230 3,6 % 225 1,6 % 502 2,2 % 497 1,2 % 1 076 2,1 % 1 060 0,5 % 1,5 %
353 0,8 % 338 -1,3 % 242 3,6 % 233 1,7 % 522 2,2 % 512 1,2 % 1 117 2,1 % 1 084 0,5 % 1,8 %
362 0,8 % 339 -1,3 % 255 3,6 % 241 1,7 % 543 2,2 % 527 1,2 % 1 160 2,1 % 1 109 0,6 % 1,8 %
22
219 219
13
484 484
15
1 039 1 039
50
17
184
LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES DICI 2020

Au-del de 2013, sous lhypothse que lconomie franaise crot son rythme de croisire (2,5 % par an), lamlioration du solde primaire annuel nest pas spontane et impose une poursuite dun effort de 1 point de PIB par an jusqu obtenir lquilibre budgtaire (en 2016). cette date, le solde primaire est suppos stable. Dans ce scnario fond sous lhypothse de taux dintrt sajustant progressivement au taux de croissance, la dette publique serait de 68,5 % du PIB en 2020. Le retour durable lquilibre des comptes publics permettrait datteindre rapidement ensuite la cible de 60 % du PIB pour la dette publique.
Tableau 7 : Trajectoire des finances publiques dans le scnario cible dici 2020 (en % du PIB)
Anne Priode couverte par le programme de stabilit du gouvernement Dette publique 83,2 % 86,4 % 87,9 % 87,7 % 86,1 % 83,7 % 80,4 % 77,4 % 74,4 % 71,4 % 68,5 % Solde primaire -5,6 % -3,5 % -1,7 % 0,0 % 1,0 % 2,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % 3,0 % Charge dintrts 2,6 % 2,8 % 2,9 % 3,0 % 3,0 % 3,1 % 3,1 % 3,2 % 3,2 % 3,0 % 2,9 % Solde total -8,2 % -6,0 % -4,6 % -3,0 % -2,1 % -1,1 % -0,2 % -0,2 % -0,2 % -0,1 % +0,1 %
Priode ultrieure
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Source : programme de stabilit 2011-2013, Commission pour la libration de la croissance franaise
185
Annexe 3
Exprimentations pdagogiques en crche et lcole maternelle et primaire

La Commission a entendu de nombreux spcialistes de lducation et prsente, dans cette annexe, les lments dexprimentation qui lui paraissent les plus pertinents afin de lutter contre lchec scolaire et lillettrisme.
DES MTHODES PDAGOGIQUES AXES SUR LE DVELOPPEMENT DE LEXPRESSION ORALE LA CRCHE

la crche, de nouvelles mthodes pourraient tre utilises par les ducateurs et les accueillants ducatifs afin de dvelopper la matrise de la langue orale : obtenir lattention de lenfant pour le langage ; inciter lenfant nommer les lments dune image, dun jeu ; lencourager la prise de parole en lui posant des questions ouvertes ; renforcer les rponses des enfants en les reformulant ou en faisant des expansions ; partager lexprience avec les parents. Lexprience Parler bambin conduite par Michel Zorman poursuit de tels objectifs. Cette initiative sinspire de programmes de prvention prcoce de lchec scolaire mis en uvre aux tats-Unis et au Canada, dont les effets positifs ont t dmontrs1. Les valuations de cette exprimentation (menes par lInserm de Paris et par le CNRS de Montpellier) ont dmontr une forte progression du langage pour tous les enfants du groupe exprimental, particulirement pour les enfants qui avaient, au dpart, un niveau faible ou moyen . Ce type dexprience se focalise sur la formation initiale et continue des ducateurs de crche afin de mieux encadrer les enfants de un an et demi jusqu lentre la maternelle par le biais dinterventions langagires avec de petits groupes denfants (20 minutes dateliers, trois fois par semaine).
Un apprentissage systmatique du vocabulaire, de la maternelle la fin du primaire

Il existe actuellement en France un cart quivalent cinq ans chez les lves en CE1 entre le groupe dlves les plus faibles matrisant moins de 500 mots et les plus forts matrisant plus de 2 500 mots. Ce retard tant non rattrap entre le CE2 et le CM2. Or un enfant qui
1. Haut commissaire la Jeunesse, Les exprimentations lhonneur , La lettre du Haut commissaire la jeunesse, Relais jeunesse, sept.-oct.-nov. 2009, n 3.
186
Une ambition pour dix ans. Annexes souffre dun dficit srieux de vocabulaire lentre du cours prparatoire aura beaucoup de difficults lire quelle que soit la mthode de lecture utilise, puisquil ne comprendra pas ce quil dchiffre. De nouvelles mthodes peuvent tre intgres lcole maternelle et primaire pour permettre la matrise du vocabulaire1 : mettre en place des leons de mots , deux fois par semaine, dune demi-heure, qui permettront de mieux cerner le sens propre et figur des mots, leur composition et leur tymologie, tablir ds le dbut de lcole maternelle un vritable programme dapprentissage de 365 mots nouveaux par anne, et dfinir pour chaque niveau de classe le fonds commun de vocabulaire, mettre en place un cahier de mots, qui suivra la progression des acquisitions tout au long de la maternelle, ce cahier sera un trait dunion entre la maison et lcole. Une exprimentation intgrant ces mthodes, notamment les leons de mots , sur les trois classes de maternelle pourrait tre mise en place et value au bout de trois ans afin dassurer la matrise dun bagage ncessaire de vocabulaire.
Un apprentissage de la lecture par petits groupes de niveau de la grande section au CE1, intgrant des mthodes pdagogiques innovantes
Afin damliorer lefficacit de lapprentissage de la lecture, une exprimentation a pu tre mene intgrant des innovations pdagogiques en termes de mthode dapprentissage. La pdagogie dveloppe valorise la lecture comme outil dapprentissage dans tous les domaines des connaissances . Lorsquun enfant commence dvelopper des difficults dapprentissage, lintervention doit tre immdiate, individualise et intensive . Lexprience a conduit diviser par deux lchec scolaire, et ceci en zone dducation prioritaire2.
Rsultats de lexprience Parler , en termes de matrise de la lecture et de lcriture

I I I I I
80-100 Fort 70-80 Moyen 60-70 Faible 50-60 Trs faible > 50 Grande diff.
1. Alain Bentolila, rapport sur lacquisition du vocabulaire lcole lmentaire . 2. Michel Zorman, exprience Parler 2009.
187
Une ambition pour dix ans Cette exprimentation se droule : sur les niveaux de grande section, CP et CE1 qui forment un cycle complet, cest--dire sur deux ans et demi ; en petits groupes de 4 6 lves ; raison de 6 heures par semaine, fragmentes en 30 minutes ; les parents sont par ailleurs mieux associs, lors de rencontres trimestrielles par petits groupes de parents. Les moyens supplmentaires mettre en uvre sont limits (environ 100 euros par lve), mais pourraient permettre de diviser par deux lchec scolaire (voir graphique ci-dessus). Chaque acadmie pourrait lancer cette exprimentation dans vingt coles, particulirement dans les zones en grande difficult. lissue de trois annes dexprimentation (lves ayant commenc dans les classes pilotes de grande section et finissant le CE1), celle-ci fera lobjet dune valuation et pourrait tre tendue au plan national.
Une mthode axe sur la proportionnalit pour lutter contre linnumrisme au primaire
Suite des recherches effectues sur le phnomne de dyscalculie phnomne qui explique les difficults en calcul et en mathmatiques des individus par des raisons dordre biologique une quipe de chercheurs est parvenue la conclusion que la dyscalculie nexiste pas en tant que trouble dune relle importance (prvalence infrieure 1,5 %)1. Ainsi lchec en mathmatiques, appel innumrisme , nest pas une fatalit, le succs dans lapprentissage est possible pour tous les lves. Une mthode pdagogique a tout dabord t dveloppe destination des 30 % des lves au collge ne matrisant pas les calculs de base (multiplication, division), acquis normalement lcole primaire (CM1, CM2). Les niveaux dabstraction se superposant, labsence dassimilation des techniques de calcul fondamentales enseignes lcole primaire, empchent les lves de progresser au collge. Ce type daction de lutte contre linnumrisme semble possible court terme et rapidement, la diffrence de la lutte contre lillettrisme, action de longue haleine. La mthode dveloppe, axe sur la proportionnalit et permettant de donner une image mentale chaque concept, pourrait avoir des rsultats probants, puisque les lves qui ont eu un soutien de vingt heures avec cette mthode fonde sur la proportionnalit ont rattrap entirement leur retard. Cette mthode, ncessitant deux ou trois heures de formation pour les enseignants, pourrait tre adapte au niveau de lcole primaire, pour lutter contre linnumrisme prcoce, puisque les mcanismes corrigs au niveau du collge sont ceux qui devaient tre acquis au collge. Elle pourrait tre exprimente dans des classes de CM1, CM2 dans dix coles et value par un organisme indpendant.
1. Fischer, Une tude de la dyscalculie lge adulte , INSEE.
188
Exprimenter laccompagnement en dehors de la classe

Dautres types dexprimentations existent en dehors du temps scolaire1 qui ne se donnent donc pas pour ambition lamlioration du systme ducatif lui-mme, mais peuvent prsenter un vrai intrt. Quatre jours par semaine, les enfants de CP, choisis par leur professeur en raison de leurs faiblesses dapprentissage, sont accueillis par un animateur par groupe de cinq pendant une heure et demie, selon un protocole prdfini. La lecture dune belle histoire constitue le cur de lintervention, ce quoi les enfants nont pas toujours accs la maison, puis des activits crites et orales sont organises. Les parents participent activement au dispositif, puisquun contrat est sign en mairie. Le cot par enfant reprsente 1 500 euros par an, 1 200 euros pour le dispositif local (animateur, coordinateur, matriel pdagogique, frais divers) et 300 euros pour lassociation qui assure lingnierie (mise en place du dispositif, suivi tout au long de lanne, formation des animateurs, accompagnement de lensemble des intervenants). Cette exprimentation sera value de faon indpendante et scientifique, afin de mesurer les effets sur lapprentissage de la lecture et de lcriture, avant la fin de lanne par lcole dconomie de Paris. Au vu des rsultats de cette valuation, le dispositif pourrait tre tendu, mais son cot important et son caractre priscolaire en limitent la gnralisation au niveau national.
Exprimenter le dispositif de meilleure implication des parents lcole

Une telle exprience a t mene dans le cadre dune exprimentation la mallette des parents au niveau du collge et a montr dexcellents rsultats, suite aux valuations indpendantes effectues par lcole dconomie de Paris. Ainsi trois ateliers dbats par an et par cole et des formations gratuites pour les parents sous forme dateliers ont t mis en place, notamment sur le fonctionnement de lcole, laide aux devoirs, laccompagnement ducatif dans lcole Lvaluation de lexprimentation a montr que les parents des classes bnficiaires du programme ont davantage rencontr les enseignants (30 % au lieu de 24 % ont pris plusieurs rendez-vous), davantage particip aux activits des associations de parents dlves (35 % contre 24 %) ou estiment plus souvent avoir une bonne connaissance des options proposes (85 % contre 76 %). Les familles des classes tests ont galement t moins souvent convoques par ladministration que celles des classes tmoins (80 % nont jamais t convoques, contre 72 %). Le cot de cette exprimentation reste modique, entre 1 000 et 1 500 euros par collge, elle pourrait reprsenter moins de 500 euros par cole.
Dvelopper lutilisation des outils informatiques et numriser les contenus pdagogiques

Les exprimentations lances ou envisages passent toutes par le dveloppement du recours aux environnements numriques de travail (espace de communication entre les
1. Action mene par lAPFEE depuis 1994, sur 9 300 lves en 2009.
189
Une ambition pour dix ans lves, les professeurs et les parents dlves) et ont une politique dinstallations de tableaux numriques dans les classes. Elles poursuivent un objectif systmatique de numrisation des contenus et de dveloppement du e-learning. La numrisation des contenus permet une diffusion du savoir et amliore lefficacit des enseignants, augmentant la valeur ajoute de leurs enseignements et accroissant leur temps disponible pour les lves les plus en difficult. Le prsident du Fonds mondial de solidarit numrique propose ainsi que cette politique repose sur la construction dun cosystme de production et dutilisation de ressources ducatives libres, multi-enseignements, multi-producteurs et multi-canaux. Trois piliers sont ncessaires pour mettre en uvre cette politique : un diteur numrique ducatif web 2.0 multi-canal, en format universel web et en open source ; cet diteur doit permettre aux enseignants de crer des squences ditoriales pdagogiques trs facilement. Il sagit ainsi de permettre aux professionnels de mettre en ligne leur savoir, sans contraintes techniques excessives et de manire ludique pour les lves ; un modle de plate-forme de collaboration de partage et de cration de contenus. Cette plate-forme doit contenir : un moteur de recherche smantique, afin daccder aux ressources disponibles ; un rseau social permettant de coter les contenus, de les qualifier et de les valoriser ; et un content managing system (CMS). une mta-plate-forme universelle dducation numrique. Cette mta-plate-forme ouverte, en plusieurs langues, permet de crer, dhberger et de grer les objets pdagogiques numriques. En outre, ces trois piliers peuvent tre complts par la mise en place dune communaut de dveloppeurs, par la cration dun ple de recherche sur lducation numrique, par la cration dune base de documents culturels et pdagogiques sous creative commons . Enfin, il faudra valoriser la base numrique du CNED, dj trs importante, puisque le centre a mis en ligne tous les cours du CP la terminale. Le e-learning permet de mutualiser une somme considrable de connaissances, aisment accessible. Cette technologie peut ainsi contribuer la diffusion des savoirs destination des lves (cours sur internet) mais aussi favoriser le partage de bonnes pratiques entre enseignants. Le e-learning peut ainsi tre une mthode efficace denseignement, en complment des enseignants. Une exprimentation a ainsi t mise en uvre dans le cadre de lapprentissage de la lecture, dans le nord de la France, et sest rvle concluante. Une telle mthode permet en effet de bien prendre en compte les besoins de chaque enfant, qui apprend son rythme. Plus largement, le e-learning devrait tre utilis dans le systme de formation professionnelle (seulement 3 % des heures de formation sont dispense en e-learning en France contre 20 % en Espagne ou en Grande-Bretagne pour un cot vingt fois infrieur de la formation requrant une prsence physique). Ces initiatives doivent sappuyer sur une formation des enseignants lutilisation de ces nouvelles ressources qui peuvent modifier profondment leurs manires de travailler. ce titre, il faut dvelopper des outils simples et pratiques qui leur permettent de gagner en efficacit dans leurs cours et ne deviennent pas, au contraire, des contraintes supplmentaires.
190
Annexe 4
Enjeux financiers de la mise en place du contrat dvolution

Le contrat dvolution engendre un cot net pour les finances publiques par rapport loffre actuelle du service public de lemploi via trois dispositions : la rmunration supplmentaire accorde certains chercheurs demploi, loffre de formation accrue et laccompagnement individualis renforc. Par ailleurs, le contrat dvolution gnre des effets positifs sur les finances publiques via deux facteurs : le redploiement de certaines dpenses (accompagnement, formation) qui auraient t engages pour les chercheurs demploi signataires du contrat dvolution ; les conomies de dpenses et les recettes supplmentaires engendres par limpact de la mise en uvre du contrat dvolution sur la cration demplois1. Ce dernier point dpend du nombre demplois crs par le dispositif, qui lui-mme dcoule de leffet du contrat dvolution sur la dure moyenne passe au chmage et sur la dure moyenne des emplois retrouvs (qui augmente dans la mesure o le contrat dvolution amliore le niveau de formation des travailleurs et la qualit de lappariement et conduit des emplois de meilleure qualit)2. Pour que le mcanisme soit autofinanc, il faut quen moyenne les effets positifs dynamiques galisent les cots nets. Lencadr ci-dessous propose titre illustratif un chiffrage du cot de lextension 500 000 chercheurs demploi du contrat dvolution de catgorie C (destin aux chercheurs les plus loigns de lemploi).
Encadr 1. Impact sur les finances publiques dune mise en uvre grande chelle du contrat dvolution de catgorie C
La partie A de lannexe propose titre illustratif une estimation de limpact dune mise en uvre du contrat dvolution de catgorie C pour 500 000 signataires une date donne, sous deux jeux dhypothses : Hypothse 1 : le contrat dvolution fait passer, pour le public concern, la dure moyenne sans emploi de 18 16 mois, et fait passer la dure moyenne des emplois retrouvs de 2 ans 2,5 ans. Sous ces hypothses, et en supposant que le nombre de bnficiaires du contrat dvolution une date donne est de 500 000, le dispositif entrane la cration de prs de 120 000 emplois. Il en rsulte un cot net pour les finances publiques de 2,7 Mds ;
1. Un autre effet, non pris en compte dans le chiffrage illustratif propos en annexe, porte sur le montant des salaires des emplois retrouvs. En accroissant la formation des signataires et en amliorant lappariement, le contrat dvolution peut en effet entraner une hausse des salaires des emplois retrouvs par les bnficiaires. 2. En effet, une plus grande efficacit de la recherche demploi rduit la dure de vacance des emplois. En consquence, le nombre demplois pourvus une date donne est plus lev ( crations demplois ).
191
Hypothse 2 : le contrat dvolution fait passer, pour le public concern, la dure moyenne sans emploi de 18 15 mois, et fait passer la dure moyenne des emplois retrouvs de 2 ans 3 ans. Sous ces hypothses, et en supposant que le nombre de bnficiaires du contrat dvolution une date donne est de 500 000, le dispositif entrane la cration de prs de 230 000 emplois. Le cot pour les finances publiques nest alors plus que de 0,9 Md.
Encadr 2. Bilan financier de lapplication du contrat dvolution de catgorie C aux jeunes non diplms
Le calcul gnral de lencadr 1 peut tre plus dfavorable pour les populations actuellement peu couvertes par les politiques de lemploi, en particulier les jeunes sans diplme. Pour ces publics en effet, le cot du contrat dvolution ne se substitue que marginalement des dispositifs existants. titre illustratif, la partie B de lannexe propose un chiffrage de lapplication du contrat dvolution 50 000 jeunes sans diplme*. En retenant des hypothses similaires celles utilises pour le chiffrage sur la population gnrale, lexception des redploiements de dispositifs existants, on trouve que lapplication du contrat dvolution 50 000 jeunes ( une date donne) entrane un cot pour les finances publiques de 0,5 Md (hypothse 1) ou 0,4 Md (hypothse 2) (tableau dtaill).
* Chaque anne 125 000 jeunes sortent sans diplme du systme ducatif. Leur insertion professionnelle sur les sept annes aprs la sortie se caractrise par un dcrochage durable de lemploi pour 10 % dentre eux, une exposition au chmage rcurrent pour 28 % dentre eux. Un peu moins de 50 000 jeunes pourraient donc chaque anne constituer une cible privilgie pour le contrat dvolution. Source : enqute gnration 1998, Cereq.
Les masses financires prsentes dans les encadrs prcdents, sans tre ngligeables, paraissent soutenables au vu des propositions dconomies faites par ailleurs (voir notamment ci-dessous). Il est par ailleurs possible de rduire le cot du contrat dvolution en modulant certains de ses paramtres en fonction des catgories de contrats (montant de la rmunration, intensit de la formation et de laccompagnement). Les marges de manuvre financires complmentaires pourraient tre : une optimisation des dpenses dindemnisation chmage : rduction du plafond dassurance chmage et dgressivit de ce plafond La France se distingue par un plafond trs lev dans labsolu et en comparaison des autres pays de lOCDE1. Notre pays se distingue galement par des dures relativement leves dindemnisation2. Or, une indemnisation trop leve et trop longue peut tre peu incitative la recherche demploi. Si leffet sur les bas revenus semble faible3, quelques tudes ont montr que,
1. Suprieur 6 600 par mois. 2. Depuis le 1er avril 2009, jusqu 24 mois pour les moins de 50 ans et 36 mois pour les plus de 50 ans. 3. Soit que les bas niveaux dindemnisation soient trop faibles pour que leur rduction soit incitative la recherche demploi, soit que le taux de retour vers lemploi des chmeurs faiblement indemniss soit limit par dautres contraintes (par exemple le dficit doffres demplois peu qualifis).
192
Une ambition pour dix ans. Annexes dans le cas de la France, le problme pouvait exister pour les hauts revenus1. La suppression de la dgressivit en 2000 a pu ainsi avoir un effet ngatif sur la vitesse de retour lemploi des chercheurs demploi les mieux rmunrs. Ds lors, deux pistes peuvent tre envisages2 et pourraient contribuer accrotre la vitesse de retour lemploi : rduire simplement le plafond dindemnisation (sans modifier le plafond appliqu aux cotisations) ; instaurer un plafond dgressif, qui se rduirait avec la dure dindemnisation. Si cette rduction survenait plafond de cotisation inchang, lenjeu serait financirement significatif pour lassurance chmage : les trs hautes indemnits, alors quelles concernent un nombre trs limit de travailleurs, reprsentent un cot important : en 2007, les cotisations perues par 5 % des chmeurs reprsentaient 17 % des dpenses de lassurance chmage. titre illustratif, quelques scnarios sont prsents ainsi que les conomies statiques cest--dire comportements inchangs engendres : un abaissement du plafond 3 000 /mois (donc ds lentre en indemnisation) engendrerait une conomie de 800 M ; un abaissement du plafond 3 000 /mois aprs 12 mois : 500 M ; un abaissement 3 000 entre 6 et 12 mois puis 1 500 aprs 12 mois : 1,4 Md ; un effet dacclration du retour lemploi viendrait majorer ces montants. La baisse du plafond propose vient rompre explicitement la logique assurantielle du systme franais dassurance chmage, en dconnectant niveau de cotisation et montant dindemnisation pour les plus hauts revenus. On pourrait envisager de revenir terme sur la dgressivit du plafond, ds lors que dautres mcanismes efficaces dincitation la recherche demploi donneront une effectivit plus grande aux principes de droits et devoirs ; un financement par les entreprises qui procdent des restructurations dans le cadre de la nouvelle procdure conventionnelle (cf. supra) ; une mobilisation des fonds grs aujourdhui par le Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (cf. supra).
A. Hypothse dune application 500 000 chercheurs demploi

Le bilan financier du contrat dvolution dpend de trois ensembles de paramtres : le cot brut de la mise en uvre du contrat pour chaque catgorie. Ce cot dpend du supplment de rmunration et du cot de la mise en uvre de laccompagnement individualis renforc et des actions de formation ; le redploiement de certaines dpenses (accompagnement, formation) qui auraient t engages pour les chercheurs demploi signataires du contrat dvolution.
1. Dormont B., D. Fougre et A. Prieto (2001) : Leffet de lallocation unique dgressive sur la reprise demploi , conomie et Statistique, n 343, 3-28. Lollivier S. et L. Rioux (2005) : A structural non-stationary model of job search : stigmatization of the unemployed by job offers or wage offers ? , document de travail du CREST 2005-03. 2. La dcision, en matire dindemnisation, revient aux partenaires sociaux.
193
Une ambition pour dix ans les conomies de dpenses et les recettes supplmentaires engendres par limpact de la mise en uvre du contrat dvolution sur la cration demplois. Le chiffrage qui suit est propos titre illustratif. Il concerne la catgorie C du contrat dvolution, propose aux chercheurs les plus loigns de lemploi. Il repose sur les hypothses suivantes (cf. tableau ci-dessous) :
Sur les modalits du contrat dvolution (dtermination du cot brut)

chaque signataire du contrat dvolution peroit une rmunration supplmentaire brute mensuelle de 450 ; les signataires du contrat dvolution sont en formation la moiti du temps1 ; le cot de laccompagnement renforc est de 2 200 pour un signataire prsent en contrat dvolution toute lanne2. Sous ces hypothses, le cot annuel brut dun signataire de contrat dvolution est trs lgrement suprieur 11 000 .
Sur le redploiement de dpenses qui auraient t engages pour les chercheurs demploi signataires du contrat dvolution :
actuellement, environ 10 % des demandeurs demploi sont en formation3 ; le cot annuel moyen de laccompagnement standard est estim 1 230 4 par demandeur demploi. Sous ces hypothses, le cot annuel brut actuel dun demandeur demploi peut tre estim un peu plus de 1 900 . On en dduit le cot du contrat dvolution net du redploiement des dpenses qui auraient t engages pour les signataires du contrat dvolution 9 100 .
Sur les conomies de dpenses et les recettes supplmentaires engendres par limpact de la mise en uvre du contrat dvolution sur la cration demplois
chaque emploi cr engendre des recettes de cotisations sociales. En supposant que le salaire moyen des emplois crs est de 1,1 SMIC, ces recettes slvent annuellement prs de 8 200 ; chaque emploi cr permet galement dconomiser les dpenses dindemnisation et daccompagnement qui auraient t engages si le travailleur tait rest sans emploi. Conformment aux hypothses prcdentes, les recettes effectues sur laccompagnement sont estimes 1 230 par an, et les gains relatifs la formation des chercheurs demploi 684 par an5. En ce qui concerne les conomies ralises sur les dpenses
1. Cot mensuel dune formation estim 570 euros : le cot dune action de formation conventionne 3 000 euros (dlibration n2008/04 du 19 dcembre 2008 du conseil dadministration de Ple emploi) pour une dure moyenne de 5,3 mois. 2. Cot de laccompagnement dans le cadre du CTP, source rapport Igas. 3. Source : BREST. 4. En 2007 le budget des services relatifs au march du travail tait de 4,2 Mds, pour 3,403 M de DEFM ABC en moyenne en France, 5. Probabilit de 10 % de suivre une formation dont le cot mensuel est de 570 .
194
Une ambition pour dix ans. Annexes dindemnisation (assurance chmage et minima sociaux), on suppose un montant mensuel de 500 1 pour le public concern par la catgorie C du contrat dvolution, soit une conomie annuelle de 6 000 . Au total, et sous ces hypothses, chaque emploi cr du fait du contrat dvolution entrane un gain pour les finances publiques que lon estime environ 16 100 .
Il reste dterminer le nombre demplois crs du fait du contrat dvolution

on suppose que le nombre de bnficiaires du contrat dvolution est, une date donne, de 500 000 ; Le nombre demplois crs dpend de leffet du contrat dvolution sur la dure moyenne de retour lemploi et sur la dure moyenne des emplois retrouvs. titre illustratif, on propose deux jeux dhypothses : hypothse 1 : le contrat dvolution fait passer, pour le public concern, la dure moyenne sans emploi de 18 16 mois, et fait passer la dure moyenne des emplois retrouvs de 2 ans 2,5 ans. Sous ces hypothses, et en supposant que le nombre de bnficiaires du contrat dvolution une date donne est de 500 000, le dispositif entrane la cration de prs de 120 000 emplois2. Il en rsulte un cot net pour les finances publiques de 2,7 Mds ; hypothse 2 : le contrat dvolution fait passer, pour le public concern, la dure moyenne sans emploi de 18 15 mois, et fait passer la dure moyenne des emplois retrouvs de 2 ans 3 ans. Sous ces hypothses, et en supposant que le nombre de bnficiaires du contrat dvolution une date donne est de 500 000, le dispositif entrane la cration de prs de 230 000 emplois. Le cot pour les finances publiques nest alors plus que de 0,9 Md. On peut noter quun autre effet, non pris en compte ici, porte sur le montant des salaires des emplois retrouvs. En accroissant la formation des signataires et en amliorant lappariement, le contrat dvolution peut en effet entraner une hausse des salaires des emplois retrouvs par les bnficiaires. Il faut souligner que ces chiffrages considrent lensemble des finances publiques de faon consolide. Le contrat dvolution peut entraner galement une redistribution entre organismes (Unedic, tat, caisses de Scurit sociale).
1. Correspondant par exemple une indemnisation annuelle par lassurance chmage de 12 000 euros pour la moiti des demandeurs demploi. 2. Ce rsultat est obtenu de la faon suivante : le taux de chmage une date donne parmi la population des travailleurs potentiellement concerns par le contrat dvolution (ici les travailleurs les plus loigns de lemploi) est gal au ratio de la dure moyenne du chmage sur la somme de la dure moyenne du chmage et de la dure moyenne des emplois, soit dans lexemple illustratif retenu, 18/(18+24)= 43% avant la mise en place du contrat dvolution, et 16/(16 + 30)=35% aprs la mise en place du contrat. La catgorie de contrat dvolution concerne touchant une date donne 500 000 personnes, la population totale bnficiant du contrat dvolution lors de ses priodes de non-emploi est de 1,44 million (500 000 = 1,44 million x 35 %), dont ( une date donne) 500 000 personnes sans emploi et 940 000 personnes en emploi. Avant la mise en place du contrat dvolution, 620 000 de ces 1,44 million de personnes taient sans emploi une date donne (43 % x 1,44 million), et 820 000 en emploi. On observe donc entre les deux dates une augmentation du niveau demploi de 120 000 (940 000 820 000).
195

Cot brut Cot actuel Cot net des redploiements
Cot annuel du contrat d'volution par bnficiaire (en euros)
Gain annuel associ la cration d'un emploi supplmentaire
Supplment de rmunration (450 /mois) Formation (570 /mois, la moiti du temps du contrat avec le contrat d'volution, 10 % du temps actuellement) Accompagnement (2 200 /an avec le contrat d'volution, 1 200 /an actuellement) Total par contrat Cotisations sociales conomies accompagnement standard conomies formation DE standard conomies indemnisation (assurance chmage et minima sociaux) (500 /mois) Gain total par emploi supplmentaire cr
5 400
5 400
3 420 2 200 11 020 1,1
684 1 230 1 914 SMIC
2 736 970 9 106 8 232 1 230 684 6 000 16 146

Contrat dvolution hypothse 2
Sans contrat Contrat dvolution dvolution hypothse 1
Nombre demplois crs
Impact illustratif sur les finances publiques
Dure moyenne du chmage (mois) Dure moyenne de l'emploi retrouv (mois) Nombre d'emplois crs par rapport l'absence de contrat d'volution (milliers) Nombre de bnficiaires une date donne Cot brut (Mds) Cot net des redploiements (Mds) Hypothse 1 Emplois crs (milliers) Gain total li aux emplois crs ( Mds) Impact financier net sur les finances publiques ( Mds) Hypothse 2 Emplois crs (milliers) Gain total li aux emplois crs ( Mds) Impact financier net sur les finances publiques ( Mds)
18 24
16 30 116
15 36 229 500 000 5,5 4,6 116 1,9 -2,7 229 3,7 -0,9
B. Hypothse dune application 50 000 jeunes non diplms

Le calcul prcdent peut tre plus dfavorable pour les populations actuellement peu couvertes par les politiques de lemploi, par exemple et en particulier les jeunes sans diplme. Pour ces publics en effet, le cot du contrat dvolution ne se substitue que marginalement des dispositifs existants. titre illustratif, le tableau ci-dessous propose un chiffrage de lapplication du contrat dvolution 50 000 jeunes sans diplme. Chaque anne 125 000 jeunes sortent sans diplme du systme ducatif. Leur insertion professionnelle sur les sept annes aprs la sortie se caractrise par un dcrochage durable de lemploi pour 10 % dentre eux, une
196
Une ambition pour dix ans. Annexes exposition au chmage rcurrent pour 28 % dentre eux1. Un peu moins de 50 000 jeunes pourraient donc chaque anne constituer une cible privilgie pour le contrat dvolution. En retenant des hypothses similaires celles utilises pour le chiffrage sur la population gnrale, lexception des redploiements de dispositifs existants, on trouve que lapplication du contrat dvolution 50 000 jeunes ( une date donne) entrane un cot pour les finances publiques de 0,5 Mds (hypothse 1) ou 0,4 Mds (hypothse 2).
Cot brut Cot actuel Cot net des redploiements
Cot annuel du contrat d'volution par bnficiaire (en euros)
Gain annuel associ la cration d'un emploi supplmentaire
Supplment de rmunration (450 /mois) Formation (570 /mois, la moiti du temps du contrat avec le contrat d'volution) Accompagnement (2 200 /an avec le contrat d'volution) Contrats aids (13 % de jeunes en contrat, 800 /mois Total par contrat Cotisations sociales (hyp. : 1,1 SMIC) conomies accompagnement standard conomies formation DE standard conomies indemnisation (assurance chmage et minima sociaux) Gain total par emploi supplmentaire cr
5 400 3 420 2 200 0 11 020
0 0 0 1 248 1 248
5 400 3 420 2 200 -1 248 11 020 8 200 0 0 0 8 200
Sans contrat Contrat dvolution dvolution hypothse 1
Contrat dvolution hypothse 2
Nombre demplois crs
Impact illustratif sur les finances publiques
Dure moyenne du chmage (mois) Dure moyenne de l'emploi retrouv (mois) Nombre d'emplois crs par rapport l'absence de contrat d'volution (milliers) Nombre de bnficiaires une date donne Cot brut (Mds) Cot net des redploiements (Mds) Hypothse 1 Emplois crs (milliers) Gain total li aux emplois crs ( Mds) Impact financier net sur les finances publiques ( Mds) Hypothse 2 Emplois crs (milliers) Gain total li aux emplois crs ( Mds) Impact financier net sur les finances publiques ( Mds)
18 24
16 30 12
15 36 23 50 000 0,6 0,6 12 0,1 -0,5 23 0,2 --0,4
1. Source : enqute gnration 1998, Cereq.
197
Annexe 5
Russir la transformation oprationnelle des organismes publics
I - LA TRANSFORMATION OPRATIONNELLE DES ORGANISMES PUBLICS PEUT TRE UN VECTEUR MAJEUR DACCROISSEMENT DE LEFFICACIT DES DPENSES PUBLIQUES
La Commission fixe dans son rapport un objectif daccroissement de lefficacit de la dpense publique. Cet objectif implique de poursuivre en mme temps accroissement de la qualit du service public, renforcement de la satisfaction des agents du secteur public et plus grande efficience des modes de travail (dont dcouleront les conomies). Ces trois lments peuvent tre combins, comme le montrent plusieurs exemples de transformation oprationnelle russie aux diffrents niveaux de ladministration. Une dmarche systmatique de transformation oprationnelle travers toutes les administrations publiques ncessite quun certain nombre de conditions soient runies, notamment la fixation dobjectifs de performance oprationnelle chaque administration, de meilleures conditions de mobilit pour les agents publics, la formation des acteurs du changement et une bonne communication de la faisabilit et de limpact de la transformation. Limpact de cette transformation concerne pour lessentiel les dpenses de fonctionnement des administrations publiques, qui reprsentent environ 35 % de leurs dpenses totales. La transformation oprationnelle peut passer par la mutualisation des achats, lautomatisation des processus et/ou la ringnierie des processus. Cette dernire approche, qualifie de Lean , vise dfinir de nouveaux standards assurant une qualit de service et une productivit accrues et homognes. Cette approche peut viser amliorer un processus sur un nombre important dentits, dagences ou de guichets, ou bien lensemble des processus dun site. Issue initialement de lindustrie automobile, cette approche a port ses fruits dans de nombreux secteurs, en particulier pour leurs processus administratifs (back offices bancaires par exemple). Llimination des sources dinefficience qui en rsulte permet de concentrer les ressources sur les activits plus forte valeur ajoute. Les trois leviers cls dune transformation oprationnelle russie sont 1) faire voluer les modes de management sur le terrain, 2) dfinir avec les agents et dployer rapidement les standards oprationnels garantissant la qualit de service et lefficience et 3) mettre en place des indicateurs oprationnels appropris par les agents et assurant la transparence.
198
II - DES EXPRIENCES RUSSIES AUX DIFFRENTS NIVEAUX DE LADMINISTRATION MONTRENT QUIL EST POSSIBLE DE CAPTURER UN POTENTIEL DE GAINS SIGNIFICATIF
Afin de raliser tout son potentiel de gains, il est ncessaire de mettre en uvre cette transformation oprationnelle de manire systmatique tous les niveaux des administrations publiques. Les expriences russies aux Hospices civils de Lyon et dans une municipalit ont dmontr la pertinence et limpact de cette transformation en matire de qualit de service, de motivation des agents et defficience des processus.
Exemple 1 Transformations Lean aux Hospices civils de Lyon1 Contexte

Face une situation financire difficile, avec un dficit de 94 M en 2008 (sur un produit dexploitation annuel denviron 1,45 milliard deuros), la direction gnrale des Hospices civils de Lyon (HCL) a mis en place un programme de transformation sur la priode 2010-2013, couvrant les principaux leviers damlioration de la performance, en matire i) de qualit de soins et de prise en charge, ii) de conditions de travail et de motivation/mobilisation des agents et iii) defficience mdico-conomique. Une vingtaine de leviers prioritaires ont t identifis, pour un potentiel financier estim 150 M et avec un impact majeur sur les conditions de travail ainsi que sur la qualit des soins. Parmi ces diffrentes initiatives, un programme de transformations Lean a t lanc dans lensemble des blocs opratoires et des services durgences des HCL, avec un triple objectif damlioration de la prise en charge, des conditions de travail et de lefficience. Les urgences reprsentent prs dun quart du dficit financier des HCL et les 120 salles opratoires gnrent des cots annuels de fonctionnement de 137 M.
Mthode
La transformation au sein de chacune des units concernes se droule en trois tapes : 1) un tat des lieux : mesures, observations et entretiens visant crer une vision partage par les acteurs de la situation de dpart et des marges de progression ; 2) prparation de la mise en uvre : cette phase, visant mobiliser un grand nombre des agents sur le terrain (infirmires, cadres, administratifs, mdecins, etc.) a consist en un partage du diagnostic avec lensemble du personnel concern, la dfinition de la vision cible et la mise en place de groupes de travail chargs de dfinir les leviers oprationnels damlioration et les modalits de gestion de la performance) ; 3) dfinition et test immdiat de solutions concrtes, ainsi que mesure de limpact sur le fonctionnement.
1. Source : Hospices civils de Lyon.
199
Une ambition pour dix ans titre dexemple, pour les urgences, les principaux leviers oprationnels identifis sont : clarification des procdures par exemple : introduction dune file dattente unique pour la chirurgie orthopdique et la chirurgie viscrale ; amlioration du tableau dtat des lits en aval ; mise en place dune zone dobservation de trs courte dure pour la prise en charge des hospitalisations post-urgences ; anticipation des sorties dhospitalisation dans la journe pour librer plus vite les lits ; volution des rles par exemple : prise en charge des retours domicile du matin par un mdecin spcifique lunit dhospitalisation courte dure ; dsignation dun mdecin chef de bloc charg, au quotidien, de grer la bonne mise en uvre de la programmation ; suivi visuel de lactivit par exemple : affichage quotidien et discussion de la performance des units ; discussion de suggestions concrtes damlioration ; ergonomie du lieu de travail par exemple : cration dune deuxime de salle de tri des patients ; modification de la borne daccueil.
Impact
Au sein des urgences pdiatriques, la transformation a dj engendr quelques semaines aprs son lancement une rduction de la dure moyenne de passage de 15-20 % aux horaires daffluence maximale dans le service de mdecine et une diminution de 45-65 % du temps dattente avant la premire consultation, ce qui permettra de dgager long terme des marges de manuvres significatives dans lallocation des ressources, tout en amenant une amlioration notable et visible pour les usagers de ce qui est souvent vu comme la vitrine de lhpital. Dans les blocs opratoires, ont t constates par exemple, quelques semaines galement aprs le lancement de linitiative, une rduction de 10-15 % du temps propratoire, une rduction de 16 % de la dure moyenne de sjour en salle de rveil et une division par trois du nombre doprations commenant en retard. Ces amliorations permettront daugmenter le taux doccupation des blocs et doptimiser leur capacit de production.
Exemple 2 Transformations oprationnelles dans une collectivit locale Contexte

Une collectivit locale a progressivement transform le fonctionnement de son administration, qui gnre des dpenses de fonctionnement denviron 500 M (hors charges financires). Aujourdhui, cette transformation est conduite autour de trois orientations stratgiques : amliorer la qualit du service au public, matriser les cots et promouvoir le dveloppement durable. Lobjectif est de sinscrire dans un processus damlioration continue, en assurant la ralisation professionnelle des agents et en impulsant une dmarche participative.
Mthode
La transformation a t ralise en trois grandes tapes : 1) mise en place dune stratgie de service pour focaliser ladministration sur la qualit du service rendu au public. Cette stratgie sest accompagne dune optimisation des leviers
200
Une ambition pour dix ans. Annexes nayant pas dimplication sur les ressources humaines (achats, immobilier, tarifs) et dune rorganisation des directions selon la nature de leurs activits ; 2) mise en place dune matrise programme de lvolution des effectifs ; 3) mise en place dune dmarche plus participative, confiant chaque service la responsabilit dtre force de proposition auprs du pouvoir politique sur ses activits et sur ses effectifs cibles. Tous les leviers oprationnels possibles nont pas encore t utiliss. Quatre exemples de leviers sur lesquels la collectivit locale agit sont : immobilier La collectivit locale a ralis en 2004 la cession dun ensemble immobilier important pour un montant quivalent une anne dinvestissement. Le prix de vente a t maximis grce la centralisation de la documentation pertinente pour les acqureurs potentiels et le support dun oprateur externe qui a dcid du moment de la vente et de lacqureur. Sur la base de cette exprience modle , une politique de cession immobilire a t systmatise, avec la mise en place dun recensement exhaustif du patrimoine immobilier et lembauche dagents immobiliers professionnels. Cette politique permet la fois de dgager des recettes dinvestissement et des conomies en dpenses de fonctionnement ; ressources humaines Sur la base de la stratgie dvolution des activits, les services jouent un rle dimpulsion sur la rallocation des postes, dans le cadre dun plan prvisionnel demploi. Tous les postes cres doivent tre lis de nouveaux quipements et sont gags par des suppressions de postes ; tarifs Les actions portent essentiellement sur i) une remise niveau et une segmentation de certains tarifs et ii) la mise en place dun observatoire des tarifs afin dadopter une approche stratgique de leurs volutions. Toutes les augmentations de tarifs ont t lies une amlioration du service rendu : par exemple, laugmentation des droits de place sur les marchs sest accompagne dune propret amliore et du financement dactions de promotion des marchs. Par ailleurs, laction sur les tarifs peut tre concomitante dune optimisation des biens publics : par exemple, un contrle renforc des horodateurs a entran un accroissement de la rotation des vhicules sur les places de parking ; achats La collectivit locale a cr une direction des achats afin damliorer leur rapport qualit/prix/dlais dans un environnement rglementaire toutefois trs contraint par le code des marchs publics. Des techniques dachat prouves sont diffuses afin de peser durablement sur les prix. Lutilisation de groupements dachats est acclre. Pour les cantines scolaires, la rduction de 16 % des cots sest accompagne dune amlioration de la qualit des aliments achets, avec lintroduction notamment de produits bios. Sur les leviers relatifs limmobilier et aux achats, des professionnels en provenance du secteur priv ont t embauchs afin dapporter expertise et crdibilit vis--vis de lextrieur aux services de la collectivit locale.
Impact
La transformation doit gnrer une conomie denviron 10-12 % sur les 100 M dachats, denviron 7 % sur les 290 M de masse salariale et un accroissement de recettes denviron 11 % sur les tarifs.
201
III - QUATRE PR-REQUIS DOIVENT TRE EN PLACE POUR ASSURER UNE TRANSFORMATION OPRATIONNELLE EFFECTIVE
Fixer des objectifs de performance oprationnelle chaque organisme public
Les organismes publics doivent mettre sur pied des plans de revue systmatique de leurs processus, notamment ceux plus forts enjeux. Ces plans doivent donner lieu la fixation dobjectifs (qualit, productivit et/ou dlai), qui pourraient tre formaliss dans les lettres dobjectifs des ministres, des secrtaires gnraux ministriels ainsi que des directeurs dadministrations. Les objectifs doivent veiller prendre en compte de manire gale les trois enjeux cls de la transformation oprationnelle : laccroissement de la qualit du service public, le renforcement de la satisfaction des agents du secteur public et la plus grande efficience des modes de travail.
Assurer la mobilit des agents du service public pour permettre un redploiement l o les ressources sont les plus utiles
La mise en uvre des transformations identifies bute souvent sur la question de limpact sur les effectifs. Assurer une meilleure mobilit des agents permet de surmonter cet obstacle, via deux canaux : mobiliser, professionnaliser et mettre en rseau les fonctions RH des organismes publics pour mener bien les mouvements deffectifs qui seront ncessaires ; fluidifier les mouvements de personnels par un dcloisonnement des corps et des organismes publics et en prenant en compte les souhaits dvolution de carrire et daffectation des agents de la fonction publique au sens large (tat, fonction publique hospitalire et collectivits locales).
Former les acteurs du changement

La transformation requiert une adhsion forte dans la dure de lensemble de la chane hirarchique et demande un renforcement majeur des comptences managriales pour passer dune logique de gestion une logique de damlioration permanente. Dans tous les pays o une transformation en profondeur a t mene bien, la formation des acteurs a jou un rle cl. La dmarche de formation des acteurs du changement en cours de prparation doit donc tre lance sans retard, en commenant par les chefs de projet des transformations et en ltendant rapidement aux membres de lencadrement des administrations centrales, hospitalires et territoriales.
202
Dmontrer et communiquer la faisabilit et limpact de la transformation

Lampleur de la dmarche lchelle de chaque organisme public est telle quil est indispensable den dmontrer rapidement la faisabilit et limpact aux bnficiaires et, plus largement, lensemble des citoyens et des agents afin de susciter ladhsion. Chaque organisme public concern devrait donc lancer des transformations de terrain de faon dmontrer le bien-fond des changements et communiquer chaque trimestre sur un chantier terrain dmontrant limpact dune transformation cl pour les citoyens ou les agents.
203
Annexe 6
Liste des auditions et experts ayant particip aux travaux de la Commission

AUDITIONS EN SANCE PLNIRE DE LA COMMISSION
Luc CHATEL Ministre de lducation nationale Jacques DELORS Prsident fondateur de Notre Europe, Ancien Prsident de la Commission europenne Ramon FERNANDEZ Directeur gnral du Trsor - Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Angel GURRIA Secrtaire gnral de lOCDE Philippe JOSSE Directeur gnral du Budget - Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Christine LAGARDE Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Marie-Christine LEPETIT Directrice de la lgislation fiscale Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Ren RICOL Commissaire gnral linvestissement Jean-Claude TRICHET Prsident de la Banque centrale europenne
Assemble nationale :
Entretiens avec Bernard ACCOYER, Prsident Entretien avec Jrme CAHUZAC, Prsident de la Commission des Finances Audition par la Commission des Finances (Prsident Jrme CAHUZAC) Audition par la Commission des Affaires conomiques (Prsident Patrick OLLIER) Audition par la Commission des Affaires sociales (Prsident Pierre MEHAIGNERIE) Audition par la Commission des Affaires culturelles (Prsidente Michle TABAROT) Audition par Mme Marie-Anne MONTCHAMP, Dput et Rapporteur du budget de la Scurit sociale au sein de la Commission des Finances Rencontre-dbat avec le Club parlementaire du numrique Participation de dputs aux groupes de travail de la Commission
Cour des comptes : PARLEMENT ET AUTRES INSTITUTIONS Snat :

Entretiens avec Grard LARCHER, Prsident Audition par la Commission des Finances (Prsident Jean ARTHUIS) Audition par la Commission de lEconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire (Prsident JeanPaul EMORINE) Audition par la Commission des Affaires europennes (Prsident Jean BIZET) Audition par la Commission de la Culture, de lducation et de la communication (Prsident Jacques LEGENDRE) Participation de snateurs aux groupes de travail de la Commission Didier MIGAUD Premier Prsident de la Cour des Comptes
GOUVERNEMENT
Benoist APPARU Secrtaire dtat charg du Logement et de lUrbanisme Franois BAROIN Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de ltat Jean-Louis BORLOO Ministre dtat, ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer, en charge des Technologies vertes et des Ngociations sur le climat Luc CHATEL Ministre de lducation nationale Franois FILLON Premier Ministre Chantal JOUANNO Secrtaire dtat charge de lcologie
204

Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET Secrtaire dtat charge de la Prospective et du dveloppement de lconomie numrique Christine LAGARDE Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Bruno LE MAIRE Ministre de lAgriculture et de la Pche Herv MORIN Ministre de la Dfense Herv NOVELLI Secrtaire dtat au Commerce, lArtisanat, aux Petites et Moyennes Entreprises, au Tourisme, aux Services et la Consommation Laurent WAUQUIEZ Secrtaire dtat charg de lEmploi, auprs de la ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi ric WOERTH Ministre du Travail, de la Solidarit et de la Fonction publique Bernard BIGOT Administrateur gnral du CEA Marianne BINST Directrice gnrale de Santclair Vincent BOLLOR Prsident-directeur gnral de Havas ric BOUSTOULLER Directeur Gnral de Microsoft France Marie-Christine CAFFET Directrice du dveloppement du Crdit mutuel Henri de CASTRIES Prsident du directoire dAxa Bernard CHARLS, Philippe FORESTIER Directeur gnral et Directeur gnral adjoint de Dassault Systmes Jean-Paul CHIFFLET Directeur gnral du Crdit Agricole Alain DININ Prsident-directeur gnral de Nexity Olivier DUPONT Prsident du directoire de DEMETER Carlos GHOSN Prsident-directeur gnral de Renault-Nissan Paul HERMELIN Directeur gnral de Cap Gemini Patrick KRON Prsident-directeur gnral du groupe Alstom Bruno LAFONT Prsident-directeur gnral du groupe Lafarge Jean MOUNET Prsident du SYNTEC Michel PEBEREAU Prsident du Conseil dAdministration de BNP Paribas Benot POTIER Prsident-directeur gnral dAir Liquide Henri PROGLIO Prsident-directeur gnral dEDF Baudoin PROT Directeur gnral de BNP Paribas Pierre SIMON Prsident de la Chambre de commerce et dindustrie de Paris Pascale SOURISSE Prsidente de la Division Systmes C4I de dfense et scurit de Thals Andr YCHE Prsident du directoire de la Socit nationale immobilire (SNI)
PARTENAIRES SOCIAUX ET REPRESENTANTS DE LA SOCIT CIVILE Partenaires sociaux

Franois CHEREQUE Secrtaire gnral de la CFDT Jean-Christophe LE DUIGOU, Nasser MANSOURI, Maurad RABHI CGT Jean-Claude MAILLY Secrtaire gnral, Pascal PAVAGEAU Secrtaire confdral, Force Ouvrire Laurence PARISOT Prsidente du MEDEF Jean-Franois ROUBAUD Prsident, Jean-Eudes DU MESNIL DU BUISSON Secrtaire gnral, Pascal LABET Direction des affaires conomiques, CGPME Bernard VAN CREYNEST Prsident, milie ROLLET Charge dtudes lconomie, CGC
Dirigeants dentreprises
Michel AUZON Dlgu gnral de la Fdration des promoteurs constructeurs (FPC) Jean-Paul BAILLY Prsident du groupe La Poste Didier BAZZOCCHI Directeur sant du groupe Cova (MMA-MAAF-GMF) Alain BNICHOU Prsident-directeur gnral dIBM France Patrick BERTRAND, Philippe FORESTIER, Ludovic RIVIERE Association franaise des diteurs de logiciels (AFDEL)
ducation et enseignement suprieur

Antoine COMPAGNON Membre du Haut Conseil de lducation, Professeur au Collge de France Julie COUDRY Fondatrice et Directrice gnrale de LA MANU 205

Richard DESCOINGS Directeur de Sciences-Po Christian FORESTIER Administrateur gnral du CNAM (Conservatoire national des arts et mtiers), Inspecteur gnral de lducation nationale depuis 1985, il est membre du HCE (Haut conseil de lducation) ric FROMENT Conseiller aux affaires internationales lAERES (Agence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur) Axel KAHN Prsident de lUniversit Paris-Descartes Gilbert KNAUB Conseiller aux affaires juridiques lAERES (Agence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur Jean-Jacques MOINE Prsident de lAPFEE (Association pour favoriser une cole efficace) Anne PICARD Secrtaire gnrale de lAERES (Agence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur) Bruno RACINE Prsident du Haut Conseil de lducation, Prsident de la Bibliothque nationale de France Franois TADDEI Chercheur lINSERM Michel VIGIER Enseignant, spcialiste de linnumrisme Michel ZORMAN Mdecin, spcialiste en sciences de lducation et lutte contre lchec scolaire Bruno BERTHON Directeur monde de loffre de services dveloppement durable du groupe Accenture Jean-Michel BLANQUER Directeur gnral de lenseignement scolaire Ministre de lducation nationale Grard de BOISSIEU Professeur Sciences-Po Paris et Prsident du Groupe sant Herv BOULHOL OCDE, Chef du bureau France, Dpartement des Affaires conomiques Philippe BOUYOUX Inspecteur gnral des finances ; Rapporteur de la Commission sur les priorits stratgiques dinvestissement et sur lemprunt national Gilles BRIATTA Secrtaire gnral des affaires europennes Premier ministre Antoine BRUGIDOU ACCENTURE, Vice Prsident France, Responsable Conseil Sant et Secteur Public Monde Pierre CAHUC Professeur lcole Polytechnique et lENSAE ; Membre du Conseil danalyse conomique Mogens Peter CARL Ancien directeur gnral de lenvironnement la Commission europenne Gilbert CETTE Directeur des analyses micro-conomiques et structurelles la Banque de France, Professeur associ lUniversit de la Mditerrane AixMarseille, Membre du Conseil danalyse conomique, Philippe CHONE Professeur dconomie lENSAE (Ecole nationale de la statistique et de ladministration conomique) Benot COEURE conomiste, Directeur gnral adjoint la Direction gnrale du Trsor Daniel COHEN conomiste, Directeur du Centre pour la recherche conomique et ses applications cole normale suprieure Laurent COLLET-BILLON Dlgu gnral pour lArmement Grard CORNILLEAU Directeur adjoint du dpartement des tudes lOFCE (Centre de recherche en conomie de SciencesPo) Alain COULON Chef du service de la stratgie de lenseignement suprieur et de linsertion professionnelle, Direction gnrale pour lenseignement suprieur
EXPERTS AYANT CONTRIBU AUX TRAVAUX DE LA COMMISSION

La Commission remercie lensemble des experts ayant contribu ses travaux, et tient remercier tout particulirement lOCDE pour le travail ralis la fois sur le bilan de la mise en uvre de son prcdent rapport et sur les propositions de ce nouveau texte. Dominique ANDOLFATTO Chercheur en sciences politiques, matre de confrences lUniversit Nancy 2 Philippe ASKENAZY conomiste, Directeur de recherche au CNRS, chercheur lcole dconomie de Paris Jolanta BAK Consultante en Innovation, Prsidente du Cabinet Intuition 206

et linsertion professionnelle - Ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche Denis DEBROSSE Directeur gnral de loffre de soins - Ministre de la Sant Jacques DERENNE Avocat associ, Lovells Olivier DUTHEILLET DE LAMOTHE Conseiller dtat, membre honoraire du Conseil Constitutionnel Benot FALAIZE Chercheur lINRP (Institut national de recherche pdagogique) Thomas FATOME Adjoint au directeur de la Scurit sociale - Ministre de la Sant Marc FERRACCI Matre de confrences lUniversit de Marne-la-Valle Bertrand FRAGONARD Ancien prsident du Haut Conseil pour lAvenir de lAssurance Maladie, prsident du Haut Conseil de la Famille Olivier GARNIER conomiste au groupe Socit Gnrale Dominique GUELLEC conomiste lOCDE, Responsable du service des indicateurs scientifiques et techniques Olivier GUERSENT Chef de cabinet de Michel BARNIER, Commissaire europen en charge du march intrieur et des services Martin HIRSCH Prsident de lAgence du Service civique Bernard HUGONNIER Directeur du secteur ducation OCDE Stphane JACOBZONE OCDE, Analyste politique senior Alain JACQUOT Sous-directeur de lObservation statistique du logement et de la construction Peter JARRETT OCDE, Chef de division, dpartement des affaires conomiques Frdric JENNY Conseiller en service extraordinaire, Cour de cassation, France Gilles JOHANET Ancien directeur de la CNAMTS, ancien directeur gnral adjoint des AGF (branche sant et assurances collectives) Henri LAMOTTE Chef du service des politiques publiques la Direction gnrale du Trsor - Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi Jacques LE CACHEUX Directeur du Dpartement des tudes de lObservatoire franais des conjonctures conomiques (OFCE) Claude LE PEN Professeur dconomie de la sant lUniversit Paris-Dauphine Antoine MAGNIER Directeur de la DARES Ministre du Travail, de la Solidarit et de la Fonction publique Bertrand MARTINOT Dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle Ministre de lconomie, de lIndustrie et des Finances Jrme MERCIER Adjoint au chef de la division des politiques sociales Jean-Franois MEYER, Thierry BRETECHER, Mme SCHNEIDER Observatoire des PMI innovantes Mario MONTI Prsident de l'universit Bocconi (Milan), ancien commissaire europen la concurrence Arnold MUNNICH Conseiller la Prsidence de la Rpublique pour la recherche biomdicale et la sant Henri NALLET Ancien ministre de lAgriculture, ancien garde des Sceaux Jeffrey OWENS Directeur du Centre de politique et dadministration fiscale, OCDE Anne PERROT Vice-prsidente de lAutorit de la concurrence Herv PEYRONNET Directeur administratif et financier de VERGNET SA Jrme PHILIPPE Associ, Freshfields Bruckhaus Deringer ric PIOZIN Directeur gnral adjoint pour lenseignement suprieur et linsertion professionnelle Ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche Jean PISANI-FERRY Prsident de Bruegel Marc PREVOT Membre du Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGEDD) Monika QUEISSER OCDE, chef de division DELSA Robert ROCHEFORT conomiste et sociologue, dput au Parlement europen (France) Luc ROUSSEAU Directeur gnral de la comptitivit, de lindustrie et des services DGCIS Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi
207

Claude RUBINOWICZ Directeur gnral de lAgence du patrimoine immatriel de ltat Pascal SAINT-AMANS Chef de la division charge de la coopration internationale et de la comptition fiscale Centre de politique et dadministration fiscales, OCDE Paul SEABRIGHT Professeur dconomie, membre de lcole dconomie de Toulouse (TSE) Chercheur lIDEI et au CEPR Anne SONNET conomiste lOCDE David SPECTOR Professeur associ lEcole dconomie de Paris Peter STURM OCDE, Consultant David THESMAR Professeur de finance HEC Paris Membre du Conseil dAnalyse Economique Philippe THIRIA Ancien directeur fiscal dUnilever William TOMPSON conomiste lOCDE, Chef dunit du dpartement de la gouvernance publique et du dveloppement territorial Bruno VAN POTTELSBERGHE Professeur ULB Membre senior Bruegel Henri VERDIER Prsident du ple de comptitivit Cap Digital Agns VERDIER-MOLINIE Directeur de la Fondation IFRAP Thibaud VERGE conomiste en chef de lAutorit de la concurrence Etienne WASMER conomiste lOFCE Bernard WORMS Directeur gnral de lAgence nationale pour linformation sur le logement (ANIL) Philippe ZAMORA Membre du Centre de recherche en conomie statistique (CREST) Bernard ZIMMERN Prsident fondateur de la Fondation IFRAP
LA COMMISSION A ORGANIS DEUX SMINAIRES DE TRAVAIL RASSEMBLANT DES THINKS TANKS. Y ONT PARTICIP : Institut Montaigne
Franois RACHLINE Directeur gnral Laurent BIGORGNE Directeur des tudes accompagns dArnaud VAISSIE Membre fondateur du Cercle dOutre-Manche
Terra Nova
Olivier FERRAND Prsident Thomas CHALUMEAU Coordinateur des questions conomiques
Institut de lentreprise
Jean-Damien P Dlgu gnral
Bruegel
Reinhilde VEUGELERS Membre
LA COMMISSION A RALIS DEUX DPLACEMENTS (AU HAVRE ET LYON) POUR RENCONTRER DE NOMBREUX ACTEURS LOCAUX :
Maires, autres lus locaux, prfets, responsables des services dconcentrs de ltat, chefs dentreprises, reprsentants des chambres de commerce et dindustrie, de Ple Emploi, prsidents duniversits, recteurs, matres dcole
208
Annexe 7
Lettre de mission de M. le prsident de la Rpublique et du Premier ministre

Les premiers travaux de la Commission pour la Libration de la Croissance Franaise ont contribu la prparation dun grand nombre de rformes menes par le gouvernement. La crise conomique que nous avons traverse a ncessit des mesures vigoureuses pour soutenir lactivit conomique et sortir notre pays de la rcession. Ces mesures ont fortement attnu limpact de la crise, de sorte que notre pays a connu en 2009 une baisse de son PIB sensiblement infrieure celle des autres membres de la zone Euro et que la prvision de croissance pour 2010 a t rvise la hausse. L enjeu est dsormais de faire en sorte que notre pays tire pleinement profit de la reprise et sinscrive sur un chemin de croissance forte et durable. L action du gouvernement est entirement guide par cet objectif. cette fin, nous devons poursuivre et approfondir les rformes engages depuis deux ans et demi. Dans cet esprit, nous vous serions reconnaissants de bien vouloir reprendre les travaux de votre Commission afin, en premier lieu, de dresser un bilan de la mise en uvre des propositions quelle a formules. Nous souhaiterions galement que vous formuliez des propositions sur les rformes nouvelles qui vous paratraient ncessaires pour desserrer les contraintes qui psent sur le dveloppement conomique de notre pays et accrotre son potentiel de croissance. Vous rechercherez en particulier les moyens de librer les initiatives en faveur de la cration demplois, de rformer les marchs des biens et services afin daugmenter la concurrence au service du pouvoir dachat de nos concitoyens, de lever les obstacles rglementaires injustifis et de simplifier les procdures qui psent sur lactivit conomique et les entreprises. Vos propositions devront sinscrire pleinement dans le cadre du rtablissement de lquilibre de nos finances publiques. Vous
209
pourrez proposer toutes les mesures que vous jugerez pertinentes pour rduire la dpense publique et amliorer lefficacit des services publics. Nous souhaitons que vous formuliez des mesures concrtes qui puissent tre rapidement mises en uvre. Vous associerez les reprsentants du Parlement ds les premiers travaux de votre Commission. Nous souhaitons galement que vous partagiez les propositions que vous envisagerez avec les Commissions comptentes de lAssemble nationale et du Snat afin de prciser les modalits de leur mise en uvre. Pour remplir cette mission, vous pourrez vous appuyer sur les services du Premier ministre et recourir lensemble des administrations concernes. Nous vous prions de nous remettre une premire version de votre rapport la mi-mai et le rapport dfinitif la fin du mois de juin. Nous vous prions de croire, Monsieur le Prsident, lassurance de nos sentiments les meilleurs.
Le Premier ministre Franois FILLON
Le prsident de la Rpublique Nicolas SARKOZY
Les 42 membres de la Commission pour la libration de la croissance
Philippe AGHION Professeur dconomie lUniversit dHarvard
Jihade BELAMRI Prsident de BEE Ingnierie
Patrick COMBES Prsident-directeur gnral de Compagnie financire Tradition, directeur gnral de VIEL & Cie
Dominique BALMARY Conseiller dtat honoraire, Ancien directeur des relations du travail, ancien dlgu lemploi
Christian de BOISSIEU Prsident du Conseil danalyse conomique
Jean-Philippe COTIS Directeur gnral de lInstitut national de la statistique et des tudes
Franco BASSANINI Ancien ministre du Gouvernement italien, Prsident de la Fondation Astrid, Prsident de la Caisse des dpts italienne
Stphane BOUJNAH Directeur gnral de Santander Global Banking & Markets, France & Benelux
Boris CYRULNIK Mdecin, neurologue et psychiatre
Josseline de CLAUSADE Directeur de la Conformit, AREVA Claude BEBEAR Prsident dhonneur du groupe Axa Jean-Michel DARROIS Avocat la cour 211
Michle DEBONNEUIL conomiste, membre du Conseil danalyse conomique
Marion GUILLOU Prsidente-directrice gnrale de lInstitut national de la recherche agronomique (INRA)
ric LABAYE Directeur gnral France, McKinsey & Company
Jacques DELPLA conomiste, membre du Conseil danalyse conomique
Nathalie HANET Directrice des collectivits territoriales et des partenariats, Ple emploi.
Christophe LAMBERT Directeur gnral, Groupe EuropaCorp
Pierre FERRACCI Prsident du groupe Alpha
Jean KASPAR Consultant en stratgies sociales, ancien secrtaire gnral de la CFDT
Jean-Pierre LANDAU Second sous-gouverneur de la Banque de France
Xavier FONTANET Prsident dEssilor
Bruno LASSERRE Prsident de lAutorit de la Concurrence Yves de KERDREL ditorialiste au Figaro
velyne GEBHARDT Dpute au Parlement europen (Allemagne), ancienne rapporteure de la directive service
Anne LAUVERGEON Prsidente du directoire du groupe Areva Francis KRAMARZ Directeur du CREST, Professeur lcole polytechnique
212
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres
ric LE BOUCHER Directeur de la rdaction du journal Enjeux-Les chos Co-fondateur du site Slate.fr
Pierre NANTERME Directeur gnral, Accenture
Franois VILLEROY DE GALHAU Directeur des rseaux France, Membre du comit excutif de BNP Paribas
Herv LE BRAS Dmographe. Directeur dtudes lEHESS
Erik ORSENNA crivain, membre de lAcadmie franaise, Conseiller dtat
Michel de VIRVILLE Conseiller Matre la Cour des Comptes
Mathilde LEMOINE Directeur des tudes conomiques et de la Stratgie Marchs, HSBC France. Membre du Conseil danalyse conomique
Geoffroy ROUX DE BEZIEUX Prsident dOmer Telecom
Serge WEINBERG Prsident du Conseil dadministration de SanofiAventis
Emmanuel MACRON Grant, Banque Rothschild & Cie
Luc Franois SALVADOR Prsident-directeur gnral du groupe Sogeti
Dinah WEISSMANN Prsident-directeur gnral de Biocortech
Reine-Claude MADER SAUSSAYE Prsidente de la CLCV Membre du Collge de lAutorit de la concurrence
Philippe TILLOUS-BORDE Directeur gnral du groupe Sofiproteol
Theodore ZELDIN crivain, sociologue et historien anglais, Prsident de la fondation Oxford Muse, membre mrite de lUniversit dOxford 213
Une ambition pour dix ans Rapporteurs gnraux
Alain QUINET Inspecteur gnral des finances
Pierre HEILBRONN Inspecteur des finances
Rapporteurs
Alexis ADALLA Nicolas MAGGIAR Alexandre BARTHON de MONTBAS Laure MAILLARD Franois BRUNIER Emmanuel MASSE Jacques-Bertrand DEREBOUL Laurent MARTEL Julien DEROYON Cyril NOUVEAU Julien GARNIER Mathilde OLIVEAU Emmanuel JESSUA Alexandre PASCAL Muriel LACOUE-LABARTHE Stphanie POCHON Aurlie LAPIDUS Karim TADJEDDINE Erwan LE NOAN
PHILIPPE AGHION
Rformer notre fiscalit Une rforme fiscale profonde est ncessaire : (i) pour rsorber nos dficits publics sans toucher aux investissements dans lconomie de la connaissance et dans les rformes de structures identifies dans notre rapport prcdent ; (ii) pour amliorer la confiance de nos concitoyens vis--vis de ltat, des institutions, et du processus de rforme lui-mme. Le systme fiscal franais actuel est peu redistributif : importance de la CSG (impt proportionnel) par rapport limpt sur le revenu, prpondrance de la fiscalit indirecte principalement la TVA qui est rgressive, et multiplicit des niches fiscales (selon le Conseil des impts, la France est le pays du G7 qui compte le plus de niches fiscales avec, en 2003, environ 200 dispositifs de plus que le Canada, lAllemagne ou encore le Royaume-Uni). Alors que le taux moyen dimposition devrait crotre avec le revenu et se rapprocher du taux marginal dimposition de la tranche suprieure (40 %) pour les contribuables les plus riches, cest en fait linverse qui se produit : le taux moyen dimposition nest en fait que de 24,4 % pour les mille contribuables les plus aiss et devient infrieur 20 % pour les dix les plus aiss. Premirement, je soutiens lide de supprimer le bouclier fiscal (lequel a bnfici essentiellement des mnages fort patrimoine). Deuximement, je suis daccord pour supprimer les niches fiscales qui nont pas eu deffet avr sur la croissance, en particulier la dfiscalisation des heures supplmentaires, ou la TVA rduite sur la restauration (le passage au taux rduit de 5,5 % de la TVA cote 3 milliards deuros par an) ou la loi Girardin et sa niche fiscale exorbitante conue pour favoriser linvestissement industriel dans les DOM et qui est devenue le nec plus ultra de la niche pour trs hauts revenus, ou encore les niches qui en
214
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres pratique font chuter le taux dIS de 33 17 % pour les grandes entreprises et notamment le fameux amendement Cop. Troisimement, je propose la cration dune tranche 50 % pour lIR, pour les revenus suprieurs 250 000 euros annuels (une mesure identique a t dcide dans plusieurs autres pays dvelopps). Quatrimement, il me parat indispensable de modifier limposition sur les donations, dont la gnrosit accrue en 2007 via la TEPA permet essentiellement des mnages trs favoriss de rduire leur imposition sur les successions, et de revenir la situation davant la TEPA.
FRANCO BASSANINI
Beaucoup plus court que le premier, notre deuxime rapport nest pas moins important ni moins ambitieux. Toutes les rformes proposes dans le premier sont rappeles. Mais dans le deuxime, on a cherch les hirarchiser, identifiant les mesures rellement stratgiques. Lvolution de la crise a contraint modifier lapproche de beaucoup de problmes et changer pas mal de solutions. Regagner la matrise des finances publiques est devenu, en mme temps, plus ncessaire, plus urgent et plus stratgique. Relancer la croissance, renforcer la comptitivit des entreprises franaises, augmenter la mobilit sociale, investir dans lducation et la gestion des ressources naturelles, tout en poursuivant un programme de dsendettement assez rapide, est plus difficile, mais encore plus indispensable. Rduire les dpenses publiques, tout en amliorant la qualit et lefficacit des services et des infrastructures publics, demande plus de rigueur, plus dinnovation, de mme quun leadership plus fort et clairvoyant et une cohsion nationale plus solide. Vis--vis du premier rapport, je tiens souligner deux diffrences remarquables, entre elles entrelaces. Dun ct, le rle de lEurope, de lautre celui des collectivits territoriales. Dsendettement et croissance exigent une gouvernance europenne renforce. Le financement des dpenses davenir demande ressources propres et fonds communautaires, equity fonds et eurobonds, nouvelles rgles et incitations europennes pour les investisseurs de long terme. Dun autre ct, ce deuxime rapport ouvre timidement la voie un pari nouveau : un pari sur lautonomie et la responsabilisation des collectivits territoriales, sur la concurrence vertueuse entre territoires. On ne parle pas encore dune rforme fdrale : mais voil une autre rforme europenne qui je crois se rvlera bientt elle aussi incontournable. Avoir particip cette exprience extraordinaire de construction collective dun projet pour lavenir a t trs important pour les membres trangers de la CLCF : pas moins quhier, ce qui sert la France sert lEurope entire ; et librer la croissance de la France veut dire contribuer librer la croissance de lEurope entire. Jespre que lItalie aussi saura en profiter.
CLAUDE BBAR
Le rapport nest pas lexpression dun consensus, mais le rsultat dun compromis. Cest bien ce que la rdaction subtile de certains passages fait ressortir, ouvrant la possibilit de faire des choix diamtralement opposs. Oui, nous sommes daccord pour considrer que la premire urgence est la matrise de nos finances publiques et la ncessit de revenir un endettement de 60 %.
215
Une ambition pour dix ans Mais nous divergeons sur les moyens dy arriver : nous pensons tous quil faut que le cot de ltat, des collectivits territoriales et des dpenses sociales baisse significativement. Mais certains pensent quil faut en plus augmenter les impts, faire payer les riches au titre de la justice , tandis que dautres, dont je suis, sont persuads, comme le dit lOCDE, que les prlvements fiscaux franais ont atteint un maximum et que les augmenter accentuerait la fuite des capitaux, entranant un appauvrissement du pays donc diminuant court terme la capacit pour le gouvernement de prlever des impts. Oui, nous sommes tous daccord pour dire que la lutte contre le chmage est une priorit mais je reste sur ma faim devant les solutions proposes. Oui, nous sommes tous convaincus que lavenir passe par une amlioration drastique de lefficacit de lcole primaire et de la formation professionnelle des adultes. Mais nos propositions mriteraient dtre toffes. Et bon nombre dentre nous pensent que nos dernires propositions, aussi intressantes soient-elles, auraient pu tre laisses provisoirement de ct pour nous permettre davoir le temps de nous concentrer sur les choix essentiels. Mais peut-tre alors que le compromis et t impossible.
JIHADE BELAMRI
Lavnement du statut de lauto-entrepreneur en 2009, en pleine crise conomique dune rare ampleur et dune brutalit quivalente celle de 1929, a fait exploser les statistiques de la cration dentreprises avec lmergence de plus de 500 000 entreprises individuelles. Mme sil faut temprer quelque peu cette ferveur par le fait que la moiti de ces entrepreneurs ne crent pas forcment dactivit en sinscrivant dans le dispositif. Malgr tout, force est de constater que lorsquon desserre ltau bureaucratique, on libre les initiatives et on redonne le got de la prise de risque. La France est une terre de crativit pour peu que lesprit de libert soit respect. Comparativement au salariat, la croissance des emplois a volu deux fois moins vite que celle des crations dentreprises durant ces dix dernires annes. Car tout ou presque tourne autour de la cration de richesses que produisent les entreprises et les entrepreneurs. Aucune richesse ne peut-tre redistribue si personne ne la cre. Peut-tre que le temps est venu de rflchir de nouvelles formes de production de ces richesses ? Existe-t-il un espace entre lentreprenariat et le salariat ? Le modle conomique du sicle pass port par le dveloppement extraordinaire de la mcanisation a t bouscul par un dploiement mondial de linformatisation entranant une explosion de lappropriation individuelle des connaissances. On apprend et on sinforme aussi hors du groupe social (famille, cole, universit, entreprise). On devient son propre dcideur et donc en capacit de mieux monnayer ses comptences et sa force de travail. Cette tendance observe en France, mais galement en Europe, o plus de 90 % des entreprises sont des micro-entreprises (moins de 10 salaris) gnrant presque le tiers des emplois du priv, est accentue par le processus de dveloppement de cration de TPE encourage par la Commission europenne dans le cadre de son programme Small Busi216
ness Act avec son principe du Think Small First afin valuer limpact des politiques publiques sur les PME. Dans son rapport Priorit PME 2008 , la Commission europenne value 1,5 % du PIB europen de croissance supplmentaire, soit 150 milliards deuros, et la cration potentielle de 1,5 million demplois par seulement 10 % des PME, si lon rduisait de 25 % les charges administratives pesant sur les PME. Pour autant il faut aller plus loin dans laccompagnement et le suivi de ces entrepreneurs par la cration dune agence des TPE comme propos dans le rapport de la CLCF avec pour missions de rduire les charges administratives et la bureaucratie, de faciliter laccs aux financements et aux marchs publics, le suivi des pnuries de qualification Il est temps de transformer lessai et de faire en sorte que ce formidable lan de crativit engendr par cette nouvelle gnration dentrepreneurs cre demain nos futurs emplois tout en dopant notre croissance.
STPHANE BOUJNAH
Ce rapport est le produit dun consensus entre des hommes et des femmes de sensibilits politiques et de cultures professionnelles profondment diffrentes. Chacun a d renoncer des convictions sincres pour faire aboutir ce compromis. Il y avait sans doute ailleurs dautres experts autant ou plus qualifis, des responsables publics plus lgitimes, notamment les lus, des acteurs non reprsents dans notre Commission, notamment issus du monde rural... Et pourtant ce groupe de citoyens engags a voulu faire partager au pays une vision des conditions dvidence de la croissance pour nos enfants. Jamais en effet lampleur des efforts que notre pays doit raliser naura autant ncessit pour chacun de dpasser des reprsentations collectives sdimentes durant les annes de croissance. Pour nos enfants, la solidarit entre les gnrations doit tre inverse afin que ceux que les annes de croissance ont longtemps protgs de ladversit soutiennent aujourdhui massivement les plus jeunes qui supportent dsormais lessentiel de la prcarit et de la flexibilit dans notre socit. Sans doute notre Commission aurait-elle d souligner davantage lurgence dinverser les transferts entre les gnrations pour centrer leffort de solidarit sur les plus jeunes, et susciter de nouveaux gisements de solidarit parmi les inactifs en faveur des jeunes actifs. Pour nos enfants, un effort de redressement sans prcdent des comptes publics simpose afin de rester souverains aujourdhui et de laisser la prochaine gnration la libert de pouvoir faire demain des choix politiques. Lampleur du redressement des comptes publics auquel nous sommes confronts se traduira par un appauvrissement jamais connu en temps de paix dans notre pays. Or, toute rduction significative des dpenses publiques entranera inluctablement une rduction douloureuse de certains transferts sociaux. Ces efforts imposs aux plus faibles ne peuvent tre supports par le plus grand nombre, si ceux dont la capacit contributive est la plus leve sont exonrs de toute participation leffort de redressement des comptes publics. Le dbat pavlovien sur la rpartition entre rduction des dpenses et augmentation de la fiscalit doit tre dpass au regard de lampleur ingale des ajustements conduire, mais surtout parce que les efforts devront tre
217
Une ambition pour dix ans partags par tous pour tre accepts par le plus grand nombre. La vritable contribution de notre Commission au dbat nest donc pas tant dinnover techniquement sur le terrain du rtablissement des comptes publics, mais bien de montrer au pays que des citoyens engags, de sensibilit diffrente, ont identifi un chemin dans lequel il ny a pas dissue dans le OU rduction des dpenses, OU accroissement de la fiscalit , mais seulement dans le ET... ET , car le montant de leffort limpose et parce que la rpartition de leffort lexige. Sans doute notre Commission, libre des inhibitions du consensus, aurait-elle pu tre plus claire et plus ambitieuse en proposant une refonte complte de la fiscalit du capital. Pour nos enfants, lcole doit transformer profondment ses mthodes de gestion. La comptition mondiale laquelle nos enfants seront confronts sanctionnera douloureusement les socits qui nauront pas construit des lieux puissants et agiles de formation du capital humain. Il nous faut donc changer lcole pour que linstruction publique redevienne efficace, comme cela tait lobjectif quand il fut dcid de la rendre obligatoire, et pourvoyeuse dopportunits dmancipation pour tous, comme cela tait lobjectif quand elle devint gratuite.
JOSSELINE DE CLAUSADE
Des auditions et des dbats si foisonnants de la Commission prside par Jacques Attali, je retiens quatre messages essentiels : 1. La solidarit entre gnrations, et lemploi des jeunes constituent les absolues priorits de notre socit. Pour cela deux rformes cls : lducation et la fluidit du march du travail. 2. La croissance, lesprit dinnovation et dentreprise supposent une bonne dose doptimisme, la croyance en soi, la relativisation de lchec, lpanouissement de lensemble des aptitudes, le dveloppement de la crativit : ces qualits se dveloppent ds le plus jeune ge. Il appartient lcole, ds le primaire, de se rformer en poursuivant ces objectifs qui constituent latout essentiel des conomies mergentes et des socits dont les conomies sont les plus dynamiques. 3. La mondialisation offre de formidables opportunits lconomie franaise, condition de : capter les bnfices dune croissance mondiale sans prcdent historique (dont les conomistes saccordent dire quelle sera en moyenne de 5 % sur les 20 prochaines annes) en optimisant ses atouts dans des domaines cls : nergies sans CO2, sant, patrimoine, luxe, mode, design, assurance, finance et en misant constamment sur linnovation ; favoriser toutes les mobilits, gographiques, internationales, sociales, professionnelles, en instaurant notamment le contrat dvolution essentiel la scurisation des parcours et la fluidit du parc de logements sociaux ; crer une gouvernance plus comptitive en attaquant radicalement la stratification archaque de pouvoirs, de structures, de textes la fois incohrents, redondants et coteux, quil sagisse de ltat, des collectivits territoriales ou des administrations sociales : en un mot optimiser les dpenses de solidarit, condition indispensable pour en maintenir le niveau.
218
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres 4. LEurope constitue une exceptionnelle plate-forme technologique. Pour cela, elle doit consolider ses ambitions : cration dune politique commune de lnergie, notamment sur les nergies sans CO2, recherche dynamique, grands investissements structurants : haut dbit, robotique, nanotechnologies, etc. la fois force et protection, lEurope se conforterait par une coopration renforce avec ses voisins les plus proches, Maghreb et Turquie, partenaires historiques, mais aussi, en raison de leur jeunesse et de leur dynamisme, grands marchs de demain. En un mot, crer plus de solidarits de droit et de fait .
JEAN-PHILIPPE COTIS
Les premiers travaux de notre Commission avaient beaucoup contribu mettre en exergue limportance concrte des rformes pour stimuler la croissance, amliorer le bien-tre et resserrer la cohsion sociale dans notre pays. Par nature, ces travaux sinscrivaient dans une perspective de moyen terme, laissant de ct les questions de plus court terme associes la gestion des politiques macroconomiques. Avec la crise conomique majeure qui frappe encore aujourdhui lconomie mondiale, la distinction entre le court et le long terme sest estompe. En priode de crise, les erreurs de pilotage macroconomique se paient ainsi au prix fort et laissent des cicatrices durables. Les politiques montaires et budgtaires deviennent alors des politiques structurelles au plein sens du terme, car elles affectent durablement la croissance et lemploi. Il tait donc naturel que la Commission sempare, cette occasion, des politiques macroconomiques et tout particulirement de la politique budgtaire, dont la conduite est aujourdhui au cur des proccupations de nos concitoyens. Comment faire en sorte que les finances publiques contribuent acclrer la sortie de crise sans compromettre, par un excs dendettement, le sort des gnrations futures ? Telle est la grande question dont sest saisie la Commission, avec lambition dy apporter des rponses concrtes et qui sinscrivent dans une perspective de long terme. Je forme enfin le vu que cette crise soit loccasion de repenser, nouveaux frais, la gestion de nos finances publiques qui a tant pnalis la France au cours des trente dernires annes. Comment faire en sorte, lavenir, de mettre en rserve les recettes publiques abondantes que nous procurent les priodes de reprise conomique, au lieu de les dilapider sans souci du lendemain ; comment remettre sous contrle de manire durable la progression trs rapide des dpenses des collectivits territoriales ; comment rendre de lespace aux dpenses davenir ? Tels sont les grands dfis auxquels nous devrons rpondre pour prserver lavenir de nos enfants.
JEAN-MICHEL DARROIS
La violence de la crise conomique rendait ncessaire que la Commission pour la libration de la croissance franaise se runisse nouveau pour en mesurer les consquences sur les recommandations quelle avait prcdemment faites.
219
Une ambition pour dix ans Lexercice sannonait difficile sinon prilleux puisquil tait craindre que napparaissent au sein de la Commission des divergences politiques, amplifies par lurgence des mesures prendre. Jai t heureusement surpris que ces divergences aient t surmontes par une analyse objective de la situation dans laquelle se retrouverait notre pays sans mesures nouvelles, mais aussi par la conscience commune quil est ncessaire de permettre la France de poursuivre long terme ses efforts pour sortir de la crise et de sa lthargie. Jai constat que tous les membres de la Commission se refusent laisser leurs enfants un pays endett, affaibli et incapable de faire face aux bouleversements qui ds aujourdhui accompagnent la mondialisation et la construction de lEurope.
JACQUES DELPLA
Ce rapport mapparat trs utile et important en trois domaines : 1) dette publique, 2) march du travail et 3) ducation. Sur les finances publiques, il montre bien que la rduction de notre dette publique demande des efforts encore plus exigeants (de lordre de 8 10 points de PIB) que ceux discuts la fois par le gouvernement et lopposition. Surtout, il indique bien que ceci prendra de dix quinze ans et ncessite donc une stratgie durable de dsendettement, avec un objectif de surplus budgtaires rguliers en priode de croissance qui devrait tre accept par la gauche et la droite. Une rgle budgtaire contraignante dans notre Constitution y aiderait. la diffrence du reste de la Commission, jeusse prfr que nous proposions un ensemble de baisses de dpenses et daugmentations dimpts (de lordre de 8 % du PIB chacun), avec comme seul souci lefficacit, sans prendre parti sur les prfrences politiques collectives, de manire laisser la gauche et la droite le soin de choisir leur combinaison propre de baisses de dpenses et daugmentations dimpts. Ce rapport remet aussi lemploi et la lutte contre le chmage au centre du dbat. Comment installer en France les mcanismes de flexiscurit ? Ce rapport est une bonne tape, notamment sur la scurisation de la recherche du travail, mme sil ne va pas assez loin dans la flexibilit ncessaire au march du travail pour permettre linnovation et la prise de risque par les entreprises. Plus novateur encore je crois, notre rapport met avant les mauvaises performances de la France en termes dducation primaire et secondaire, avec une dgradation continue depuis des annes. Ce constat est encore, hlas, absent du dbat public. Les rponses que nous proposons brusqueront beaucoup dhabitudes, car elles brisent un consensus implicite selon lequel notre cole va bien. Or ce nest pas le cas. Nos propositions sur lducation susciteront beaucoup doppositions, mais je les crois utiles et ncessaires. Enfin, je me rjouis que notre rapport traite de la faillite des banques. Dans lensemble, notre rapport est iconoclaste, car sans rupture avec le conservatisme conomique et social de ces trente dernires annes, sans rupture avec lidologie de la rente assure et du droit acquis intouchable, il ny aura pas de croissance durablement suprieure 1 %. Sans rforme drastique de nos finances publiques et de notre conomie, nous nviterons pas un scnario de stagnation la japonaise.
220
PIERRE FERRACCI
La Commission pour la libration de la croissance tait confronte un redoutable dfi pour la deuxime tape de la mission qui lui a t confie par le prsident de la Rpublique. La grave crise qui a touch la plante depuis lautomne 2008 et la trs profonde rcession de lconomie mondiale modifient considrablement les termes du dbat. Pour ne pas tre otage des marchs, la France doit sengager dans la rsorption, selon un rythme la fois rsolu et raliste, des dficits structurels qui nourrissent la dette publique. Un principe de slectivit svre des dpenses est mettre en uvre : privilgier les dpenses publiques dinvestissement matriel et immatriel dont lducation, la recherche et la formation tout ge qui contribuent aux perspectives de croissance. Mais laction publique doit se concentrer sur le redressement de lactivit productive. On ne peut esprer que la croissance se rapproche spontanment des 3 % la fin de la dcennie si les dgts de la crise sur le tissu productif ne font pas lobjet dune action correctrice rapide et suffisante. La Commission a pris la mesure de ces enjeux et exprime avec beaucoup de force les priorits accordes la fois la question du dsendettement et celle de lemploi. Sur ce dernier point, la belle avance que constitue le contrat dvolution, si on donne au service public de lemploi les moyens de le mettre en uvre, donnera du sens et du contenu au concept de flexiscurit la franaise, bien galvaud ces derniers temps. Il temprera lobsession caricaturale de drglementation du march du travail et contribuera la scurisation des parcours professionnels des personnes les plus fragiles. Jai galement apprci que de gros moyens soient mobiliss pour garantir la qualit de lducation de nos enfants, ds le plus jeune ge, au moment o lessentiel se joue ; les propositions de la Commission pour prserver lenvironnement et grer les ressources rares vont galement dans le bon sens. Certains compromis me paraissent moins satisfaisants. limpossible nul nest tenu ; la crise et la complexit de la situation quelle gnre rveillent quelques clivages, difficiles surmonter. Je regrette notamment que nous nayons pas t plus percutants pour remettre en cause un systme fiscal qui ne me parat aujourdhui ni de nature assurer la justice sociale ni apte nourrir la croissance et la comptitivit de notre conomie. Sans rforme denvergure, il y a fort parier que la hausse invitable des impts soit conduite de manire injuste. Le souci des gnrations futures ne peut faire oublier les ingalits prsentes que la crise a consolides. Il aurait galement t souhaitable, mme si la question est traite, que la coordination plus active des politiques europennes soit rige au rang des priorits fortes ; dfaut, les politiques de rigueur, menes dans le dsordre, annihileront le potentiel de croissance et provoqueront de dtestables pratiques de dumping fiscal et social. Enfin, je nai pas toujours apprci, aprs une crise marque par lexacerbation des intrts privs, que ltat devienne une cible facile, mme sil y a dnormes progrs faire dans la matrise et la slectivit des dpenses publiques et sil faut redfinir les tches rgaliennes. Pour assurer la cohsion de la socit, la place de la dmocratie sociale, sous-estime et pourtant indispensable complment dune dmocratie politique, bien malade, aurait sans doute aussi mrit un meilleur sort : la comptitivit de lconomie, pour tre durable, a besoin de relations sociales de qualit et dune gouvernance de lentreprise revisite.
221
XAVIER FONTANET
Commentaire dun entrepreneur membre de la Commission. Bon point la Commission a enfin compris que la situation est grave : la dette de ltat explose, notre classement dans les PIB par tte chute depuis trente ans, la sphre publique contrle 56 % de lconomie, le dficit public reprsente 15 % des recettes fiscales... avec une des fiscalits les plus leves au monde. La Commission appuie donc le retour un niveau de dette de 60 % du PIB essentiellement par la baisse des cots de la sphre publique et le rabotage des niches. Cest la seule marge de manuvre au vu du niveau excessif de la pression fiscale. Cet exercice sera pour la sphre publique loccasion daller chercher partout dans le monde les meilleures pratiques pour simplifier son organisation et amliorer sa productivit. Les gens les plus favoriss seront les principaux frapps par le rabotage et participeront ainsi significativement leffort collectif. Le mauvais point les impts. Pourquoi sous-entendre quil faut tudier de nouveaux impts alors que ce nest financirement pas ncessaire si le rabotage est bien fait et la baisse des cots effective ? Pourquoi voir dans la politique fiscale le moyen privilgi de rtablir ce qui est improprement appel justice alors que la Commission reconnat que la France est un des pays les plus galitaires du monde ? Partout ailleurs, on compte sur lducation et lefficience du march du travail pour assurer la fluidit sociale, seul fondement durable de lharmonie de la socit ? Ne pouvoir faire de rapport sans parler de nouveaux impts (plus-value, succession, mise en cause du bouclier sans revenir sur lISF) est, pour quelquun qui voyage comme moi, une bien triste spcificit franaise. Elle contribue inquiter les entrepreneurs et conforte limage ltranger dun pays bureaucratique, fiscalit complexe et changeante, o linitiative ne sera jamais franchement rcompense. Tant que cet tat desprit durera dans notre pays, les multinationales hsiteront venir y mettre leur sige et un grand pourcentage de ses forces vives (jeunes ou moins jeunes) pensera constamment faire sa vie ltranger. Dans ces conditions, les progrs faits sur lefficience du march du travail et lducation se trouveront neutraliss par un manque de capital et un dfaut dinitiative. Bilan : une claire avance mais un long chemin reste faire avant que chacun comprenne quentre confiance et mfiance il y a plusieurs points de croissance.
VELYNE GEBHARDT
Merci pour la qualit des dbats, merci pour cette entreprise qui avait pour but de faire des propositions pour amliorer la situation conomique de la France et par l mme la situation de lUnion europenne dans le monde conomique globalis daujourdhui. Beaucoup de bonnes propositions ont t crites dans ce rapport et jen remercie tout particulirement Jacques Attali qui na pas laiss passer une occasion pour nous mettre tous et toutes daccord autour dun ensemble de propositions que nous trouvons maintenant devant nous cela na pas toujours t simple.
222
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres Comme je lai dit, un accord na pas toujours t facile, et je dois dire franchement que jaurais prfr avoir un meilleur quilibre entre la partie rduction des dpenses de ltat et amlioration des revenus de ltat. Ce rapport met mon avis trop en avant la manire dont on doit viter et rduire les dpenses de ltat et pas assez la ncessit de faire en sorte que les plus nantis dentre nous participent au redressement des finances de ltat. Dans la situation particulire dans laquelle nous sommes aujourdhui, les citoyens les mieux situs ont un devoir dapport plus fort et essentiel ne serait-ce que pour un temps limit, jusqu ce que la situation conomique de la France et de lEurope soit stabilise un niveau convenable et ceci dans le souci de cohsion sociale et de justice, dans le souci dune imposition juste et bien utilise. La France et lEurope ont besoin de sengager dans un ensemble de rformes. Et qui dit rforme dit aussi aux citoyens et citoyennes quil y a une ncessit de changer des habitudes, ce qui nest jamais facile. Rformes quon ne pourra faire passer que si les citoyennes et les citoyens ont le sentiment que la base des dcisions prendre par les dirigeants est une base dquit.
MARION GUILLOU
La France est en crise, crise aux visages multiples dans un monde qui connat des incertitudes plus larges encore : conomiques, environnementales, sociales et, selon le climat dans les grandes rgions du monde, alimentaires. Notre pays est encore riche mais perd progressivement du terrain par rapport dautres et mme dsormais par rapport des pays europens voisins. Notre pays doit diminuer les dficits daujourdhui mais surtout les dficits venir. Nous devons collectivement agir sur la rpartition souvent inquitable, la tendance folle de certaines dpenses, mais aussi sur certains chantiers fondamentaux pour le moyen terme, pour recrer du lien, de la confiance, de linitiative. Ma conviction pendant tous les travaux de la Commission a t quil fallait le faire pour les gnrations futures en privilgiant, chaque fois quun choix tait ncessaire, la mesure qui les remet en selle, celle qui comble les fosss gnrationnels, et quil fallait le faire en sappuyant sur les atouts agro-cologiques de notre pays. Do la priorit lducation, et dabord celle qui permet tous, ds le dbut, dapprendre les bases de lcriture, du langage et du calcul ; car un dficit ici obre tout le parcours qui suit. La diversit sociale dans lenseignement suprieur comme dans le monde du travail commence l ; et la moiti des lves qui quittent le CM2 sans les capacits minimales dcriture et de calcul constitue une ralit inacceptable. Le rseau dducation est dense et mobilisable. Donnons-lui plus dautonomie responsable. Do la priorit la croissance verte. Elle suppose pour assurer lalimentation, comme lavenir de la plante, des rgles du jeu, de linvestissement mais aussi de linnovation. La France a des atouts humains, culturels, agronomiques, et de nombreux acteurs comptents dans les secteurs agricoles et alimentaires. Cultivons-les. Voil pour moi deux conditions essentielles pour la libration de la croissance , ou plutt pour la stimulation dune croissance cologique, conomique et quitable, pour notre pays.
223
NATHALIE HANET
La crise financire, conomique et sociale que nous traversons met mal la situation de nombre de personnes. Ceux qui ne sont pas encore touchs par laugmentation massive du chmage craignent de ltre. Cette morosit et les phnomnes dangoisse quelle gnre ne crent pas une apptence la rforme. Pourtant, cest prcisment dans ces moments de crise, de transformation, quil faut avoir le courage de rformer et tenter de mobiliser lnergie destructrice au profit de dynamiques porteuses davenir. Nous avons identifi deux urgences : la matrise des finances publiques et la lutte contre le chmage, en particulier celui des jeunes. Un mot sur la premire urgence : la performance de nos services publics et de nos institutions ne peut rsulter seulement de mcanismes de concurrence, ni se rduire une rationalit cot/rsultat. Les choix doivent soprer en fonction des objectifs de ces services, choix qui peuvent avoir un cot. Je souhaite insister sur la seconde urgence. Si lesprit, voire la lettre dun certain nombre des propositions du premier rapport pour librer les nergies cratrices ont t repris, lessentiel des rformes pour favoriser la mobilit sociale et scuriser la situation des personnes vulnrables reste faire notamment pour : lutter contre les ingalits de russite scolaire et promouvoir un enseignement rpondant aux besoins du march du travail ; lutter contre le chmage avec notamment la proposition de contrat dvolution et dautres visant mieux former les jeunes et les actifs les plus prcaires. Plus encore quen rdigeant le premier rapport en 2007, nous nous devions de penser une croissance juste qui contribue aussi lamlioration de la situation des personnes en situation prcaire. Ce rapport comprend des propositions cls et structurantes, articules autour de la volont de parvenir un quilibre entre des mesures qui librent la croissance et celles qui protgent ceux dont la situation les rend vulnrables ces changements. La participation de tous la vie conomique est gnratrice de croissance : agir sur le chmage favorise la croissance. La rforme ne simpose pas du haut. Elle nest vritablement efficace que si elle est pense et conue avec les principaux intresss, sils sont impliqus dans sa mise en uvre. Cest pourquoi nombre des mesures proposes fixent un cap et ncessitent dtre travailles et ngocies avec les parties prenantes. Cest aussi pourquoi nous esprons que ce rapport suscitera le dbat, permettra au plus grand nombre dy prendre part et suscitera la mobilisation de chacun. La croissance rsulte des efforts de tous. Chaque personne mise lcart laffaiblit. Toute personne rinsre la dynamise. La croissance nest pas une fin en soi, mais un objectif au service dune socit humaniste et solidaire.
JEAN KASPAR
Le sentiment du devoir accompli Chacun mesure lampleur des difficults que notre pays doit surmonter. Des remises en cause sont donc ncessaires car les gouvernements ont trop longtemps pris des dcisions court terme, inscrivant leur action dans un espace-temps circonscrit aux seules chances
224
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres lectorales, et parce quils nont pas suffisamment pris en compte lEurope et le monde comme les nouvelles frontires de leur action. Dans certains cas, les acteurs conomiques et sociaux nont pas pris la mesure des mutations et transformations en cours dans la socit et le salariat. Ils nont pas toujours su faire preuve des indispensables audaces ncessaires toute action transformatrice. Ce faisant, les dettes se sont accumules. Le chmage na cess de gangrener notre socit, sacrifiant la jeunesse et produisant son lot dexclusions multiformes. Nos systmes sociaux sont fragiliss voire menacs. Les ingalits persistent et surtout nous laissons nos enfants un hritage incertain. Nous sommes donc un moment de vrit. Soit nous nous mobiliserons pour dmontrer notre capacit dadaptation, en ayant le souci que les efforts soient quitablement rpartis et que chacun, selon ses moyens, y prenne toute sa part. Ce faisant, nous nous inscrirons dans le mouvement de la vie qui est volution, mutations, transformations pour offrir un avenir nos enfants. Soit au contraire nous nous enfermons dans nos certitudes, nos corporatismes et nos acquis, et notre pays rgressera, les difficults saccumuleront et nous serons responsables des consquences en laissant nos enfants le soin de faire des choix encore plus douloureux. Pour prendre les mesures difficiles mais indispensables, il importe, mes yeux, que : lexemplarit simpose tous les niveaux et en particulier au niveau de ltat et des moins touchs par la crise ; lexigence dquit, dans les mesures prendre et impulser, guide les choix ; la recherche de limplication de tous les acteurs soit une proccupation forte dans la mise en uvre de lambition propose. Je suis convaincu, parce que je crois au pari de lintelligence, quau-del des dbats et controverses lgitimes que provoquera notre rapport, une majorit dacteurs et de citoyens russira, linstar de la Commission, crer autour de nos objectifs et de ceux que le dbat va faire merger la mobilisation indispensable la mise en uvre des mesures indispensables pour la croissance et offrir, ainsi, un avenir nos enfants.
YVES DE KERDREL
Travailler sur la croissance, de surcrot lhorizon 2020, relve de la gageure. Rflchir sur les conditions de la croissance avec des personnalits, toutes de bonne volont, mais nayant pas la mme apprhension de lenvironnement conomique, complique encore plus lexercice. Et si comme membre de cette Commission et comme citoyen, je suis solidaire de ce que recommande ce rapport, il y a un point avec lequel je suis en profond dsaccord. Il sagit du fait que les prconisations de notre Commission simposent nimporte quelle majorit, nimporte quel gouvernement au pouvoir. Parce que la pense unique a conduit la France dans ltat o elle est aujourdhui ; parce que dans un monde qui demande de ladaptation permanente, aucun rapport, mme trans-partisan , ne saurait simposer tous ; parce que la dmocratie et le pouvoir des lecteurs priment heureusement sur celui des experts, je ne souscris pas cette assertion. Et je profite de ces lignes pour le dire, sans rompre le consensus auquel nous sommes parvenus.
225
Une ambition pour dix ans Dans ce rapport il y a deux ides-force pour renouer avec la croissance. La premire, cest de rduire de manire drastique les dficits, qui brident la dynamique de lconomie franaise. La seconde, cest lducation, ou plutt linstruction. Car sur une plante o lconomie du savoir prend une place croissante, notre pays a perdu sa capacit former aussi bien des employs de bonne qualit, que des contrematres, des agents de matrise, des ingnieurs et des cadres dirigeants. Rformer les finances publiques, ce nest pas seulement une question darithmtique. Cest amener ltat dpenser moins, beaucoup moins, notamment en proportion de la richesse qui est produite par le pays. Cest conduire ltat revenir progressivement la conduite des strictes affaires rgaliennes. Pour quil en fasse plus. Pour quil les fasse mieux. Derrire cette urgence, il y a la possibilit de recrer enfin en France un climat favorable aux entreprises, lesprit dinitiative, laudace cratrice. Car, de la mme manire quune entreprise construit sa croissance partir de linnovation, un pays encourage sa croissance en permettant ses entreprises de crer le maximum de richesses possible. Et parmi ces richesses, il y a bien sr lemploi et le travail. Voil pourquoi la France de 2020 sera une France o les entrepreneurs seront encourags au lieu dtre montrs du doigt, o linitiative ne sera plus sacrifie sur lautel de la fiscalit et o linstruction sera adapte aux besoins des entreprises.
FRANCIS KRAMARZ
Mme si toutes les mesures prsentes, en particulier sur lemploi, ne sont pas adoptes, ce rapport contient des lments cls pour toute rforme ambitieuse du march de lemploi et du systme ducatif : bonus/malus sur les contributions chmage, contrat droits progressifs, comptes individuels applicables divers domaines comme lducation pour nen citer que quelques-unes. Leur prsentation aux citoyens, leur discussion, sont ncessaires leur appropriation collective et leur adoption future.
RIC LABAYE
La crise qua traverse le monde ces vingt-quatre derniers mois a amplifi de faon spectaculaire le besoin dadaptation de notre pays, principalement sur deux aspects : dune part, lextraordinaire monte en puissance des pays mergents sur la scne conomique et politique reprsente la fois une formidable opportunit de march pour les entreprises franaises mais aussi une nouvelle pression concurrentielle ; dautre part, la dette publique accrue va considrablement limiter les capacits dinvestissement et daction de ltat, et peser toujours plus sur lactivit conomique. Afin de retrouver une croissance forte, la France se doit de renforcer sa comptitivit et, pour cela, de dvelopper de nouveaux secteurs conomiques et de dynamiser sensiblement sa productivit, en particulier dans le domaine des services (y compris publics), et ce travers plusieurs priorits. La premire est de parvenir une meilleure efficacit de la dpense publique, qui permettra sa ncessaire et possible rduction. La France doit engager une vritable rvolution opra226
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres tionnelle de ltat et des collectivits locales, en optimisant leur fonctionnement de manire accrotre la qualit de service aux citoyens et la satisfaction des agents, tout en diminuant fortement les cots. Des exemples rcents montrent que cest possible : il faut maintenant raliser ce potentiel grande chelle. Dans un monde qui volue rapidement, la mobilit du travail est indispensable si lon veut offrir un emploi au plus grand nombre. Toutes les mesures pour favoriser la formation professionnelle sont critiques pour accompagner les transitions des emplois vers les secteurs porteurs de croissance ainsi que lentre des jeunes dans la vie conomique. Paralllement, pour restaurer notre comptitivit par rapport nos partenaires europens, nous devons diminuer le cot du travail en rduisant les charges. Enfin, il est essentiel de continuer btir lexcellence de notre systme dducation, socle fondamental du dveloppement conomique : poursuivre les innovations qui permettront notre enseignement suprieur de rejoindre le peloton de tte au niveau mondial, et restaurer lefficacit de notre enseignement primaire pour tous. Cest l que se forgent les talents, sources de notre comptitivit de demain. Nous devons russir les rformes pour que la France puisse continuer faonner librement son avenir. Seule une prise de conscience collective des enjeux permettra de mobiliser lensemble de notre socit et de ses citoyens autour de ces priorits.
CHRISTOPHE LAMBERT
Trop longtemps diffres, les rformes structurelles dont notre pays a besoin pour viter un dclin inexorable ne peuvent plus attendre. Laugmentation vertigineuse des dficits publics et les risques de perte de souverainet quelle fait peser sur le pays imposent de reprendre la matrise de notre destin collectif. Ce rapport propose un programme daction complet, efficace et surtout compatible avec lidal franais de justice sociale et dquit pour retrouver une dynamique de croissance vertueuse et ainsi vaincre le flau du chmage de masse, qui frappe si durement la jeunesse. Il doit constituer lopportunit de rassembler lensemble des acteurs du dbat public, gouvernants, partenaires sociaux et lus locaux autour dune ambition commune dix ans. Ceci ne doit pas tre un rapport de plus, crit par des intelligences bien formes, mais un document fondateur dune politique de reconqute, conu par des hommes et des femmes de sensibilits diverses, dges et de professions diffrents, qui pensent que notre gnration doit tre la hauteur des dfis du moment et des menaces qui psent sur lavenir de nos enfants. Il ne sagira pas seulement de prserver gostement nos modes de vie, menacs court terme, mais de permettre nos enfants dvoluer demain dans une socit prospre et juste. Pour ce faire, le peuple franais devra savoir renoncer son utopie galitaire et accepter de donner moins ceux qui ont plus pour continuer protger les plus exposs dentre nous. Nous devrons donner ltat de nouvelles recettes pour garantir le maintien du pacte social sans dcourager le travail et lesprit dentreprendre. Cette Commission sest efforce au cours de ces derniers mois de tracer un chemin qui mnera de nouveau notre pays sur la voie de la croissance. Cela ne sera pas un chemin de roses. Mais voir toutes ces personnalits, trs occupes par ailleurs, appartenant pour la
227
Une ambition pour dix ans plupart la socit civile, donner autant de temps, dnergie et de passion cette Commission, a t une exprience magnifique et profondment rconfortante sur les atouts immenses dont dispose notre pays.
RIC LE BOUCHER
Le sens de lavenir En premier, la gravit du constat. La mondialisation, les technologies et le vieillissement auraient d forcer la France sadapter depuis longtemps. Bien trop peu a t fait alors que la crise vient maintenant renforcer les dangers. Le pays souffre dun retard de comptitivit, dune croissance dfaillante, dun chmage persistant, dune dette explosive et il cherche encore la place quil pourra tenir sur le long terme dans la division mondiale du travail entre la Chine, les tats-Unis et lAllemagne. Le scnario tendanciel que dessine notre rapport est celui du dclin. Lempcher passe par deux mesures durgence : le rtablissement des comptes publics et la priorit absolue donne la stimulation de lemploi. Mais cela ne suffira pas. La non-adaptation du modle franais a conduit ltat providence ne plus rpondre aux besoins lgitimes quon attend de lui malgr ses cots en forte hausse : protger les citoyens, les soigner, les duquer, soutenir les dmunis, financer leur retraite. Cet chec a conduit la France se crisper lheure des grands bouleversements qui lappellent au contraire se mettre en mouvement. Les Franais, comme affols, senferment dans la crainte de lavenir, dans la hantise du dclassement et dans la paralysie de la dfiance. Si la France ne retrouve pas la confiance, le got du risque, lenvie dinvestir, si laventure elle prfre par principe la prcaution, elle perd toutes ses chances qui sont pourtant, encore aujourdhui, nombreuses. Mais ce regain, le pays ne lobtiendra quau prix dune rvision complte de son tat providence, de son systme ducatif, de sa protection sociale, de son regard sur ses entreprises et leur comptitivit et sur le financement gnral de lconomie. Ces rformes-l, que nous nommons des programmes majeurs , prendront du temps se mettre en place mais elles seules feront partager tous, nouveau, le sentiment de vivre dans un pays o ltat est efficace et o la justice sociale est assure. Elles seules relgitimeront laction publique au-dessus de laquelle aujourdhui planent toutes les suspicions. Les mesures durgence elles-mmes, sur la dette et lemploi, ne seront admises que si elles sinscrivent dans cette perspective. Pour les gnrations futures . Le titre de notre rapport est surtout une mthode : les jeunes sont les victimes de limmobilisme pass. Leur donner une place, cest modifier compltement le cap de la politique, cest mettre la France dans le sens de lavenir.
HERV LE BRAS
Au cours de cette seconde Commission, le thme dune refonte, voire dune refondation du pacte social franais sest progressivement dessin. Le pacte social conclu aprs la Seconde Guerre mondiale correspondait une situation politique, sociale, conomique et technique qui a profondment volu en deux tiers de sicle. Au fur et mesure que lon sest loign
228
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres des conditions de 1945, la lgislation sociale a t modifie par petites retouches. Elle est devenue un manteau dArlequin, au dessin incomprhensible, fourmillant davantages plus ou moins justifis, quand une fraction de la population frle la misre. Le nombre des niches sociales lemporte mme sur celui des niches fiscales. Refusant une rforme systmique, les gouvernements successifs ont procd des ajustements paramtriques. Un grand mrite du rapport de la CLCF 2 est de sortir de ce dilemme en combinant les deux approches, lune court terme de rquilibrage financier qui ne peut tre que paramtrique, lautre horizon 2020 qui laisse le temps toutes les forces de la nation de tenter de saccorder sur une rforme systmique. Le rapport le montre clairement dans deux domaines qui me tiennent cur : donner aux jeunes les moyens de leurs ambitions, ce quoi devraient concourir les rformes proposes de lducation, de la recherche et du contrat dinsertion, et btir un rgime de retraite juste et simple en optant pour un systme points sinspirant de lexprience sudoise.
MATHILDE LEMOINE
Une des forces de la France est la qualit de sa main-duvre. Grce elle, la productivit horaire est parmi les plus leves du monde, ce qui devrait gnrer un taux de croissance du PIB trs dynamique si la comptitivit lexport des entreprises franaises tait meilleure. Toutefois, les dernires volutions du march du travail et la crise que nous traversons risquent de remettre en cause cette suprmatie comme plus long terme lchec scolaire et lillettrisme. En effet, les volutions rcentes du march du travail ont vis dvelopper la ractivit de lemploi la conjoncture. Or si certaines thories ont conclu limpact positif de la flexibilit du march du travail sur le chmage structurel, celle-ci doit saccompagner dun suivi particulirement attentif des salaris temporaires afin quils ne perdent pas leur employabilit quand les missions ou les contrats dure dtermine se multiplient. Sinon une telle flexibilit peut conduire une dtrioration du capital humain et une baisse de la productivit globale et ainsi peser sur la croissance du PIB. Il me semble donc absolument prioritaire de dvelopper des cadres daccompagnement ces volutions conomiques comme le prconise la Commission dans ce rapport avec la mise en place du contrat dvolution et la rforme de la formation professionnelle. De plus, les salaris et les entreprises devront tre incits dvelopper les formations facilitant ladaptation aux volutions conomiques, le changement de mtier, dentreprise ou de secteur. Paralllement, les propositions visant amliorer les rsultats ducatifs devront tre mises en uvre sans attendre pour viter que la croissance ralentisse au fur et mesure de laugmentation du nombre des plus gs dans la population franaise. Il ny a pas de fatalit, la France peut voir sa croissance acclrer et supporter la concurrence des pays mergents. Mais il faut dvelopper la comptitivit par le haut , cest-dire par linnovation, linvestissement productif mais aussi par la qualit des hommes et non sur la seule baisse des cots. Cest un des enseignements importants de ce rapport.
229
EMMANUEL MACRON
Ce rapport est le fruit dune srie de compromis difficiles dans un contexte politique, social et conomique de crise. Ce consensus pour notre Commission a t le rsultat de son sentiment de responsabilit, de dette lgard de ceux qui, plus jeunes ou venir, nous succderont, sans tre srs quils auront le luxe davoir tant de choix, inquiets du monde et de lhritage politique et conomique que nous nous apprtons leur lguer. Dans ce contexte il est sr que chacun aurait crit un autre rapport, insistant sur une ide plutt quune autre. Fallait-il davantage rduire notre dficit public ? En particulier en tant plus ambitieux quant aux coupes faire dans les dpenses publiques ? Il est certes ncessaire de faire le pari que ltat peut tre et doit tre plus efficace ; mais rduire drastiquement ses dpenses, cest aussi dcider de diminuer les prestations sociales, les aides aux plus dmunis et risquer de paupriser certains publics tout en fragilisant la demande intrieure qui aujourdhui demeure lun des principaux moteurs de notre faible croissance. Certes, notre fiscalit est leve mais sa complexit a contribu crer contrairement aux ides reues un systme largement inique, dans lequel la famille demploys comme la PME paient des taux dimpts moyens nettement suprieurs aux grandes fortunes ou aux grandes entreprises. Une chose est sre, le chemin de la ncessaire rforme sera un chemin de crte difficile ; en particulier pour les classes moyennes qui sont les principales contributrices de notre systme fiscal et social et seront les premiers acteurs ou les premires victimes de cette transition. Une conviction forte pour finir; laction politique par gros temps devra suivre trois principes qui sous-tendent lesprit de ce rapport : le mouvement rapide, la simplification, le principe de justice. Le mouvement est aujourdhui ncessaire; le temps est en effet lurgence tout en conservant le souci du long terme. Notre modle conomique et social est unique et doit tre dfendu et ce par un changement profond qui seul permet de rpondre sa crise. Ce mouvement, cest la rponse positive ncessaire la survie de notre modle, plus fconde que la dfense recroqueville de ce que trop souvent on nomme les acquis sociaux . La simplification est aujourdhui dcisive. La complexit actuelle de notre organisation administrative alimente la dfiance et les blocages. La simplification du systme fiscal est une condition de sa plus grande justice et efficacit. La simplification de notre organisation politique et administrative (entre tat, rgions et dpartements) est essentielle la rduction des dpenses publiques et la libration des initiatives prives. Enfin, le principe de justice sera au cur de la croissance de demain. Penser que nous devons choisir entre comptitivit et justice sociale est une erreur de raisonnement. Nous aurons vivre une conomie de la raret, dans des dmocraties de plus en plus exigeantes et transparentes : la justice sociale devra tre plus encore quaujourdhui un principe daction et defficacit. Tout ceci ne sera possible que si les mentalits changent et les nergies se mobilisent. Or cela ne se dcrte pas. cet gard la Commission aura un peu russi son ouvrage si elle ne reste pas une commission den haut mais insuffle cet esprit, parvient faire reprendre ses ides.
230
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres Ah oui, pour finir, un regret : nous navons pas parl cette fois-ci des taxis ! On ne pourra donc pas saisir ce prtexte pour occulter les vrais sujets... Tout au moins je lespre, car le dfi qui nous attend vaut bien mieux que cela !
PIERRE NANTERME
La France na plus le choix ! Ce nest pas agrable entendre mais cest ainsi. Des dcennies dendettement et de dficits mal matriss ont grev notre comptitivit, ralenti notre croissance et contribu au dveloppement du chmage de masse qui touche injustement les jeunes gnrations. Il est de notre responsabilit de proposer les mesures indispensables et courageuses qui permettront de rgler cette situation, et de crer les conditions pour une nouvelle croissance. Nous lavons fait avec la plus grande rigueur et en ayant conscience des efforts demands. Ce nouveau rapport appelle au courage, et au sursaut collectif. La croissance, cela se cre en rduisant les dficits, en rendant plus mobile le march du travail, et en investissant dans la formation et linnovation. Le monde mondialis gnre une forte comptition. Cest ainsi, et cela contribue au progrs scientifique et au dveloppement conomique de notre plante. La France doit tre comptitive pour garantir aux gnrations actuelles et plus encore aux gnrations futures le niveau de vie quelles sont en droit desprer. Jai t fier dappartenir cette Commission ! Il y a peu de moments o lavenir dun pays se joue. Celui-ci en est un !
GEOFFROY ROUX DE BZIEUX

Une mobilisation gnrale pour donner un avenir aux gnrations futures , tout est dans le titre ! Mobilisation gnrale : sans parti pris politique ou idologique, nous avons essay didentifier dans tous les secteurs de lconomie au sens large, les rformes urgentes et ncessaires qui faisaient consensus. Mobilisation gnrale : car il y a urgence. Au regard de lendettement du pays bien sr, de notre faible croissance mais aussi et surtout de la dgradation dramatique de nos performances scolaires et universitaires vis--vis de nos concurrents mondiaux. Si nous continuons comme cela, dans 20 ans le pays ne sera plus arm pour lconomie de la connaissance qui nous attend au XXIe sicle. Pour donner un avenir aux gnrations futures : toutes les actions proposes sont des rformes qui porteront des fruits dans dix ou vingt ans. Ce ne sont pas des propositions pour 2012 ou 2017. Nous avons la conviction que seul ce destin collectif long terme, lavenir de nos enfants, est en mesure demporter ladhsion de tous.
LUC-FRANOIS SALVADOR
Notre Commission sexprime dans un contexte difficile o, au-del des impacts de la crise, lopinion publique est livre la complexit de lenvironnement sans clefs de dcryptage
231
Une ambition pour dix ans claires. Absence dimaginaire dans la conscience collective. Morosit. Et pourtant notre pays est prsent dans des segments conomiques et industriels majeurs sur la plante, il fait lenvie dun nombre croissant dtrangers qui souhaitent y travailler et y vivre, notre dmographie est vivante et progresse, et offre la chance dune jeunesse nombreuse qui, si elle est prpare, conduira la France de 2020. Des opportunits de dveloppement pour lavenir sont offertes par lvolution des technologies qui sacclre, lubiquit engendre par les outils de communication modernes, les croissances rapides des conomies mergentes. Cette richesse de possibilits porteuse despoir pour lavenir nest pas aujourdhui la porte de toutes et tous. Jeunes et seniors en situation de chmage, banlieues dfavorises absentes des dynamiques conomiques et technologiques, tranches entires de populations installes dans la prcarit, classes dge souffrant dun faible niveau dducation. Comme les autres membres de la Commission, jai t confront lampleur des difficults auxquelles notre pays doit faire face. Jai galement vcu ce rassemblement dnergies et dexpertises collectives comme un tmoignage de la puissance des ides lorsquelles sont consacres construire. Avec le sentiment permanent du doute et de lhumilit, quant la justesse et pertinence des solutions proposes. Cette aventure collective ne peut se raliser que si le sens en est expliqu et dmontr, le poids de leffort considr comme quitable, chacun la juste proportion de ses moyens, et avec le respect permanent tmoigner ceux qui sont les plus en difficult. La mise en uvre de ces mesures ncessite de llan et du courage. Des mesures deffort et de leves de blocage doivent tre entreprises. Faute de quoi, nous aurons produit un rapport de plus. Ces situations, nous ne sommes ni les seuls ni les premiers les avoir vcues. Dautres pays confronts aux mmes causes et aux mmes effets ont su concevoir et mettre en uvre les rponses. Cest l un rel espoir.
PHILIPPE TILLOUS-BORDE
Un rapport quilibr entre les urgences dune politique budgtaire vertueuse et la ncessit de politiques dinnovation volontaristes dans les secteurs de la croissance verte. Les travaux de la Commission ont t particulirement intenses, non seulement dans le cadre des sances plnires, mais aussi au sein des ateliers thmatiques qui ont pu permettre dapprofondir un ensemble de pistes concrtes, avec les meilleurs experts de chaque sujet. Le rsultat est un rapport efficace qui a su prendre en compte les diffrentes positions des membres de la Commission sans rien perdre de sa cohrence. Ainsi, le dsendettement et lemploi apparaissent clairement comme les deux urgences fondamentales. Lducation et la gestion des ressources sont particulirement bien mises en relief comme priorits de long terme. La structuration des propositions du rapport apparat ainsi clairement pour tout dcideur public, mais galement pour tout citoyen voulant simpliquer dans cette rflexion commune. Pour ma part, je souhaitais insister sur la ncessit de renforcer lgalit des chances en garantissant lducation de nos enfants, de la maternelle lUniversit. La lutte contre
232
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres lchec scolaire est une garantie essentielle pour donner aux nouvelles gnrations un avenir de libert et de crativit, et par consquent une place pleine et entire dans la socit. Je voulais galement mettre en relief limportance que confre le rapport la croissance verte et le rle prminent que doivent y jouer lagriculture et lagro-alimentaire. Lalimentation, lnergie renouvelable et la chimie du vgtal sont en effet des domaines qui reprsentent des perspectives de march majeures au niveau mondial et la France dispose des ressources agricoles et forestires pour jouer un rle de premier plan sur ces marchs davenir, source de croissance supplmentaire et demploi. Cela suppose une agriculture cherchant rduire sa consommation de carbone fossile et valoriser sa production de carbone renouvelable. Cela suppose galement un accroissement de leffort de recherche et dveloppement pour que lagriculture et lagro-alimentaire puissent rpondre ces nouvelles demandes adresses aux secteurs de lalimentation/sant, de la chimie et de lnergie. Dans cette dynamique de croissance verte, le rapport insiste galement sur lobjectif de scurisation de laccs de lEurope lnergie. Cest un point fondamental qui conduira la France et lEurope intgrer pleinement les nergies renouvelables dans le cadre dune conomie moins mettrice de gaz effet de serre, notamment au travers dune dmarche industrielle de valorisation de la biomasse. Enfin, je voulais insister sur le bon quilibre des propositions, fruit de lesprit de consensus quont su insuffler le prsident de la Commission, et ses quipes, sur lensemble des travaux. Cest un point important qui donne encore plus de force au rapport.
FRANOIS VILLEROY DE GALHAU

De lendettement au dveloppement Dans des temps devenus plus difficiles, personne ne peut prtendre aujourdhui avoir de solution toute faite. Notre Commission a essay avec modestie jespre et courage je crois de faire uvre utile pour notre pays : jen retiens une conviction partage et un dbat, titre personnel. Nous sommes nombreux et diffrents par nos responsabilits professionnelles, nos convictions politiques, nos nationalits. Nous avons des dsaccords sur certaines propositions ; nous partageons pourtant une conviction inbranlable : arrter la spirale de la dette publique est indispensable. Et cest possible. Indispensable non pas au nom de la seule logique comptable , ou des diktats supposs des marchs, de Bruxelles ou de Berlin, mais parce quil sagit de lavenir de nos enfants et nos petits-enfants. La solidarit, le dveloppement durable, cest aussi changer nos pratiques dpensires aujourdhui, pour leur viter une charge insupportable de dettes demain. Et cest par ailleurs la condition de notre influence en Europe et dans lindispensable partenariat avec lAllemagne. Le redressement est difficile ; mais il est possible. Si lon prend sans tarder les mesures, et quon les tient dans la dure. Si on a le souci passionn de la justice, avec un effort partag par tous, et par chacun dautant plus quil est favoris. Si on mne paralllement, comme propos ici, des actions fortes pour lemploi et dabord le plein-emploi des jeunes , la prise de risque, lducation : la dette cest la rente, tandis que le changement et la croissance profiteront dabord aux perdants actuels de la socit franaise. Possible enfin, si on cesse de se renvoyer de droite gauche les thories trop simplistes : il faudra un effort de
233
Une ambition pour dix ans ltat et des administrations sociales mais aussi des collectivits locales ; il faudra des rductions de dpenses, mais aussi des augmentations de prlvements. La Commission propose de le faire au-del des fameuses niches par des assiettes largies limpt sera plus juste et plus efficace conomiquement. Reste un dbat que nous navons pu davantage clairer, faute danalyses conomiques convergentes : quel est le rythme raisonnable, crdible, de ce redressement ? Aller assez vite, pour que le changement soit visible ; mais pas trop vite pour prserver une reprise encore faible. La Commission propose 75 milliards deuros deffort structurel en trois ans pour stabiliser la dette par rapport au PIB ds 2013 : cest la limite haute du raisonnable ; on peut juger quun dlai un peu plus long, mais avec une rsolution tout aussi forte, serait plus crdible. Ce point essentiel devra tre rexamin au vu de la croissance des prochains trimestres. Dans une France qui doute, dans les difficults conomiques, des dizaines de milliers dentrepreneurs ont maintenu le cap du dveloppement vers le monde et de linnovation pour leurs clients. Ils nous donnent la plus belle leon despoir : nous, Franais, nous pouvons le faire , aussi bien que les autres. Chacun avec nos talents et nos convictions, mais rassembls autour dune stratgie claire et durable.
MICHEL DE VIRVILLE
Miser sur notre futur Il mest facile dexprimer lorientation qui sous-tend pour moi lessentiel de notre rapport. En ce temps de profonds bouleversements, de risques et dopportunits, une ide claire et convaincante : il faut investir au bnfice de ceux qui vont prendre la relve, des nouvelles gnrations, de la jeunesse. Cest en misant sur lavenir que nous ralisons linvestissement le plus efficace, que nous librons vritablement la croissance de la France. Cette ide est dcline autour de trois ides : il faut dcharger les gnrations futures du fardeau de la dette : nous avons depuis trente ans laiss saccumuler le poids de dpenses excessives par rapport nos revenus. Il nest que temps de mettre fin cette situation, puis dorganiser la solidarit nationale sur une base financirement saine et quitable ; il faut rendre aux jeunes un accs dynamique lactivit : des aller et retour simplifis et formateurs entre les coles et les emplois doivent permettre aux jeunes dexprimer leurs lgitimes ambitions et ceux qui connaissent des difficults de pouvoir trouver dans le travail une voie dinsertion : cest possible comme le montre lexprience de tous ceux qui semploient les accompagner. Mais le march du travail tant solidaire, pour aider les plus jeunes il faut, notamment avec le contrat dvolution, en dbloquer le fonctionnement pour tous, jeunes et adultes ; il faut leur donner la prparation ncessaire pour comprendre et agir : cest ds les premires annes de la vie que cet apprentissage sopre et jamais plus ensuite la capacit dapprendre et dapprendre apprendre, nest aussi forte. Cest pourquoi il faut russir la mutation de la prparation prscolaire et de lcole : cest l que se construit ce que lUniversit pourra dvelopper, la capacit innover et le sens du risque. Pas de levier plus efficace pour le russir quune autonomie et une formation renouvele de ceux qui duquent et transmettent.
234
Une ambition pour dix ans. Les 42 membres Voil, au fond, ce qui passionne dans ce rapport. Faisons en sorte que les jeunes eux-mmes soient les premiers artisans de ce chantier.
SERGE WEINBERG
En deux ans et demi, le monde a chang profondment. Mais la dimension cyclique de la crise ne doit pas occulter le bouleversement formidable qui tait dj luvre depuis une quinzaine dannes et qui sacclre encore : le passage des conomies mergentes celui dconomies merges . Cette transformation ne retire rien, bien au contraire, aux recommandations du rapport de 2008. Mais la situation rend encore beaucoup plus imprieuses non seulement la sauvegarde, mais surtout lamlioration de notre comptitivit. Lavenir de la croissance franaise ne peut reposer sur la seule demande intrieure. Il est essentiel que les entreprises productives, quelles soient de biens ou de services, puissent affronter la concurrence internationale de faon efficace. Le choix fait par la Commission de se concentrer sur un nombre limit de priorits et, parmi elles, la rduction de lendettement public et lamlioration du march de lemploi rpond ce besoin imprieux. Jai, en outre, la conviction que la rduction de la spirale de lendettement aura, dans notre pays, malgr ses effets court terme sur la dpense, un effet favorable sur la croissance. La hausse du taux dpargne nest que lexpression dune anxit collective devant lemballement de lendettement La croissance reposera fondamentalement sur la volont dun grand nombre dentrepreneurs doser, dinnover, dinvestir dans notre pays. Ce sont eux qui dtermineront largement ce que sera notre croissance, quelle que soit la taille de leur entreprise. La crise, en augmentant le chmage, a ncessairement fait crotre le poids de lintervention publique, mais celle-ci ne sera pas, sur la longue priode, la garante de notre prosprit. Contexte politique, rduction des marges de manuvre, moindre participation des membres trangers et chefs dentreprise, le rapport est, sans doute, marqu par les conditions de temps et de lieu de sa rdaction. Aprs les excs, il tait srement plus difficile de parler de cration de richesses, mais cest cela qui doit nous guider pour assurer la croissance de lemploi, notre capacit assurer les revenus des gnrations actuelles et futures, et le fonctionnement harmonieux de notre socit.
DINAH WEISSMANN
Nous nous sommes retrouvs, deux ans plus tard, ravis dtre l autour de notre prsident, ravis dtre ensemble. La premire Commission avait russi lexploit de faire que des personnes de formation, dhorizon et de convictions diffrentes prennent un rel plaisir changer des ides, dbattre et mettent un point dhonneur remplir la mission qui leur avait t confie. La seconde a dbut plus rapidement, chacun se connaissant et retrouvant trs vite le mode de fonctionnement efficace propos par le prsident. La crise a cependant donn un ton durgence et de gravit aux dbats et centr les dbats sur les mesures conomiques et financires qui permettraient de redresser au plus vite la situation. Je pense pour ma part que nous sommes un tournant dans lvolution de notre socit et que la crise nen est quun rvlateur. Le monde dans lequel nous vivons est en volution constante
235
Une ambition pour dix ans et rapide et pour continuer jouer un rle dans lconomie mondiale nous devons tre capables den former les acteurs : nos enfants. En dveloppant chez eux la curiosit, le dsir de connatre et de comprendre les autres cultures, langues, pays , dentreprendre et de sortir des sentiers battus, de prendre des risques. En leur offrant une ducation diffrente, ds le plus jeune ge, qui leur permettra davoir confiance, dinnover et de sadapter aux changements. Leur confiance en eux doit tre encourage, trs tt, par une ducation qui les valorise, qui recherche leurs talents spcifiques et leur permet de les dvelopper, et non pas par un formatage de masse qui les touffe. Ces mesures que nous proposons comme premier chantier de long terme dans ce rapport doivent tre mises en uvre immdiatement. Des tudes pilotes ont montr que ctait possible et que les rsultats taient probants. Il ne sagit pas de dpenser plus mais dorganiser autrement lcole, le collge, le lyce, luniversit. Pour que nos enfants soient plus heureux, plus cratifs, plus innovants. Il est de notre responsabilit de leur donner les moyens doccuper la place quils mritent dans le monde de demain, sans en laisser une partie sur le bord du chemin. Si ces propositions sont mises en uvre et permettent notre socit dinvestir plus et mieux dans sa jeunesse et aux jeunes de retrouver la confiance, nous aurons t utiles.
THEODORE ZELDIN
Personne ne se sent suffisamment apprci ou compris. Le manque dargent est moins dmoralisant que la pnurie dencouragements. Pour dvelopper plus amplement les talents, pour dcouvrir de nouveaux talents, pour devenir plus inventif, tout un chacun a besoin de la stimulation de nouvelles rencontres, de nouveaux contacts et, par-dessus tout, dencouragements. Lindpendance desprit, qui est la racine du charme et des russites de ce pays de 65 millions de minorits, plus ou moins artistes de la dbrouillardise, ne suffit plus aujourdhui. Trop dindividus sont isols, prisonniers dun cercle restreint de gens du mme avis ou du mme milieu. Jai demand un Franais qui a russi dans plusieurs domaines sil accepterait un tout petit devoir civique, de recevoir cinq de ses compatriotes tous les ans, chacun pendant une heure, pour leur donner des conseils sur leurs projets et les mettre en contact avec ceux qui pourraient leur ouvrir de nouveaux horizons. Il ma rpondu : Pas chez moi. Des moyens nouveaux existent pour briser cette mfiance paralysante et cet isolement dprimant. Crons donc un espace o ceux qui ont russi viendraient partager plus largement, plus gnreusement leurs connaissances et leurs rseaux dinfluence ; pas seulement les lites, mais tous ceux qui ont eu des expriences utiles. Des associations ont prpar le terrain chez les plus dmunis, mais ce ne sont pas uniquement les jeunes ou les sans-emploi qui ont besoin dencouragements ou daccompagnements. Tous ont intrt rassembler leurs penses et leurs espoirs pour construire de nouvelles faons de travailler, moins ennuyeuses, moins prouvantes, moins futiles. Dailleurs, des centaines de millions de francophiles travers le monde seraient enchants dtre utiles un pays quils aiment. Chaque touriste peut ouvrir une piste intressante. Chaque htel ou office de tourisme peut devenir un catalyseur dinnovation. Peuttre faudrait-il commencer avec les trangers, si on se mfie de ses concitoyens. Si vous, qui lisez ce texte, trouveriez du plaisir partager votre exprience, et participer lorganisation dune structure pour faciliter ce type dchanges, je vous invite laisser un message sur le site web de la Commission. En donnant du courage aux autres, chacun devient lui-mme audacieux.
Synthse du rapport en anglais et en allemand
SUMMARY OF THE REPORT
FOR FUTURE GENERATIONS

A major crisis is sweeping through the developed countries. It hit France at a time when our country was far from having implemented the changes needed to put us back on the path to sustainable growth. Other profound transformations economic, financial, social and political are shaking the world. They have implications for every household in France, every business, every institution. Technological and cultural changes are almost daily revolutionizing our lifestyles and challenging the structures of power. Our country must retain its position in the face of these great changes. Our children, and future generations must be able to create a prosperous economy in which they can safeguard the cohesion of our society and influence developments in the wider world around them. For this to happen our country needs to implement the package of reforms set out in our initial report, almost two thirds of which have now been fully or partially set in motion. And the upheavals of the past two years now require prioritized action on a limited number of urgent issues. The recommendations of this second report therefore clarify the proposals in our first report, and put them in an order of priority, in the light of the new imperatives. We propose a strategy for change over the next ten years as a basis for all reforms that must be carried out by any government, whatever its political orientation, independently of any other reforms that particular governments may choose to make in the
239
light of their specific political choices. Our aim is to give our children the chance to make collective choices freely in the future. This framework is grounded in respect for three fundamental needs: the need for truth: France is in a difficult situation, with falling competitiveness, problems retaining its young people, scientists and entrepreneurs, debt, unemployment and insecurity. The country must understand the scale of these realities and acknowledge their implications. It must also recognize its own strengths, which are considerable. France has a growing population, compared to our European partners; it remains dynamic, with large transnational industrial groups and innovative SMEs; it has creative scientists, mathematicians, engineers, executives, artists, artisans and workers; it is a socially dynamic country thanks to its populations capacity to adapt; it is attractive to investors; its growth outstripped that of Germany by an annual average of almost one point over the last ten years; the need for fairness: the efforts required from our country are on a scale unparalleled in peace-time. The concerted and determined action required from those in power cannot succeed unless it is seen as legitimate by everyone. Everyone needs to feel that this effort is shared fairly and that there are real opportunities for social mobility. Here again, France has many strengths. With a social security system that is unique in the world, and despite the difficulties caused by the current crisis, we are one of the least inegalitarian developed countries both in terms of income differentials and wealth distribution1, a country where the incidence of poverty among senior citizens is in constant decline; the need for legitimacy: to reform the country, we must have effective public governance, clear responsibilities for state bodies, real-time monitoring of reforms and evaluation of their implementation. Here again, despite the doubts many of our compatriots may sometimes have about the poor functioning of our institutions, France has many strengths, with a very lively democracy and an extremely active civil society.
1. The richest 10% control 38% of the wealth in France, as opposed to 54% in Germany, 58% in Sweden and 71% in the USA (Source: OECD Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries, 2008).
240
Une ambition pour dix ans. For future generations
A return to economic growth is necessary and possible.

Without new policies to stimulate employment and balance public finances, growth will remain very weak and our society will soon find itself in an economic, financial, ecological and social impasse -and hence in a political one too. The combination of an aging population and an imbalance in our public finances places France on a very dangerous slippery slope of growing debt and loss of competitiveness. Unless the public finances are very quickly put in order, the national debt will rise far beyond 100% of GDP by 2020, even before the impact of pensions is taken into account. Long before it reaches this point it will bring about a decline in the living standards of every French citizen, concentrate a growing proportion of tax receipts on financing the debt to the detriment of public services, and will make recovery impossible. Potential growth in France, currently around 1.5%, would further reduce, triggering a vicious circle of more debt, less growth, fewer jobs, more injustice, a growing deficit and more debt. So a new strategy for growth is vital. This growth must be reorientated and socially and ecologically more sustainable. More growth, different growth, growth for all. This new strategy is possible. France is capable of achieving an average economic growth of at least 2.5% of GDP year on year to 2020. This assumes productivity gains of 2% per year generating a reduction in structural unemployment to 4.5% of the active population. The experience of many of our neighbours shows that this is possible. The current situation in France and the desire of all French citizens to make the efforts necessary to live better show that the transformations needed to achieve it are within our reach.
The France we want to see in 2020

Our Commission seeks to speak in the name of future generations and to defend their interests. The France we want to see must
241
therefore give priority to its young people in any action undertaken by the state. Our ambition for France is not only to see our country come through the current crisis, but for all French citizens to fulfil their individual potential and have the best opportunities for themselves and their children. Our ambition is for our economy to be more competitive, our society more free, confident and secure and for the country to obtain the maximum benefit from global growth. France can and should build a society open to innovators, entrepreneurs, social activists, creators and investors. We do not want a France in which the privileged few focus on their private incomes. Our country must foster internal and external mobility. It must foster an active civil society as a precondition of democracy, quality of life and the reorientation of growth. France must be welcoming to those who want to contribute to its growth through their own work. France can and must build a more just and mobile society, particularly for the new generations, by drastically reducing the dropout rate in education and facilitating social mobility by rewarding work with success.
Achievement of these goals requires a new financially and socially sustainable growth strategy
To achieve these goals we have identified the key points of the necessary reforms, the fundamental conditions for growth, and the top priorities in relation to the reforms in our earlier report, which nevertheless remain important. We propose a ten-year strategy based on: two immediate imperatives: debt reduction, to prevent the tragedy of a loss of sovereignty, and jobs, to end the scandal of mass unemployment, notably among the young; two long term priorities: education and the management of the major growth sectors, including the environment, natural resources and major infrastructure. We do not want our legacy to future generations to be a France crumbling under a mountain of debt and unfunded pensions. On the contrary, we want to leave them a sovereign France, indepen242
dent of international creditors, free to conduct its own policies and with sufficient fiscal resources to implement government programmes. To achieve this we believe it is absolutely necessary and possible to reduce government debt to around 60% of GDP by the end of the current decade. This is our top priority. No growth without debt reduction, no debt reduction without growth. We do not accept the inevitability of mass unemployment, or a youth unemployment rate of over 20%. This is an obstacle to growth, an injustice and a waste. We want a society of full employment. This is our second priority. We do not want a France with diminishing levels of education, as is currently the case, particularly in primary education. This drop is an obstacle to growth in a globalized, knowledge-based economy. Primary education must be overhauled. This is our first long-term project. We do not want to leave future generations with environmental degradation, inadequate infrastructure and a society unprepared for dwindling supplies of oil and many other environmental resources. This is our second major long-term project.
FIRST PRIORITY Regain control of our public finances as the basis of growth and social cohesion
First and foremost, in the name of inter-generational fairness and the preservation of the future for generations to come, France must seek to balance its books and reduce public debt to around 60% of GDP by 2020.
The priority must be to reduce the government deficit below 3% of GDP as soon as possible, in other words in 2013.
The French stability programme, which seeks to bring the deficit below 3% by the end of the period, must be respected. To succeed, for an annual GDP growth of 2%, the effort needed in comparison to the spontaneous development of the public finances is 25bn euros per year, a total of 75bn euros between now and 2013. This
243
considerable adjustment could be obtained through spending cuts of 50bn euros and growth in the tax base and receipts from social contributions, in other words a tax increase representing 25bn euros. Spending cuts must be a clear priority (50bn euros over three years). It is possible to reduce spending without causing deterioration in the service provided. A proportion of public spending reflects the proliferation of administrative grades and quangos, insufficient use of electronic media and outdated management practices in public institutions such as universities and hospitals. In addition, some budgetary or fiscal spending corresponds to a private income received by certain social groups and professions. International experience shows that when spending cuts are prioritized in budgetary reform, stability is generally more durable. Spending cuts will not be enough and it is also necessary to increase the tax base and social contributions receipts (25bn euros in three years). In practice the programmes for budgetary adjustment implemented in developed countries have all acted both to reduce spending and to increase revenue. In particular, it is important to reduce or abolish tax breaks and welfare loopholes that have anti-redistributive effects or favour the more privileged, such as tax allowances on savings and tax-exempt capital gains. This means effectively raising taxes. For reasons of fairness it is also important to look again at inheritance tax. None of these tax rises will include any tax shield. The plan for budgetary reform that we propose is: realistic: it will not lead to a reduction in the overall level of public spending, but only to a reduction of its rise; fair: this plan protects the spending power of the poorest in society and protects future generations; balanced: it preserves all the underlying elements of the welfare state and shares the burden of the efforts to be made between central government, local authorities and social security. If the predicted necessary growth does not take place by mid2011, the return to a government deficit of 3% of GDP in 2013 will require an acceleration of the reforms set out in the rest of this report, by means of additional measures. Otherwise it will have to be delayed. These measures should be discussed with representatives of local authorities and social partners in France, whose support for the debt reduction strategy is crucial. The measures
244
should also be coordinated with those of our European partners, notably Germany.
Beyond 2013, continued debt reduction requires continued, far-reaching modernization of our institutions in a perspective of fairness and sustainability, and the reform of budgetary rules.
To reach debt levels of around 60% in order to preserve the foundations of our welfare state, it will be necessary, throughout the decade, to maintain efforts to increase the efficiency of public services and budgetary control, notably through the computerization of the public services. This also requires the identification of a new institutional framework for preparing and monitoring budgets. Every effort must be made to modernize social protection, while preserving its universality. The administrative system needs to become more effective and better attuned to those that need it, encouraging professional mobility by reducing status differences. This notably involves giving a greater role to private health insurance and compulsory supplementary health insurance, and undertaking far-reaching reform of housing policy, which would have at its heart the welfare of the resident. Everything must also be done to make the tax system fairer and more effective. This requires a more progressive tax system, based on better final remuneration for work and creativity, counterbalanced by new resources focusing on three areas: environmental degradation, consumption and personal wealth. This readjustment of public finances to favour growth must be able to rely on the support of a strong Europe, which will assist states in reducing their debt while strengthening their collective capacity to invest in future spending. France must therefore work to strengthen the Stability and Growth Pact, develop European public funding for research and innovation, notably through the establishment of Europe-wide risk capital funds for SMEs and patent funds, and by encouraging long-term private investment through the establishment of an appropriate accounting, prudential and regulatory framework.
245
SECOND PRIORITY To create jobs and give young people a future

The second priority relates to jobs, notably jobs for young people. Employment is a factor for growth. It is also a consequence of growth. Firstly, everything that makes businesses more competitive is good for jobs. To this end our Commission recommends retaining most of the reductions in charges and transferring an element of social charges to VAT. The development of competition, particularly in the services sector (telecommunications, banks and insurance, energy, etc.) is also a useful spur to innovation and job creation in areas of unsatisfied demand. We also propose action in three directions. The creation of an effective, coherent and empowering framework for job-seekers through the establishment of a development contract. This is a major reform. Its starting point is the observation that the job-seeking process is useful for both the unemployed person and the wider community. It therefore deserves to be remunerated and organized through an activity contract for an open period, providing payment for the activity of seeking work or training. Beneficiaries will be offered personal mentoring. In the longer term this contract is intended to become the standard offer of the public employment service in France and will be offered to all jobseekers. It will take different forms depending on how long the beneficiary has been out of work. It will enable significant reductions in the duration of unemployment and extend the duration of employment. It will be funded by a redeployment of spending on employment and training policies. The use of vocational training to secure transitions between jobs. This would require fundamental changes to its functioning to make it more effective. In addition to the recently established national Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels [a fund to support retraining initiatives], the training system needs to be made more effective through the creation of regional funds so that resources can be pooled and shared more effectively within localities for the benefit of jobseekers. The reduction of insecurity in the job market, which makes employers and employees risk-averse and causes talents to go to
246
waste. To encourage contracts of longer average duration, we propose that unemployment insurance contributions should vary according to the duration of the employment contract and that the social partners be given the task of drawing up an employment contract with progressive rights. In addition, to put an end to the French exception of very high youth unemployment, two actions must be developed: the reinforcement of initial work-based training as a priority for those with the lowest levels of qualification: apprenticeships, which have been successful in higher education, must be extended to training at a level at or below the 18+ highschool diploma. One solution would be to give businesses the opportunity to pre-recruit young people and fund their training in exchange for a commitment from the beneficiaries to remain in employment with that company for a minimum period (3-5 years); the reinforcement of training after an initial period of work: movement back and forth between professional careers and training at a basic level should be encouraged by developing specially-adapted university courses and ensuring that young people have sufficient resources.
FIRST LONG-TERM PRIORITY To guarantee an education for our children, from nursery to university
The education system has long been a strength in France. But no longer. Progress has been made through the implementation of our first report on higher education. The same cannot be said of the primary sector, where more and more children are failing to achieve and social mobility is diminishing. In particular, almost all children identified as being in difficulty before they enter primary school at 6+ remain so afterwards. This waste of talent can ultimately be seen in the active population, with a very large number of people leaving school under-qualified: poor primary education is an obstacle to growth. To remedy this we must: reinforce equal opportunities in the early years. New educational methods must be integrated into the training of nursery nurses
247
and early years teachers to enable children to gain the skills they need to learn to read. The training of the different professions working with the under-3s should be gradually harmonized to create a new type of early years educator with enhanced pedagogical skills. reinforce the autonomy and role of school heads. Heads must be able to recruit their own teaching teams and manage their projet dtablissement [school project]. They must be able to run experiments in innovative teaching methods to improve the way all pupils learn reading and arithmetic. So, for example, experiments could start in 2011, in the form of small group workshops, several times a week, in twenty primary schools within an acadmie [regional education authority], then evaluated independently and, if successful, adapted and extended. establish effective management of human resources in education. The work of teachers must be rigorously evaluated in a way that has an influence on their career. The increase in the duties of teachers should make it possible to give pupils more individuallytailored support The in-service training of teachers must be substantially improved and opportunities for a second career outside the state education system should be opened up to them. Lastly, in accordance with the recommendations of our first report, improvements in the quality of the higher education system requires enhanced autonomy for the institutions and the reinforcement of collaborations with the wider society and business to encourage innovation. This requires universities to have stronger governance and increased freedom to recruit teaching staff and select students, in tandem with the development of external evaluation, reinforcement of multidisciplinary approaches and an internationalist vision within universities.
SECOND LONG-TERM PRIORITY Preservation of the environment and management of scarce resources
In order to grow, France must invest much more than it now does in sustainable development, preserve its environment and implement an integrated strategy for the management of scarce
248
resources. From this perspective, our country must take action in three directions : establish proper ecological pricing by implementing a carbon tax, if possible at the European level. Proper pricing is indispensable in guiding consumer choice and improving the profitability of long-term investments in the environment; prepare the country for the rising cost of raw materials, and in particular, secure Europes access to energy by enhancing the internal energy market, developing renewable energy sources and cross-border infrastructure, adapting energy pricing so as to maintain the capacity to produce the energy needed and increasing the involvement of the European Union in international negotiations concerning the regulation of raw materials. In particular, France must secure the conditions required to fund the renewal of its nuclear capacity and acquire the means to develop a strategy for the control of vital raw materials; make better use of our strengths in the management of scarce resources : above and beyond our established positions in the fields of water, energy and waste, France must place agriculture back at the centre of its strategy for growth, with an emphasis on research and innovation. It must also launch a proper marine policy by developing our ports and intensifying deep-water exploration. In addition, the proposals in our first report that have not yet been implemented, notably on innovation and competitiveness, remain as important as ever. All the countrys leaders and decision-makers must be convinced of the scale of the transformation necessary to preserve and modernize our social model, conceived during the Resistance, implemented during the Liberation, extended during the Thirty Glorious Yearsand abundantly invoked since the first oil crisis. Altogether, our proposals constitute a ten-year ambition. To succeed, this requires radical changes in the organization of the state and the relationship to risk and to democracy. It can be implemented only if it is the object of social consensus. To achieve this, we are hoping, through this report, to open up a great debate in France leading to a general mobilization. This debate requires the involvement of a maximum number of political, economic, social and cultural actors.
249
We are fully aware of the difficulties inherent in these transformations : the state lacks the tools for action, since it has gradually handed over areas of control to Europe, the private sector, local and regional authorities and social dialogue; although these developments may be welcome in principle, they pose real problems for the coherence of public action; the social partners have not really discussed shared strategies in relation to long-term objectives. In particular, they have not discussed debt reduction, the fight against illiteracy and pollution. sectorial interests may oppose particular reforms which are motivated by considerations of the common interest alone. To make possible the changes described above, the Commission proposes action in four directions. Reform political institutions so that they make it easier for the state to act : to achieve this it is necessary to clarify the responsibilities of institutions whose relationships with the government, local authorities and social protection bodies are currently too complicated. Rules leading to a return to budgetary equilibrium must be established and we must ensure that Parliament ratifies the programme for budgetary stability. Public policy must also be subject to systematic, independent evaluation, with real consequences for public spending. Promote the acceptance of risk. Growth means taking risks. The drive to zero risk leads to zero success. Innovation must be encouraged and welcomed; the precautionary principle must be strictly circumscribed. In particular, this involves encouraging research and the entrepreneurial spirit and the fair pricing of scarce resources, the involvement of public servants in the reduction of government deficits and a more incentive-based funding of social protection with rewards and penalties. Mobilize French society as a whole for the benefit of its young people. The generations now in power must bring about a massive reorientation of public choices to build a society in which future generations will be able to find work and good quality housing more easily. This requires the systematic assessment of every public decision proposed in the light of a simple criterion : is this project useful for future generations or will it make their lives more complicated?
250
Develop a shared European and notably Franco-German ambition. France and Germany are in the same boat. Neither country can come through without the other. Everything that has been said thus far must therefore, in the long term, be carried out jointly with our German partners. The implementation of these principles should make it possible to undertake all the reforms proposed here to best effect. Our report is completed. Its life starts here. We are going to use our energies to explain and publicize it, to speak to political and social actors to ask for its implementation. Quickly. Sustainably. Because we are convinced that if it is not implemented, our country will fall into decline. Because we are convinced that it can be implemented, democratically, calmly and sustainably. Because we did not work to ease our consciences but to open up a new path. May the country follow it.
BERBLICK DES BERICHTS
FR DIE KNFTIGEN GENERATIONEN

Die Industrielnder durchlaufen eine erhebliche Krise. Diese hat Frankreich getroffen, als unser Land noch weit von der Umsetzung aller nderungen entfernt war, die erforderlich sind, um das Land wieder auf einen nachhaltigen Wachstumskurs zu bringen. berall auf der Welt kommt es zu weiteren tiefgreifenden Umwlzungen - wirtschaftlicher, finanzieller, sozialer und politischer Natur. Diese haben Auswirkungen auf Frankreich, auf jeden Haushalt, jedes Unternehmen, jede Institution. Technische und kulturelle Umbrche verndern jeden Tag vllig unsere Lebensweisen und die Krfteverhltnisse. Inmitten dieser groen Vernderungen muss unser Land seine Stellung bewahren. Unsere Kinder und die nachfolgenden Generationen mssen sich im Wohlstand entwickeln knnen, damit der Zusammenhalt unserer Gesellschaft gewhrleistet wird und sie in der Lage sind, die Entwicklungen auf der Erde, mit denen sie konfrontiert sind, zu beeinflussen. Daher muss unser Land vor allem smtliche in unserem ersten Bericht vorgeschlagenen Reformen umsetzen; fast zwei Drittel wurden ganz oder teilweise umgesetzt. Insbesondere durch die Umwlzungen der letzten beiden Jahre besteht nun in bestimmten Fllen dringender Handlungsbedarf. Die Empfehlungen dieses zweiten Berichts stellen eine Verfeinerung und Hierarchisierung der Empfehlungen unseres ersten Berichts dar, ausgehend von neuen Prioritten. Diese Empfehlungen zeigen den Weg einer fr die nchsten zehn Jahre vorgesehenen Transformationsstrategie auf, sie bilden einen gemeinsamen Reformsockel, den alle Regierungen, unabhngig von ihrer jeweiligen politischen Ausrichtung , umsetzen sollten, unabhngig von anderen Reformen, die je nach den Mehrheitsverhltnissen eventuell gewnscht werden, damit unsere Kinder
252
Une ambition pour dix ans. Fr die Knftigen Generationen
morgen auch noch in der Lage sind, frei kollektive Entscheidungen zu treffen. Dieser gemeinsame Sockel basiert auf der Einhaltung dreier fundamentaler Ansprche: des Anspruchs auf Wahrheit: Frankreich befindet sich in einer sehr schwierigen Situation: sinkende Wettbewerbsfhigkeit; Schwierigkeiten, die Jugend, Forscher und Unternehmer im Land zu halten; Verschuldung, Arbeitslosigkeit und prekre Verhltnisse. Das Land muss ber das Ausma dieser Realitten Bescheid wissen und die Folgen zur Kenntnis nehmen. Auerdem muss das Land seine Trmpfe abwgen, die nicht zu vernachlssigen sind: Die Demografie Frankreichs ist im Gegensatz zu seinen europischen Partnern uerst vital. Das Land verfgt aufgrund seiner groen Industriekonzerne und innovativen mittelstndischen Betriebe ber ein gute Dynamik; mit seinen Forschern, Mathematikern, Ingenieuren, Fhrungskrften, Knstlern, Handwerkern, Arbeitern ber Kreativitt; dank der Anpassungsfhigkeit seiner Bevlkerung ber eine soziale Dynamik; es ist ein fr Investitionen attraktives Land, ein Land, dessen Wachstum in den letzten zehn Jahren im Durchschnitt fast einen Prozentpunkt hher war als das in Deutschland; des Anspruchs auf Gerechtigkeit: Angesichts der Anstrengungen in einem zu Friedenszeiten ungekannten Ausma, die dem Land abverlangt werden, knnen die festgelegten und erforderlichen Manahmen der Generationen, die heute an der Macht sind, nur zu einem guten Ende gebracht werden, wenn sie von allen als berechtigt empfunden werden. Jeder muss das Gefhl haben, dass die Anstrengungen gleichmig verteilt sind und dass wirkliche Mglichkeiten der sozialen Mobilitt bestehen. Auch hier verfgt das Land ber besondere Trmpfe. Mit einem auf der Welt einzigartigen Sozialversicherungssystem, und trotz der Schwierigkeiten der Krise, sind wir eines der Industrielnder mit der geringsten Ungleichheit, sowohl was die Einkommensunterschiede als auch die Vermgensverteilung angeht1; ein Land mit weiterhin stetig sinkender Altersarmut;
1. In Frankreich besitzen die reichsten 10 % der Bevlkerung 38 % des Vermgens, in Deutschland sind es 54 %, in Schweden 58 % und in den USA 71 % (Quelle: OECD Wachstum und Ungleichheit: Einkommensverteilung und Armut in den OECD-Lndern, 2008).
253
des Anspruchs auf Legitimitt: Fr die erforderlichen Manahmen zur Reformierung des Landes sind eine effiziente ffentliche Verwaltung, klare Zustndigkeiten der ffentlichen Akteure, eine Echtzeitberwachung der Reformen und eine Evaluierung ihrer Umsetzung erforderlich. Auch hier, trotz der Zweifel, die viele unserer Landsleute manchmal aufgrund der Schwchen unserer Institutionen hegen, verfgt Frankreich ber viele Trmpfe, mit seiner sehr lebendigen Demokratie und einem uerst aktiven Verbandsleben.
Die Wiederherstellung des Wirtschaftswachstums ist notwendig und mglich.

Ohne neue Manahmen zur Stimulierung des Arbeitsmarktes und zum Ausgleich der ffentlichen Finanzen wird das Wachstum sehr schwach bleiben. Und unsere Gesellschaft wird bald in eine wirtschaftliche, finanzielle, kologische und soziale und damit politische Sackgasse geraten. Durch die Zusammenwirkung der fortschreitenden demografischen beralterung und des Ungleichgewichts unserer ffentlichen Finanzen befindet sich Frankreich nmlich auf einer sehr gefhrlichen Talfahrt einer wachsenden Verschuldung und eines Verlustes an Wettbewerbsfhigkeit. Ohne eine sehr schnelle Sanierung der ffentlichen Finanzen wird die Staatsverschuldung im Jahr 2020 weit ber 100 % des BIP liegen, und dabei sind die Auswirkungen der Renten noch nicht eingerechnet. Und noch bevor dieses Niveau erreicht wird, wird der Lebensstandard der Franzosen abnehmen, wird ein steigender Anteil der ffentlichen Einnahmen fr die Finanzierung der Verschuldung aufgewendet werden mssen, auf Kosten der ffentlichen Leistungen, was jede Erholung unmglich machen wird. Das potentielle Wachstum Frankreichs, das heute bei 1,5 % liegt, wrde weiter sinken und zu einem Teufelskreis fhren: hhere Verschuldung, weniger Wachstum, weniger Arbeitspltze, mehr Ungleichheit, hheres Defizit und hhere Verschuldung. Eine neue Wachstumsstrategie ist also unbedingt erforderlich. Ein Wachstum, das in eine neue Richtung geht, mit grerer sozialer und kologischer Nachhaltigkeit. Fr mehr Wachstum. Fr ein
254
anderes Wachstum. Fr ein Wachstum fr alle. Diese neue Strategie ist mglich. Frankreich ist in der Lage, ab 2020 jedes Jahr mindestens ein durchschnittliches Wirtschaftswachstum von 2,5 % des BIP zu erreichen. Voraussetzung hierfr sind Produktivittszuwchse von jhrlich 2 %, was sich in einem Rckgang der strukturellen Arbeitslosigkeit von 4,5 % der berufsttigen Bevlkerung auswirken wird. Die Erfahrung mehrerer unserer Nachbarn zeigt, dass das mglich ist. Die derzeitige Situation Frankreichs, der Wille aller Franzosen, Anstrengungen fr eine bessere Lebensqualitt zu unternehmen, zeigt, dass die dafr notwendigen nderungen in greifbarer Nhe liegen.
Das Frankreich, das wir fr das Jahr 2020 anstreben

Unsere Kommission mchte im Namen der knftigen Generationen sprechen und deren Interessen vertreten. Das Frankreich, das wir anstreben, muss also bei allen politischen Manahmen seiner Jugend den Vorrang einrumen. Unser Ziel fr Frankreich ist also nicht nur, dass unser Land diese Krise bersteht, sondern dass jeder Franzose seine Talente voll entfalten kann und dass ihm selbst und seinen Kindern die besten Mglichkeiten offenstehen. Unser Ziel ist eine wettbewerbsfhigere Wirtschaft, eine freiere, zuversichtlichere und sichere Gesellschaft und dass das Land den grten Nutzen aus dem weltweiten Wachstum zieht. Frankreich kann und muss eine Gesellschaft aufbauen, die offen ist gegenber Innovationen, Unternehmen, den Akteuren des sozialen Lebens, den Kreativen, den Investoren. Wir wollen kein Frankreich der Privilegien, das sich an seine Renten klammert. Unser Land muss die interne und externe Mobilitt frdern. Unser Land muss das Sozial- und Verbandsleben frdern, das fr die Demokratie, die Lebensqualitt und ein neuartiges Wachstum unerlsslich ist. Frankreich muss sich offen gegenber jenen zeigen, die sein Wachstum mit ihrer Arbeitskraft frdern mchten. Frankreich kann und muss eine gerechtere und mobilere Gesellschaft aufbauen, insbesondere gegenber den jngeren Genera255
tionen, durch Eindmmung des Schulversagens, durch Erleichterung der sozialen Mobilitt und durch Belohnung von Arbeit durch Erfolg.
Um dies zu erreichen ist eine neue, finanziell und sozial nachhaltige Wachstumsstrategie erforderlich.
Um dies zu erreichen, haben wir die Schlsselaspekte der erforderlichen Reformen, die wichtigsten Voraussetzungen fr Wachstum, die absolut dringendsten Prioritten, gegenber den anderen Reformen unseres vorherigen Berichts, die immer noch aktuell sind, identifiziert. Wir schlagen also eine Zehnjahresstrategie vor, die sich auf die folgenden Aspekte konzentriert: zwei dringliche Prioritten: die Entschuldung, um dem Drama des Souvernittsverlustes und Arbeitsplatzverlustes zu entgehen, um den Skandal der Massenarbeitslosigkeit zu beenden, insbesondere der Jugendarbeitslosigkeit; zwei langfristige Prioritten: die Bildung und die groen Wachstumsbereiche, darunter die Umwelt, die natrlichen Ressourcen und die groen Infrastrukturen. Wir mchten nmlich den knftigen Generationen kein Frankreich bergeben, dass unter einer Last aus Schulden und nicht finanzierten Renten zusammenbricht. Im Gegenteil, wir mchten ihnen ein souvernes und von seinen internationalen Glubigern unabhngiges Land hinterlassen, das in seinen politischen Entscheidungen frei ist und ber ausreichende Steuerressourcen verfgt, um ffentliche Manahmen zu finanzieren. Um dies zu erreichen, halten wir es fr absolut notwendig, und fr mglich, die ffentliche Verschuldung ab Ende dieses Jahrzehnts auf 60 % des BIP zu reduzieren. Das ist unsere erste dringende Prioritt. Kein Wachstum ohne Entschuldung, keine Entschuldung ohne Wachstum. Wir lehnen den Fatalismus der Massenarbeitslosigkeit ab, mit einer Jugendarbeitslosigkeit von ber 20 %. Das bremst das Wachstum und ist eine Ungerechtigkeit und Verschwendung. Wir streben Vollbeschftigung an. Das ist unsere zweite dringende
256
Prioritt. Wir wollen kein Frankreich mit sinkendem Bildungsniveau, wie es heute der Fall ist, vor allem in der Primarstufe. In der Wissensgesellschaft und der Globalisierung behindert das sinkende Bildungsniveau das Wachstum. Die Primarschule muss grundlegend reformiert werden. Das ist unser erstes groes langfristiges Projekt. Wir wollen den nachfolgenden Generationen keine zerstrte Umwelt und unzureichende Infrastrukturen hinterlassen und auch keine Gesellschaft, die nicht auf die Verknappung des Erdls und zahlreicher anderer natrlicher Ressourcen vorbereitet ist. Das ist unser zweites groes langfristiges Projekt.
ERSTE DRINGENDE PRIORITT Die Wiedererlangung der Beherrschung unseres Staatshaushalt, der den Sockel fr Wachstum und Solidaritt bildet
Der Hauptgrund, warum Frankreich seinen ffentlichen Haushalt bis 2020 ausgeglichen haben und die ffentliche Verschuldung auf 60 % des BIP reduziert haben muss, ist die Generationengerechtigkeit und die Wahrung der Zukunftschancen der knftigen Generationen.
Am dringendsten ist der schnellstmgliche, d. h. bis 2013, Abbau des ffentlichen Defizits, und zwar unter die Grenze von 3 % des BIP.
Das franzsische Stabilittsprogramm, dass die Verringerung des Defizits auf 3 % am Ende des Zeitraums vorsieht, muss eingehalten werden. Um dies zu erreichen, ist hinsichtlich der sofortigen Entwicklung der ffentlichen Finanzen jedes Jahr eine Anstrengung von 25 Milliarden Euro erforderlich, bei einem Wachstum des BIP von 2 % jhrlich, das sind insgesamt 75 Milliarden Euro bis zum Jahr 2013. Diese beachtliche Anpassung kann durch Ausgabeneinsparungen im Hhe von 50 Milliarden Euro und durch eine Erweiterung der steuerlichen und sozialen Bemessungsgrund257
lagen, das heit Steuererhhungen in Hhe von 25 Milliarden Euro - erreicht werden. Eindeutige Prioritt mssen die Ausgabeneinsparungen haben (50 Milliarden Euro in drei Jahren). Die Verringerung der Ausgaben ist ohne eine Verschlechterung des Leistungsniveaus mglich. Das Gewicht der ffentlichen Ausgaben spiegelt nmlich teilweise die Akkumulation der Verwaltungsstufen, die Verbreitung von halbffentlichen Organisationen, eine ungengende Nutzung elektronischer Verwaltung, archaische Verwaltungsmethoden der ffentlichen Einrichtungen wie z. B. der Universitten und der Krankenhuser wider. Auerdem stellen bestimmte Budget- oder Steuerausgaben nur Renten dar, die bestimmten sozialen Gruppen oder bestimmten Berufen zugute kommen. Und die internationale Erfahrung zeigt, dass Sanierungen der ffentlichen Haushalte, die vorwiegend ber Ausgabenreduzierung laufen, allgemein am nachhaltigsten sind. Die Einsparungen bei den Ausgaben werden nicht ausreichen. Es muss also auch die Berechnungsgrundlage fr Steuer- und Sozialabgaben erhht werden (25 Milliarden Euro in drei Jahren). In der Tat haben die Sanierungsprogramme fr die ffentlichen Haushalte in den Industrielndern alle sowohl auf eine Verringerung der Ausgaben als auch eine Erhhung der Abgaben gesetzt. Insbesondere mssen steuerliche und soziale Schlupflcher reduziert oder abgeschafft werden, die der Umverteilung entgegenstehen oder den Privilegierten zugute kommen, z. B. bei steuerlichen Ausnahmeregelungen auf Erspartes und Vermgenszuwchse. Das kommt einer Steuererhhung gleich. Auerdem muss, aus Grnden der Gerechtigkeit, die Erbschaftssteuer berarbeitet werden. All diese Steuererhhungen erfolgen ohne Deckelung. Unser Vorschlag fr den Sanierungsplan der ffentlichen Finanzen ist: realistisch: er sorgt nicht fr eine absolute Verringerung der Hhe der ffentlichen Ausgaben, sondern nur fr einen geringeren Anstieg; gerecht: dieser Plan erhlt die Kaufkraft der am meisten Benachteiligten und schtzt die knftigen Generationen; ausgewogen: er erhlt vollstndig die Grundlagen des Wohlfahrtsstaates und verteilt das Gewicht der zu leistenden Anstrengungen gleichmig auf den Staat, die Gebietskrperschaften und die Sozialversicherung.
258
Bleibt das prognostizierte und erforderliche Wachstum bis Mitte 2011 aus, erfolgt die Verringerung des ffentlichen Defizits auf 3 % des BIP bis 2013 durch eine Beschleunigung der in der Folge dieses Berichts aufgefhrten Reformen und durch zustzliche Manahmen oder sie muss verschoben werden. Diese Manahmen mssen in Frankreich mit den Vertretern der lokalen Exekutivgewalten und den Sozialpartnern debattiert werden, deren Untersttzung der Entschuldungsstrategie unbedingt notwendig ist. Auerdem mssen sie mit den Manahmen unserer europischen Partner koordiniert werden, insbesondere mit Deutschland.
Nach 2013 erfolgt die weitere Entschuldung ber eine sehr grundlegende, gerechte und nachhaltige Modernisierung der Institutionen und eine Reform der Haushaltsregelungen.
Um ein Verschuldungsniveau von ungefhr 60 % zu erreichen und die Grundfesten unseres Wohlfahrtsstaates zu bewahren, mssen in den nchsten zehn Jahren kontinuierlich Anstrengungen zur Verbesserung der Effizienz der ffentlichen Dienste und zur Beherrschung des Haushalts unternommen werden, insbesondere durch die Umstellung der ffentlichen Dienste auf moderne Computertechnik. Voraussetzung hierfr ist auch die Festlegung eines neuen institutionellen Rahmens fr die Erstellung und die Kontrolle des Haushalts. Es muss alles fr die Modernisierung und den gleichzeitigen Erhalt der Sozialversicherung in ihrer Gesamtheit getan werden. Ein effizienteres Verwaltungssystem, mit besserer Bercksichtigung derer, die auf die Sozialleistungen angewiesen sind und Frderung der beruflichen Mobilitt durch die Annherung der Statuten. Zu diesem Zweck werden insbesondere Krankenzusatzversicherungen und obligatorische Pflegezusatzversicherung eine grere Rolle spielen; und die Wohnungsbaupolitik wird grundlegend reformiert, so dass der Begnstigte, der Bewohner, wieder ins Zentrum gerckt wird. Es muss alles fr ein effizienteres und gerechteres Steuersystem getan werden. Das geschieht durch eine progressivere Besteuerung, die auf einer besseren Endvergtung von Arbeit und schpferischer Ttigkeit basiert, mit im Gegenzug neuen Ressourcen auf drei Grundlagen: Umweltzerstrung, Konsum und Vermgen.
259
Fr diese Sanierung der ffentlichen Finanzen im Dienste des Wachstums ist die Untersttzung eines starken Europas erforderlich, das die Staaten bei der Entschuldung untersttzt und gleichzeitig deren kollektive Fhigkeit strkt, in die Ausgaben der Zukunft zu investieren. Frankreich muss also den Stabilitts- und Wachstumspakt strken, die europischen ffentlichen Finanzierungen fr Forschung und Innovation entwickeln, vor allem durch Einrichtung von europischen Risikokapitalfonds fr die mittelstndischen Betriebe und Patentfonds, und durch die Erstellung eines geeigneten Reglementierungs-, Rechnungs-und aufsichtsrechtlichen Rahmens langfristige private Investitionen frdern.
ZWEITE DRINGLICHE PRIORITT Arbeitspltze schaffen und der Jugend wieder eine Zukunft geben
Die zweite dringende Prioritt betrifft den Arbeitsmarkt, vor allem die Jugendarbeitslosigkeit. Arbeit ist ein Wachstumsfaktor. Auerdem werden durch Wachstum Arbeitspltze geschaffen. Zunchst einmal frdert alles die Entstehung von Arbeitspltzen, was die Wettbewerbsfhigkeit der Unternehmen verbessert. Zu diesem Zweck empfiehlt unsere Kommission die Beibehaltung der wesentlichen Abgabenerleichterungen und eine partielle Finanzierung der Soziallasten durch die Mehrwertsteuer. Die Entwicklung des Wettbewerbs, vor allem im Dienstleistungsbereich (Telekommunikation, Banken und Versicherungen, Energie) trgt ebenfalls zur Frderung der Innovation und zur Schaffung von Arbeitspltzen fr nicht befriedigte Bedrfnisse bei. Im brigen schlagen wir vor, in drei Richtungen zu handeln. Schaffung eines effizienten, kohrenten und aufwertenden Rahmens fr die Arbeitssuche durch Einfhrung eines Entwicklungsvertrags. Diese Reform stellt einen wesentlichen Punkt dar. Sie geht von einer Feststellung aus: Die Phase der Arbeitssuche ist sowohl fr den Arbeitssuchenden als auch fr die Gemeinschaft ntzlich. Also verdient sie eine Vergtung und muss organisiert werden, und zwar in Form eines unbefristeten Beschftigungsvertrags, bei dem die Ttigkeit der Arbeitssuche und der Weiterbildung vergtet wird. Die Begnstigten werden begleitet. Dieser Vertrag soll langfristig das
260
Standardangebot der ffentlichen Arbeitsvermittlung in Frankreich werden und wird allen Arbeitssuchenden angeboten. Seine Bedingungen werden individuell daran angepasst, wie beschftigungsfhig der Begnstigte ist. Durch ihn kann die Dauer der Arbeitslosigkeit erheblich reduziert und die Dauer der Beschftigung verlngert werden. Die Finanzierung erfolgt ber eine Umstrukturierung der Ausgaben der Arbeitsmarktpolitik und der Bildungspolitik. Nutzung der beruflichen Bildung zur Sicherung der beruflichen bergnge. Voraussetzung hierfr ist eine tiefgreifende nderung der Organisation der beruflichen Bildung zur Verbesserung der Effizienz. Zustzlich zu dem krzlich eingefhrten nationalen parittischen Sicherungsfonds fr berufliche Karrieren muss die Effizienz des Bildungssystems verbessert werden, und zwar durch Schaffung regionaler Fonds zur besseren Bndelung der Mittel zugunsten der Arbeitssuchenden direkt vor Ort. Verringerung der prekren Verhltnisse auf dem Arbeitsmarkt, die die Risikobereitschaft von Arbeitgebern und Arbeitnehmern hemmen und zur Verschwendung von Talenten fhren. Zur Frderung der Verlngerung der durchschnittlichen Vertragsdauer schlagen wir variable Beitrge zur Arbeitslosenversicherung in Abhngigkeit von der Dauer des Arbeitsvertrags vor und beauftragen die Sozialpartner mit der Erstellung eines Arbeitsvertrags mit progressiven Rechten. Um die franzsische Ausnahme der hohen Jugendarbeitslosigkeit zu beenden, sind auerdem zwei Manahmen erforderlich: Frderung der dualen Erstausbildung, vor allem fr die Geringqualifizierten: die Lehrausbildung, die in den hheren Bildungsstufen ein Erfolg war, muss auf die Bildung in den Ebenen bis zum Abitur ausgedehnt werden. Eine Lsung wre zum Beispiel, den Unternehmen die Mglichkeit zu bieten, junge Menschen vorfristig einzustellen und ihre Ausbildung im Gegenzug fr eine Verpflichtung dieser jungen Leute, eine Arbeitsstelle fr eine bestimmte Mindestdauer (3 bis 5 Jahre) zu behalten, zu finanzieren; Frderung der Weiterbildung nach einer ersten Berufserfahrung: die Quermobilitt zwischen Beruf und Weiterbildung muss gefrdert werden, durch Entwicklung von entsprechend angepassten Studiengngen und Sicherstellung ausreichender finanzieller Mittel.
261
ERSTE LANGFRISTIGE PRIORITT Sicherstellung der Ausbildung unsrer Kinder, vom Kindergarten bis zur Universitt
Das Bildungssystem ist lange einer von Frankreichs Trmpfen gewesen. Das ist nicht mehr der Fall. Durch die Umsetzung unserer ersten Berichts wurden Fortschritte in der Hochschulbildung erzielt. Das gilt nicht fr die Grundschule, wo das Schulversagen zu- und die soziale Mobilitt abnimmt. Vor allen bei den Schlern, die bereits vor der ersten Klasse Schwierigkeiten haben, ziehen sich diese fast immer auch durch die weitere schulische Entwicklung. Diese Verschwendung von Talenten wird schlielich an die berufsttige Bevlkerung weitergegeben, wo viele unterqualifiziert sind: eine schlechte Grundschulbildung stellt ein Wachstumshindernis dar. Um dem abzuhelfen, bedarf es: der Frderung der Chancengleichheit ab Krippe und Kindergarten. Bei der Ausbildung der Krippen- und Kindergartenerzieher mssen neue Lehrmethoden bercksichtigt werden, um die zum Erwerb der Lesekompetenz erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen. Die Ausbildung der verschiedenen an der Betreuung der Unterdreijhrigen Beteiligten muss progressiv vereinheitlicht werden, um einen neuen Betreuertyp mit verstrkten pdagogischen Kompetenzen hervorzubringen. Frderung der Autonomie und der Rolle des Schuldirektors. Dieser muss sein pdagogisches Personal einstellen und ein Projekt durchfhren knnen. Er muss die Mglichkeit haben, innovative pdagogische Experimente durchzufhren, um den Erwerb der Lese- und Rechenkompetenz fr alle Schler zu verbessern. So kann z. B. ab 2011 in kleinen Gruppen mehrmals die Woche ein Experiment durchgefhrt werden, in Form von Workshops, in zwanzig Grundschulen pro Akademie, die anschlieend unabhngig evaluiert werden, um im Erfolgsfall angepasst und ausgedehnt zu werden. Einfhrung eines wirklichen Personalmanagements im Bildungsbereich. Es muss eine strenge Evaluierung des Engagements des Lehrpersonals eingefhrt werden, die Einfluss auf die Karrieren hat. Durch erhhte Dienstpflichten muss eine strkere Individualisierung bei der Betreuung der Schler erreicht werden. Die
262
Weiterbildung des Lehrpersonals muss erheblich verbessert werden, und es mssen ihnen Mglichkeiten fr eine zweite Karriere, auerhalb des nationalen Bildungssystems, offenstehen. Schlielich muss die Qualitt der Hochschulbildung, gem den Empfehlungen unseres ersten Berichts, durch eine erhhte Autonomie der Bildungseinrichtungen und die Strkung von Kooperationen mit der Gesellschaft und den Unternehmen verbessert werden, um Innovationen zu frdern. Voraussetzung hierfr sind Verbesserungen in der Verwaltung der Universitten, eine grere Freiheit bei der Einstellung des Lehrpersonals und der Auswahl der Studenten, die Entwicklung einer externen Evaluierung, die Strkung der Interdisziplinaritt und die internationale ffnung der Universitten.
ZWEITE LANGFRISTIGE PRIORITT Schutz der Umwelt und Umgang mit knappen Ressourcen
Um zu wachsen, muss Frankreich erheblich mehr in die nachhaltige Entwicklung investieren, als es derzeit tut, die Umwelt schtzen und eine umfassende Strategie fr den Umgang mit knappen Ressourcen umsetzen. In dieser Hinsicht besteht Handlungsbedarf in drei Richtungen: Ermittlung der wahren kologischen Preise durch die Einfhrung einer CO2-Abgabe, wenn mglich, auf europischer Ebene. Diese wahren Preise sind zur Lenkung des Konsumentenverhaltens und zur Verbesserung der Rentabilitt von langfristigen Investitionen in den Umweltschutz unbedingt erforderlich; Vorbereitung des Landes auf die Verteuerung der Rohstoffe. Dafr muss vor allem sichergestellt werden, dass Europa Zugang zu Energie hat, durch Ausbau des Binnenenergiemarktes, durch Entwicklung der erneuerbaren Energien und der grenzbergreifenden Infrastrukturen, durch Anpassung der Gestaltung der Energietarife an die Anforderungen der Aufrechterhaltung der Produktionskapazitt fr die erforderliche Energiemenge und durch verstrkte Einbeziehung der Europischen Union in die internationalen Verhandlungen ber die Rohstoffregulierung. Vor
263
allem muss Frankreich die Finanzierungsbedingungen fr die Erneuerung seiner nuklearen Kapazitten sicherstellen und sich mit den Mitteln fr eine strategische berlegung zur Kontrolle der lebenswichtigen Rohstoffe ausstatten. Bessere Nutzung unserer Trmpfe beim Umgang mit knappen Ressourcen: ber unsere in den Bereichen Wasser, Energie, Abfallwirtschaft erworbenen Positionen hinaus muss Frankreich die Landwirtschaft wieder in das Zentrum der Wachstumsstrategie stellen, und dabei auf Innovation und Forschung setzen. Auerdem muss Frankreich eine echte Meerespolitik initiieren, mit der Entwicklung unserer Hfen und der verstrkten Erforschung der Tiefsee. Im brigen bleiben die noch nicht umgesetzten Vorschlge aus unserem ersten Bericht, insbesondere bezglich Innovation und Wettbewerbsfhigkeit, vollstndig aktuell. Alle Verantwortlichen und Entscheidungstrger Frankreichs mssen vom Ausma der erforderlichen Umgestaltungen berzeugt sein, um unserer Sozialmodell zu erhalten und zu modernisieren, das aus der Resistance geboren und bei der Befreiung umgesetzt wurde, das sich whrend der drei sogenannten glorreichen Nachkriegsjahrzehnte entfaltet hat und seit der ersten lkrise reichlich in Anspruch genommen wurde. Alle diese Vorschlge stellen ein Zehnjahresprojekt dar. Fr den Erfolg dieses Projektes sind tiefgreifende Vernderungen in der staatlichen Organisation, unser Einstellung zum Risiko und zur Demokratie erforderlich. Es kann nur umgesetzt werden, wenn es einen sozialen Konsens gibt. Um dies zu erreichen, mchten wir, mit diesem Bericht, eine umfangreiche nationale Debatte erffnen, die zu einer allgemeinen Mobilisierung fhrt. Voraussetzung hierfr ist die Beteiligung mglichst vieler politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Akteure. Wir sind uns der mit diesen Wandlungsprozessen verbundenen Schwierigkeiten voll und ganz bewusst: dem Staat fehlen Aktionsinstrumente, da er immer mehr Kompetenzen an Europa, an den Privatsektor, an die Gebietskrperschaften und die Sozialpartner abgibt; selbst wenn dies im Prinzip begrenswerte Entwicklungen sind, so stellen sie doch Probleme bei der Kohrenz der ffentlichen Manahmen dar;
264
die Sozialpartner haben nicht wirklich gemeinsame Strategien hinsichtlich der langfristigen Herausforderungen besprochen. Sie haben vor allem nicht ber die Entschuldung, die Bekmpfung des Analphabetismus oder der Umweltverschmutzung diskutiert. Einzelinteressen knnen dieser oder jener Reform entgegenstehen; die Reformen erhalten ihre Existenzberechtigung allerdings erst durch das Allgemeinwohl. Zur Ermglichung der weiter oben besprochenen nderungen schlgt die Kommission vier Handlungsrichtungen vor. Reformierung der politischen Institutionen, damit der Staat handlungsfhiger ist: Hierzu mssen die institutionellen Zustndigkeiten geklrt werden, die derzeit zu sehr zwischen dem Staat, den Gebietskrperschaften und den sozialen Sicherungseinrichtungen verflochten sind. Es muss ein Haushaltsgrundsatz fr die Rckkehr zu einem ausgeglichenen Haushalt aufgestellt und sichergestellt werden, dass das Parlament das Haushaltsstabilittsprogramm verabschiedet. Auerdem ist es erforderlich, die ffentlichen Manahmen systematisch unabhngigen Evaluierungen zu unterziehen und aus diesen Konsequenzen hinsichtlich der ffentlichen Ausgaben zu ziehen. Frderung der Risikobereitschaft. Wachstum heit Risiken eingehen. Das Streben nach Risikominimierung fhrt auch nur zu minimalem Erfolg. Innovation muss gefrdert und angenommen werden; das Vorsorgeprinzip muss streng begrenzt werden. Dazu mssen vor allem die Forschung, der Unternehmergeist, eine gerechte Tarifgestaltung der knappen Ressourcen gefrdert werden darum sind eine europische CO2-Abgabe, ein Anreiz fr die ffentlichen Handlungstrger zur Reduzierung der ffentlichen Defizite und eine anreizorientiertere Finanzierung der sozialen Sicherung mit Bonus-Malus-System so wichtig. Organisation einer allgemeinen Mobilisierung der gesamten franzsischen Gesellschaft fr ihre Jugend. Die Generationen, die derzeit an der Macht sind, mssen fr eine massive Neuorientierung der ffentlichen Entscheidungen sorgen, um eine Gesellschaft zu schaffen, in der die nachfolgenden Generationen leichter eine angemessene Arbeit und Wohnung finden. Dazu muss jedes zur Entscheidung stehende ffentliche Vorhaben systematisch nach einem einfachen Kriterium geprft werden: Ntzt dieses Vorhaben den nachfolgenden Genera265
tionen oder knnte es im Gegenteil in der Zukunft zu Problemen fhren? . Planung eines gemeinsamen europischen, und vor allem deutsch-franzsischen Projekts. Frankreich und Deutschland sitzen im selben Boot. Beide Lnder brauchen das jeweils andere. Alles bisher Gesagte muss also langfristig in Absprache mit unserem deutschen Partner durchgefhrt werden. Wenn diese Prinzipien umgesetzt werden, mssten alle hier vorgeschlagen Reformen effizient angegangen werden knnen. Unser Bericht ist zu Ende. Jetzt kann er mit Leben erfllt werden. Wir werden uns dafr einsetzen, ihn zu erklren und die politischen und sozialen Akteure anzusprechen, um seine Umsetzung zu fordern. Schnell. Nachhaltig. Da wir berzeugt sind, dass andernfalls der Niedergang unseres Landes bevorsteht. Da wir berzeugt sind, dass eine Umsetzung mglich ist, demokratisch, souvern, nachhaltig. Da wir nicht unser Gewissen beruhigen, sondern einen Weg aufzeigen wollen. Mge unser Land sich auf diesen Weg machen.
Remerciements
La Commission tient remercier particulirement le Snat, lAssemble nationale, les services du Premier ministre, lInspection gnrale des finances, pour leur appui dans lexercice de sa mission.
Table
Sommaire .........................................................................................................5 Prface ..............................................................................................................7
SYNTHSE DU RAPPORT POUR LES GNRATIONS FUTURES ...................................................11
PREMIRE PARTIE QUELLE FRANCE EN 2020 ?...................................................................25

Les problmes de la France en 2010 ............................................................27
Le drame du chmage, la rgression de lducation, les difficults daccs au logement ................................................................................................27 Une comptitivit insuffisante .................................................................................34 Le choc dune crise dune rare violence ..................................................................39 Un manque de confiance dans la communaut de destin ......................................42
La France en 2020 : le scnario tendanciel..................................................47

Les risques lis la crise .........................................................................................47 L quation dmographique .......................................................................................48 Une baisse de la croissance potentielle...................................................................50 Une augmentation inacceptable de la dette publique..............................................53
Quelle France vouloir en 2020 ? ...................................................................55

Une croissance annuelle du PIB dau moins 2,5 %.................................................55 Un quilibre des budgets publics pour rduire la dette vers 60 % du PIB..............56 Une socit de plein-emploi, plus solidaire et plus confiante..................................58
Russir 2020 : cest possible.........................................................................61

Les opportunits de la croissance mondiale ............................................................61 Les atouts spcifiques de la France.........................................................................65 Les rformes peuvent russir, comme le montrent les transformations russies dautres pays..............................................................................................68
DEUXIME PARTIE UNE STRATGIE POUR DIX ANS..........................................................71

I Deux urgences : le dsendettement et lemploi ....................................75
Premire urgence Regagner la matrise de nos finances publiques, socle de la croissance ..............................................................................................75
Seconde urgence Stimuler la comptitivit et lemploi et redonner un avenir aux jeunes ...............................................................................................115
II Prparer la croissance de demain : assurer nos enfants une ducation et un environnement de qualit........................................135
Premier chantier de long terme Garantir la qualit de lducation de tous nos enfants, de la maternelle luniversit ..............................................135 Second chantier de long terme Prserver lenvironnement et grer les ressources rares .................................................................................149
CONCLUSION CONDUIRE ET RUSSIR LES CHANGEMENTS..................................163

ANNEXES .....................................................................................................165
Annexe 1. Bilan de la mise en uvre du premier rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise...........................................................166 Annexe 2. L ajustement budgtaire pour 2011-2013 et la trajectoire de finances publiques dici 2020 ............................................................................178 Annexe 3. Exprimentations pdagogiques en crche et lcole maternelle et primaire ..............................................................................................................186 Annexe 4. Enjeux financiers de la mise en place du contrat dvolution ...............191 Annexe 5. Russir la transformation oprationnelle des organismes publics........198 Annexe 6. Liste des auditions et experts ayant particip aux travaux de la Commission...................................................................................................204 Annexe 7 Lettre de mission ...................................................................................209 .
Les 42 membres de la Commission ...........................................................211
Synthse du rapport en anglais et en allemand.......................................237

Summary of the report. For future generations .....................................................239 blerblick des Berichts. Fr die Knftigen Generationen .......................................252
Remerciements ............................................................................................267
CRDITS PHOTOS
Sauf mention contraire : LUDOVIC / REA. lexception de : M. Dominique BALMARY : F. Stijepovic ; M. Jean-Pierre LANDAU : photo Banque de France/Philippe Jolivel ; Mme Anne LAUVERGEON : AFP/ric Piermont ; M. Claude BEBEAR ; M. Stphane BOUJNAH ; M. Peter BRABECK-LETMATHE ; M. Pierre FERRACCI ; Mme Nathalie HANET ; M. Christophe LAMBERT ; M. Pierre Sbastien THILL : D. R.
N ddition : 1797/01 Dpt lgal : septembre 2010 Imprim en France

Rapport Attali

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Rapport Attali

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

XO ditions, La Documentation franaise, 2010.

Commission pour la libration de la croissance franaise

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans

Pour les gnrations futures

Une ambition pour dix ans

Retrouver la croissance conomique est ncessaire et possible

Une ambition pour dix ans

La France que nous voulons pour 2020

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans

SECONDE URGENCE Crer des emplois et redonner un avenir aux jeunes

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans

Quelle France en 2020 ?

Les problmes de la France en 2010

Le drame du chmage, la rgression de lducation, les difficults daccs au logement

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Un niveau dducation primaire en rgression

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une ambition pour dix ans

Des problmes rcurrents daccs au logement

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une ambition pour dix ans

Une comptitivit insuffisante

Une forte aversion au risque

Linsuffisance de linnovation et de la valorisation de la cration intellectuelle

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Source : OCDE (2010)

Source : OCDE (2010)

Une ambition pour dix ans

Les faiblesses de notre systme universitaire

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une ambition pour dix ans

Lvolution du cot du travail, en particulier du cot du travail peu qualifi

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Graphique 2 : Taux implicite dimposition du travail dans les pays de UE (2007)

Source : Eurostat, 2009.

Le choc dune crise dune rare violence

Une ambition pour dix ans

Un retard de croissance et de cration demplois

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

La monte sans prcdent de la dette publique

Une ambition pour dix ans

limiter la libert de choix collectif de nos enfants au remboursement de ce fardeau.

Un manque de confiance dans la communaut de destin

Un manque de confiance des Franais les uns envers les autres

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une dfiance vis--vis des institutions : le problme de la gouvernance

Une ambition pour dix ans

La peur du dclassement : laggravation des ingalits

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

La France en 2020 : le scnario tendanciel

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une ambition pour dix ans

I Crise I Vieillissement dmographique

Une baisse de la croissance potentielle

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?

Une ambition pour dix ans

Une ambition pour dix ans. Quelle France en 2020 ?