Acordao Legado 93799

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 025.990/2008-2
GRUPO I CLASSE VII Plenrio TC 025.990/2008-2 Natureza: Administrativo. rgo: Tribunal de Contas da Unio. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. SUMRIO: ADMINISTRATIVO. ADOO DE VALORES REFERENCIAIS PARA TAXAS DE BENEFCIO E DESPESAS INDIRETAS BDI PARA DIFERENTES TIPOS DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA E PARA ITENS ESPECFICOS PARA A AQUISIO DE PRODUTOS. ORIENTAES S UNIDADES TCNICAS. DETERMINAO SEGECEX QUE CONSTITUA GRUPO DE TRABALHO INTERDISCIPLINAR COM VISTAS A EFETUAR A VERIFICAO DA ADEQUABILIDADE DOS PARMETROS UTILIZADOS E DA REPRESENTATIDADE DAS AMOSTRAS SELECIONADAS, TANTO NO MBITO DESTES AUTOS QUANTO NO ESTUDO QUE ORIGINOU O ACRDO N. 325/2007 PLENRIO. RELATRIO Trata-se do processo administrativo no qual a 1 Secob elaborou estudos, em atendimento ao Acrdo n. 1.425/2007 Plenrio, com vistas definio de parmetros aceitveis para taxas de Bonificaes e Despesas Indiretas BDI, observando as caractersticas similares e as despesas inerentes a cada espcie de empreendimento, de modo a estipular faixas de valores de referncia que orientem os entes jurisdicionados deste Tribunal na contratao de obras pblicas. 2. O aludido trabalho foi iniciado por um grupo de estudos formado em 26/08/2008, o qual foi suspenso, ante a reestruturao administrativa implantada neste Tribunal. Somente em abril de 2010, com a criao da 3 Diviso Tcnica da 1 Secob, o estudo foi retomado. 3. Assim, na primeira etapa dos trabalhos, realizou-se levantamento de dados junto a rgos e entidades, que, no mbito federal, atuam em reas vinculadas contratao e execuo de obras pblicas. J na segunda etapa, a Auditora Federal de Controle Externo AUFC da 1 Secob atualizou as informaes anteriormente colhidas, com a incluso de levantamentos referentes ao ano de 2009 e aos primeiros meses de 2010, e fez uma anlise crtica dos dados obtidos, confrontando-os com as concluses contidas no TC 003.478/2006-8, que tratou de critrios de aceitabilidade para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantao de linhas de transmisso de energia eltrica (Acrdo n. 325/2007 Plenrio), contrapondo-os s ponderaes de especialistas em oramento de obras e jurisprudncia predominante nesta Corte de Contas. 4. Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, parte da instruo da AUFC da 1 Secob (fls. 24/77):
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I. COMPOSIO DO BDI PARA OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA. 9. A taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI) tambm denominada taxa de Lucro e Despesas Indiretas (LDI) formada por despesas indiretas e o lucro. Sua composio, apesar de ampla e tradicionalmente utilizada na formao dos preos na rea da construo, costuma estar no centro das discusses relativas elaborao de oramentos. Isso porque, at a edio da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2011, no existia uma norma que definia seus componentes, o que leva a uma diversidade de modelos de clculo e composio. A Lei n. 12.309, de 09/08/2010, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2011 (LDO 2011), em seu art. 127 pargrafo 7, trouxe o seguinte comando:
7o . O preo de referncia das obras e servios de engenharia ser aquele resultante da composio do custo unitrio direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de Benefcios e Despesas Indiretas BDI, evidenciando em sua composio, no mnimo: I - taxa de rateio da administrao central; II - percentuais de tributos incidentes sobre o preo do servio, excludos aqueles de natureza direta e personalstica que oneram o contratado; III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e IV - taxa de lucro.
10. O TCU tem, h algum tempo, abordado o tema relativo ao BDI para obras pblicas
em suas deliberaes. crescente a preocupao deste Tribunal acerca da possibilidade de distores nos valores contratados com a administrao pblica em decorrncia de incluses indevidas de itens na constituio do grupo denominado despesas indiretas. As decises desta Corte tm buscado a padronizao da composio do BDI, de forma a garantir maior transparncia na execuo dos gastos pblicos. 11. Neste aspecto oportuno citar as novas smulas do TCU que tratam do assunto: Smulas/TCU ns. 253/2010, 254/2010 e 258/2010. 12. A Smula/TCU n. 253/2010 que trata de taxa de BDI diferenciado para fornecimento de materiais e equipamentos relevantes assim dispe:
Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento do objeto da licitao, nos termos da legislao em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza especfica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades prprias e diversas e que representem percentual significativo do preo global da obra devem apresentar incidncia de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas BDI reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens.
13. A Smula/TCU n. 254/2010 trata dos tributos de natureza personalstica nestes termos:
O IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurdica e a CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido no se consubstanciam em despesa indireta passvel de incluso na taxa de Bonificaes e Despesas Indiretas BDI do oramento-base da licitao, haja vista a natureza direta e personalstica desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado.
14. J a Smula/TCU n. 258/2010 Exigncia de Detalhamento do Oramento trs o seguinte enunciado:

As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das licitantes e no podem ser indicados mediante uso da expresso verba ou de unidades genricas.
15. evidente, pois, que a busca de parmetros que orientem os entes jurisdicionados deste Tribunal na composio dos preos de referncias das obras urgente e necessria. 16. No que se refere aos custos diretos, o TCU atua no monitoramento do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal Caixa, e, no caso de obras e 2
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servios rodovirios, do Sistema de Custos de Obras Rodovirias Sicro, cujos custos referenciais so de uso obrigatrio pelo gestor pblico na execuo de obras e servios de engenharia com recursos da Unio, conforme a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO. 17. O presente trabalho procura identificar os elementos que devem compor o BDI dos diferentes tipos de obra, os valores praticados e as faixas de variabilidade desses valores. Neste sentido cabe destacar as parcelas que devem ou no fazer parte do detalhamento. II.1 Parcelas que no devem compor o BDI. 18. Ao discorrer sobre questes relacionadas ao BDI, este TCU, em diversas oportunidades, no se restringiu a tratar apenas dos itens que compem essa taxa, incluindo tambm, em suas abordagens, consideraes voltadas s parcelas que no devem integrar as despesas indiretas. 19. Dentre as deliberaes do Tribunal, destaca-se o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, proferido em 14/03/2007, a partir de estudo especfico realizado pela Secob acerca de obras de implantao de linhas de transmisso de energia. Trata-se de trabalho tcnico formulado por um grupo de trabalho, no qual foram analisados e tratados aspectos relativos ao conceito e composio do BDI, bem como os critrios de aceitabilidade para cada um dos elementos, conforme se verifica na transcrio abaixo:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. orientar as unidades tcnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalizao em obras pblicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI: 9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL no devem integrar o clculo do LDI, tampouco a planilha de custo direto, por se constiturem em tributos de natureza direta e personalstica, que oneram pessoalmente o contratado, no devendo ser repassado contratante; 9.1.2. os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao, visando a maior transparncia, devem constar na planilha oramentria e no no LDI; 9.1.3. o gestor pblico deve exigir dos licitantes o detalhamento da composio do LDI e dos respectivos percentuais praticados; 9.1.4. o gestor deve promover estudos tcnicos demonstrando a viabilidade tcnica e econmica de se realizar uma licitao independente para a aquisio de equipamentos/materiais que correspondam a um percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art. 23, 1, da Lei n. 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido em relao ao percentual adotado para o empreendimento, pois no adequada a utilizao do mesmo LDI de obras civis para a compra daqueles bens;
20. Apesar de a deciso orientar sobre os itens que no devem participar da composio do BDI, sem deixar margem para a existncia de dvidas ou divergncia de interpretao, faz-se importante reforar brevemente alguns aspectos relativos a esse assunto no contemplados na deliberao. 21. Em primeiro lugar, destacam-se outros impostos que no devem compor o BDI, consoante deliberaes j proferidas por este Tribunal. So eles: i) Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS; ii) Imposto sobre Produtos Industrializados IPI; e iii) Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CPMF. O ICMS e IPI no so includos na categoria de despesas indiretas por incidir sobre o preo dos materiais, e a CPMF por ter deixado de vigorar desde 1/01/2008. 22. Em segundo, os encargos sociais que devem compor os custos de mo de obra e, por fim, outros encargos que devem fazer parte da composio de Administrao Central como por exemplo Viagens de Superviso da Diretoria. 3
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23. Nesse sentido, observa-se a jurisprudncia do TCU, como por exemplo, nos Acrdos do Plenrio ns. 1.020/2007, de 30/05/2007, e 1.858/2009, de 19/08/2009. 24. Alm de ttulos relativos tributao indevidamente contemplados no BDI, em pesquisa realizada em editais recentes, verificou-se a incluso de outras despesas no seu detalhamento que no incidem sobre todos os custos diretos. Diante dessa situao, cabe evidenciar que os itens a seguir discriminados devem constar da planilha oramentria da obra e, portanto, no devem compor a taxa de BDI: a) ferramentas e equipamentos de qualquer natureza necessrios para a execuo das obras; b) licenas, taxas e emolumentos incorridos na aprovao de projetos, expedio de Alvar de Construo, expedio de Carta de Habite-se, Registros Cartoriais ou outros valores pagos aos diversos rgos envolvidos no processo de implantao da obra (prefeitura, rgo de fiscalizao, concessionrias de servios pblicos, Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, entre outros); c) despesas com sade, medicina e segurana no trabalho, necessrias preveno e manuteno da sade dos recursos humanos necessrios execuo dos servios; d) despesas com medidas mitigadoras de danos ambientais decorrentes da obra; e) outras despesas decorrentes da execuo das obras e no includas nas composies unitrias, as quais devero estar detalhadas na planilha. 25. Tambm os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento, e Mobilizao e Desmobilizao devem constar na planilha oramentria com detalhamento adequado e devidamente motivados (Acrdos ns. 1.427/2007, 440/2008, 1.685/2008, todos do Plenrio). Seu dimensionamento deve estar em conformidade com o porte, a localizao, a complexidade, o prazo de execuo e os requisitos de qualidade da obra, bem como com as determinaes da legislao especfica para medicina e segurana do trabalho. 26. A Lei n. 8.666, de 21/06/1993, em seu art. 40, deixa claro que o pagamento da mobilizao e instalao do canteiro de obras deve ser obrigatoriamente previsto em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas ao determinar: Art. 40. O edital (...) indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) XIII - limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;(...), (grifo nosso). 27. Assim, cabe ao gestor indicar os critrios de aceitabilidade e as condies de pagamento da mobilizao e demais itens a seguir especificados, com base nas seguintes premissas: a) o item Administrao local contemplar, dentre outros, as despesas para atender as necessidades da obra com pessoal tcnico, administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro responsvel pela obra, engenheiros setoriais, o mestre de obra, encarregados, tcnico de produo, apontador, almoxarife, motorista, porteiro, equipe de escritrio, vigias e serventes de canteiro, mecnicos de manuteno, a equipe de topografia, a equipe de medicina e segurana do trabalho, etc., bem como os equipamentos de proteo individual e coletiva de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentao e o transporte de todos os funcionrios e o controle tecnolgico de qualidade dos materiais e da obra; b) o item Instalao de Canteiro de Obra remunerar, dentre outras, as despesas com a infraestrutura fsica da obra necessria ao perfeito desenvolvimento da execuo composta de construo provisria, compatvel com a utilizao, para escritrio da obra, sanitrios, oficinas, centrais de frma, armao, instalaes 4
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industriais, cozinha/refeitrio, vestirios, alojamentos, tapumes, bandeja salva-vida, estradas de acesso, placas da obra e instalaes provisrias de gua, esgoto, telefone e energia; c) o item Mobilizao e Desmobilizao se restringir a cobrir as despesas com transporte, carga e descarga necessrios mobilizao e desmobilizao dos equipamentos e mo de obra utilizados no canteiro; 28. Ao indicar os critrios de aceitabilidade e as condies de pagamento dos itens a seguir especificados, o gestor deve tambm ter como base as seguintes recomendaes: a) o pagamento do item Administrao Local seja feito na proporo da execuo financeira dos servios, de forma a garantir que a obra chegue ao fim juntamente com a medio e o pagamento de 100% da parcela de administrao local. Busca-se com esse critrio que a contratada tome as medidas cabveis para resguardar o ritmo programado da obra j que no ser beneficiada com aditivos por prorrogao de prazo em decorrncia de atrasos pelos quais seja responsvel; b) o pagamento do item Instalao de Canteiro e Acampamento seja feito na proporo da execuo fsica desses servios, conforme previsto no cronograma de desembolso da obra; c) o pagamento do item Mobilizao e Desmobilizao seja feito na proporo da execuo fsica desses servios, ou seja, considerando o conjunto de equipamentos e pessoal mobilizados, e conforme previsto no cronograma de desembolso da obra. Com critrios de medio e pagamento adequadamente definidos para o item em questo, busca-se eliminar a possibilidade de antecipao de pagamentos. 29. As premissas e recomendaes anteriormente apresentadas objetivam cuidar para que no se infle indevidamente a estrutura administrativa no canteiro, o que pode ensejar superfaturamento decorrente da prorrogao indevida ou o desequilbrio econmicofinanceiro do contrato contra a Administrao Pblica em virtude de aditivos de prazo. II.2 Parcelas que devem compor o BDI 30. O relatrio que subsidiou o Acrdo n. 325/2007 - Plenrio tratou, tambm, de forma detalhada, da formao do preo de obras e servios de engenharia, especialmente dos itens que compem o BDI, a saber: rateio da administrao central; despesas financeiras; risco, seguro e garantia do empreendimento; tributos e lucro. Esse detalhamento encontra-se em perfeita sintonia com as determinaes da LDO/2011. 31. Como resultado, foram adotadas, naquela deliberao, as seguintes frmulas de clculo: PV CD 1 LDI Em que PV = preo de venda; CD = custo direto; LDI = taxa de lucro e despesas indiretas. 7 FRMULA DO LDI Para que se obtenha a taxa que corresponda ao LDI necessrio dispor de uma frmula que reflita adequadamente a incidncia de cada um de seus componentes sobre os custos diretos. Para o clculo do LDI considera-se a seguinte frmula:
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LDI
AC / 100 1
DF / 100 1 I 1 100
R / 100 1
L / 100
1 x100
Onde: AC = taxa de rateio da Administrao Central; DF = taxa das despesas financeiras; R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; I = taxa de tributos; L = taxa de lucro. As taxas no numerador incidem sobre os custos diretos e as taxas no denominador, sobre o preo de venda (faturamento).
Frmula elaborada pela equipe com base nas frmulas de Furnas e na frmula do trabalho de MENDES, Andr; BASTOS, Patrcia Reis Leito, Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: benefcios e Despesas Indiretas (BDI). In: Revista do Tribunal de Contas da Unio TCU, v. 32, n 88, Braslia, abr./jun. 2001, p. 26.
32. No citado Acrdo, que foi proferido ainda na vigncia da CPMF, foi adotada a seguinte faixa referencial para as despesas indiretas de obras de implantao de linhas de transmisso de energia e subestaes:
9.2. aprovar os valores abaixo listados como faixa referencial para o LDI em obras de linhas de transmisso e subestaes:
Descrio Garantia Risco Despesas Financeiras Administrao Central Lucro Tributos COFINS PIS ISS CPMF Total
Mnimo 0,00 0,00 0,00 0,11 3,83 6,03 3,00 0,65 2,00 0,38 16,36
Mximo 0,42 2,05 1,20 8,03 9,96 9,03 3,00 0,65 5,00 0,38 28,87
Mdia 0,21 0,97 0,59 4,07 6,90 7,65 3,00 0,65 3,62 0,38 22,61
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(...) 33. Embora seja um estudo especfico para obras de implantao de linhas de transmisso de energia, existem entendimentos no Tribunal de que a adoo das frmulas de clculo e da constituio da taxa de BDI consideradas no Acrdo n. 325/2007 Plenrio pode ser utilizada para todas as obras de engenharia. Como exemplo, cita-se o Acrdo 1.101/2010 - Plenrio que trata de sobrepreo no BDI para os servios tcnicos de consultoria tcnica e apoio fiscalizao das obras de expanso da infraestrutura do Aeroporto Internacional de Natal, no municpio de So Gonalo do Amarante/RN: VOTO
(...) 34 .Insta ressaltar que o Plenrio deste Tribunal aprovou, por meio do Acrdo n. 325/2007, valores referenciais e critrios de aceitabilidade de BDI, com percentual mximo de 28,7%. De acordo com a equipe de auditoria, embora o Acrdo se refira a obras de linhas de transmisso e subestaes de energia eltrica, o estudo comporta uma anlise genrica da adequada composio do BDI e o estabelecimento de faixas de valores referenciais fundamentados em criteriosa anlise bibliogrfica e estatstica, de maneira que os resultados obtidos podem ser apropriadamente extrapolados para qualquer tipo de obra (fl. 35, v.p.). (grifo nosso).
34. Esse entendimento encontra reforo na aceitao, por parte de algumas entidades, dos valores referenciais e dos critrios adotados pelo Acrdo. Como exemplo, destaca-se o Normativo AE 099 004 Engenharia Anlise e Acompanhamento da Caixa Econmica Federal que emprega, na ntegra, os valores referenciais em seus procedimentos de anlise e acompanhamento de obras. O Normativo aplicado pela Caixa na anlise de contratos de repasse envolvendo obras de habitao e saneamento. 35. A despeito do posicionamento deste Tribunal de adotar a frmula de clculo acima apresentada como referencial, h dvidas que podem ser suscitadas. A primeira delas trata-se da parcela de lucro, visto que alguns autores, diferentemente do Acrdo n. 325/2007 Plenrio, consideram que no apenas as despesas com tributos, mas tambm o lucro das empresas incide sobre o preo de venda devendo, portanto, serem apresentadas no denominador da frmula. A segunda refere-se divergncia existente entre a frmula adotada no referido Acrdo e aquela proposta por Andr Mendes e Patrcia Reis Leito Bastos no trabalho Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) (Revista do Tribunal de Contas da Unio, v. 32, n. 88, p. 26), que subsidiou o relatrio do Grupo de Trabalho, no que se refere incidncia de Seguros/Riscos e Garantias sobre a Administrao Central e o Lucro. 36. Sobre a primeira, em que pesem os questionamentos e a existncia de referncias bibliogrficas, a metodologia aqui defendida a mesma adotada pelo Tribunal tem amparo, pois no caso de ocorrncia da elevao de algum tributo sem nenhum incremento do custo direto, haveria aumento indevido do lucro, quando referido ao preo de venda, caso em que a parcela de lucro apareceria no denominador da expresso matemtica. Tambm, o lucro deve estar na composio dos valores que sofrem incidncia de impostos. Tudo isso refora o entendimento adotado no Acrdo de que, exceo dos impostos, todas as demais parcelas do BDI devem incidir sobre o custo direto da obra, inclusive o lucro, tendo em vista que so valores que devem ser pr-definidos pela contratada em percentuais do custo direto, sendo ento aps esta definio formado o preo de venda. 37. Sobre a segunda, cabe a argumentao de que a parcela R (taxa de riscos, seguro e garantia do empreendimento) incide sobre o custo direto, no devendo, pois, ser fator multiplicador com as parcelas referentes Administrao Central, s Despesas Financeiras e ao Lucro na composio da frmula. Essa divergncia pode ter contribudo 7
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para a existncia de uma grande variedade de frmulas adotadas pelos rgos que responderam aos levantamentos realizados no incio desse processo, conforme pode ser constatado no tpico seguinte deste trabalho. 38. Neste contexto, entende-se apropriado proceder aos ajustes necessrios com vistas a retomar o pensamento adotado por Mendes e Bastos, que foi e continua sendo referncia para boa parte dos rgos e entidades que realizam obras e servios de engenharia, bem como para o prprio TCU. Dentre os ajustes propostos est a incluso de parcela referente a Garantias, no contemplada por Mendes e Bastos, que poder ser prevista em Editais de obras em atendimento ao art. 56 da Lei n. 8.666/1993. Outro ajuste a excluso da parcela de Imprevistos que poder ser tratada juntamente com o Risco, j que assim dispe o estudo: Consideram-se como imprevistos ou riscos os seguintes acontecimentos, dentre outros, cuja ocorrncia prejudica o andamento dos servios e independe da atuao prvia do executor da obra: fenmenos naturais (guas subterrneas, ventos fortes, condies climticas atpicas, etc); perdas de eficincia de mo-de-obra; perdas excessivas de material (por quebras ou retrabalhos) e greves. 39. Assim, as frmulas propostas para o clculo da taxa de BDI a ser acrescida aos custos diretos de uma obra ou servio de engenharia para a formao do preo base da Administrao Pblica a ser adotado nos processos de licitao de obras contempladas com recursos federais so: Em que: PV = Preo de Venda; CD = Custo Direto; BDI = Benefcio e Despesas Indiretas (lucro e despesas indiretas); e
Onde: AC = taxa representativa das despesas de rateio da Administrao Central; S = taxa representativa de Seguros; R = taxa representativa de Riscos; G = taxa representativa de Garantias; DF = taxa representativa das Despesas Financeiras; L = taxa representativa do Lucro; I = taxa representativa da incidncia de Impostos. Nota: A taxa representativa da incidncia de impostos constante do denominador da frao da frmula de clculo do BDI aplicada sobre o preo de venda da prestao do servio, enquanto que as demais taxas que figuram no numerador so aplicadas sobre o custo. III. INFORMAES OBTIDAS JUNTO A RGOS E ENTIDADES ESTATAIS DA UNIO 40. Entre agosto de 2008 e fevereiro de 2009, foram realizados levantamentos de informaes sobre a metodologia adotada para o clculo do BDI junto Caixa Econmica Federal Caixa (fl. 3), Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf (fl. 6), ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas Dnocs (fl. 9), ao Departamento de Obras Hdricas do Ministrio da Integrao Nacional (fl. 10), ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit (fl. 11), ao Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes (fl. 14)) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero (fls. 19/20). 8
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41.
Foram solicitados as seguintes informaes e documentos: a) normativos, estudos e/ou metodologias de clculo de BDI desenvolvidos pela entidade para contratao de obras, bem como de projetos de engenharia e contratos de superviso/fiscalizao; b) critrios de aceitabilidade de percentual e de composio de BDI adotados em procedimentos licitatrios, com indicao de taxa de referncia e/ou faixa de variao aceitvel para cada uma de suas parcelas; c) normativos, estudos e/ou metodologias que embasem taxas diferenciadas de BDI por faixa de valores e tipos de empreendimento, assim como as suas composies, caso elas fossem adotadas; d) normativos, estudos e/ou metodologias de clculo para taxa de BDI diferenciado para obras em que o fornecimento de equipamentos e/ou materiais representasse um valor significativo do empreendimento, e as parcelas que a constituem, se existisse essa aplicao; e) composies de BDI previstas em editais recentes com os respectivos detalhamentos das taxas adotadas nos contratos originados desses certames. 42. As informaes e documentos recebidos constam do Anexo 1 a este processo e so apresentados resumidamente a seguir. III.1 CAIXA ECONMICA FEDERAL 43. A Caixa Econmica Federal, em 18/09/2008, respondeu o questionamento feito pela Secob por meio da Superintendncia Nacional de Assistncia Tcnica e Desenvolvimento Sustentvel (Ofcio n. 04/2008/SUDES/GEPAD fls. 01/45, Anexo 1). Em complemento ao ofcio, foram enviados a NT GEPAD 013/07, CE 105/08 e Manual Normativo AE 099 001, os quais contm os normativos, estudos e metodologia de clculo de BDI dessa instituio, a saber: III.1.1 Composio da taxa de BDI e critrios de aceitabilidade de percentual Frmula de clculo da taxa de BDI 44. Para a Caixa, a taxa de BDI contempla o lucro e a bonificao, as despesas com administrao central, equipamentos e servios tcnicos, as despesas financeiras, os tributos (COFINS, PIS, CPMF, ISS), os seguros, riscos e garantias, as caues e retenes e os imprevistos. A frmula utilizada para o clculo dessa taxa :
Em que: X = taxa da somatria das despesas indiretas, exceto tributos e despesas financeiras; Y = taxa representativa das despesas financeiras; Z = taxa representativa do lucro; I = taxa representativa da incidncia de impostos. 45. O normativo AE 099 004 Engenharia Anlise e Acompanhamento Repasse e financiamento para entes pblicos/privados em intervenes pblicas, no item 4.5.5.4, dispe que o ndice de BDI deve sempre ser detalhado, sendo passveis de acatamento, sem justificativas, desde que observem as faixas de admissibilidade apresentadas a seguir, faixas essas retiradas do Acrdo n. 325/2007 Plenrio:
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Item Componente do BDI Garantia Risco Despesas Financeiras Administrao Central Lucro Tributos
Tabela 01 - Composio da taxa de BDI utilizada pela CEF.
Mnimo 0,00 0,00 0,00 0,11 3,83 6,03
Mdio 0,21 0,97 0,59 4,07 6,90 7,65
Mximo 0,42 2,05 1,20 8,03 9,96 9,03
Critrios de aceitabilidade de percentual 46. Para a instituio, inadequada a adoo de percentual nico de BDI para todas as tipologias de obra, bem como no possvel estabelecer percentual mximo admissvel para a taxa de BDI. Esse percentual depender, necessariamente, das condies do mercado de construo civil, localizao e acesso ao local de interveno, capacidade financeira da empresa, capital de giro, porte da empresa, nmero de empreendimentos em carteira, infraestrutura de servios pblicos, custos com logstica e controle tecnolgico dentre outras variveis. 47. No entanto, a Caixa estabelece o intervalo de 20% a 40% como admissvel para a taxa de BDI de suas obras e determina que valores que extrapolem esses limites sejam devidamente justificados pelos licitantes. III. 1.2. Taxas diferenciadas de BDI por faixa de valores e tipos de empreendimento 48. No existe, na Caixa, intervalo de admissibilidade de BDI por faixa de valores e tipologia de empreendimento. III.1.3 Taxa de BDI diferenciado para obras em que o fornecimento de equipamentos e/ou materiais represente valor significativo do empreendimento 49. Esse assunto no foi abordado na documentao enviada pela Caixa. III.1.4 Composies de BDI previstas em editais recentes e detalhamentos das taxas adotadas nos contratos originados desses certames 50. Essas informaes no foram repassadas pela Caixa. 51. Ressalta-se que, no obstante considere inadequada a adoo de percentual nico de BDI, a Caixa adota em seus procedimentos a prpria faixa de referncia prevista no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, aplicada frmula proposta por Mendes e Bastos. III.2 COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SO FRANCISCO E DO PARNABA (CODEVASF) 52. A Codevasf, em 29/09/2008, respondeu o Ofcio de Requisio por meio do documento que se encontra s fls. 46/81, Anexo 1. III.2.1 Composio da taxa de BDI e critrios de aceitabilidade de percentual Frmula de clculo da taxa de BDI 53. Para a Codevasf, na taxa de BDI esto includas as despesas indiretas da administrao central, os custos financeiros, a taxa de risco do empreendimento e o lucro. A companhia adota a seguinte frmula para o clculo da taxa de BDI:
Em que: AC = taxa de administrao central; DF = taxa de despesas financeiras; R = taxa de risco; I = taxa de impostos; L = lucro da empresa. 10
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Critrios de aceitabilidade de percentual 54. A Codevasf considera como elemento balizador para aceitabilidade de percentuais a taxa de BDI do oramento referencial e a faixa de referncia do Acrdo 325/2007 Plenrio. III.2.2 Taxas diferenciadas de BDI por faixa de valores e tipos de empreendimento 55. A Codevasf licita obras de projetos de irrigao, construo de barragens, bem como obras de sistemas de esgotamento sanitrio dos municpios inseridos no Programa de Revitalizao da Bacia do Rio So Francisco. 56. As taxas de BDI adotadas so:
Empreendimento AC Irrigao/barragens Obras civis Montagem 6,00 0,94 1,00 8,75 3,00 0,65 eletromecnica Fornecimento de equipamentos eletromecnicos Saneamento Bsico Servios 8,01 1,20 1,74 9,75 3,50 0,65 Fornecimento de 8,01 1,20 0,65 3,84 0,00 0,65 material e equipamentos Obs: (*) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Preo de Venda Tabela 02 - Composio da taxa de BDI utilizada pela Codevasf 3,00 DF R Composio L ISS* PIS* Cofins* 25,00 25,00 30,00 18,00 BDI (%)
3,00 3,00
III.2.3 Taxa de BDI diferenciado para obras em que o fornecimento de equipamentos e/ou materiais represente valor significativo do empreendimento 57. A Codevasf esclarece que, em projetos de irrigao e barragens, nos quais os equipamentos eletromecnicos representam um valor significativo do empreendimento, esses so adquiridos geralmente por compra direta de fabricantes. Com isso, evita-se a incidncia da taxa de BDI da construo no valor desses itens. 58. No caso de sistemas de esgotamento sanitrio, utiliza-se taxa de BDI diferenciada para o fornecimento de material, a qual costuma ser inferior taxa de BDI que incide sobre o custo dos servios devido reduo da parcela do lucro do construtor e da noincluso do ISS, conforme demonstrado na tabela acima. III.2.4 Composies de BDI previstas em editais recentes e detalhamentos das taxas adotadas nos contratos originados desses certames 59. Foram apresentados os detalhamentos das taxas de BDI previstas em oito editais de licitao da Codevasf, conforme segue: 60. Obras de projetos de irrigao: Edital n. 012/2007 Obras complementares do sistema adutor principal da Etapa I do Projeto Salitre (BA), Edital n. 088/2007 Execuo das obras complementares da infraestrutura de irrigao de uso comum do Projeto Marituba (AL), Edital n. 01/2008 Execuo das obras civis para o prolongamento dos canais CP-3, CS-19 e CS-21 do Projeto Jaba (MG) e Edital n. 032/2008 Execuo dos servios de implantao e complementao das obras civis complementares do sistema de distribuio setorial de irrigao da Etapa I do Projeto Salitre (BA):
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Composio Empreendimento AC OBRAS DE IRRIGAO 2007 BDI da 6,00 Codevasf 1,82 Edital 012/2007 8,01 Edital 088/2007 DF R 0,60 2,00 1,20 0,87 0,00 1,25 8,75 5,00 5,80 3,75 3,51 3,50 0,81 0,76 0,85 3,75 3,51 3,90 0,47 0,45 0,49 L ISS** PIS** Cofins** CPMF**
BDI (%) 1.
VALOR C ONTRATO (R$)
25,00 17,05 25,00 9.261.195,10 6.810.920,18
2008 0,81 3,75 25,00 BDI da 6,00 0,94 1,00 8,75 3,75 Codevasf 8,03 1,20 2,05 9,96 4,01 0,85 3,90 30,00 Edital 01/2008 4,03 1,07 0,99 6,04 4,23 0,79 3,62 20,77 Edital 032/2008 Obs: (**) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Custo direto Tabela 03 - Composio da taxa de BDI adotada em Editais da Codevasf Projetos de Irrigao
6.582.000,00 11.959.091,84
61. Obras de sistemas de esgotamento sanitrio: Edital n. 074/2007 Execuo das obras e servios relativos ao sistema de esgotamento sanitrio da cidade de Luis Eduardo Magalhes (BA), Edital n. 077/2007 Execuo das obras e servios relativos ao sistema de esgotamento sanitrio da cidade de Trindade (PE), Edital n. 080/2007 Execuo das obras e servios relativos ao sistema de esgotamento sanitrio da cidade de Sertnia (PE) e Edital n. 084/2007 Execuo das obras e servios relativos ao sistema de esgotamento sanitrio da cidade de Santana do Ipanema (AL):
Composio Empreendimento AC DF R L ISS** PIS** Cofins** CPMF** BDI (%) 2. VALOR C ONTRATO (R$)
OBRAS DE E. SANITRIO SERVIOS 0,85 3,90 0,49 30,00 BDI da 8,01 1,20 1,25 9,75 4,55 Codevasf 8,01 1,20 1,25 9,75 4,55 0,85 3,90 0,49 30,00 22.893.029,16 Edital 074/2007 8,01 1,20 1,25 9,75 4,55 0,85 3,90 0,49 30,00 6.856.000,00 Edital 077/2007 8,01 1,20 1,25 9,75 4,55 0,85 3,90 0,49 30,00 6.874.551,53 Edital 080/2007 8,01 1,20 1,25 9,75 4,55 0,85 3,90 0,49 30,00 17.658.619,28 Edital 084/2007 Obs: (**) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Custo direto Tabela 04 A - Composio da taxa de BDI adotada em Editais da Codevasf Sistema de Esgotamento Sanitrio Servios Composio BDI VALOR Empreendimento (%) 3. AC DF R L ISS** PIS** Cofins** CPMF** ONTRATO (R$) OBRAS DE E. SANITRIO FORNECIMENTO 8,01 1,20 0,50 3,54 0,00 0,76 3,54 0,45 18,00 BDI da Codevasf 8,01 1,20 0,50 3,54 0,00 0,76 3,54 0,45 18,00 Edital 074/2007 8,01 1,20 0,50 3,54 0,00 0,76 3,54 0,45 18,00 Edital 077/2007 8,01 1,20 0,50 3,54 0,00 0,76 3,54 0,45 18,00 Edital 080/2007 8,01 1,20 0,50 3,54 0,00 0,76 3,54 0,45 18,00 Edital 084/2007 Obs: (**) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Custo direto Tabela 04 B - Composio da taxa de BDI adotada em Editais da Codevasf Sistema de Esgotamento Sanitrio Fornecimento
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III.3 DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA A SECA (DNOCS) 62. O Dnocs, em 07/09/2008, respondeu o questionamento feito pela Secob por meio do Ofcio 34/2008/DG/DI/CEP/AC (fls. 82/99, Anexo 1), o qual encaminhou documentos contendo as informaes solicitadas. III.3.1 Composio da taxa de BDI e critrios de aceitabilidade de percentual Frmula de clculo da taxa de BDI 63. A composio analtica da taxa de BDI pode ser traduzida pela seguinte frmula:
Em que: CA = custo administrativo (custo administrativo central + custo administrativo local) E = eventuais I = impostos; L = lucro. 64. Para execuo de obras, o Dnocs adota os percentuais abaixo para as parcelas que compem a taxa de BDI, alcanando para essa taxa o valor final de 30,00%:
Planilha de composio do BDI OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA CA - Custo Administrativo Administrao Local Administrao Central E - Eventuais I - Impostos L - Lucro PERCENTAGEM GLOBAL APLICADA (BDI)
Tabela 05 - Composio da taxa de BDI fornecida pelo DNOCS para obras e servios
(%) 10,00% 6,00% 4,00% 1,00% 7,20% 8,00% 30,00%
Critrios de aceitabilidade de percentual 65. O Dnocs informou que no costuma estipular critrios de aceitabilidade de BDI. III.3.2 Taxas diferenciadas de BDI por faixa de valores e tipos de empreendimento 66. O Dnocs afirmou que no utiliza taxas diferentes de BDI em funo dos valores do objeto da licitao. III.3.3 Taxa de BDI diferenciado para obras em que o fornecimento de equipamentos e/ou materiais represente valor significativo do empreendimento 67. No caso de fornecimento, o Dnocs adota taxa de BDI de 15,56%, obtida pela simples soma das parcelas abaixo:
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Planilha de composio do BDI FORNECIMENTO A - DESPESAS INDIRETAS 1.0 Administrao Local 2.0 Administrao Central 3.0 Despesas Fiscais 3.1 PIS 3.2 COFINS B - BENEFCIO PERCENTAGEM GLOBAL APLICADA (BDI)
Tabela 06 - Composio da taxa de BDI fornecida pelo DNOCS para fornecimento
(%)
2,72% 5,00% 3,65% 0,65% 3,00% 4,19% 15,56%
III.3.4 Composies de BDI previstas em editais recentes e detalhamentos das taxas adotadas nos contratos originados desses certames 68. De acordo com as informaes enviadas pelo Dnocs, as taxas de BDI utilizadas pelas empresas que venceram recentes licitaes para construo de obras realizadas por esse rgo variaram entre 16,36% e 30% sobre o custo direto. 69. No caso da contratao da elaborao de projetos e superviso de obras, a taxa de BDI de referncia estipulada pelo departamento composta de uma parcela de benefcio de 8% sobre as despesas com salrios, encargos sociais e encargos administrativos, e de outra referente a despesas fiscais de at 17,14% sobre salrios, encargos sociais e encargos administrativos. III.4 DEPARTAMENTO DE OBRAS HDRICAS (DOH) DO MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL 70. A primeira resposta do DOH foi enviada em 08/09/2008 (Ofcio n. 157/2008DOH/SIH/MI, fls. 99/100, Anexo 1). Posteriormente, em 03/11/2008, novo ofcio foi encaminhado, em complementao ao primeiro (Ofcio n. 195/2008-DOH/SIH/MI, fls. 102/109, Anexo 1). Finalmente, em 06/11/2008, foi enviado o Ofcio n. 783/2008SIH/MI (fls. 110/112, Anexo 1), complementando as informaes solicitadas. 71. O DOH informou, pelo Ofcio n. 157, que apenas promove aes de infraestrutura hdrica e contra a seca, transferindo recursos financeiros para Estados, Municpios e Distrito Federal por meio de convnios. Portanto, pelo fato de no realizar licitaes, no possui normas, estudos e/ou metodologias de clculo de taxa de BDI. 72. Informou-se, tambm, por meio do Ofcio n. 195, que, quando da anlise de propostas de trabalho, tcnicos do Ministrio da Integrao Nacional solicitam que os futuros conveniados apresentem esclarecimentos sobre as taxas de BDI por eles utilizadas. Anexa ao ofcio foi encaminhada a composio do BDI de referncia adotado para as obras do sistema adutor Capivara (PA), no valor de 30% do custo direto. 73. Finalmente, foram informados valores das taxas de BDI de referncia e adjudicadas para cada um dos catorze lotes da Primeira Etapa de Projeto de Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. A taxa de BDI de referncia foi 23,90% e as taxas adjudicadas com base nas determinaes do TCU variaram entre 15,61% a 24,20%, conforme a seguinte tabela:
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Integrao Rio So Francisco - DOH LOTE EMPRESA CONTRATADA RGO - BDI Referncia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 C. Carioca-SAPaulista-Serveng C. Carioca-SAPaulista-Serveng C. Encalso-Convap-Arvek-Record C. Encalso-Convap-Arvek-Record C. Encalso-Convap-Arvek-Record Consrcio Nordestino C. Construtor guas do So Fco LJA Ebisa Camargo Correia C. EMSA-Mendes Junior C. OAS-Galvo-Barbosa-Coesa C. OAS-Galvo-Barbosa-Coesa C. Encalso-Convap-Arvek-Record C. Construcap-F.Guedes e outros
AC DF S/G/R 5,00 1,61 1,5 5,00 5,00 2,12 2,12 2,12 5,00 5,00 3,00 5,00 5,00 5,00 5,00 2,12 4,00 0,77 0,77 0,38 0,38 0,38 1,61 0,77 0,49 0,00 1,70 1,61 1,61 0,38 0,80
Composio BDI (%) L ISS** PIS** Cofins** CPMF** 6,20 1,86 0,81 3,72 0,47 23,90 1,83 1,78 2,32 2,33 2,31 1,81 1,82 3,73 3,62 2,46 4,23 4,22 2,37 3,72 0,80 0,77 0,75 0,76 0,75 0,78 0,79 0,81 0,79 0,80 0,64 0,64 0,77 0,81 3,66 3,57 3,47 3,49 3,47 3,62 3,65 3,73 3,62 3,69 2,95 2,96 3,56 3,72 0,46 22,10% 18,87% 15,74% 16,38% 15,61% 20,52% 21,61% 24,20% 20,80% 23,08% 22,13% 22,13% 18,66% 24,00%
VALOR CONTRATO
1,00 8,58 1,00 5,98 1,00 5,70 1,00 6,30 1,00 5,58 1,50 6,20 1,00 8,58 0,45 12,00 0,68 7,00 1,63 7,80 1,50 6,20 1,50 6,20 1,10 8,36 0,95 10,00
R$ 238.585.399,50 R$ 212.146.218,40 R$ 151.560.256,64 R$ 185.972.519,37 R$ 161.880.397,88 R$ 223.442.484,35 R$ 170.473.797,46 R$ 97.679.861,51 R$ 213.126.257,97 R$ 235.580.521,69 R$ 250.922.551,09 R$ 270.365.572,18 R$ 124.629.256,12 R$ 203.323.452,84
Obs: (**) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Custo direto
Tabela 07 - Composio da taxa de BDI adotada em Editais do DOH
III.5 DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES 74. O Dnit encaminhou o Ofcio n. 2443/2008/DG, em 18/08/2008 (fls. 159/177, Anexo 1), informando que no existem, nos Editais de Licitao do DNIT, critrios de aceitabilidade do BDI, que so de livre indicao das empresas licitantes. Encaminhou, tambm, a tabela de composio do LDI (Lucro e Despesas Indiretas) em vigor poca Sicro Janeiro de 2008 com valor de 19,60%. 75. Entretanto, a tabela no foi considerada neste trabalho, tendo em vista a publicao da Portaria/DNIT n. 1.186, de 1/10/2009, a qual estabeleceu um BDI de 27,84% a ser adotado nos oramentos das licitaes de obras da Autarquia. A portaria estabeleceu, tambm, a obrigatoriedade da utilizao do novo percentual de BDI para as licitaes com datas de abertura previstas a partir de 1/10/2009, inclusive, em andamento ou no. 76. Ressalta-se que a referida portaria foi motivo de representao junto ao Tribunal tendo sido aberto o processo TC 008.233/2010-1, o qual se encontra em anlise na Unidade Tcnica com vistas a buscar justificativa para o expressivo aumento da taxa de BDI de 19,60% para 27,84% sobre o custo direto. III.5.1 Composio da taxa de BDI e critrios de aceitabilidade de percentual Frmula de clculo da taxa de BDI 77. O DNIT informou que a taxa adotada nos editais segue o BDI definido pelo Sicro, disponvel no endereo (http://www1.dnit.gov.br/rodovias/sicro/), cuja composio analtica traduzida pela seguinte frmula:
Critrios de aceitabilidade de percentual 78. Segundo as informaes recebidas, no existe critrio de aceitabilidade da taxa de BDI no DNIT, sendo verificada apenas a aplicao das disposies do TCU quanto aos itens que podem compor essa taxa. III.5.2 Taxas diferenciadas de BDI por faixa de valores e tipos de empreendimento 79. O DNIT informou que no adota faixas diferenciadas de BDI para diferentes tipos de empreendimentos. 15
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III.5.3 Taxa de BDI diferenciado para obras em que o fornecimento de equipamentos e/ou materiais represente valor significativo do empreendimento 80. No caso do DNIT, a taxa de BDI incidente sobre a aquisio de todos os materiais betuminosos diferente das demais. Nesse caso, adota-se o percentual de 15% conforme Portaria-DNIT n. 349 de 06 de maro de 2010. Esse valor foi adotado em decorrncia de determinao do TCU nos Acrdos 1.077/2008 e 377/2009 do Plenrio. III.5.4 Composies de BDI previstas em editais recentes e detalhamentos das taxas adotadas nos contratos originados desses certames 81. Segundo o DNIT, a taxa de BDI de referncia deste rgo aquela constante das tabelas do Sicro. No que tange s taxas adotadas pelas licitantes, esse percentual variou entre 15% e 35%. III.5.5 Taxas de BDI para contratos de engenharia consultiva 82. Para os contratos de engenharia consultiva o DNIT no adota a figura do BDI de forma explcita. So adotadas as parcelas de custos administrativos de at 50% sobre as despesas com salrios, remunerao da empresa de at 12% sobre custos diretos e indiretos e despesas fiscais de at 17,14%. III.6 CENTRO DE EXCELNCIA EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES (CENTRAN) 83. O Departamento de Engenharia e Construo do Exrcito Brasileiro respondeu por meio do Ofcio n. 015 A7/DEC SINCTRAN 3 (fls. 178-185, Anexo 1), de 15 de setembro de 2008, informando que o Centran, por no ser um rgo executor de obras, no dispe de normativos relativos taxa de BDI. Enviou, no entanto, parte do manual do SINCTRAN (Sistema Nacional de Custos de Infraestrutura de Transportes) que trata desse tpico. 84. Importa relevar que o Centran informou que deixou de incluir os tributos IRPJ e CSLL na taxa de BDI por determinao do TCU (Acrdo 325/2007 Plenrio). A composio da taxa de BDI adotada pelo Centran apresentada a seguir:
Tabela 08 - Composio da taxa de BDI do Centran
III.7 EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTURIA (INFRAERO)
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86. A Infraero enviou a CF n. 3250/PRAI(AIOT)/2009, em 18/02/2009 (fls. 186/202, Anexo 1, e fls. 203-311, Anexo 1, v.1), encaminhando, entre outros, relatrio de grupo de trabalho acerca da taxa de BDI de obras e servios de engenharia. 87. A aludida empresa apresentou, anexo ao relatrio final, estudo estatstico contendo o detalhamento da composio do BDI de 46 contratos de obras e servios de engenharia vigentes em 2008 cujos dados, embora sem destacar as caractersticas das obras e o valor dos contratos, foram utilizados na composio da base de parmetros mdios que embasaram as concluses referentes a obras aeroporturias. III.7.1 Composio da taxa de BDI e critrios de aceitabilidade de percentual Frmula de clculo da taxa de BDI 88. Abaixo, reproduz-se a taxa de BDI adotada pela Infraero e os percentuais de suas parcelas para obras e servios de engenharia, servios tcnicos de engenharia e fornecimento e montagem de equipamentos e sistemas especiais:
INFRAERO
BDI Obras e Servios de Engenharia (%)
Servios Tcnicos de Engenharia (%)
Fornecimento e Montagem de Equipamentos (%)
Grupo A 4,00 4,00 4,00 Administrao Central 0,97 Risco 4,97 4,00 4,00 Total Grupo B 0,60 0,60 Seguro de risco de engenharia 0,21 0,21 0,21 Garantia 8,00 8,00 8,00 Lucro Bruto 0,59 0,59 Despesas Financeiras 9,40 8,21 9,40 Total Grupo C 5,00 5,00 5,00 ISS (observar percentual da localidade) 1,65 1,65 1,65 PIS 3,00 7,60 3,00 COFINS 9,65 14,25 9,65 Total BDI 27,10 31,24 25,93 Tabela 09 Composio da taxa de BDI da Infraero para obras e servios de engenharia, servios tcnicos de engenharia e fornecimento e montagem de equipamentos e sistemas especiais.
Critrios de aceitabilidade de percentual 89. A Infraero informou que os percentuais dos itens que compem analiticamente o BDI so os limites referenciais mximos. IV. INFORMAES OBTIDAS EM EDITAIS E CONTRATOS 90. Com vistas a ampliar a base de dados da composio do BDI praticado em obras e servios de engenharia por rgos e entidades pblicas, foram realizados levantamentos 17
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junto a editais de Concorrncia Pblica e de Tomada de Preos divulgados por meio do site www.comprasnet.gov.br. A pesquisa procurou contemplar os vrios tipos e valores referenciais de obras e servios de engenharia em editais publicados no perodo predominantemente compreendido entre setembro de 2009 e maro de 2010. 91. No foram coletados dados referentes a editais divulgados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT para obras rodovirias por considerar que esse rgo mantm o Sistema de Custos de Obras Rodovirias - Sicro j consolidado pela LDO como referencial para o caso de obras e servios rodovirios. 92. Todos os dados coletados foram tabulados para auxiliar as concluses deste trabalho. Esses documentos compem o Anexo 2 do presente processo e so apresentados de forma resumida no Anexo I - Tabela 26 BDI de Editais Pesquisados (fls. 79 e 80) dessa instruo. 93. A utilizao de pesquisa do detalhamento do BDI adotado em editais de licitao poder encontrar alguma resistncia com o argumento de que os ndices praticados pelos rgos podem estar contaminados por interesses setoriais. No entanto, esse pensamento no tem base slida, visto que o entendimento do TCU acerca de BDI vem evoluindo, e em decorrncia, os critrios adotados pelas instituies que gerem recursos federais tambm sofreram melhoramentos. O acolhimento de taxas aparentemente elevadas em decises anteriores no vincula o posicionamento do Tribunal, e, em consequncia, o BDI da Administrao Pblica, aps sucessivas correes implementadas com base em diversos acrdos, e muito acentuadamente, aps o Acrdo 325/2007 - Plenrio, apresenta-se com maior grau de coerncia e uniformidade. 94. Foram realizados, tambm, levantamentos junto aos processos de fiscalizao realizados pelas equipes tcnicas das Secretarias de Fiscalizao de Obras em 2009 e no primeiro quadrimestre de 2010. Considerando que boa parte dos trabalhos refere-se a contrataes ocorridas em 2007 e 2008, ou seja, logo depois do Acrdo 325/2007 Plenrio, os dados encontrados apresentaram, em alguns casos, a incluso de Administrao Local, IRPF e CSSL na composio do BDI. No entanto, os valores finais mostraram uma razovel aderncia aos parmetros adotados pelo TCU. 95. As composies de taxas de BDI levantadas em processos de auditorias compem o Anexo 2 e so apresentadas no Anexo II - 27 BDI de Contratos e Editais fiscalizados pelo TCU (fl. 81). 96. Observou-se, por meio dos editais pesquisados, que alguns rgos e entidades da esfera federal, como a Infraero (Edital de Concorrncia n. 001/ADNO-2/SRNO/2010, fls. 360/377, Anexo 2) e a Universidade Federal de Pernambuco (Edital de Concorrncia n. 20/2009/CFCH/CE/CCSA, fls. 378/389, Anexo 2), estabelecem limite mximo de BDI para suas obras visando estabelecer isonomia entre os participantes de processos licitatrios. Esta prtica vem sendo adotada, tambm, por rgos estaduais e municipais. 97. Verificou-se tambm que um ponto que continua polmico refere-se questo do que pode ser considerado custo direto (portanto acrescentvel planilha do oramento) e o que pode ser classificado como custo indireto e, dessa forma, incorporado ao BDI. Entre os itens controversos est a Administrao Local. Observa-se que, de um lado, parte dos rgos, em geral da esfera federal, vem adotando a prtica de relacionar esses gastos na planilha oramentria, por entender que so inerentes execuo do trabalho, seguindo as recomendaes do TCU. Por outro lado, h rgos que agregam a Administrao Local ao BDI em seus editais de licitao, como a Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras de So Paulo. 98. As pesquisas mostraram ainda que o BDI vem sendo estudado por vrias entidades ligadas ao ramo da construo civil. Como exemplo, tem-se o IE Instituto de Engenharia, o IBEC Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos, alguns CREAs e a editora PINI. 18
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99. No entanto, sem desconsiderar a seriedade e a competncia dessas entidades, cabe, aqui, o questionamento acerca da complexidade de se afirmar a independncia na execuo de um trabalho elaborado por uma entidade particular, face possibilidade de os trabalhos terem como base interesses privados. Assim, os parmetros dos vrios estudos consultados foram considerados como indicadores de tendncia. V. ENQUADRAMENTO DOS TIPOS DE OBRAS 100. Da anlise das informaes precedentes, pode-se inferir que as parcelas componentes da taxa de Benefcio e Despesas Indiretas variam com o tipo de obra edificao, rodovia, irrigao, aeroporto e outros , com a estrutura da empresa executora e os gastos necessrios para mant-la, com o custo de oportunidade do empreendimento, com os possveis riscos a serem enfrentados na execuo dos servios, com as garantias exigidas pela Administrao, com os tributos incidentes e com o lucro almejado pela construtora. 101. Portanto, como o objetivo do trabalho estipular parmetro para taxas de BDI aplicveis a diferentes tipos de obras de engenharia para a definio das faixas referenciais, foi necessria a classificao das obras por tipo. Nessa classificao buscou-se contemplar no apenas a atividade de engenharia em si, mas tambm o valor e as caractersticas do empreendimento, a saber: grau de concentrao dos servios (obra concentrada ou dispersa), grau de interferncia geogrfica (obra urbana ou em campo aberto, obra com elevada exposio a fenmenos naturais) e grau de diversidade de materiais. 102. Assim, esse trabalho considera os seguintes tipos de obra: a) Obras de edificao Construo; b) Obras de edificao Reforma; c) Obras hdricas Irrigao e canais; d) Obras hdricas Saneamento bsico; e) Obras hdricas Redes adutoras, estaes de tratamento e elevatrias; f) Obras porturias Estruturas porturias; g) Obras aeroporturias Ptios e pistas de pouso; h) Obras aeroporturias Terminais de passageiros; i) Obras rodovirias e ferrovirias; j) Fornecimento de equipamentos e materiais relevantes. VI. ANLISE INDIVIDUALIZADA DOS ITENS ADOTADOS NA COMPOSIO DO BDI 103. A metodologia de clculo adotada no relatrio que subsidiou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio teve como objetivo desonerar o BDI para coloc-lo em patamares aceitveis e promover a transparncia dos gastos pblicos. Trata-se de estrutura de clculo que serve como mecanismo de apresentao formal do ndice e bem parecida com a maior parcela das metodologias adotadas no mercado, tanto por rgos e entidades, como por doutrinadores. 104. Como o objetivo do presente trabalho est voltado para os diferentes tipos de obras de engenharia, os itens adotados na composio do BDI sero tratados individualmente de forma a expressar a oscilao que cada um pode sofrer em decorrncia dos fatores que influenciam o custo indireto dos vrios tipos de obras tratados neste trabalho. 105. Observa-se que, diferentemente dos custos diretos de obras e servios, o BDI relaciona-se no s com o projeto de engenharia, mas com outros fatores como, por exemplo, o porte e a forma de atuao da empresa e a legislao tributria, definida por lei e fixada para cada contrato. No entanto, no cabe definir antecipadamente a empresa executora, mas possvel prever os efeitos que uma obra produzir na gesto de uma empresa com estrutura condizente com o projeto. 106. Assim, o rateio da administrao central, as despesas financeiras, os riscos, seguros e garantias do empreendimento, os tributos e o lucro sero analisados levando em conta a 19
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localizao geogrfica, os prazos, o porte e a complexidade da obra e as possveis influncias na gesto da contratada. 107. Para anlise dos dados coletados, utilizou-se o critrio da disperso absoluta em torno da mdia aritmtica. Considerando que as distribuies analisadas apresentaram-se aproximadamente simtricas como exemplifica o histograma a seguir apresentado (figura A), optou-se pela teoria da amostragem, que o estudo das relaes existentes entre uma populao e as amostras dela extradas, visto que os resultados obtidos com a aplicao dessa tcnica so vlidos tanto para grandes como para pequenas amostras. Visando a garantir maior representatividade, adotaram-se dois desvios padro amostrais para definio do intervalo de confiana (mais de 95% dos valores considerados encontram-se a uma distncia da mdia inferior a dois desvios padro). Da amostra ajustada contida no intervalo de confiana obtiveram-se os limites superior e inferior indicando, respectivamente, os valores de mximos e mnimos propostos e a mdia aritmtica ajustada indicando aos valores mdios propostos.
Figura A- Histograma de frequncia dos BDI calculados pela frmula proposta considerando todos os dados coletados. 108. Como medida de precauo, optou-se por lanar mo da ferramenta SPSSW para Windows para anlise complementar das tabelas correspondentes a todos os dados pesquisados, aos dados obtidos em editais de licitao e em fiscalizaes realizadas pelo TCU. Nesse estudo foi utilizado o critrio do IIQ - Intervalo Interquartlico, visto que esse critrio no influenciado pelas observaes extremas (outliers), ou seja, baseia-se em medidas mais resistentes. Os relatrios apresentados s fls. 333/358, Anexo 2, corroboram as anlises que embasaram o presente trabalho. 109. Por fim, tendo em vista que os custos indiretos relativos parcela da Administrao Central e Lucro variam conforme o porte da obra, prope-se a criao de faixas de referncia para a estimativa desses custos. 20
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110. As faixas de referncia propostas se relacionam com as modalidades de licitao da seguinte forma: limite para Carta-Convite (R$ 150.000,00), limite para Tomada de Preos (R$ 1.500.000,00), 50 vezes o limite para Tomada de Preos (R$ 75.000.000,00), 100 vezes o limite para Tomada de Preos (R$ 150.000.000,00) e acima de 100 vezes o limite para Tomada de Preos (maior que R$ 150.000.000,00). 111. Para definio dos percentuais mdios de referncia dos itens Administrao Central e Lucro dos diferentes tipos de obra, partiu-se do fragmento amostral com maior grau de homogeneidade e constitudo por um maior nmero de dados, em virtude do tamanho reduzido das amostras observado em obras com preos situados nos limites inferior e superior. 112. Nesse sentido, com vistas a reduzir tais efeitos, prope-se, como regra geral para a definio dos percentuais mdios de referncia, defas-los em 0,50%, a partir do intervalo central definido. 113. Partindo-se dos limites mnimos e mximos obtidos da tabela ajustada de todos os dados e aplicando-lhes o mesmo critrio para os parmetros mdios, foram obtidos os percentuais utilizados para as demais faixas de custo direto. Procurou-se seguir uma distribuio linear priorizando valores proporcionais de fcil absoro visual visando facilitar a aplicao por parte dos usurios. Utilizar os nmeros (com muitas casas decimais) resultantes da aplicao da reta de regresso encontrada nos grficos, alm de dificultar os clculos, em nada contribuiria para o resultado final esperado que obter valores referenciais de BDI aceitveis para as obras e servios de engenharia executadas com recursos da Unio. VI.1 RATEIO DA ADMINISTRAO CENTRAL 114. O rateio da Administrao Central consiste em diluir as despesas indiretas geradas na sede da empresa relacionadas com a manuteno da estrutura administrativa central, que fornece suporte gerencial e tcnico a todas as obras, pelo custo direto de todas as obras que a empresa planeja executar no perodo. Assim, o item influenciado principalmente pelo custo direto da obra e pelo porte, faturamento e eficincia da empresa, cabendo Administrao Pblica resguardar-se de taxas abusivas, pois o preo da obra no pode ser onerado por ineficincia operacional do executor. 115. Tambm a localizao geogrfica da obra produz efeitos sobre o item, j que para obras distantes da sede ou obras de porte superior ao padro da organizao, a empresa acaba por constituir uma administrao local mais robusta desonerando a administrao central. Trata-se, no entanto, de uma deciso estratgica de cada empresa, cabendo ao gestor, na elaborao do oramento bsico, considerar tal possibilidade e retrat-la na planilha oramentria nos casos de maior relevncia. 116. Nesse sentido, correto observar que a administrao central deve guardar uma relao inversa com a administrao local, aspecto este associado principalmente com a localizao e o porte da obra. Para ilustrar, uma metodologia interessante consiste em analisar essa relao considerando uma construtora executando uma nica obra. Nesse caso, o custo da Administrao Central recair totalmente sobre a obra, e a relao se resume na expresso matemtica apresentada a seguir, independente da logstica que a empresa adotar:
.
117. Por envolver a realidade das empresas, o rateio da administrao central no apresenta coeso de pensamentos. 118. O Acrdo n. 325/2007 Plenrio estabelece que essa parcela fique entre 0,11% e 8,03%. 119. Mozart Bezerra da Silva, em seu livro Manual de BDI, 1 Edio, 2006 (p. 56 e 57), apresenta oramentos para oito portes de empresas construtoras dos quais pode ser inferido 21
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que o rateio da Administrao Central ter uma relao inversa com o custo direto. Tais estudos indicam uma taxa de administrao central variando de 5 % a 15%. 120. Tambm, Maahico Tisaka Oramento na Construo Civil, 1 Edio, 2006 (p. 93) considera o rateio da Administrao Central variando entre 5% e 15%, e Aldo Drea Mattos Como preparar oramento de obras, 1 Edio, 2006 (p. 208 e 209) afirma que os valores mais comuns ficam entre 2% e 5% do custo da obra. 121. J Andr Luiz Mendes e Patrcia Reis Leito Bastos, em Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Bonificao e Despesas Indiretas (BDI), publicado na Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001, sugerem, para a composio do BDI dos oramentos de obras pblicas, a adoo de uma taxa de administrao central de 6%. 122. Por sua vez, todos os dados coletados (editais, contratos e fiscalizaes) foram agrupados no Anexo III - Tabela 28 BDI de Obras e Servios de Engenharia Editais/Contratos e Fiscalizaes (Fl.s 82-83), e, da anlise, foi possvel confirmar que os custos de Administrao Central possuem uma relao inversa com o preo da obra, em consonncia com Mozart Bezerra, conforme mostra o grfico da figura B.
EDITAIS/CONTRATOS/FISCALIZAES
12,00
10,00
ADM. CENTRAL
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00 150 1500 15000 VALOR DA OBRA em MIL R$ 150000
Figura B - Grfico da disperso do item Administrao Central em relao ao valor das obras para os dados pesquisados.
123. O histograma a seguir apresentado (figura C), obtido a partir dos dados analisados referentes s obras e servios de engenharia, mostra que o item Administrao Central apresenta um grau de disperso maior que o verificado no BDI (figura A).
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Figura C- Histograma de frequncia do item Administrao Central. 124. No entanto, aps o tratamento estatstico, os dados agrupados indicaram uma variao da taxa de Administrao Central de 2% a 9,37%. Por se tratar de uma amostra abrangente e representativa, os resultados foram considerados adequados e, nesse sentido foram adotadas as taxas de 2% como taxa mnima e 10% como taxa mxima aceitvel. 125. Por fim, considerando as premissas apontadas na introduo desse tpico quanto variao dos custos indiretos relativos parcela da Administrao Central, de acordo com o porte da obra, prope-se a criao de faixas de referncia para a estimativa desses custos. 126. O fragmento amostral referente ao intervalo de R$ 1.500.000,01 a R$ 75.000.000,00 apresentou com melhor grau de homogeneidade em virtude de ser constitudo por um maior nmero de dados. A mdia geral ajustada dos percentuais de administrao central da amostra para obras com custo direto nesse intervalo de 5,24%, tendo sido adotado como referncia para o intervalo (percentual adotado 5,25%). Os limites mnimos e mximos foram obtidos da tabela ajustada de todos os dados. 127. Como resultado, sugere-se, como regra geral, a seguinte faixa de variao de referncia para o item Administrao Central:
Parcela de Administrao Central na composio do BDI - Valores incidentes sobre Custo Direto
Obras e Servios de Engenharia Faixa de variao de referncia MNIMO 2,00% MXIMO 10,00% MDIA 5,25%
Tabela 10 - Parcela de Administrao Central na composio da taxa de BDI.
VI.2 DESPESAS FINANCEIRAS 128. Salvo casos excepcionais, as entidades contratantes s podem legalmente pagar pelos servios aps sua efetiva realizao (Lei 4.320/1964, arts. 62 e 63), nos contratos de construo de obras pblicas. A contratada adquire os insumos e realiza os servios com seus prprios recursos, e recebe pelos servios em at 30 dias aps a medio, conforme estabelece a Lei n. 8.883/1994. Ocorre, com isso, uma defasagem entre o momento do desembolso e o momento do efetivo recebimento, o que acarreta perda monetria. 23
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129. Assim, ao incluir na composio do BDI uma parcela de Despesas Financeiras est se recompondo o poder de compra do dinheiro com o qual a contratada financia a execuo da obra. Trata-se de um custo adicional, e como tal deve ser computado. 130. Maahico Tisaka Oramento na Construo Civil (p. 93) considera que as despesas financeiras variam de 2% a 5%. Mozart Bezerra (p. 80) adota faixa de despesas financeiras para reajuste anual de 0,82% a 12,22%. 131. Mendes e Bastos sugerem que, para o percentual de despesas financeiras, seja usado o rendimento do Certificado de Depsito Bancrio (CDB) do perodo compreendido entre a data mdia do desembolso e o recebimento da parcela a ele correspondente, determinado a partir das condies de pagamento estipuladas no edital de licitao. Para um perodo de 30 dias, poder-se-ia adotar um percentual variando entre 0,64% a 0,74% conforme consulta realizada no stio do Banco do Brasil www.bb.com.br em 31/05/2010 para a rentabilidade do fundo CDB-DI para o ms de maro 2010 fl. 08, Anexo 2. Vale ressaltar que a rentabilidade do fundo encontra-se em fase ascendente (veja consulta realizada em 8/2/2010 fl. 1, Anexo 2) e, segundo analistas de mercado, deve manter-se em elevao puxada pelo incremento da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e Custdia a taxa Selic. 132. O Acrdo n. 325/2007 Plenrio, o qual toma como base para essa despesa a taxa Selic, estabelece que essa parcela fique entre 0% e 1,20%. 133. Finalmente, no universo analisado (Tabela 28), obteve-se uma variao de 0,30% a 2,68%. 134. Sendo a Selic a taxa oficial de juros definida pelo Comit de Poltica Monetria do Banco Central, considera-se adequada a sua utilizao para a definio de um patamar para remunerar as despesas financeiras. 135. Com essa abordagem, com raras excees, no se verifica, para Despesas Financeiras, uma influncia significativa dos fatores que atuam sobre as despesas indiretas, levando proposta de uma taxa que pouco influenciada pelo tipo ou porte da obra, mas significativamente influenciada pelo procedimento administrativo de medio e pagamento de cada rgo ou entidade pblica. 136. Para definio da taxa mnima, adotou-se o prazo de at 11 dias teis entre a data mdia de desembolso e a do respectivo pagamento. Foram adotados os prazo entre 12 e 22 dias teis e entre 23 e 33 dias teis, respectivamente, para os valores das taxas mdia e mxima. Os 11 dias teis equivalem a 15 dias corridos, os 22 dias teis a 30 dias corridos e os 33 dias teis a 45 dias corridos, sendo que esse ltimo valor corresponde aproximadamente aos 30 dias para pagamento de obrigaes previstos no art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/1993, contados a partir da data final do perodo de adimplemento da parcela. 137. Adotou-se, tambm, o percentual de 12% para a taxa bsica de juros da economia, correspondente taxa Selic atualmente em vigor. 138. A frmula proposta para o clculo da parcela de Despesas Financeiras de uso amplo e constituda da seguinte expresso:
Onde: DF = taxa representativa das Despesas Financeiras; DU = Dias teis. 139. Assim, prope-se a tabela a seguir como referencial da parcela Despesas Financeiras:
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Parcela de Despesas Financeiras na composio do BDI - Valores incidentes sobre Custo Direto DESCRIO Despesas Financeiras MNIMO 0,50% MXIMO 1,50% MDIA 1,00%
Tabela 11 Parcela de Despesas Financeira na composio da taxa de BDI.
140. Deve-se observar que, para os casos particulares nos quais no se configura a existncia de despesas em virtude de perda monetria, como os casos com previso de pagamento antecipado tratados no Acrdo 1.442/2003 - Primeira Cmara, a parcela de Despesas Financeiras da Taxa de BDI dever ser consignada com valor Zero. 141. Outro fator a ser considerado a diferena entre o ndice de correo monetria do contrato e a taxa de inflao real, que agravada pelo reajuste anual estipulado pela Lei n. 10.192/2001. A prtica mostra um desembolso contnuo na execuo do contrato com receitas peridicas que provoca uma reduo do preo contratado. No entanto, essa reduo no caracteriza despesa financeira e deve ser distribuda pela contratada, por exemplo, como parte do lucro. Vale ressaltar que a lei prev mecanismos de proteo para os casos exorbitantes, como o reequilbrio econmico-financeiro previsto na Lei n. 8.666/1993. VI.3 RISCOS, SEGUROS E GARANTIAS 142. Em um oramento de obra, por mais detalhado e criterioso que seja, impossvel prever com exatido todas as peculiaridades do projeto. Os riscos se manifestam dentro e fora do canteiro e podem se materializar em eventos de pequena a grande imprevisibilidade. So riscos de caractersticas intrnsecas do projeto, de fornecedores, de fatores externos, de fenmenos naturais, de prazos, de recebimento e de fiscalizao e contratao. 143. Pela anlise dos riscos, a empresa faz sua opo de atuao buscando reduzir ou neutralizar seus efeitos, por meio do gerenciamento que engloba a contratao de seguros, e plano de ao de preveno e mitigao e controle rigoroso. Ao optar por contratar seguros, a empresa busca baixar o patamar de incerteza j que muitos dos imprevistos passam a ser cobertos. Entretanto, h o risco residual, aquele que independe do controle, no nulo, e, portanto, merece tratamento gerencial e avaliao da sua importncia. 144. Tambm, a Administrao Pblica est sujeita a riscos, que podem ser de qualidade, de prazo e da incapacidade de concluso do contrato. A prestao de garantias, prevista no art. 56 da Lei n. 8.666/1993 e suas modificaes, um instrumento de mitigao desses riscos. A Lei d poder Administrao Pblica para exigi-la, exigncia que deve estar contida nos editais, e isso faz parte das cautelas que o gestor pode tomar para assegurar o sucesso da contratao: Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de obras, servios e compras. 1o Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia: (Redao dada pela Lei n. 8.883, de 1994) I - cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes terem sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido pelo Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Lei n. 11.079, de 2004)
II - seguro-garantia; (Redao dada pela Lei n. 8.883, de 1994) III - fiana bancria. (Redao dada pela Lei n. 8.883, de 8.6.94)
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2o A garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco por cento do valor do contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas condies daquele, ressalvado o previsto no pargrafo 3o deste artigo. (Redao dada pela Lei n. 8.883, de 1994) 3o Para obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica e riscos financeiros considerveis, demonstrados atravs de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no pargrafo anterior poder ser elevado para at dez por cento do valor do contrato. (Redao dada pela Lei n. 8.883, de 1994). 145. Os casos das contrataes de obras e servios de engenharia pela Administrao Pblica enquadram-se, em geral, no limite do 2o da Lei destacada. Alm disso, o caput do art. 56 deixa claro que a exigncia de garantia uma prerrogativa da Administrao. Desta forma, o item Garantia facultado na formulao do BDI, a depender de cada caso. 146. Assim sendo, por serem despesas que no participam da formao dos custos unitrios, nada mais adequado do que contemplar, no BDI, uma parcela para reposio dos custos com seguros e garantias e com riscos. No se trata de custear situaes previsveis que devero estar contempladas no custo direto, tampouco de ressarcir despesas com eventos aleatrios que podem ser ressarcidos por meio de mecanismos legais. Busca-se, sim, recompor os custos com os riscos e as incertezas propriamente ditos, que, caso no ocorram, sero incorporadas ao lucro, e no podero ser glosadas. 147. Mozart Bezerra (p. 88 e 89) apresenta faixas de risco variando de 0,57% para mnimo e 5,91% para alto, e faixas de incertezas de 0% para mnimo e 4,43% para alto. 148. Mendes e Bastos sugerem a adoo de uma taxa de seguros/imprevistos no BDI de 1%, por considerar que esta cobriria, alm do custo do seguro, os possveis imprevistos que pudessem acontecer no decorrer da obra. Para Aldo Dria, essa parcela deve ficar entre 1% e 3% dos custos diretos e indiretos da obra. J o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, que no fez previso para taxa referente a seguro, estabelece faixa de variao entre 0% e 2,05% para o risco e 0% e 0,42% para a garantia. 149. Os rgos e entidades consultados apresentaram parcela referente a seguro, risco e garantia variando entre 0,21% e 2,47%. Finalmente, considerando todos os dados analisados (Anexo III - Tabela 28 fls. 82/83), a parcela variou de 0,45% a 2,47%. 150. Por fim, destaca-se que o PMI Project Management Institute (www.pmi.org) na norma norte americana de Gerncia de Empreendimentos, denominada PMBOK, mundialmente aceita, e muito utilizada por grandes empresas no Brasil define que obra um empreendimento temporrio e com carter nico, desta maneira, apresenta uma certa margem de incerteza. 151. Dessa forma, considerando que obras simples e/ou executadas em condies favorveis e em ritmo adequado tendem a apresentar menores riscos, enquanto que em obras complexas e/ou executadas em condies adversas, ritmo acelerado e reas restritas, os fatores imprevistos ganham maior importncia, recomenda-se aos gestores responsveis pelo clculo do valor estimado uma avaliao mais detalhada das peculiaridades do projeto. 152. Para o subitem Garantias, a proposta segue as recomendaes do Acrdo 325/2007 Plenrio, ou seja, com valor mnimo igual a zero nos casos em que no haja exigncia no edital e valor mximo de 0,42% para os casos de exigncia de garantias de cinco por cento do valor do contrato. 153. Para o subitem Seguros, a previso de uma taxa especfica para cobrir as despesas advindas da contratao de seguros para cobertura dos riscos que so inerentes ao ramo da construo civil, visto que reduzi-los a zero , de forma evidente, impossvel. A existncia desse subitem na composio do BDI acarreta reduo nos valores a serem considerados 26
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para o subitem Risco, sem, contudo, elimin-lo. Os valores propostos resultam da anlise dos dados obtidos na pesquisa e da consulta informal a empresa do ramo de seguros com foco em obras de edificao acerca dos custos com Seguro Risco Engenharia e Performance Bond (espcie de seguro-garantia visando garantir a realizao completa do objeto do contrato). 154. J para o subitem Riscos, adotaram-se as consideraes propostas por Mozart Bezerra (p. 88) que indica uma variao para mais de 60% da faixa de risco baixo para a faixa de risco mdio, e de 30% desta ltima para a faixa de risco intermedirio, com percentual de custo variando de 0,25% a 1,2%. Assim, a proposta apresentada a seguir busca considerar, diferentemente do Acrdo n. 325/2007 Plenrio, a existncia do risco para diferentes obras e servios de engenharia:
Parcela de Seguros, Riscos e Garantias na composio do BDI - Valores incidentes sobre Custo Direto DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA 0,36% 0,21%
SEGUROS 0,00% 0,81% GARANTIAS 0,00% 0,42% RISCOS Obras simples, em condies favorveis, com execuo em rtmo adequado 0,25% 0,85% Obras medianas em rea e/ou prazo, em condies normais de execuo 0,29% 0,98% Obras complexas, em condies adversas, com execuo em rtmo acelerado, em reas restritas 0,35% 1,17% Tabela 12 Parcela de Seguros, Riscos e Garantias na composio da taxa de BDI.
0,57% 0,65% 0,78%
VI.4 TRIBUTOS 156. O item 9.1.1 do Acrdo 325/2007 - Plenrio aborda, de forma definitiva, que os tributos IRPJ e CSLL no devem integrar o clculo do BDI. O relatrio que embasou o Acrdo tambm trata a questo dos tributos a serem considerados no clculo das despesas indiretas de forma clara e conclusiva. 157. Cabe, no entanto, reforar dois pontos. 158. O primeiro refere-se s alquotas do PIS e da COFINS. A legislao que trata desses dois tributos complexa e passa por constante renovao. De forma resumida, pelo disposto na Lei n. 10.637/2002, na Lei n. 10.833/2003, na Lei n. 10.865/2004 e na Lei n. 10.925/2004, so reconhecidos dois regimes de incidncia desses tributos, quais sejam: 159. a) Regime de incidncia cumulativa: 160. O chamado PIS/COFINS cumulativo a forma mais antiga de incidncia destas contribuies, que consiste na cobrana dos tributos sobre o faturamento das pessoas jurdicas, pela venda de produtos ou prestao de servios. Nesse regime, a base de clculo o total das receitas da pessoa jurdica, sem dedues em relao a custos, despesas e encargos; e as alquotas de contribuio para o PIS e da COFINS so, respectivamente, 0,65% e 3,00%. As pessoas jurdicas de direito privado, inclusive as que lhes so equiparadas, que apuram o IRPJ com base no lucro presumido ou arbitrado, esto sujeitas incidncia cumulativa. 161. b) Regime de incidncia no cumulativa: 162. Este regime permite o desconto de crditos apurados com base em custos, despesas e encargos da pessoa jurdica. Nesse caso, as alquotas da contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS so, respectivamente, 1,65% e 7,60%. As pessoas jurdicas de direito privado, e as que lhes so equiparadas pela legislao do imposto de renda, que apuram o IRPJ com base no lucro real, esto sujeitas incidncia no cumulativa. 163. Observe-se que a pessoa jurdica cuja receita bruta total, no ano-calendrio anterior, tenha sido superior a R$ 48.000.000,00 ou a R$ 4.000.000,00 multiplicado pelo nmero de 27
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meses de atividade do ano-calendrio anterior, quando inferior a doze meses, esto obrigadas ao regime de tributao com base no lucro real. 164. Nesse contexto, com o advento do PIS/COFINS no-cumulativo, a apurao das contribuies no regime cumulativo tornou-se a exceo regra de apurao. No entanto, o art. 8 da Lei n. 10.637/2002 e o art. 10 da n. Lei 10.833/2003 apontam as pessoas jurdicas e receitas que permanecem sujeitas ao regime cumulativo. Dentre elas, destacam-se: i) as pessoas jurdicas tributadas pelo imposto de renda com base no lucro presumido ou arbitrado; ii) as pessoas jurdicas optantes do SIMPLES; iii) as receitas decorrentes da execuo por administrao, empreitada ou subempreitada de obras de construo civil, at 31/12/2015 (Lei n. 12.375/2010). 165. Assim, as obras de construo civil, inclusive as receitas decorrentes da execuo por empreitada de obras de construo de estaes e redes de distribuio de energia eltrica (Jurisprudncia RFB, Consulta n. 68, de 17 de maro de 2008), permanecem sujeitas ao regime cumulativo, ou seja, contribuem para o PIS e a COFINS utilizando as alquotas de contribuio de 0,65% e 3,00% do faturamento bruto, respectivamente. 166. No entanto, tal situao no se repete para os servios tcnicos especializados (projeto, consultoria, gerenciamento, fiscalizao), aos quais incidem as alquotas de contribuio de, respectivamente, 1,65% e 7,60% do faturamento bruto. As empresas especializadas que se enquadram no regime no-cumulativo podem utilizar o desconto de crditos apurados com base em custos, despesas e encargos. No entanto, esses crditos possuem peso relativamente baixo na composio de custos dos Servios Tcnicos de Engenharia e foram desconsiderados para os fins de composio do BDI. 167. Cabe ressaltar que a Lei 12.375/2010, no caso especfico de obras de construo civil, sejam elas realizadas por administrao, empreitada ou subempreitada, prorrogou mais uma vez a vigncia da alterao estabelecida pelas Leis 10.637/ 2002 e 10.833/2003, passando-a para 31 de dezembro de 2015. Essa mudana, quando efetivada, trar ajustes para o clculo da parcela de tributos da taxa de BDI, j que a alquota aplicvel ser de 1,65% e 7,60%, respectivamente, para o PIS e a COFINS, mas com direito a crdito das contribuies sobre as despesas, custos e encargos listados no art. 3 das Leis 10.637/2002 e 10.833/2003. 168. Por tudo isso, importante que esses tributos tenham os seus respectivos percentuais discriminados, uma vez que parte dos valores pagos poder ser recuperada posteriormente, o que pode influenciar no custo final da obra. 169. O segundo ponto refere-se ao ISS, cuja alquota mnima foi fixada em 2% pelo art. 88, inciso I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal, enquanto a alquota mxima foi estipulada em 5% pelo art. 8, inciso II, da Lei Complementar n. 116, de 31/07/2003. 170. Destaca-se que os municpios gozam de autonomia para fixar as alquotas deste tributo, desde que respeitados esses limites, e que, nos oramentos, se deve adotar a alquota de ISS do municpio onde o empreendimento realizado, e no aquela de onde fica a sede da empresa construtora. No caso de obras executadas em mais de um municpio como normalmente o caso das obras rodovias , deve-se adotar para a alquota deste tributo a mdia ponderada dos servios executados em cada municpio. 171. Ressalte-se, ainda, conforme o 2, inciso I, art. 7 dessa mesma Lei Complementar, que a base de clculo desse tributo o preo do servio, excluindo-se desse nmero o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos servios previstos nos itens 7.02 e 7.05 da lista de servios anexa quele instrumento legal:
7 Servios relativos a engenharia, arquitetura, geologia, urbanismo, construo civil, manuteno, limpeza, meio ambiente, saneamento e congneres. (...) 7.02 Execuo, por administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo
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civil, hidrulica ou eltrica e de outras obras semelhantes, inclusive sondagem, perfurao de poos, escavao, drenagem e irrigao, terraplanagem, pavimentao, concretagem e a instalao e montagem de produtos, peas e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de servios fora do local da prestao dos servios, que fica sujeito ao ICMS). (...) 7.05 Reparao, conservao e reforma de edifcios, estradas, pontes, portos e congneres (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador dos servios, fora do local da prestao dos servios, que fica sujeito ao ICMS).
172. O projeto SINCTRAN para o Manual de Custos de Infraestrutura de Transporte do DNIT, tendo em vista que o ISS um tributo municipal, prope adotar alquota mdia de 3,50% para fazer face a esta despesa. Considera, ainda, que a admisso desta incidncia do ISS subentende que a prestao de servios corresponde a 50% do valor para obras de infraestrutura de transportes rodovirio, ferrovirio e aquavirio, resultando em um percentual mdio de ISS a ser considerado no BDI de 1,75%. 173. No entanto, no caso de outras obras de construo civil, a Receita Federal do Brasil, no art. 122 da Instruo Normativa 971/09, adota o percentual de 35% de mo de obra para a construo civil, com exceo dos servios de pavimentao asfltica, terraplenagem, obras de arte especiais e drenagem, como presumido para fins de determinao da parcela referente prestao de servios. 174. Assim, de forma conservadora, coerente a admisso da incidncia do ISS em 50% do preo de venda (custo direto acrescido do BDI) para os tipos de obras e servios de engenharia abordados nesse trabalho. 175. Para se definir, de forma mais precisa, o percentual desse tributo na composio da taxa, importante observar o que disciplina o normativo relativo ao ISS de cada localidade onde a obra ser realizada. certo que a alquota efetiva de ISS a configurar na taxa de BDI ser inferior taxa prevista na legislao do municpio onde ser realizada a obra, pois deve ser desconsiderada a despesa relativa aos materiais. 176. Assim sendo, para o clculo da parcela de tributos utiliza-se a seguinte tabela:
Parcela de Tributos na composio do BDI - Valores incidentes sobre Preo de Venda Obras e Servios TRIBUTOS ISS (observar percentual da localidade) PIS COFINS Total de Engenharia at 2,50%* 0,65% 3,00% 6,15% Servios Tcnicos de Engenharia at 5,00% 1,65% 7,60% 14,25% Fornecimento de Materiais e de Equipamentos relevantes 0,00% 0,65% 3,00% 3,65%
Obs: (*) % de ISS considerando a alquota de 5% sobre 50% do Preo de Venda Tabela 13 Parcela de Tributos na composio da taxa de BDI.
VI.5 LUCRO 177. O lucro um conceito econmico que pode ser descrito de diversas formas para representar uma remunerao alcanada em consequncia do desenvolvimento de uma determinada atividade econmica. Complementa a formao do Preo de Venda, sem que possa ser considerado como item de custo, j que uma parcela que contempla a remunerao do construtor. 178. H uma grande indefinio quanto s margens de lucro competitivas. Um procedimento cada vez mais utilizado para calcular o lucro de um empreendimento toma como base a TIR Taxa Interna de Retorno, que a taxa que iguala o investimento inicial ao fluxo de caixa de todo o perodo. A TIR deve acompanhar as taxas de mercado para a remunerao do capital acrescentando-se uma taxa de risco empresarial. Neste tipo de 29
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anlise, a viso do lucro deixa de se restringir ao um valor absoluto e passa a considerar o tempo de retorno do investimento. 179. No entanto, seja qual for o procedimento de clculo adotado, deve-se lembrar que o lucro declarado no BDI apenas uma meta, que, se alcanada, torna possvel a justa remunerao da empresa em decorrncia da obra. Ainda, como na maioria das vezes, sendo empresa de mercado, detentora de informaes e competncias, utilizar de sua vantagem de forma a otimizar os custos para maximizar seu lucro por meio da diferena entre a receita e o custo de produo. Isto lcito e aceitvel. 180. A Constituio Federal, no seu art. 173, 4, condena o abuso do poder econmico, exteriorizado pela dominao dos mercados, pela eliminao da concorrncia e pelo aumento arbitrrio dos lucros. Observa-se que no h condenao prtica de lucros ou qualquer definio que considere o que seja lucro abusivo ou aceitvel; o que se condena o aumento arbitrrio, que caracterize abuso de poder econmico. 181. Tambm, a Lei 8.666/1993, no seu art. 43, inciso IV, ao estabelecer o critrio de julgamento dos preos praticados na licitao, tem como parmetro os preos correntes no mercado. Por conseguinte, sendo o preo proposto pelo licitante, incluindo o BDI, compatvel com o preo de mercado, no h que se falar em lucro excessivo. 182. Ademais, ao utilizar os conceitos anteriormente mencionados e tendo em vista que o lucro representa a remunerao de fatores como o custo de oportunidade do capital aplicado, a capacidade administrativa, gerencial e tecnolgica adquirida ao longo de anos de experincia no ramo, a responsabilidade pela administrao do contrato e a conduo da obra, a estrutura organizacional da empresa e os investimentos na formao profissional do seu pessoal, alm de criar a capacidade de reinvestir no prprio negcio, e no somente da atividade econmica da empresa, ficar evidente a rdua tarefa de se definir um percentual mximo para a aceitao do lucro. No h, pela mera anlise do percentual praticado, como caracteriz-lo como excessivo ou abusivo, tambm no se pode limitar o lucro praticado pelo empreendedor se no for constatado abuso de poder econmico decorrente de seu aumento abusivo. 183. certo que o lucro bruto uma informao difcil de ser obtida do mercado e de difcil comparao com outras atividades ou mesmo com o mercado financeiro, mas tem a vantagem de incluir o IRPJ e a CSLL. So poucas as empresas de capital aberto no ramo da construo civil. Poucas so, tambm, as construtoras na composio das 500 maiores empresas do pas. 184. Uma anlise dos nmeros divulgados pela Revista Exame e das demonstraes financeiras das empresas participantes disponibilizados na Bovespa mostrou que essas empresas esto, em mdia, operando com lucratividade mdia acima de 10%, conforme demonstra o Anexo IV Tabela 29 Demonstraes Financeiras das Empresas de Construo Civil relacionadas no grupo das 500 Maiores de 2009 (fl. 84). Assim, embora os dados indiquem um percentual de Lucro na ordem de 14%, desconsiderando os dados das empresas incorporadoras e das controladoras, razovel conceber que 12% representam o percentual de lucro bruto alcanado pelas empresas de mdio a grande porte que participam do mercado aberto. 185. Por outro lado, os nmeros no so definitivos. Em virtude disso, diversos estudos procuraram estabelecer uma faixa de variao tida por aceitvel para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitaes pblicas. 186. Maahico Tisaka (p. 56) entende que a taxa de benefcio pode variar de 5% a 15%. Aldo Drea (p.220) apresenta como faixa normal para lucratividade entre 5% e 17%. 187. J Mendes e Bastos consideram adequada uma margem de lucro entre 7% e 8,5%, e o Acrdo n. 325/2007 Plenrio estabeleceu a faixa de 3,83% a 9,96%. 30
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188. Os rgos e entidades consultados, por seu turno, apresentaram variao de 6,00% a 10,00% para essa parcela da taxa de BDI. Finalmente, no universo analisado, a taxa variou de 5,00% a 12,00%, conforme demonstra o grfico a seguir:
EDITAIS/CONTRATOS/FISCALIZAES
14,00 12,00 10,00
LUCRO (%)
8,00 6,00
4,00
2,00 0,00 150 1500 15000 VALOR DA OBRA em MIL R$ 150000
Figura D- Grfico da disperso do item Lucro em relao ao valor das obras para os dados pesquisados.
189. Dos dados, observou-se que, diferentemente do item Administrao Central, o item Lucro apresenta um grau de disperso bem menor, como mostra o histograma a seguir apresentado (figura E):
Figura E- Histograma de freqncia do item Lucro.
190. Embora o trabalho procure estabelecer, com base em nmeros indicativos do seguimento da construo civil, uma faixa de variao considerada aceitvel para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitaes pblicas, vale ressaltar que trata-se de uma faixa de referncia, no havendo previso legal para que essa seja fixada ou limitada. 191. Assim, seguindo o mesmo critrio utilizado para o item Administrao Central, chega-se para as obras e servios de engenharia a seguinte faixa de variao de referncia para o item Lucro: 31
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Parcela de Lucro na composio do BDI - Valores incidentes sobre Custo Direto

Obras e Servios de Engenharia Faixa de variao de referncia MNIMO 5,00% MXIMO 12,00% MDIA 8,50%
Tabela 14 Parcela de Lucro na composio da taxa de BDI.
VII . BDI PARA OS DIFERENTES TIPOS DE OBRA E SERVIOS DE ENGENHARIA 192. Da anlise das informaes precedentes, pode-se inferir que as parcelas componentes da taxa de Benefcio e Despesas Indiretas podem variar de acordo com o lucro almejado pela construtora, com o tipo de obra e com diversos outros fatores, tais como a estrutura da empresa executora, os possveis riscos a serem enfrentados na execuo dos servios, as garantias exigidas pela Administrao e os tributos incidentes. Portanto, ao propor faixas referenciais para a taxa de BDI de diferentes tipos de obras e servios de engenharia, o que se busca so parmetros que orientem os entes jurisdicionados deste Tribunal na composio dos preos de referncias das obras pblicas custeadas com recursos da Unio. 193. As tabelas de BDI apresentadas a seguir levam em conta algumas premissas, a saber: a) a frmula de clculo utilizada aquela disposta no pargrafo 39 Parcelas que devem compor o BDI, retro; b) na determinao das taxas de Administrao central e Lucro para os diferentes tipos de obra, os dados foram selecionado por tipo de obra, e a mdia tomada como referencial para a faixa representada por obras com custo de R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00. A partir da mdia os valores foram defasados em 0,5% para mais para obteno da taxa mxima e para menos para obteno da taxa mnima proposta, seguindo a regra geral tratada nos pargrafos 112 e 113, retro. Para edificaes e saneamento bsico, a amostra referente faixa de preos de R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00 se mostrou mais robusta por conter a maioria dos dados, sendo, pois considerada como referncia a mdia obtida para essa faixa de valores. c) no clculo dos valores propostos para o BDI mdio para cada faixa de valor, foram considerados os valores mdios de cada item que compe a frmula; d) no clculo dos valores propostos para o BDI mnimo para cada faixa de valor, foram considerados os valores mnimos dos itens Administrao Central e Despesas Financeiras, os valores mdios do item Lucro, o valor zero para os itens Seguro e Garantias e o valor mximo para o item Risco. A adoo dessa metodologia se justifica, pois na ausncia de seguro, assume-se o risco mximo admissvel para a atividade. J com relao ao lucro, os dados pesquisados mostraram que, quando da adoo de percentuais baixos para a Administrao Central, o fator Lucro encontrava-se em patamares mais elevados; e) no clculo dos valores propostos para o BDI mximo para cada faixa de valor, foram considerados os valores mximos dos itens Administrao Central, Despesas Financeiras e Seguros e Garantias, os valores mdios do item Lucro, o valor mnimo para o item Risco. Novamente a adoo dessa metodologia se justifica, pois a contratao de seguros reduz consideravelmente os riscos sem, contudo elimin-los. J com relao ao lucro, da mesma forma que para o clculo dos BDI mnimo, os dados pesquisados mostraram que, quando da adoo de percentuais elevados para a Administrao Central, o fator Lucro encontrava-se em patamares mais baixos. 194. A premissa de que a Administrao Central com percentuais baixos corresponde a Lucro com percentuais elevados foi demonstrada na tabela a seguir, que evidencia a relao dos itens Administrao Central e Lucro dos dados, cuja parcela de Administrao Central encontra-se abaixo da mdia ajustada de 5,18%. 32
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195. Para esses dados, que totalizam uma amostra de 87 elementos, apenas 10 tiveram percentuais correspondentes do item Lucro abaixo de 6%, cuja mdia ajustada de 8,25%, conforme a tabela a seguir:
% de AC % de LUCRO % de AC % de LUCRO % de AC % de LUCRO % de AC % de LUCRO 2,00 5,00 4,00 8,29 4,00 7,03 4,49 11,00 2,00 2,00 8,60 10,00 4,00 8,00 4,00 8,00 4,51 8,40 4,00 8,00 4,00 8,00 4,55 6,00 2,12 8,36 4,00 8,00 4,00 8,00 4,68 6,90 2,12 5,70 4,00 8,00 4,00 8,00 2,12 5,58 4,00 8,00 4,00 8,00 2,12 6,30 4,00 8,00 2,38 9,26 4,00 8,00 2,38 2,50 2,50 9,26 10,00 10,00 4,00 8,00 4,00 8,00 4,00 8,00 2,57 3,00 5,00 11,35 4,00 8,00 4,04 6,90 5,00 8,58 4,00 8,00 4,05 8,50 5,00 5,98 3,00 6,00 4,00 8,00 4,07 9,96 5,00 7,00 3,00 3,00 3,00 5,00 10,00 12,00 4,00 8,00 4,07 5,20 5,00 6,20 4,00 8,00 4,07 7,68 5,00 7,80 3,10 8,55 3,38 9,86 4,00 8,00 3,38 9,86 3,89 5,98 4,00 5,93 4,00 4,00 8,00 8,00 4,07 9,96 5,00 8,58 4,00 4,00 4,00 8,00 8,00 10,00 4,39 7,00 5,00 6,20 4,39 7,00 5,03 7,41 4,41 5,50
4,00 4,03 4,03 4,03 4,03 8,00 11,05 11,05 11,05 11,05 5,00 6,00 5,00 6,50 5,00 9,12 5,00 9,12 5,00 7,20
4,07 4,07 9,96 10,00 5,00 9,12 5,00 6,20
5,00 5,00 9,00 11,58
Tabela 15 Tabela da ADM. CENTRAL inferior mdia e o % do LUCRO correspondente.
196. A relao inversa entre o item Administrao Central e o item Lucro, tambm, ficou bastante caracterizada no segmento amostral referente a obras de edificaes construo, de acordo com o grfico da figura F seguinte:
OBRAS DE EDIFICAES - CONSTRUO
14,00
12,00
10,00
LUCRO
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
0,00
2,00
4,00
6,00 ADM. CENTRAL
8,00
10,00
12,00
Figura F- Grfico da relao do Lucro com a Adm. Central para o segmento Obras de Edificaes - Construo.
197. Outro fator decisivo na determinao das premissas foi a aplicao direta da frmula com todos os parmetros mnimos, levando a valores consideravelmente baixos, quando comparados com os resultados da pesquisa. Mais discrepantes, ainda, foram os valores obtidos utilizando todos os parmetros mximos. Nessa situao, os resultados apresentaram-se em desacordo com as pesquisas e bastante acima daqueles tidos por razoveis pelo TCU nos processos de fiscalizao de obras pblicas. 198. Como exemplo, destacam-se as Obras Hdricas Saneamento Bsico cujos dados indicaram os valores mximos de 9,70% para AC, 1,50% para DF, 2,40% para SRG, 11,60% para o Lucro e 6,15% para Tributos, resultando um BDI mximo de 35,3%, enquanto que o valor mximo verificado na pesquisa foi de 31,79%. VII.1 BDI PARA OBRAS DE EDIFICAES - CONSTRUO 199. As obras de edificaes constitudas de construes novas ou ampliaes com parcela de reforma inferior a 40% do valor de referncia, na grande maioria, se caracterizam por obras urbanas de pequeno a mdio porte, com elevada diversificao de componentes de custos unitrios, processadas em um mercado bem definido e competitivo. 200. Nesse segmento, os dados pesquisados apresentaram-se com um bom grau de confiabilidade, chegando-se a seguinte proposta de BDI: 33

BDI PARA OBRAS DE EDIFICAES - CONSTRUO DESCRIO MNIMO MXIMO
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MDIA
ADMINISTRAO CENTRAL - LUCRO A.CENTRAL LUCRO A.CENTRAL LUCRO A.CENTRAL LUCRO At R$ 150.000,00 4,00% 7,50% 8,15% 11,35% 5,75% 9,65% De R$ 150.000,01 at R$ 1.500.000,00 3,50% 7,00% 7,65% 10,85% 5,25% 9,15% De R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00 3,00% 6,50% 7,15% 10,35% 4,75% 8,65% De R$ 75.000.000,01 at R$ 150.000.000,00 2,50% 6,00% 6,65% 9,85% 4,25% 8,15% Acima de R$ 150.000.000,00 2,00% 5,50% 6,15% 9,35% 3,75% 7,65% DESPESAS FINANCEIRAS 0,50% 1,50% 1,00% SEGUROS, RISCOS E GARANTIAS 0,25% 2,01% 1,07% Seguros 0,00% 0,81% 0,36% Garantias 0,00% 0,42% 0,21% Riscos Obras simples, em condies favorveis, com execuo em rtmo adequado 0,25% 0,57% 0,43% Obras medianas em rea e/ou prazo, em condies normais de execuo 0,29% 0,65% 0,50% Obras complexas, em condies adversas, com execuo em rtmo acelerado, em reas restritas 0,35% 0,78% 0,60% TRIBUTOS 4,65% 6,15% 5,40% ISS* 1,00% at 2,50% 1,75% PIS 0,65% 0,65% 0,65% COFINS 3,00% 3,00% 3,00% BDI At R$ 150.000,00 20,80% 30,00% 25,10% De R$ 150.000,01 at R$ 1.500.000,00 19,70% 28,80% 23,90% De R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00 18,60% 27,60% 22,80% De R$ 75.000.000,01 at R$ 150.000.000,00 17,40% 26,50% 21,60% Acima de R$ 150.000.000,00 16,30% 25,30% 20,50% Obs: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do Preo de Venda - Observar a legislao do Municpio.
Tabela 16 BDI para Obras de Edificaes - Construo.
VII.2 BDI PARA OBRAS DE EDIFICAES - REFORMA 201. As obras de edificaes constitudas de reformas ou reformas com ampliaes com parcela de construo inferior a 40% do valor de referncia, da mesma forma que para as construes, na grande maioria, se caracterizam por obras urbanas de pequeno a mdio porte, com elevada diversificao de componentes de custos unitrios, e considervel grau de interferncias acarretando maior demanda da administrao central da construtora. Para esse tipo de obra, os dados pesquisados apresentaram-se com um maior grau de disperso, o que levou a formular a seguinte proposta de BDI:
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BDI PARA OBRAS DE EDIFICAES - REFORMA (COM AMPLIAO DE AT 40%) DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 17 BDI para Obras de Edificaes Reforma ( com ampliao de at 40%).
VII.3 BDI PARA OBRAS HDRICAS IRRIGAO E CANAIS 202. Obras de irrigao e canais so, na maioria dos casos, obras realizadas em campo aberto com predominncia dos servios de movimentao de terra. Para esse tipo de obra, os dados pesquisados apresentaram-se com forte influncia de fiscalizaes do TCU indicando BDIs j ajustados, o que permitiu a formulao da seguinte proposta de BDI:
BDI PARA OBRAS HDRICAS - IRRIGAO E CANAIS DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 18 BDI para Obras Hdricas Irrigao e Canais.
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VII.4 BDI PARA OBRAS HDRICAS SANEAMENTO BSICO 204. Obras de saneamento bsico so predominantemente urbanas, dispersas, sujeitas a interferncias com sistemas virios e com outras redes, alm de demandar considervel atuao da administrao central. 205. Para esse tipo de obra, os dados pesquisados apresentaram-se com baixa disperso de valores, exigindo a adoo de ajustes para fins de obteno dos parmetros mnimos e mximos, conforme observaes apontadas na planilha constante do Anexo V, chegandose seguinte proposta de BDI:
BDI PARA OBRAS HDRICAS - SANEAMENTO BSICO DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
ADMINISTRAO CENTRAL - LUCRO A.CENTRAL LUCRO A.CENTRAL LUCRO A.CENTRAL LUCRO At R$ 150.000,00 7,70% 9,90% 10,00% 10,00% 8,70% 9,20% De R$ 150.000,01 at R$ 1.500.000,00 7,20% 9,40% 9,50% 9,50% 8,20% 8,70% De R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00 6,70% 8,90% 9,00% 9,00% 7,70% 8,20% De R$ 75.000.000,01 at R$ 150.000.000,00 6,20% 8,40% 8,50% 8,50% 7,20% 7,70% Acima de R$ 150.000.000,00 5,70% 7,90% 8,00% 8,00% 6,70% 7,20% DESPESAS FINANCEIRAS 0,50% 1,50% 1,00% SEGUROS, RISCOS E GARANTIAS 0,35% 2,40% 1,32% Seguros 0,00% 0,81% 0,36% Garantias 0,00% 0,42% 0,21% Riscos Obras simples, em condies favorveis, com execuo em rtmo adequado 0,35% 0,85% 0,65% Obras medianas em rea e/ou prazo, em condies normais de execuo 0,40% 0,98% 0,75% Obras complexas, em condies adversas, com execuo em rtmo acelerado, em reas restritas 0,48% 1,17% TRIBUTOS 4,65% 6,15% 5,40% ISS* 1,00% at 2,50% PIS 0,65% 0,65% COFINS 3,00% 3,00% BDI At R$ 150.000,00 25,30% 31,80% 28,30% De R$ 150.000,01 at R$ 1.500.000,00 24,20% 30,60% 27,10% De R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00 23,00% 29,40% 25,90% De R$ 75.000.000,01 at R$ 150.000.000,00 21,90% 28,20% 24,80% Acima de R$ 150.000.000,00 20,80% 27,00% 23,60% Obs: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do Preo de Venda - Observar a legislao do Municpio.
0,90% 1,75% 0,65% 3,00%
Tabela 19 BDI para Obras Hdricas Saneamento Bsico.
VII.5 BDI PARA OBRAS HDRICAS REDES ADUTORAS E ESTAES ELEVATRIAS E DE TRATAMENTO 206. Trata-se de obras realizadas em campo aberto com predominncia de pequena diversidade de servios e sujeitas a baixo ndice de interferncias. Os dados pesquisados apresentaram-se com influncia de fiscalizaes do TCU e BDIs j ajustados, o que possibilitou a formulao da seguinte proposta de BDI:
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BDI PARA OBRAS HDRICAS - REDES ADUTORAS E ESTAES ELEVATRIA E DE TRATAMENTO DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 20 BDI para Obras Hdricas Redes Adutoras e Estaes Elevatrias e de Tratamento.
VII.6 BDI PARA OBRAS PORTURIAS ESTRUTURAS PORTURIAS 207. As obras de estruturas porturias so concentradas, mas mais propensas a manifestaes da natureza. 208. Foram coletados poucos dados deste tipo de obra, os quais indicaram um BDI mdio de 24,70%. Seria importante buscar aumentar o tamanho da amostra para que fosse obtida uma mdia estatstica mais significativa para esse tipo de obra. 209. Visando chegar a parmetros aceitveis, fez-se necessria a adoo de ajustes para fins de obteno dos parmetros mnimos e mximos, tomando-se por base os indicadores obtidos com todos os dados e com as informaes encaminhadas pelo rgo do setor, chegando-se seguinte proposta de BDI:
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BDI PARA OBRAS PORTURIAS - ESTRUTURAS PORTURIAS DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 21 BDI para Obras Porturias Estruturas Porturias.
VII.7 BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS PTIOS E PISTAS DE POUSO 210. Para as obras aeroporturias em geral, observou-se que os dados coletados apresentam-se praticamente iguais, visto que a Infraero tem adotado o mesmo detalhamento de BDI para todas as suas obras. Como no ofcio de resposta consulta formulada pelo TCU, a empresa apresentou dados de 46 contratos, optou-se por considerlos na formulao da proposta para esse seguimento. Dos dados dos contratos, extraiu-se o valor mdio de 4,4% para o item Administrao Central e de 8,35% para o item Lucros. 211. Esses parmetros foram adotados para formulao da seguinte proposta de BDI para obras de ptios e pistas de pouso:
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BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS - PTIOS E PISTAS DE POUSO DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 22 BDI para Obras Aeroporturias Ptios e Pistas de Pouso.
VII.8 BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS TERMINAIS DE PASSAGEIROS 211. As obras de terminais de passageiros em aeroportos caracterizam-se, de forma geral, como obras urbanas de mdio porte, com elevada diversificao de componentes de custos unitrios, e considervel grau de interferncias. 212. Para a formulao da proposta a seguir apresentada, da mesma forma que para as obras de ptios e pistas de pouso, foram considerados os dados dos 44 contratos encaminhados pela Infraero, com o ajuste dos itens Administrao Central e Risco, pelas razes j demonstradas:
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BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS - TERMINAL DE PASSAGEIROS DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
Tabela 23 BDI para Obras Aeroporturias Terminal de Passageiro.
VII.9 BDI PARA OBRAS RODOVIRIAS E FERROVIRIAS 213. Para as obras rodovirias e ferrovirias, considerando que um ramo da construo civil com metodologias bem definidas, no foram pesquisados editais ou fiscalizaes acerca do detalhamento do BDI. 214. O DNIT mantm o sistema informatizado Sicro por meio de uma estrutura especfica para criar, desenvolver e implantar metodologias e critrios para o clculo dos custos unitrios dos insumos e servios necessrios execuo das obras de construo, restaurao e sinalizao rodoviria e dos servios de conservao rodoviria. O objetivo a obteno de parmetros de custo de construo, com vistas a servir de referencial para suas licitaes de obras rodovirias. Como parte desse sistema de custos, o DNIT adota uma tabela de composio da parcela de BDI, cujos valores vem sendo aperfeioados em virtude de atuaes do TCU. 215. Com a Portaria/DNIT n. 1.186/2009, de 1/10/2009, o DNIT passou a adotar, nas planilhas oramentrias de suas licitaes, taxa de BDI de 27,84%, com a seguinte composio (informao obtida em consulta ao stio do DNIT http://www1.dnit.gov.br/rodovias/sicro/ , em 09/02/2010):
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Tabela 24 Composio da taxa de BDI definida na Portaria/DNIT n 1.186/2009 (fls.5-6,na.2).
216. Destaca-se que, apesar de o valor total dessa taxa de BDI estar inserido na faixa definida como aceitvel pelo Acrdo 325/2007 - Plenrio, nela est includa parcela referente administrao local (3,61%), a qual deveria compor a planilha oramentria das obras. Entretanto, a adequabilidade da tabela est sendo estudada no processo de Representao n. TC 008.233/2010-1. 217. Quanto adoo das metodologias e tabelas do DNIT, a LDO determina que o custo global de obras e servios contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de custos unitrios de insumos ou servios menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias Sicro. 218. Ressalta-se, tambm, que farta a jurisprudncia desta Corte no sentido de considerar o Sicro, mantido pelo DNIT, como referencial de preo para obras rodovirias. 219. J quanto adoo das tabelas do Sicro para obras ferrovirias, o Acrdo 2.843/2008 - Plenrio, que tratou do caso concreto de contratos da obra de construo da Ferrovia Norte-Sul, assim dispe: Sumrio: (...) vivel a utilizao do SICRO, com adoo integral dos preceitos, critrios e mtodos constantes no Manual de Custos Rodovirios, para servios de 41
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terraplenagem, drenagem, obras de arte correntes e especiais, sinalizao vertical, obras complementares, proteo vegetal e demais servios de infra-estrutura ferroviria. Voto (...) 14. Estudando a aplicabilidade do SICRO2, in caso, reporto-me a ofcio encaminhado pelo DNIT, devidamente transcrito no relatrio da SECOB, s fls. 180: Neste sentido, cabe transcrio de excerto do Of. 504/2007-DG, de 09 de maro de 2007, endereado pelo Diretor-Geral do DNIT, Sr. Mauro Barbosa da Silva, a esta SECOB. Critrios Adotados para Apropriao de Custos de Obras Ferrovirias Para efeito de anlise e apropriao de custos de obras ferrovirias, esta Diretoria tem por prtica subdividir um projeto (oramento) em duas partes, quais sejam, a infraestrutura ferroviria e a superestrutura ferroviria, que segundo o critrio adotado, consistem no seguinte: Infraestrutura: Terraplanagem, drenagem, obras de arte correntes e especiais, sinalizao vertical, obras complementares, proteo vegetal, etc.; Superestrutura: constituda pela via permanente, cujos trs elementos principais so: lastro, dormentes, trilhos, acessrios de fixao, aparelhos de mudana de vias, etc.. A adoo desta prtica se justifica pelo fato de que, sendo os servios de infraestrutura ferroviria, semelhantes (inclusive com as mesmas especificaes tcnicas de servios) aos utilizados na infraestrutura rodoviria, grande parte dos custos podem ser concebidos por meio das composies de preos unitrios do Sistema de Custos Rodovirios SICRO. Um estudo realizado pela empresa de consultoria Consrcio STE/SISCON (contratada pelo DNIT para assessorar a Diretoria de Infraestrutura Ferroviria/DIF), por meio do trabalho 'CUSTOS UNITRIOS PARA IMPLANTAO DE FERROVIAS VOLUME 1', conclui que perfeitamente vivel a utilizao do SICRO, com adoo integral dos preceitos, critrios e mtodos constantes no Manual de Custos Rodovirios, tomando-se as tabelas inscritas na pgina eletrnica do DNIT, com a aplicao da regio e data-base especficos a cada projeto. (grifei) 15. Ante a confirmao do DNIT da aplicabilidade do SICRO,(...). 220. Assim, como a adoo da tabela de Composio da Parcela de BDI do Sicro reconhecida tanto pela lei quanto por este Tribunal, no h o que se propor acerca do BDI para as obras rodovirias e ferrovirias. VII.10 BDI DIFERENCIADO PARA FORNECIMENTO DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS RELEVANTES 221. A aquisio de equipamentos e materiais que apresentem valores representativos na somatria do oramento, ou seja, que correspondam a um percentual significativo do preo global da obra, traz peculiaridades que devem ser analisadas caso a caso. Primeiro, deve ser avaliada e comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento do objeto da licitao para a aquisio de bens (equipamentos e materiais). 222. A aquisio deve ser por meio de um contrato global, abrangendo servios e bens (equipamentos e materiais), sob a responsabilidade da construtora, no caso de no ser vivel a aquisio direta. 42
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223. Nesse sentido, o TCU, no Acrdo n. 1.425/2007 Plenrio, tratando de caso concreto, discutiu a taxa de BDI a ser adotada para o simples fornecimento de equipamentos. Cumpre destacar, no entanto, o que foi consignado na Proposta de Deliberao do Relator do sobredito Decisum, 10. (...) os expressivos valores referentes a essas aquisies justificam a realizao de licitao especfica, mesmo que sejam considerados os custos administrativos decorrentes da adoo de processos licitatrios separados. 224. Segundo, quando no for adotado o parcelamento, deve ser utilizada taxa de BDI diferenciada, pois os custos incorridos na execuo de uma obra e aqueles enfrentados no simples fornecimento de materiais e equipamentos so bastante diferentes, como afirmou o relator do Acrdo 1.425/2007 - Plenrio em sua Proposta de Deliberao: (...) a empresa tem o direito de cobrar bonificao por ter mobilizado sua estrutura administrativa para adquirir produtos junto a fornecedores, contudo, partindo do pressuposto de que essa mobilizao bem maior quando a empreiteira executa servios relacionados a sua atividade fim, razovel se supor que o percentual de lucro a ser cobrado seja comparativamente menor. 225. O TCU tem se manifestado, reiteradas vezes, que o BDI de materiais dessa natureza deve ser diferenciado, como evidenciado na recm aprovada Smula 253/2010. Mais recentemente, o Acrdo n. 1.347/2010 - Plenrio (TC 010.801/2009-9) fez importante esclarecimento sobre a questo do valor mximo do BDI diferenciado:
17.1. (...) quanto ao BDI incidente sobre materiais e equipamentos fornecidos por terceiros, considerou-se que o percentual utilizado pela contratada est em conformidade com referenciais utilizados pelo TCU, de 13,50% no Acrdo n. 1.599/2008 (Adutora de Pirapama) e 17,38% no Acrdo n. 1.425/2007 (Hospital de Boa Vista); no se aplica estritamente o percentual de 10% admitido nos Acrdos ns. 1.020/2007 e 1.600/2003, porque esse referencial serve aos casos em que os oramentos de materiais e equipamentos representam grande parte dos custos, sendo que, no caso em questo, o valor do fornecimento analisado na curva ABC de 15% do valor do contrato. (...).
226. Partindo dessa premissa, o que se buscou foi a formao de um BDI referencial diferenciado para aquisio de materiais e equipamentos relevantes por meio de um contrato global para obras e servios de engenharia. 227. De acordo com a deciso que embasou o Acrdo 1.425/2007 - Plenrio, somente devem compor a taxa de BDI do fornecimento de materiais e equipamentos, as despesas financeiras, os tributos e o lucro. Esse entendimento est manifestado no voto do relator conforme segue:
26. Quanto administrao central, entendo que sua incluso no BDI s pode ser efetuada para execuo de servios relacionados atividade fim da empresa, ou seja, associados a suporte tcnico, administrativo e financeiro com vistas a se alcanar os objetivos empresariais da construtora. No o caso da simples aquisio de mveis e equipamentos, atividade completamente desvirtuada do ramo da construo civil. (...) 28. No que se refere a despesas com seguros e imprevistos, entendo que so gastos estritamente associados execuo de servios da construo civil e multiplicidade de riscos tcnicos que um empreendimento pode sofrer durante todo o processo para dar cumprimento ao cronograma fsico-financeiro inicialmente estipulado. Dessa forma, no h que se falar em riscos tcnicos no tocante simples aquisio, junto a fornecedores, de mveis e equipamentos.
228. Por fim, o referido Acrdo, reconhecendo a existncias de situaes de risco, determina: (...) 9.5.14. faa constar do instrumento convocatrio e do contrato resultante, quando da compra de materiais ou contratao de servios/obras de elevada complexidade tecnolgica e/ou valor relevante, clusula ou condio relativa garantia, instalao, assistncia tcnica, entre outros, a fim de proteger a Administrao de eventuais prejuzos. 43
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229. A pesquisa realizada mostrou-se divergente quanto ao item Administrao Central e Seguros, Riscos e Garantias. Na totalidade dos dados, o item Administrao Central foi contemplado e o item Seguros, Riscos e Garantias em 85% dos dados. 230. Com relao ao item Seguros, Riscos e Garantias, a pesquisa mostrou-se perfeitamente alinhada com os dados propostos no tpico VI.3. J para a Administrao Central, observou-se uma relao inversa na formao no percentual dessa taxa com a do Lucro, com evidente indicao de convergncia para o percentual de 12% na soma dos dois valores. No entanto, este parmetro no foi adotado como indicador de mximo para a soma dos valores adotados para esses itens, por indicar, na aplicao da frmula proposta, valores de BDI em desconformidade com o entendimento do TCU. 231. No que tange aos tributos, conforme apresentado no tpico VI.4, via de regra, no h incidncia de ISS sobre o valor dos materiais e equipamentos fornecidos pelo prestador dos servios de execuo, por administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil, hidrulica ou eltrica e de outras obras semelhantes. Esse entendimento est consolidado nesse trabalho, cabendo, no entanto, observar a que dispe a legislao do Municpio. 232. Portanto, tambm, para o clculo da taxa de BDI incidente sobre o fornecimento de materiais e equipamentos, deve-se utilizar a frmula proposta no tpico II.2, com as premissas dispostas na introduo deste tpico VII e os percentuais das parcelas e do BDI nos limites propostos a seguir:
BDI PARA FORNECIMENTO DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DESCRIO Administrao Central Despesas Financeiras Seguros, Riscos e Garantias Seguros Garantias Riscos Tributos
ISS PIS COFINS
MNIMO 1,30% 0,50% 0,25% 0,00% 0,00% 0,25% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 1,75% 10,50%
MXIMO 8,00% 1,50% 1,53% 0,54% 0,42% 0,57% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 6,50% 19,60%
MDIA 5,20% 1,00% 0,88% 0,24% 0,21% 0,43% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 4,10% 15,60%
Lucro TOTAL
Tabela 25 BDI para Fornecimento de Materiais e Equipamentos (relevantes).
233. Destaca-se que para a aquisio de materiais betuminosos, a Portaria n. 709 do DNIT (fls. 7, anexo 2), de 1 de julho de 2008, estabeleceu, no art. 1, que:
Todos os materiais betuminosos necessrios s obras ou servios rodovirios do DNIT financiadas com Recursos Ordinrios do Tesouro sero inseridos nas planilhas de quantidade de projetos e de planos de trabalho, para aquisio pela empresa contratada, com os preos em conformidade com a tabela Preos de materiais asflticos - Acrdo n. 1.077/2008 - Plenrio, em anexo e sero considerados no oramento da obras com um LDI de 15%.
VIII. COMENTRIOS ADCIONAIS SOBRE O BDI NA FORMAO DOS PREOS DAS OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA 234. O dever de licitar impe Administrao Pblica o dever de orar com critrio e respeitar as peculiaridades de cada projeto. No raro a Administrao utiliza um mesmo BDI para toda e qualquer obra. Esta simplificao pode acarretar graves distores no oramento, com impacto na contratao da obra. As peculiaridades de cada tipo de obra so os elementos que melhor ilustram a impossibilidade de fixar taxas nicas de BDI. 235. Os percentuais variveis dos elementos que compem o BDI, com exceo dos tributos, cujas alquotas so definidas em lei, guardam estreita relao com caractersticas particulares de cada obra, mas tambm com as de cada empresa, em especial, com aquelas 44
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consideradas no momento em que se realiza o oramento, tais como porte e situao financeira da empresa, nmero de obras em execuo, representatividade do porte e da natureza da obra para a empresa, logstica necessria, necessidades operacionais, atratividade estratgica do contrato, dentre outros aspectos. 236. Um valor de referncia, contudo, no deve ser desconsiderado. No se trata de interveno direta do Estado como produtor de bens e servios, mas de mediao na busca do equilbrio entre a Administrao Pblica, a sociedade e os prestadores de servio. Uma referncia necessria para possibilitar que o gestor, por exigncia legal, estime o oramento, j que no possui as caractersticas das empresas e precisa se orientar por um padro que simule a estrutura de custos das licitantes. Isso no significa que no haja discrepncias nas propostas ofertadas. Porm, maiores divergncias em relao referncia adotada somente podero ser justificadas caso identificadas as caractersticas ou as causas que as originaram. 237. Por outro lado, no cumpre especialmente ao TCU estipular s construtoras percentuais fixos para cada item que compe a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da obra e das empresas que contratam com a Administrao pblica, e at mesmo da conjuntura econmica do pas. Sobre o tema, de forma muito incisiva no caso concreto de contratos da obra de construo da Ferrovia Norte-Sul, trata o Acrdo 2.843/2008 Plenrio: Sumrio: (...) A negao de um limite para a remunerao das empresas em seus BDIs, obtidos de valores comumente praticados em empreendimentos congneres, no somente pode propiciar um enriquecimento sem causa do particular, mas violar uma srie de princpios primordiais da Administrao, mormente a economicidade, eficincia, moralidade e finalidade, alm de viciar a avena em seus basilares de boa-f e funo social do contrato. Voto (...) 21. Adentro, agora, no questionamento do BDI utilizado na composio dos custos de referncia. Segundo o agravo, o percentual de 20,25% do SICRO2 seria incompatvel com a realidade das empresas e das caractersticas da obra em questo. Esta parcela seria a verdadeira causa do sobrepreo encontrado pela SECOB, a redundar na adoo da medida cautelar. 22. Na alegao da especificidade do BDI para cada empresa e cada empreendimento, assiste razo s contratadas; realmente, concordo que cada construtora tenha o seu BDI especfico, visto a estrutura organizacional distinta de cada particular. De igual maneira, verdade que cada obra exija nuanas administrativas diferentes ou necessidades dspares a impactar diferentemente em seus custos indiretos. 23. Entretanto, um BDI mdio aceitvel tomado a partir de obras de tipologia semelhante, no somente possvel, mas indispensvel. bem verdade que cada empresa alveja uma margem de lucro e que possui maior ou menor estrutura, mas a negao de um limite no somente pode propiciar um enriquecimento sem causa, mas violar uma srie de princpios primordiais da Administrao, mormente a economicidade, eficincia, moralidade e finalidade. Excessos na remunerao, provindos ou no do BDI, viciam a avena em seus basilares de boa-f e funo social do contrato. 24. Ao estabelecer um BDI referencial, portanto, no se alvitra, simplesmente, fixar um valor limite para o contratado. A utilizao de um valor mdio, em associao a 45
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outros custos do empreendimento, propicia a percepo de um preo esperado da obra aceitvel , harmnico entre os interesses da Administrao e do particular. 238. O objetivo do presente trabalho oferecer parmetros para que gestores pblicos e rgos de controle possam avaliar os preos das obras, com um BDI simplificado e razovel, permitindo maior concentrao na anlise dos preos unitrios para detectar com segurana possveis incompatibilidades. Esse procedimento facilita o acompanhamento dos servios executados na obra, evita repercusses indesejadas no seu preo total decorrentes de eventuais aditamentos contratuais, alm de minimizar as eventuais distores decorrentes da vinculao da variao de qualquer custo direto variao indiscriminada de todos os custos indiretos. 239. O que importa estipular faixas de aceitabilidade para esses itens de forma a coibir valores abusivos ou injustificados de preos, melhorar a eficincia dos gestores, promover o uso mais racional dos recursos pblicos, bem como assegurar que o procedimento licitatrio permita a seleo da proposta o mais consistente sob o prisma do mercado, e assim, verdadeiramente, a mais vantajosa para a Administrao Pblica. 240. A adoo de um BDI a ser observado na composio do preo de uma obra ou servio de engenharia encontra amparo na LDO. A Lei determina que o preo de referncia das obras e servios ser aquele resultante da composio do custo unitrio direto do Sinapi e do Sicro, acrescido do percentual de Benefcios e Despesas Indiretas incidente, que deve estar demonstrado analiticamente na proposta do fornecedor. 241. Observa-se que, assim como se deve determinar o detalhamento dos custos unitrios, deve-se exigir dos licitantes o detalhamento de sua composio de BDI e dos respectivos percentuais praticados, no s para realizao de crtica dos componentes considerados pelos licitantes, mas tambm para a formao de uma memria de valores que permita Administrao pblica, tendo em vista as peculiaridades de cada obra e empresa, realizar oramentos com preciso cada vez maior. Nesse contexto, importante considerar que qualquer varivel de formao do BDI passvel de ocorrer ou no, incluindo o lucro e os tributos sobre o lucro. 242. Entende-se, no entanto, que a anlise de oramentos de obras pblicas deve ser realizada com base nos preos dos servios, isto , deve ser feita a comparao do preo orado e/ou contratado com o preo paradigma de mercado, pois a verificao de apenas um dos componentes do preo custos unitrios dos servios ou taxa de BDI insuficiente para constatao da adequabilidade da planilha oramentria de uma obra, conforme disps a ementa do Acrdo n.1.551/2008 Plenrio:
9. No se admite a impugnao da taxa de BDI consagrada em processo licitatrio plenamente vlido sem que esteja cabalmente demonstrado que os demais componentes dos preos finais estejam superestimados, resultando em preos unitrios completamente dissociados do padro de mercado. Na avaliao financeira de contratos de obras pblicas, o controle deve incidir sobre o preo unitrio final e no sobre cada uma de suas parcelas individualmente. (...), (grifo nosso).
243. Cumpre ressaltar, tambm, que dever do gestor zelar pelo Errio e, portanto, cabe a ele garantir que, nos contratos firmados, os preos dos servios estejam adequados, isto , sejam iguais ou inferiores aos preos paradigma de mercado, no exista jogo de planilha no oramento, o projeto bsico seja bem elaborado, contenha oramento detalhado do custo global da obra fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados e em custos unitrios de servios menores ou iguais mediana do Sinapi e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro) e exista a composio da taxa de BDI adequada obra. 244. Por fim, as variveis envolvidas em cada item que compe o BDI esto em constante mutao, imprimem um carter dinmico ao processo de parametrizao, no se configurando como indicadores absolutos e fixos no tempo. Em cada atividade que se 46
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lance, haver variveis que no encontraro conformidade no todo, mas a construo de um cenrio em que o planejamento orgnico e estruturado esteja presente deixar a Administrao Pblica menos vulnervel aos erros, menos sujeita s contingncias da improvisao e, por conseqncia, mais prxima aos xitos e acertos. IX. CONCLUSO 245. O presente processo, por determinao do Acrdo 1.425/2007 Plenrio, versa sobre estudos acerca de taxas de BDI aceitveis para diferentes tipos de obra e servios de engenharia e para aquisio de materiais e equipamentos com vistas a estipular parmetros a serem utilizados na contratao de obras pblicas. 246. Nesse sentido, foram coletadas informaes junto a rgos e entidades da Unio e realizados levantamentos acerca do detalhamento e dos valores dos BDI em procedimentos licitatrios realizados por diversos rgos e em contratos fiscalizados pelo TCU. 247. Os dados receberam tratamento de forma a reduzir o grau de disperso, e com isso propiciar valores referenciais aceitveis e harmnicos. Os estudos procuram contemplar as particularidades de cada obra, considerando o seu custo, a sua complexidade, o grau de concentrao e de interferncias geogrficas e a diversidade de materiais. 248. Os dados foram analisados em um nico agrupamento para a obteno de indicadores gerais. Para obteno de parmetros relativos Administrao Central e Lucro para os diferentes tipos e faixas de custos de obras e servios de engenharia, os dados foram estratificados por tipo de obra e por faixa de custo. 249. O objetivo foi encontrar um referencial tanto para os diferentes componentes quanto para o BDI capaz de possibilitar que o gestor, por exigncia legal e sem conhecer caractersticas das empresas, estime o oramento em consonncia com os interesses da Administrao pblica e do particular, de forma a viabilizar a realizao de obras e servios de engenharia. 250. Os indicadores foram tabulados e, aplicados a frmula de clculo do BDI sugerida no pargrafo 39, resultaram nas diversas tabelas apresentadas no captulo VII. As tabelas apresentam faixas de aceitabilidade para os itens que compem o BDI, de forma a coibir valores abusivos ou injustificados de preos e assegurar a seleo da proposta o mais consistente sob o prisma do mercado e verdadeiramente a mais vantajosa para a Administrao pblica. 251. Dos estudos podem-se confirmar alguns pontos: a) embora exista uma aproximao acerca dos componentes do BDI, no h consenso quanto frmula de clculo nem quanto ao valor das taxas. Esse trabalho busca apresentar parmetros que possam favorecer a homogeneizao do BDI; b) as taxas relativas Administrao Central e ao Lucro se relacionam de forma inversa ao custo das obras e servios de engenharia abrangidos nesse trabalho. Ou seja, obras de preo menor, tendem a serem acrescidas de BDI compostos de parcelas maiores de Lucro e Administrao Central; c) as taxas relativas Administrao Central e ao Lucro se relacionam entre si de forma inversa, para maiores taxas de Administrao Central tm-se taxas de Lucro mais reduzidas. 252. Os parmetros aqui propostos possibilitam que gestores pblicos e rgos de controle possam avaliar os preos das obras, com um BDI simplificado e razovel, permitindo maior concentrao na anlise dos preos unitrios para detectar com segurana possveis incompatibilidades. Mais ainda, evitam repercusses indesejadas no preo total decorrentes de eventuais aditamentos contratuais. 253. Importa destacar que os indicadores propostos nesse trabalho so referenciais, o que no impede a anlise do caso concreto pelo gestor e pelo prprio TCU. Devem, no entanto, 47
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ser justificada e comprovada a aplicabilidade de valores que extrapolem ou que se apresentem demasiadamente abaixo desses ndices. 254. Por outro lado, no cabe ao TCU estipular aos licitantes percentuais fixos para cada item que compe a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da obra e das empresas que contratam com a Administrao pblica. O BDI tem que ser calculado considerando, dentro do possvel, todas as caractersticas do empreendimento, adotando-se metodologia de clculo e valores de modo tcnico e adequadamente justificado. 255. Por fim, as anlises realizadas ao longo deste processo sugerem que o BDI aceitvel para os diferentes tipos de obras no difere de forma acentuada daquele recomendado pelo Acrdo 325/2007 Plenrio, que j conhecido e adotado por boa parte dos rgos e entidades. Entretanto, o BDI mximo (ajustado em decorrncia da extino da CPMF) recomendado pelo referido Acrdo, quando comparado com os dados da pesquisa, se distancia dos valores mximos encontrados para alguns dos tipos de obras tratadas nesse trabalho, como as obras de saneamento bsico. X. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 256. Ante ao exposto, submeto os autos considerao superior, propondo: I. aprovar as tabelas de percentuais limites para os itens e para o BDI, apresentadas a seguir, como faixa referencial para os diversos tipos de obras e servios de engenharia, no mbito deste Tribunal, nos trabalhos de fiscalizaes em obras pblicas:
BDI PARA OBRAS DE EDIFICAES - CONSTRUO DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
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BDI PARA OBRAS HDRICAS - SANEAMENTO BSICO DESCRIO MNIMO MXIMO
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MDIA
0,90% 1,75% 0,65% 3,00%
50

BDI PARA OBRAS PORTURIAS - ESTRUTURAS PORTURIAS DESCRIO MNIMO MXIMO
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MDIA
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BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS - TERMINAL DE PASSAGEIROS DESCRIO MNIMO MXIMO
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MDIA
ISS PIS COFINS
MNIMO 1,30% 0,50% 0,25% 0,00% 0,00% 0,25% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 1,75% 10,50%
MXIMO 8,00% 1,50% 1,53% 0,54% 0,42% 0,57% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 6,50% 19,60%
MDIA 5,20% 1,00% 0,88% 0,24% 0,21% 0,43% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 4,10% 15,60%
Lucro TOTAL
II. determinar Segecex que oriente s Unidades Tcnicas a adotarem, nos trabalhos de fiscalizao em obras pblicas, a metodologia de clculo e as tabelas com percentuais limites para os itens e para o BDI como referenciais na anlise dos preos contratados dos vrios tipos de obras e servios de engenharia; III. encaminhar cpia da liberao que vier a ser prolatada aos rgos pesquisados, a saber: Caixa Econmica Federal, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba, Departamento Nacional de Obras Contra as Secas, Departamento de Obras Hdricas do Ministrio da Integrao Nacional, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia, recomendando que adotem a metodologia de clculo e as tabelas propostas como referenciais na formao dos preos paradigmas em suas contrataes de obras e servios de engenharia; IV. recomendar, aos rgos jurisdicionados, as seguintes proposies de melhorias relacionadas aos itens Administrao Local e Mobilizao e Desmobilizao em contratos de obras pblicas: IV.1. que o pagamento do item Administrao Local seja feito na proporo da execuo financeira dos servios, de forma a garantir que a obra chegue ao fim juntamente com a medio e o pagamento de 100% da parcela de Administrao Local; 52
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IV.2. que o pagamento do item Instalao de Canteiro e Acampamento seja feito na proporo da execuo fsica desses servios, conforme previsto no cronograma de desembolso da obra, e; IV.3. que o pagamento do item Mobilizao e Desmobilizao seja feito na proporo da execuo fsica desses servios, ou seja, considerando o conjunto de equipamentos e pessoal mobilizados, e conforme previsto no cronograma de desembolso da obra. V. arquivar o presente processo. 5. O Diretor da 1 Secob, no despacho de fls. 98/114, que contou com a anuncia do dirigente daquela unidade tcnica especializada, fl. 116, discordou do encaminhamento proposto pela AUFC, exceto no que diz respeito formula utilizada para cmputo da taxa de BDI. O dirigente considerou insuficiente a abrangncia das amostras selecionadas para os diferentes tipos de obras, bem como infactvel a obteno, pelos meios disponveis, de um nmero satisfatrio de editais/contratos por tipo de obra, sem um custo elevado de tempo e esforo, o que inviabiliza o controle. 6. Dessarte, a opinio do corpo diretivo da 1 Secob no sentido de serem adotados, nas fiscalizaes no mbito deste Tribunal, para qualquer tipo de obra pblica, os valores listados no item 9.2 do Acrdo 325/2007 Plenrio, como faixa referencial para cmputo do BDI, bem como ser recomendado s unidades jurisdicionadas ao Tribunal que, na contratao de obras e servios de engenharia, adotem, sempre que possvel, como critrio de medio e pagamento para a administrao local da obra, remunerao mensal calculada proporcionalmente entre o valor faturado na medio e o valor total da proposta da licitante. 7. Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, as ponderaes contidas no aludido despacho que embasaram esse entendimento (fls. 98/113): II DA FRMULA DE CLCULO DO BDI 5. A instruo s fls. 23/78 fez uma extensa reviso conceitual das parcelas que devem ou no compor o BDI, culminando por sugerir um pequeno ajuste na equao para o clculo do BDI. Propugna-se pela adoo da seguinte equao, em substituio apresentada no item 7 do relatrio que fundamentou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio:
BDI (1 ( AC S R G ))(1 DF )(1 L) (1 I )
Em que: AC a taxa de rateio da administrao central; S uma taxa representativa de Seguros; R corresponde aos riscos e imprevistos; G a taxa que representa o nus das garantias exigidas em edital; DF a taxa representativa das despesas financeiras; L corresponde ao lucro bruto e; I a taxa representativa dos impostos (PIS, COFINS e ISS). 6. Considera-se procedente a alterao sugerida, visto que a frmula constante no relatrio do Acrdo n. 325/2007 Plenrio faz incidir a taxa de riscos e imprevistos sobre as despesas indiretas de administrao central da empresa, causando um nus indevido Administrao sobre o valor do contrato. Contudo, a alterao ora proposta de pequeno impacto na taxa do BDI, pois a incidncia do percentual de riscos e imprevistos sobre a taxa de rateio da administrao central onera o BDI em um pequeno percentual (algo entre 0,05% e 0,1%, dependendo das taxas adotadas). 7. Prope-se, assim, determinar que a Segecex oriente as Unidades Tcnicas do Tribunal a utilizarem a equao ora proposta sempre que forem estabelecer um BDI paradigma para anlise de preos. 53
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8. Em acrscimo anlise efetuada, ressalta-se que no se pretende impor uma rgida metodologia ou equao para o clculo do BDI, mas apenas padronizar a equao a ser utilizada quando as rubricas referenciais de BDI forem utilizadas na anlise de uma situao em concreto. 9. Pretende-se, assim, evitar situaes como a constatada no recente Acrdo n. 1.453/2011 Plenrio, no qual se constatou que o gestor respeitava os limites mximos das rubricas de BDI apresentadas no item 9.2 do Acrdo 325/2007 Plenrio, mas adotava frmula de clculo diversa da preconizada no relatrio que embasou o referido Acrdo. Como resultado, o valor do BDI utilizado pelo gestor ficou significativamente superior ao limite mximo apresentado no Acrdo n. 325/2007 Plenrio. Dessa forma o Tribunal expediu a seguinte recomendao: 9.2 recomendar Companhia de Obras e Habitao do Estado de Sergipe Cehop/SE, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, que corrija a metodologia de calculo do BDI aplicado ao oramento revisado da obra de construo da Cadeia Pblica de Estncia/SE, bem como a outras obras custeadas com recursos federais, observando a frmula recomendada pelo Acrdo 325/2007 - TCU Plenrio. III DO BDI PRATICADO PELOS RGOS E ENTIDADES CONSULTADOS 10. Em seguida, a Auditora encarregada de instruir o processo apresentou vrios dados colhidos junto a alguns rgos e entidades da Administrao Pblica Federal: Caixa Econmica Federal, Infraero, Codevasf, Dnocs, Ministrio da Integrao Nacional, Dnit e Centran. Na tabela a seguir, apresenta-se uma compilao dos resultados obtidos para a execuo de obras:
rgo/Entidade Caixa Econmica Federal Codevasf (obras de irrigao/barragens) Codevasf (obras de saneamento) DNOCS Ministrio da Integrao Nacional DNIT Centran Infraero (obras e servios de engenharia) Infraero (fornecimento e montagem de equipamentos) BDI Adota o Acrdo 325/2007 - Plenrio 25% Servios: 30%; Fornecimento: 18% 30% No possui BDI de referncia 27,84% 13,24% 27,10% 25,93%
11. As informaes apresentadas na tabela anterior necessitam ser complementadas pelas seguintes observaes: O BDI do DNOCS contm um percentual de 6% para cobrir as despesas com administrao local da obra. Feita a excluso desta rubrica para compatibilizar o BDI referencial do DNOCS com as parcelas indicadas no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, observa-se que o BDI referencial do DNOCS encontra-se dentro da faixa referencial apresentada no citado julgado; A faixa de BDI da Caixa Econmica Federal a prpria faixa referencial do Acrdo 325/2007 Plenrio; O BDI de prestao de servios para obras de saneamento da Codevasf encontrase ligeiramente superior ao limite mximo do Acrdo n. 325/2007 Plenrio. Considerando-se que os fornecimentos representam parcela expressiva das obras de saneamento, o BDI referencial da Codevasf pode ser considerado dentro dos parmetros previstos no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, pois nos editais das obras 54
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da Codevasf incidem tais valores diferenciados sobre parcelas distintas do oramento da obra, correspondentes aos servios e aos materiais/equipamentos. Em geral, nas obras de saneamento, os percentuais de fornecimento, embora variveis em cada obra, so sempre expressivos, a exemplo de tubos, equipamentos de estaes elevatrias, entre outros, de modo que o valor final do BDI ponderado pelas respectivas parcelas resulta bastante abaixo dos 30%; O BDI do DNIT tambm contempla um percentual de 3,61% sobre o custo direto referente Administrao Local. Suprimindo-se esta rubrica do BDI, obtm-se um valor prximo ao centro da faixa referencial do Acrdo n. 325/2007 Plenrio. O BDI apresentado pelo Centran, segundo informaes prestadas pelo DNIT no mbito do TC-008.233/2010-1 (representao conjunta da Secob-1 e da Secob-2 contra a Portaria/Dnit n. 1.186/2009, que elevou o BDI de 19,6% para 27,84%), no ser mais adotado no Sicro-3, novo sistema referencial do DNIT que substituir o Sicro-2. Portanto, a informao apresentada no ser considerada. 12. Feitas essas consideraes, pode-se concluir que todos os rgos/entidades consultados trabalham com um BDI referencial coincidente ou compreendido no intervalo da faixa referencial do Acrdo n. 325/2007 Plenrio. 13. A partir dos tpicos seguintes, inicio a anlise da instruo s fls. 23/78. Na primeira parte, discuto os problemas e limitaes das amostras de editais e contratos utilizadas nas anlises procedidas na instruo. Na segunda parte, discorro sobre a anlise individualizada dos itens adotados na composio do BDI. Na terceira parte, apresento uma anlise de mrito alternativa para o BDI, a partir da amostra de dados deste processo, com proposta de encaminhamento ao final. IV ANLISE E DISCUSSO DA ABRANGNCIA DA AMOSTRA 14. A Auditora obteve uma amostra de editais, extrada do sistema Comprasnet (tabela 26, anexo I), e outra amostra de editais e contratos fiscalizados pelo TCU (tabela 27, anexo II). As amostras foram agrupadas em uma nica tabela (tabela 28, anexo III) e abrangeram as seguintes tipologias de obras e servios de engenharia: Obras de edificao construo; Obras de edificao reforma; Obras hdricas irrigao e canais; Obras hdricas saneamento bsico; Obras hdricas redes adutoras, estaes de tratamento e elevatrias; Obras porturias estruturas porturias; Obras aeroporturias ptios e pistas de pouso; Obras aeroporturias terminais de passageiros; Obras rodovirias e ferrovirias; Fornecimento de equipamentos e materiais relevantes. 15. Para possibilitar a comparao entre as diversas metodologias de clculo do BDI e para excluir itens do BDI cujo entendimento do TCU de que devam compor o custo direto da obra, foi criada a coluna BDI FRMULA PROPOSTA, na qual se calculou o BDI do contrato/edital constante da amostra, excluindo-se a administrao local de sua base de clculo e aplicando-se a frmula apresentada no item 5 deste despacho sobre as rubricas que compem o BDI. 16. Verifica-se que o universo amostral corresponde a 159 editais e contratos analisados para diferentes tipologias de obras, assim distribudos: Tipo de Obra Tamanho Observao da Amostra
Edificaes Construo 32 Apenas duas obras na amostra com valor acima de R$ 150
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Edificaes Reforma Hdricas Irrigao, Barragens e Canais Hdricas Adutoras, ETAs Saneamento Obras Porturias Aeroportos Ptios e Pistas de Pouso e Decolagem
15 25 7 10 4 9
Aeroportos Terminal de Passageiros Fornecimento de Materiais e Equipamentos Servios de Engenharia
29 24
milhes. Apenas obras de valor inferior a R$ 4 milhes na amostra. Amostra distorcida com 14 obras referentes aos trechos da Transposio do Rio So Francisco. A obra do Canal do Serto Alagoano teve o seu preo questionado pelo TCU. Amostra reduzida. Nenhum dado abaixo de R$ 3,9 milhes e acima de R$ 125 milhes. Oito itens da amostra referem-se a contratos/editais da Codevasf. Todas as obras abaixo de R$ 26 milhes. Trs quartos da amostra so referentes s obras de reconstruo do Porto de Itaja. O TCU apontou sobrepreo na ampliao do Cais do Porto de Vitria. Todas as obras da amostra com valores abaixo de R$ 7 milhes. Todos os itens da amostra referem-se a editais da Infraero, que adota um BDI padro em suas licitaes. Assim, as rubricas do BDI apresentam os mesmos valores, a exceo do ISS. Apenas uma obra acima de 120 milhes. Todos os itens da amostra referem-se a editais da Infraero, que adota um BDI padro em suas licitaes. Assim, as rubricas do BDI apresentam os mesmos valores, a exceo do ISS. Amostra distorcida com grande participao de editais/contratos da Codevasf e do INSS. Amostra distorcida com grande participao de editais/contratos da Codevasf, SEP e Infraero.
Total 159 17. Observa-se que as amostras utilizadas para a determinao das faixas referenciais do BDI e dos itens que as compem, considerando-se os diferentes tipos de obras, no tiveram a abrangncia suficiente de modo que se pudesse afirmar sua relevncia estatstica, por diversas razes a seguir elencadas. 18. Primeiramente, deve-se reconhecer a dificuldade de se obter um nmero expressivo de editais e contratos para cada tipo de obra e, assim, concluir pela sua suficincia em relao ao grau de confiabilidade esperado das anlises pretendidas. Cite-se, por exemplo, o caso dos aeroportos e das obras de adutoras e ETAs, em que o nmero de editais/contratos encontrados no supera a dez. 19. No deve ser esquecido o fato de que o trabalho de pesquisa de editais e contratos mostrou-se bastante laborioso, o que acabou demandando um excessivo tempo do perodo de instruo. Ainda assim, embora se reconhea toda a dificuldade e esforo de pesquisa que foram despendidos, as amostras restaram prejudicadas para vrios tipos de obras pelo insuficiente nmero de editais/contratos obtidos. Do mesmo modo, mais trabalhosa do que a obteno de amostras para os diversos tipos de obras foi sua obteno por faixas de valores em nmero suficiente capaz de embasar uma anlise estatstica com consistncia. 20. As amostras mostraram-se, em muitos casos, com um padro sensivelmente distorcido, seja pela distribuio pouco uniforme dos valores globais dos editais/contratos no mbito de algumas das amostras, seja pela prevalncia de editais/contratos provenientes de alguns poucos rgos/entidades para outros tipos de obras, fatos que fizeram com que as amostras acabassem no representando adequadamente o comportamento da populao alvo, o que pode ter ocasionado distores nem um pouco desprezveis nos resultados das anlises. 21. Tome-se como exemplo a amostra das obras de reforma de edificaes, em que os valores das obras dos editais/contratos coletados esto todos abaixo de 4,0 milhes de reais. Da mesma forma, as obras virias, de ptios e pistas de aeroportos, para as quais os valores da amostra considerada no superam 7,0 milhes de reais. Em relao concentrao de editais/contratos em poucos rgos e entidades, citem-se os casos das 56
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obras de irrigao, barragens e canais, para as quais h preponderncia na amostra de obras relativas transposio do rio So Francisco financiadas pelo Ministrio da Integrao Nacional e das contrataes relativas a fornecimento de materiais e equipamentos, com grande participao da Codevasf e do INSS. 22. Em relao a estas consideraes, no se pode negar a dificuldade de obteno de editais/contratos de variados valores para certos tipos de obras. Por exemplo, no caso das obras de reforma de edificaes, so muito raras contrataes em valores acima de 10 milhes de reais, o que naturalmente ir prejudicar a representatividade das amostras. O mesmo se diga, em outro extremo, em relao s obras porturias, em que contratos abaixo de 100 milhes de reais so excees, prejudicando igualmente a abrangncia das amostras. 23. Saliente-se que, quando se constata que h concentrao dos valores globais em determinados intervalos para certos tipos de obras, e a partir desse fato se conclui que a representatividade da amostra fica prejudicada, tal concluso faz sentido no pela insuficincia da amostra em si, que pode inclusive ser suficiente para aquele intervalo de valores, mas pela impossibilidade que da decorre de estender os resultados estatsticos obtidos a partir da amostra a todas as faixas de valores de obras, conforme proposto na instruo. Em resumo, significa dizer que os resultados estatsticos de uma amostra que tenha apenas valores globais abaixo de 5 milhes de reais, por exemplo, no podem ser utilizados para o estabelecimento de valores referenciais de BDI para obras acima de 150 milhes de reais. 24. Pode-se concluir no mesmo sentido com relao aos tipos de obras em que a coleta de editais/contratos se restringe a alguns poucos rgos contratantes. o caso, por exemplo, da amostra obtida das obras de irrigao e canais, em que h predominncia de editais/contratos da Codevasf e do Ministrio da Integrao Nacional. Nesse caso, embora os valores das obras da amostra sejam uniformes e abrangentes, variando de 120 mil a 430 milhes de reais, a concentrao dos dados amostrais em apenas dois rgos contratantes pode acabar direcionando os resultados das anlises para valores de BDI que os prprios rgos utilizam em suas contrataes, e que no necessariamente representam a mdia dos valores praticados pelos diversos contratantes de obras de irrigao e canais. 25. Ademais, aqui cabem alguns esclarecimentos importantes. Em primeiro lugar, observou-se uma grande dificuldade em se encontrar editais e contratos de variados rgos e entidades para o mesmo tipo de obra, incluindo aqueles de entes estaduais e municipais. Tanto os dados cadastrados no sistema SIASG, de onde foram pesquisados vrios dos editais das amostras, quanto os editais e contratos fiscalizados pelo TCU, se referem a recursos federais aplicados diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou repassados por meio de transferncias voluntrias a outros entes federativos. Assim, pelas prprias limitaes inerentes ao processo de pesquisa de editais/contratos observadas no mbito deste processo, ficaram excludas das amostras contrataes financiadas com recursos estaduais e municipais. 26. Outra dificuldade no menos importante refere-se constatao, durante o trabalho de pesquisa dos editais/contratos, de que a maioria deles no continha nem a composio nem os valores dos itens do BDI, inviabilizando sua seleo, na medida em que a ausncia desses dados os inutilizaria para fins de compor as amostras. A Auditora responsvel pela instruo chegou a pesquisar mais de mil editais e contratos, sendo que restaram 159 na amostra final, demonstrando que a maioria deles no possua os dados mnimos necessrios para fazer parte do universo amostral, a exemplo da composio do BDI. Tal situao reveladora da dificuldade concreta de se proceder adequadamente aos estudos determinados nos termos do item 9.7 do Acrdo n. 1.425/2007 Plenrio. 57
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27. Outra questo que releva notar diz respeito s limitaes naturais inerentes ao universo que se toma para fins de seleo dos valores amostrais de BDI. As premissas e valores estabelecidos no Acrdo n. 325/2007-PL, desde que ele foi prolatado em 2007, vm sendo aos poucos incorporados pelos rgos e entidades pblicos, especialmente no mbito federal, na elaborao de seus oramentos base para fins de licitao. Embora ainda haja muitos contratantes que no o adotem, lembrando que o acrdo no obriga nenhum rgo ou entidade a segui-lo, boa parte deles procuram orientar-se pelas suas premissas e faixas referenciais de valores para os itens que compem o BDI em seus oramentos, sabendo que a jurisprudncia do TCU tem entendido que tais valores so adequados como referenciais de BDI paradigma para fins de anlise de sobrepreo em oramentos em vrios tipos de obras. 28. Citem-se, como exemplo, os Acrdos ns. 1.482/2008 e 93/2009, ambos do Plenrio. No primeiro, relativo realizao das obras de drenagem do Igarap Samama, no Estado de Roraima, conforme trecho do relatrio que antecede o voto, a mencionada deciso [AC- n. 325/2007-Plenrio] refere-se a linhas de transmisso e subestaes, entretanto serve como referncia para qualquer obra de engenharia. No se vislumbra uma maior complexidade das obras de drenagem de um igarap em relao s mencionadas linhas de transmisso. 29. O segundo acrdo trata de contrato de obra integrante do projeto de Modernizao e Adequao do Sistema de Produo da Refinaria Presidente Vargas - Repar/Petrobras. No voto que o antecede, extrai-se trecho afirmando que esta deliberao [AC-325/2007Plenrio] procura fixar limites percentuais para os componentes da taxa de BDI aplicvel a obras de transmisso de energia eltrica. Tais limites tm sido estendidos a outros tipos de obra, o que levou a Secex/PR a utiliz-los na avaliao do contrato citado. 30. Desse modo, pode-se concluir que, alm dos problemas anteriores, as amostras tambm podem estar distorcidas em decorrncia da adoo, por vrios rgos contratantes, dos valores recomendados pelo AC-325/2007-Plenrio em suas licitaes. O citado acrdo acabou moldando e condicionando os valores de BDI adotados por muitos rgos em suas contrataes, haja vista ser ele uma referncia consolidada e aceita pelo TCU e por expressiva parte da Administrao Pblica. Da decorre que, como grande parte dos editais/contratos das amostras de data posterior a 2007, os resultados podem vir acompanhados de distores em relao ao real valor buscado de BDI, direcionando os valores obtidos das anlises estatsticas aos do prprio AC-325/2007-Plenrio. 31. No se vislumbra, porm, alternativa vivel que pudesse minimizar esse problema. Sabe-se que as taxas de BDI so bastante variveis e dependem desde o porte e estrutura de cada empresa at a localizao geogrfica e especificidades tcnicas de cada empreendimento. Conhecer o real BDI praticado pelas empresas seria tarefa quase impossvel, porquanto acabaria demandando imensa pesquisa junto a entidades privadas, com grande possibilidade ainda de se revelar infrutfera, tendo em vista os problemas acima acenados, bem como a lgica de mercado adotada individualmente por empresa, que faz com que o BDI seja de difcil parametrizao sob a tica estrita da anlise da forma de sua adoo pelas entidades privadas. 32. Para exemplificar, podemos nos ater ao item Administrao Central, que tem na determinao de sua taxa uma das questes mais complexas do estudo do BDI. Toda empresa possui uma estrutura administrativa com custo e dimenso prprios. A sua representao no BDI de uma obra definida estabelecendo em que proporo esse custo apropriado como despesa de uma obra. Pode ser de forma integral, quando a empresa executa apenas uma obra, de forma parcial, na hiptese de rateio entre vrias obras executadas pela empresa ou, at mesmo, no ser apropriada em uma obra especfica, caso a empresa tenha como alocar esses custos em outras atividades. 58
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33. O Instituto de Engenharia define como rateio da administrao central a parcela de despesa da Administrao central debitada determinada obra segundo os critrios estabelecidos pela direo da empresa. As despesas da Administrao central so aquelas incorridas durante um determinado perodo com salrios de todo o pessoal administrativo e tcnico lotado na sede central, no almoxarifado central, na oficina de manuteno geral, pro labore de diretores, viagens de funcionrios a servio, veculos, aluguis, consumos de energia, gua, gs, telefone fixo ou mvel, combustvel, refeies, transporte, materiais de escritrio e de limpeza, seguros, etc. 34. Diversos fatores podem influenciar as taxas de administrao central praticadas pelas empresas. Dentre eles podem ser citados: estrutura da empresa, nmero de obras que a empresa esteja executando no perodo, complexidade e prazo das obras, bem como o faturamento da empresa. Assim, compor a taxa de Administrao Central depende dos gastos de cada empresa, os quais so extremamente variveis em funo do seu porte e dos contratos que so por ela administrados. Para se ter uma ideia, a literatura tcnica mais abalizada sugere taxas de administrao central que vo desde 2% at 15% do custo direto. 35. Para ilustrar uma metodologia para o clculo do rateio da administrao central, citase o trabalho desenvolvido pelo CREA/PB, cuja frmula de clculo dada por: sendo AC a taxa de rateio da administrao central, DMAC a despesa mensal da administrao central, FMO o faturamento mensal da obra, N o prazo da obra em meses, FME o faturamento mensal da empresa e CD o custo direto total da obra. Observa-se que o valor da taxa de administrao central inversamente proporcional ao porte e ao faturamento global das empresas. 36. Reafirmando a concluso do pargrafo 31, constata-se que a equao precedente til para o construtor calcular sua taxa de administrao central, mas totalmente intil para o gestor pblico, pois este no conhece a priori qual o faturamento e a estrutura de custos da empresa que ir ganhar a licitao e executar a obra. Assim, o rgo ou entidade que for compor o seu BDI para fins de licitao deve avaliar com critrio tcnico qual a estrutura mnima que deve ser exigida da empresa, abaixo do qual pode comprometer uma boa gesto do contrato, porm convenhamos que essa avaliao extremamente subjetiva. 37. No entanto, a Administrao Pblica, como contratante, em nome do interesse pblico e dos princpios administrativos, no pode se furtar de conduzir suas contrataes utilizando-se de referncias de preos condizentes com a realidade de mercado. Dessa forma, se revela adequado e necessrio que existam referncias para o BDI de obras contratadas pelo poder pblico, mesmo sabendo-se que suas taxas tm caractersticas especficas e so formadas de modo particular por empresa em cada empreendimento. 38. Portanto, admitindo-se que dever da Administrao sempre buscar, na medida do possvel, refletir suas taxas de BDI em valores mdios que sejam coerentes com os adotados pelo mercado, no deixa de ser plausvel admitir que os editais e contratos da Administrao acabem representando a populao da qual se pretende obter os dados estatsticos relacionados s taxas de BDI, mesmo que se reconhea a existncia de certas limitaes, a exemplo da possibilidade de distoro dos dados decorrente do que foi comentado em relao crescente influncia das disposies do AC-325/2007-Plenrio nos oramentos das licitaes pblicas. 39. Ademais, tendo-se em vista que nas licitaes pblicas normalmente os critrios de aceitabilidade de preos utilizados nos julgamentos das propostas no diferenciam limites mximos para custo direto e BDI separadamente, e sim para preo unitrio dos itens ou preo global da obra, as taxas de BDI contratuais, ofertadas pelas licitantes vencedoras, tendem a representar mais adequadamente as taxas prprias reais das empresas contratadas, 59
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visto que no sofrem limitao de valor em relao s taxas de BDI previstas nos editais. Portanto, a existncia de contratos, e no somente de editais, nas vrias amostras obtidas, conferiram maior legitimidade aos dados, aproximando-os um pouco mais das taxas reais pretendidas. V ANLISE INDIVIDUALIZADA DOS ITENS DA COMPOSIO DO BDI 40. Antes de adentrar no mrito principal deste despacho, cabe enaltecer a qualidade da instruo com relao anlise individualizada de cada item que compe o BDI, conforme descrito no item VI da instruo precedente (fls. 42/55). Foram abordados aspectos qualitativos e conceituais, alm de apresentadas referncias da literatura tcnica sobre o BDI e seus itens constituintes, resultando em informaes substanciais que enriqueceram o corpo da instruo. 41. Cabem aqui alguns comentrios sobre as parcelas do BDI, em contribuio ao texto da Auditora. Em relao administrao central, a frmula estabelecida no item 116, que preconiza que a soma das administraes local e central permanece constante, guarda bastante coerncia e sentido lgico com o observvel na prtica. A tendncia que quanto maior o nmero de obras que uma empresa realiza ao mesmo tempo, mais diludo ser seu gasto de administrao central por obra e, inversamente, maiores sero suas despesas de administrao local, haja vista que uma estrutura mnima tcnica e administrativa dever ser montada no local de cada empreendimento. 42. Da mesma forma, no restam dvidas, pelo grfico do item 122, que o percentual de administrao central decresce com o valor da obra, conforme constatado com os dados de editais e contratos coletados neste trabalho. Outrossim, releva notar a grande disperso dos valores nesse mesmo grfico, entre 2% e 11%, tambm observvel no histograma de frequncia apresentado no item 123, o que vem ao encontro do que dizem vrios renomados autores da rea de oramentao de obras pblicas citados pela Auditora quanto normal variabilidade dos percentuais encontrados de administrao central. 43. Em relao ao item de despesas financeiras, considero muito til e correta a utilizao da expresso definida no item 138 para o clculo da remunerao dessa categoria de despesa, em que se leva em conta a incidncia apenas da taxa bsica de juros da economia, sem a presena de um fator multiplicativo com a inflao do perodo, conforme preconizado equivocadamente por alguns autores, a exemplo do demonstrativo do BDI do DNIT atualmente em vigor. O citado demonstrativo apresenta a seguinte expresso para o clculo da rubrica de custo financeiro a ser includa no BDI: CF = ((1+SELIC)1/12 x (1+INFL)1/12 -1) 44. A referida expresso apresenta inconsistncias sob o ponto de vista financeiro. Afinal, a taxa Selic uma taxa de juros nominal, no devendo ser acrescida de qualquer parcela de correo monetria para efeitos de remunerao do capital. No se tem conhecimento de alguma aplicao financeira que renda a taxa Selic acrescida de uma taxa inflacionria, tampouco algum ttulo pblico federal remunerado segundo essa metodologia. O TC-008.233/2010-1 trata de representao conjunta da Secob-1 e da Secob-2 questionando a pertinncia do aumento ocorrido na taxa de BDI do DNIT de 19,6% para 27,84% ocorrida em outubro/2009. A expresso adotada pelo rgo para calcular o custo financeiro do BDI est sendo discutida nos autos daquele processo. 45. Tambm so pertinentes as obsevaes da Auditora com respeito desconsiderao de qualquer despesa financeira no BDI quando h previso de antecipao de pagamentos e diferenciao entre ndice de correo monetria do contrato e taxa real de inflao, que no deve levar concluso de que o descompasso entre sua evoluo acarreta despesa financeira. 46. Os itens de riscos, seguros e garantias sempre geram controvrsias por serem de difcil precificao. A instruo trata de maneira abrangente os principais aspectos 60
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relativos a essas parcelas. Os riscos envolvidos nos empreendimentos merecem alguns comentrios adicionais. O item de riscos e imprevistos do BDI objetiva cobrir eventuais custos a recair sobre a contratada decorrente de situaes imprevisveis que possam vir a onerar o contrato durante a execuo das obras, por diversos fatores aleatrios e incontrolveis de antemo. 47. H uma diversidade de riscos passveis de ocorrncia na execuo de uma obra. Existem riscos internos, tais como deficincias de projetos e especificaes, falhas e omisses nos oramentos, definio incompleta de quantitativos, entre outros, que geram custos adicionais a serem incorridos no decorrer da construo. Por outro lado, existem os riscos externos, tais como problemas com fornecedores, paralisaes ou greves de funcionrios, condies climticas adversas, condies geolgicas inesperadas, atrasos na emisso de licenas, atrasos no recebimento de servios executados, prorrogaes inesperadas de prazos com alteraes no cronograma fsico-financeiro, entre outros tantos riscos possveis. 48. Para tanto, o Instituto de Engenharia define taxa de risco do empreendimento como aquela que se aplica para empreitadas por preo unitrio, preo fixo, global ou integral, para cobrir eventuais incertezas decorrentes de omisso de servios, quantitativos irrealistas ou insuficientes, projetos mal feitos ou indefinidos, especificaes deficientes, inexistncia de sondagem do terreno, etc. 49. Uma questo que merece destaque que os riscos assumidos pelas contratadas so diferentes se comparados empreendimentos financiados pelos setores privado e pblico. Nas contrataes privadas, o nvel de risco substancialmente maior, haja vista que os contratos privados de empreitada normalmente no cobrem uma gama de riscos que os contratos administrativos, por lei, permitem cobrir. Portanto, a definio do Instituto de Engenharia no pargrafo acima se aplica prioritariamente aos contratos privados, porquanto os instrumentos previstos na Lei 8.666/1993 minimizam acentuadamente as incertezas no mbito dos contratos administrativos. A literatura tcnica segue a mesma tendncia, ao estabelecer valores notadamente altos para o percentual de riscos no BDI, em consonncia com a realidade do mercado privado. 50. Nos contratos administrativos, por exemplo, utilizando-se da previso legal das alteraes contratuais unilaterais, conforme o art. 65 da lei de licitaes, as modificaes dos projetos ou das especificaes, ou ainda dos quantitativos dos objetos, minimizam os riscos da contratada decorrentes da inadequao dos projetos e especificaes. 51. Do mesmo modo, a previso legal do restabelecimento do equilbrio econmico financeiro dos contratos pblicos na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias incalculveis, conforme estabelece o art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/1993, garante ao contratado a manuteno da relao inicialmente pactuada com a Administrao, livre dos riscos que nos contratos privados no necessariamente estariam acobertados, em nome do princpio que no tolera o enriquecimento ilcito do poder pblico em detrimento de seus contratados se estes tiverem que assumir um nus financeiro excessivo no previsto nas suas prestaes. 52. Portanto, a blindagem dos empreiteiros em relao s situaes imprevistas, especialmente aquelas decorrentes de aspectos que so definidos antes das licitaes, como concepo e planejamento, projeto e custos das obras, maior nos contratos pblicos, o que minimiza seus riscos e, por consequncia, justifica um percentual menor de sua parcela no BDI quando se tratar de contratos de obras pblicas. Os riscos externos, porm, permanecem em alguma medida, mesmo nos contratos de regime pblico. Assim, problemas com fornecedores, mo de obra, pequenos aumentos acima da inflao de alguns insumos, condies climticas e locais adversas, entre outros, entram na contabilizao da taxa de risco a ser acrescentada ao BDI. 61
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53. No entanto, mesmo para alguns fatores externos ao contrato, a lei de licitaes prev a recomposio, eliminando riscos que de outro modo seriam suportados pela contratada. o caso da previso dos 4o e 5o do art. 65 da lei. Neste ltimo, por exemplo, est estabelecido que quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, aps a data da apresentao da proposta, que tenham comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme o caso. Tal comando evita que o empreiteiro suporte os riscos financeiros decorrentes de aumentos na carga tributria durante a execuo do contrato. 54. O regime de execuo contratual tem tambm relao direta com o nvel de risco a ser suportado pela contratada. No regime de administrao, por exemplo, que no est previsto na Lei 8.666/1993, a contratada no incorre em risco algum, haja vista que todo o valor despendido na obra pago integralmente pelo contratante mediante confirmao dos servios executados. Nas empreitadas por preo unitrio, muito comuns nos contratos pblicos, os riscos de quantitativo e geolgico, por exemplo, so praticamente eliminados, porquanto a contratada receber por unidade medida e executada daquilo que efetivamente executou. Por outro lado, corre-se o risco dos custos dos insumos ficarem acima dos previstos para elaborao da proposta da licitante. 55. Nas empreitadas por preo global e integral, os riscos das contratadas so maiores do que nas empreitadas por preo unitrio, j que o contrato pelo preo certo e total, independentemente dos quantitativos executados e preos efetivamente incorridos pela empreiteira. Por isso, o art. 47 da Lei de Licitaes estabelece que os projetos bsicos e oramentos estimativos da administrao estejam muito bem detalhados e tenham informaes atualizadas e completas se adotados esses regimes. De sua parte, a contratada dever avaliar muito bem os elementos de projeto e s aceitar participar da licitao se este apresentar um nvel suficiente de preciso que permita assumir os riscos sem maiores consequncias para ela. 56. Em relao parcela de tributos no BDI, ressalta-se a imprescindibilidade de considerar varivel a taxa de incidncia do ISS no BDI, a depender da alquota praticada no(s) municpio(s) em que se realiza(m) a obra, bem como a base de incidncia que deve apenas considerar a parcela do preo venda correpondente prestao de servios, excluindo-se o custo dos materiais da base de clculo do referido tributo. 57. Por fim, o lucro outra parcela reconhecidamente complexa de se estimar, apresentando grande variao de valores propostos entre os autores da rea e tambm nos adotados pelos rgos pblicos em suas licitaes. No entanto, parece estar demonstrado, conforme o item 188 da instruo, que o lucro tende a ser inversamente proporcional ao valor da obra, conforme de fato esperado. VI ANLISE ALTERNATIVA DO BDI COM DADOS COMPLETOS DA AMOSTRA 58. Voltando ao exposto no tpico IV deste despacho, conclui-se que as deficincias inerentes ao processo de seleo de editais e contratos para a obteno de amostras de BDI de diferentes tipos de obras acabou por inviabilizar as anlises deste processo. Ressalte-se que no foi pela falta de esforo e comprometimento empreendidos durante o trabalho de instruo, o qual, diga-se de passagem, deve ter seu mrito reconhecido, mas pela prpria natureza dos estudos pretendidos, em que se pde constatar sua quase inviabilidade diante dos inmeros problemas e limitaes observveis em relao s questes que envolvem o BDI. 59. Constata-se que a Auditora adotou certas premissas em sua metodologia, descritas no item VII da instruo, tendo seus parmetros sido calibrados e utilizados sem discriminao para todos os tipos de obras, evitando-se distores metodolgicas que pudessem ocorrer nos resultados entre um e outro tipo. No entanto, impossvel sustentar 62
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os resultados no s da metodologia proposta, mas de qualquer outra que fosse alternativa a ela, por melhor estruturada que pudesse vir a ser, se a base de dados sobre a qual repousam seus resultados for incompleta e insuficiente. 60. Portanto, reconhecendo-se a complexidade do trabalho, porm consciente das limitaes oriundas da base de dados de editais e contratos em que os resultados foram construdos, sem deixar de apreciar o corpo metodolgico construdo ao longo da instruo precedente, considero prematuro aprovar as tabelas de percentuais limites para o BDI e seus itens a serem utilizadas pela administrao pblica como faixa referencial para os diversos tipos de obras e servios, conforme proposto no item 256 da instruo principal deste processo. 61. No entanto, no se pode perder a oportunidade de aproveitar os estudos e anlises realizados neste processo e vrios de seus resultados para melhor concluir sobre os valores das taxas de BDI que sejam adequados utilizao como paradigmas pelo TCU em suas fiscalizaes de obras. Sabe-se que o tema do BDI reconhecidamente complexo e sempre possibilitou vrias discusses nas deliberaes do Tribunal. Disso decorre a preocupao no aprofundamento do tema, visto que ele influencia diretamente as decises do TCU e a obteno de valores justos em relao ao sobrepreo e outros achados correlatos em auditorias de obras pblicas. Nesse sentido, a determinao do item 9.7 do Acrdo n. 1.425/2007 Plenrio, objeto do presente processo. 62. De plano, ressalte-se que temerrio, no presente momento, tendo-se em vista as informaes disponveis, estabelecer taxas diferenciadas de BDI por tipo de obra. Corre-se o risco de cometer erros ao estabelecer valores mdios e limites de BDI por tipo de obra com base em dados insuficientes para embasar uma anlise que seja ao mesmo tempo sustentvel e apresente robustez, o que poderia gerar srios questionamentos dos jurisdicionados quanto sua idoneidade. 63. Em segundo lugar, na esteira das comentadas insuficincia e incompletude de dados e informaes sobre o BDI, revela-se igualmente inadequado, por ora, que sejam adotados valores diferenciados de BDI e seus itens por faixa de valores das obras. Relembrando, a proposta da Auditora leva em considerao faixas de valores referenciais definidos nas tabelas da proposta de encaminhamento s fls. 73/78. So elas: at R$ 150.000,00, de R$ 150.000,01 at R$ 1.500.000,00, de R$ 1.500.000,01 at R$ 75.000.000,00, de R$ 75.000.000,01 at R$ 150.000.000,00 e acima de R$ 150.000.000,00. 64. Embora se reconhea que a lgica permite indicar que o BDI seja varivel com o valor da obra, estabelecer valores limites de BDI e de seus itens para cada faixa de valor das obras no tarefa trivial e conclusiva. Para que se consiga segurana numa anlise dessas, deve haver um nmero grande de dados dentro de cada uma das faixas descritas no item precedente, para cada tipo de obra. Fazer inferncias sobre valores de uma faixa para a qual no se conhecem dados amostrais a partir de valores de outras faixas em que eles sejam conhecidos pode no traduzir de forma correta a realidade que se pretende conhecer. 65. Sendo assim, inegvel que, se a amostra de BDI, para um dado tipo de obra, contm apenas dados de faixas especficas de valores contratados, proceder a uma anlise estatstica que estenda os resultados a outras faixas carece de comprovada fundamentao. Conclui-se, assim, pela existncia de uma desconformidade entre a proposta metodolgica e os resultados alcanados por meio de sua aplicao, pois sua confiabilidade fica comprometida, tendo em vista que a anlise carece de uma base mais completa de dados amostrais. 66. Cite-se, por exemplo, o pressuposto metodolgico que estabelece que, para cada tipo de obra, escolhe-se como referncia a faixa em que h a maioria dos dados da amostra e se calculam os valores mdios dos itens de administrao central e lucro com os dados amostrais obtidos dessa faixa selecionada. Com essas mdias, soma-se ou subtrai-se o 63
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percentual fixo de 0,5% para obteno dos valores da administrao central e do lucro das demais faixas, dependendo se diminuem ou aumentam os valores globais de cada faixa. A validao desses resultados, porm, fica impossibilitada por dois problemas. Primeiro, porque h uma quantidade pequena de dados amostrais dentro de cada faixa, mesmo tomando-se as faixas de referncia utilizadas para o clculo das mdias, conduzindo a resultados com elevada impreciso. Segundo, porque no h como validar os valores de BDI obtidos para as outras faixas, j que em muitos casos no h sequer um dado amostral nelas compreendido que sirva de comparao para fins de validao. 67. Portanto, v-se que as deficincias da amostra tambm impossibilitam, alm da classificao do BDI por tipo de obra, que haja confiabilidade em relao aos resultados do BDI e de seus itens por faixas de valores das obras, embora os conceitos metodolgicos utilizados na instruo estejam adequados. Assim, diante das limitaes apresentadas, no escopo deste processo, entendo que no prudente estabelecer taxas diferenciadas de BDI por faixas de valores contratados. 68. No entanto, no se pode desperdiar a possibilidade de se proceder a alguma anlise mais geral com os dados obtidos, abandonadas as pretenses de classificao do BDI e seus itens por tipo e valor global das obras. Pode-se fazer uma anlise direta com todos os dados obtidos como se fosse uma nica amostra. Embora no seja o objetivo central pretendido pelo presente estudo, algumas concluses interessantes podem ser alcanadas. 69. Tomando-se, por exemplo, os dados da tabela 28 do anexo III (fls. 82), que rene os editais pesquisados e os editais/contratos fiscalizados pelo TCU, excludos aqueles relativos engenharia consultiva e fornecimento de materiais e equipamentos, tem-se um total de 104 objetos para os quais se conhece ao mesmo tempo o valor da obra e o valor do BDI calculado pela frmula proposta no trabalho. possvel, portanto, com essa base amostral mais ampla que engloba todos os tipos de obras pesquisados, fazer algumas anlises expeditas. 70. Observando-se a citada tabela, nota-se a necessidade de alguns ajustes a fazer para os fins aqui buscados. Alguns editais da Codevasf constantes da tabela, por exemplo, referemse a servios/obras, nos quais os valores de BDI so diferenciados em relao ao BDI de materiais e equipamentos que incide sobre parcela expressiva do mesmo edital. Desse modo, conhecendo-se as duas taxas de BDI diferenciado e os totais da obra relativos a servios e materiais, pode-se encontrar um BDI mdio, ponderado pelos valores de cada parcela sobre a qual incide as taxas de BDI diferenciadas. 71. Sete editais da tabela da Codevasf esto nessa situao. Desses, em trs deles foi possvel, pelo site da Companhia, encontrar os valores discriminados das parcelas relativas a servios e materiais do total da obra. Na tabela abaixo, apresenta-se o clculo do BDI ponderado para esses editais (CP 01/2010, CP 004/2010 e CP 25/2010). Para os editais TP 36/2009 e CP 124/2009, os dados no esto acessveis na internet, e para os editais CP 29/2009 e CP 021/2010, no h dados do BDI dos equipamentos nas amostras originais da instruo. Esses quatro ltimos foram ento retirados da amostra para que no haja distoro nas anlises.
Clculo do BDI ponderado para os editais da Codevasf Edital CP 01/2010 CP 004/2010 CP 25/2010 BDI Servios 31,28 31,28 31,28 BDI Mat/Eq 18,51 18,50 18,50 Valor Servios 541.320,01 13.316.480,73 10.834.871,91 Valor Mat/Eq 2.411.610,89 3.194.693,33 7.658.035,28 BDI Ponderado 20,85 28,81 25,99
72. Uma situao discrepante refere-se presena da obra de construo civil da unidade de Angra 3 na amostra coletada. Trata-se da construo de uma usina nuclear e, portanto, 64
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empreendimento isolado no pas e de alta especificidade. Sendo assim, opta-se por retirar o contrato CT NCO 223/83 da amostra a ser analisada. 73. Assim, fazendo-se os ajustes propostos nos dois pargrafos precedentes, chega-se tabela do anexo deste despacho, com 99 editais/contratos de todos os tipos de obras, com valores globais do empreendimento e BDI conhecidos, livre das principais discrepncias observveis. 74. Sobre a base da amostra de dados da tabela do anexo, a primeira anlise recomendvel a eliminao das observaes extremas (outliers), para que a amostra assim resultante no sofra influncia dos valores que discrepam excessivamente da mdia. Para tanto, utilizar-se- do mesmo procedimento adotado na instruo precedente, descrito nos itens 107 e 108. Adotando-se como intervalo de confiana nessa primeira etapa de definio dos outliers o intervalo entre a mdia (+/-) 1,96 vezes o desvio padro (correspondente a 95% da rea sobre a curva normal), chega-se aos seguintes valores: Mdia do BDI da Amostra = 24,74% Desvio Padro do BDI da Amostra = 4,46% Intervalo de Confiana = (MED 1,96xDP ; MED + 1,96xDP) = (16,00% ; 33,48%) 75. Observando-se os dados amostrais, trs valores de BDI superam o valor mximo do intervalo de confiana acima, quais sejam, 33,83%, 37,15% e 43,72%, enquanto nenhum encontra-se abaixo do valor mnimo de 16,00. Eliminando-se esses pontos extremos da tabela, chega-se a uma amostra menor com 96 editais/contratos, livre dos outliers, a qual contempla medidas mais resistentes. 76. Os trs valores de BDI extremos excludos da amostra correspondem a obras de pequeno valor, no afetando, qualitativamente, a disperso original. O BDI de 33,83% corresponde a uma obra de reforma de prdio de R$ 889.447,78, o de 37,15% a outra obra de reforma de um posto policial de R$ 196.330,04 e o BDI mais alto, de 43,72%, a uma obra de construo de uma agncia do INSS. V-se, portanto, que se trata de obras de pouca representatividade material. 77. Sobre essa nova amostra, pode-se ento calcular uma nova mdia e um novo desvio padro. Para fins de anlise, toma-se um intervalo de confiana de 90% da rea sobre a curva normal (correspondente mdia (+/-) 1,65 vezes o desvio padro), o qual resulta nos valores descritos abaixo. Mdia do BDI da Nova Amostra = 24,32% Desvio Padro do BDI da Nova Amostra = 3,75% Intervalo de Confiana = (MED 1,65xDP ; MED + 1,65xDP) = (18,13% ; 30,50%) 78. Os resultados do pargrafo acima partiram da premissa de que os valores mdios, mximos e mnimos de BDI seriam aqueles correspondentes ao intervalo de confiana de 90% da curva normal. A premissa de que os dados de BDI obedecem distribuio normal bastante razovel. Para tanto, recorre-se ao histograma apresentado no item 107 da instruo, que mostra uma boa aderncia das frequncias curva normal, considerando os dados coletados. 79. A inteno dessa simples anlise no a de estabelecer parmetros para o BDI que sejam propostos para aprovao pelo Tribunal, mesmo porque padeceria dos mesmos vcios da proposta da instruo que esto sendo apontados neste despacho, mas de servir de comparao com as taxas de BDI sugeridas pelo Acrdo n. 325/2007-PL, haja vista a existncia de jurisprudncia do Tribunal que o aponta como aplicvel no somente a obras de linhas de transmisso, mas a todos os demais tipos de obras. 80. Assim, comparando-se os resultados acima obtidos com os preconizados pelo AC325/2007-Plenrio para o BDI, obtm-se:
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mnimo mdia mximo BDI - AC-325/2007-PL 16,36 22,61 28,87 BDI - anlise presente 18,13 24,32 30,50 81. Da tabela acima, segue uma imediata concluso. Observa-se que os trs valores de BDI analisados, mnimo, mdio e mximo, encontram-se ligeiramente acima dos seus correpondentes do AC-325/2007-PL, com diferenas bem prximas, 1,77% para o mnimo, 1,71% para a mdia e 1,63% para o mximo. A adoo de outros valores para o intervalo de confiana, que no o de 90% da rea sobre a curva normal, diminuiria ou aumentaria as diferenas entre os extremos (mximo-mnimo) ou entre eles e a mdia (mdia-mnimo e mximo-mdia), bem como as diferenas entre os valores mximos e mnimos do BDI do AC-325-PL e os obtidos na presente anlise. 82. Entende-se que, se por um lado, a escolha de um percentual para o intervalo de confiana um tanto arbitrria para estabelecer limites para as taxas de BDI, o que pode ser dito em relao ao valor de 90%, por outro, via reversa, esses mesmos 90% do sustentao s concluses dos itens 80 e 81 acima, as quais permitem afirmar com certa convico que os valores do AC-325/2007-PL encontram-se razoavelmente embasados para representar o BDI de qualquer tipo de obra. 83. A mesma anlise procedida para o BDI (excluso dos outliers com intervalo de confiana de 95% e clculo posterior com os dados restantes dos valores mdio, mximo e mnimo com intervalo de confiana de 90% sobre a curva normal) pode ser feita para os itens do BDI, utilizando-se dos mesmos dados coletados informados na tabela do anexo ao despacho. Comparando-se com os valores constantes do item 9.2 do AC-325/2007-PL, chega-se aos resultados apresentados abaixo.
Administrao Central 0,11 4,07 8,03 2,18 4,91 7,64 Despesas Financeiras 0,00 0,59 1,20 0,20 0,96 1,72 Seguros, Riscos e Garantias 0,00 1,18 2,47 0,57 1,26 1,95 Lucro 3,83 6,90 9,96 5,95 8,45 10,95
Acrdo 325/2007-PL
anlise presente
mnimo mdia mximo mnimo mdia mximo
84. Por certo, toda essa anlise deve estar cercada de reservas quanto sua abrangncia e suficincia, tendo-se em vista as vrias limitaes j expostas neste despacho em relao aos dados amostrais que a sustentam. No entanto, ela mostra uma tendncia indicativa de que os dados do AC-325/2007-PL so coerentes. No mesmo sentido, concluiu a Auditora no pargrafo 255 de sua instruo, sugerindo que o BDI para os diferentes tipos de obras no difere de forma acentuada daquele estabelecido no AC-325-2007-PL. 85. Impende notar, conforme j salientado antes neste despacho, que as taxas de BDI praticadas pela Administrao pblica federal tendem a seguir, desde que foram prolatadas, as recomendaes do AC-325-2007-PL. Seria, por consequncia, esperado que as taxas pesquisadas tendessem a se aproximar daquelas sugeridas pelo Decisum, o que de fato parece ocorrer, conforme atestam as concluses da instruo e deste despacho. Afinal, no h nenhuma grande discrepncia entre os valores pesquisados e calculados neste processo e aqueles do AC-325-2007-PL. 86. Diante da comparao acima procedida entre os resultados apresentados para o BDI a partir da anlise simplificada baseada no critrio de intervalo de confiana da curva normal, com dados amostrais de todos os tipos de obras, e os valores listados como faixa referencial para o BDI do AC-325/2007-PL, entendo que, malgrado as limitaes naturais da anlise apresentada, os valores de BDI adotados pelo AC-325/2007-PL representam adequadamente todos os tipos de obras, no deixando de salientar que acredito no haver, 66
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no atual momento, condies e informaes tcnicas suficientes e robustas que permitam dizer o contrrio com segurana. 87. Portanto, entendo pertinente determinar Segecex que oriente as unidades tcnicas a adotarem, nos trabalhos de fiscalizao de obras pblicas, os valores listados no item 9.2 do AC-325/2007-PL como faixa referencial para o BDI para todos os tipos de obras. Por outro lado, no vejo necessidade de encaminhar cpia da deciso que vier a ser proferida aos rgos e entidades listados no item 3 da proposta de encaminhamento da instruo precedente, haja vista que a proposta repercute to-somente no mbito interno do Tribunal, bastando a determinao dirigida Segecex. 88. Com relao proposta do item 4 da instruo, considero pertinente que os rgos jurisdicionadas sejam orientados quanto premissa que estabelece que os pagamentos do item Administrao Local devem ser feitos na proporo da execuo financeira dos servios, garantindo que o pagamento de 100% da parcela de Administrao Local somente se verifique ao final da execuo financeira da obra. Cumpre ressaltar que tal posicionamento j se encontra previsto na jurisprudncia do Tribunal, a exemplo do recente Acrdo n. 3.103/2010 Plenrio, que inovou quanto ao critrio de medio e pagamento do item administrao local exatamente nos termos propugnados acima. Somente como ajuste de forma, sem alterao do mrito, proponho que o texto da proposta seja redigido de forma alternativa. 89. Vale comentar que despesas relativas administrao local de obras, pelo fato de poderem ser quantificadas e discriminadas por meio de simples contabilizao de seus componentes, devem constar na planilha oramentria da respectiva obra como custo direto. Essa prtica visa maior transparncia na elaborao do oramento da obra, o que vem sendo recomendado por este Tribunal em suas fiscalizaes, como, por exemplo, o Acrdo n. 325/2007-TCU-Plenrio aponta. 90. Com efeito, a jurisprudncia desta Corte de Contas pacfica no sentido de que a administrao local deve constar explicitamente na planilha oramentria e no constituir parcela da taxa de LDI lucro e despesas indiretas. 91. O Acrdo n. 3.103/2010 Plenrio apresenta a seguinte deliberao: 9.1. dar conhecimento desta deliberao Codevasf a fim de que, tendo em vista o achado transcrito no relatrio que acompanha este Acrdo, avalie a convenincia de: 9.1.1. revisar o cronograma fsico-financeiro do empreendimento; 9.1.2 adotar forma de pagamento similar preconizada no item 10.1 do Edital 02/2007 do Ministrio da Integrao Nacional relativamente administrao local; 92. Verifica-se no haver confronto do citado precedente com jurisprudncia deste Tribunal tratando de despesas relativas administrao local de obras e servios de engenharia. Explica-se melhor a seguir. 93. O Acrdo n. 3.103/2010 Plenrio julgou relatrio de auditoria realizada nas obras de implantao do sistema adutor de Guanambi/BA, executada no mbito do Fiscobras/2010. A principal constatao da equipe da auditoria consistia na inadequao do cronograma fsico-financeiro anexo ao Edital n. 21/2010, o qual previa um prazo de execuo de apenas 12 meses para executar grande extenso de adutoras. 94. Segundo consubstanciado no relatrio que embasou o referido Acrdo, a anlise da produtividade da mo de obra constante nas composies de custo unitrio, anexas ao edital, demonstrou a necessidade de um prazo maior para execuo do empreendimento ou de um efetivo de mo de obra superior ao estimado no cronograma fornecido pela Codevasf. Constatou-se, tambm, a ausncia de previso no edital de critrio de medio e pagamento das despesas de administrao local da obra. Assim, caso o problema apontado pela equipe de auditoria se concretizar, ou seja, se o prazo previsto para a concluso da 67
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obra no for cumprido, a remunerao do item administrao local poder ser superior ao estimado pela Codevasf. 95. Diante do exposto, o Tribunal recomendou Codevasf a adoo de um critrio de medio e pagamento para a administrao local com valor proporcional ao faturamento dos servios de obras civis e de acordo com o montante global ofertado pelo licitante. Dessa forma, mitiga-se o risco de extrapolao dos custos de execuo da obra advindos de atrasos na sua execuo. 96. Assim, no precedente citado, no houve mudana de entendimento do Tribunal sobre o tema. Ao contrrio, o entendimento de que a administrao local deve ser includa nos custos diretos da obra saiu fortalecido, conforme consubstanciado no voto condutor do Acrdo n. 3.103/2010 Plenrio: 8. Pela leitura dos termos do Edital n. 21/2010, o item administrao local, conforme anotado pela equipe de auditoria, est corretamente includo nos custos diretos da obra, de acordo com o entendimento firmado expressado no item 41.5 do Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas (Portaria Segecex n. 20, de 20 de junho de 2010) e o item 6.3.2.1.4 do Edital n. 21/2010: (grifo nosso) 97. Portanto, o Acrdo n. 3.103/2010 Plenrio inovou apenas quanto ao critrio de medio e pagamento do item administrao local. A forma de oramentao da administrao local preconizada pela jurisprudncia do TCU, no sentido de incluir o aludido servio na planilha oramentria da obra e de proibir-se sua incluso no BDI, manteve-se inalterada. 98. Quanto aos pagamentos dos itens Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao, entendo que no so necessrias as recomendaes sugeridas pela Auditora no mesmo item 4 de sua proposta de encaminhamento, haja vista serem itens de mais fcil controle e fiscalizao, no apresentando maiores problemas com relao a critrios de medio e pagamento. o Relatrio.
VOTO Trago apreciao deste Colegiado processo administrativo que trata de estudo elaborado pela 1 Secob, em atendimento ao Acrdo n. 1.425/2007 Plenrio, com vistas definio de parmetros aceitveis de taxas de Bonificaes e Despesas Indiretas BDI, tanto para itens de servios quanto para itens especficos de aquisio de produtos, observando as caractersticas similares e as despesas inerentes a cada espcie de empreendimento, de modo a estipular faixas de valores de referncia que orientem os entes jurisdicionados deste Tribunal na contratao de obras pblicas. 2. O aludido trabalho iniciado por um grupo de estudos formado em 26 de agosto de 2008 foi, posteriormente, suspenso, ante a reestruturao administrativa implementada no mbito deste Tribunal, com a criao de novas unidades tcnicas especializadas em auditoria de obras, de tal forma que, somente em abril de 2010, com a criao da 3 Diviso Tcnica da 1 Secob, o estudo foi retomado. 3. Tem-se, portanto, que, na primeira etapa, o grupo de estudos realizou levantamento de dados junto a rgos e entidades que, no mbito federal, atuam em reas vinculadas contratao e execuo de obras pblicas. 4. Nessa segunda etapa do estudo, a Auditora Federal de Controle Externo AUFC da 1 Secob atualizou as informaes anteriormente colhidas, com a incluso de levantamentos referentes ao ano de 2009 e aos primeiros meses de 2010, e fez uma anlise crtica dos dados obtidos, confrontandoos com as concluses contidas no TC 003.478/2006-8, que tratou de critrios de aceitabilidade para o 68
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Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantao de linhas de transmisso de energia eltrica e originou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, bem como contrapondo-os s ponderaes de especialistas em oramentao de obras e jurisprudncia predominante nesta Corte de Contas. 5. As concluses da AUFC da 1 Secob levaram elaborao de vrias tabelas, uma para cada tipo de obra, contendo faixas de valores aceitveis tanto para percentuais finais de taxas de BDI quanto para cada um dos itens que compem essas taxas. Passo a resumir os principais aspectos destacados neste estudo, no que concerne metodologia implementada e s premissas tericas adotadas para obteno dessas faixas de valores. 6. Primeiramente, destaco que, para a definio das amostras selecionadas de contratos/licitaes referentes aos diferentes tipos de obras, foram obtidos dados no site www.comprasnet.gov.br, alm de informaes provenientes dos seguintes rgos/Entidades: Caixa Econmica Federal Caixa, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf, Departamento Nacional de Obras Contra as Secas Dnocs, Departamento de Obras Hdricas do Ministrio da Integrao Nacional, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit, Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero. 7. As taxas de BDI adotadas em vrios empreendimentos executados com recursos federais foram objeto de anlise crtica que contou com um vis estatstico, segundo se extrai da concluso da instruo de fls. 72/73: Os dados receberam tratamento objetivando reduzir o grau de disperso, e, com isso, propiciar valores referenciais aceitveis e harmnicos. Os estudos procuram contemplar as particularidades de cada obra considerando o seu custo, a sua complexidade, o grau de concentrao e de interferncias geogrficas e a diversidade de materiais. Os dados foram analisados em um nico agrupamento para a obteno de indicadores gerais. Para obteno de parmetros relativos Administrao Central e Lucro para os diferentes tipos e faixas de custos de obras e servios de engenharia, os dados foram estratificados por tipo de obra e por faixa de custo. 8. Dessarte, houve no s uma interpretao crtica das taxas de BDI que vm sendo adotadas, mas tambm ponderaes acerca do embasamento terico para estipulao de cada item que pode compor o BDI. 9. A seguir feito um resumo das principais premissas tericas adotadas neste estudo: 9.1. A administrao local e os gastos com instalao de canteiro de obras e com acampamento e mobilizao e desmobilizao no devem entrar no BDI mas sim estar especificados na planilha oramentria como item de custo direto; 9.2. no item Administrao local esto includos gastos com pessoal tcnico, administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro responsvel tcnico,os engenheiros setoriais, o mestre de obras, encarregados, tcnico de produo, apontador, almoxarife, motorista, porteiro, equipe de escritrio, vigias e serventes de canteiro, mecnicos de manuteno, equipes de topografia e de medicina e segurana do trabalho etc., bem como os equipamentos de proteo individual e coletiva de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentao e o transporte de todos os funcionrios e o controle tecnolgico de qualidade dos materiais e da obra; 9.3. o item instalao de canteiro de obras abrange as despesas com a infraestrutura fsica necessria para dar suporte ao andamento dos servios, de sorte que criada uma estrutura provisria prxima s frentes de trabalho, contendo escritrio da obra, sanitrios, oficinas, centrais de frma, armao, instalaes industriais, cozinha/refeitrio, vestirios, alojamentos, tapumes, bandeja salvavida, estradas de acesso, placas da obra e instalaes provisrias de gua, esgoto, telefone e energia eltrica;
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9.4. no que concerne mobilizao e desmobilizao, tais despesas devem estar adstritas aos gastos com transporte e carga e descarga necessrios para se colocar equipamentos e mo de obra disposio das frentes de servio; 9.5. o pagamento do item administrao local deve ser feito na proporo em que os servios so executados, de tal forma que somente quando a obra estiver concluda ocorrer o pagamento de 100% do referido item; com esse procedimento, a tendncia que a contratada procure seguir risca o cronograma fsico-financeiro previsto, pois, caso contrrio, no ser beneficiada com aditivos por prorrogao de prazo em decorrncia de atrasos pelos quais seja responsvel; 9.6. os gastos com instalao de canteiro e acampamento devem ser pagos na proporo da execuo fsica desses servios, conforme previsto no cronograma de desembolso da obra; 9.7. quanto ao item mobilizao e desmobilizao, o pagamento deve estar associado efetiva incidncia desse tipo de gasto, ou seja, conforme o conjunto de equipamentos for sendo disponibilizado e a mo-de-obra for sendo empregada, conforme estipulado no cronograma de desembolso da obra, com critrios de medio adequadamente definidos, objetivando que se elimine a possibilidade de antecipao de pagamentos; 9.8. as seguintes despesas podem estar no cmputo do BDI: manuteno da administrao central; aplices de seguros; verba provisionada por conta da ocorrncia de imprevistos ou ainda de riscos de que eventos futuros venham a causar prejuzos construtora; garantias exigidas no mbito do ajuste firmado; despesas financeiras; lucro; e incidncia de impostos, mais precisamente ISS, PIS e COFINS; 9.9. as despesas para formao de BDI propostas neste processo so muito prximas daquelas previstas no Relatrio que subsidiou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, proferido em 14/03/2007, relacionado a estudo realizado pela Secob para obras de implantao de linhas de transmisso de energia eltrica e subestaes, excetuando-se os gastos com aplices de seguros, que foram includos neste novo estudo, e a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CPMF, que foi retirada, ante o fim da incidncia dessa contribuio a partir de 1/01/2008; 9.10. a frmula para obteno da taxa de BDI proposta nestes autos, com alguns ajustes em relao quela adotada no mbito do Acrdo n. 325/2007 Plenrio, a especificada a seguir, considerando-se que AC a taxa de rateio da administrao central, S uma taxa representativa de Seguros, R corresponde aos riscos e imprevistos, G a taxa que representa o nus das garantias exigidas em edital, DF a taxa representativa das despesas financeiras, L corresponde ao lucro bruto e I a taxa representativa dos impostos (PIS, COFINS e ISS).
BDI (1 ( AC S R G ))(1 DF )(1 L) (1 I )
10. Aps aplicar todas essas premissas tericas na anlise crtica das amostras obtidas, a AUFC da 1 Secob prope a adoo de vrias faixas de aceitabilidade para os itens que compem o BDI de cada um dos seguintes tipos de obras: edificao (construo e reforma); obras hdricas (irrigao, canais, saneamento bsico, redes adutoras, estaes de tratamento e elevatrias); obras porturias (estruturas porturias); obras aeroporturias (ptios, pistas de pouso, terminais de passageiros). 11. No tocante aos itens dos oramentos das obras de engenharia civil que se referem estritamente ao fornecimento de equipamentos e materiais relevantes, proposta uma inovao em relao ao Acrdo n. 325/2007 Plenrio, com a adoo de faixas de valores especficas a serem aplicadas exclusivamente para esses itens, diferenciadas daquelas empregadas para itens de servio. 12. Consoante visto no Relatrio precedente, na comparao entre os valores referenciais contidos nas tabelas propostas e o parmetro adotado no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, verifica-se grande proximidade entre as taxas indicadas, excetuando-se diferenas no patamar mximo admitido para alguns tipos de empreendimentos, como, por exemplo, para obras de saneamento bsico, em que se observa que o
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limite anteriormente adotado na deliberao do TCU de 28,87% ligeiramente menor do que o percentual mximo ora admitido de 31,80%. 13. Explicitados os parmetros adotados nesse novo trabalho, o que se observa que a divergncia constatada nestes autos, entre os posicionamentos propostos pela AUFC e a opinio do corpo dirigente daquela unidade tcnica especializada, est centrada em questionamentos acerca do tratamento estatstico empreendido aos dados que serviram de base para as concluses do estudo sob anlise. 14. A proposta do diretor da 1 Secob, que contou com a anuncia do dirigente daquela unidade tcnica, no sentido de que a Segecex oriente as Unidades Tcnicas do Tribunal a adotarem, nas fiscalizaes de obras pblicas, os valores listados no item 9.2 do Acrdo 325/2007 Plenrio como faixa referencial para o BDI em todos os tipos de obras pblicas. 15. Como embasamento para a desconsiderao das tabelas elaboradas no mbito do estudo objeto destes autos so apontadas as seguintes deficincias: 15.1. os editais/contratos examinados para os diferentes tipos de obras no possuem abrangncia suficiente para garantir a relevncia de cada amostra selecionada e a consistncia da anlise estatstica empreendida; 15.2. a obteno de uma amostra representativa, com um nmero suficientemente grande de editais/contratos por tipo de obra, demandaria da equipe de auditoria responsvel um investimento elevado de tempo e esforos, o que se torna invivel para este Tribunal; 15.3. as amostras de vrios tipos de obras apresentaram-se sensivelmente distorcidas, seja pela concentrao dos preos globais das obras em faixas estreitas de valores, seja pela prevalncia de editais/contratos de poucos rgos/entidades contratantes; 15.4. a diferenciao dos valores de BDI por faixa de valores de obra no se encontra respaldada por dados amostrais consistentes e que contemplem todas as faixas de valores existentes, o que torna ainda temerria a utilizao dessa classificao; 15.5. a anlise simplificada do conjunto de dados amostrais, reunindo todos os tipos de obras, com base em critrio de intervalo de confiana da curva de distribuio normal, mostrou resultados para os valores do BDI prximos e compatveis queles aprovados no item 9.2 do Acrdo n. 325/2007 Plenrio; 16. Em que pese pairem dvidas acerca da representatividade das amostras selecionadas, o corpo diretivo da 1 Secob sugeriu a adoo da equao para definio da taxa de BDI proposta no estudo objeto destes autos, a ttulo de paradigma para as anlises de preos efetuadas no mbito deste Tribunal, assim como recomendao s unidades jurisdicionadas ao Tribunal para que, na contratao de obras e servios de engenharia, fosse adotado, sempre que possvel, como critrio de medio e pagamento para o item administrao local da obra, remunerao mensal calculada proporcionalmente entre o valor faturado em cada medio e o total que consta na proposta da empresa contratada. 17. Diante de todo esse contexto, h uma questo crucial a ser enfrentada por este Tribunal, nesta oportunidade: continuar adotando os limites contidos no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, de forma geral e independente das caractersticas de cada empreendimento, ou utilizar os dados e premissas tericas contidos no estudo objeto destes autos para implementao de valores/ndices especficos para cada tipo de obra. 18. Entendo que, para a adequada resoluo desse impasse, h que se fazer uma anlise da composio das taxas de BDI, no s sob a tica do tratamento estatstico de dados, como prope o corpo diretivo da 1 Secob, mas tambm mediante a utilizao de conceitos da contabilidade de custos, por ser o BDI item que compe o valor total da obra, ou seja, contribui para formao do preo do produto final que a Administrao Pblica contratante deseja obter, e, ainda, com enfoque nas definies conceituais de engenharia civil acerca das peculiaridades de cada tipo de obra, de tal forma a se aferir se h diferenas nas caractersticas do tipo de servio que cada empreendimento necessita que impossibilitem a adoo um BDI nico como paradigma. 19. Passo ento a tratar da estipulao da taxa de BDI sob cada uma dessas ticas. I. Da aplicao dos conceitos de contabilidade de custos nas taxas de BDI.
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20. Sob a tica da contabilidade de custos, s pertinente a adoo de uma nica taxa de BDI, uniforme para todos os tipos de empreendimentos, se restar comprovado que as despesas indiretas no so influenciadas pelas diferentes caractersticas dos servios a serem executados em cada tipo de obra. 21. Primeiramente, cumpre destacar que os servios especficos de cada obra so, em essncia, custos diretos, ou seja, so apropriados diretamente consecuo do produto final que o prprio empreendimento, especificados detalhadamente em composies de custos unitrios e mensurados, de forma objetiva, ante a proporo de insumos, equipamentos e mo-de-obra que sero utilizados. 22. Os custos indiretos, por seu turno, ou so aqueles incidentes indiretamente no produto ou servio ou so custos que podem at, em alguns casos, incidir diretamente, porm apresentam dificuldade para controle individualizado, tendo-se que utilizar bases de rateio para sua alocao ao produto. 23. Segundo Jos Luiz dos Santos na obra Fundamentos de Contabilidade de Custos, 22 Edio, So Paulo, Editora Atlas, 2006, pgina 55: custos diretos so todos os custos aplicados diretamente ao produto, no necessitando do critrio de rateios e [...] custos indiretos so todos os outros custos. No existe para estes uma relao imediata com a unidade de custo, a exemplo do salrio do supervisor, prmios de seguro, depreciao etc. 24. Nesse sentido, unssono o entendimento tanto no mbito do estudo que embasou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio quanto no recente trabalho da 1 Secob que as despesas contempladas no BDI so aquelas que necessitam de critrio de rateio. 25. Contudo, uma discusso a ser travada consiste na avaliao de que as despesas da taxa de BDI possam sofrer alterao consoante mudanas no ritmo de produo dos servios, pois, como explicitado na teoria contbil, pode ocorrer de o custo incidir diretamente, mas estar no BDI apenas pela sua dificuldade de controle individualizado. 26. Essa correlao entre o custo e o ritmo de produo de servios traz baila outro conceito contbil: o de custos variveis. 27. Segundo Silvero das Neves e Paulo E.V. Viceconti, in Contabilidade de Custos: um enfoque direto e objetivo, 8 edio, So Paulo, Editora Frase, 2008, pgina 22: custos variveis so aqueles cujos valores se alteram em funo do volume de produo da empresa. 28. Retornando questo da possvel influncia do tipo de obra analisado, observo que alguns itens que compem o BDI possuem caractersticas de custo varivel, de tal forma que so inevitveis os impactos da amplitude e da complexidade dos empreendimento no valor final adotado. 29. Como exemplo desses itens com caractersticas de custo varivel, cito a administrao central e a parte relativa aos riscos e imprevistos. 30. A administrao central est associada estrutura logstica que o escritrio da construtora (a sede ou alguma filial) tem que fornecer para cada obra. Bons exemplos desse tipo de demanda so a centralizao das contrataes no departamento de recursos humanos ou, ainda, a utilizao do setor de compras da empresa para todos os tipos de aquisies. 31. O que se v que h uma relao entre essa dependncia da estrutura logstica da construtora e as caractersticas da forma de produo dos servios. Assim, se a obra implementada longe de centros urbanos, a distncia geogrfica entre o canteiro e o escritrio da empresa executora justifica uma diminuio dessa dependncia sob pena de a velocidade de produo ficar reduzida. 32. Um caso hipottico que melhor explica essa questo o de uma obra rodoviria em que a construtora praticamente monta uma filial no canteiro de obras, para dar maior celeridade aos processos de contratao de pessoal e de realizao de compras, pois caso contrrio, h risco de que ocorra uma diminuio no ritmo de produo, nos momentos de maior rotatividade de mo-de-obra ou de acrscimo no consumo de determinados insumos. 33. Nesse caso, a opo por uma estrutura de administrao local bem mais arrojada, para dar maior celeridade tomada de decises, propiciando que a produo no seja prejudicada por alguma falta de insumos (mo de obra e materiais). 34. Outra realidade bem diferente a de empreendimentos de reformas de edifcios pblicos custeadas com recursos federais, quase sempre executadas em capitais e, pela prpria falta de espao fsico para implementao de canteiro de obras, a opo acaba sendo por uma dependncia maior do escritrio da construtora e implementao de uma administrao local bem enxuta. Nesse tipo de situao, no
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incomum, inclusive, a terceirizao dos ensaios laboratoriais que so realizados no mbito de contratos gerenciados por departamentos da sede ou da filial da empresa executora. 35. Tem-se aqui o exemplo de dois casos extremos: um de uma obra rodoviria em que se espera um impacto menor do rateio da administrao central e outro de reformas de edifcios em que a prpria dificuldade de se contar com uma administrao local mais arrojada gera maior dependncia do escritrio da construtora. So situaes diversas, conforme o tipo de empreendimento, que geram taxas diferenciadas de administrao central. 36. Tambm com os riscos h uma dicotomia, mas relacionada complexidade da obra e no localizao geogrfica. 37. Se grande parte dos servios previstos no oramento possui carter repetitivo e no necessita de caractersticas especficas para ser executado (clima favorvel e determinada temperatura, por exemplo), h menor risco de que os servios sejam executados de forma errada ou, ainda, de que intempries causem atrasos nas obras e consequentes prejuzos. 38. Voltando comparao entre obras rodovirias e reformas de edifcios pblicos, enquanto o Manual de Custos Rodovirios do Sicro prev que, na aplicao do Concreto Betuminoso Usinado a Quente CBUQ, h a necessidade de manter o ligante betuminoso em temperaturas elevadas (entre 107 e 177C) e impossibilidade de realizao de trabalhos de pavimentao durante a chuva, no caso de concretagem de uma pea estrutural no interior de um edifcio em reforma, os servios podem ser executados temperatura ambiente e no h previso de interrupo dos servios por conta do mau tempo. 39. de se esperar, portanto, que o impacto dos riscos e imprevistos nas obras rodovirias seja comparativamente maior do que nas reformas de edifcios pblicos, no sendo adequado adotar uma mesma faixa de valores de referncia para esses itens do BDI no que concerne a esses dois tipos de empreendimento. 40. Essas exemplificaes servem para comprovar que existem itens do BDI que podem ser considerados custos variveis, porquanto sofrem influncias, consoante a possibilidade de ocorrncia de alteraes no volume de produo dos servios. II. Da anlise das taxas de BDI sob um vis estatstico. 41. O corpo diretivo da 1 Secob questionou a confiabilidade das concluses do estudo contido nestes autos por considerar que no foi dado o devido tratamento estatstico s informaes colhidas, de sorte que foram obtidas amostras muito pequenas, contendo distores, concluindo que a adoo de taxas de BDI para cada tipo de obra est prejudicada. 42. Em substituio s tabelas propostas pela Auditora Federal de Controle Externo, o diretor da unidade tcnica especializada considera adequado que se utilize uniformemente os referenciais contidos no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, apesar de os valores ali listados se referirem faixa referencial para o BDI de obras de linhas de transmisso de energia eltrica e de subestaes. 43. Tem-se, portanto, que, na tica dos dirigentes da 1 Secob, a adequabilidade da tabela utilizada como parmetro para estipulao de faixa admissvel para BDI est adstrita comprovao de que houve um tratamento estatstico nos dados que embasaram a confeco dessa tabela, com afastamento de possveis distores, e de que as amostras utilizadas como referencial possuem tamanho suficiente para serem consideradas, de fato, representativas. 44. Partindo dessa premissa, tanto o estudo elaborado neste processo quanto aquele tratado no TC 003.478/2006-8 que originou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio devem ser analisados sob esse vis estatstico, para alcance de concluses amparadas nos mesmos princpios. 45. No que concerne ao tamanho da amostra como fator limitante de sua representatividade, destaco que h previso, tanto na auditoria contbil quanto em manual elaborado no mbito deste Tribunal, de utilizao de amostras mais reduzidas. 46. Segundo a Norma Brasileira de Contabilidade NBC TA 530 AMOSTRAGEM EM AUDITORIA, obtida em pesquisa ao site do Conselho Federal de Contabilidade CRF (www.cfc.org.br), temos as seguintes definies: Objetivo
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4. O objetivo do auditor, ao usar a amostragem em auditoria, o de proporcionar uma base razovel para o auditor concluir quanto populao da qual a amostra selecionada. Definies 5. Para fins das normas de auditoria, os termos a seguir tm os significados a eles atribudos: Amostragem em auditoria a aplicao de procedimentos de auditoria em menos de 100% dos itens de populao relevante para fins de auditoria, de maneira que todas as unidades de amostragem tenham a mesma chance de serem selecionadas para proporcionar uma base razovel que possibilite o auditor concluir sobre toda a populao. Populao o conjunto completo de dados sobre o qual a amostra selecionada e sobre o qual o auditor deseja concluir. Risco de amostragem o risco de que a concluso do auditor, com base em amostra, pudesse ser diferente se toda a populao fosse sujeita ao mesmo procedimento de auditoria. O risco de amostragem pode levar a dois tipos de concluses errneas: (a) no caso de teste de controles, em que os controles so considerados mais eficazes do que realmente so ou no caso de teste de detalhes, em que no seja identificada distoro relevante, quando, na verdade, ela existe. O auditor est preocupado com esse tipo de concluso errnea porque ela afeta a eficcia da auditoria e provvel que leve a uma opinio de auditoria no apropriada. (b) no caso de teste de controles, em que os controles so considerados menos eficazes do que realmente so ou no caso de teste de detalhes, em que seja identificada distoro relevante, quando, na verdade, ela no existe. Esse tipo de concluso errnea afeta a eficincia da auditoria porque ela normalmente levaria a um trabalho adicional para estabelecer que as concluses iniciais estavam incorretas. (...)
Apndice 3 da NBC TA 530 - AMOSTRAGEM EM AUDITORIA

Exemplos de fatores que influenciam o tamanho da amostra para os testes de detalhes. A seguir, apresentamos os fatores que o auditor pode levar em considerao ao determinar o tamanho da amostra para testes de detalhes. Esses fatores, que precisam ser considerados em conjunto, pressupem que o auditor no modifica a abordagem aos testes de controles nem de outra forma modifica a natureza ou a poca dos procedimentos substantivos em resposta aos riscos avaliados.
FATOR
EFEITO NO TAMANHO DA AMOSTRA
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Aumento no uso de Reduo outros procedimentos substantivos direcionados mesma afirmao
Quanto mais o auditor confia em outros procedimentos substantivos (testes de detalhes ou procedimentos analticos substantivos) para reduzir a um nvel aceitvel o risco de deteco relacionado com uma populao em particular, menos segurana o auditor precisa da amostragem e, portanto, menor pode ser o tamanho da amostra.
47. Em consonncia com essas orientaes do CFC, este Tribunal, em 2002, no mbito da ento Secretaria Adjunta de Fiscalizao Adfis, elaborou um Manual contendo Tcnicas de Amostragem para Auditorias que, na pgina 57, aduz o seguinte: Na prtica, a determinao do tamanho da amostra um procedimento complexo, envolvendo restries quanto ao tempo, aos dados e aos recursos financeiros disponveis e quanto facilidade de seleo das observaes. O acesso a dados coletados por pesquisas anteriores ou por testes-modelo, em especial, permite uma melhor alocao dos recursos disponveis. Independentemente das restries existentes, todavia, as propriedades matemticas dos estimadores continuam valendo. Dessa forma, o tamanho da amostra tido como exequvel pode no permitir inferncias to confiveis ou to precisas quanto se deseja. Isso, porm no necessariamente significa que a amostragem pretendida irrelevante, pois os dados coletados podem fornecer tanto concluses preliminares, como indicaes valiosas para futuras pesquisas. (grifos acrescidos) 48. O que se observa dessas transcries que a adoo de uma amostra de tamanho reduzido pode vir a ser aceita, desde que existam procedimentos substantivos direcionados mesma afirmao, ou seja, no caso das taxas de BDI, necessrio que os exemplos que constituem a amostra estejam em consonncia com as premissas tericas previamente estipuladas acerca dos itens de despesa que podem compor a taxa de BDI e do tipo de gasto que pode estar associado a cada item. 49. O despacho do diretor da 1 Secob, contudo, desconsidera esse entendimento e conclui que as amostras obtidas so irrelevantes, com base na seguinte afirmao: as deficincias da amostra tambm impossibilitam, alm da classificao do BDI por tipo de obra, que haja confiabilidade em relao aos resultados do BDI e de seus itens por faixas de valores das obras, embora os conceitos metodolgicos utilizados na instruo estejam adequados. Assim, diante das limitaes apresentadas, no escopo deste processo, entendo que no prudente estabelecer taxas diferenciadas de BDI por faixas de valores contratados. (grifos acrescidos). 50. Nesse sentido, entendo, diferentemente do corpo diretivo da 1 Secob, que h possibilidade de se utilizar amostras mais reduzidas para inferncias estatsticas, desde que obedecidos os critrios de anlise previstos nas normas de auditoria. 51. Ademais, a utilizao das faixas de valores contidas no Acrdo n. 325/2007 Plenrio, para todo o tipo de obra, em substituio s tabelas propostas no mbito destes autos, est condicionada comprovao de que, para linhas de transmisso de energia eltrica e subestaes, ao contrrio dos demais empreendimentos, factvel, pelos meios disponveis, a obteno de um nmero suficientemente grande de editais/contratos, sem um custo elevado de tempo e esforo que inviabiliza o controle.
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52. Reportando-me ao Relatrio e ao Voto que embasaram o aludido Decisum desta Corte de Contas, observo que em nenhum momento se abordou a questo do tamanho da amostra analisada. possvel que tambm naquele caso a pouca representatividade da amostra selecionada possa ser questionada, porquanto as faixas de valores propostas decorrem de informaes obtidas junto a empresas estatais da Unio que atuam no setor eltrico, bem como de contratos de obras de construo de linhas de transmisso e de subestaes firmados na modalidade concorrncia com discriminao do BDI adotado e planilha oramentria da proposta vencedora, no havendo qualquer notcia de que tenha sido feita uma anlise com vis estatstico acerca da amplitude desses contratos em comparao abrangncia da populao formada pelos empreendimentos desse tipo executados com recursos federais. 53. A seguir, transcrevo trechos do Relatrio elaborado no mbito do TC n. 003.478/2006-8 cujas concluses foram corroboradas pelo Ministro-Relator Guilherme Palmeira, no Voto que embasou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, e que descrevem a metodologia de trabalho que foi adotada naquele caso: 3 METODOLOGIA Foram realizadas pesquisas de publicaes sobre LDI, sobre custos de implantao de linhas de transmisso e de subestaes e levantamento de dados junto a empresas estatais da Unio que atuam no setor eltrico. O levantamento de dados abrangeu visita s empresas Furnas, Chesf, Eletronorte, Eletrosul e Eletrobrs, alm da ANEEL, para obteno das seguintes informaes e documentos: - estudos e metodologias de clculo de LDI em obras de linhas de transmisso e subestaes desenvolvidos pela empresa; - critrios de aceitabilidade de percentual e de composio de LDI adotados pela empresa em procedimentos licitatrios; - contratos recentes de obras de construo de linhas de transmisso e de subestaes firmados na modalidade concorrncia com discriminao do LDI adotado e planilha oramentria da proposta vencedora. Alm das informaes e documentos, as visitas propiciaram discusses sobre a abordagem dada ao LDI em cada empresa com as reas tcnicas responsveis pela elaborao dos oramentos. (...) 10. CONCLUSO (...) A partir dos mtodos adotados pelas empresas do setor eltrico, dos casos estudados e da anlise da natureza dos diversos itens normalmente utilizados para seu clculo, avaliou-se a adequada composio do LDI, com o objetivo de apresentar uma metodologia de clculo, fundamentando a pertinncia de cada um dos seus componentes. Em razo disso, houve uma avaliao de cada um dos itens da composio do LDI observados nos mtodos das empresas estudadas, ou nos estudos pesquisados, o que resultou na recomendao de excluso de alguns desses itens, tais como: Administrao Local, Mobilizao e Desmobilizao, IRPJ e CSLL. Em seqncia, houve a preocupao de identificar uma faixa de variabilidade para os valores dos componentes do LDI, com a indicao, se possvel, de nveis de aceitabilidade. Apesar disso, julgou-se no ser possvel definir critrios de aceitabilidade, assim entendidos como limites rgidos, para o LDI e seus diversos componentes, mas somente parmetros de referncia, a partir das faixas de variao observadas nos casos estudados e de ajustes efetuados pela equipe. (grifos acrescidos) 54. O que se abstrai dessas transcries que, no estudo que embasou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, no foram explicitadas preocupaes em se utilizar amostras de maior representatividade ou,
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ainda, no restou demonstrado que os exames empreendidos tenham adotado o vis estatstico considerado adequado pelo corpo diretivo da 1 Secob nestes autos. 55. Tem-se, portanto, que, se for adotado o mesmo rigor contido no despacho do diretor da 1 Secob, tambm no tocante amostra que originou as faixas de valores contidas Acrdo n. 325/2007 Plenrio pairam dvidas acerca de sua representatividade. 56. Dessarte, faz-se necessrio verificar a pertinncia tanto do estudo de que trata este processo quanto daquele contido no TC n. 003.478/2006-8, no tocante observncia dos preceitos de estatstica, de forma a se definir se, de fato, as amostras obtidas possuem representatividade e podem ser utilizadas como parmetro para definio de faixas de BDI para as obras a que se referem. III. Da especificidade de cada tipo de empreendimento de engenharia civil. 57. A transcrio de outro trecho referente concluso do Relatrio elaborado no mbito do TC n. 003.478/2006-8 traz a seguinte argumentao: O que vai preponderar para a formao do BDI, alm dos encargos tributrios definidos por lei, so as caracterstiscas da empresa como estrutura gerencial, logstica, tecnolgica, financeira e a estratgia escolhida de mercado, especificamente para a obra pretendida. Dessa forma, pelas caractersticas de cada empresa, se apresentam seus custos administrativos, capacidade financeira, estratgias e necessidades de lucratividade em cada contrato. 58. Em sintonia com essas ponderaes, tambm a rea de atuao da construtora influencia no perfil de sua estrutura gerencial, logstica, tecnolgica e financeira. Uma empresa que costuma executar obras de maior porte e de alta complexidade tende a gerenciar o menor nmero de obras ao mesmo tempo, ante a enorme amplitude de cada contrato que pactua, de tal forma que o rateio das despesas indiretas feito entre um nmero menor de empreendimentos e, por consequncia, pode ser necessrio trabalhar com taxas mais elevadas par a os itens que compem o BDI. 59. Acrescente-se, ainda, que a implementao de empreendimentos de maior complexidade gera a necessidade de uma estrutura tecnolgica mais arrojada da empresa executora, assim como para realizar obras de elevado valor a construtora tem que comprovar possuir uma estrutura organizacional com dimenso suficiente para ser considerada com sade financeira para contratar com a Administrao Pblica, nos exatos termos previstos no ajuste, segundo os critrios de comprovao de capacidade previstos na Lei n. 8.666/1993. 60. Da mesma forma, construtoras que trabalham com empreendimentos de mais fcil execuo e de menor magnitude costumam tocar concomitantemente maior quantidade de obras e os valores despendidos com algumas despesas indiretas como, por exemplo, custos com a manuteno da administrao central, podem ser diludos em vrios contratos, alcanando-se, assim, redues nos percentuais relativos a esse item que compe o BDI. 61. Nesse sentido, transcrevo trecho contido no prprio Relatrio elaborado no bojo do TC n. 003.478/2006-8 que, a meu ver, afasta a possibilidade de se utilizar o Acrdo n. 325/2007 Plenrio em outros tipos de obras que no implantao de sistemas de energia eltrica e de subestaes: Os percentuais variveis dos elementos que compem o BDI, com exceo dos tributos, cujas alquotas so definidas em lei, guardam estreita relao com caractersticas particulares de cada empresa, em especial, aquelas consideradas no momento em que se realiza a oramentao, tais como porte e situao financeira da empresa, nmero de obras em execuo, representatividade do porte e da natureza da obra para a empresa, logstica necessria, necessidades operacionais, atratividade estratgica do contrato, dentre outros aspectos. Assim, o oramento proposto por uma empresa pode variar conforme seu perfil e interesse na obra. 62. Todos esses exemplos servem como comprovao do fato de que as diversas caractersticas de cada tipo de empreendimento a ser executado levam s inevitveis variaes nas taxas de BDI adotadas, sendo invivel se considerar tecnicamente adequada a utilizao do parmetro contido no 77
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Acrdo n. 325/2007 Plenrio para implementao de uma mesma faixa de valores de referncia, adotada de forma uniforme para todas as obras executadas com recursos federais. IV. Da adoo de BDI diferenciado para fornecimento de materiais e equipamentos. 63. Especificamente no que concerne adoo de taxas diferenciadas de BDI para aquisio de materiais e equipamentos, importante ressaltar que esta Corte de Contas tem claro posicionamento na Smula n. 253, a seguir transcrita: "Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento do objeto da licitao, nos termos da legislao em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza especfica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades prprias e diversas e que representem percentual significativo do preo global da obra devem apresentar incidncia de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens." 64. O que tenho observado, contudo, que as unidades tcnicas deste Tribunal tm encontrado dificuldades em arbitrar qual o BDI a ser aplicado na aquisio de materiais e equipamentos, tendo em vista que no existe, ainda, uma definio de qual deveria ser a faixa de valores aceitvel, como, por exemplo, foi efetuado no mbito do Acrdo n. 325/2007 Plenrio para itens de servios de obras de implementao de linhas de transmisso de energia eltrica e de subestaes. 65. Consoante se verifica na passagem a seguir transcrita do Voto que embasou o Acrdo 1.425/2007 Plenrio cujo item 9.7 determinou a elaborao do estudo objeto desses autos, nos casos concretos submetidos apreciao dos colegiados desta Corte de Contas, houve vrios questionamentos acerca da magnitude do percentual a ser adotado a ttulo de BDI nos itens do oramento que tratam exclusivamente do fornecimento de equipamentos e materiais:
15. Observo que as instrues anexadas ao processo concluem que houve sobrepreo ao se aplicar a mesma taxa de BDI para todos os itens do oramento, inclusive, para simples aquisies de produtos junto a fornecedores. Entretanto, h interpretaes divergentes, enquanto a Secex/RR entende no ser aplicvel nenhuma taxa de BDI no custo da compra de mveis e equipamentos, pois caso o rgo contratante tivesse adquirido os produtos diretamente, sem o intermdio da empreiteira, no haveria a incidncia de tais encargos. Por sua vez, a Secob entende que algum BDI era devido construtora, pois h custos indiretos inerentes a essas aquisies por parte da empresa contratada que devem ser considerados, contudo, a magnitude do percentual de incremento no preo menor do que a que foi adotada ao se considerar a incidncia de uma taxa nica para todo o oramento contratado. 16. Sob esse aspecto, entendo que assiste razo Secob. Existem gastos inerentes aos procedimentos adotados pela empreiteira para aquisio de produtos junto a fornecedores e posterior estocagem no canteiro de obras, os quais devem ser computados em uma taxa de BDI especfica a ser aplicada sobre essas compras. 17. Primeiramente, h que se considerar que a construtora, na compra de grande vulto que foi efetuada - mais de quatro milhes de reais a preos referenciados aos exerccios de 1997 a 1999 - para aquisio de equipamentos hospitalares e mveis, mobilizou parte de sua estrutura administrativa, com custos de gerenciamento, para efetuar escolha de fornecedores, negociao de pagamentos, recepo e armazenamento dos equipamentos. Ou seja, h que se aplicar uma taxa de BDI que contemple todos esses gastos decorrentes da mobilizao da empresa contratada. 78
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18. Destaco que a possibilidade da cobrana de BDI sobre aquisies de equipamentos j foi reconhecida por este Tribunal em outras oportunidades consoante se verifica, por exemplo, nos Acrdos ns. 1.914/2003, 1.600/2003 e 1.020/2007- todos do Plenrio. 19. Aponta a Secob que, no oramento em questo, o BDI a incidir sobre os materiais permanentes deveria ser de 16,08% em contraposio aos 28,5% incidentes sobre as obras civis. Argumenta a unidade tcnica especializada que essa diferena no percentual a ser aplicado aos custos unitrios advm das seguintes alteraes no cmputo da aludida taxa: excluso dos itens despesas financeiras, administrao central e seguro/imprevistos e diminuio dos itens tributos e lucro. 20. Ainda no tocante aos itens que compem a taxa de BDI a ser aplicada sobre custos de aquisio de materiais e equipamentos, trago baila trecho da recente Proposta de Deliberao que submeti a este Colegiado e que embasou o Acrdo n. 1.020/2007 Plenrio: 38. No tocante ao aspecto abordado pela Secob de necessidade de adoo de BDI diferenciado para aquisio de equipamentos e materiais e para prestao de servios, cabem as seguintes consideraes: 38.1 Primeiramente, este Tribunal, mediante a Smula n. 247, j firmou entendimento de que licitaes de empreendimentos que contemplem execuo de servios de engenharia e aquisio de equipamentos devem, preferencialmente, ser efetuadas em separado, de tal forma que sejam administrados em paralelo contratos de compras e de implementao de obras. Smula n. 247: obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo global, nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios, compras e alienaes, cujo objeto seja divisvel, desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou aquisio da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou unidades autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divisibilidade. 38.2 Contudo, tendo sido celebrado contrato nico para prestao de servio e fornecimento de bens, h que se ressaltar que a prestao de servios por parte da construtora demanda uma mobilizao muito maior de sua estrutura administrativa e gerencial do que a simples aquisio de materiais e equipamentos junto a fornecedores. 38.3 Esse fato repercute no BDI a ser cobrado, de tal forma que as despesas indiretas incorridas com simples aquisio de materiais e equipamentos so significativamente menores, tendo em vista que a construtora apenas mobiliza seu departamento de compras para adquirir o produto e se responsabiliza pelo seu estoque. 21. Dessarte, mantendo o mesmo entendimento, considero que a empresa tem o direito de cobrar bonificao por ter mobilizado sua estrutura administrativa para adquirir produtos junto a fornecedores, contudo, partindo do pressuposto de que essa mobilizao bem maior quando a empreiteira executa servios relacionados a sua atividade fim, razovel se supor que o percentual de lucro a ser cobrado seja comparativamente menor. 79
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22. Nesse sentido, considero pertinente a soluo adotada pela Secob de aplicao de percentual de bonificao para simples aquisio de materiais e equipamentos (8,5%) enor do que o lucro referente execuo de servios de engenharia (11%). 66. O que se observa que, para alguns tipos de materiais, os percentuais arbitrados por esse Tribunal para taxas de BDI aplicveis a itens especficos de fornecimento tem sofrido algumas oscilaes. Cito como exemplo as obras de implementao de Sistema de Abastecimento de gua em que, para a mesma aquisio de tubos de ferro fundido, no caso concreto de Pirapama (TC 007.657/2008-3 cujo Relator o Ministro Valmir Campelo), no Estado de Pernambuco, a unidade tcnica props a adoo de BDI diferenciado de 13,50% e, para o mesmo tipo de obra em Campina Grande/PB (TC 013.724/2010-0 de minha relatoria), foi admitida a adoo de BDI diferenciado de 15,48% para a aquisio do mesmo tipo de material. 67. Nesse sentido, cumpre destacar que para outro empreendimento de implementao de Sistema de Abastecimento de gua, localizado em Porto Velho/RO, no mbito de processo de minha relatoria (TC 000.284/2010-6), detectei uma peculiaridade relacionada adoo pela Secob de um percentual linear de 11% para o BDI especfico para fornecimento de todos os materiais, inclusive, para as tubulaes de ferro fundido as quais possuam composies de custos unitrios indicando a incluso de alguns servios. 68. A peculiaridade detectada est no fato de que no a denominao do item como fornecimento de materiais que deve ser observada apenas, mas as especificaes contidas na sua composio de custo unitrio. No aludido TC 000.284/2010-6, verifiquei que os servios relacionados a todo o tratamento a ser dado tubulao para sua adequao s especificaes de projeto (cortes e soldagem) estavam embutidos nesse item. 69. Por oportuno, transcrevo trecho do Voto que proferi nesse processo que tratou da implementao do Sistema de Abastecimento de gua em Porto Velho/RO: 36. No caso concreto em questo, verifico que no se trata s de se estipular uma taxa de BDI, mais reduzida, a ser aplicada simples aquisio de materiais junto a fornecedores, mas de se arbitrar um percentual que contemple, de forma adequada, as despesas indiretas inerentes aos itens de fornecimento de tubulao de ferro fundido e de tubulao de PVC os quais contemplam tambm a execuo de alguns servios por parte da empresa executora da obra, conforme consta no memorial acostado a estes autos (volume 3): Utilizao de mo-de-obra e equipamentos de elevao carga (guinchos) para descarga, armazenamento e manuteno do material em estoque; Manuseio do material no almoxarifado com emprego de mo de obra e equipamentos; Operao de carga e transporte do material para a frente de servio; Corte dos tubos com utilizao de mo-de-obra para adequao s medidas das vias (pontos de curva) e nos pontos de alimentao (chegada a elevatrias e reservatrios); Garantia do produto fornecido at sua operacionalizao OBS: importante ressaltar que o item assentamento de tubos e conexes previsto no escopo contratual no serve para remunerar os servios acima descritos. Isso porque todos os servios necessrios, da fbrica frente de servio, conforme acima descrito, fazem parte do item fornecimento. Dessa feita, o item assentamento contempla, apenas, os seguintes servios; (i) carga do tubo da frente de servio para vala; (ii) assentamento (alinhamento na vala e 80
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montagem dos tubos; (iii) reaterro at a geratriz superior, e (vi) testes hidrostticos. (grifos acrescidos) 37. Diante desse contexto, entendo que aplicar uma taxa linear de 11% para toda espcie de aquisio de material e equipamentos, realizada no mbito do Contrato n. 145/PGE-RO/2008, inclusive no tocante aos itens de fornecimento de tubulao (de ferro fundido e PVC), como prope a 3 Secob, no se mostra medida tecnicamente adequada. 38. Alinhado a esse entendimento de que no razovel empregar, para fornecimento de tubulaes em sistemas de abastecimento de gua, a mesma taxa de BDI adotada para simples aquisio de materiais, transcrevo trecho do bem lanado parecer do Procurador-Geral Lucas Rocha Furtando, proferido no mbito do TC n. 017.327/2010-5: Apesar de concordar, em parte, com a anlise procedida pela unidade tcnica, exsurge dos autos questo sobre a qual penso ser oportuno tecer breves consideraes. Parte significante do dbito inicialmente atribudo devida utilizao de percentual no contrato de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas (BDI) da ordem de 30%, superior ao entendimento da Secob1. A unidade tcnica fixou a taxa de BDI em 10% para os materiais, aduzindo o Acrdo n. 157/2009 Plenrio de relatoria de Exmo. Min. Valmir Campelo. Inobstante, o Min. Relator do acrdo supramencionado no voto admite a taxa de BDI de 11,20% como paradigma. 31. Ao aplicar um lucro de 3%, um custo financeiro de 1,5% e a administrao central de 0,40% nos referenciais da Secob, o BDI paradigma ser de 11,20% . 32. fl. 336, a Unidade instrutiva chegou a um BDI referencial para os servios de 33,25%. Em comparao previso contratual de 34,49% (excluda a CPMF), pela pequenssima diferena, avaliou-se como aceitvel o percentual contratado. 33. No somente concordo com a razoabilidade do tratamento dado ao BDI de servios como avalio, por coerncia, que o mesmo raciocnio deve ser empreendido para o caso dos materiais. Como a Compesa j providenciou o estorno dos 0,38% da CPMF (fl. 328), o percentual contratual seria de 13,04%, muito prximo dos 11,20% referenciais. O ndice tambm no se distancia significativamente dos 10% tidos como vlidos no Acrdo n. 1600/2003-Plenrio, patamar ao qual me referi em minhas consideraes no voto do Acrdo n. 1.599/2008-Plenrio. (grifei) A despeito de ter me manifestado, naqueles autos em que foi prolatado o Acrdo n. 1.600/2003 - Plenrio, pela adoo de taxa de BDI de 10% no caso de fornecimento de materiais em que no fora realizado parcelamento, pondero melhor sobre o estabelecimento e a fixao da taxa de BDI diferenciado, cujo percentual deve levar em conta possveis repercusses quanto aos interesses da Administrao em relao s responsabilidades exigidas do empreiteiro, em especial a fixada no artigo 618 do Cdigo Civil. Nesse contexto, considero que a responsabilidade da contratada ante um simples fornecimento de tubos bem diferente da execuo de uma rede adutora para abastecimento de gua. O referido dispositivo do Cdigo Civil assoalha o grau de responsabilidade nos contratos de empreitada, in verbis: 81
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Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifcios ou outras construes considerveis, o empreiteiro de materiais e execuo responder, durante o prazo irredutvel de cinco anos, pela solidez e segurana do trabalho, assim em razo dos materiais, como do solo. Pargrafo nico. Decair do direito assegurado neste artigo o dono da obra que no propuser a ao contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao aparecimento do vcio ou defeito. (grifei) Com a aplicao de BDI diferenciado, a contratada estaria sendo remunerada apenas pela intermediao financeira do fornecimento dos tubos e no atuaria nesse caso como empreiteira, abrindo espao para eventuais questionamentos acerca da plena incidncia do referido art. 618, relativamente responsabilidade civil da empreiteira ao longo dos prazos de garantia. Tais consideraes parecem-me relevantes, tendo em vista que o afastamento do dbito inicialmente apontado nos autos decorreu da anlise global do custo do contrato, e no desse ponto especfico. Com esse registro, entendo correto o afastamento do dbito. 70. Ressalte-se que, em se tratando de simples aquisio de materiais como no supramencionado caso de que trata o Acrdo 1.425/2007 Plenrio, o BDI a ser aplicado deve ser justificadamente reduzido, tendo em vista que a atuao da construtora est restrita efetivao da compra e adoo de providncias quanto ao transporte e ao armazenamento desse material. 71. Contudo, se a composio de custo unitrio j contempla os servios de preparao do material para a aplicao na obra, admissvel que a taxa de BDI adotada esteja bem prxima do percentual a ser aplicado aos itens de servio. 72. Ainda no tocante ao simples fornecimento de materiais e equipamentos, entendo que, consoante as caractersticas do tipo de empreendimento que se est executando, tambm a aquisio do insumo pode apresentar certas complexidades. A ttulo de ilustrao de um fornecimento de material em que h que se ponderar acerca complexidade do transporte e do armazenamento para definio do BDI a ser aplicado, cito o caso da aquisio de material betuminoso em obras rodovirias. 73. Antes da assinatura do Contrato n. TT-045/2003-00, pactuado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit e a Petrobras, estipulando que aquele rgo federal iria adquirir diretamente junto a esta empresa pblica o material betuminoso necessrio execuo das obras rodovirias cuja execuo est sob sua responsabilidade, o custo de aquisio desse material betuminoso estava includo como item do oramento das construtoras, todavia, incidindo BDI de 15% diferenciado da taxa de BDI aplicada aos itens de servios. 74. No que concerne ao fornecimento desse material betuminoso, tal aquisio junto s refinarias mais complexa do que a obteno de um insumo como areia e brita. Primeiramente, h uma preocupao constante com o controle da temperatura que deve ser mantida em nveis elevados e, depois, existe toda uma logstica diferenciada de estocagem. 75. Como exemplo dessa especificidade, cito a Norma Rodoviria de Especificao de Servio DNER-ES 313/1997 que trata da execuo do Concreto Betuminoso Usinado a Quente CBUQ e que prev que a temperatura do ligante betuminoso no deve ser inferior a 107C e nem exceder a 177C, bem como, em seu subitem 5.3.1.- Depsito para ligante betuminoso, prev: Os depsitos para o ligante betuminoso devero possuir dispositivos capazes de aquecer o ligante nas temperaturas fixadas nesta Especificao. Estes dispositivos tambm devero evitar qualquer superaquecimento localizado. Dever ser 82
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instalado um sistema de recirculao para o ligante betuminoso, de modo a garantir a circulao, desembaraada e contnua, do depsito ao misturador, durante todo o perodo de operao. A capacidade dos depsitos dever ser suficiente para, no mnimo, trs dias de servio. 76. , portanto, aceitvel que esse BDI para aquisio de material betuminoso seja mais elevado do que aquele para fornecimento de outro tipo de insumo que possua transporte e estoque mais facilitado. 77. Reportando-me novamente ao estudo elaborado pela 1 Secob de que trata este processo, verifico que foi proposta uma tabela especfica para BDI para Fornecimento de Materiais e Equipamentos. Contudo, considero que algumas peculiaridades levantadas neste Voto acerca dessa diferenciao de BDI para itens de aquisio de insumo no foram abordadas. 78. Nesse contexto, considero que, nas premissas tericas acerca da faixa de valores admissvel para BDI de itens de Fornecimento de Materiais e Equipamentos, deve ser a abordada a questo dos casos em que h maior complexidade no transporte e no armazenamento de materiais, bem como deve ser enfrentada a necessidade de se analisar detalhadamente a composio de custos unitrios para verificao se realmente se trata apenas de simples aquisio de insumo em que a construtora se responsabiliza apenas pela compra, transporte e armazenamento, inexistindo outros servios embutidos que descaracterizem a situao de simples fornecimento de materiais.
V. Da constituio de um grupo de trabalho interdisciplinar.
79. Diante de toda a discusso acerca da adequabilidade das tabelas contendo faixas aceitveis para taxas de BDI elaboradas tanto no mbito deste processo quanto no bojo do TC 003.478/2006-8 que originou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, faz-se necessrio constituir um grupo de trabalho para anlise pormenorizada dos estudos que originaram essas tabelas, para, com base em critrios contbeis e estatsticos, verificar a representatividade das amostras selecionadas alm da adequabilidade dos parmetros utilizados. 80. Ademais, considero essencial que o aludido grupo de trabalho seja multidisciplinar, ou seja, contemple membros das quatro Secretarias de Fiscalizao de Obras, bem como da Secretaria Adjunta de Superviso e Suporte Adsup, e, inclusive, um membro do setor responsvel na Secretria Geral de Administrao Segedam pela definio das taxas de BDI adotadas por esse Tribunal, nas licitaes que realiza na rea de engenharia civil. 81. Essa multidisciplinariedade fundamental para que as secretarias especializadas possam opinar acerca das peculiaridades de cada tipo de obra includo em sua clientela, trazendo os principais aspectos abordados nas auditorias que vem realizando, bem como a Adsup possa contribuir nos questionamentos quanto ao critrio de amostragem a ser adotado e, ainda, o representante da Segedam possa repassar sua experincia quanto aos principais problemas enfrentados na prtica, quando o TCU est no papel de gestor. 82. Importante ressaltar que os trabalhos desenvolvidos por esse grupo de trabalho so indispensveis para que este Tribunal possa adotar parmetros de faixas de BDI aceitveis, calcados em dados confiveis e em premissas tcnicas adequadas. 83. Entendo que o principal objetivo desse grupo de trabalho servir de parmetro para que as unidades tcnicas deste Tribunal possam detectar a existncia de sobrepreos/superfaturamentos 83
TC 025.990/2008-2
decorrentes da aplicao de taxas de BDI injustificadamente elevadas e quantificar o respectivo dbito. H, portanto, um carter de urgncia que justifica, a meu ver, a estipulao de um prazo de cento e oitenta dias para que esse grupo de trabalho de natureza interdisciplinar finalize suas anlises.
VI. Concluso.
84. Ressalto que, ante a fundamentao terica contida nesses autos, em especial a que trata da caracterizao das despesas indiretas que compem o BDI, resta comprovado que tais despesas sofrem variaes consoante o tipo de obra executado. 85. Diante desse contexto, considero que medida tecnicamente inadequada a adoo, para qualquer tipo de empreendimento, dos valores listados no item 9.2 do Acrdo 325/2007 Plenrio que foram estipulados especificamente para obras de linhas de transmisso de energia eltrica e subestaes. 86. Dessarte, considerando todas as ponderaes expostas, cumpre orientar as unidades tcnicas deste Tribunal a utilizar, excepcionalmente, e at que sejam finalizados os exames do grupo de trabalho interdisciplinar a que referem os pargrafos 79 a 83 deste Voto, os parmetros para taxas de BDI contidos no item 9.2 do Acrdo n. 325/2007 Plenrio, restritamente para obras de linhas de transmisso de energia eltrica e subestaes, e, para os demais tipos de empreendimento, as tabelas elaboradas no mbito destes autos que contm valores referenciais para taxas de BDI especficos para cada caso. 87. Por ltimo, acho importante ressaltar que a questo das taxas de BDI adotadas em obras rodovirias est sendo analisada em um processo especifico, o TC 008.233/2010-1 cujo Relator o Ministro Raimundo Carreiro, sendo pertinente encaminhar cpias do Relatrio, do Voto proferido nestes autos para serem apensadas quele processo. Ante todo o exposto, Voto por que seja adotada a deliberao que ora submeto a este Colegiado. T.C.U., Sala das Sesses, em 31 de agosto de 2011.
MARCOS BEMQUERER COSTA Relator
ACRDO N 2369/2011 TCU Plenrio 1. Processo n. TC 025.990/2008-2. 2. Grupo II; Classe de Assunto: I- Administrativo. 3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. 4. rgo: Tribunal de Contas da Unio. 5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. 84
TC 025.990/2008-2
7. Unidade Tcnica: 1 Secretaria de Fiscalizao de Obras 1 Secob. 8. Advogado(s) constitudo(s) nos autos: no h. 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam do estudo elaborado pela 1 Secob, em atendimento Acrdo 1.425/2007 Plenrio, com vistas definio de parmetros aceitveis para taxas de Bonificaes e Despesas Indiretas BDI para cada tipo de obra de engenharia, bem como para itens especficos para a aquisio de produtos, observando as caractersticas similares e as despesas inerentes a cada espcie de empreendimento, de modo a estipular faixas de valores de referncia que orientem os entes jurisdicionados deste Tribunal na contratao de obras pblicas. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. constituir grupo de trabalho interdisciplinar, no mbito deste Tribunal, formado por membros das quatro Secretarias de Fiscalizao de Obras, bem como da Secretaria Adjunta de Superviso e Suporte Adsup e do setor responsvel na Secretria Geral de Administrao Segedam pela definio das taxas de BDI adotadas por esse Tribunal, nas licitaes que realiza na rea de engenharia civil, com vistas a que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicao deste Acrdo, seja efetuada anlise pormenorizada dos estudos elaborados no mbito destes autos e no bojo do TC 003.478/2006-8, que originou o Acrdo n. 325/2007 Plenrio, utilizando critrios contbeis e estatsticos, para avaliar a representatividade das amostras selecionadas, alm da adequabilidade dos parmetros utilizados, e definir faixas aceitveis para valores de taxas de BDI especficas para cada tipo de empreendimento; 9.2. determinar que, no escopo da anlise realizada pelo grupo de trabalho a que se refere o item 9.1 supra, esteja includo, tambm, o exame acerca da necessidade de se estipular BDI diferenciado para simples aquisio de insumos e equipamentos, com consideraes acerca da influncia da complexidade no transporte e no armazenamento de materiais na estipulao da magnitude dessas taxas, entre outras variveis, com nfase na necessidade de se verificar se h na composio de custos unitrios a existncia de algum servio que venha a descaracterizar essa classificao como item de mero fornecimento de materiais; 9.3. orientar as unidades tcnicas deste Tribunal a utilizar, at que sejam finalizados os exames do grupo de trabalho interdisciplinar a que se refere o item 9.1 supra: 9.3.1. os parmetros para taxas de BDI contidos no item 9.2 do Acrdo n. 325/2007 Plenrio, quando se tratar de obras de linhas de transmisso de energia eltrica e de subestaes; 9.3.2. os valores referenciais para taxas de BDI contidos nas tabelas a seguir, especficos para cada tipo de obra discriminado:
85
TC 025.990/2008-2
86

BDI PARA OBRAS HDRICAS - SANEAMENTO BSICO DESCRIO MNIMO MXIMO
TC 025.990/2008-2
MDIA
0,90% 1,75% 0,65% 3,00%
87

BDI PARA OBRAS PORTURIAS - ESTRUTURAS PORTURIAS DESCRIO MNIMO MXIMO
TC 025.990/2008-2
MDIA
88
TC 025.990/2008-2
BDI PARA OBRAS AEROPORTURIAS - TERMINAL DE PASSAGEIROS DESCRIO MNIMO MXIMO MDIA
ISS PIS COFINS
MNIMO 1,30% 0,50% 0,25% 0,00% 0,00% 0,25% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 1,75% 10,50%
MXIMO 8,00% 1,50% 1,53% 0,54% 0,42% 0,57% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 6,50% 19,60%
MDIA 5,20% 1,00% 0,88% 0,24% 0,21% 0,43% 3,65% 0,00% 0,65% 3,00% 4,10% 15,60%
Lucro TOTAL
9.4. juntar cpia do Acrdo proferido nestes autos, bem como do Relatrio e do Voto que o fundamentam, ao TC 008.233/2010-1 que trata especificamente do BDI a ser adotado nas obras rodovirias; 9.5. arquivar os presentes autos. 10. Ata n 36/2011 Plenrio. 11. Data da Sesso: 31/8/2011 Ordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-2369-36/11-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro. 89
TC 025.990/2008-2
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator). 13.3. Ministros-Substitutos presentes: Andr Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER Presidente Fui presente:
MARCOS BEMQUERER COSTA Relator
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral
90

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14. J a Smula/TCU n. 258/2010 Exigncia de Detalhamento do Oramento trs o seguinte enunciado:

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Mnimo 0,00 0,00 0,00 0,11 3,83 6,03

Mdio 0,21 0,97 0,59 4,07 6,90 7,65

Mximo 0,42 2,05 1,20 8,03 9,96 9,03

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VALOR C ONTRATO (R$)

25,00 17,05 25,00 9.261.195,10 6.810.920,18

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(%) 10,00% 6,00% 4,00% 1,00% 7,20% 8,00% 30,00%

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2,72% 5,00% 3,65% 0,65% 3,00% 4,19% 15,56%

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Obs: (**) % de ISS, PIS e Cofins incidentes sobre Custo direto

Tabela 07 - Composio da taxa de BDI adotada em Editais do DOH

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Tabela 08 - Composio da taxa de BDI do Centran

III.7 EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTURIA (INFRAERO)

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BDI Obras e Servios de Engenharia (%)

Servios Tcnicos de Engenharia (%)

Fornecimento e Montagem de Equipamentos (%)

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0,00 150 1500 15000 VALOR DA OBRA em MIL R$ 150000

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Tabela 10 - Parcela de Administrao Central na composio da taxa de BDI.

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Tabela 11 Parcela de Despesas Financeira na composio da taxa de BDI.

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0,57% 0,65% 0,78%

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2,00 0,00 150 1500 15000 VALOR DA OBRA em MIL R$ 150000

Figura E- Histograma de freqncia do item Lucro.

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Parcela de Lucro na composio do BDI - Valores incidentes sobre Custo Direto

Tabela 14 Parcela de Lucro na composio da taxa de BDI.

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4,07 4,07 9,96 10,00 5,00 9,12 5,00 6,20

5,00 5,00 9,00 11,58

Tabela 15 Tabela da ADM. CENTRAL inferior mdia e o % do LUCRO correspondente.

6,00 ADM. CENTRAL

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Tabela 16 BDI para Obras de Edificaes - Construo.

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