Derecho Administrativo

I. REALIDAD PROBLEMTICA

Hace tres dcadas se afirmaba que el tema referido a los principios generales del Derecho era uno de los ms discutidos. Hoy puede continuar siendo discutido y discutible, aunque estimamos que poca atencin se ha puesto al respecto. Se afirmaba tambin que fue poco estudiado y difundido. No parece haber acuerdo, no porque se hayan creado los mbitos y las posibilidades de discusin, sino porque aisladamente cada cual ha dado su opinin, no pocas veces de un modo parcial. Se haba estimado que los principios generales del Derecho son mximas o axiomas jurdicos recopilados histricamente; o son los dictados de la razn admitidos legalmente, como fundamento inmediato de sus disposiciones. Segn puede observarse, en estos dos puntos de vista, el primero se vincula ms a la historia sin establecer jerarqua ni vinculacin con los diversos ordenamientos nacionales; y, en el segundo, se tratara slo de su admisin legal como fundamento inmediato de la ley, sin considerar los principios fijados en ella o en la constitucin escrita de una determinada comunidad nacional. Se ha presentado al reconocimiento de los principios generales del Derecho como una autorizacin o invitacin de la ley para la libre creacin del Derecho por el juez. En este caso la ley le dice a los jueces: "Pueden crear Derecho mediante los principios generales". En otro punto de vista, constituyen el medio utilizado por la doctrina para librarse de los textos legales que no responden ya a la opinin jurdica dominante. Es decir, no considera, tampoco, la posible insercin legal del principio, y es producto de la creacin doctrinaria para actualizar la ley segn la opinin jurdica dominante, por lo cual sobreestima el papel de la doctrina. Asimismo se los ha conceptuado como normas generales del Derecho, expresin concreta del Derecho natural, reglas universales de que la razn especulativa se sirve para encontrar soluciones particulares justas y equitativas cual los preceptos del Derecho.

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Igualmente, se los consider un derecho universal comn, general por su naturaleza y subsidiario por su funcin, aplicando como supletorio a las lagunas del Derecho. Segn el Cdigo Civil espaol, reformado en 1974, los principios generales del Derecho se aplican a falta de costumbre o ley, sin perjuicio "de su carcter informador del ordenamiento jurdico"; lo mismo el artculo 16 del Cdigo Civil de la Repblica Argentina: puede recurrirse a ellos si no se puede recurrir a las leyes. Aunque no es correcto sealarlos como derecho universal comn, s interesan las normas citadas a ambos cdigos, que marcan el carcter o funcin subsidiaria, a no ser que el principio sea una norma sancionada formal y sustancialmente. Por lo puntualizado hasta aqu y por lo que sealaremos ms adelante, no se alcanza todava a conceptuar cabalmente y de modo ptimo a los principios generales del Derecho; con los elementos anotados lneas arriba podra componerse congruentemente una idea aproximada, pero no una definicin, categora rgida que excluye componentes y que, por tal, se enerva con los cambios dinmicos que se producen en el ordenamiento jurdico-legal. Carlos Santiago Nino ve, en los principios generales del Derecho, una tcnica dogmtica para justificar soluciones originales. En nuestra opinin, los principios pueden sealar contradicciones en el ordenamiento legal, llenar lagunas, perfeccionar el Derecho, o crearlo, introducir en ste contenidos mayores de justicia, interpretar con ms precisin al Derecho, sustituir normas inaplicables o ineficaces, etc. Empero, segn dicho autor, la dogmtica muestra con los principios su compatibilidad con el derecho legislado y su funcin de reformulacin, salvando sus imperfecciones formales y adecundolo a los estndares valorativos vigentes. "Los juristas se ocupan de sistematizar el orden jurdico, reemplazando conjuntos de normas por principios ms generales y pretendidamente equivalentes a ellas. De este modo se logra una mayor economa del sistema, presentndolo como un conjunto de pocos principios, cuyas consecuencias lgicas es ms fcil determinar", sostiene Nino.

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Nosotros creemos que los principios no tienen que pretenderse siempre como equivalentes a las normas pues si fuese as seran superfluos o discutibles, a no ser que se los utilice slo por lo que son, en una opinin filosfica, esto es causa o fundamento. Nino admite, s, que el jurista, en ocasiones, va ms all de la norma, con la consideracin del principio. Estos conceptos y algunos otros, ya citados, crean el convencimiento de que el juez tiene legitimacin para crear Derecho, bajo ciertas circunstancias y con razonables condicionamientos. Y, en todo caso, debera tratarse de los principios generales o especficos, en su caso, correspondientes al orden jurdico nacional, al ser de una nacin y a la conciencia jurdica del pueblo. Esto ltimo no excluye la posibilidad de considerar como principio jurdico general a cualquier principio que sea congruente con los presupuestos mencionados. De otro modo: un principio general del Derecho extranjero puede ser coincidente con el espritu de nuestro pueblo y con nuestro ordenamiento jurdico1.

II.

ANTECEDENTES HISTRICOS:

Ley del Procedimiento Administrativo General

La Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General tuvo su origen en el Anteproyecto de Nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos elaborado por una comisin constituida por el Ministerio de Justicia mediante Resolucin Ministerial N 194-97-JUS, y ampliada

posteriormente mediante Resoluciones Ministeriales N 029-98-JUS y N 096-98JUS. Dicha Comisin estuvo conformada en su momento por destacados profesionales del sector pblico y privado.2

Vernengo Roberto J. Teora General del Derecho 2 Edic. Editorial Cooperadora del Derecho y Ciencias Sociales 1935 Pag. 329 2 Varios miembros de la Comisin creada en 1997, incluyendo su Presidente, son los mismos que integraron la Comisin Tcnica para la Revisin de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, conformada por Resolucin Ministerial N 026-2006-JUS

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La Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, entr en plena vigencia el once de Octubre del ao 2001, norma destinada a introducir significativas modificaciones a como se articularon hasta hoy las relaciones entre las diversas instancias de las Administraciones Pblicas de nuestro pas y quienes asumen el siempre difcil rol de administrados. Luego de tantos aos de un largo proceso iniciado con el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (Decreto Supremo 006-67-SC), siendo muchos los que se preguntan cul es el sentido de esta ley y cules son los cambios cualitativamente ms significativos introducidos por esta novsima norma. Hablar de Administracin pblica no es hacer referencia a un tema nuevo en el Per, pues, instituciones vinculadas con la llamada funcin administrativa del Estado Peruano han existido desde prcticamente la misma aparicin de nuestro pas. Sin embargo, ello nunca vino aparejado de alguna serie de factores polticos, econmicos, sociales y jurdicos que, entre otras cosas, dieran como resultado la consolidacin de una institucionalidad dentro de la cual la Administracin Pblica y su quehacer cotidiano fuesen elementos destinados a asegurar una mayor estabilidad poltica y respeto a preceptos constitucionales y valores democrticos. Es ms, y an circunscribindonos al plano estrictamente jurdico, las constataciones que podemos efectuar en el caso peruano distan mucho de ser las ms favorables. Podramos decir en primer lugar que tanto los administrados como quienes se desempean como funcionarios o servidores pblicos, salvo honrosas

excepciones, demuestran con su accionar desconocer no solamente algunas de las instituciones centrales del Procedimiento Administrativo, sino incluso del Derecho Administrativo General. De ese clima de desconocimiento (o por lo menos, de poca familiaridad) tampoco se han escapado aquellas instancias encargadas de desempear tareas legiferantes. Prueba patente de ello es la situacin de irracionalidad normativa que lleg a imperar en esta materia. As es pues como, sin entrar ya a mencionar la importante gama de disposiciones sectoriales al respecto, en el Per convivan normas que muchas veces contenan disposiciones contradictorias entre si, y que en varias ocasiones todas ellas se

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proponan regular las mismas circunstancias. Un contexto catico que sin duda a nada bueno conduce. Si a lo expuesto le aadimos una referencia a nuestra experiencia nacional reciente, en la cual la actuacin de buena parte de las diversas reparticiones estatales anduvo muy alejada del respeto a preceptos constitucionales y valores democrticos, fcilmente podremos comprobar como en el Per, y sobre todo en los ltimos aos, prim la percepcin de encontrarnos ante un escenario de difcil acceso y prcticamente nula tutela de las pretensiones de los administrados por la Administracin, afirmacin que no puede hacerse ni escucharse a la ligera, pues pocas situaciones como la que acabamos de describir ponen en entredicho la credibilidad de cualquier Estado de Derecho que se precie de serlo. No es pues, como decan algunos de los que en su momento fungieron de mentores de la Ley de Simplificacin Administrativa, la necesidad de adecuar la actuacin de nuestra administracin pblica a la nueva dinmica estatal y a los requerimientos de una economa de mercado en un mundo globalizado la nica (o por lo menos, la principal) justificacin de una modificacin al tratamiento dado al procedimiento administrativo en nuestro pas, sino que ms bien en el fondo dicho cambio debiera estar inspirado en una finalidad esencialmente democratizadora a la cual nunca conviene perder de vista. Lo hasta aqu reseado nos permite entonces entender cules son las razones que explican el surgimiento de esta nueva Ley. Ahora bien, necesario es aadir como todo este contexto tambin hace posible comprender cules son algunos de los especiales rasgos de la Ley 27444, aquellos que precisamente le dan cierta singularidad a la misma si la comparamos con lo previsto en las normas que cumplen ese mismo rol en los ordenamientos jurdicos de otros pases 3.

Eloy Espinosa-Saldaa Barrera Catedrtico de las Facultades de Derecho delas Universidades Pontificia Universidad Catlica del Per y Nacional Mayor de San Marcos

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III.

MARCO TERICO

3.1. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. 3.1.1. Concepto. Qu debe entenderse por principios generales de derecho?, es una de las cuestiones ms complejas y polmicas, pues debemos entender que los autores no se ponen de acuerdo por existir entre otras causas, la de diferencia de corrientes del pensamiento jurdico, as por ejemplo tenemos que no opinan lo mismo los ius naturalistas, que los ius positivistas, que los legalistas, que los filsofos del derecho o que los mismos legisladores de cada regin del planeta con una particular cosmovisin dada por su cultura, usos y costumbres, as como herencia legislativa, etc. Para algunos, dichos principios son los del derecho romano, para otros, los universalmente admitidos por la ciencia jurdica y, otros ms, los identifican con los del derecho natural.

Pero para tener una visin ms amplia y completa, veremos las definiciones que cada autor da al respecto, para efecto de lluvia de ideas y posteriormente unificaremos dichas caractersticas aportadas pero respetando la lgica de cada una de sus posturas individualizadas por sus corrientes ideolgicas, a fin de encontrar la posibilidad de dar un concepto objetivo aplicable a todas las corrientes del pensar. Para el Doctor Preciado Hernndez: Estos son los principios ms generales de tica social, derecho natural o axiologa jurdica, descubiertos por la razn humana, fundados en la naturaleza racional y libre del hombre, los cuales constituyen el fundamento de todo

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sistema jurdico posible o actual.4 Lo que evidentemente muestra una postura objetiva y totalizadora entendiendo que se trata de una corriente naturalista. Segn Galindo Garfias: Son conceptos fundamentales que pueden ser

conocidos mediante inducciones sucesivas, coordinando las normas o preceptos que regulan una institucin jurdica hasta llegar, objetivamente, por abstraccin, a encontrar esos conceptos o ideas centrales.5

Para el Doctor De Castro son: Ideas fundamentales informadoras de la organizacin Jurdica de un pas. Postura claramente legalista

El Doctor Puig Pea los define como: Aquellas verdades o criterios fundamentales que forman el origen y desenvolvimiento de una determinada legislacin, conforme a un orden determinado de cultura condensados generalmente en reglas o aforismos

transmitidos tradicionalmente, y que tienen virtualidad y eficacia propia, con independencia de las normas formuladas de modo positivo.

Para el Doctor Mucius Scaevola son: Verdades jurdicas universales6 Esta definicin parece haber sido confeccionada con un diccionario de

sinnimos.
4 5

Diccionario Jurdico 2000 CD Rom, Desarrollo Jurdico Copyright 2000, DJ2K - 2067 citado por el autor en el libro Fundamentos de Derecho, Lastra Lastra, Jos Manuel, Editorial Mc Graw Hill, 1 edicin, pag.44. 6 Principios Generales del Derecho en la doctrina Laboral, Quirs Lobo, Jos Mario, editorial Aranzadi, 1 edicin pag. 13.

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Para el Francesco Carnelluti: No son algo que exista fuera, sino dentro del mismo derecho escrito, ya que derivan de las normas

establecidas, se encuentran dentro del derecho escrito... son el espritu o la esencia de la ley.

Jaime M. Mans Puigarnau opina que: Abarcan o comprenden todos aquellos conceptos

fundamentales y preceptos bsicos y elementales que inspiran la ciencia y el sentido jurdico y que informan el sistema de normas que regulan las instituciones o la construccin doctrinal o terica de las mismas normas y que rigen la realizacin prctica de unas y otras7.

Garca Mynez dice que son: ...los fundamentales de la misma legislacin positiva que no se encuentran escritos en ninguna ley, pero que son los presupuestos lgicos necesarios de las distintas lgicas legislativas, de las cuales en fuerza de la abstraccin deben exclusivamente deducirse. Pueden ser de hecho principios racionales superiores, de tica social y tambin principios de derecho romano y universalmente admitidos por la doctrina; pero tienen valor no porque son puramente racionales, ticos o de derecho romano y cientficos, sino porque han informado efectivamente el sistema positivo de nuestro derecho y llegado a ser de este modo principios de derecho positivo y vigente.8

7 8

Los principios generales del derecho, Mans Puigarnau, Jaime M., Editorial Bosch, 1 edicin, pg. XXVII. Eduardo Garca Mynez, Introduccin al estudio del Derecho, editorial Porra S. A., 50 edicin reimpresin, pag. 370.

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Segn Norberto Bobbio: son tres las cuestiones bsicas en torno a este concepto: el de la naturaleza (De naturaleza normativa dado que se encuentran implcitamente dentro de una legislacin aun cuando no sea de manera expresa); el de la fuente (Ya que se origina o deriva de generalizaciones sucesivas a partir de los preceptos del sistema en vigor) y el de la validez de tales principios (Encuentran dicha validez no por ser verdades supremas lo cual no es absolutamente cierto, sino por ser s de mxima generalidad y aceptacin )9

Segn el Doctor Luis Ribo Durn: Son las bases orientadoras de las que se deducen soluciones concretas para casos determinados...son

puntos de partida para que el juzgador pueda cumplir su obligacin de decidir, en cada caso, y por ms que no haya norma aplicable al mismo, lo que estime ms justo segn una concepcin global del ordenamiento vigente10

Para Ramrez Gronda son: La fuente inagotable del Derecho que est constituida por la naturaleza misma de las cosas, la cual puede ser aprendida por nuestra razn...son el medio para superar las inevitables deficiencias positivas11 de sus prescripciones

Filosofa del Derecho, Garca Mynez, Eduardo, Editorial Porra, sexta edicin revisada, pags. 312-316. Diccionario de Derecho, Rib Durn, Luis, Editorial Bosch, 1 edicin pag. 480 11 Diccionario Jurdico, Ramrez Gronda, Juan. D. , Editorial Claridad, 6 edicin, pg.234-235
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Para Ignacio Burgoa Orihuela son: Normas elaboradas por la mente investigadora mediante el anlisis inductivo del sistema jurdico con sistemas culturales afines, con vista a establecer, en los juicios lgicos en que deben traducirse tales principios, las notas uniformes que rijan a todas las instituciones integrantes de tales sistemas12

Para el francs Francois Geny son: principios no escritos, autnomos, sntesis de lo justo y razonable, que imperan ms all de las normas positivas13

Para Pasquale Fiore son: El derecho que vive en la conciencia comn del pueblo, y que es la expresin lgica de los principios que regulan los institutos jurdicos en su complejo orgnico.

Para Bagio Brugi son: Aquellos del Derecho Romano modernizado que no pugnan con las condiciones sociales de hoy.

Precerutti dice: Llmense principios generales del Derecho aquellas reglas que la razn humana deduce de la naturaleza de las cosas y de sus mutuas relaciones; y todo Derecho Positivo, an sin una declaracin expresa del legislador,
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Diccionario de Derecho Constitucional, Garantas y Amparo, Burgoa Orihuela, Ignacio, Editorial Porra, 5 edicin, primera reimpresin, pgina 356. 13 Enciclopedia Jurdica Omeba, Osorio Florit, Manuel, 1 edicin , tomo XXIII, pag 130.

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encuentra su verdadero complemento en el Derecho natural que rene en grado sumo el doble carcter e unidad y de universalidad. Para Antonio Pagano: Son principios universales de valor absoluto, dignos de regir la conducta humana en cuanto tal y capaces de gobernar genricamente todas las relaciones disciplinadas en un sistema jurdico positivo. Para Felipe Clemente De Diego son: En suma son los supuestos de la labor normativa del Estado y de la sociedad y los efluvios y quintaesencia de las prescripciones positivas; ellos se descubren por induccin generalizando las disposiciones concretas de las leyes, o por deduccin, partiendo de los principios racionales y examinando si sus consecuencias se conforman o no con las normas concretas de las leyes.

Para Larenz son: Los pensamientos directores de una regulacin jurdica existente posible... indican la direccin en la que est situada la regla que hay que encontrar... expresan los valores materiales bsicos de un ordenamiento jurdico, aquellos sobre los cuales se constituye como tal las civilizaciones comunidad
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tico-jurdicas

fundamentales

de

una

Segn el Instituto de Investigaciones Jurdicas son:

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Enciclopedia Jurdica Bsica, Montoya Melgar, Alfredo, Edit. Civitas, 1 edicin, Volumen III pag. 5096

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Criterios o entes de razn que expresan un juicio acerca de la conducta humana a seguir en cierta situacin...el fundamento de esos principios es la naturaleza humana racional, social y libre; ellos expresan el comportamiento que conviene al hombre seguir
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en

orden

su

perfeccionamiento como ser humano

Finalmente Abadelejo dice: Son las ideas fundamentales que forman el Derecho Positivo contenido en leyes y costumbres, y, en ltima instancia, aquellas directrices que derivan de la justicia tal como se entiende en el ordenamiento jurdico16

Con lo expuesto, podemos ensayar un concepto general de los principios generales del Derecho: Son las ideas, postulados ticos, o criterios fundamentales, bsicos o positivisados o no, que condicionan y orientan la creacin, interpretacin e integracin del ordenamiento jurdico escrito (legal y jurisprudencial) y consuetudinario. Los principios generales informan el ordenamiento jurdico y nos ofrecen los medios ms adecuados para una mejor interpretacin de la norma legal y consuetudinaria. Ellos constituyen las bases tericas y las razones lgicas que le dan al ordenamiento jurdico su sentido tico, su medida racional y su fuerza vital o histrica. Para algunos autores, los principios generales son verdaderamente jurdicos universales dictadas por la recta razn (iusnaturalismo); por tanto, se hallan fuera del ordenamiento escrito y consuetudinario de un pas; tienen un carcter previo y exterior al Derecho positivo. Para otros
15

Diccionario Jurdico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Edit. Porra e IIJ, 13 edicin, Tomo IV, pag.2542 16 Nueva Enciclopedia Jurdica, Buenvaventura Pellis, Prats, ED. Francisco Seix, 1 edicin, Tomo XX, pag.498

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esos principios son los criterios que sirven fundamentalmente he informan al Derecho positivo de cada pas (posturas iuspositivistas); por tanto ellos no pueden deducir a priori, sino que deben ser conocidos mediante una labor de abstraccin de las normas que integran el ordenamiento jurdico de la nacin. Los juristas invocan los principios generales del derecho en los casos en que consideran como injusta determinada norma general o determinada sentencia, alegando la violacin de los mismos. Se les considera como fuente del derecho y tanto la doctrina como la legislacin los menciona como medios de integracin del derecho, lo cual significa que en presencia de una situacin no regulada por una norma general del ordenamiento jurdico, el juez o funcionario puede recurrir a los principios del derecho y resolver los casos planteados de acuerdo con los mismos. Son mltiples los sentidos en los cuales se utiliza dicha nocin. Los principios jurdicos se identifican con un derecho ideal como el derecho natural. 3.1.2. Caractersticas. Son enunciados normativos que expresan un juicio deontolgico acerca de la conducta a seguir en cierta situacin o sobre otras normas del ordenamiento jurdico. Cada uno de estos principios generales del Derecho, es un criterio que expresa un deber de conducta para los individuos, el principio o un estndar para el resto de las normas. stas caractersticas tienen que ser objetivas, permanentes y prejurdicas (Se establecen antes de la existencia de la norma jurdica), adems, no pretendemos otra cosa ms que mostrar las diferentes posturas que se manejan sobre este tema, y establecer las caractersticas que, segn la ideologa, pueden ser positivistas, o naturalistas:

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Son de naturaleza normativa dado que se encuentran regulados en una legislacin vigente (su aplicacin, no cuntos y cules son) Su fuente deriva de generalizaciones sucesivas a partir de los preceptos del sistema en vigor Son vlidas no por ser verdades supremas, sino por ser de mxima (mas no absoluta) generalidad y aceptacin Son lgicos Son ticos Son racionales Se usan para solucionar las deficiencias de la ley (lagunas) Constituyen lo abstracto en el ordenamiento jurdico positivo Se obtienen mediante inducciones sucesivas objetivas o tambin puede ser por deducciones partiendo de los principios racionales Son fuente inagotable del Derecho Son tambin puntos de partida para el juzgador al momento de cumplir con su obligacin de dar resolucin a un caso en particular Son normas derivadas de factores culturales No deben de estar recogidas en ninguna disposicin escrita, pues de lo contrario equivaldra a aplicar la norma y debemos recordar que estn reservados para situaciones donde no exista legislacin aplicable al caso. No deben ir en contra de los preceptos positivos vigentes No son particulares de cada pueblo o nacin, si no perderan su calidad de generales Pueden llegar a tener una funcin constructiva, ya que permiten la sistematizacin de la materia jurdica Indican la direccin en la que est situada la regla que hay que encontrar Su fundamento se encuentra en la naturaleza humana racional, social y .libre. Son reglas de aplicacin general.

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3.1.3. Funciones. Los principios Generales del Derecho tienen tres funciones que tienen incidencia importante en las normas del ordenamiento, estas son: la funcin creativa, la funcin interpretativa, y la funcin integradora.

La funcin creativa establece que antes de promulgar la norma jurdica, el legislador debe conocer los principios para inspirarse en ellos y poder positivisarlos.

La funcin interpretativa implica que al interpretar la norma, el operador debe inspirarse en los principios, para garantizar una cabal interpretacin.

La funcin integradora significa que quien va a colmar un vaco legal, debe inspirarse en los principios para que el Derecho se convierta en un sistema hermtico.

Estas funciones no actan independientemente, sino que en la aplicacin del Derecho operan auxilindose una a otra, as cada interpretacin de una norma, basada en los principios, es una nueva creacin. Para colmar una laguna legal es necesario interpretar el Derecho ya existente segn los principios; por ltimo, las lagunas legales en el derecho positivo no existen debido a la posibilidad que tienen los miembros judiciales para interpretar una norma ya creada y adaptarla segn los principios generales, lo que garantiza una seguridad jurdica slida frente a la positivizacin del Derecho. Por eso se ha dicho que los principios generales son la causa y el fin, el origen y el trmino, el alfa y la omega del Derecho.

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3.2. PRINCIPIOS GENERALES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO. 3.2.1. Concepto El Derecho Administrativo es el conjunto de normas que regula la organizacin y la actividad de la administracin pblica. Es una rama del derecho pblico referida al funcionamiento de las distintas entidades del Estado y a sus relaciones con los administrados. Unos de los temas ms importantes que trata es el relativo a la presencia de los servicios pblicos, toda vez que la administracin pblica tiene como una de sus funciones esenciales satisfacer las necesidades de la colectividad. Los principios del Derecho Administrativo constituyen la base de esta rama del derecho, son constantes subyacentes de las normas del Derecho Administrativo.

3.2.2. Cuadro comparativos

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N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

GABRIEL ORDOEZ RODRIGUEZ DE LEGALIDAD DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO IMPULSO DE OFICIO DE RAZONABILIDAD DE IMPARCIABILIDAD DE INFORMALISMO DE PRESUNCIN DE VERACIDAD DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL DE CELERIDAD DE EFICACIA DE VERDAD MATERIAL DE PARTICIPACIN DE SIMPLICIDAD DE UNIFORMIDAD DE PREDICTIBILIDAD DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES

JUAN MORN URBINA DE LEGALIDAD DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO IMPULSO DE OFICIO DE RAZONABILIDAD DE IMPARCIABILIDAD DE INFORMALISMO DE PRESUNCIN DE VERACIDAD DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL DE CELERIDAD DE EFICACIA DE VERDAD MATERIAL DE PARTICIPACIN DE SIMPLICIDAD DE UNIFORMIDAD DE PREDICTIBILIDAD DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES

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N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 CARLOS SAGAL GROSS DE JUSTICIA DE LEGALIDAD

DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE IMPARCIABILIDAD

EFICIENCIA

DEL EQUILIBRIO DE LOS INTERESES PUBLICOS Y PRIVADOS PERSECUCIN DE LOS INTERESES PBLICOS INDISPONIBILIDAD DE LOS INTERESES PBLICOS POR LA ADM. PBLICA JERARQUA TUTELA ADMINISTRATIVA AUTOTUTELA AUTOEJECUTORIEDAD MOTIVACIN SEGURIDAD JURDICA CONFIANZA FINALIDAD ECONOMICIDAD MORALIDAD IGUALDAD CONTINUIDAD PUBLICIDAD TRANSPARENCIA IMPERSONALIDAD RESPONSABILIDAD DE LA ADM. PBLICA

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PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (LEY N 27444) DE LEGALIDAD DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO IMPULSO DE OFICIO DE RAZONABILIDAD DE IMPARCIABILIDAD DE INFORMALISMO DE PRESUNCIN DE VERACIDAD DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL DE CELERIDAD DE EFICACIA DE VERDAD MATERIAL DE PARTICIPACIN DE SIMPLICIDAD DE UNIFORMIDAD DE PREDICTIBILIDAD

N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Abg. EDUARDO GUTIRREZ FLORES LEGALIDAD PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO IMPULSO DEOFICIO PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

PRESUNCIN DE VERACIDAD CELERIDAD EFICACIA PRINCIPIO DE PARTICIPACIN SIMPLICIDAD PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD PRINCIPIO DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES

17 DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

DEBIDO PROCESO PRINCIPIO DE GRATUIDAD INTERS PBLICO

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DP.DERECHOPEDIA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 LEGALIDAD

PRESUNCIN DE VERDAD

PRINCIPIO DE INTERS PBLICO

PUBLICIDAD

ACTUACIN DE OFICIO DOBLE INSTANCIA DOBLE VA ELIMINACION DE EXIGENCIAS Y FORMALIDADES PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL CONTROL DE SERVICIOS PBLICOS

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3.2.3. Principios del procedimiento administrativo

Cada vez que uno de nosotros vamos a una entidad pblica a efectos de conseguir alguna licencia, autorizacin o certificado para poner o constituir alguna empresa, estamos poniendo en marcha el

procedimiento administrativo. Este procedimiento administrativo est compuesto por etapas, requisitos, reglas y plazos, pero Qu hacer ante la accin o inaccin del funcionario pblico o ante el abuso arbitrariedad de mismo en perjuicio de nosotros? Esta pregunta se la hizo el legislador no solo normando las etapas, requisitos, reglas plazos sino tambin plasmo normativamente reglas o principios rectores que se aplican al procedimiento

administrativo. Estos principios estn contemplados en la ley 27444, que es la ley de procedimiento administrativo general, en la parte del ttulo preliminar. Cabe mencionar que esta lista que se presenta a continuacin no es una lista cerrada, sino abierta, debido a que la sociedad est en continuo movimiento y evolucin.

LEY N 27444

Ley del Procedimiento Administrativo General. (11/04/2001)

Finalidad

La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

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1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

COMENTARIO. Como aplicacin del principio de legalidad de la funcin ejecutiva, los agentes pblicos, deben fundar todas sus actuaciones, decisorias o consultivas, en la normativa vigente.

El principio de sujecin de la Administracin a la legislacin, denominada modernamente como vinculacin positiva de la Administracin a la Ley, exige que certeza de validez de toda accin administrativa dependa de la medida en que pueda referirse a un precepto jurdico o que partiendo desde este, pueda derivrselo como cobertura o desarrollo necesario. El marco jurdico para administracin es un valor indisponible motu proprio, irrenunciable ni transigible.

En el derecho privado se seala que los sujetos pueden hacer todo lo que no est prohibido, siendo lo contrario en el derecho pblico, ya que los sujetos solo pueden hacer aquello que le sea

expresamente facultado. O sea, que para la legitimidad de un acto administrativo es insuficiente el hecho de no ser ofensivo a la ley, pues debe ser realizado con base en alguna norma permisiva que le sirva de fundamentacin.

El principio de legalidad se desdobla en tres elementos esenciales: la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las

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materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios lmites de actuacin; y la legalidad teleolgica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableci.

La legalidad del acto administrativo se debe apreciar en funcin al tipo de normal legal que le sirva de sustento, por lo cual la respuesta no puede ser unnime para todos los casos. De ah que es importante definir si el acto administrativo ejecuta una norma legal imperativa, taxativa, facultativa o discrecional, as mismo se debe apreciar si este acto administrativo guarda una relacin de conformidad con las normas imperativas y taxativas, en caso de tratarse a la ejecucin de normas facultativas o discrecionales, el acto administrativo deber responder a la relacin de no contrariedad.

Para GABINO FRAGA, el principio de legalidad adquiere carcter de un verdadero derecho a la legalidad a favor de los administrados, ya que se considera que, los administrados tienen el poder de exigir a la Administracin que se sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los rganos competentes, de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas sealen, y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Es decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos; como son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fin prescripto por la ley.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus

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argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto administrativo. sea compatible con el rgimen

COMENTARIO. Este principio consiste en la aplicacin en la sede administrativa de una regla esencial de convivencia en un estado de derecho: el debido proceso. Para los efectos prcticos, debemos tener en cuenta que para los administrados tienen tres niveles concurrentes de aplicacin: Como derecho al procedimiento administrativo.- Todos los administrados tienen el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la produccin de las decisiones administrativas que les conciernan, as mismo, la Administracin tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que la produccin de actos

administrativos de plano o sin escuchar a los administrados es evidentemente violatorio a este principio. Como derecho a la no desviacin de los fines del procedimiento administrativo.- Los administrados tienen el derecho a la no desviacin del procedimiento Administrativo. En este punto no solo se trata del derecho a que la administracin procedimentalice sus decisiones, ms bien se orienta a que si aplicas un procedimiento Administrativo este tenga como finalidad producir los resultados esperados y no otros. En la realidad es comn que para eludir ciertas formalidades o para

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suprimir ciertas formalidades la administracin utilice o recurre al procedimiento reservado para otros supuestos o fines a los perseguidos en el caso concreto, pues bajo una falsa apariencia disimulan el contenido real de acto. Los procedimientos son establecidos para una determinada finalidad, si son utilizados para fines distintos a los establecidos en la norma trae como consecuencia el origen, no ya un vicio de poder en el resultado, es decir en el acto administrativo, sino un vicio propio de desviacin del procedimiento, que afecta el acto resultante.

Como

derecho

las

garantas

del

procedimiento

administrativo.- Finalmente la dimensin ms conocida el derecho al debido proceso, est conformado por una serie de derechos que forman parte de un standard mnimos de garantas para los administrados, a grandes rasgos la aplicacin a la sede administrativa los derechos concebidos originariamente en la sede de los procesos jurisdiccionales. El Tribula Constitucional ha establecido que, el debido proceso administrativo supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administracin pblica de todos aquellos principios y derecho normalmente invocados en el mbito de la jurisdiccin comn y especializada y a los que se refiere el artculo 139 de la Constitucin del estado. Tales directrices o atributos en el mbito administrativo general normalmente se encuentra reconocidos por conducta de la ley a travs de los diversos procedimientos de defensa o

reconocimiento de derecho y situaciones jurdicas, por lo que su transgresin impone como correlato su defensa constitucional por conducto de acciones constitucionales.

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1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el

esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.

COMENTARIO. Corresponde a las autoridades impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedimiento administrativo sometidos a su competencia hasta que se esclarezca las cuestiones involucradas, aun si estos procedimientos son iniciados por el administrado. Pero este deber de oficialidad no excluye la posibilidad de impulso propio, de colaboracin o de gestin de que goza el administrado para promover el trmite.

El deber de oficialidad se fundamenta en la necesidad de satisfacer el inters pblico inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inmediato, en todo procedimiento administrativo. Es indispensable no dejar librada a la voluntad de los administrados concurrentes al procedimiento, el impulso segn su mayor o menor inters el de obtener una resolucin certera, inmediata, pronta o diferida, y por el contrario, exige a la parte llamada a servir el inters pblico (Administracin), la funcin de impulsarlo, en todos sus aspectos, independientemente administrados. del inters que puedan mostrar los

La oficialidad impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas: Iniciar el procedimiento. Impulsar el avance del procedimiento. Remover los obstculos de trmite. Instruir y ordenar las pruebas.

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Subsanar cualquier error u omisin que advierta en el procedimiento.

El deber de oficialidad no solo exige acciones positivas por parte del funcionario, pues tambin algunas obligaciones de no hacer. En tal motivo, la Administracin no puede proceder al archivo de un expediente sin haberlo resuelto.

1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los

administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido.

COMENTARIO. Por la Comisin este principio ha sido concebido como una regla particularizada para las decisiones de gravmen sobre los

administrados, ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de los administrados.

La ley mediante este principio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera legtima, justa y proporcional. La norma contempla que para cumplir este principio una disposicin de gravamen (por ejemplo, una sancin administrativa, la ejecucin de acto, la limitacin de un derecho, etc.), se debe ejecutar lo siguiente:

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Adoptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida. Mantener la proporcin entre los medios y fines. Es decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma nacin puede conllevar, debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.

1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al

procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general.

COMENTARIO. Los agentes pblicos guiarse por para fundar sus actuaciones no deben particulares de ndole personal o

finalidades

institucional, ya que deben orientarse a la base objetiva que le seala la satisfaccin de las comunes necesidades de los cometidos pblicos, por lo cual la Administracin sirve con objetividad a los intereses generales. Para no incurrir en desvi del poder, todas las actuaciones administrativas deben orientarse a alguna finalidad pblica.

La administracin como tal, no puede desempearse dentro del procedimiento con total imparcialidad, porque en la secuencia, esta en juego los intereses pblicos, del cual aquella es gestora y representante, para no mencionar los contenidos ideolgicos y polticos que van a influenciar indudablemente en el sentido de las decisiones. Por ello, cabe reconocer que la actuacin pblica no est exenta de condiciones o influencias externas.

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Es particularmente exigible al funcionario pblico conducir imparcialmente el procedimiento, cuando surjan circunstancias como las siguientes: Concurrencia de varios intereses particulares en conflicto que ameritan su tratamiento igualitario. Controversia entre su inters personal y publico. Controversia administrados. entre su inters personal con el de los

Toda actividad administrativa se sustenta en la defensa y bsqueda de un inters que no es propio del agente, sino externo, que conforma la colectividad y que beneficia a ella, denominado inters pblico. Por ello, cuando los funcionarios no puedan cumplir con ese deber, esto es, enfrentes conflictos de inters, corresponder alejarse de la relacin jurdico procedimental voluntariamente mediante la abstraccin o inducido por medio de la queja.

Este principio consagra la proteccin a los administrados de no ser discriminados por motivos irrelevantes como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica, el origen nacional o extranjero, el idioma, posicin econmica o social, entre otros factores. Finalmente, cabe sealar que la Administracin actuara contrariamente a este principio siempre que sean tratados de forma desigual supuestos iguales, estos es, cuando tal tratamiento no est justificado objetivamente; por el contrario, se es objetivamente justificado, la discriminacin no estar prohibida. La administracin puede discriminar positivamente dando tutela a personas en situacin desigual, por ejemplo, son supuestos administrativos de tratamiento desigual justificado: la atencin preferente de

expedientes en funcin de la oportunidad de ingreso a trmite, y las

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medias de equilibrio positivo a quienes presentan discapacidad fsica o generacional para el acceso a los servicios pblicos.

1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.

COMENTARIO. Por la doctrina y la legislacin comparada es denominada como formalismo atenuado, informalismo a favor del administrado, o en su versin circunscrita al derecho de accin o contradiccin, este principio est orientado a proteger al administrado a efecto que no se vea perjudicado en sus intereses o derechos por cuestiones meramente procesales. La inclusin de este principio encara directamente la cultura del trmite, de la forma, de la rutina burocrtica, que ha hecho de las formas una estrategia de supervivencia, de reserva, de evasin y de empoderamiento sobre el ciudadano, buscando no convertir estril las escasas y fugaces posibilidades de defensa del administrado. El procedimiento se debe entender como informal exclusivamente a favor del administrado, de modo, que solo es este quien puede invocar para s el carcter innecesario de las formas. Como no se puede concebir un procedimiento jurdico sin formas no se trata de que no existan, sino que cedan frente a los intereses de los administrados. Los lmites de la excusacin de formalidades han de ser aquellas establecidas para proteger derechos de terceros o el inters pblico, as mismo se puede encontrar en la norma.

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Por aplicacin de este mismo principio, cualquier duda que se suscite en el curso del procedimiento referida a las exigencias formales debe interpretarse con benignidad a favor del administrado y favoreciendo la viabilidad del acto procesal del administrado.

1.7. Principio de presuncin de veracidad.- En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario

COMENTARIO. Este principio consiste en el deber legal de suponer por adelantado y con carcter provisorio que los magistrados proceden con verdad en sus actuaciones en el procedimiento en que intervengan. Sustituye la tradicional duda o escepticismo de la autoridad sobre los administrados. Puede presentar un alcance amplio o restringido, en el primero se da cuando sus efectos influencian a todo un procedimiento administrativo, de modo tal que determina ntegramente su diseo, y el segundo alcance se produce cuando sus efectos alcanzan solo a las pruebas que el administrado presenta dentro de un procedimiento de evaluacin previa. Pero en ambos casos la presuncin tiene lugar en la fase previa a la constitucin de sus relaciones jurdicas, pues una vez constituidas aparecen en toda su dimensin el principio de verdad material. La legislacin ha consagrado la figura del fedatario como componente central para la adecuada aplicacin de la presuncin de veracidad en procedimientos administrativos.

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Tal agente se encarga personalmente y previo cotejo, bsicamente de: Comprobar, certificar y/o autorizar la fidelidad de la reproduccin de un documento original, a efectos de su utilizacin en cualquier procedimiento administrativo a seguirse en su propia entidad o sector. Certificar firmas en los trmites administrativo de su propia entidad, previa verificacin de la identidad del superior.

Para que tenga una existencia integral, la presuncin provisoria esta aparejada de una etapa indispensable de fiscalizacin posterior sobre las declaraciones y documentos considerados como ciertos al momento de su presentacin, para confirma la veracidad presunta y buscar la proteccin de las entidades pblicas contra posibles desviaciones, abusos o fraudes que desnaturalicen el principio. Esta fiscalizacin se caracteriza por: Ser ex post. Es selectivo por lo cual no incrementa costos burocrticos. De evidenciarse desviaciones implica la anulacin del

procedimiento y las responsabilidades consiguiente.

1.8. Principio

de

conducta

procedimental.-

La

autoridad

administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.

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COMENTARIO. Con el acogimiento de la buena fe en la actuacin administrativa, el ordenamiento busca la proteccin a la confianza de la apariencia generada en la otra parte por su propia conducta, al haber generado la confianza razonable o legitima de que no ejercitara dicha facultad o de que la ejercitara de otro modo. GONZALES PREZ, La Administracin Pblica y administrado han de adoptar un comportamiento leal en todas las fases de constitucin de las relaciones hasta el perfeccionamiento del acto que les de vida y en las reacciones frente a los posibles defectos del acto. Han de adoptar un comportamiento leal en el desenvolvimiento de las relaciones en la dos direcciones en que se manifiestan: derechos y deberes. Y han de comportarse lealmente en el momento de extincin: al ejercer las potestades de revisin y anulacin y al soportar los efectos de la extincin, as como en el ejercicio de las acciones ante la jurisdiccin contencioso-

administrativo.

La estructura lgica bsica para comprender este principio es la siguiente:

1. Una conducta originaria: 1.1. Es la conducta de un sujeto procedimental: autoridad, particular, representante, abogado, etc.

1.2. La conducta es reveladora de la disposicin del sujeto que la ejerce de: 1.2.1. Afirmar y mantener una determinada interpretacin frente al mismo.

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1.2.2. Respetar las situaciones preestablecidas. 1.2.3. No desmejorar la posicin de otros sujetos

procedimentales vinculados dentro de la esfera de competencia.

1.3. La conducta constante y reiterada de modo de conformar una situacin estable.

2. La expectativa o confianza generada: 2.1. Un sujeto o un conjunto de sujetos est sometido a una situacin tcitamente destinada a obtener una determinada solucin favorable.

2.2. El sujeto o sujetos no han sido advertidos de una decisin que pueda frustrar la consecucin de su expectativa.

Son actuaciones administrativas adversas a este principio: El retraso desleal de actuaciones procedimentales. Ejercicio prematuro de una facultad administrativa. Abuso de la potestad anulatoria o revocacin. Ejercicio de potestades exorbitantes. Fijacin de un plazo incompatible para la realizacin de actos, o el establecimiento de condiciones irracionales o

desproporcionados para obtener un derecho o resolucin Actuar en sentido contrario a sus propios actos anteriores, por el cual no se puede realizar actos que sean contradictorios con una conducta anterior vinculada eficaz jurdicamente.

1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la

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mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

COMENTARIO: La celeridad busca imprimir al procedimiento administrativo la mxima dinmica posible, para alcanzar mayor prontitud entre el inicio y su definicin definitiva, dotando de agilidad a toda la consecuencia. El deber de aceleramiento del proceso corresponde a todos los participes del procedimiento, sean autoridades, particulares, asesores, peritos, etc. En cuanto a la celeridad, debe tenerse en cuenta que no se trata de una pauta meramente pragmtica sino de una orientacin jurdica de ineludible

cumplimiento que hace exigible a la Administracin, durante toda su labor procesal, que adopte cuantas acciones reporten celeridad al procedimiento.

1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados. En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.

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COMENTARIO: Consiste en hacer prevalecer el procedimiento de fines y objetivos de los actos y hechos administrativos sobre las formalidades no relevantes, aplicando criterios de economa y flexibilidad a favor del administrado. La eficacia no es una regla jurdica con contenidos sustancial que permita su aplicacin inmediata ni tampoco una tcnica administrativa que lo haga asumible, sino ms bien como dice PAREJO ALFONSO es una calidad axiolgica alcanzada que suponen un juicio sobre los resultados de la actuacin administrativa, por lo que no puede medirse por la propia Administracin sino por los usuarios o administrados. Entonces diremos que el valor de la eficacia es como una obligacin de la Administracin y de los administrados a ser virtuosos en sus actos procedimentales, y no como un mero principio de orden pragmtico a futuro para la Administracin en general.

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas. Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a

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ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters pblico.

COMENTARIO: Conforme a este principio las cuestiones administrativas deben estar dirigidas a la identificacin y esclarecimiento de los hechos reales producidos y a constatar la realidad.

La administracin tiene el deber de actuar su accionar a la verdad material y superar de manera oficiosa, las restricciones que las propias partes puedan plantear, deliberadamente o no, con lo cual estos principios se convierten en el centro de inspiracin de ciertos tramites o momentos procesales en particular, tales como la fiscalizacin a posterior a la documentacin acogida a la presuncin de veracidad, la labor instructora, la ejecucin del acto

administrativo.

1.12. Principio de participacin.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aqullas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de opinin.

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COMENTARIO: Para una real democratizacin del poder pblico no basta que las estructuras polticas habiliten la participacin ciudadana, ni que el sistema constitucional contemple instituciones de la democracia participa. No se trata de abordar los modos de participacin en los asuntos mximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a la participacin poltica, los mecanismos de gobierno republicano, y los derechos electorales. Se trata de un escaln menor en el poder: la Administracin Pblica. Es necesario que la democratizacin tambin sea exigencia para la Administracin Pblica que es la estructura organizativa del estado que ms cercana esta a la ciudadana por ser el nivel estatal que tienen que ver directamente con la satisfaccin de las necesidades colectivas.

La participacin de los administrados en la actividad administrativa persigue reforzar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la administracin, para completar los esfuerzos, reorientar el alcance del inters pblico desplazndolo de aquello que es determinado por la Administracin y sus funcionarios, para comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y finalmente legitimar la actividad del poder administrativo.

1.13. Principio de simplicidad.- Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

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COMENTARIO: La simplicidad consiste en asignar de sencillez y facilidad de comprensin al procedimiento, buscando evitar, si complicacin por cualquier aspecto riguroso de la secuencia procedimental. No solo se trata de un principio dirigido a mejorar la gestin de principios y trmites en s, sino tambin y quiz sea la parte ms til del principio.

1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sern convertidos en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.

COMENTARIO: El principio de uniformidad tiende a que la administracin al estructurar procedimientos similares guarde homogeneidad en el establecimiento de los requisitos (tasas, documentacin exigible, instancias, tipo de silencios y calificaciones, etc.). Con la finalidad de favorecer la previsibilidad de la ciudadana, las exigencias en los procedimientos deben parecerse lo ms posible.

1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado final que se obtendr.

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COMENTARIO: Se refiere a que las actuaciones, actos y procedimientos de la Administracin sean ms previsibles para el ciudadano, de forma tal. Que genere confianza legtima y le retire el riesgo de la incertidumbre sobre el cmo actuara su situacin sometida a la Administracin.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad

administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin presentada no sea veraz.

COMENTARIO Este principio implica que las autoridades al disear los

procedimientos en su Texto nico de Procedimiento Administrativo (TUPA) o al regular los procedimientos especiales deben privilegiar las tcnicas de control posterior, en vez de las tcnicas de control preventivo sobre las actuaciones de los administrados.

Los controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan en el respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza que el Estado deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones. La presuncin de veracidad, privilegia la honestidad en el actuar y releva los ciudadanos honestos de los costos innecesarios dirigidos a acreditar, por terceros o

documentos.

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3.2.4. Ejemplo comparativo. A continuacin expondremos un caso en el cual se aplica el principio del Derecho Administrativo de Legalidad y razonabilidad:

JURISPRUDENCIA SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD S-1315 ...el principio invocado por el demandante...: "Nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohibe" no se aplica en las relaciones jurdicas de derecho pblico...en cambio s es aplicable en las relaciones jurdicas de derecho privado laboral...

EXP. N 135-96-AA/TC LIMA ASOCIACIN DE COMERCIANTES HROES ALTO DE LA ALIANZA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los diez das del mes de junio de mil novecientos noventa y ocho, el Tribunal Constitucional, en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los seores Magistrados: Acosta Snchez, Presidente; Daz Valverde, Vicepresidente; Nugent y Garca Marcelo, pronuncia sentencia:

ASUNTO: Recurso Extraordinario interpuesto por Asociacin de Comerciantes Hroes Alto de La Alianza contra la sentencia expedida por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, su fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, que resolvi no haber nulidad en la sentencia de vista que declar improcedente la Accin de Amparo.

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ANTECEDENTES: La Asociacin de Comerciantes Hroes Alto de la Alianza y Sindicato de Comerciantes Minoristas Independientes Jos Carlos Maritegui, interponen Accin de Amparo contra el Comit de Administracin de la Zotac, Zona de Tratamiento Especial Comercial de Tacna, para que se deje sin efecto el Oficio N 200-PCA-92 del veintisis de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Solicitan reponer su derecho a la libertad de trabajo, conculcado al veintisis de noviembre de mil novecientos noventa y dos, fecha en el que les impiden el ejercicio del comercio de intercambio fronterizo entre Tacna y Arica. Fundamento Constitucional: Derecho a la Libertad de Trabajo y por transgredir el inc. 20 del artculo 2 prrafo A de la Constitucin Poltica del Per de mil novecientos setenta y nueve. Los demandantes afirman que ejercen el comercio bajo el imperio del D.L. N 20153 y que el D.L. N 25789, no prohbe el comercio de ropa y calzado usado, porque slo es aplicable al rgimen general de importaciones mas no al rgimen de excepcin para Tacna. El demandado expresa: El Decreto Ley N 25789 dispone que la importacin de vestido y calzado usado, prohibido por el D.S. N 075-91EF, contina suspendido. La nica excepcin es para importaciones de vestido y calzado de donaciones destinadas a instituciones privadas con fines benficos y al Sector Pblico Nacional. El Decreto Ley N 20153, Ley de Control Comercial a travs de la frontera, no se opone a las normas que dicten los sectores pblicos responsables del comercio.

El Segundo Juzgado Civil de Tacna declara fundada la Accin de Amparo. Argumenta que: "El demandante cumple con dos requisitos sealados por el artculo 5 del D.L. N 20153 que regula el trnsito comercial a travs de la frontera. El Tratado y Protocolo

Complementario para resolver cuestiones de Tacna y Arica, en su artculo 2 determina el ms absoluto libre trnsito de mercadera. La

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Directiva N 7-D-D3-93-ADUANAS, establece en el numeral dos, que bajo el sistema de trfico comercial fronterizo no podrn importarse o exportarse mercancas prohibidas. Esta Directiva contraviene lo establecido por el D.L. N 20153 al establecer limitaciones que esta ley no las determina. Afecta el D.S. N 058-92-EP, Reglamento de la Ley General de Aduanas, porque dispone que las concesiones arancelarias de los tratados y convenios se regirn por lo estipulado en el Convenio. En su artculo 2 del Protocolo Complementario determina el libre trnsito de mercaderas.

La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna-Moquegua declar improcedente la Accin de Amparo. Sostiene que: "El Decreto Legislativo N 25789 precisa que la importacin de vestido y calzado usado, prohibido por el D.S. N 075-91-EF. contina suspendida. La nica excepcin es la importacin proveniente de donaciones

destinadas a instituciones privadas con fines benficos y al Sector Pblico Nacional, excepto empresa del Estado".

La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica resolvi no haber nulidad en la sentencia de vista que declar Improcedente la Accin de Amparo.

FUNDAMENTOS: Que, segn el art. 2 inciso 13) de la Constitucin Poltica del Per de 1979 el derecho a la Libertad de trabajo y la inversin privada en la industria, el comercio, etc; est garantizado ampliamente, as mismo, el propio numeral anotado de la Carta Magna remite a la ley la regulacin para el ejercicio de tales derechos; tanto el empleador, el trabajador dependiente y el independiente se sujetaran en su oportunidad a la ley vigente que regule el Sector correspondiente. Cumpliendo esta disposicin constitucional el D.L. N 20153, su fecha veinticinco de

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setiembre de mil novecientos setenta y tres, en su art. 1 prescribe que el intercambio comercial fronterizo se sujetar a los regmenes vigentes en cada sector, en todo caso, se observar las disposiciones que dicte los Sectores Pblicos responsables del comercio; se observa que esta regla jurdica, tambin contiene clusula de remisin; al efecto, el D.S. N 075-91-EF, su fecha veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y uno expresamente, dispone en su art. 1, que se suspende para fines comerciales la importacin de bienes usados de consumo final, destinadas a satisfacer necesidades de vestido, calzado y tiles de aseo. Coherente con esta regulacin legal el D.L. N 25789, su fecha catorce de octubre de mil novecientos noventa y dos, en el art. 2, dispone que la importacin de vestido y calzado usados continua suspendida; Que, en mrito de lo expuesto, el principio invocado por el demandante supuestamente conculcado: "Nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohbe" no se aplica en las relaciones jurdicas de derecho pblico, en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas. Este principio, en cambio si es aplicable en las relaciones jurdicas de derecho privado laboral, bajo el cual si la ley expresamente no obliga al trabajador a realizar algo, su omisin no es sancionable, solo debe limitarse a lo explcitamente pactado. En el caso sub-materia, la ley especial expresamente prohibe, la importacin de calzado y tiles de aseo usado para fines comerciales. Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional, haciendo uso de las atribuciones que le confiere la Constitucin Poltica del Estado y su Ley Orgnica.

FALLA: CONFIRMANDO, la sentencia expedida por la Corte Suprema de Justicia de la Repblica su fecha quince de diciembre de mil

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novecientos noventa y cinco, que declar No Haber Nulidad en la sentencia de vista su fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que declar IMPROCEDENTE la Accin de Amparo. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el Diario Oficial El Peruano y la devolucin de los actuados.

S.S DRES. ACOSTA SNCHEZ DAZ VALVERDE NUGENT GARCA MARCELO

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IV. ANEXOS

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V. BIBLIOGRAFA

DERECHO ADMNISTRATIVO I, ORDOEZ RODRGUEZ, G.; 2011pag. 153(19)

COMENTARIOS

LA

LEY

DEL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL, GACETA JURIDICA.; 2005-pag. 61

GUIA

DE

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS,

SEGUNDA

EDICION, GACETA JURIDICA, GUTIERREZ FLORES, E.; 2008-pag. 32

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, PRIMERA EDICION, MORON URBINA, J.;-pg. 112

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, TERCERA EDICION, BARTRA CAVERO, J.;-pg. 52

DICCIONARIO DE DERECHO PUBLICO, EDITORIAL ASTREA, FERNANDEZ VASQUEZ, E.; 1981-pag. 453

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