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,
VIncent BENARD
le logement :
crise publique, remdes privs.
prface de Guy Millire
Vincent Bnard
PRFACE
de
GUY MILLIRE
Prsident de l'Institut Turgot
Le logement :
crise publique
remdes privs.
Romillat
COLLECTION CONOMIE
dcouvrez sur :
www.romillat.fr
l'actualit des parutions
de la collection conomie
ditions Romillat
ISBN 978-2-87894-136-4
www.romillat.fr
TABLE DES MATIRES
PRFACE-7
INIRODUCTION -15
I- PREMIRE PARTIE: LOGEMENT, QUAND L'TAT S'EMMLE.- 23
IAL! crise actuelle : fuur qui ? Quelle ampleur ? Quelles amsquens ? -25
I.B Le logement social public : solution au problme ou problme sans
solution ? -35
I.C Le march priv du logement : pas libre, pas efficient ! - 63
I.D Pourquoi le logement est-il aussi cher depuis 10 ans ? - 81
I.E L'urbanisme la franaise, ou comment organiser la pnurie ? - 103
I.F Non, la cit libre n'est pas l'enfer ! - 121
II -DEUXIME PARTIE : SOLUTIONS LIBRALES POUR EN FINIR
AVEC LES CRISES DU WGEMENT.- 141
liA 7 propositions pour transformer le modle franais du logement- 143
II.B Propositions essentielles. - 14 7
Proposition nl :Unifier le march du logement en privatisant
le parc HlM au profit de ses occupants actuels.- 147
Proposition n2 :Une loi de libration foncire pour en finir
avec la pnalit rglementaire er le logement cher. - 157
Proposition n3 : Retrouver une relation locataire bailleur saine
grce la libert contractuelle. - 177
Proposition n4 :Rformer l'aide au logement pour la
diriger exclusivement vers les mnages faible revenu :
le chque logement - 181
II.C Propositions complmentaires.- 191
Pro_position n5 :Abaisser la fiscalit sur le logement - 191
Proposition n6 : Ouvrir largement les portes de
l'immigration aux professionnels du btiment, au moins
dans l'UE.- 195
Proposition n7 :Transformer le rle des services publics de
l'urbanisme. - 199
II.D Les mauvaises solutions du gouvernement, de l'opposition,
des associations de mal logs, et leurs effets pervers. -203
II.E Urgence, aggravation de la situation en vue ! - 213
CONCLUSION -219
ANNEXES- 223
5
PREFACE
7
La socit franaise est traverse, depuis des annes, par un ensemble de
crises auxquelles les hommes politiques, de droite et de gauche, peinent
apporter des rponses. La raison cette situation est simple : depuis des
dcennies, la population franaise est rtive face la libert, voit en elle
des risques et prfre les illusions de scurit qu'on ne cesse de lui pro-
poser. L'explication qui sous-tend cette raison est simple, elle aussi : le
travail des ides prsente de graves lacunes en ce pays, tout particulire-
ment dans le domaine conomique. Et la certitude qu'il existe une
exception franaise vient ajouter ces lacunes une relative absence de
curiosit vis--vis de ce qui se passe ailleurs sur la plante, une absence
d'humilit aussi.
Il en rsulte ce que j'appellerai ici l'tranget franaise. Gagne par le sen-
timent que la sclrose et le dclin menacent, les Franais ont manifest
une volont de changer de cap. Prisonniers de la peur de ce qu'ils pour-
raient perdre , ils entendent que le changement de cap incluse et pr-
serve des lments qui sont prcisment au cur de la menace.
C'est ainsi que le discours de la rupture du nouveau prsident de la
Rpublique est pass de la rupture la rupture tranquille , puis
des propos mlant dynamisme et protection.
On peut craindre que cette tranget ne permette pas au pays de retrou-
ver pleinement confiance en l'avenir.
On doit, lorsqu'on fait un travail d'analyse et de pense, anticiper, labo-
rer des propositions pour le moment o les esprits seront mrs et o les
faits imposeront la ncessit de faire les pas supplmentaires qui peuvent
conduire des solutions vraiment efficaces.
9
C'est ce travail que mne l'institut Turgot. Aprs une premire tude
consacre au secteur crucial de la sant o nous formulions une analyse
prcise de tous les dysfonctionnements du systme aujourd'hui en place
et des remdes dont nous pensons qu'ils sont les seuls susceptibles d'tre
la hauteur des dfis de la mdecine et des soins dans un pays dvelopp
au vingt-et-unime sicle, nous proposons ici une seconde tude consa-
cre au logement.
Aprs la sant, le logement constitue la proccupation prioritaire de la
population. Se loger, c'est disposer d'un lieu o vivre et lever ses enfants.
C'est disposer d'un repre fixe, de la scurit essentielle dont peuvent
dcouler toutes les autres. Ceux qui glissent vers la marginalisation sont,
et ce n'est pas un hasard, dfinis comme sans domicile fixe ,et de l'ab-
sence de domicile dcoulent tous les autres lments de ce qui peut pren-
dre vite les allures d'une dchance.
Or, le repre fixe qu'est le logement est de plus en plus souvent source de
difficults. Les prix de l'immobilier et des loyers montent plus vite que
l'inflation et le pouvoir d'achat. Les conditions d'accs un logement
deviennent de plus en plus complexes. Des pnuries se font jour.
Des rformes sont envisages, dans la continuit de celles qui ont t
essayes, sans grand succs, depuis plusieurs dcennies. Certaines, telles
la possibilit offerte de dduire de ses revenus imposables une partie des
intrts des emprunts immobiliers, peuvent tre vues comme un petit pas
dans la bonne direction. D'autres relvent de l'absurdit et ne pourront
que crer davantage de difficults encore, ainsi le droit au logement
opposable , rcemment promulgu, et qui ne peut conduire qu' des
mesures de rationnement, de rquisition, et des interventions publiques
croissantes, dans un domaine o elles ont plus que prouv leur ineffica-
cit, voire leur nocivit.
L'objectif de Vincent Bnard, dans les pages qui vont suivre, est de mon-
trer o nous en sommes et d'exposer pourquoi. Et la description est sans
fards ni concessions : l'augmentation du prix du logement a effective-
ment t vertigineuse et se rvle avoir t suprieure de 70% celle des
revenus entre 1995 et 2005. La pnurie de logements en France est esti-
me entre 700.000 et 1,5 millions d'units. Des gens sont salaris et ne
parviennent pas se loger. Des familles entires s'entassent dans des
habitations insalubres ou trs dtriores.
10
N'en restant pas au constat, Vincent Bnard explique les causes, et ille
fait sans a priori ni prsupposs idologiques, mais aussi sans langue de
bois : ceux qui ont conu les rglementations et politiques publiques du
logement actuellement en vigueur ne pensaient pas faire uvre nuisible.
Sans doute pensaient-ils amliorer la vie des plus pauvres. Les rsultats
auxquels ils sont parvenus sont absolument et dramatiquement l'oppos
de leurs intentions initiales, et cela doit tre dit.
Les exemples pouvant se rvler plus parlants que les dmonstrations
abstraites, Vincent Bnard attire l'attention sur ce qui peut se passer
lorsqu'on adopte la flexibilit plutt que la rigidit, lorsqu'on fait
confiance la libert au lieu de cder la contrainte, et lorsqu'on com-
prend le dynamisme, la concurrence, la libert de passer contrat. Cela,
peut, dit-il, donner de grandes agglomrations comme Houston ou
Atlanta, o, malgr une croissance conomique et dmographique
importante, et grce des rglementations souples, l'offre est reste
abondante et les prix modrs, la diffrence de ce qui s'est pass dans
d'autres villes du monde anglo-saxon bien plus rglementes, comme
New York, San Francisco ou Londres.
Passant aux suggestions, Vincent Bnard propose des mesures qui, pour
donner leur plein effet, devraient tre mises en uvre telles un ensemble.
Il faut, dit-il, en finir avec la dichotomie artificielle sparant un secteur
social subventionn et un secteur priv asphyxi de contraintes, sup-
primer les effets de rente et les ghettosations, unifier pour cela le march
du logement, et, partant du fait que les tres humains prennent soin de ce
qui leur appartient, privatiser les habitations loyer modr.
Il faut rtablir la libert contractuelle dans les relations locataire-bailleur,
abaisser bien davantage que cela n'a t fait jusqu' prsent la fiscalit sur
le logement, procder une vritable libration foncire, rformer l'aide
au logement de faon ce qu'elle bnficie effectivement aux plus pau-
vres et aux plus mal logs, et, surtout, procder une vritable libration
foncire, et mettre fin aux contraintes lgislatives excessives qui,
aujourd'hui, empchent les offreurs de logement de rencontrer la
demande un prix acceptable.
Ces mesures, dit Vincent Bnard, susciteraient un assainissement rapide
du march, permettraient d'en finir avec les pnuries de logement et per-
mettraient aussi aux prix de l'immobilier d'voluer plus en phase avec
Il
l'volution des revenus des mnages.
Elles nous obligeraient reconsidrer totalement nos schmas de pense
en matire de logement au sens o elles viendraient modifier plus d'un
sicle de pratique et d'habitudes fondes sur l'intervention publique.
Elles viendraient perturber profondment les habitudes des uns et les
illusions d' avantage acquis des autres, mais elles permettraient de
passer de la dysharmonie asthnique et lzarde d'aujourd'hui une har-
monie saine, vigoureuse, et ouverte positivement vers le futur.
C'est tt ou tard, et sans doute plus tt que nombre d'entre nous le pen-
sent, de cette harmonie dont nous avons besoin. Dans le secteur du loge-
ment, mais aussi bien au del de lui.
Guy Millire
12
INTRODUCTION
Le logement, une proccupation mqjeure
15
Le logis, c'est le temple de la famille.
Le Corbusier
Le logement tient une place essentielle dans la vie des franais et dans le
dbat public. C'est un sujet porteur pour les mdias, et un domaine dans
lequel tout gouvernement se croit oblig de lgifrer. Pas un mois ne se
passe sans qu'un hebdomadaire d'information ne titre sur La flambe
de l'immobilier , Les prix de l'immobilier dans votre rgion ,
Les exclus / La crise du logement . Pas une anne ne s'coule sans
qu'un ministre ne nous promette son lot de nouvelles lois en faveur du
logement .
Les principaux candidats l'lection prsidentielle de 2007 semblent avoir
plac la proccupation des franais faisant face des difficults croissantes
pour se loger au tout premier rang des axes de leurs programmes, bien plus
que lors des campagnes prcdentes. Chacun multiplie les annonces spec-
taculaires sans rellement se donner les moyens de la crdibilit. Si l'un
annonce qu'il forcera les communes rcalcitrantes respecter une propor-
tion de 20% de logements sociaux, l'autre rplique par l'inscription dans la
constitution d'un droit au logement opposable aux collectivits locales,
sans que le rapport cot-efficacit de ces interventions ne soit rellement
dbattu. L'apparent simplisme avec lequel la plupart des candidats abordent
la question immobilire tranche avec le srieux avec lequel une majorit de
franais considre la situation du logement depuis quelques annes.
De fait, l'intrt des Franais est simple comprendre, puisque les dpen-
ses de logement sont devenues ces dernires annes le premier poste du
budget des familles bien avant l'alimentation. Proportionnellement aux
revenus, le logement demande souvent un effort plus important aux famil-
les les plus modestes.
17
Dans la hirarchie des motivations des actions humaines tablie par
Maslow 1, la recherche de scurit arrive en seconde position aprs la
satisfaction du besoin de nourriture. Pouvoir disposer durablement d'un
logement est dans toute socit la cl de cette scurit. Sans logement, il
devient difficile, voire impossible, de rester propre, de planifier son exis-
tence, de tisser des relations sociales harmonieuses, de s'panouir au sein
d'une famille, de rester en bonne sant.
Pour les familles disposant d'un logement, le risque d'en perdre le bn-
fice en cas de difficult financire est souvent considr comme l'une des
pires calamits qui puisse les affecter.
Par consquent, il existe une importante demande politique en faveur
d'une intervention publique suppose permettre aux familles en difficult
financire de disposer d'un logement quoi qu'il arrive. Une telle demande
n'existe pas dans de nombreux autres secteurs. Ainsi, il existe des mna-
ges qui ne peuvent s'offrir une automobile, mme d'occasion. Pourtant,
ce manque, bien que pouvant gravement obrer la capacit des personnes
concernes s'employer, ne suscite pas (ou trs marginalement) de
demande d'intervention de l'tat. Le logement, parce qu'il est peru
comme absolument ncessaire , acquiert dans l'opinion un statut par-
ticulier, l'instar des soins mdicaux ou de l'ducation : une large majo-
rit estime que la puissance publique doit faire quelque chose pour
qu'aucune famille ne soit sans abri.
Dans l'optique de prmunir la population contre l'incapacit d'accder
un service essentiel, les pouvoirs publics, nationaux ou locaux (appels
par la suite tat par commodit) disposent traditionnellement de plu-
sieurs leviers d'action :
- Tout d'abord, l'tat peut choisir de ne rien faire par lui-
mme, mais crer les conditions de la prise en charge des plus
dmunis par l'entreprise ou la charit prive.
- Il peut lgifrer pour essayer de contraindre l'offre de loge-
ment s'adapter la demande des mnages les moins solva-
bles.
1. Psychologue, Abraham Maslow (1908-1972) a caractris la hirarchie des motivations des
actions humaines, synthtise par sa clbre pyramide des besoins "
18
- Il peut redistribuer des revenus par le biais de subventions ou
de remises fiscales, soit aux demandeurs de logement faibles
revenus, soit aux offreurs de logement.
- Enfin, il peut crer en tant qu'oprateur majoritaire, voire
monopolistique, des entits en charge de fournir les services
dits indispensables perte, l'impt venant alors financer le
dficit que les tablissements ainsi crs doivent supporter du
fait du caractre social de leur mission.
En France, dans le domaine du logement, tous les types d'interventions
publiques coexistent, et souvent depuis fort longtemps2. Or, en croire
les mdias, les problmes d'exclusion du logement demeurent, les prix
flambent, poussant un nombre croissant de mnages vers la pauvret.
Dans l'introduction de son rapport annuel 2006, la fondation Abb
Pierre, principal acteur caritatif de la socit civile pour le logement,
dresse un constat sans appel de la situation :
(( Partout en France, !cart entre la demande et !offre de logement lqyer accessible
se creuse. La crise du logement touche dsormais les classes mqyennes (. . .) Les bidon-
villes rapparaissent en priphrie des grandes villes (. . .) Dans les campagnes, les habi-
tats de fortune persistent (. . .) ))
Le march, bouc missaire
Face ces constats, la fondation Abb Pierre recommande dans ce mme
rapport, comme la plupart des organisations caritatives, des mdias, des
partis politiques, l'augmentation de l'intervention de l'tat dans le
domaine du logement, attribuant implicitement au march et ses
hypothtiques dficiences les situations difficiles rencontres par les
mnages fragiles. Alors ministre des Affaires Sociales, Jean-Louis Borloo
a annonc partir l'anne 2005 plusieurs mesures en ce sens : une relance
de la construction de logements sociaux ,un plan d'accession la pro-
prit de maisons discount 100 000 euros grce des aides publi-
ques et un renforcement de la protection des locataires en difficult en
sont les principales constituants.
2. Une liste draille des interventions de l'tat dans le domaine du logement en France peur tre
consulte l'annexe 1.
19
Or, ni les difficults actuelles du logement, ni les solutions apportes
par la classe politique ne sont nouvelles. Le prambule du rapport de la
fondation Abb Pierre pourrait tre au mot prs celui que l'illustre fon-
dateur de cette institution aurait pu crire lors de l'hiver 1954, gui marqua
le dbut de son action. Depuis 1914, l'intervention de l'tat pour corri-
ger les problmes de logement ns de la premire guerre mondiale n'a fait
gue crotre, et pour autant, le mal-logement, pour reprendre le nolo-
gisme actuellement en vogue, n'a jamais disparu et semble actuellement
dans une phase de recrudescence.
Aprs un premier examen rapide des problmes rencontrs par le secteur
du logement, il est apparu aux membres du conseil scientifique de
l'Institut Turgot 3 que la prsomption de culpabilit des mcanismes de
march et la ncessit d'un surcrot d'intervention publique, quoique lar-
gement partages par l'opinion, demandaient un examen critique appro-
fondi.
Notamment, il convient de dterminer si, aprs plus d'un sicle d'inter-
ventions publiques massives dans le domaine du logement, la persistance
des checs de ces interventions sanctionne uniquement leur insuffisance
quantitative, ou des mthodes d'intervention inadaptes, ou si ce sont ces
interventions gui, de par leur nature mme, amplifient voire crent cer-
tains problmes au lieu de les rsoudre.
Cette tude a pour premier objet d'analyser les principales interventions
de l'tat dans la production de logements et dans la gestion de la
demande, notamment sociale. Cette analyse se fondera sur l'exploitation
des statistiques officielles, leur interprtation sous l'angle de l'analyse co-
nomique librale classique et des comparaisons internationales.
Aprs un rapide tat des lieux du logement en France, le rapport analy-
sera les effets attendus et rels des politiques sociales du logement, des
lois encadrant l'offre locative prive, et le rle souvent msestim de la
rglementation de l'usage des sols sur la variation des prix du logement.
Dans un dernier temps seront proposes des solutions en rupture avec
les schmas de pense dominants de la politique franaise de ces cent der-
nires annes. Nous montrerons que ces propositions, laissant bien plus
3. www.turgot.org
20
largement cours qu'actuellement aux forces du march, tant dans le
domaine du logement que dans la gestion des sols, sont de nature non
seulement minimiser, mais ramener une proportion ngligeable, en
quelques annes seulement, le nombre de situations difficiles qu'une soli-
darit collective devra prendre en charge.
21
I- PREMIRE PARTIE :
Logement, quand l'tat s'emmle
23
A - lA CRISE ACTUELLE :
POUR QUI ? QUELLE AMPLEUR ?
QUELLES CONSQUENCES ?
Il parat que la crise rend les riches plus riches et les pauvres plus pauvres.
Je ne vois pas en quoi c'est une cnse. Depuis que je suis petit, c'est comme a.
Coluche
La liste des interventions de l'tat visant rguler le march du loge-
ment est impressionnante 4. Ces interventions ont-elles engendr une
situation du logement satisfaisante ? Est-on bien log en France, et com-
ment notre pays se compare-t-il ses voisins ?
Taux de proprit
56% des Franais sont propritaires de leur logement, en pleine proprit
ou en cours d'accession, l'issue de l'anne 2004. Ce taux connat une
progression lente mais rgulire depuis les annes 80, o il dpassait de
peu 50% (52% en 1982, 53% en 1988). Cette faible progression doit tre
relativise par le fait que le nombre de mnages loger est pass de 19
millions en 1980 prs de 26 millions en 2005, le nombre moyen de per-
sonne par foyer ayant quant lui fortement diminu (de 3,0 2,4).
L'augmentation du nombre des divorces et l'allongement de la vie expli-
quent ce phnomne. Aussi en valeur absolue, le nombre de mnages
propritaires est pass de 9,9 14,5 millions de mnages, soit 46% d'aug-
mentation.
4. Une liste dtaille est disponible en annexe 1.
25
La performance pourrait sembler flatteuse, mais elle doit tre relativise
par celle de nos voisins. Dans une tude publie en 2004, le cabinet
immobilier ERA, implant dans toute l'Europe des 15, compare les taux
de proprit chez nos principaux partenaires en 2003 :
rang pays %age de propritaires
!
Espagne 85
1"--""-"""
1
2 Irlande 81
"--- - - - - - ~ - - - " ~ ~ -
3 Belgique
75
~ - ~ - - - - - - - -------
4 Royaume-Uni 71
5 Luxembourg 70
1-"-- --- ---"----- -
6ex
Sude
60
---- -------
6ex Finlande
+ 60
8 Autriche 58
luun : ~ ~
1
- ~
Pays Bas 1 55
1
France i 55
f----- ---- --- ---
i
1 11
Allemagne 42
1
- - - ~ - - - - ------ ~ -
12 Suisse
!
36
--
La performance franaise n'a rien d'infamant compte tenu de la progres-
sion observe depuis 1980, mais elle n'a rien d'exceptionnel. Des pays
comme l'Autriche, la Sude ou les Pays Bas, qui se situaient lgrement
derrire nous il y a quelques annes, nous ont rattraps, voire dpasss.
Il n'y a visiblement aucune corrlation entre taux de proprit et revenu
moyen par habitant. L'Espagne, classe en tte, a les revenus les plus fai-
bles des pays compars, alors que l'Irlande, avec un taux comparable, a les
plus levs. La Suisse a le taux le plus faible malgr la seconde population
la plus riche d'Europe, aprs le Luxembourg, qui compte deux fois plus
de propritaires. De mme, un march immobilier cher n'empche pas
des taux de proprit levs, comme l'illustrent l'Irlande et la Grande-
Bretagne. Cependant, la Belgique, avec un immobilier bon march, pos-
sde galement un taux de proprit lev. L'Allemagne, avec des cots
comparables et en baisse rgulire, affiche un taux trs infrieur.
Les spcificits de chaque march ne tiennent donc pas au niveau de vie
ou au niveau de prix du march. Il semblerait - mais ce point, qui ne sera pas
26
dvelopp par fa prsente tude, mriterait d'tre approfondi- que le principal l-
ment de discrimination entre les diffrents pays soit la lgislation plus ou
moins favorable l'accession la proprit. Ainsi, en Espagne, il y a
moins de 1% de logements sociaux, mais les aides au logement se
concentrent sur le crdit aid pour l'accession la proprit. Par contre,
en Suisse, une loi fiscale fdrale, adopte par votation dans les annes 70,
prvoit que les propritaires occupant leur logement doivent intgrer
leur revenu le loyer qu'ils paieraient s'ils louaient un logement quivalent,
dduction faite d'un ventuel crdit en cours, et ce selon une volont
sociale du lgislateur de placer galit les locataires (ncessaire-
ment dfavoriss) et propritaires. Cette loi unique au monde a rendu
particulirement peu attractive l'occupation de sa propre proprit, d'o
cette proportion tonnamment basse de propritaires.
La capacit des mnages d'accder la proprit a de nombreuses rper-
cussions conomiques et sociales positives. Tout d'abord, un mnage pro-
pritaire est souvent plus mme d'obtenir un crdit hypothcaire pour
lancer une activit conomique. De plus, des tudes amricaines ont
montr qu' revenu gal, la pleine proprit du logement par les parents
augmentait de 10% les scores des enfants aux diffrents tests scolaires.
En effet, les propritaires prennent plus soin de leur logement que les
locataires, et ce surcrot d'attention rejaillit dans d'autres domaines :
hygine, alimentation, etc., ce qui suffirait expliquer les diffrences
observes. Ajoutons que mme lorsqu'ils ont une charge d'emprunt, les
mnages propritaires tendent pargner plus que les locataires, ce qui
est plutt favorable l'conomie s. Enfin, il semblerait que les effets psy-
chologiques de la proprit conduisent une amlioration de l'estime de
soi et un dveloppement plus harmonieux des relations sociales et inter-
personnelles. Les modes de vie induits par la proprit engendrent donc
des bnfices collatraux pour la socit 6.
Les mnages modestes exclus du progrs gnral
La situation franaise devient particulirement proccupante si l'on corn-
5. Quoiqu'en pensent les partisans de la relance par la consommation " un consensus parmi les
conomistes de l'offre" se dgage pour dire qu'une pargne abondante investie dans l'appareil
productif est une condition absolument sine qua non de la sant conomique des nations.
6. Joseph Harkness and Sandra Newman, " Differentiai Effects of Homeownership on Children
from Higher and Lower-Income Families," journal ofHousingResearch 14(1), 2003- et Donald
R. Haurin, The Private and Social Benejits of Homeownership (Americus, GA : Habitat for
Humanity University, 2003).
27
pare l'volution des taux de proprit pour les mnages les plus modes-
tes entre 1988 et 2002 7 :
= '1t -
%age de mnages propritaires de leur logement
Ainsi, une France deux vitesses semble se dessiner dans le domaine de
la proprit foncire : d'un ct, on observe une amlioration lente mais
sre des conditions d'accs la proprit pour ceux qui en ont les
moyens , mais en contrepartie, une dgradation de l'accs la proprit
des plus modestes est notable. Ce sont essentiellement les nouveaux
entrants sur le march du logement qui font les frais de cette volution.
Il est noter que les USA, pourtant souvent prsents comme un enfer
pour les pauvres par nombre de politiques et d'organes de presse, prsen-
tent une volution exactement inverse dans ce domaine : le taux de
mnages pauvres propritaires de leur logement est pass de 35% 46 %
entre 1988 et 2002, pour un taux de proprit gnral de 68% cette date.
En France, le poids du logement dans le budget des mnages modestes
reprsentait 22% en 2003, et la presse cite couramment le chiffre de 25%
en 2006, mme si le chiffre officiel n'est pas encore connu. Les profes-
sionnels de l'immobilier considrent que c'est partir de 25% du revenu
que le risque de dfaillance des locataires ou emprunteurs devient lev :
il y a, l'vidence, une fragilisation des mnages modestes par rapport
leur capacit de financement de leur besoin en logement.
Tous mnages 1 Mnages modestes 1
1_= ___ 16,5 __ +-__ 22,2 ___ i __
16,1 11,7 Transports

8 5
1 6 8 . .
, 1 , i OISlrS
...1_ __ -----------------
Pourcentage des dpenses du budget des mnages par domaine 8
7. Source: www.insee.fr- Les mnages trs modestes correspondent ceux gagnant moins de 50%
du revenu mdian, soit environ 11 /o du total des mnages.
8. Source : Insee, chiffres 2003 - La part du logement a augment depuis.
28
Qualit des logements
La qualit des logements est en hausse continue en France depuis les
annes d'aprs-guerre, et ce mouvement ne connat aucun frein, y com-
pris pour les logements des familles modestes 9, et ce mme si des repor-
tages tlviss alarmistes nous montrent qu'il y a encore beaucoup de
progrs faire dans ce domaine. Ainsi, en 1978, 27% des logements man-
quaient d'au moins un lment important du confort sanitaire, contre
2,5% en 2002. Nous revenons de trs loin !
L encore, si on compare la situation de la France et des USA, on
constate que 20% des logements de familles pauvres franaises sont
considrs comme surpeupls (2002), dont 15% en surpeuplement
lger -manque une pice- et 5% en surpeuplement svre. Aux USA 10,
ce taux est de 5,7% la mme poque (4,4% lger -1,3% svre). 7% des
logements de mnages pauvres franais affichent une carence svre en
matire sanitaire (eau courante dfectueuse ou absente, ou sanitaires par-
tags), contre 2% aux USA, ce qui est moins que le taux tous mnages
confondus chez nous (2,5%).
La situation de la France est donc l encore honorable, et sa progression
ne saurait tre passe sous silence, mais ne saurait constituer un exemple
pour le reste du monde. Et le modle social franais semble, en matire
de logement, moins performant que celui qui nous est souvent prsent
comme le repoussoir anti-social absolu, celui des USA.
Surface compare des logements
La surface moyenne des logements est passe de 82m2 en 1984 90m2 en
2002 11, ce qui, rapport au nombre d'occupants par logement, constitue
une progression notable, de 29 37m2 par personne. Mais l encore, la
performance franaise n'est pas des meilleures, compare celle d'autres
nations comparables :
9. INSEE; Les conditions de logement des mnages bas revenus, Driant et Rieg, 2004.
1 O. Les sources amricaines proviennent du Census bureau (census.gov.) . Il est noter que les dfi-
nitions du surpeuplement des logements sont lgrement diffrentes des deux cts de
l'Atlantique. En fait, en prenant pour critre de base le nombre de pices de vie par habitant, on
constate que les nombres de pices retenus pour dfinir un surpeuplement " modr " ou " grave
"sont les mmes dans la plupart des cas courants. Le critre franais est plus draconien d'une pice
pour les familles monoparentales, le critre amricain est plus svre d'une pice pour les familles
comportant deux enfants ou plus de moins de 7 ans. Les chiffres sont donc tout fait compara-
bles.
Il . INSEE, Tableaux de lconomie franaise, 2005-2006.
29
USA 67

Danemark 52
Sude 43
r----------------------11----------------1
Pays-Bas 41
--
USA, mnages pauvres (12%) 40
Allemagne (ouest) 39

France 37
---- -- ------------
Union Europenne ( 15) 37
----------
Royaume-Uni 35
La France se situe tout juste dans la moyenne de l'Union Europenne, et
un mnage moyen franais dispose de moins d'espace qu'un mnage pau-
vre amricain. Des pays densit de population plus forte que la notre
(Allemagne, Danemark, Pays-Bas) ont des logements plus spacieux. La
gographie n'est donc pas en cause.
L'encadrement par l'tat du secteur du logement n'a donc visiblement
pas permis la France de loger mieux ses habitants que ses voisins. La
performance franaise en ce domaine peut tre considre comme tout
juste moyenne.
SDF et habitat prcaire :une volution proccupante
Les prix du logement ont augment de 70% plus vite que les revenus des
mnages entre 1995 et 2005, ce qui constitue une anomalie unique dans
l'histoire du march du logement d'aprs-guerre en France. Cette situa-
tion semble avoir des effets de plus en plus dsastreux sur les familles
modestes.
Depuis l'aprs-guerre, il n'est pas une priode o le logement n'ait t
prsent comme en crise par les mdias. Et de fait, la priode actuelle
n'chappe pas cette rgle.
Les mdias nous brossent rgulirement un portrait peu rjouissant de la
situation des exclus : croissance du nombre de SDF, des squatts
insalubres, foyers d'urgence saturs, etc. Le phnomne est difficile
quantifier, mais l'Insee s'y est essay en 2001. Les chiffres obtenus sont
30
cits par le rapport Doutreligne-Pelletier de 2005 12, ainsi que par la fon-
dation Abb Pierre.
En 2001, on dnombrait environ 86 500 SDF, 41 000 habitants en
construction de fortune (cabanes de fond de jardin ou en milieu
naturel), 150 000 300 000 personnes loges par des proches, 20 000
mnages seraient logs en chambre d'htel, et 350 000 en conditions
atypiques .
Le rapport Doutreligne-Pelletier souligne, en outre, que sur 600 000 pla-
ces de camping loues l'anne, 120 000 l'taient par des mnages en
situation difficile en 2001. Ce sont souvent des mnages avec un salaire,
mais insuffisant pour trouver un logement priv ou pour prsenter des
garanties suffisantes au bailleur, et trop lev pour prtendre rentrer en
logement HLM compte tenu de la pnurie observe dans ce secteur. En
effet, en 2004, seulement un (petit) tiers des 1 300 000 demandes de loge-
ment social ont t satisfaites, nous tudierons pourquoi au chapitre sui-
vant.
Le recensement de ces cas difficiles n'est pas chose aise, aussi n'avons
nous pas de donnes plus rcentes, mais tout indique que la situation a
empir. En effet, depuis 2001, les prix du logement corrigs de l'effet
revenu ont augment de plus de 50%, les cas de contentieux pour loyer
impay ont augment de 25% 13 et celui des dcisions judiciaires d'expul-
sion de 20%, le nombre de titulaires du RMI s'est envol pour dpasser
le million ... Les travailleurs sociaux tmoignent d'une augmentation du
phnomne du caravaning pour mnages prcaires, notamment dans
les zones ctires o l'envol des tarifs fonciers est particulirement pro-
nonc. Les distributions de tentes pour SDF par des associations carita-
tives sont en plein essor, et l'impression visuelle laisse par le centre des
grandes villes en soire n'incite pas croire que la situation s'amliore.
La fondation Abb Pierre estime que 700 800 000 personnes sont aux
portes du logement , alors que plus de 3 millions de personnes modes-
tes vivent dans des logements insalubres voire indignes. Bien que certains
pourraient souponner la fondation, qui rclame plus d'intervention de
l'tat, de noircir le tableau pour inflchir les politiques publiques, l'exa-
men de ses sources semble montrer que ses chiffres sont relativement fia-
12. Propositiom pour une meilleure scurit du logement, rapport remis au ministre de la Cohsion
Sociale, octobre 2005.
13. Soutce : Ministre de la Justice, cit par la fondation Abb Pierre.
31
bles et que l'on peut s'y rfrer avec une marge d'imprcision relativement
limite pour estimer les problmes du mal-logement en France.
Le blues des classes moyennes
Fait nouveau, les difficults de logement touchent de plus en plus les clas-
ses dites moyennes, trop bien rmunres pour prtendre accder au
logement social, mais qui ne peuvent prsenter des garanties suffisantes
pour louer sur le march priv. De nombreux tmoignages publis par la
presse 14 montrent que le phnomne se dveloppe, avec pour cons-
quence une recrudescence de l'habitat chez les parents, l'acceptation de
distances domicile-travail de plus en plus importantes et, parfois, les
hbergements de fortune, htels meubls, htels sociaux, etc. Il arrive
que certains parents clibataires soient contraints de confier leurs enfants
aux parents installs loin, et occupent un logement de fortune accessible
de leur lieu de travail.
Ce phnomne a des rpercussions sur le march de l'emploi : ainsi, cer-
taines administrations ne trouvent plus de titulaires pour certains postes,
toutes catgories confondues. Les entreprises de main d'uvre peu qua-
lifie sont dans la mme situation.
L encore, il est difficile de trouver des chiffres officiels fiables quanti-
fiant le phnomne, ce qui est particulirement regrettable.
Signes d'une pnurie
Selon plusieurs sources, comme la fondation Abb Pierre, ou le ministre
du Logement, le dficit du parc de logements est d'environ 600 000
900 000 units par rapport aux besoins actuels. Plus encore, si l'on tient
compte du pourcentage de logements vacants ncessaires pour assurer
une bonne fluidit du march, ce sont plus d'un million et demi de loge-
ments qui manquent l'appel. Christian Julienne, prsident de la fonda-
tion Hritage et Progrs et ancien professionnel de l'immobilier, estime
ainsi qu'entre 1980 et 2000, il a manqu au parc de logement franais la
construction prs de 100 000 logements annuels pour garantir la fluidit
du march. En effet, le nombre de mnages augmentant d'environ
270 000 units par an, le nombre de logements arrivant en fin de vie
14. Lire notamment le dossier Les nouveaux exclus deL 'Express, 12 juillet 2004, disponible en
ligne sur www.lexpress.fr.
32
(vtust, insalubrit) et les migrations de la population survenues dans
l'intervalle conduisent estimer qu'il aurait fallu construire plus de
400 000 logements par an durant cette priode, alors que la construction
n'a que rarement dpass les 300 000 units. Le cap des 400 000 units
annuelles, couramment dpass dans les annes 70, n'a t nouveau
atteint qu'en 2005.
De fait, le nombre de logements vacants en France est de 1,912 millions
en 2004, soit 100 000 de moins qu'en 2002. Si le chiffre peut paratre
lev dans l'absolu, il faut savoir qu'il inclut des logements insalubres, des
logements situs dans des rgions en dclin, d'autres en attente du rgle-
ment d'une succession ou d'un divorce, d'autres en travaux entre deux
locations ... Le taux de vacance se situe aux alentours de 6%, ce qui cor-
respond un plus bas historique. Dans les faubourgs suburbains des
grandes agglomrations en fort dveloppement, ces taux sont encore plus
faibles. Ainsi, par exemple, une enqute ralise par les communes du sud
nantais fait tat d'un taux de vacance de l'ordre de 3%. De fait, les loca-
tions y sont rarissimes ... Et leur cot flambe. Les logements volontaire-
ment laisss vacants par des bailleurs potentiels sont donc plus rare que
ce que les reportages de la presse gnraliste laissent supposer.
Pnurie de l'offre et flambe des prix concomitante semblent donc tre
la source d'une crise particulirement aigu. Pour y remdier, la classe
politique envisage de faon quasi unanime un surcrot d'interventions
publiques, budgtaires ou rglementaires.
Ainsi, le gouvernement de M. De Villepin investi en 2005 a prvu, par
l'entremise d'un plan de cohsion sociale annonc en 2006 par le
ministre Jean-Louis Borloo, trois grandes mesures phares :
1. Une augmentation de la construction sociale,
2. De nouveaux dispositifs fiscaux visant favoriser l'investis-
sement locatif priv,
3. Une augmentation des garanties et des protections des loca-
taires en cas de difficults de paiement.
Le programme du parti socialiste pour les lections prsidentielles de
2007 constitue une simple surenchre autour de ces thmes (120 000
logements sociaux annuels promis, contre 100 000 pour le plan
Borloo ... ) et les solutions proposes par l'ensemble des partis politiques
majeurs ne sont que la continuation de celles qui ont t mises en uvre
33
depuis les annes 50, et qui n'ont pourtant pas empch d'aboutir la
situation actuelle.
Il est temps d'tudier pourquoi ces trois grandes orientations de la politi-
que publique du logement en France n'ont pas produit les bnfices
escompts, et pourquoi, hlas, il en sera de mme avec les projets venir.
Commenons par une plonge en profondeur dans les eaux (troubles) de
la construction sociale.
34
B - LE LOGEMENT SOCIAL PUBUC: SOLUTION AUX PRO-
BLMES OU PROBLME SANS SOLUTION?
Ceux qui croient agir en fonction de l'intrt gnral
sont en ralit conduits favoriser des intrts particuliers
qui ne font pas partie de feurs intentions.
Milton Friedman
Les habitations loyer modr (HLM) constituent l'outil principal de l'in-
tervention de l'tat dans le domaine du logement. Sont-elles une solution
adapte au problme du logement des plus dfavoriss ?
L'ampleur du parc HLM
Il existe en France environ 4,3 millions de logements sociaux locatifs. Ces
logements reprsentent environ 17,2% du parc des rsidences principa-
les, contre 21% de locatif priv libre (le plus souvent soumis la loi
de 1989 quant l'tablissement des baux) et environ 1% de logements
sociaux de fait ,c'est--dire lous sous le rgime de la loi de 1948.
Environ 2,1 millions de ces logements sont grs par 293 offices publics
(OPHLM ou OPAC) rattachs des collectivits locales (communes,
intercommunalits, dpartements) employant 40 000 agents de droit
public. 400 000 sont grs par des socits d'conomie mixte (SEM) dont
le fonctionnement est proche des offices. 1,68 millions sont la proprit
de socits anonymes (SA) prives au statut tts rglement par la loi et
qui en contrepartie de marges rglementes sont exonres de l'impt sur
les socits et de la taxe professionnelle. Ces SA emploient 27.500 per-
35
sonnes de droit priv. Il est noter que parmi les actionnaires de ces SA,
on trouve hauteur de 39 % d'intervenants publics : OPHLM, SEM,
collectivits, les organismes privs collecteurs du 1% logement pr-
lev sur la masse salariale des entreprises entrant quant elles pour 34%
dans leur capital. Le secteur social priv est donc de fait fortement
investi par le secteur public, rendant la distinction entre ces deux compo-
santes relativement artificielle.
Des socits coopratives ou sous d'autres statuts grent le parc rsiduel.
L'origine des organismes HLM
Les SA de HLM sont les hritires des premires socits prives de cra-
tion d'HBM (habitations bon march) cres en 1894 par la loi Siegfried,
qui accordait ces entits des avantages fonciers et fiscaux, ainsi qu'un
accs aux financements de la Caisse des Dpts (dj) pour construire
des habitations accessibles la population ouvrire. Le bilan de ces soci-
ts d'HBM se rvlant dcevant aux yeux de leurs promoteurs, diverses
lois complteront la loi initiale, dont la plus importante est sans doute la
loi Bonnevay de 1912 crant les offices publics d'HBM, crs par dci-
sion du Conseil d'tat la demande des communes ou conseils gnraux.
Aprs la premire guerre mondiale, au cours de laquelle 900 000 loge-
ments ont t dtruits, essentiellement dans le nord-est de la France, les
lois Ribot de 1922 et Loucheur de 1928 tentent de donner de l'ampleur
ce mouvement en autorisant des financements plus favorables. Pourtant,
ces initiatives n'auront pas d'effet sur la pnurie de logements 15.
C'est en 1950 que ces HBM deviendront HLM et que leur orientation
voluera d'une offre de logements majoritairement conus pour l'acces-
sion la proprit vers le locatif social. Et c'est aprs le terrible hiver
1954, dj voqu, que les moyens publics consacrs la construction
sociale connatront une envole majeure. Ainsi, 750 000 logements
sociaux seront mis en service entre 1956 et 1965, 1 100 000 entre 1966 et
1975, et encore 750 000 entre 76 et 85. Puis le rythme d'accroissement du
parc social s'amenuisera partir de 1986, moins de 50 000 mises en ser-
vices annuelles en moyenne 16.
15. Ce point sera dvelopp au chapitre 1-C
16. Source : Amzallag et Taffin, Le logement social, Ed. LGDJ, 2003
36
Comment fonctionnent les organismes HLM ?
Les aides reues par les organismes HLM pour construire leurs loge-
ments sont les suivantes :
- Subventions d'investissement de l'tat,
- Prts de la Caisse des Dpts garantis par les collectivits
locales, sur une dure de 50 ans des taux bonifis, financs
grce la collecte de l'pargne du livret A.
De surcrot, les organismes HLM bnficient des avantages fiscaux sui-
vants par rapports aux bailleurs de droit priv :
- Exonration de la taxe foncire sur les proprits bties pen-
dant 15 ans,
-TVA 5,5% au lieu de 19,6% sur les travaux.
Ces deux dernires mesures pourraient passer pour des exemptions, des
charges non dcaissables , qui ne cotent pas directement au budget
de l'tat. Cela est bien videmment un leurre : sachant que le niveau de
dpenses publiques fixe un certain niveau de recettes ncessaires pour
boucler les budgets avec un dficit comptable prsentable, les exemptions
accordes aux uns doivent tre finances par des prlvements plus le-
vs sur les autres contribuables. Les aides accordes par exemption fiscale
constituent donc bien une charge pour l'ensemble des contribuables.
La somme de ces aides drectes et indrectes totalise 41% du prix de
revient du logement social, pour un montant de 1,7 milliards d'euros en
2003 17. Compte tenu du nombre de logements construits (environ
40 000), cela reprsente environ 40 500 euros par logement. Il faut y ajou-
ter les aides drectes des collectivits locales qui prennent en gnral la
forme d'aides foncires, non chiffres dans les comptes du logement.
Une fois ces aides intgres, les offices HLM fonctionnent exactement
comme le feraient des bailleurs privs : les loyers quittancs (plus quel-
ques produits financiers rsiduels correspondant 2% de ces loyers)
financent les charges des organismes, savoir 18 :
17. Source : Comptes du logement 2003. ministre du Logement.
18. Amzallag etTaffin, Le logement social, Ed. LGDJ, 2003
37
1
Type de dpenses % des loyers recouvrs
1
1
Charges financires 47
1
- - ~
Dpenses de maintenance 17
Frais de gestion 19
Taxe foncire Qogement de+ de 15 ans) 10
TOTAL 93
Rpartition des dpenses des organismes HLM
Cela laisse une marge d'autofinancement gale 9% des loyers totaux.
Les recettes d'exploitation (hors subvention) des organismes HLM se
sont tablies 12,4 milliards d'euros en 2000.
Il est noter qu'une part importante de ces loyers sont perus auprs de
familles bnficiant d'une APL (Aide Personnalise au Logement), l'ob-
tention de cette aide par les familles tant subordonne l'occupation
d'un logement social. L'APL n'est donc que trs partiellement une aide
la personne et constitue de facto un complment de ressources non ngli-
geables pour les offices HLM. De mme, les autres aides la personne
peuvent galement atterrir dans l'escarcelle des organismes HLM.
Les aides totales annuelles aux organismes HLM doivent donc intgrer
ces aides personnelles, soit environ 6 milliards d'euros pour l'APL, et une
partie des 7 milliards d'euros pour les autres aides.
Les logements proposs dans le secteur social avaient un loyer mensuel
moyen de 3,9/ m2 en 2002, contre 7/ m2 dans le secteur priv (80% plus
cher) en province. Dans la banlieue parisienne, l'cart entre les deux sec-
teurs tait encore plus grand, puisque le loyer des logements sociaux tait
de 4,5/mZ, alors qu'il atteignait 10,9 dans le parc priv (+140%). A
Paris, les prix au mtre carr du secteur libre dpassent couramment
20/ m2 en 2005, contre moins de la moiti dans le secteur HLM.
Le taux d'effort moyen net (part du revenu consacrs au loyer, hors char-
ges locatives, parking, etc., dduction faite des aides au logement) des
mnages tait de 12% dans le secteur social et de 19% dans le secteur
priv en 2002. A Paris, le taux d'effort moyen des locataires du priv attei-
gnait mme 25% cette date, et a encore augment depuis du fait de l'ac-
tuelle flambe des prix.
38
Le logement social remplit-il sa mission sociale ?
Il est vident que la vocation premire des organismes HLM devrait tre
de loger en priorit les mnages aux revenus les plus modestes. En croi-
sant plusieurs donnes disponibles sur le site internet de l'INSEE, on
s'aperoit que cet objectif est loin d'tre atteint. L'INSEE divise les
mnages en catgories (trs modestes, modestes, autres), en fonction de
la classe de revenus par personne laquelle ils appartiennent. Les mna-
ges trs modestes sont ceux qui vivent en dessous du seuil de pauvret
(50% du revenu mdian), soit selon les derniers chiffres publis, les 11%
les plus pauvres. Les mnages modestes sont arbitrairement dsigns
comme les mnages compris entre les 11% et les 30% plus modestes. En
approfondissant les recherches, on peut galement trouver des statisti-
ques sur les mnages moyens (revenus suprieurs aux 30% les plus
pauvres et infrieurs la moiti la plus aise) et les mnages autres ,
la moiti aux meilleurs revenus.
Il apparait que la rpartition des mnages entre le parc locatif social
(HLM) et le parc locatif priv est la suivante (en 2003) :
,-------------,-------------,----------- ----
Parc HLM,
en milliers de locataires
Parc Locatif Priv,
en milliers de locataires
-- --- - ------------------+- ---- ----- ----- --- -- -----
. Mnages trs modestes 900 700
P(0-11)
1
Mnages modestes 1150 i 900
, P(11-30) j
. 1 1
! 2250 li 3250
1 0 n::.nm:rl::stes
Lrnmge;___ ______ _ _______________________ l ______________ __j
Une rpartition pas trs sociale ?
On constate que 2,25 millions de mnages qui ne devraient pas avoir
besoin d'aide publique pour se loger occupent un logement aid, soit plus
que le nombre de mnages dsigns comme modestes par les critres de
39
l'INSEE, alors que 1,6 millions de mnages supposs modestes ou trs
modestes se logent plutt dans le parc priv.
Certes, il y a des explications logiques partielles ces observations. Ainsi,
une partie des mnages modestes recenss dans le parc priv sont des
tudiants ou des clibataires faibles revenus qui prfrent habiter des
studios et chambres de bonne dans des centres urbains plutt que
des logements en quartier HLM.
Cela n'explique pas pourquoi plus d'un tiers des occupants du parc
social appartiennent aux classes les plus aises de la population, alors
que de toute part les mdias retentissent de plaintes de mnages modes-
tes qui ne trouvent pas de place en HLM. Le rapport Doutreligne-
Pelletier cite le chiffre d'1,3 millions de demandes de logement HLM non
satisfaites en 2005 19.
Il est vident qu'une diffrence de loyer, surface gale, de 80% 140%
entre HLM et secteur priv constitue une incitation puissante essayer
d'obtenir un logement HLM, surtout si celui-ci est de qualit proche de
celle que l'on peut obtenir dans le secteur priv.
Or, il existe, pour simplifier, deux grandes familles de HLM : d'une part,
ceux qui sont concentrs dans les cits difficiles construites avant
1970 pour la plupart, qui ont t le lieu des meutes spectaculaires de
novembre 2005, et d'autre part, ceux qui sont intgrs, voire sciemment
mls des programmes du secteur priv, qui prsentent des caractristi-
ques souvent quivalentes en terme de localisation et de qualit de
construction. Inutile de prciser que l'attrait de ces deux types de pro-
grammes HLM n'est pas du tout le mme. Dans un cas, on peut suppo-
ser que l'tat de dgradation et les difficults lies la disparition de l'tat
de droit dans les quartiers concerns justifient amplement la diffrence de
loyer avec ceux des logements en secteur libre de mme type dans d'au-
tres quartiers. En revanche, il est vident que les HLM intgrs dans
des quartiers o a t recherche une certaine mixit sociale prsen-
tent un rapport qualit-prix sans aucune commune mesure avec ce qu'of-
fre le secteur priv.
Par consquent, obtenir ce genre de logement constitue pour l'heureux
bnficiaire une chance. Pour que cette chance ne devienne pas une rente
19. Rapport au ministre de l'Emploi, de la Cohsion Sociale et du Logement, octobre 2005.
40
de situation indue, la loi prvoit que toute personne dpassant de 40% le
plafond de ressources admissibles pour rentrer en HLM paie un surloyer
rapprochant le cot de son logement de celui observ dans le secteur
priv.
Un tel rglement engendre invitablement son effet pervers. Si les pla-
fonds de ressources ncessaires pour entrer en logement HLM sont gn-
ralement infrieurs ou quivalents aux revenus mdians des mnages, il
existe une frange intermdiaire de revenus comprise entre 1 et 1,4
fois le plafond de ressources rglementaire dans laquelle les mnages ne
peuvent (en thorie) accder un logement HLM, et donc ne peuvent
esprer retrouver un logement HLM s'ils quittent le leur, mais continuent
de bnficier de l'avantage essentiel que leur confre leur loyer infrieur
de moiti, voire plus, ce qu'il serait dans le secteur priv.
Rapport qualit-prix imbattable et quasi-impossibilit de retrouver un tel
privilge ailleurs : une telle combinaison incite fortement s'incruster
cote que cote dans un bon logement social. De nombreux tmoigna-
ges publis par la presse confirment l'existence de ce phnomne 20.
Les chiffres officiels confirment-ils cette tendance conservatrice et ces
tmoignages de professionnels du logement social ? Oui ! La mobilit des
mnages dans le parc locatif priv est de l'ordre de 22% par an (2002),
alors que la mobilit au sein du parc HLM oscille entre 10,5 et 12,5%
depuis 15 ans, les chiffres les plus bas se rencontrant lors des priodes
conomiquement les moins porteuses 21. Selon Georges Mesmin, ce taux
de mobilit tait encore plus faible Paris, du fait du diffrentiel trs lev
entre logement public et priv, puisqu'il a oscill entre 6 et 9% pendant
les annes 80. Rien ne permet de croire que cela ait volu aujourd'hui :
Jean-Yves Mano, adjoint au logement la mairie de Paris, dclarait dans
les colonnes du Moniteur de novembre 2005 que le taux de rotation dans
les HLM parisiens intra muros tait tomb ... 4%.
Et encore ces chiffres ne constituent que des moyennes. En l'absence de
statistiques permettant de distinguer les bons programmes HLM des
autres - politiquement trop incorrect, sans doute - et de donnes corr-
lant la mobilit des mnages leurs revenus, il est impossible de pousser
20. Exemple L'Express, 12 juillet 2004, Les nouveaux exclus -Le phnomne n'est pas nouveau
et a t abondamment dcrit par Georges Mesmin, dput de Paris, dans un ouvrage paru en
1992, Urbanisme et logement, analyse d'une crise.
21. Amzallag et Taffin, Le logement social, Ed. LGDJ, 2003.
41
plus avant les conclusions. Toutefois, des tmoignages recueillis lors de
cette tude confirment que les locataires les plus soucieux de conserver
leur logement sont d'une part, ceux qui sont dans les situations financi-
res les plus critiques, mme s'ils habitent en cit difficile, mais aussi les
mnages relativement aiss qui habitent dans de bons logements sociaux
intgrs dans des quartiers mixtes , qui pourraient partir dans le parc
priv mais qui ne sont pas prts multiplier par deux leur effort financier
pour se loger dans des conditions juste similaires.
Le rsultat est qu'une part non ngligeable du parc HLM bnficie des
gens qui n'en n'ont pas la ncessit, alors que les demandes en souffrance
voient leur dure de satisfaction s'allonger.
La gestion de la file d'attente :confrontation entre des intrts par-
ticuliers au dtriment de la mission sociale des organismes HLM.
Selon que l'on considre les revenus ncessaires pour pouvoir entrer dans
un logement aid, ou le revenu plafond maximal pour pouvoir s'y main-
tenir sans pnalit financire, ce sont entre 6 et 9 millions de mnages 22
non propritaires de leur rsidence principale qui ont vocation pouvoir
occuper un logement HLM, alors qu'il y a 4,3 millions de logements dis-
ponibles.
Lorsqu'un tel phnomne se produit sur un march libre, les prix des
biens en pnurie tendent monter, ce qui incite de nouveaux entrants
fournir le service demand sur le march et rquilibrer les prix tout en
effaant la pnurie. Mais les loyers des HLM ne peuvent monter, car ils
sont rglements. En consquence, le prix artificiellement bas de l'offre
ne peut que gnrer une demande excdentaire, d'o maintien de la pnu-
rie.
Dans ces conditions, comment cette file d'attente peut-elle tre gre par
les commissions d'attribution d'HLM et quels effets pervers sont obser-
vs ? Il convient ici d'tudier plus prcisment les comportements des
diffrentes parties prenantes.
En thorie, seuls les mnages les plus modestes devraient occuper des
logements aids. Toutefois, nous avons vu que lorsqu'un mnage
modeste entrait dans un HLM puis voyait son revenu augmenter, il conti-
nuait cote que cote occuper son logement si celui-ci tait correcte-
22. Calculs de l'auteur partir des informations publies par l'INSEE sur son site.
42
ment situ. Les mnages demandeurs ont donc intrt utiliser tous les
moyens en leur possession pour placer leur dossier en tte de pile ,
tant en minorant leur revenu imposable dclar qu'en utilisant leurs
connaissances au sein des commissions d'attribution pour esprer dcro-
cher le ssame d'un logement bonifi.
Voici un petit exemple concret de manipulation opre par une personne
sachant ne pas appartenir la cible normale des organismes HLM : cette
personne touchait environ un tiers de sa rmunration sous forme de pri-
mes verses au titre de l'anne prcdente. Cette personne ayant le choix
de dclarer ses primes au titre de l'anne de perception ou celui de l'an-
ne de rattachement, elle choisissait de cumuler deux annes de primes
sur une seule dclaration, de faon ce que l'anne suivante, elle puisse
faire tat d'un revenu dclar infrieur son revenu rel, et, de par son
quotient familial, se retrouver nettement en dessous du plafond d'ad-
mission dans les logements HLM. Ainsi, cette personne pouvait en toute
lgalit passer le premier obstacle qui la sparait d'un logement aid. Ce
genre de manipulation pour faire correspondre les revenus des personnes
aux plafonds d'admission dans les logements HLM n'est pas marginale,
mais il n'existe naturellement aucune statistique permettant de quantifier
le phnomne.
Tricher sur ses revenus n'est qu'une des mthodes pour amliorer la prise
en compte de son dossier. Obtenir l'appui d'un lu influent au sein des
commissions d'attribution peut galement aider.
Dans ses rapports annuels, la MIILOS (Mission Interministrielle
d'Inspection du Logement Social) - qui est en quelque sorte la cour des
comptes du logement social - pointe de faon rcurrente des irrgu-
larits dans les procdures d'attribution des logements dans environ
1/3 des organismes qu'elle contrle. Ces procdures sont en principe col-
lgiales entre lus d'horizon divers, organismes HLM et services prfec-
toraux ; la collgialit tant cense limiter les possibilits de dtourner les
rgles. Mais, les contrles de la MIILOS montrent que cet objectif n'est
pas toujours atteint.
Naturellement, toutes ces irrgularits ne prsument pas systmatique-
ment d'un manquement dontologique. Elles rsultent parfois de simples
erreurs humaines. Toutefois, la rvlation rgulire de scandales entou-
rant l'attribution de logements publics montre que ces pratiques, pour
n'tre pas majoritaires, n'en sont pas moins assez courantes.
43
La sociologue Sylvie Tissot, membre du Groupement d'tude et de lutte
contre les discriminations, a rendu en mai 2001 un rapport sur les discri-
minations l'entre dans le logement social 23. Dans une interview
L'Humanit, journal peu suspect d'antipathie l'gard de la politique du
logement social, elle dclarait 24 :
(( Le processus d'attribution du logement social est complexe et opaque. If est gr par
fe maire, /'rifftce HLM et fe prifet, avec au jina4 l'exclusion de ceux qui devraient tre
les premiers bnijiciaires de ces logements. Au sein des communes, if y a une "prfrence
focale ",pour des raisons d'images et de clientlisme. Ct rifftces d'HLM, au nom de
fa rentabilit, on fait fa chasse aux mauvais pqyeurs. Quant aux prfets, ifs ont peu
peu intgr les critres des deux autres acteurs. D'o cette slection l'entre. ))
Il convient de revenir sur chacun des points voqus par ce court para-
graphe.
Les organismes HLM ont intrt accepter un pourcentage lev
de bons dossiers .
Nous avons vu que la ressource d'exploitation des organismes HLM tait
compose 98% des loyers encaisss. Les subventions qu'ils touchent ne
concernent que l'investissement. Par consquent, les offices HLM ont
une obligation de faire la chasse aux mauvais payeurs, comme le dit Mme
Tissot. Mais mieux vaut prvenir que gurir. Les organismes HLM, mme
lorsqu'ils tentent avec honntet de faire face leur mission sociale,
savent qu'ils doivent maintenir, parmi leurs locataires, un pourcentage
lev de bons payeurs et sont donc obligs d'tablir un profilage plus ou
moins formel des dossiers qui leur parviennent. Ainsi, des dossiers pr-
sentant un bon potentiel de stabilit financire, voire de progression dans
l'chelle des revenus, pourront tre accepts, mme si des dossiers de per-
sonnes moins favorises s'accumulent dans la liste des demandes en souf-
france. Et pour que ces locataires indispensables la sant financire des
organismes HLM soient incits rester dans les logements que les offi-
ces leurs proposent, il vaut mieux leur attribuer un bon HLM,
construit dans le cadre d'une opration bien intgre un quartier exis-
tant.
Ces choix sont renforcs par la ncessit, pour les aspirants locataires, de
trouver des moyens de faire grimper leur dossier vers le sommet de la pile
23. www.ladocumentationfrancaise. fr/ rapports-publics/0 1400043 71
24. L'Humanit, 28 mai 2001
44
des demandes et, par l mme, de se faire favorablement connatre auprs
des lus qui sigent dans les instances dirigeantes ou les commissions
d'attribution des HLM. Et, selon vous, qui est mieux plac pour jouer ce
jeu : les immigrs pauvres ou bien les populations locales disposant d'un
niveau d'ducation correct, si possible bien connectes au monde politi-
que par le biais d'activits associatives ?
Pire mme, pour anticiper sur d'ventuels prjugs de type ethnique pr-
ts par dfaut aux populations locales, certains offices vont faire en sorte
de limiter l'accs ces bons logements des familles issues de l'immigra-
tion, afin d'viter que le voisinage ne soit source d'insatisfaction pour les
locataires stables. Ces pratiques, qui taient largement subodores, ont t
confirmes par les rvlations rcentes sur le proftlage ethnique des
demandeurs d'HLM opres par l'OPAC de Saint-Etienne et rvles par
un contrle de la MIILOS zs. Mme si ce profilage n'est pas ncessaire-
ment aussi marqu dans tous les organismes, le rapport Tissot confirme
l'existence de cette pratique, ne la mettant pas sur le compte d'un racisme
dlibr, marginal, mais sur la sociologie propre au fonctionnement
interne du mouvement HLM :
(( Loin de se rduire aux seules discriminations intentionnelles, sans doute margina-
les ou limites quelques organismes ou mairies et certains sites, les traitements inga-
litaires sont ptincipalement le fruit d'un systme local auquel participe une multitude
d'institutions installes dans des routines gestionnaires et pas toi!Jours conscientes des
effets produits par la culture de la norme implicite. JJ
Qu'en termes lgants ces choses-l sont dites ... Le rapport va plus loin
en affirmant clairement que les populations immigres sont devenues des
populations risque pour les organismes HLM :
<( A ct d'autres groupes (familles monoparentales, Rmistes, travailleurs prcai-
res .. .), l'image de l'immigr des annes 70, "bon locataire" car bon travailleur pqyant
rgulirement son lqyer, s'est mue en une catgorie redoute car synotryme de dvalori-
sation du parc immobilier et de fuite des "bons" candidats. Ces reprsentations ont fini
par guider les pratiques des agents qui distinguent entre les "bons" et les "mauvais"
groupes au mpris des critres formels d'attribution des logements. ))
25. Le Nouvel Observateur, 22 fvrier 2006, SOS Racisme se base sur un rapport de la Mission
interministrielle d'inspection du logement social (MIILOS) tabli en 2005, reprochant l'OPAC
de Saint-Etienne d'utiliser une" grille de peuplement" pour chaque immeuble.
45
Le rsultat concret de ces incitations la sgrgation est une accumula-
tion de populations immigres plus largement touches par le chmage
que les autres dans les cits HLM concentrationnaires des annes 50 et
60, accumulation dont les consquences sociologiquement dsastreuses,
que nous ne dtaillerons pas, sont apparues clairement lors des meutes
de novembre 2005.
En contrepartie, une classe de locataires ultra-privilgis se dveloppe
dans les quartiers o les programmes HLM ont t mls au parc priv.
Pour justifier cet tat de fait dont le caractre de justice sociale chappera
tout observateur de bon sens, le concept de mixit sociale des quar-
tiers a t invent. Ce concept technocratique est une justification com-
mode pour la fourniture d'une rente de situation des catgories sociales
lectoralement recherches par les lus, et indispensables l'quilibre
financier des organismes HLM.
Le surloyer, un mcanisme en pratique peu oprant.
En thorie, l'application d'un surloyer est cense contraindre les mnages
trop riches quitter leur logement HLM de luxe . Or, la MIILOS,
encore elle, constate que, dans certains offices, l'application de ces sur-
loyers ne va pas de soi et doit souvent tre arrache l'issue de contrles.
De surcrot, lorsqu'un office HLM lance une enqute auprs de ses loca-
taires pour connatre leurs ressources, il n'est pas rare que ceux qui savent
que leur revenu se situe au-dessus des 140% fatidiques du plafond de res-
sources fassent les morts pour payer le surloyer forfaitaire de ... 18%,
lorsque la diffrence entre leur loyer social et un loyer priv excde
80, voire 140% ...
Roger Quilliot, prsident de l'Union Nationale des Fdrations d'HLM
de 1985 1991, ancien ministre du Logement du gouvernement Mauroy,
avait, la fin des annes 80, choqu l'opinion en dclarant au journal tl-
vis que les offices HLM freinaient sciemment l'application des surloyers
pour conserver les locataires et qu'un durcissement des lois en ce
domaine condamnerait les organismes de logement social faire un appel
massif des subventions d'exploitation payes par le contribuable, ce qui
est inenvisageable au vu de l'tat des finances publiques, ou, pire encore,
les mnerait la faillite.
Cette dernire hypothse est insupportable aux yeux de la classe politique
franaise. Les locataires aiss du parc social suprieur peuvent dor-
mir tranquilles.
46
Logement social et clientlisme.
Face une telle avalanche de critiques, parfaitement connues de tous les
dcideurs politiques, on pourrait imaginer qu'une partie importante du
personnel politique franais milite pour une refonte complte des moda-
lits de l'aide au logement des plus dmunis. Or, force est de constater
qu' part quelques personnalits atypiques comme Georges Mesmin, ou
comme Raymond Barre, dont un rapport de 1975 fut l'origine de la
cration de l'APL, personne n'ose remettre en cause le modle HLM
comme outil essentiel de la politique du logement en France.
Au contraire, droite et gauche convergent sur ce sujet, en annonant
rgulirement une relance des programmes de construction sociale 26,
mme s'il savent cette relance irraliste- 40 000 euros d'aides par loge-
ment. La droite ne remet pas en cause l'obligation cre par la loi SRU,
labore par un ministre du logement communiste, Jean-Claude Gayssot,
de possder 20% de logements sociaux sur le territoire des grandes agglo-
mrations. 20% de pauvres par dcret, tel semble tre l'horizon de notre
classe politique unanime. Quelle ambition !
Pour comprendre cet attachement au logement social, il faut hlas en arri-
ver faire le procs d'intention de certaines lites politiques l'aide des
thories du choix public labores et popularises par James
Buchanan, prix Nobel d'conomie 1986. Celui-ci a montr que lorsqu'une
entit publique tait suppose travailler pour l'intrt gnral, celui-ci
tant dfini de faon arbitraire, alors cette entit tendait ne s'atteler sa
mission qu'aprs s'tre assure pour elle-mme de confortables avantages,
et que les groupes de pression gravitant autour de cette entit avaient un
intrt conomique fort dtourner la notion d'intrt gnral leur pro-
fit, pour bnficier des largesses dispenses par l'organisme public en
question.
Dans le domaine du logement social, les dvoiements de l'action publi-
que ont t monnaie courante.
26. Le plan prsent par le ministre des Affaires Sociales, Jean-Louis Borloo, fin 2005 annonce
100 000 logements sociaux annuels dans les 5 annes venir, contre 35 40 000 les annes pr-
cdentes.
47
Des OPAC bien opaques ?
En commenant par quelques peccadilles, signalons que la MIILOS pin-
gle dans son rapport 2001, toujours dans un langage technocratique ch-
ti, des comptabilits lacunaires dans environ un tiers des organismes
contrls, des avantages extra lgaux accords aux dirigeants sous forme
de notes de frais injustifies, d'avantages en nature non prvus par les tex-
tes, de voyages d'tude dont le caractre studieux n'apparat gure vi-
dent, de cumuls de rmunrations non rglementaires, etc.
Les chiffres officiels montrent que les frais de gestion des offices HLM
reprsentent 19% des loyers encaisss, l ou une agence prive de gestion
locative srieuse demandera 5 6% un bailleur priv pour le dcharger
de tout souci de gestion, assurance pour loyers impays comprise. Certes,
les loyers du priv tant environ 2 fois plus levs, l'cart de performance
ne se situe qu'entre 7 et 9%. Mais tous ces chiffres en disent long sur la
qualit plus que mdiocre de la gestion - publique - des organismes
HLM.
Naturellement, ces frais de gestion n'incluent pas les cots des bureaucra-
ties nationales (ministres, ANRU, etc.) et locales charges de co-piloter
les organismes de logement social.
Tout ceci n'est que petite bire ct des affaires de corruption qui ont
maill la presse scandales depuis 1985. L'affaire des logements du
domaine priv de la Ville de Paris, attribus par l'ancienne municipalit
(1976-2001) des amis proches (pratique semble-t-il perptue par la
majorit municipale de gauche issue du scrutin de 2001 malgr ses pr-
tentions thiques 21), qui aurait d coter sa carrire politique Alain
Jupp, fait figure d'anecdote ct de l'affaire des marchs publics de
construction (qui concernait entre autres les marchs de construction
d'HLM, mais pas uniquement) en Ile de France, rvle dans les annes
90 et mise en jugement fin 2006 : l'enqute a rvl qu'un pacte de rpar-
tition des pots de vin pays par les entreprises attributaires permettait
d'arroser toutes les formations politiques, du RPR au PCF en passant par
l'UDF et le PS.
Les dbats du procs Schuller 28, ancien directeur de l'office HLM des
Hauts de Seine, conseiller gnral de ce dpartement, sont vocateurs des
27. Valeurs Actuelles, 15 juillet 2005.
28. Relats par Libration dans son dition du 16 juillet 2005.
48
dtournement de bien public oprs par certains politiciens peu scrupu-
leux. Selon les rquisitions du procureur, l'audience a montr que
M. Schuller se servait de l'office HLM, sur lequel il disposait des pleins
pouvoirs , non seulement pour financer un train de vie tout fait fas-
tueux, une campagne lectorale coteuse en vue de s'emparer de la mai-
rie de Clichy, mais aussi pour promettre logements et emplois des lec-
teurs et relais d'opinion intressants.
Naturellement, il est hors de question de prtendre que ces pratiques sont
gnrales, mais rgulirement la presse se fait l'cho d'irrgularits, voire
de pratiques douteuses, dans le milieu HLM. Ainsi, entre autres exemples,
L'Humanit du 10 octobre 2003 expose certaines pratiques discutables
l'OPAM de Nice. Le Cri du Contribuable de septembre 2005 voque dans
un entrefilet des turpitudes survenues l'OPAC de Lyon ... Et ce ne sont
l que quelques exemples qu'une simple recherche sur internet permet de
trouver rapidement.
Cette rptition ad nauseam d'affaires troubles autour du mouvement
HLM montrent que l'argent du logement social, dfaut de bnficier en
majorit ceux qui en auraient le plus besoin, n'est pas perdu pour tout
le monde.
L'impact politique des HLM : des banlieues rouges la loi SRU.
Si les HLM sont aussi populaires auprs d'une partie de la classe politi-
que, ce n'est pas uniquement parce qu'ils reprsentent pour les moins
honntes d'entre eux un espoir de gain facile. C'est aussi parce que,
comme l'affaire Schuller l'a montr, ils constituent un moyen d'achat de
votes susceptibles de faire basculer une lection.
Revenons un instant la thorie du choix public de Buchanan. Sachant
qu'une lection se gagne gnralement la marge grce aux voix d'un
lectorat indcis que l'on dsigne comme flottant , Buchanan a mon-
tr que, pour se faire lire, les politiciens ont intrt mettre en place des
mesures dont les cots sont rpartis sur le plus grand nombre (finance-
ment public sur budget national) et les bnfices rpartis sur une frange
troite de l'lectorat dont la sduction sera primordiale en vue du pro-
chain scrutin.
Lors de la mise en place, la fin des annes 50 puis 60, des grands pro-
grammes concentrationnaires de logements sociaux, dans les banlieues de
49
Paris, la gauche ne s'opposa nullement cette action, mme lorsque
Charles De Gaulle en fut le promoteur, sauf pour en critiquer l'insuffi-
sance dans le cadre du jeu de rles que droite et gauche affectionnent
depuis si longtemps. Il faut dire que cette politique a permis la gauche,
et notamment au PCF, de s'assurer des majorits confortables d'lecteurs
dans la fameuse ceinture rouge (Bobigny, Crteil, Aulnay, Trappes,
Montreuil, entre autres ... ), alors que la droite pouvait prserver latran-
quillit de ses lecteurs de la bourgeoisie moyenne et haute et, par l
mme, ses fiefs lectoraux, en concentrant les classes ouvrires et moyen-
nes infrieures hors de ses bastions.
Aujourd'hui encore, alors que son influence lectorale gnrale sur le ter-
ritoire est devenue ngligeable, le PCF russit conserver une vingtaine
de dputs, presque tous lus dans des banlieues dites difficiles, car ses
rares lecteurs y sont fortement concentrs. Toutefois, le raisonnement
qui donnait automatiquement aux communes de gauche les voix des clas-
ses modestes des banlieues sont en train de faire long feu. La participa-
tion plus faible la vie politique, l'exaspration vis--vis des questions
d'inscurit poussent une part croissante des lecteurs de ces partis vers
les extrmes. La gauche dite de gouvernement doit imprativement
trouver des stratgies de rechange pour enrayer un dclin que les change-
ments structurels de la socit rendraient autrement inluctable.
Voil pourquoi M. Jean-Claude Gayssot, ministre communiste d'un gou-
vernement majorit socialiste, a fait voter en dcembre 2000 une loi dite
loi SRU (solidarit et renouvellement urbain), qui impose aux communes
de plus de 3 500 habitants dans des agglomrations de plus de 50 000
habitants la prsence de 20% de logements sociaux dans leur parc loca-
tif.
Ce seuil de 20%, totalement arbitraire, procde d'une logique purement
dmagogique. Tout d'abord, reconnatre implicitement que dans un pays
comme la France, 20% des foyers devraient avoir besoin d'une aide pour
se loger est tmoigner d'une confiance bien faible de ce pays crer par
lui mme les richesses dont ses habitants ont besoin.
Mais surtout, il est rvlateur de l'incurie conomique de certains dci-
deurs. Tout d'abord, les services de proximit qui s'installent dans les
communes trs bourgeoises s'adaptent leur clientle : importer de
force des populations pauvres dans ces communes ne permettra pas ces
dernires d'accder facilement des services adapts leur budget, au
moins dans un premier temps.
50
Ajoutons que les communes pauvres en logement sociaux sont souvent
des communes o le foncier est cher soit parce qu'il est rare, soit parce
que la commune a su, au cours des temps, se spcialiser dans l'accueil de
familles aises. Imposer ces communes 20% de logements sociaux
revient augmenter considrablement la subvention permettant de finan-
cer ces logements afin que leur loyer puisse rester sous les plafonds
lgaux imposs aux HLM. Voil qui ne peut qu'accrotre la charge pesant
sur le contribuable.
De surcrot, ces programmes publics, en augmentant la demande foncire
sur des communes onreuses, renchrissent encore le cot d'habitation
pour les classes moyennes dont nous avons vu qu'elles pouvaient de
moins en moins accder soit au logement social, soit au parc priv. La loi
SRU, en prtendant se focaliser sur les 20% de familles les plus modestes,
agit de fait comme un instrument d'exclusion des classes moyennes-bas-
ses des quartiers de standing moyen et suprieur.
Il n'est pas certain que cette consquence prvisible de la loi SRU afflige
outre mesure la gauche. En effet, il est vraisemblable que cette dernire
espre que dans les territoires o les scores politiques sont serrs, un
afflux supplmentaire de familles modestes et assistes permettra de faire
basculer gauche ou de raffermir des majorits de gauche au sein des
communes concernes. Qu'une partie de la droite politique franaise sou-
tienne la loi SRU aujourd'hui paraitra plus surprenant au premier abord,
mais se comprendra aisment si l'on songe au calcul expos par
Buchanan : certains politiciens esprent ainsi faire financer par des contri-
buables dilus un cadeau dont ils pourront se prvaloir auprs d'une
frange fluctuante de leur lectorat.
A ce stade, nous pouvons affirmer que si l'cosystme du logement social
n'assure pas correctement sa mission sociale, c'est parce qu'aucune des
parties prenantes de cet cosystme n'y a intrt- l'exception des famil-
les pauvres, qui comptent peu lectoralement, puisqu'elles tendent
dserter les urnes, voire n'y ont pas accs en raison de leur nationalit.
Autres effets pervers de la politique du logement social
Tous ces arguments justifieraient eux seuls une condamnation sans
rserve du systme franais de prise en compte du logement des moins
aiss par le secteur public. Mais nous n'en avons pas fini avec l'nonc des
effets pervers de ces politiques.
51
Les dfenseurs du logement social mettent les checs ci-dessus noncs
sur le compte de l'insuffisance rcente des programmes neufs. Si le
logement social ne marche pas, c'est parce que nous n'en faisons pas
assez . Il suffirait d'augmenter le parc social pour rsorber les files d'at-
tente, de renforcer les contrles de l'tat pour viter certains abus, et le
tour serait jou.
Vain espoir. Tant qu'une offre infrieure au prix de march existera, la
demande potentielle lui sera suprieure, ce qui engendrera des files d'at-
tente, dont nous avons dtaill les consquences nfastes. Le seul moyen
collectiviste de supprimer la distorsion de prix avec l'offre prive
serait videmment .. . de supprimer l'offre prive, c'est--dire de socialiser
intgralement l'offre de logement en France : nous osons esprer qu'au-
cun homme politique n'y pense srieusement. Un tel systme, pratiqu
par tous les pays de l'ex-pacte de Varsovie, a conduit non seulement une
pnurie constante de logements contraignant plus de 15% des familles
partager un logement avec d'autres, sans compter que les passe-droits et
bakchichs en vue d'obtenir les meilleurs logements (ceux lgus par l'po-
que des Tsars, en gnral. .. ) taient lgion. Mme une cit HLM des plus
dcrpites de la banlieue de Paris aurait paru luxueuse compare aux
grandes barres d'immeubles dcatis qui entourent toutes les agglomra-
tions de l'ex-URSS. En effet, les logements et les parties communes,
appartenant l'tat, en fait, personne, n'taient absolument pas entre-
tenus, quand ils ne faisaient pas l'objet de dgradations volontaires, symp-
tmes du rejet du systme par ses assujettis.
Le mme mal touche, un degr moindre, le parc HLM sensible en
France, o l'entretien des parties communes, et souvent des logements,
fait honte une nation civilise. Vitres et botes aux lettres casses, odeurs
d'urine et de crasse, caves ventres, ascenseurs dangereux ... La liste des
dgradations du parc social dont la presse se fait rgulirement cho
depuis plus de 20 ans est impressionnante, sans que rien ne semble vo-
luer dans le bon sens.
Ajoutons que les cits o les logements sociaux furent concentrs dans
les annes 50 et 60 n'ont jamais rellement pu recevoir les quipements
publics dont elles auraient eu besoin pour occuper cette population, puis-
que les budgets pour ces quipements taient insuffisants. Prenons
l'exemple de Vaulx-en-Velin :40 000 habitants dont plus de 60% en loge-
ment social, une proportion de jeunes trs suprieure la moyenne natio-
nale, et, jusqu' une poque rcente (fin des annes 90), AUCUN lyce
52
d'enseignement gnral, AUCUNE piscine publique, mais une cole d'in-
gnieurs, tout de mme ! Qui a parl d'adquation aux besoins ?
Mais les partisans d'une extension de la politique du logement social ont
d'autres arguments exposer.
Par exemple, il est souvent affirm que la construction de logement
sociaux serait conomique et amliorerait le nombre de logements
construits ressource gale. Cette assertion est battue en brche par plu-
sieurs rapports officiels. Ainsi, selon le rapport Fige at de 1987 (commis-
sariat gnral au plan), les cots initiaux plus faibles des logements
sociaux ont t largement compenss par les surcots lis leur entretien
en raison d'une qualit de construction dficiente, et par des cots de des-
truction considrables pour les barres les plus vtustes.
De surcrot, les marchs initiaux ont souvent t grevs d'avenants cons-
quents (soit par mauvaise planification des chantiers, mais aussi, hlas,
lorsque certains marchs ont donn lieu des contreparties occultes ... )
qui ont rendu leur bilan financier moins flatteur.
Un frein la crativit et au dynamisme du secteur du logement
Ajoutons que la construction sociale, avec ses contraintes de cots fortes
et son absence d'incitation plaire de vrais acheteurs dpensant leur
argent, a pouss les architectes multiplier la mme architecture rpti-
tive base de tours et de barres, de moins de 5 tages pour les ensembles
horizontaux munis de seuls escaliers, et le plus haut possible pour les
autres, car il fallait bien rentabiliser les ascenseurs .
Cette tendance a t inverse la fin des annes 80, lorsqu'il a fallu mieux
intgrer les programmes HLM aux quartiers rsidentiels existants. Les
cots de construction se sont alors rapprochs du secteur priv.
De nombreux professionnels du btiment croient, de bonne foi, que le
financement du logement social soutient leur activit. Mais c'est raison-
ner courte vue. Comme l'a montr fort bien Frdric Bastiat, ce que l'on
voit, les HLM, ne compense pas ce que l'on ne voit pas, savoir tous les
investissements privs qui auraient pu tre financs par l'argent pris au
contribuable pour financer le logement social. Les USA et le Canada ont
une longue tradition de construction prive bas cot qui n'existe pas en
France. Depuis que la Sude a entam une dstatisation de son secteur
53
du logement social, des entreprises prives telles que le groupe IKEA ont
mis leur capacit d'innovation contribution pour crer de nouvelles for-
mes d'habitat pour personnes modestes au rapport qualit-prix imbatta-
ble 2
9
. Ces nouveaux modes de construction commencent tout juste
faire leur apparition en France. Que de temps perdu !
Dans un march libre, comme celui de l'automobile, il existe une trs
grande varit d'offres adaptes une large clientle. Le prix d'un produit
est grosso modo fonction de ses qualits intrinsques et de son image de
marque. Pour les plus ncessiteux, le march de l'occasion permet d'acc-
der avec quelques temps de retard aux articles qui avaient la faveur des
classes moyennes quelques annes auparavant. Celles-ci peuvent trs rapi-
dement jouir, un prix trs abordable, d'innovations qui taient rserves
aux classes aises, voire trs riches, peine dix ou vingt annes plus tt,
et les cycles d'adoption des innovations dans les gammes infrieures ne
font que s'acclrer. Qui se souvient de l'poque o seules les voitures de
grand luxe disposaient de l'ABS, des airbags, de l'air conditionn ? C'tait
encore le cas la fin des annes 80. Et le rythme d'adoption d'innovations
telles que les anti-sortie de route ESP ou le GPS a t encore plus
impressionnant.
Il n'y a pas de raison que le march du logement chappe cette logique,
et c'est d'ailleurs ce qui se passe dans les tats amricains et les provinces
canadiennes o les rglementations tatiques sont les moins contraignan-
tes : les logements connaissent un rythme de renouvellement bien plus
important que chez nous et la crativit des architectes y est mieux stimu-
le. Ce mode de fonctionnement du march permet aux professionnels
de la construction de jouir d'un march beaucoup plus porteur, et ce de
faon prenne. Nous aurons l'occasion d'y revenir.
Un march du logement compartiment
En France, la rglementation du march du logement social par l'tat a
conduit crer un march segment artificiellement en tranches de prix
variant du simple au triple pour des produits quasi identiques. Les effets
de cette segmentation artificielle du march sont dvastateurs dans les
grandes agglomrations.
29. Le groupe !KEA a cr une filiale, Boklok, qui, aprs avoir investi les marchs scandinaves,
part l'assaut de l'Angleterre. www.boklok.com
54
En effet, nous avons vu qu'un postulant la location pouvait voir son
loyer varier du simple au double, et plus Paris, pour des logements de
qualit identique. Il en rsulte, comme nous l'avons vu, que ceux qui peu-
vent accder un logement bonifi tentent de s'y incruster. Cette ten-
dance produit les effets secondaires suivants :
- Tout d'abord, les personnes loges en HLM correct, dont le
lieu de travail s'loigne de leur rsidence, hsitent changer
d'appartement. Elles savent qu'elles ont d affronter un par-
cours du combattant pour obtenir leur logement, et qu'une
nouvelle recherche dans le secteur protg ne leur sera pas for-
cment favorable. Quant habiter le secteur priv et ses loyers
doubles, elles n'y ont pas intrt. Il en rsulte un manque de
flexibilit des lieux de rsidences par rapport aux lieux de tra-
vail. En corollaire, l'change de logements, rpandu dans d'au-
tres nations tant en location qu'en proprit, est pratiquement
inexistant chez nous, et les contraintes fiscales sur les transac-
tions sur le logement n'expliquent pas tout. Le bilan environ-
nemental et social de cette rigidit, en termes de temps de
transport, de kilomtres parcourus et de carburants consom-
ms et de rduction des temps familiaux, est difficile chiffrer,
mais il est probable que l'augmentation des temps de transport
observs dans les grandes agglomrations rsulte au moins en
partie de ce phnomne.
- D'autre part, le maintien en place de noyaux familiaux dans
un logement prvu pour trois cinq personnes lorsque les
enfants ont quitt le domicile familial constitue un gaspillage
d'espace subventionn par le contribuable. Dans une socit
o les loyers seraient libres et le march du logement fluide, les
occupants seraient incits rduire leur cot de logement en
adaptant leur espace leur situation, d'o une meilleure allo-
cation des ressources disponibles.
- Enfin, en sparant les clientles du march libre et du mar-
ch social, et en retirant du march priv une part intressante
de la clientle de classe moyenne, le secteur social pousse les
acteurs privs privilgier les oprations en faveur des classes
suprieures. Or, les offres sociales sont moins facilement
accessibles aux classes moyennes et l'envol des prix du secteur
libre leur en barre l'accs. Il y a donc progressivement un
55
appauvrissement de l'offre disponible pour les classes moyen-
nes et cette offre tend voir ses prix rejoindre ceux de la
gamme haute du secteur libre ! Et voil pourquoi non seule-
ment les classes moyennes ne peuvent plus se loger Neuilly,
mais trouvent difficilement logement leur mesure
Montreuil ou dans les arrondissements nagure populaires de
l'est de la capitale.
Ce dernier point mrite d'tre approfondi. Naturellement, il serait stupide
d'expliquer par ce seul effet de sparation des marchs la flambe rcente
des prix du secteur libre, ce qui fera l'objet des chapitres suivants : les res-
trictions la libert contractuelle des bailleurs et la rarfaction du foncier
constructible y contribuent certainement davantage. Mais en crmant la
clientle par le bas et en rduisant la concurrence sur une partie du parc
locatif au lieu de l'augmenter sur sa totalit, la sgrgation entre les deux
marchs contribue augmenter les prix de l'ensemble du secteur libre au
dtriment de l'offre intermdiaire.
Le logement social intermdiaire
Afin de combler le vide entre l'offre sociale et l'offre prive rendue de
plus en plus onreuse, le lgislateur a prvu qu'un certain nombre d'op-
rations sociales portent sur des logements loyer intermdiaire ,
accessibles aux classes moyennes. Afin d'attirer de bons dossiers, ces
logements, moins aids que les logements sociaux l'investissement, sont
gnralement bien construits et situs dans des quartiers agrables.
Inutile de s'tendre sur ce chapitre : l'offre concerne est reste ngligea-
ble et reproduit les mmes problmes, une chelle diffrente, que celle
des HLM sociaux : prix artificiellement bas, entranant une demande
suprieure l'offre, une gestion arbitraire des files d'attente et, au final,
des locataires vie dans des logements constituant une rente de
situation.
Le cot conomique des HLM.
Nous avons dj voqu le cot annuel direct de la construction HLM,
soit 1,7 milliards d'euros aux producteurs, ainsi que l'APL (6 milliards) qui
constitue une aide dguise aux organismes HLM, puisque affecte prin-
cipalement aux locataires du parc social.
56
Une partie non ngligeable de ces aides est constitue de prts bonifis.
Ces prts sont financs par un capital qui est fourni par des fonds d'par-
gne rglements, dont le livret A est le plus connu. L'ensemble de l'par-
gne destine au logement social reprsentait 199 milliards d'euros en
2001, rpartis comme suit 30:

1 Livret d'Epargne Populaire 42,2
1
.. .) 25,2

------- __ j_ ____________
Encours centralis des fonds d'pargne,
En milliards d'euros
Naturellement, l'ensemble de cette pargne n'est pas investie en prts au
logement social. En effet, prter des organismes HLM de l'argent sur
40 ou 50 ans des taux trs bas n'est pas sans risque et une partie non
ngligeable de l'pargne collecte sert couvrir ce risque.
Sur une anne donne, la capacit de financement brute dcoulant de ces
disponibilits en capital, est la somme du solde de la collecte de l'pargne
de ces diffrents instruments et des remboursements en principal des
emprunts passs. En 2001, cette somme a reprsent 19 milliards d'euros.
L'tat opre sur cette ressource un prlvement annuel de 3 milliards
d'euros et les organismes collecteurs (caisse d'pargne, banques ... ),
3,2 milliards d'euros. La capacit de financement nette de l'pargne col-
lecte tait donc de 13 milliards d'euros en 2001, mais du fait des obliga-
tions de couverture lis la nature des prts consentis, les prts bonifis
au logement social n'ont constitu que 4,3 milliards d'euros, le reste tant
constitu d'autres crdits et d'actifs financiers 31.
Le dispositif cens financer le logement social ne permet donc de consa-
crer cette mission qu'environ un quart des capitaux disponibles. Certes,
30. Amzallag et Taffin, Le logement Ed. LGDJ, 2003
31. Amzallag et Taffin, Le logement Ed. LGDJ, 2003, op.cit.
57
les autres placements oprs par la caisse des dpts ne sont pas perdus
pour l'conomie. Mais l'inefficacit du systme en considration de sa
mission initiale reste confondante.
Prs de 200 milliards d'euros de capital sont consacrs au financement
d'un dispositif dont les failles (faillites ?) sont innombrables et avec une
efficacit financire dplorable. Les pargnants acceptent de confier leurs
fonds ces pargnes du fait de la scurit du rendement ( taux trs fai-
ble) qui leur est garanti et de la dfiscalisation des intrts concerns.
Sachant que seul environ un quart de cette pargne sera effectivement
consacr au financement du logement social, que le reste est plac de
faon plus rmunratrice pour les organismes collecteurs sans que les
pargnants ne voient la couleur de ces rmunrations supplmentaires, et
sachant quelles commissions se versent les organismes de collecte, ainsi
qu'un tat toujours plus gourmand de recettes de poche , on peut se
demander si le dispositif de collecte de l'pargne populaire pour le loge-
ment social n'a pas t dtourn en grande partie de sa mission initiale au
profit d'intrts autres que ceux des pargnants ou des familles loger.
Si ces fonds rglements n'existaient pas, nul doute qu'une partie de cette
pargne s'orienterait vers des placements plus rmunrateurs et destins
des agents conomiques plus efficaces.
Dans la panoplie du financement du logement social figure galement le
1% logement ,en fait 0,95% prlevs sur la masse salariale des entre-
prises de plus de 10 salaris au profit d'organismes collecteurs agrs, qui
les rinvestissent en prts aids divers, soit vers des bailleurs sociaux, soit
vers des individus, en contrepartie de la rservation de logements sociaux
aux salaris. Le systme est d'une grande complexit et fait surtout la part
belle aux bureaucraties (FNAL, UESL, etc.) qui margent cette collecte.
Les entreprises assujetties reprsentent 11 millions de salaris, pour envi-
ron 531.000 bnficiaires en 2001 : bel exemple d'application des tho-
ries du choix public ! Le montant total de la collecte s'tablit environ
3,3 milliards d'euros 32, dont 1,6 redistribus en aides directes, et la diff-
rence verse divers organismes comme l'ANRU (Agence Nationale de
Rnovation Urbaine) charge de mettre en uvre la politique de rnova-
tion urbaine. 3,3 milliards d'euros peuvent sembler bien modestes en
regard des presque 300 milliards d'euros de charges sociales prleves aux
32. Calculs de l'auteur, les diffrents sites des organismes bnficiaires dlivrant une information
parcellaire.
58
entreprises, mais ce prlvement n'ajoute rien la comptitivit du terri-
toire national.
Les HLM, capital mort de la socit franaise ?
L'conomiste pruvien Hernando de Soto a constat que l'une des gran-
des difficults des pays du tiers-monde provenait d'un systme dficient
de dfinition et de garantie de la proprit, qui interdisait de facto de
transformer les actifs rels de ces pays, et notamment immobiliers, en
actifs comptables, changeables bon prix, transformables en parts
sociales de capital, ou hypothcables. Selon De Soto, ce capital mort ,
s'il pouvait tre rveill par une intgration dans un systme de repr-
sentation de la proprit efficace (par la possession de titres de proprit
garantis), fournirait ces pays des ressources 1 000 fois suprieures tou-
tes les aides humanitaires qu'il serait possible de leur adresser 33.
Il est permis de se demander si les 4,3 millions de logements HLM loca-
tifs ne constituent pas, d'une certaine faon, une forme de capital mort
en France. Leurs propritaires actuels sont des structures dispendieuses
dont l'existence mobilise un excs de capital sous employ et des structu-
res plthoriques. Elles ne peuvent mettre en garantie ces logements pour
investir dans d'autres secteurs de l'conomie, car ce n'est pas leur mtier.
Une estimation trs conservatrice de 70 000 euros par logement (rsul-
tant de la moyenne entre les logements des cits mal cotes et ceux des
quartiers chics) conduit valuer 300 milliards d'euros le capital ainsi
rendu improductif.
Imaginons que ce capital soit transfr aux occupants actuels des loge-
ments : ceux-ci pourront soit en amliorer la valeur en y effectuant des
rnovations, soit le revendre pour constituer l'apport personnel d'une
nouvelle acquisition, soit l'apporter en garantie d'autres investissements
financs par l'emprunt. Dans tous les cas, l'impact macro-conomique
d'un tel transfert serait trs positif.
Aides la pierre vs. aides l'individu.
De tout ce qui prcde, il apparat que le dispositif d'aide la pierre,
directe ou dguise via l'APL, constitue un gaspillage de ressources. Ce
gaspillage provient entre autres, du fait que l'aide est encapsule dans un
33. Hernando de Soto, Le Mystre du c a p i t a ~ vf : Flammarion, 2005.
59
objet, le logement, qui bnficie son occupant quelle que soit l'volu-
tion de ses revenus et incite l'heureux locataire ne pas quitter un loge-
ment aid, car l'aide ne suivra pas ncessairement l'occupant.
L'aide la pierre est donc un obstacle majeur la fluidit du march du
logement, fluidit qui permettrait une meilleure adaptation de l'offre
l'volution des bassins d'emploi et de vie.
L'aide la pierre est souvent oppose l'aide personnelle : cette dernire
consiste apporter aux mnages faible revenus un complment permet-
tant de louer un logement dcent adapt la taille de leur famille, en
maintenant un taux d'effort rel acceptable par rapport leur niveau de
revenu.
Les avantages de l'aide l'individu sur l'aide la pierre sont nombreux
- L'aide l'individu n'est pas un obstacle la fluidit du mar-
ch. En suivant la personne plutt que le logement, l'aide per-
met aux mnages d'envisager beaucoup plus sereinement une
mobilit professionnelle, une recherche d'emploi aprs un
licenciement, ou l'accroissement du nombre d'enfants.
- L'aide l'individu est accorde aux familles qui en ont besoin
sur des seuls critres de revenu. Pas de possibilit pour une
commission de notables de pistonner telle ou telle personne
sur des critres dontologiquement discutables.
- L'aide l'individu peut tre dgressive en fonction des autres
revenus, ce qui implique qu'elle n'est servie qu' ceux qui en
ont besoin et dans la mesure ou ils en ont besoin et sans crer
d'effet de seuil.
- Une aide l'individu fonde uniquement sur des critres
financiers n'oblige pas ses bnficiaires s'enfermer dans les
cits ghettos qui dfraient la chronique. Certes, il ne faut pas
tre naf, les familles pauvres ne s'installeraient pas en masse
dans le XVIe arrondissement grce l'aide personnelle, mais
l'objectif de mixit sociale entre classe moyenne et classes
modestes serait bien mieux rempli par un mouvement libre
des demandeurs de logements sur un march libre fluide que
sur un march artificiellement segment par l'tat.
60
- La gestion de l'aide l'individu base uniquement sur des cri-
tres financiers mcaniques ne requiert qu'une bureaucra-
tie minimale.
- Les bnficiaires peuvent utiliser cette aide auss1 bien en
location qu' l'achat si cette aide est bien conue.
Il ne faut pas msestimer les inconvnients des aides l'individu
- Comme tout dispositif d'aide, une part non ngligeable d'in-
dividus y ayant droit n'en bnficieront pas car ils ne sauront
effectuer les dmarches pour y parvenir. Le systme doit tre
conu avec la plus grande simplicit pour viter cet cueil.
- L'aide l'individu tend distordre le march et augmenter
les loyers des logements bas de gamme, puisque le locataire
sait pouvoir utiliser son aide la personne pour rduire son
taux d'effort net : il sera moins enclin ngocier fermement
son loyer au dernier centime.
- Elle est parfois disponible avec un effet retard par rap-
port au moment o le besoin d'aide apparat. Mais ces retards
ne reprsentent pas grand chose en comparaison du dlai d'at-
tribution des logements sociaux ...
Toutefois, il nous semble que ces inconvnients sont bien peu cons-
quents en regard des innombrables failles du systme HLM que nous
avons voques.
Aussi nous attacherons nous, lorsque viendront les chapitres consacrs
aux solutions, proposer des rformes tendant remplacer le systme
d'aides actuel par une aide financire unique aux mnages et remettre le
parc de logements sociaux dans le secteur priv.
Le secteur priv ?
Face cette proposition, les dfenseurs du systme franais de logement
social ne manqueront pas de se rcrier. Et la question de fuser : << Ne sont-
ce pas les 4Jsfonctionnements rpts de f offre prive de logement, notamment en loca-
tif, qui ont oblig !tat intervenir massivement dans le secteur du logement ? >>
61
C'est oublier qu'en France, depuis 1914, le secteur priv du logement
n'est pas libre. En fait, le logement a, depuis cette poque, le triste privi-
lge d'tre le march le plus corset qui soit. Dans un secteur o les effets
d'une politique peuvent continuer se faire sentir plusieurs dizaines d'an-
nes aprs sa promulgation, il convient d'tudier quelle a t l'influence
des dcisions passes, et pourquoi l'accumulation d'interventions tati-
ques pour encadrer le march priv a systmatiquement abouti des
rsultats inverses de ceux qui taient attendus.
62
C- LE MARCH PRIV DU LOGEMENT: PAS UBRE, PAS
EFFICIENT!
Le plus piquant est que l'tat, quand il veut corriger ses erreurs conomiques,
les aggrave. Il peut se comparer une ambulance qui,
appele sur les lieux d'un accident de la route,
foncerait dans le tas et tuerait les derniers survivants.
Jean-Franois Revel
Le contrle des loyers de 1914 nos jours
C'est en 1914 qu'un blocage des loyers fut mis en place. Ce fut naturelle-
ment le dclenchement de la guerre avec l'Allemagne gui en fut le motif.
Les hommes envoys au front abandonnaient travail et salaire, laissant
leurs familles dans la difficult. Aussi le blocage des loyers avait-il pour
but d'empcher gue les familles des soldats donnant leur vie la France
ne soient chasses de chez elles.
Il y aurait beaucoup dire sur l'erreur conomique inhrente cette dci-
sion. Laissons l'un des meilleurs pdagogues de l'conomie, Henry
Hazlitt, en rsumer l'argument de faon lapidaire 34 :
(( Les contrles des loyers sont paifois imposs en tant que partie d'un dispositif gn-
ral de contrle des prix, mais ils sont le plus souvent dcrts par une loi spciale.
Souvent l'occasion est fournie par fe dclenchement d'une guerre. (. . .)des maisons sont
bel et bien dtruites par des bombes dans certaines villes, et la ncessit de disposer d'ar-
34. Henry Hazlitt, L'Economie Politique en une leon, traduit en franais par Herv de Quengo,
http:/ /herve.dequengo.free.fr/
63
mements et d'autres provisions dtourne matriaux et travail de l'industrie du bti-
ment.
Au dpart, le contrle des foyers est impos en raison de l'argument selon lequel f'rif.Jre
de logements n'est pas lastique;>- c'est--dire qu'une pnurie de logements ne peut
pas tre rgle immdiatement, quels que soient les niveaux que puissent atteindre les
foyers. Par consquent, affirme-t-on, fe gouvernement, en interdisant fa hausse des
foyers, protge les locataires contre l'extorsion et l'exploitation sans faire aucun mal
aux propritaires et sans dcourager les nouveffes constructions.
Cet argument est erron, mme en supposant que fe contrle des foyers ne restera pas
longtemps en place. If oublie une consquence immdiate. Si les propritaires ont fe
droit d'augmenter feurs foyers pour tenir compte de l'inflation montaire et des vrita-
bles conditions de l'rif.Jre et de la demande, les locataires individuels chercheront faire
des conomies en prenant moins de place. Ceci permettra d'autres personnes de par-
tager les logements dont l'offre est rduite. Le mme nombre de logements abritera plus
de monde, jusqu' ce que la pnurie prenne fin.
Le contrle des loyers, au contraire, encourage un gaspillage d'espace. Il tablit une dis-
crimination en faveur de ceux qui occupent dj une maison ou un appartement dans
une ville ou une rgion donnes, et ceci aux dpens de ceux qui se retrouvent dehors. >>
l'viais dans une situation aussi exceptionnelle qu'une guerre, on peut com-
prendre que des dcisions conomiquement discutables soient prises, les
considrations purement motionnelles prenant cette occasion une
importance considrable. Plus ennuyeux est qu'aprs la guerre, par man-
que de courage et d'ducation conomique des hommes politiques, et
parce que de trs nombreuses familles se retrouvaient orphelines d'un
pre tomb au champ de bataille, ce contrle ne fut pas aboli et une loi
limitant l'augmentation des loyers fut promulgue.
Les rsultats de ce contrle finalit sociale furent ... socialement dsas-
treux. Le taux d'effort des mnages locataires avant la seconde guerre
mondiale tait tomb environ 3,5% de leur revenu 35. En contrepartie,
le manque total d'attrait de l'investissement immobilier a maintenu la
construction de nouveaux logements des niveaux historiquement bas :
1 800 000 logements furent construits en France entre les deux guerres
(moins de 100 000 par an !), dont 175 000 Habitations Bon March
(HBM) et 300 000 logements difis par les grandes entreprises pour
35. Georges Mesmin, Urbanisme et Logement, analyse d'une crise, PUF, 1992.
64
leurs salaris. En comparaison, la Grande-Bretagne, sans contrle de
loyers, construira 3,7 millions de logements sur la mme priode et en
rnovera 500 000, alors que l'Allemagne, autant touche que la France par
les pertes humaines, conomiquement trangle par le Trait de
Versailles, victime de l'hyper-inflation de 1923 et de la mise en coupe
rgle de l'conomie par les nazis partir de 1933, en construira tout de
mme 4 millions 36.
Pour tre exact, il convient de prciser que les politiques de restriction
montaire conduites en raction la crise de 1929 dont on ne s'aperut
qu'aprs coup qu'elles constiturent des erreurs flagrantes, jourent ga-
lement un rle important dans le ralentissement de la construction.
Ajoutons que, du fait de cette pnurie qui ne les obligeait pas courir
aprs le locataire, et parce que le blocage des loyers ne leur en a donn ni
l'incitation, ni les moyens, les propritaires ont fait peu d'efforts pour
amliorer leur patrimoine locatif.
Il en rsulta que 72% des familles d'ouvriers franais habitaient dans des
logements de moins de 3 pices en 1935, contre 56% en Italie, 52% en
Allemagne, 19% en Angleterre.
La seconde guerre mondiale provoquera, en France, des destructions plus
importantes que la premire en matire de logements, du fait que les
bombardements furent rpartis sur l'ensemble du territoire. A titre
d'exemple, le seul bombardement du Havre de septembre 1944 a dtruit
20 000 logements.
Le rsultat de cette succession de calamits tatiques (dont les guerres
constituent le paroxysme ... ) sont difiants. Au lendemain de la guerre, le
dficit de logements est estim 4 millions, dont 2 millions d'units man-
quantes et 2 millions ncessitant des rparations d'urgence. En outre, sur
les 13,4 millions de rsidences principales recenses, seules 1,2 millions
- moins de 10% ! - bnficient de la totalit des lments du confort
moderne de l'poque : eau courante, WC, douche, lectricit, chauffage
37

36. ].M. Stb, Le Logemmt social m France, 1998-2002, PUF- noter que l'auteur, d'inspira-
tion ouvertement collectiviste, ne fait pas le lien entre cette sous construction et le contrle des
loyers, et impute cette situation un engagement insuffisant de l'tat .. .
37. Idem.
65
L'conomiste sudois Assar Lindbeck, qui fut prsident du comit Nobel
d'conomie, a dclar qu'aprs les bombes incendiaires, le contrle des
loyers tait le plus sr moyen de raser une ville. Au vu des chiffres ci-des-
sus, l'exagration de la formule parat minime. Cette citation lui fut inspi-
re par l'tude du march du logement de Stockholm aprs la guerre, o
il constata que la capitale sudoise, pargne par le conflit, souffrait des
mmes symptmes de pnurie que Londres, meurtrie par les bombarde-
ments 38.
Ajoutons que le secteur de la construction franaise est rest particulire-
ment archaque entre les deux guerres : pas de cration de gants indus-
triels, pas de rationalisation de l'offre dont l'essentiel est assure par des
artisans aux moyens faibles et aux mthodes de travail peu comptitives.
Aprs-guerre, les leons du blocage des loyers semblent avoir t compri-
ses par une partie de la classe politique : des propositions de rtablisse-
ment de la libert des loyers seront inscrites l'agenda parlementaire.
Mais l'instabilit des majorits de l'poque et la ncessaire recherche d'ar-
rangements entre des partis d'obdience parfois trs diffrentes condui-
ront au compromis bancal de la fameuse loi de 1948, qui prvoyait la
libert des loyers pour les logements neufs et un rattrapage progressif des
loyers des logements anciens. Le manque de courage des politiques de
l'poque, ainsi qu'un manque de confiance dans l'conomie prive 39
feront que ce rattrapage progressif ne sera toujours pas achev de nos
jours pour les logements, heureusement en nombre rsiduel, qui restent
soumis la loi de 1948.
La loi prvoit toujours que le loyer soit calcul selon des formules dter-
mines par l'administration qui aboutissent toujours des rsultats tota-
lement dconnects de la ralit du march.
Cette loi, dcrie a juste titre par les propritaires de logements trs
anciens, constituait nanmoins, un lger progrs par rapport la situation
antrieure, qui permit la construction prive de refaire timidement sur-
face. Malgr tout, en 19 52, tous secteurs confondus, la France construi-
38. The Housing shortage. A study of the priee system in the housing market, Assar Lindbeck, 1963.
39. Voici le prambule d'un document de politique gnrale dit par le ministre de la recons-
truction en 1945 : L'intervention publique s'inscrit dans une ligne de justifications selon lesquel-
les la collectivit, par rapport au jeu des intrts privs, l'anarchie des initiatives des propritai-
res et des entreprises, mne une action collective et prvoyante, requise par l'intrt gnral)), cir
par Georges Mesmin, op.cit.
66
sait 20 logements pour 10 000 habitants, contre 99 en Allemagne occi-
dentale.
La raison de la timidit de cette reprise nous est une nouvelle fois expli-
que avec brio par Henry Hazlitt :
<< Les effets du contrle des lqyers empirent au fur et mesure que le contrle conti-
nue. On ne construit pas de nouveaux logements, parce qu'il n'y a plus de bonnes rai-
sons de les construire. Avec l'augmentation des cots de construction (habituellement le
rsultat de f'itiflation), l'ancien niveau des fqyers ne permettra pas de faire un profit.
5 i, comme il arrive souvent, fe gouvernement finit par le reconnatre et exempte les nou-
veaux logements du contrle des fqyers, if n'y a toujours pas une incitation aussi grande
construire de nouveaux btiments que si les anciens logements chappaient eux aussi
au contrle des fqyers. Selon l'ampleur de fa dprciation montaire depuis le gel des
anciens lqyers, les lqyers des nouveaux logements peuvent se retrouver dix ou vingt fois
plus levs que les anciens, espace quivalent. (Ceci s'est produit en France aprs la
deuxime guerre mondiale, par exemple). Dans de te/les conditions, les locataires
actuels des vieux btiments n'ont aucune envie de partir, mme si leur famille s'agran-
dit et que leurs conditions d'hbergement se dtriorent.
En raison des faibles lqyers gels pour les anciens btiments, les locataires qui y habi-
tent dij, et qui sont lgalement protgs contre une augmentation du lqyer, sont encou-
rags gaspiller l'espace, que leur famille se soit rduite ou non. Ceci concentre fa pres-
sion immdiate de la nouveffe demande sur le nombre relativement faible des nouveaux
logements. Ce qui tend faire monter leurs lqyers, au dbut, un niveau plus lev
qu'ils n'auraient atteint sur un march paifaitement fibre.
Nanmoins, ceci n'encouragera pas de manire proportionne/fe fa construction de nou-
veaux logements. Les constructeurs ou les propritaires des appartements dij exis-
tants, obtenant des profits rduits et subissant peut-tre mme des pertes pour feurs
anciens appartements, auront peu ou aucun capital placer dans fa construction. De
plus, eux, ou ceux qui possdent un capital provenant d'autres sources, peuvent crain-
dre que le gouvernement ne trouve tout instant une excuse pour imposer galement
des contrles de fqyers sur les nouveaux logements. Et, de fait, if fe fait souvent. ))
Ajoutons que cette loi a introduit un privilge de non rsiliation et d'h-
rdit du bail : le propritaire ne pouvait en aucun cas signifier la fin du
bail au locataire tant que celui-ci faisait face ses obligations bien lgres
de loyer, et les enfants habitant sous le toit des parents locataires pou-
vaient hriter du bail. Il n'tait pas rare que, lorsque la fin approchait, les
enfants rejoignent leurs parents malades peu avant leur dcs pour per-
67
mettre cette prorogation du bail. Voil pourquoi il y a encore plusieurs
centaines de milliers de logements dont les propritaires sont empoison-
ns par un bail loi 48 ...
Pour acheter un logement, il n'tait pas rare qu'il faille verser au locataire
un dessous de table plus lev que le prix vers au propritaire 40. La loi
de 1914 modifie par la loi de 1948 constituait bel et bien une confisca-
tion de la valeur des logements au profit du locataire : pas tonnant que
dans ces conditions, l'investissement locatif priv soit rest modeste.
C'est dans ce contexte que l'hiver particulirement rude, vcu en 1954,
verra la naissance de la fondation Abb Pierre et celle des premiers mou-
vements d'envergure revendiquant le logement pour tous comme un
droit inalinable. Face la popularit acquise par ce mouvement, les gou-
vernements feront une erreur majeure de diagnostic, attribuant au mar-
ch priv et non ses entraves lgislatives l'impossible ajustement de l'of-
fre la demande. Aussi, au lieu de librer l'initiative prive, ils dcideront
d'accrotre considrablement la part du logement social dans la construc-
tion, avec les rsultats que l'on a vus prcdemment.
Pour tre exact, il convient de prciser qu'au systme des organismes
HLM s'ajoutait alors celui des subventions et des prts aids du Crdit
Foncier de France. Ces subventions directes l'accession la proprit
contribueront environ 40% des constructions neuves dans les annes
60. Mais ce systme cote cher. Lorsque l'tat rduit progressivement ces
dispositifs la fin des annes 60, ce qui correspond la seule priode de
baisse de la pression fiscale connue par les mnages franais sous la
Ve Rpublique, la construction prive, qui se remet progressivement de
l'abandon du blocage des loyers pour les logements neufs, repart la
hausse : le logement non aid, qui reprsentait seulement 10% du total
des logements achevs en 1960, atteint 43% du total en 1975. Et, mieux
encore, ce glissement vers le secteur priv de la construction permet une
amlioration gnrale des mises en chantier sur cette priode 41 :
40. Les propres grands parents de l'auteur de cette tude ont connu cette situation : pour acheter
un logement ancien de bon standing Paris en 1952, ils ont d verser 350 000 francs de l'poque
au propritaire, tout fait normalement, et 900 000 francs en dessous de table au locataire pour
que celui-ci accepte de quitter les lieux. La disproportion des deux valeurs laisse songeur.
41. Georges Mesmin, op.cit.
68
1 . 1---.-------
1
Anne Logements non Mises en chan- %
r----1960- - ~ : l ~ ~
tier totales
- -- ---- - - - ~ ---- --------------
316 9,9
r-- t96s s9
-- - - - - - - - - - - - ~ -
412 14,3
1-------- ---
1
------ -------- --------- --------
1970
----r
101 456 22,1
- ~ ~ - ~
r - - ~ - - ~ --- - ------------
1975 220 514 42,8
1---------- ---------- -- -------- - ~
75/60 (+) 609,00% (+) 62,00%
~ -
gements achevs, secteur fibre et total, en mi/liers
Le secteur libre a donc commenc, dans les annes 70, permettre un rat-
trapage quantitatif, mais aussi qualitatif de la demande de logement par
l'offre. Mais pour que ce salutaire rajustement se poursuive, il eut
fallu poursuivre le dsengagement de l'tat dans le logement.
Malheureusement, c'est l'inverse qui va se produire en 1982 avec l'arrive
de Franois Mitterrand au pouvoir.
La Loi Quillot : retour du contrle des loyers et chute de l'investis-
sement immobilier.
Alors que l'inflation est forte et que deux chocs ptroliers mal grs par
des politiques conomiques interventionnistes ont provoqu une multi-
plication par 8 du chmage entre 1973 et 1981, la demande politique des
lecteurs est forte pour instaurer une plus grande scurit pour les loca-
taires. Cette demande sera exauce par la loi Quillot du 22 juin 1982, qui
tablit d'une part, un rgime de contrle des loyers bas sur l'indice
INSEE de la construction, qui suit peu ou prou celui des prix la
consommation depuis 1970 et, d'autre part, qui instaure un droit accru au
maintien du locataire dans les lieux mme en cas de dfaut de paiement.
Plus que la svrit du contrle, c'est la crainte de le voir se durcir ainsi
que celle de voir les tribunaux cautionner les locataires irresponsables, qui
provoque un vritable marasme du secteur du logement, et notamment
de l'investissement locatif.
Il est difficile de dterminer la part de responsabilit de la loi Quillot par
rapport aux autres aberrations conomiques (notamment l'instauration
de l'impt sur la fortune et l'accroissement gnral de la fiscalit) commi-
ses par les gouvernements Mauroy et Fabius entre 1981 et 1986, pour
expliquer la chute libre des mises en construction du secteur priv durant
cette priode, mais constatons que la loi Mhaignerie de 1987, en assou-
69
plissant le contrle du loyer et en rquilibrant les relations entre locataire
et propritaires, a relanc le march 42.
-- - - ~ - -
Anne 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
Mises en chantier
secteur libre mil-
liers, 116 125 71 69 34 32 49 63 104 135
France entire
Nombre de peti-
1
tes annonces du
1
Figaro pour des
locations Paris
7264 NC NC 2138 2008 2171 1658 420815761 NC
au mois de
1 1 1
Fvrier
-
Malgr tout, les impratifs politiques de l'poque (priode de cohabita-
tion propice toutes les dmagogies) empchent une libralisation plus
importante du contrat de location. Notamment, le propritaire reste
encore aujourd'hui sous la menace d'un recours de son locataire si celui-
ci peut dmontrer que le loyer fix pour son bien s'carte par trop des
rfrences opposables constates par l'administration sur son quar-
tier. Ce facteur de risque est pris en compte par les propritaires et les
pousse un investissement moindre dans l'immobilier locatif.
Pour des raisons que nous verrons au chapitre suivant, une bulle immo-
bilire s'est forme entre 1988 et 1992 sur le march parisien.
L'augmentation des prix s'est alors totalement dconnecte de l'indice des
prix la consommation. La loi Mermaz-Malandain du 6 juillet 1989 a
donc rtabli le contrle des prix bas sur l'indice INSEE et a srieuse-
ment encadr les possibilits de rvaluation des loyers en rgion
Parisienne. L'effet sur le march du logement parisien a t immdiat, au
point que le dput Malandain a lui-mme demand un assouplissement
de sa propre loi quelques annes plus tard. Sans succs.
Comment fonctionne en pratique le contrle des loyers ?
Par consquent, le propritaire reste soumis aux dispositions suivantes
42. Georges Mesmin, op.cit.
70
Le fqyer initial est fix librement par les parties. La rvision annueffe du fqyer ne peut
tre effectue que si fe bail fa prvoit. Elfe est calcule en fonction de l'indice mqyen
INSEE du cot de fa construction.
Le montant du fqyer peut tre major lorsque par une clause expresse du bail, fe pro-
pritaire fait excuter des travaux d'amlioration en accord avec fe locataire.
A l'expiration du bail (3 ans reconductibles), fe propritaire peut revoir fa hausse
fe montant du fqyer initial, s'if estime qu'if est sous valu (prix du voisinage, presta-
tions de l'immeuble et du bien lou .. .). Dans ce cas, if doit adresser au locataire,
6 mois au moins avant fe terme, une offre de renouveffement avec fe nouveau fqyer.
Dans l'agglomration parisienne, cette hausse de fqyer est encadre par voie de dcret
pris pour une anne et ne doit pas dpasser fa moiti de l'cart constat avec les fqyers
pratiqus dans fe voisinage.
En cas de dsaccord sur ce nouveau fqyer, tune ou l'autre des parties peut saisir fa com-
mission de conciliation dpartementale. L'accord consign dans un protocole s'impose
aux parties. L'augmentation est tale par tiers ou par sixime. Elfe ne remet pas en
cause fa clause d'indexation annueffe.
Simple, non ? Voil qui ne peut que rassurer le propritaire bailleur, s'il
est fru de jargon technocratique et de mathmatiques et s'il accorde une
confiance totale dans les commissions charges d'tudier un litige ...
Nous verrons ultrieurement qu'en raison d'une certaine inlasticit de
l'offre par rapport la demande- dont les causes sont foin d'tres toutes intrin-
sques au produit logement par fui mme ... -le prix du logement suit, en ten-
dance longue, l'indice de progression des revenus des mnages, mais qu'il
s'en carte par cycles sur des priodes plus courtes.
En liant l'volution des loyers l'indice de la construction, lui mme trs
proche de l'indice des prix, infrieur par nature celui des salaires, dont
l'augmentation intgre une fraction de la croissance conomique, le
contrle des loyers tend rduire artificiellement le rapport entre le loyer
et la valeur brute du logement : le rendement locatif tend diminuer
avec la dure de prsence d'un locataire. Cela explique presque systma-
tiquement la hausse du loyer constate en cas de changement de locataire :
le bailleur profite de la seule fentre de tir dont il dispose pour rva-
luer la valeur locative de son bien.
71
Mais ce n'est pas tout. Lorsque, comme c'est le cas actuellement, la valeur
des logements augmente bien plus vite que les revenus des mnages, le
propritaire ne peut suivre cette volution, puisque l'indice INSEE enca-
dre son loyer. Mais lorsque, comme ce fut le cas entre 1992 et 1997, la
valeur des logements diminue, les locataires ne se privent pas, comme cela
est normal, de faire jouer la concurrence entre propritaires et d'obtenir
une baisse des loyers.
Le contrle des loyers tel qu'il est pratiqu actuellement est moins
contraignant que celui issu des lois de 1948 pour les logements anciens
puisque la fixation du loyer de dpart est libre. Mais son mode de fonc-
tionnement assure au propritaire qu'il ne pourra bnficier intgrale-
ment des hausses du march immobilier alors qu'il risque de subir totale-
ment l'effet des baisses. Voil qui n'est pas de nature inciter les propri-
taires investir dans le locatif, rnover leurs vieux logements, remet-
tre sur le march leurs logements vacants.
Le propritaire, cette vache lait ...
Faut-il prciser que la fiscalit applicable la location n'en fait pas, loin
s'en faut, un placement trs lucratif ? Les loyers sont taxs de la CSG (au
taux suprieur de 10% sur les revenus du capital), puis de l'impt sur le
revenu. La progressivit de cet impt et le fait que le revenu immobilier
s'ajoute frquemment d'autres (salaires, pensions, ... ) amne de facto le
loyer tre impos un taux marginal plutt lev.
Ajoutons que le lgislateur a prvu, partir de 2006, de supprimer l'abat-
tement de 14% du revenu imposable, correspondant aux frais que le pro-
pritaire doit gnralement engager pour entretenir correctement son
bien. Voil une nouvelle qui va srement rjouir les propritaires bail-
leurs . .. et les inciter mieux entretenir leur patrimoine, sans aucun doute.
Enfin, si le propritaire la chance de pouvoir possder plusieurs biens
en location, il sera vraisemblablement rattrap par l'ISE
Mais gardons nous d'oublier qu'avant d'tre tax sur les revenus de son
investissement immobilier, notre bailleur aura d, s'il a investi dans un
logement ancien, payer 6,92% de droits de mutation et de frais d'actes
notaris et 5,5% de TVA sur ses travaux de rnovation. S'il a investi dans
le neuf, il aura pay 19,6% de TVA sur l'intgralit du prix de son achat.
Aucun autre placement ne subit une telle taxation la source !
72
L'lvation des dures de prt, combine la baisse des taux, rduit le
rendement brut locatif qu'un propritaire peut esprer la signature du
bail. En effet, un acheteur pouvant emprunter sur 25 30 ans aux taux
actuels, malgr les droits de mutation attachs son achat, devra assumer
un taux d'effort infrieur 8, voire 7% de la valeur du bien achet. Pour
tre comptitive, la location doit se situer des niveaux nettement inf-
rieurs. Aussi en rgion parisienne aujourd'hui, les rendements locatifs
bruts sont de l'ordre de 4 5% . .. en dbut de bail. Aprs le passage du
fisc, il ne reste pas grand chose notre bailleur, surtout si ses locataires
sont peu mobiles !
Une rglementation plthorique et coteuse
L'agence immobilire ERA, implante dans toute l'Europe, note que les
frais d'agence prlevs en France par les intermdiaires lors d'une trans-
action immobilire sont, de loin, les plus levs d'Europe, de l'ordre de
6%, alors que ce taux est gnralement infrieur 3% chez nos voisins.
En cause, une vritable tornade rglementaire qui s'abat sur le vendeur et
qui l'oblige gnralement dlguer aux agences la commande de presta-
tions complmentaires qui ont un cot.
Ainsi, le vendeur devra, selon la loi Carrez, certifier la surface de son
logement au m2 prs, ce qui suppose souvent l'intervention d'un profes-
sionnel. Il devra faire tablir un diagnostic sur la prsence de termites et
d'amiante. Depuis fin 2006, il doit tablir un diagnostic de performance
nergtique ,alors que l'acheteur se contente gnralement fort bien des
deux dernires annes de factures d'lectricit ou de gaz pour les valuer.
Dj, certains parlementaires parlent d'y ajouter un diagnostic obligatoire
de la qualit de l'air intrieur - ce qui est absolument ahurissant
- cette qualit tant trs largement tributaire du niveau d'hygine respect
par les occupants des lieux, non mesurable par diagnostic ... Il est parfai-
tement ridicule, comme on peut parfois le lire dans la presse, de placer la
qualit de l'air intrieur au rang de problme grave affectant la sant des
citoyens, alors que la plupart des sources de grande pollution (poles
charbon, etc.) ont disparu et que l'esprance de vie augmente d'un tiers
d'anne par an. Si la qualit de l'air intrieur tait si dgrade que certains
le prtendent, comment expliquer que cela n'ait pas un impact ngatif sur
notre esprance de vie ?
73
Ces obligations partent souvent d'un sentiment officiel louable du lgis-
lateur. Qui contesterait que la qualit de l'information dlivre aux ache-
teurs ne soit pas un lment d'assainissement du march ? Mais, du fait
qu'elles sont obligatoires, ces prestations contribuent renchrir de faon
dramatique le cot des transactions immobilires, ce qui loigne encore
les plus modestes de la proprit. Ne faudrait-il pas au contraire laisser au
vendeur le choix d'effectuer ou non ces dmarches, charge pour lui de
retirer un surcrot de valeur de son bien si ces diagnostics montrent des
rsultats intressants ?
Le propritaire, un exploiteur ?
Admettons que malgr ces handicaps fiscaux et rglementaires, notre
bailleur choisisse tout de mme de mettre un bien en location. Le droit
de la location lui rserve d'autres chausse-trappes.
Ainsi, la loi de 1989, dans la continuit des prcdentes, rend difficile ou
impossible l'expulsion de mauvais payeurs pendant l'hiver, l'expulsion de
familles socialement en difficult , et lorsque des arrts d'expulsion
sont pris par les tribunaux, obtenir leur excution n'est pas toujours
garanti, tant les forces de l'ordre, par ailleurs dbordes, ne peuvent assis-
ter le bailleur pour faire valoir ses droits si le locataire rsiste de toute la
mauvaise foi possible son expulsion.
A la base de ce dsquilibre lgal entre locataire et propritaire, un pr-
suppos philosophique marxiste, imputant au propritaire le rle de
profiteur de la situation de faiblesse prsume du locataire. Force est
de constater que la loi inverse totalement le rapport de force. En tmoi-
gne cette petite conversation entre un locataire et son bailleur, btie par-
tir de tmoignages de propritaires :
Locataire : << Je viens de recevoir mon avis de rvaluation annueffe de
lqyer base sur l'indice INSEE. Je refuse de pqyer l'augmentation prvue
et vous adresserai un chque de l'ancien montant. >>
Propritaire : << Mais, Monsieur, cette augmentation est prvue la
fois par le bail et fa loi. Vous devez vous y conformer, sans quoi je me
verrai oblig de mettre jin votre baiL >>
Locataire : Ah oui ? Je suis locataire avec 3 enfants et mon pouse
ne travaille pas, essqyez donc de me faire mettre dehors ... >>
Propritaire : << >>
74
Et encore, le cas expos ci-dessus est un des moins graves pour le pro-
pritaire. Celui-ci peut faire face des arrts de paiement, quand son loge-
ment n'est pas purement et simplement envahi par des squatteurs, parfois
avec la complicit d'associations militant pour la rquisition des loge-
ments vacants.
Certes, lorsque l'expulsion d'un locataire insolvable est prononce et non
excute, des fonds publics (CAF) viennent ddommager le bailleur,
aprs une procdure souvent longue : la collectivit des contribuables est
donc prie de se substituer aux locataires irresponsables. Et des assuran-
ces spcifiques, qui viennent grever les loyers bruts, permettent aux bail-
leurs de limiter les risques lis l'occurrence d'un mauvais locataire. Le
cot d'un mandat de gestion locative incluant une telle assurance se situe
gnralement entre 5 et 6% des loyers.
Il ne faut pas s'tonner que dans ces conditions, de nombreux petits pro-
pritaires qui ont peur de devoir recourir une justice lente, aux juge-
ments difficiles mettre en excution et qui peut les placer en position
d'accuss, laissent des logements vacants, ce qui renforce la pnurie et
augmente les cots des logements restants. La fondation Hritage et
Progrs estime que ce sont ainsi 400 000 logements qui pourraient tre
mis sur le march locatif qui ne le sont pas cause du dcouragement des
propritaires.
Les bailleurs qui persistent louer leurs logements exigent des garanties
accrues de leurs locataires : salaires levs et revenus stables, caution de
personnes aises, etc.
Le rsultat est qu'une frange croissante de personnes ayant un travail et
des revenus corrects ne trouvent plus louer. Ceux qui peuvent achte-
ront : pour un taux d'effort peine suprieur la location, ils pourront
mettre le logement achet en garantie, ce qui suffira convaincre un ban-
quier d'avancer les fonds. Pour ceux qui ne peuvent trouver un logement
libre aux prix du march ni obtenir un logement social, il reste les carava-
nes et mobil homes, dans des conditions de confort et de scurit prcai-
res ...
La politique de la niche (fiscale)
Face ces difficults bien connues, les pouvoirs publics, fidles leurs
prceptes interventionnistes, ont dcid de favoriser fiscalement l'inves-
75
tissement immobilier locatif priv. Ainsi, les lois Besson, puis Robien,
permettent l'acheteur qui met son bien en location de dduire une par-
tie de son investissement de son impt. Nous citerons pour mmoire les
lois Prissol, De Messine, Pons, Girardin, qui oprent ou ont opr sur
des crneaux particuliers selon le mme principe.
La loi Besson, instaure par le gouvernement Jospin, subordonnait l'oc-
troi de l'avantage fiscal au respect d'un loyer rglement dont nous avons
vu les effets pervers et d'un plafond de ressources maximal du locataire.
Le rsultat tait qu'en thorie un logement tait lou en imposant un taux
d'effort de 30 voir 40% son locataire ! Pour contourner cette ineptie
lgale, facteur de risque de dfaillance, les bailleurs ont eu recours de
multiples stratagmes : recherche de locataires ayant vu leurs revenus
augmenter fortement l'anne de la signature du bail - les revenus pris en
compte par la loi tant ceux de l'anne prcdente - signature du bail au
nom d'un parent, etc.
La loi De Robien , quant elle, impose toujours un loyer plafond,
compris en 2006 entre 10 et 19,8 euros mensuels par m2 selon la zone,
mais n'exige plus de plafond de ressource aux locataires.
D'une manire gnrale, le mcanisme consistant subventionner, via
une dduction fiscale, un investissement qu'un matraquage rglementaire
et fiscal ont rendu peu dsirable choque le bon sens. Ne serait-il pas pr-
frable de taxer moins les revenus des investissements et de ne pas distri-
buer d'aide quelque secteur que ce soit, afin que les agents conomiques
se dterminent en fonction des qualits intrinsques de chaque produit ?
Les effets pervers de la loi De Robien et des autres dispositifs similaires
sont en effet nombreux. Tout d'abord, l'tat en favorisant certains
investissements au profit d'autres, cre les conditions du mal-investis-
sement dans le secteur aid : les pargnants apportent leurs liquidits
dans un secteur pour bnficier de la prime, mais ngligent la qualit
intrinsque de leur investissement. Du fait de la hausse de la demande
artificiellement gnre par l'aide, le prix de leur bien immobilier est
pouss la hausse, et parce qu'ils se focalisent sur la prime fiscale, les
logements rsultant de leur investissement ne sont pas adapts la
demande locale. Ainsi, dans certaines villes moyennes du Sud-Ouest
comme Tarbes, Montauban ou Agen, o des investisseurs non locaux ont
sur-investi dans des logements de 2/3 pices peu adapts la demande
locale, sur le conseil d'officines pas toujours proccupes par la rende-
76
ment long terme du placement de leurs clients, 30% des logements
De Robien sont vacants 43, alors gue dans de grandes agglomra-
tions, la pnurie de logements reste patente. Les lois de distorsion fiscale
augmentent l'inefficience du pseudo-march du logement.
Gardons nous de gnraliser. Certains professionnels ont vendu du De
Robien srieusement, en insistant auprs de leurs investisseurs sur la
ncessaire rflexion long terme gu'un tel investissement suppose. Mais
d'autres, profitant de l'effet d'aubaine, ont utilis la carotte fiscale pour
vendre des pigeons des programmes immobiliers mal adapts, mal
construits, des centaines de kilomtres de chez eux. La carotte fiscale a
donc permis des aigrefins de raliser des profits non justifis par la qua-
lit de leur offre sur le dos des contribuables ou d'investisseurs mal orien-
ts par le fisc.
Dj, dans certaines coproprits De Robien , des difficults appa-
raissent. Les copropritaires loigns ne se dplacent pas lors des assem-
bles gnrales. Les dcisions relatives l'entretien des immeubles sont
ralenties. Le recouvrement des charges de coproprit se heurte des dif-
ficults. Des plaintes d'investisseurs s'estimant flous par les promoteurs
encombrent les tribunaux.
A terme, lorsgue l'avantage fiscal disparatra, il est probable gu'un grand
nombre d'appartements De Robien soient mis en vente simultan-
ment. Le dispositif ayant t mis en place en 2003, rendez-vous en 2012
pour raliser de bonnes affaires lors de la grande braderie gui ne man-
guera pas de s'ensuivre, surtout si le contexte gnral de l'immobilier se
retourne.
Ces phnomnes de mal-investissement sont propres tous les disposi-
tifs d'incitation fiscale. La loi Pons a permis de vendre des particuliers
peu aviss des rsidences de tourisme structurellement dficitaires dans
les DOM, tout en poussant la hausse les prix fonciers dans des territoi-
res souvent naturellement escarps et exigus. Et la cration en 2006 d'un
rgime Borloo - une sorte de clone du rgime Besson ... -imposant
un plafond de revenus de 4 000 euros pour les locataires et un loyer inf-
rieur de 30% celui du march libre ne va pas arranger les choses :
en segmentant le march pour accueillir certains mnages dans des loge-
ments subventionns, on restreint la taille du secteur libre, on limine la
43. Le Monde, !8 avril 2006, Des logements neufs qui ne trouvent pas preneur. "
77
concurrence sur les prix les plus bas, ce qui provoque l'augmentation des
prix de rfrence sur le march priv, et donc ... les plafonds de loyer
Borloo ! Il y a fort parier que sur un march unifi, les loyers libre-
ment fixs seraient infrieurs au plafond Borloo si tous les facteurs
aggravant la timidit des investisseurs taient levs, et ce sans coteuse
carotte fiscale .
Ces avantages fiscaux consentis aux acheteurs ont d'autres effets pervers.
Selon les comptes du logement publis chaque anne par l'administration,
ils reprsentent plus d'un milliard d'euros annuels. Mais le produit fiscal
total doit s'ajuster aux dpenses publiques opres par l'tat par ailleurs,
moins le dficit annuel que s'autorisent complaisamment tous nos gou-
vernements depuis 1980. Aussi l'avantage fiscal de quelques-uns est pay
par tous les autres. Naturellement, 1 milliard d'euros rpartis sur une
myriade de contribuables ne reprsentent pas grand chose par avis d'im-
position et les bnficiaires gnralement aiss seront enclins se souve-
nir du nom de leur bienfaiteur aux prochaines lections : bel exemple
d'application de la thorie du choix public !
Mais la rptition l'envi des dispositifs de niches fiscales dans tous les
domaines d'investissement (de l'immobilier au cinma en passant par les
conteneurs et l'assurance vie ... ) finit par coter trs cher l'ensemble de
la communaut, pour un rsultat le plus souvent mdiocre si on retran-
che aux effets visibles de chaque mesure - comme par exemple les 65 000
logements financs sous le rgime de la loi De Robien - l'ensemble des
dommages collatraux que nous avons voqus prcdemment.
Conclusion
Depuis 1914, le march du logement franais ne peut en aucun cas tre
considr comme ayant t libre un quelconque moment de notre
histoire. Bien au contraire, les entraves tatiques persistantes poses la
relation entre locataires et propritaires, et des politiques de taxation-
dfiscalisation aberrantes constamment menes par les gouvernements
successifs ont empch rgulirement le march du logement de
remplir son rle naturel : permettre l'adquation de l'offre la demande.
Les dfenseurs de l'intervention publique rtorqueront que le logement
n'est pas un bien comme un autre. A la fois bien de consommation et
d'investissement, il est coteux financer pour les mnages et sujet des
fluctuations de valeur sans rapport avec l'volution de leurs revenus. << Si
78
le logement n'tait pas si cher, il n'y aurait pas besoin d'intervention sociale. Mais lors-
que les prix du logement priv atteignent les sommets actuels, seule une aide de l'tat
peut permettre aux plus faibles de s'en sortir. ))
Mais alors, si le logement n'tait pas si cher, pourrait-on se passer d'aides
et d'interventions publiques, ou du moins en rduire fortement les pri-
mtres ? Pourquoi le logement est-il si cher ? Le prix lev du logement
est -il une fatalit ?
79
D - POURQUOI LE LOGEMENT EST-IL AUSSI CHER DEPUIS
10ANS?
In Flat/and, a housing bubble can't even get started
Paul Krugman
Flambe des prix : un phnomne gnral ? Invitable ?
Le prix des logements sur le march dit libre a flamb, d'environ
2,8- 2,9 4,4- 4,6 fois le revenu moyen des mnages entre 1995 et 2005
(cf. chapitre 1.A). Nous avons observ les consquences funestes de cette
hausse sur l'accessibilit du logement pour les mnages les moins fortu-
ns. Les rponses comme le logement social, la limitation contractuelle
des droits du bailleur ou le contrle des loyers sont inadaptes et tendent
accrotre les flaux qu'elles sont censes gurir.
Reste dterminer les causes de cette flambe des prix, apparentes ou
relles et savoir si cette hausse rpond uniquement des facteurs struc-
turels incontournables (comme une conjoncture mondiale particulire)
ou s'il n'existe pas des facteurs de hausse artificielle des prix qui pour-
raient tre efficacement combattus.
La courbe ci-dessous a t tablie par Jacques Friggit, chercheur de
l'Association des Etudes Foncires
4
4 (ADEF). Elle montre l'volution du
prix moyen des logements compare l'volution du revenu des mnages
depuis 1965, Paris, en Ile de France et en province.
44. Jacques Friggit, membre du Conseil gnral des Ponts et Chausses, tient une remarquable
page de statistiques immobilires sur le site de l'ADEF, www.foncier.org
81
1.8
Prix des logements et montants de transactions:
1.7
position par rapport la tendance longue {
Base 1965 = 1 !-.
1.6
1.5
- Prix des logements, France /. '..
- ~ P r i x des logements, Paris \
Prix des logements, lie-de-France
Prix des logements, province - ~
1.4
-Montant de transactions habitation ancien France
13
1.2
1.1
0.9
0.8
0.7
La courbe montre que la plupart du temps, les prix oscillent dans un
tunnel de + /- 10% autour de la tendance longue de l'volution des
revenus. Cela signifie qu' 10% prs, les prix des logements varient peu
par rapport au revenu des mnages et que l'index d'accessibilit du loge-
ment (rapport entre le prix moyen des logements et le revenu moyen des
mnages) reste stable autour de 2,8 2,9 - un peu moins en province, un
peu plus Paris.
Toutefois, la courbe laisse apparatre deux anomalies. La premire, entre
1988 et 1995, avec une pointe en 1990-1991 concerne exclusivement l'Ile
de France, et a vu l'index d'accessibilit se dgrader de 50%. La seconde
anomalie concerne la priode 1999-2005, o la hausse des prix des loge-
ments, corrige de la hausse des revenus rels des mnages, est comprise
entre 60% en province et 72% Paris, d'o la forte hausse de l'index d'ac-
cessibilit, 4,5 environ.
D'une manire gnrale, une telle variation du prix d'un bien traduit une
augmentation de la demande, non compense par une adaptation de l'of-
fre au .mme niveau (ou, plus marginalement, une baisse de l'offre
demande identique). Il convient donc d'tudier la fois les causes agis-
sant sur la demande et celles susceptibles de limiter la capacit de l'offre
s'y adapter. Notamment, il convient d'analyser si ce phnomne est li
des caractristiques intrinsques du produit logement , qui ren-
draient plus difficiles que pour d'autres produits une telle adaptation, ou
si des facteurs exognes entravent cette lasticit.
82
Facteurs de hausse de la demande n1 : les taux d'intrts.
Ce phnomne de renchrissement du logement par rapport aux revenus
des mnages n'est pas propre la France. La courbe ci-dessous, toujours
issue des statistiques de l'ADEF, montre que le mme phnomne est
observable aux USA et en Grande- Bretagne pour la priode 1998-2006.
En revanche, la bulle de 1990 n'est pas observable aux USA.
Comparaison internationale:
indice du prix des logements
rapport au revenu disponible par mnage
1 .s Base 2000= 1
1,1
...
0,9
0,5
Nous ne nous attarderons pas trop sur ce qu'il convient d'appeler la
bulle immobilire de 1990, parce qu'elle nous parait finalement moins
riche d'enseignements que l'actuelle. Une tude d'Antoine Gentier 45 mon-
tre que l'augmentation des prix a surtout touch Paris, du fait du carac-
tre spculatif du mouvement observ alors, li une mauvaise maitrise
des masses montaires Ml, M2 et M3 par les banques centrales la fin
des annes 80, agrgats dont l'augmentation rapide a conduit les banques
financer massivement des oprations immobilires trop incertaines :
lorsque les masses de capitaux disponibles le sont trop aisment, l'argent
facile excdentaire a du mal trouver des investissements de qualit
- problme des rendements marginaux dcroissants, bien connu des co-
nomistes - et peut conduire certains investisseurs mal aviss alimenter
des phnomnes spculatifs. La mme cause a conduit d'autres investis-
45. A. Genrier, Un exemple de mal-investissement et de politique de crdit aventureuse des banques, le
cas de l'immobilier parisien, 1985 - 1996.
83
seurs sur-investir dans les actions d'entreprises coquilles vides de la
nouvelle conomie entre 1997 et 2000.
L'tude de l'inflation immobilire rcente est autrement plus intressante.
L'une des causes bien connue et trs documente de la hausse de la
demande est la baisse continue des taux d'intrts partir de 1995 46.
Ceux-ci ont t diviss par deux en dix ans, de 8,6 4,3% (taux fixe hors
assurance) pour les prts du secteur concurrentiel.
ifg
c
v
v
~ 8
~
~ 7
0
5
:t6
"0
c
0
c.
~ 5
~
~ 4
~
1 ~ 1
- Tous types de prtes confondus - Seuls prts du secteur concurrentiel
taux des prts immobiliers consentis aux mnages 1995-2005
Cette baisse des taux s'est accompagne d'une modernisation du march
du crdit immobilier qui s'est traduite par une hausse de la dure
moyenne des prts
17
12
1 ~ 1 19% 1 ~ 7 1 ~ 8 1999 2001 lOOl lOOl l005
- Tous types de prts confondus - Seuls prts du secteur concurrentiel
dure des prts immobiliers consentis aux mnages 1995-2005
46. Graphique exrrait de l'observatoire FNAIM 1995-2004 des marchs de l'ancien.
84
La consquence de ce double mouvement est illustre par le tableau sui-
vant:
1
Annuits/ somme r Mensualit pour un Il Capital emprunt
empnmte,% prt de 100 00) mensualit de 1 00)
1995 : ans, _ ___
1
_ 1 (>;9,00 _
1
93 821,00
2005 : 17 ans, 4,3% 1 8,3tr/o 693,00 144 542,00
____ _L_________ ------- ----------
Pour une mme somme emprunte, la mensualit acquitter en 2005 est
gale deux tiers de celle qu'il fallait envisager 10 ans plus tt, ce qui
implique une capacit d'emprunt accrue de 50%, revenu et taux d'ef-
fort gal. Et encore, ces chiffres ne tiennent pas compte de la capacit de
certains mnages taler leurs remboursements sur 20, 25 voire 30 ans
s'ils empruntent jeunes. En contrepartie, les prix des logements anciens
corrigs de l'effet revenu ont augment galement de 50% et plus (cf gra-
phique page 82), l'essentiel de la hausse tant concentre sur les annes
2000-2005. Par consquent, ces dix dernires annes, la solvabilit des
mnages, aprs avoir atteint un pic en 1999, s'est progressivement rappro-
che en 2005 de ce qu'elle tait en 1995.

:: t z::
1996 1998 1999
""'
2001 2002 2003 2004 2005
- Indicateur de solvabilit de la demande des mnages dans le neuf
- Indicateur de solvabilit de la demande des mnages dans l'ancien
solvabilit de fa demande des mnages, source FNAIM
Ce phnomne est souvent observ sur les marchs o deux produits par
nature complmentaires, comme le sont les crdits immobiliers et les
logements, voient leur prix fluctuer Oe mme raisonnement peut s'appli-
quer sur les prix des billets d'avions et les htels en zone touristique ou
sur les ordinateurs et les logiciels, par exemple) .
Soit deux produits complmentaires A et B. La baisse du prix de A
entrane un surcrot de demande pour B, ce qui tend en augmenter le
prix. A ce stade, deux scnarios sont possibles : soit l'offre du produit B
est flexible et l'augmentation de la demande induite sur un des produits
incite de nouveaux entrants entrer sur le march, ce qui limite la hausse
85
du produit B, et rend le couple A+ B meilleur march et augmente le pou-
voir d'achat global du consommateur. Soit l'offre du produit B ne s'adapte
pas l'augmentation de la demande et la hausse du prix de B gomme par-
tiellement voire totalement la baisse du prix du produit A. A ce stade, il
semble clairement que sur le march du logement, nous nous situions
dans le second cas de figure. Il y a donc un premier indice qui plaide pour
une difficult d'adaptation de l'offre de logements un surcrot de
demande important.
Facteur de hausse de la demande n 2 : le report du mal-investis-
sement dans les nouvelles technologies des annes 96-2000.
De nombreux professionnels ont observ que les clients qui avaient
vendu temps les valeurs Internet qui ont chut en mars 2000, ou ceux
qui sont sortis sans laisser trop de plumes de l'explosion de cette bulle
spculative, ont report une partie de leurs investissements sur l'immobi-
lier, augmentant encore la demande dans ce secteur. Ce phnomne reste
toutefois secondaire par rapport l'effet-taux.
Facteur de hausse de la demande n3: l'augmentation du nombre
de mnages.
Ce phnomne est gnral. En 30 ans, le mnage franais moyen est
pass de 2,9 2,3 membres. Aux USA, on observe la mme volution, de
3 2,45 individus par foyer. Il en rsulte, en France, une augmentation
gnrale du nombre de mnages, de 19 millions en 1980 environ 26 mil-
lions en 2005.
Facteur de hausse de la demande n4 : baisse des droits de muta-
tion sur l'ancien.
La baisse, d'un tiers en 1997, des droits de mutation (part des collectivi-
ts locales), abusivement appels frais de notaire, descendus 4,89% du
montant de la transaction en faveur des collectivits, et 6,92% en
incluant la part des notaires, a favoris la fluidit des transactions sur le
march ancien 47.
47. Cela reste malgr tout un taux lev en regard des pratiques en vigueur chez nos voisins euro-
pens.
86
Facteur de hausse de la demande n5 : la distorsion - illusoire -
opre par l'tat en faveur du logement.
Nous avons vu au chapitre prcdent que l'tat (au sens large, avec les
collectivits) taxait lourdement le logement (41 milliards d'euros en 2003,
dont 20 milliards de prlvements spcifiques) tout en distribuant des
aides au logement sous forme de dispositifs divers (Prt taux zro,
Robien, etc.).
Ces dispositifs, en avantageant - en trompe-l'il - le placement
immobilier, dtournent une part de liquidits qui autrement s'investiraient
ailleurs que vers la pierre, d'o une hausse supplmentaire de la demande.
Les prix resteront-ils levs ?
En observant la baisse de solvabilit des mnages et ne constatant aucune
rupture forte (technologique ou autre) dans la production de logement,
Jacques Friggit estime que le march doit se retourner, sans pouvoir dire
quand et que les prix du logement devraient en quelques annes revenir
dans leur fourchette habituelle, autour de 3 fois le revenu mdian des
mnages. Une hausse des taux d'intrts au niveau europen pourrait
dclencher ce mouvement, que l'on commence entrevoir Outre-
Manche.
D'autres auteurs plaident pour une hausse durable du prix du logement.
L'conomiste Charles Gave, dans son dernier ouvrage
4
8, estime qu'une
inflation stable autour de 2%, indice d'une augmentation rgulire et mai-
trise de la masse montaire, alors que, mondialisation et rvolution tech-
nologique obligent, les prix des biens d'quipement du mnage fondent
de -30 -60%, entraine la masse montaire non consacre aux biens
d'quipement soit vers des nouveaux produits et services (raisonnement
schumpeterien classique) mais aussi vers des services traditionnels (d'o
l'augmentation gnrale des cots de la sant et de l'ducation que l'on
observe dans le monde occidental) et des actifs tangibles comme l'immo-
bilier. Ce qui selon lui suffit expliquer la bulle immobilire observe en
Grande-Bretagne et aux USA, et pronostiquer sa durabilit dans ces
deux pays (il ne s'intresse gure au cas franais par ailleurs ... ).
48. Charles Gave. Our brave new wor!d. GaveKal Research. 2006.
87
Les deux analyses ne sont pas forcment incompatibles. Il est tout fait
concevable gue l'on puisse observer moyen terme une correction la
baisse des prix de l'immobilier, mais gue le facteur d'accessibilit du loge-
ment reste des niveaux plus lev que ce qu'il tait en 1995.
Nous nous garderons bien, pour l'instant, de trancher entre les prvisions
de ces deux minents spcialistes. Mais nous croyons que leurs analyses
pchent par omission : en ne s'intressant qu'aux facteurs entretenant la
demande de logement, elles omettent l'tude des facteurs qui empchent
l'offre de s'adapter ce surcrot de demande. Ne serait-il pas possible
d'isoler des facteurs de rigidit de l'offre qui, une fois corrigs, permet-
traient d'viter les hausses vertigineuses gue nous connaissons ?
Pourquoi l'offre ne peut-elle s'adapter des variations importantes
de demande ?
La question est d'importance. Ou bien le march du logement, parce que
ce bien possde des caractristiques qui lui sont propres, est structurel-
lement rigide. Nous serions alors obligs d'admettre qu'il n'y a pas de
solution durable au problme des prix gui flambent lorsque la demande
augmente, avec tous les problmes d'exclusion la marge des person-
nes gui ne peuvent pas obtenir une progression de leurs revenus propor-
tionnelle la hausse des prix immobiliers.
Une telle hypothse heurte toutefois le sens commun. Des priodes de
forte croissance du parc immobilier (1955-1975) ont pu exister par le
pass, sans que le rapport entre prix du logement et revenu des mnages
ne sorte du fameux tunnel de Friggit ( + /- 10% autour de la tendance lon-
gue de l'volution des revenus, cf. supra). Les lois de l'conomie auraient-
elles chang ?
L'autre possibilit consiste identifier des rigidits artificielles creees
par certains acteurs influents sur le march du logement. Si ces rigidits
existent et peuvent tre limines, alors il est possible d'envisager d'abat-
tre ces obstacles la fluidit du march et de rtablir une bonne ractivit
(lasticit) de l'offre par rapport la demande. Ainsi, le ratio d'accessibi-
lit du logement pourrait rester bas mme en priode de demande forte.
The usual suspects
Le logement est-il cher parce que l'offre serait monopolistique ou oligo-
polistique ? Certes, non ! Dans tous les pays occidentaux o la hausse
88
immobilire est observable, les constructeurs de logement sont nom-
breux et, si construire de bons logements demande un savoir-faire cer-
tain, ce savoir-faire est rpandu, les barrires technologiques l'entre sur
le march de nouveaux intervenants sont nulles. Nulle part un manque de
concurrence n'est observable sur le march du btiment. Les coupables
de l'insuffisance de l'offre ne sont pas rechercher de ce ct l.
Se pourrait-il que les cots de construction aient augment ? En fait, on
constate que sur une longue priode, en France, les cots de construction
(selon l'indice ICC, dit par l'INSEE) suivent peu ou prou l'indice des
prix la consommation (IPC) sur le long terme. Leur volution est donc
infrieure celle des revenus des mnages, sur le long terme.
[ n ; ~ C =
1970 i 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
----
100 157 259 375 427 459 492
f----
1 IPC
!
100 149 242 395 464 520 552
Evolution compare de l'indice des cots de construction (ICC) et de l'Indice des prix
fa consommation (IPC) depuis 1970 - Source INSEE.
Toutefois, il est exact que depuis 2000, l'indice franais des cots de
construction a opr un lger rattrapage par rapport l'indice des prix.
En cause, la rigidit de notre march du travail : les employeurs antici-
pent que la hausse de la demande pourrait ne pas tre ternelle, et qu'en
cas de retournement du march, ils ne pourront pas facilement ajuster
leurs effectifs la baisse. Le manque apparent de motivation des jeunes
pour des mtiers jugs difficiles rend galement difficile le recrutement de
main d'uvre. Aussi les artisans du secteur sont-ils conduits refuser ou
diffrer des commandes : celui qui paie mieux est servi en premier.
Toutefois, la hausse constate de l'ICC (10 % de plus que l'inflation
depuis 2000) ne saurait expliquer une hausse de 60% du prix du logement
corrige des revenus sur la mme priode.
De surcrot, l'Irlande et la Grande-Bretagne, qui ont rsolu le problme
de manque de main d'uvre qualifie en ouvrant beaucoup plus large-
ment que nous leurs frontires l'immigration en provenance des pays de
l'Est (le plombier polonais est apprci l-bas . .. ), connaissent tout de
mme une hausse substantielle, voire stratosphrique, des prix immobi-
liers. Les USA sont dans le mme cas de figure. L'explication de la hausse
des cots du logement par les cots de construction ne tient donc pas.
89
Un logement se compose d'un bti et d'un terrain. Si le cot de la
construction varie peu, la variation du prix du logement ne peut provenir
que de sa composante foncire.
Est-ce la raret du terrain qui pousse les prix la hausse ? En valeur
absolue, ce ne devrait pas. En France, 7,85% du territoire est non natu-
rel, non agricole, entre les routes, les parkings, les constructions 49 ...
Cela laisse de la marge. En Grande-Bretagne, 8% du territoire est
urbain . Et que dire des USA o la densit de population est plus de
3 fois moins leve que la ntre ... Dans ces trois pays, le terrain natu-
rellement disponible est abondant.
Se pourrait-il que la tendance des populations se concentrer dans les vil-
les, o la pression foncire est la plus leve, pousse les prix la hausse
sur une portion faible du territoire en surface, mais importante en nom-
bre de transactions, poussant les prix moyens la hausse ? Dans ce cas,
on observerait vraisemblablement une baisse des prix du foncier dans les
zones rurales loignes des premires couronnes urbaines. Or, ce n'est
pas le cas. A la priphrie lointaine (plus de 15 km) de nombreuses agglo-
mrations, comme Toulouse, Nantes, Rennes, Montpellier, etc. le prix du
terrain viabilis a t multipli par des facteurs parfois suprieurs 5. En
1995, une grande partie des lotissements en communes rurales taient
entrepris directement par les communes elles-mmes, pour attirer les
quelques familles ncessaires au maintien de classes scolaires dans les
bourgs. Aujourd'hui, les lotisseurs privs ralisent la plupart des opra-
tions et des lots vendus 5 8 fois plus chers au m2 qu'en 1995 s'arrachent
en quelques jours. Le phnomne ne se limite pas l'immdiate priph-
rie urbaine des grandes agglomrations : la hausse des prix se constate
jusqu' 30 ou 40 km des grands centres urbains, o les familles chasses
des villes par le cot du foncier viennent chercher un espace qu'elles peu-
vent encore s'offrir, en acceptant des distances domicile-travail que les
plus anciens n'auraient en aucun cas accept de prendre en considration.
Plus surprenant, alors que Paris perd des habitants au profit de grandes
villes de province comme Rennes et Nantes, les prix des logements y
continuent leur hausse un rythme 2 4 fois suprieur l'inflation depuis
le nouveau millnaire. Plus de familles recomposes, de divorces, contri-
buent alimenter une demande forte.
49. Source DATAR- chiffres 2000. Par non naturel, non agricole " il faut entendre, peu de
choses prs, les portions du territoire qui ne pourraient tre rendues la nature par simple aban-
don, sans un nettoyage pralable.
90
Ajoutons qu'il n'y a pas de fatalit des prix levs en milieu urbain dense.
Deux chercheurs de Harvard et Wharton, Edward Glaeser et Joseph
Gyourko, notent que la presqu'le de Manhattan, considre aujourd'hui
comme l'un des trois centres urbains les plus chers du monde, tait jus-
que dans les annes 1970 assez abordable alors que l'accroissement de
population de 1950 1980 y tait plus soutenu qu'aprs so.
Bulle immobilire : de srieuses disparits rgionales.
L'institut indpendant amricain Demographia 51 tient jour une base de
donnes remarquable sur plus de 600 zones urbaines dans le monde, tant
dans le domaine foncier que dans celui des transports. L'institut publie
une enqute annuelle sur l'accessibilit financire du logement dans les
principales agglomrations des USA, d'Australie et de Nouvelle Zlande.
L'dition 2006 a ajout la Grande-Bretagne et l'Irlande dans le panel
observ. Au total, ce sont 100 agglomrations qui ont t classes.
Pour chaque agglomration, les auteurs, Cox et Pavletich, ont tabli le prix
mdian des transactions (en septembre 2005) et l'ont divis par le revenu
mdian des mnages de ladite agglomration pour l'anne considre,
obtenant pour chaque agglomration un indice d'accessibilit financire
du logement ( mdian multiple ).
Puis, ils ont regroup les agglomrations en quatre catgories
- Indice infrieur 3,0 (minimum 2006 : 2,2) : agglomration
abordable.
- Indice compris entre 3,1 et 4,0 : agglomration lgrement
inabordable
-Indice compris entre 4,1 et 5,0 :agglomration srieusement
inabordable
- Indice suprieur 5,1 (maximum ... 11,2 !) : agglomration
souffrant d'un grave problme d'accessibilit.
Rappel : le coifftcient d'accessibilit moyen en France (non tudie par Demographia)
est pass de 2,9 (accessibilit correcte) 4,5 (problme srieux d'accessibilit) entre
1995 et fin 2005.
50. Glaeser et Gyourko, Wiry is Manhattan so expensive ?, Manhattan lnstitute, Civic Report n39.
novembre 2003.
51. www.demographia.com- L'institut a t fond dans l'Illinois par Wendell Cox, consultant
international en politiques urbaines et enseignant, entre autres, au Conservatoire national des arts
et mtiers.
91
Les marchs tudis se rpartissent ainsi
1
1
abordables 1 Lger problme Srieux problme Grave problme
1
1
-----t- d'accessibilit
d'accessibilit d'accessibilit
>--------
1
1
Indice moyen < 3,0 . 3,1-4,0 4,1-5,0 >5,1
1 -+
----- --
1
Australie 1 0 1 0 2 6
- + - - ~ - - - + - - - - - -
---------
r-------
Canada ; 3 ! 4 1 1
1
- ~
Irlande 0 0 0 1
--
- -
Nouvelle Zlande 0 0 0 3
Royaume-Uni 0 1 0 11
USA 21 18 8 20
total 24 23 11 42
Nombre de marchs par classe d'accessibilit financire.
Les auteurs constatent qu'il n'y a pas de corrlation entre croissance co-
nomique et caractre abordable ou non des marchs. Parmi les marchs
les plus abordables, on trouve Houston, Atlanta et Dallas-Fort-Worth,
trois des cinq agglomrations qui connaissent la plus forte croissance aux
USA, ces ensembles urbains ayant chacun gagn entre 1 million et 1,3
millions d'habitants depuis 1990. Des cits comme Edmonton et Calgary,
dynamiques, sont galement abordables. En revanche, on trouve dans
cette catgorie des cits comme Baltimore ou Cleveland, ou, dans une
moindre mesure, Winnipeg, qui connaissent une croissance moindre et
qui ne sont pas toujours des modles de cits gaies et radieuses ...
Mais s'il existe, comme on peut le supposer intuitivement, des cits ch-
res et en forte croissance comme Las Vegas et Phnix, on trouve aussi
des cits trs chres nettement moins fringantes comme San Diego ou
Los Angeles et, d'une faon gnrale, la Californie qui perd des habitants
depuis 2000.
De mme, la densit urbaine n'est pas un facteur dterminant des cots.
San Diego est une ville trs tendue et trs chre (indice d'accessibilit :
11.0), alors qu'Atlanta et Houston prsentent des densits bien plus le-
ves et des prix faibles.
L'tude de l'volution des ratios d'accessibilit entre 1995 et 2005 aux
USA laisse apparatre une autre surprenante conclusion : la plupart des
villes aujourd'hui chres taient alors abordables.
92
Selon le ratio d'accessibilit de 1995, 56 des 66 agglomrations tudies
taient abordables (contre 21 aujourd'hui), une seule srieusement
inabordable et aucune svrement inabordable ,(contre 28 dans ces
deux catgories en 2005).
Alors que les villes bon march ont connu les mmes tensions macro-
conomiques que le reste du monde (taux d'intrts bas, report des som-
mes dsinvesties de la nouvelle conomie, ... ), leurs ratios moyens
ont peu boug, alors qu'ils ont explos dans les marchs peu abordables.
8
7
6
Median House
Priee 1 Median
Household
~ lncome
5 Data points on labeled years only
4
3
2
1995
Severely Unaffordable Markets (2005)
Affordabte Markets (2005)
2000 2005
Demographia - la buffe immobilire est slective.
Si tant est qu'il y ait bel et bien une bulle immobilire , celle-ci n'est
pas rpartie sur tout le territoire amricain de faon identique. Mme
dans des villes en trs forte croissance, avec des taux d'intrts faibles, il
est possible de maintenir des ratios d'accessibilit financire abordables.
Et le coupable est ...
Puisque la bulle, l-bas comme ici, nat de l'augmentation du facteur fon-
cier, mais que cette augmentation n'est pas uniforme, il faut convenir que
des facteurs locaux empchent l'offre de terrain de s'adapter la
demande. Or, contrairement la France ou la Grande-Bretagne o le
droit des sols est fond sur des rgles nationales juste adaptes au plan
local, il apparat qu'aux USA, le droit d'usage du terrain est rgi par des
rgles locales, des plus libres aux plus contraignantes, parfois jusqu' la
caricature. Certains rglements de zoning font passer notre code de
l'urbanisme et nos PLU (hritiers des POS) pour d'aimables lectures de
93
vacances. Se pourrait-il que les villes chres soient aussi celles o le droit
d'usage du sol pour la construction soit le plus restreint ? Serait-ce, une
fois de plus, une intervention excessive des pouvoirs publics sur la pro-
prit prive qui serait la source du principal problme des mnages les
plus modestes, le logement hors de prix ?
Bingo !
Le graphique ci-dessous classe les cits amricaines en fonction crois-
sante de leur ratio d'accessibilit et indique celles qui se sont dotes d'un
rglement d'urbanisme svre, gnralement promulgu l-bas sous le
nom de smart growth policy (nous reviendrons sur ce concept ult-
rieurement), en rouge.
1 2 ~ ~ ~ ~ ~ ~ - - - - - - - - - - - - - - ,
1 M.wtet Ccdos: See Figlft Saurs 1
10 +--------------------------------
Land Supply Restrictions
c Mn lm al Restrictions
8 +-----------------
4 -t----------;;rr
2
Source : Demographia- Relation entre ratio d'accessibilit (en ordonne)
et restrictions rglementaires l'usage des sols par agglomration (couleur).
Nous tenons enfin une hypothse crdible sur le responsable de la for-
mation des bulles immobilires : une intervention excessive des rgula-
teurs publics sur l'usage du sol. L'conomiste Paul Krugman, grie du
parti dmocrate amricain et trs peu suspect de sympathie no-librales,
rsume ainsi le phnomne 52 :
52. Paul Krugman, That hissing sound from zoned zone, New York Times, 8 aot 2005
94
<< En matire de logement, les USA sont rellement partags en deux ptrys : la terre
libre (NdT : Libre traduction de Flat/and) et la zone rglemente (NdT: Zoned
zone).
Dans la terre libre, qui occupe le centre du ptrys, il est facile de construire des maisons.
Quand la demande augmente, les agglomrations ( ... )poursuivent simplement leur
pri-urbanisation. Comme rsultat, les prix des maisons sont dtermins la base en
fonction du cot de leur construction. En terre libre, une bulle immobilire ne peut
mme pas dmarrer.
Mais dans la zone rglemente, qui rside gnralement le long des ctes, une combinai-
son de populations denses et de restrictions rglementaires l'usage du sol rend difficile
l'obtention d'une autorisation pour construire de nouvelles maisons. Quand la
demande augmente, du fait, par exemple, d'une baisse des taux d'intrts, quelques
maisons neuves sortent de terre, mais les prix de l'ancien grimpent galement. Et si les
investisseurs pensent que << a va continuer de grimper )), ils acceptent de dpenser tou-
jours plus, alimentant la hausse. En d'autres termes, la zone rglemente est encline
la formation de bulles spculatives immobilires. ''
L'tude Demographia permet d'tablir une corrlation entre rgulations
du sol et prix. Mais le sceptique rpondra que corrlation n'est pas cau-
salit et demandera des preuves supplmentaires. Celles-ci nous sont
fournies par plusieurs sries de travaux d'Edward Glaeser et Joseph
Gyourko 53.
Ces deux chercheurs ont analys l'impact des rglementations sur les prix
immobiliers des plus grandes agglomrations amricaines. Pour ce faire,
ils ont compar des transactions immobilires relles de maisons similai-
res sur des lots de taille diffrentes et en ont dduit le prix moyen qu'un
acheteur tait prt payer pour une unit de surface d'agrment suppl-
mentaire. Cette valeur thorique est appele prix hdonique du ter-
rain, elle correspond la valeur que les propritaires accordent au plai-
sir , l'envie de possder un certain emplacement. Cette valeur est
d'autant plus forte que celui-ci est situ dans un environnement attractif
: paysage, proximit de services, climat, vigueur du march de l'emploi
sont les principaux facteurs qui font varier ce prix.
Si la valeur des biens immobiliers obissait une logique purement lie
l'attractivit du lieu, le prix d'une maison serait gal au prix hdonique du
terrain multipli par sa surface, auquel on ajouterait le cot de construc-
tion de la maison augment d'une marge du constructeur, moins un ven-
53. The Impact of zoning on housing ajfordability, Harvard lnsriture of Economie Research, 2002.
95
tuel coefficient de vtust. Deux constructions identiques ayant peu
prs les mmes cots de construction d'un bout l'autre des USA, la dif-
frence de valeur entre deux maisons ne rsulterait que de la valeur rela-
tive que chaque individu attribue un emplacement.
Or, les prix rels des biens immobiliers n'ont le plus souvent rien voir
avec leur prix thorique calcul selon la mthode hdonique ci-des-
sus.
Glaeser et Gyourko constatent que, horrnis dans quelques rares agglom-
rations, le prix hdonique est infrieur, voire trs infrieur au prix rel,
trahissant l'existence d'un ticket d'entre non explicable par la taille
des terrains. La diffrence entre ces deux prix varie gnralement de quel-
ques milliers de dollars ... quelques centaines de milliers, pour des biens
identiques (Exemples 2002 : Kansas city : 3 000$, Houston, 30.000$ -
Los Angeles 303 000$ - San Francisco 600 000$ ! ). La maison moyenne
amricaine, d'une surface de 200 m
2
(2005), sur un lot d'un quart d'acre
(env. 1 000m
2
) s'change ainsi 155 000$ Houston, 305 000$ Portland
(Oregon), 600 000$ Boulder (Colorado) et plus d'1 million de dollars
San Jos (Californie), alors que le dynamisme dmographique de ces dif-
frentes cits, indicateur de leur attractivit, varie inversement aux prix
qui y sont observs.
Glaeser et Gyourko ne s'arrtent pas l. Leur tude confirme qu'il n'y a
pas de relation entre la densit de peuplement et l'accessibilit financire
des marchs immobiliers.
En corrlant leurs rsultats avec un indicateur de l'Universit de
Wharton, bas sur le temps moyen ncessaire pour obtenir l'autorisation
de btir des lotissements de 50 lots et plus, ils constatent que la diffrence
entre le prix hdonique et le prix rel des transaction est trs fortement
corrle la svrit des rglementations locales. L'cart entre le prix
hdonique et le prix rel des transactions constitue bel et bien une taxe
rglementaire ( zoning tax ), qui opre comme un transfert de valeur
vers les propritaires existants au dtriment des nouveaux entrants sur le
march.
Dans un centre dense comme Manhattan, Glaeser et Gyourko constatent
que la diffrence entre le prix hdonique et le prix rel des appartements
96
est de l'ordre de 2 200$ par mZ en 2003 54, et que cette diffrence est cor-
rle ngativement avec la facilit d'obtenir l'autorisation d'accrotre la
hauteur des btiments existants.
l!l
.
:i
'

Q.
c
.
~
.
:1:
18,000
Manhattan permits, units
Real houslng priees
15,000
12,000
9,000
6,000
3,000
1950 1960 1970 1980 1990 2000
year
Evolution compare de la dlivrance des permis de construire
et des prix Manhattan.
.9
.
.8
~
Q.
"'
~
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0
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.7
.6
Glaeser et Gyourko admettent que leur tude ne prend pas en compte
d'ventuels effets positifs des rgles de zonage et que leurs travaux ne
sauraient constituer par eux-mmes une condamnation de cette pratique
rglementaire de limitation du droit d'usage des sols. Mais ils estiment que
si les USA veulent combattre les consquences de la hausse des ratios
d'accessibilit des logements, les autorits, de quelque niveau qu'elles
soient, doivent en priorit s'attaquer aux excs de rigidit rsultant des
politiques de zoning .
Impact conomique de la pnalit rglementaire aux USA.
En s'appuyant la fois sur les donnes de Wendell Cox, sur celles de
Glaeser et Gyourko et sur les volutions des prix immobiliers depuis la
fin des annes 50, Randall O'Toole, conomiste exerant pour le compte
54. Why is Manhattan so expensive ?, op.cit .-Les prix ont encore augment depuis 2003 . ..
97
d'un think tank de l'Oregon, a calcul l'impact financier de la pnalit
rglementaire en 2005 aux USA 55.
En s'attachant l'histoire des prix immobiliers dans les cits peu rgle-
mentes, il dduit que le prix normal de la maison mdiane est
gal 2,24 fois le revenu mdian de l'agglomration concerne. De faon
trs conservatrice, il estime que les variations lies aux cycles conomi-
ques et aux ventuels goulots d'tranglement de main d'uvre dans le
btiment justifient des variations de 20% autour de cette valeur ( com-
parer aux 10% observs par Jacques Friggit, en France), et considre
donc que la pnalit rglementaire explique principalement tout index
suprieur 2,24x1,20, soit 2,69.
En appliquant cette rgle, il calcule, tat par tat, le montant de la pna-
lit rglementaire paye par les acheteurs immobiliers en 2005 aux USA.
Cette pnalit est value 275 milliards de dollars, et la survaluation
totale immobilire aux USA est estime 5,5 milliers de milliards de dol-
lars, soit 30,5% de la valeur totale du parc de logements amricains. Sur
les 275 milliards lis aux transactions, 12 Etats sur 50 comptent pour 90%
de la pnalit totale, principalement la cte pacifique et les Etats du nord
de la cte atlantique. Dans 20 Etats, correspondant essentiellement au
Midwest, cette pnalit est quasi nulle. Les Etats les plus pnaliss sont
ceux qui ont le plus incit leurs cits mettre en uvre des smart
growth policies , politiques de croissance rgule destines lutter
contre l'talement urbain .
Parmi les rsultats de la recherche d'O'Toole, on peut noter un certain
niveau de corrlation entre le montant de la pnalit et l'anciennet des
politiques de croissance matrise . Les dcisions politiques aboutis-
sant une pnurie de logement voient leurs effets s'amplifier progressi-
vement de manire cumulative, anne aprs anne, ce qui implique que les
politiciens qui les votent initialement sont rarement ceux qui doivent en
subir les consquences au plan lectoral. ..
Pourquoi l'immobilier anglais est-il cher et les logements si petits ?
Les USA ont d'autres murs que les ntres. Mais les constatations faites
dans ce pays sont-elles transposables en Europe ? Plus prs de nous, les
55. Le rapport de Randall O'Toole, The planning penalty, how smart growth policies makes
housing unaffordable , est tlchargeable sur le site de l'Institut Thoreau, ti.org.
98
douze marchs de Grande-Bretagne analyss par l'Institut Demographia
se rvlent tous, une unit prs, svrement inabordables, alors qu'au-
cun facteur spatial naturel ne justifie une telle envole des prix. Bien que
la densit de population britannique soit lgrement suprieure la ntre,
la terre n'est pas un bien rare Outre-Manche, o seuls 8% du territoire
sont considrs comme urbains.
Le ratio d'accessibilit, globalement mauvais, de l'immobilier anglais (de
5,3 pour Liverpool 6,9 pour Londres), se double d'une taille moyenne
des logements tout fait mdiocre (moins de la moiti !) compare aux
constructions rcentes amricaines, australiennes ou no-zlandaises. Si
l'on corrigeait les taux d'accessibilit de l'effet taille des logements, le prix
de l'immobilier anglais pourrait tre considr comme plus de 6 fois plus
lev que celui de la moyenne des 24 marchs abordables des USA et
du Canada.
Se pourrait-il alors que les mmes causes entrainent les mmes effets, et
que l'excs de la rglementation du sol en terre britannique soit la
source de ces cots fonciers inimaginables qui font rgulirement les gros
titres de la presse ?
Alan Evans et Oliver Hartwich, pour l'Institut indpendant Policy
Exchange de Grande-Bretagne, arrivent cette conclusion. La rgulation
du sol, en Grande-Bretagne, est un des trs rares domaines avoir
chapp une drglementation massive sous l're Thatcher-Major. Les
sols anglais sont toujours grs selon une loi de 194 7, renforce en 1965,
le Town and Country Planning Act, loi d'inspiration ouvertement planifica-
trice. Cette loi a instaur des ceintures vertes autour des grandes vil-
les, soi-disant pour lutter contre l'talement urbain, et chaque collectivit
se voit accorder des quotas de nouveaux dveloppements interdisant de
mener bien plus d'un certain nombre de programmes, sur une certaine
surface de sol.
De surcrot, les planificateurs peuvent imposer un certain pourcentage de
logements collectifs ou une certaine densit de dveloppement aux pro-
grammes nouveaux, ce principe tant cens permettre le regroupement
de la plus grande partie de la population en centre ville et donc limiter le
besoin d'usage de la voiture. Cette rglementation est sans aucun doute
comparable aux plans de dveloppement les plus draconiens aux USA,
qui imposent galement des ceintures vertes et des quotas de nouveaux
logements, ou Housing caps .
99
Hartwich et Evans ont reconstitu l'volution des prix immobiliers en
Grande-Bretagne depuis 1892, en monnaie constante 56.
600
500
400
300
200
100
1947 Town and CounUy
Plamlng Act
1 !
- -
Variations corriges de l'inflation- Base 100 en 1969.
La courbe ci-dessus ne prend pas en compte l'actuelle bulle qui s'est
amplifie depuis 1998. L encore, il existe une prsomption forte que le
Town and Country Planning Act, et surtout son renforcement de 1965, soit
l'origine de la formation des bulles immobilires (1972,1990, et actuel-
lement) qui ont affect le march anglais.
Confirmant leurs prsomptions, Evans et Hartwich ont dcouvert que
l'lasticit de l'offre par rapport aux cours de l'immobilier tait proche de
zro, ce qui serait inimaginable sur un march libre. La raison en est sim-
ple : la procdure pour obtenir un permis d'amnager une certaine sur-
face de terre est trs longue et lorsqu'une augmentation de la demande se
produit, il n'y a pas assez de programmes autoriss pour absorber ce sur-
crot de demande. Les nouveaux programmes arrivent donc sur le mar-
ch avec un certain retard et les dveloppeurs (publics ou privs) antici-
pent sur un possible retournement de la demande, invitable partir d'un
certain niveau de prix. Ainsi, ils ne demandent pas massivement de nou-
velles autorisations malgr la demande croissante car ils savent que les
logements arriveront sur le march contretemps.
56. Unajfordable housing, fobles and myths, Ed. Policy Exchange, juin 2005.
100
L'immobilier britannique a, en outre, la dsagrable particularit d'tre le
plus exigu d'Europe occidentale, dans l'ancien comme dans le neuf. Il est
celui o l'ge moyen du parc des logements est le plus lev, o les prix
de l'ancien sont les plus proches du neuf et le march o le taux de loge-
ments vacants est le plus faible, 3%, contre 6% en France.
En outre, Evans et Hartwich dmontrent que les ceintures vertes, loin de
lutter contre l'talement urbain, l'ont amplifi, les mnages tant obligs
de s'loigner plusieurs dizaines de kilomtres de leur lieu de travail pour
s'offrir un toit. Le nombre de commuters 57 ne diminue pas, et la dis-
tance qu'ils parcourent augmente constamment, accentuant le recours
l'automobile, car les transports de banlieue ne peuvent prendre en charge
tous les mouvements au-del d'une certaine distance du centre ville.
Il y a zonage et zonage
A ce stade, il convient de dresser un premier bilan des lois limitant le droit
de dvelopper la terre dans les pays anglo-saxons. Des cits qui n'ont pas
de zonage (comme Houston) ou dans lesquelles les ordonnances de
zonage n'ont pas pour objet de limiter le droit de construire sur la res-
source foncire, mais plutt de maintenir en permanence un excs de res-
source foncire disponible aux dveloppeurs, en dfinissant des rgles
architecturales et environnementales minimales (Dallas, Austin,
Atlanta .... ), arrivent maintenir des prix immobiliers bas, mme en
priode conomiquement faste.
Au contraire, celles dont le zonage est conu dans une optique malthu-
sienne prtendant limiter les nouvelles urbanisations, en croyant forcer
une densification des centres urbains, et o transformer une terre natu-
relle en terrain construire est difficile, connaissent la formation de bul-
les immobilires parfois trs spectaculaires lorsque les conditions macro-
conomiques sont favorables une demande forte. Le cot d'un bien
immobilier peut alors tre grev d'une pnalit rglementaire gale plu-
sieurs fois son prix normal . C'est le cas de la plupart des grandes
agglomrations de Californie ou de la cte Atlantique. Ainsi, la cit de
San Francisco (ratio d'accessibilit : 9,3) ne construit que 500 logements
neufs chaque anne alors que la vacance de logement y est infrieure
2%!
57. Personnes habitant en banlieue et travaillant en ville centre, effectuant un aller-retour quoti-
dien, parfois appel dplacement pendulaire dans les revues spcialises.
101
Ce ne sont donc pas toutes les politiques de zonage qu'il convient de reje-
ter, mais les zonages que l'on pourra qualifier de limitatifs du droit de
proprit, ou malthusiens .
Ces constats s'appliquent-ils la situation franaise ?
102
E -L'URBANISME A LA FRANA1SE
COMMENT ORGANISER LA PNURIE ?
Se pourrait-il que la rglementation franaise de l'usage du sol, l'instar
de ce qui se passe dans le monde anglo-saxon, soit l'origine d'un man-
que d'lasticit de l'offre, et constitue la principale source de la hausse
dramatique des prix que nous vivons depuis 10 ans ?
La France : zone trs rglemente.
Les communes franaises sont en gnral dotes d'un document de
zonage appel aujourd'hui PLU (Plan Local d'Urbanisme), anciennement
POS (Plan d'Occupation des Sols), qui dfinissent des zones constructi-
bles, inconstructibles, des rserves foncires non constructibles
aujourd'hui mais ouvrables la construction dans un avenir plus ou
moins lointain, et qui dfinissent, sur les zones constructibles, les rgles
architecturales et parfois les densits de construction admissibles. Les
PLU peuvent dterminer des coefficients d'occupation des sols , mais
ne peuvent fixer des limites au rythme priodique de construction admis-
sibles.
Les PLU sont vots par les conseils municipaux, mais labors par des
bureaux d'tudes spcialiss. Autrefois, le ministre de l'Equipement tait
souvent la source des POS des communes. L'tat central s'est rapide-
ment dsengag de cette mission aprs la promulgation des lois de dcen-
tralisation de 1982, l'administration franaise cessant progressivement
d'tre opratrice mais restant associe l'laboration des POS puis des
PLU, ses diffrents services s'assurant que les diffrentes rglementations
opposables soient prises en compte dans le PLU.
103
Jacques Prvert aurait apprci ...
Et effectivement, il ne manque pas de rgles faire respecter !
Adquation du dveloppement projet et des capacits d'assainissement,
respect des terrains agricoles, des terrains en AOC, des zones naturelles
sensibles, des zones Natura 2000 dfinies par l'Union Europenne
comme zones prioritaires de prservation de la biodiversit, loi Barnier
sur le bruit des axes routiers, loi Malraux sur la prservation des secteurs
sauvegards, rgles esthtiques imposes par les architectes des Btiments
de France prs des monuments historiques, qu'il s'agisse de Notre-Dame-
de-Paris ou d'une halle aux grains fin XIXe d'un intrt patrimonial beau-
coup plus discutable ... sans oublier, pour les communes de bord de mer
ou de lac, la loi littoral, ni omettre les plans de prvention des risques
majeurs naturels ou technologiques, les programmes locaux de l'habitat
dfinis par les collectivits, l'tat et les organismes HLM, les Plans de
Dplacements Urbains (POU), les schmas de dveloppement commer-
cial, les directives territoriales d'amnagement ... Et enfin, dernire nou-
veaut : les Schmas de Cohrence Territoriale (SCOT).
Mme le PLU d'une petite commune doit intgrer un nombre important
de ces exigences rglementaires dont la plus grande partie a t cre dans
les annes 90. Le PLU doit tre prcd par un PADD (Projet
d'Amnagement et de Dveloppement Durable) prenant en compte ces
lments et aboutissant ensuite aux cartes de zonage auxquels nous som-
mes censs tres habitus. C'est au niveau du PADD que sont valides les
prvisions concernant l'volution dmographique prvisible de la com-
mune et qu'en sont dduites les surfaces nouvelles ouvrir la construc-
tion, tant pour le logement que pour d'autres quipements.
Un PLU quadrille intgralement le territoire de la commune de zones
dont chacune a une destination et, a priori, une seule. D'o la profusion
des zones UA, UB, NA, NC, ND, et autres acronymes incomprhensibles
du commun des mortels.
Le PLU, document trs rigide.
Aujourd'hui, laborer le PLU d'une petite commune requiert deux ans
minimum si tout va bien, si aucune association n'attaque le PLU pour dis-
positions abusives, si le conseil municipal reste uni, si la prfecture ne blo-
que pas le dossier pour manquement une des rgles ci-dessus . .. Mais
mme dans des petites communes, il n'est pas rare qu'une procdure de
104
mise en uvre d'un PLU prenne plus de cinq annes. Une rvision du
PLU, qui quivaut une nouvelle laboration, requiert autant de temps.
Une rvision simplifie , c'est--dire ne portant que sur une seule
modification de zone, requiert six mois minimum et une modification
(transformer une rserve foncire en zone constructible par exemple)
aussi. Ces dlais peuvent facilement doubler, voire tripler si les discus-
sions s'avrent laborieuses. De nombreuses publications spcialises
notent une recrudescence des recours contre les PLU devant les tribu-
naux administratifs.
Une fois approuv par tous les organismes associes et vot par le
conseil, le PLU est opposable aux tiers et est appliqu avec une rigueur
gnralement sans faille par les communes de plus de 10 000 habitants,
les communes plus petites pouvant dlguer l'instruction au ministre de
l'Equipement, le maire gardant le pouvoir de modifier une proposition de
l'administration.
Les PLU ne sont donc, en gnral, labors ou rviss qu'une seule fois
au maximum par mandat municipal, tant la procdure est administrative-
ment harassante et politiquement complexe. Toutefois, cette rigidit
rglementaire est-elle compense par une volont de maintenir une res-
source foncire leve ? Ou bien le zonage la franaise est-il de nature
malthusienne ? C'est, hlas, la seconde rponse qui est la bonne.
La ressource foncire trangle.
Le Code de l'urbanisme impose, dans les communes de priphrie
urbaine et les communes rurales, de maintenir non constructibles la plus
grande part des terres agricoles et des zones naturelles sensibles. Un
maire soucieux d'abaisser le prix du foncier constructible qui voudrait
libraliser une part importante de ses terres ne le pourrait pas : son
PADD ou son PLU seraient srement bloqus par une administration ou
attaqus par une association quelconque soucieuse de prserver tel ou tel
intrt. La loi SRU, entre autres proccupations, a introduit des articles
visant limiter plus encore qu'auparavant l'talement urbain, c'est--dire
l'agrandissement des villes par leur proche priphrie.
Il en rsulte que, non seulement, le temps ncessaire entre deux phases
de libration de foncier pour la construction tend s'allonger dmesur-
ment, mais que les quantits de terrain libres sont souvent insuffisan-
tes. Si l'volution de la demande a t sous-estime lors de l'tude du PLU,
105
aucune procdure d'urgence ne permet de rinjecter rapidement d'impor-
tantes quantits de foncier constructible sur le march. L'occurrence de
pnuries foncires parat donc invitable.
Pour comprendre comment les problmes de disponibilit du foncier en
proche priphrie des grandes agglomrations affecte les prix immobi-
liers la fois dans les grands centres urbains et dans les campagnes, tu-
dions deux cas de figure thoriques partir des schmas suivants :
Ville-centre,
habitat d e n ~
\:::::;J
Priphrie,
habitat plus diffus
Commune A
(;\
\::::)
La commune A possde un terrain constructible central (Tl) pour une
quarantaine de lots, et, en priphrie, dans un hameau moins bien quip
en commerces et en coles, mais desservi par les rseaux adquats, a
ouvert 40 autres lots la construction (T2).
Ville-centre,
habitat dense
0."\
\:Y
Priphrie, habitat plus diffus
totalement inconstructible
CommuneS
106
La commune B possde le mme terrain Tl constructible en centre ville,
mais a verrouill toute possibilit de construire sa priphrie.
Imaginons que la demande soit de 40 lots : dans la premire commune
(A), on suppose qu'une part des demandes se porte sur le centre ville,
mieux desservi en quipements et coles. Toutefois, du fait de cet avan-
tage rel, les prix du terrain Tl sont plus levs que ceux du terrain T2,
ce qui pousse ceux qui veulent des terrains plus grands ou qui n'ont pas
les moyens d'acheter au prix du terrain Tl acheter en T2. Dans les deux
cas, le prix du terrain reste raisonnable et la diffrence entre les deux par-
celles repose uniquement sur les qualits diffrentes de leur emplace-
ment.
Dans la commune B, le terrain Tl est le seul disponible pour y tre bti.
Certes, le nombre de lots est gal la demande, il n'y a pas de pnurie
mais tous les lots ne se valant pas (taille, forme, distance de l'cole et du
centre commercial), une tension forte apparat sur les prix des meilleurs
lots. Rien de trop grave ce stade.
Mais imaginons maintenant que la demande passe 60 lots. La commune
A absorbe sans problme le surcrot de demande, les prix restent raison-
nables, mme sur le terrain Tl, car la concurrence du terrain T2 meilleur
march reste prsente : si les propritaires des terrains Tl se montrent
trop gourmands, il arrive un moment o les acheteurs estiment que les
avantages intrinsques du terrain Tl sur T2 ne justifient pas l'cart de prix
entre les deux, et les prix s'quilibrent. Si, par la suite, la demande atteint
90 lots, dpassant la capacit des terrains Tl +T2, la commune A gardera
des prix bas si elle peut librer la construction un terrain T3, et ainsi de
suite ... En revanche, si elle ne le peut pas, elle finira par rencontrer les
mmes problmes que la commune B.
La commune B n'a pas prvu d'autoriser des constructions en priphrie.
Seul le terrain Tl est disponible. Si la demande atteint 60 lots, le prix du
m
2
de terrain atteint des sommets. En effet, rappelons que le logement
est un produit indispensable et que les familles sont prtes, de ce fait,
consentir des taux d'effort importants pour y accder. Pour rentabiliser
les lots, les btisseurs peuvent soit choisir de rduire leur taille pour main-
tenir un prix absolu accessible aux acheteurs, ou ils peuvent simplement
augmenter les prix si une partie de la demande reste solvable. En cons-
quence, les mnages qui ne peuvent pas payer le prix demand pour les
terrains Tl vont chercher habiter une commune plus lointaine o sub-
107
sistent des terrains abordables, allongeant ainsi leurs trajets quotidiens
domicile-travail, domicile-cole, et crant de fait un hyper-talement
urbain l o la rgle d'urbanisme tait cense lutter contre cet tale-
ment ...
Cet exemple montre que le dveloppement des communes par la priph-
rie, qui a t pendant des sicles le mode de dveloppement naturel des
cits, est indispensable pour permettre de maintenir des prix d'quilibre
raisonnables dans les centres ville. En matire foncire comme dans tout
autre domaine, c'est la concurrence qui fait baisser les prix.
En restreignant la capacit des quartiers et communes priphriques
jouer le rle d'offre alternative concurrentielle celle des centres urbains,
les PLU actuels poussent de nombreuses familles rechercher des ter-
rains plus lointains. Par consquent, non seulement les prix des terrains
et logements des centres urbains augmentent, mais aussi ceux des com-
munes de proche priphrie et des communes rurales lointaines.
Peut-on dire que les PLU n'ont pas libr assez de foncier
constructible en France ?
Si un particulier obtient gnralement son permis de construire dans le
dlai lgal de deux mois, le temps qu'il a fallu au dveloppeur, qu'il soit
priv ou public, pour obtenir le droit de viabiliser le terrain, est sans com-
mune mesure. Selon des dveloppeurs de terrain professionnels, il faut
compter deux annes de pourparlers minimum pour obtenir le droit de
commencer les travaux de viabilisation, trois quatre annes pour que les
premires maisons sortent de terre. Si l'opration est plus complexe,
comme une ZAC comprenant des commerces, des logements collectifs
libres et sociaux, et des logements individuels privs, alors des dlais de 5
10 ans entre les premires dclarations d'intention et les premiers coups
de pelleteuse ne sont pas rares !
Revenons la formation du PLU : pralablement au PLU, un document
appel PADD va en fixer les grandes orientations.
Les PADD tablissent des projections dmographiques qui serviront de
base au calcul des surfaces nouvellement places en zone U (constructi-
ble). Bien que les PADD soient de cration rcente, la plupart des plans
de zonage conus antrieurement utilisaient de telles projections pour
dterminer les surfaces nouvellement constructibles. Par consquent, que
108
les projections soient fausses, et, du fait qu'un PLU n'est rvis au mieux
qu'au bout de 5 6 ans, l'on risque fortement de se retrouver avec une
pnurie de terrain constructible deux trois ans aprs la sortie du PLU.
C'est exactement ce que tous les professionnels ont constat la priph-
rie des agglomrations en fort dveloppement ces quinze dernires
annes, notamment celles qui ont bnfici pleinement de l'effet TGV
. Tous les POS rviss entre 1994 et 1997 l'ont t au moment o la
demande tait atone. Lorsque les taux d'intrt ont entam leur baisse, ces
communes ont d faire face un afflux de demandes imprvues. Le
temps qu'elles prennent la mesure du phnomne, et on tait en 2000,
un an des chances municipales : rares sont les communes qui ont
entam une rvision de PLU cette date.
Au demeurant, l o de nouveaux PLU ont tout de mme pu voir le jour,
on ne dcle aucune augmentation consquente des surfaces nouvelle-
ment autorises la construction.
PLU et jeux d'acteurs.
Quand bien mme une commune sait qu'elle est confronte une pnu-
rie foncire, il lui est techniquement, financirement et sociologiquement
difficile de procder une ouverture maximale des terrains la construc-
tion.
Techniquement, la commune devra, un moment ou un autre, accrotre
la capacit de ses rseaux d'assainissement et de sa ou ses stations d'pu-
ration. Or, en l'tat actuel des technologies, ces quipements ont la carac-
tristique de ne pas pouvoir tre construits trop largement l'avance, et,
du fait du renforcement continu des normes environnementales, ils ne
peuvent pas toujours tre agrandis par ajouts successifs. Il n'est pas rare
qu'une commune doive, pour se dvelopper, construire un nouvel qui-
pement.
Or, la structure des ressources actuelles des communes modestes en pri-
phrie des grandes agglomrations est constitue de telle sorte qu'elles ne
peuvent rarement envisager de tels investissements sans subventions,
mme en comptant sur les rentres fiscales amenes par de nouveaux
mnages : les conseils gnraux, les agences de l'eau et autres structures,
doivent monter un tour de table pour permettre la station de voir le
jour, ce qui prend du temps et que les alas de la vie politique rendent
109
incertain. Qu'une collectivit de rang suprieur, la faveur d'un change-
ment politique, modifie son taux de prise en charge de ces quipements
et la commune risque de voir son projet stopp et son dveloppement
entrav.
Mais surtout, les conseils municipaux sont composs essentiellement de
propritaires sur la commune. Ces personnes ont souvent intrt - du
moins le croient-elles - limiter l'offre de foncier constructible, d'une part
pour prserver, voire augmenter la valeur de leur actif, d'autre part pour
prserver un cadre de vie des dangers supposs lis l'afflux de popula-
tions nouvelles. Aussi prfrent-elles parfois que la construction puisse
tre favorise, mais chez les autres : les attitudes NIMBYistes (acronyme
anglais signifiant Not in my backyard- pas derrire chez moi ) sont fr-
quentes au sein des conseils municipaux et mme lorsque le maire dcide
de s'y opposer, il a souvent affaire forte partie.
En contrepartie, la combativit des propritaires de terrains classs non
constructibles est gnralement moindre, notamment dans les communes
rurales de la priphrie des grandes villes. En effet, si tous les terrains
taient constructibles, le mtre carr de surface ouverte la construction
coterait bien moins cher qu'actuellement et ne serait gure suprieur,
dans la plupart des cas, au prix du terrain agricole augment des cots de
viabilisation et d'une marge faible. Par consquent, par rapport une
situation d'ouverture totale, interdire la construction sur de grandes sur-
faces tout en crant un petit nombre de terrains constructibles diminuera
peu la valeur des terrains mal classs mais augmentera beaucoup le
patrimoine de quelques heureux propritaires.
On constate mme parfois que ceux dont la terre jouxte celle des heureux
gagnants du marchandage li une rvision du PLU soutiennent la dci-
sion, en se disant qu'ils seront les gagnants du prochain tour quelques
annes plus tard. En revanche, ceux qui sont situs plus loin voient moins
d'intrt ce que leur terrain soit immdiatement constructible, puisque
les cots d'acheminement des rseaux suprieurs rend leurs ventuels
projets de construction moins aiss mettre en uvre : ils consacreront
peu d'nergie dfendre leur droit dvelopper leur terrain.
Les marchandages qui prcdent les rvisions de plan de zonage illustrent
les thories du choix public : un dcideur public a intrt prendre une
dcision qui garantit un bnfice important un petit nombre de propri-
taires trs actifs, contre un cot individuel faible support par de nom-
110
breux autres beaucoup plus passifs, le tout au nom de justifications co-
nomiques et environnementales 58 douteuses mais lectoralement dfen-
dables.
Ces incitations, dj fortes, favoriser certains intrts particuliers sont
renforcs par un trait particulier de la lgislation franaise, qui constitue
un cas flagrant de violation du droit de proprit : la non compensation
des servitudes d'urbanisme, qui exonre la puissance publique des prju-
dices qu'elle fait subir aux propritaires en cas de classement peu rmu-
nrateur des terrains.
L'article L160-5, ou la violation du droit de proprit institutionna-
lise.
L'article L.160-5 du Code de l'urbanisme, traduction d'un dcret pris en
1943 par le gouvernement de Vichy, prvoit expressment que les servi-
tudes d'urbanisme, c'est--dire les limitations du droit d'usage de la terre,
n'ouvrent pas droit indemnisation envers les propritaires sauf
atteinte des droits acquis ou modification l'tat antrieur des lieux
dterminant un dommage direct, matriel et certain . La formule est
ambigu et les tribunaux l'interprtent souvent en faveur de la non
indemnisation. De fait, les restrictions les plus frquentes du droit
construire, issues de la planification urbaine, ne sont pratiquement jamais
indemnisables.
Une mairie peut donc tout fait classer un terrain en zone boise clas-
se , ce qui lui te pratiquement toute valeur vnale, sans verser au pro-
pritaire le moindre euro d'indemnit, bien que celui-ci subisse indubita-
blement un prjudice important du fait de cette dcision. En cons-
quence, les conseils municipaux ne sont pas incits limiter les vellits
de restreindre les nouvelles constructions manifestes par les propritai-
res dj tablis. La loi donne ces derniers le privilge de pouvoir s'op-
poser ce que d'autres disposent simplement d'un droit dont eux-mmes
ont profit. Il s'agit l'vidence d'une double violation, tant du droit de
proprit que du principe de l'galit rpublicaine dans la jouissance de ce
droit.
58. Lors du colloque environnement et proprit tenu l'universit d'Aix-en-Provence du 26
au 28 juin 2006, divers professionnels de la justice - magistrats et avocats - et du service central
de prvention de la corruption ont estim que les << compensations occultes >> pour conversion de
terrain de << non constructible )) constructible '' taient un phnomne << minoritaire ,,, mais <<
non marginal l'chelon national. En l'absence de donnes chiffres, il est difficile d'aller plus
loin dans les conclusions.
111
Pourtant, la Dclaration des Droits de l'homme de 1789, dans son article
17, prvoit que La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne
peut en tre priv, si ce n'est lorsque la ncessit publique, lgalement
constate, l'exige videmment, et sous la condition d'une juste et prala-
ble indemnit .
Le lgislateur vichyste a trouv commode de considrer que limiter le
droit d'usage de la proprit foncire ne constituait pas une privation du
droit de proprit et les gouvernements postrieurs se sont accommods
de cette disposition sans rencontrer d'opposition relle.
Dans un certain nombre d'Etats amricains, la limitation des droits
construire sur une parcelle est considre comme une expropriation par-
tielle rglementaire, et est indemnisable. Il s'agit le plus souvent des Etats
dans lesquels l'abondance foncire garantit des prix fonciers raisonnables.
Dans plusieurs Etats qui n'appliquent pas ce principe, comme l'Oregon,
une bataille juridique froce a t engage par des associations de propri-
taires lss devant les tribunaux pour forcer les autorits r-instaurer
une juste compensation des limitations rglementaires du droit d'usage de
la terre. Rien de tel en France, o bien des propritaires se sont habitus
ce que la puissance publique dcide leur place ce qu'ils peuvent faire
de leur sol.
Consquences de la rigidit des PLU sur le prix des terrains : la <<
pnalit rglementaire .
Le prix du terrain agricole est variable selon la rgion et le type de cul-
ture, mais nous prendrons l'exemple des terrains agricoles non viticoles
dans une rgion moyenne de la France. Dans ce cas, le prix varie
entre 12 et 20 centimes d'euros par mtre carr.
Or, le cot du terrain viabilis constructible se situe, dans cette mme
rgion, de 200 euros du mtre carr en proche priphrie du chef-lieu de
dpartement, 150 euros une dizaine de kilomtres, et 100 euros 30-
40 km. Naturellement, ces cots, pour une rgion rurale attractive, mais
sans excs, sont sans aucune mesure avec ceux que l'on peut constater
dans des rgions plus prises des Franais. Ainsi, dans la priphrie loin-
taine de Montpellier, le prix de 300 euros se rencontre couramment 20-
30 km de la ville-phare, alors que le prix de la terre agricole n'y est gure
diffrent de ce qu'il est ailleurs.
112
Si l'on admet un cot de viabilisation du terrain compris entre 10 et 20
euros du m
2
, en fonction de la taille et de la forme des parcelles desser-
vir, ainsi que du linaire de rseaux crer, on constate que :
Prix terrain constructible = (1) Prix Terrain Agricole + (2)
cot de viabilisation + (3) marge du viabiliseur + (4) prix de
la raret .
Imaginons que le POS impose une taille minimale de parcelle pour
construire, 1 000m
2
. Si le propritaire d'un terrain de 1 100m2 veut
acheter une parcelle de terrain de 200m
2
de terrain, situe en zone
constructible mais inconstructible seule de par sa taille, il ne la paiera pas
beaucoup plus cher que le terrain agricole voisin : compter 1 2 euros
par m2 dans une commune rurale de priphrie moyenne de grande ville
59. Par contre, s'il possde un terrain de 1 800m2, l'achat d'une parcelle de
200m2 lui permettra thoriquement (sauf autre contrainte rglementaire)
de diviser sa parcelle en deux et de raliser une seconde construction.
Dans ce cas, le prix des 200 m2 de terrain supplmentaire rsultera d'un
calcul que les professionnels appellent le compte rebours et qui per-
met d'estimer, partir du prix espr du bien en sortie, jusqu'o l'ache-
teur peut aller pour raliser une bonne opration financire 60. Dans notre
calcul prcdent, imaginons que le propritaire puisse construire sur le
nouveau terrain une maison de 150m
2
et esprer la vendre 300 000 euros
(HT), pour un cot de construction de 150 000 euros (HT) viabilisation
incluse (la nouvelle construction tant attenante sa maison existante, les
cots d'acheminement des rseaux seront faibles).
Si l'on fait abstraction des taxes, la marge brute escomptable de l'opra-
tion est de 150 000 euros. Le vendeur du terrain et le constructeur doi-
vent donc s'accorder sur le partage de cette marge brute. Admettons que
la transaction soit conclue sur un accord de partage parts gales. Le ven-
deur du terrain empochera 75 000 euros pour 200m2 de terrain, soit 375
euros du m2, ce qui est dj fort consquent.
59. Il n'existe pas de base de donnes des transactions accessible au public permettant d'tablir un
prix fiable du mtre carr de terrain '( marginal )) partir de maisons identiques vendues sur des
lots d'aire diffrentes. Les prix voqus, ici, l'ont t sur la base de prix constats dans quelques
agences immobilires sur la zone d'habitation de l'auteur de l'tude et corrobors par des agents
immobiliers.
60. Joseph Comby, '' Le compte rebours de l'immeuble au terrain ))' Revue Etudes Foncires,
n"73.
111
Imaginons maintenant gue du fait de la raret des maisons vendre,
conjugue une demande plus forte, le prix de vente espr par le
constructeur se monte 400 000 euros, soit 33% de plus. Les cots de
construction restant inchangs, la marge brute passe 250 000 euros et
selon la mme rgle de partage, l'acheteur peut pousser son offre jusgu'
125 000 euros, 625 euros du m
2
, soit 66'Yo d'augmentation du terrain pour
seulement 33% d'augmentation du prix de vente de la maison.
Supposons maintenant gue notre propritaire, au lieu de devoir acheter
200m2 supplmentaires pour voir son droit construire exister, doive en
acheter 500. Dans nos deux cas de t!gure, le prix du terrain rsultant d'un
partage gal de la marge brute tombe respectivement 150 et 250 euros
du mtre carr. Si un promoteur doit acheter la totalit du terrain pour
construire, le prix unitaire passera 75f/m
2
si le prix de la maison est de
300 000, et de 125/m2 s'il est de 400 000 euros.
Mais imaginons maintenant gue le terrain constructible soit en excs par
rapport la demande, du fait d'une gestion du sol librale. Le calcul
change alors du tout au tout.
En effet, dans ce cas, il n'y a pas de raret foncire : notre propritaire
btisseur devra limiter son prix de vente, car un acheteur pourra facile-
ment trouver un autre terrain, le viabiliser et y construire sa maison. Le
prix de revient de l'opration, pour un terrain de 1 OOOm2, sera d'environ
20 000 euros pour le terrain (15/ m
2
+ marge vendeur + prix du terrain
agricole) et 150 000 euros pour la maison, soit 170 000 euros HT. Sauf si
le terrain de notre exemple possde un avantage spcitlgue sur les terrains
lambda , comme une vue remarguable ou la proximit de services
forte valeur ajoute, la maison gui y sera btie ne devra gure excder 170
000 euros pour tre vendable, soit 20 000 euros de marge : le m2 ne devra
pas tre pay plus de 50 euros si la parcelle ncessaire obtenir la
constructibilit mesure 200m
2
, 20 euros si elle en mesure 500, et ainsi de
suite.
Les calculs gui prcdent permettent de dduire les lois suivantes
1. Le prix du terrain crot plus rapidement gue le prix de sor-
tie du logement gui sera construit dessus.
2. Le prix d'un terrain constructible n'est pas une fonction
linaire de sa surface.
114
3. Le prix d'un terrain est d'autant plus lev que la raret des
possibilits de constructions neuves loigne le prix des mai-
sons de leur prix de revient la construction.
La diffrence entre le prix d'achat d'un terrain d'agrment (prix hdo-
nique , cf. chapitre I.D) et le prix d'achat du terrain pour accder la
taille critique en vue d'une construction est tout fait considrable. Elle
est bien lie uniquement au caractre constructible de l'un et pas de l'au-
tre. La rglementation place sur les terrains constructibles une pnalit
rglementaire (la zoning tax cite par les tudes anglo-saxonnes) paye par
l'acheteur au propritaire sortant, qui varie - beaucoup - en fonction de
la svrit des rglementations.
Il n'y a, notre connaissance, aucune tude disponible en France qui ait
estim le montant de la pnalit rglementaire paye par les acheteurs de
logement en priode de forte demande. Cependant, en s'inspirant trs
grossirement des mthodes de calcul de Randall O'Toole 61, on peut esti-
mer que sur un prix actuel de 170 units au 1er janvier 2006 (base 100 en
1995), 50 sont imputables la pnalit rglementaire, soit 30% du prix
final actuel des logements, soit peu de chose prs le mme pourcentage
que celui estim par O'Toole aux USA. Les acheteurs (entrants sur le mar-
ch) ont donc vers en 2005 une pnalit rglementaire moyenne de
30% du montant total de leur achat, avant taxes. La rarfaction artificielle
du foncier constructible cre par les rgles d'urbanisme opre donc un
transfert arbitraire de valeur au profit de vendeurs contre les acheteurs,
transfert d'autant plus important que la demande est forte.
Les hypothses prises en compte pour parvenir ce rsultat sont les sui-
vantes :
- Le prix des logements est pass d'un facteur 100 en 1995
un facteur corrig du revenu de 170 en 2005. Par commodit
de calcul et bien que ce soit parfaitement discutable, suppo-
sons que les prix de 1995, priode de demande faible, n'in-
cluent aucune pnalit rglementaire.
- Une fluctuation de 10% peut tre considre comme nor-
male ( tunnel de Friggit et observations empiriques sur les
marchs amricains et canadiens abordables).
61. Randall O'Toole, The planning penalty, how smart growth policies makes housing una.lfordable,
op.cit.
115
- 10% de l'augmentation peuvent tre imputs une certaine
rigidit de l'offre du fait des difficults de recrutement des
professionnels du btiment (hausse de l'Indice des Cots de la
Construction).
- Au-del, elle traduit une rigidit de l'offre excessive lie aux
rglementations de l'usage du sol.
Le calcul prcdent doit tre relativis. En effet
- Rien n'indique que si le foncier tait libre demain, la rigidit
de l'offre de construction nouvelle lie aux problmes de
recrutement des professionnels du BTP n'augmenterait pas -
sauf librer l'accs au territoire pour les maons lituaniens et
les plombiers polonais, comme les britanniques l'ont fait.
Aussi le prix des logements ne diminuerait-il peut-tre pas de
l'intgralit des 30% prcdemment calculs dans un rgime
d'abondance foncire.
- A l'inverse, rien n'indique que les prix en priode o la
demande est faible n'incluent pas dj une part de pnalit
rglementaire, mme faible. Auquel cas, notre chiffre de 30%
serait infrieur la ralit. En l'absence de possibilit de com-
paraisons entre zones diversement rglementes, il nous est
impossible de dterminer la part incompressible de la
pnalit rglementaire en priode de bas prix.
A dfaut de mieux, 30% du prix de vente 2005 parat une estimation
acceptable de la pnalit rglementaire verse par les acheteurs. Le calcul
du montant de cette pnalit devrait constituer un sujet d'tude uni-
versitaire majeur pour quiconque s'intresse aux phnomnes conomi-
ques et leurs consquences sociales. Force est de constater qu'en France,
le sujet semble totalement vierge, esprons que cette tude crera chez
des chercheurs l'envie d'approfondir nos connaissances.
Selon le cabinet ERA, qui publie une synthse annuelle des marchs euro-
pens 62,815 000 transactions d'un montant moyen de 192 000 euros ont
t enregistres en France en 2005, soit un total de 156 milliards d'euros.
La pnalit rglementaire atteint 30% de cette somme, soit 46,9 milliards
d'euros.
62. http://www.eraeurope.com/pdf/ERAmarketSurvey2006.pdf
116
Ramen chaque transaction, le transfert artificiel moyen de valeur entre
acheteur et vendeur a t de 57 000 euros en 2005. Autrement dit, si la
pnalit rglementaire n'existait pas, une maison achete 192 000 euros en
2005 aurait pu tre achete pour seulement 135 000 63 !
A qui profite vraiment le foncier cher ? Plus de perdants que de
gagnants !
Une analyse trop rapide pourrait nous conduire estimer que dans un
pays qui compte 56% de propritaires, une majorit de possdants ressent
un intrt voir la valeur de leur patrimoine augmenter. Aussi ces pro-
pritaires seraient-ils enclins apprcier d'un mauvais il des rformes
qui libreraient la terre et abaisseraient ainsi fortement le cot du foncier
constructible.
De fait, nombreux sont les propritaires qui, dans les discussions qui ont
lieu lors des rvisions de PLU, font valoir des points de vue trs limitatifs
vis--vis de l'ouverture de nouvelles surfaces la construction. Pourtant,
une analyse plus approfondie leur montrerait que dans la plupart des cas,
ce calcul se rvle trs courte vue et les pnalise.
En effet, la plupart des propritaires ne possdent qu'un bien et un seul.
Les particuliers possdant une rsidence secondaire ou des biens louer
sont une minorit. La plupart du temps, lorsqu'un propritaire doit, pour
des raisons diverses, vendre un bien, il doit en racheter ou en relouer un
autre, voire deux, en cas de divorce. S'il vend au prix fort, il devra rache-
ter au prix fort, et vice versa. Dans les deux cas, gain et perte sont nuls.
Le raisonnement reste valide pour celui qui a achet au plus haut crdit
et qui a peur de voir la valeur de son bien chuter en-dessous du capital
restant d si une chute brutale des cours de la pierre venait se produire.
S'il a ngoci correctement son prt et son niveau d'endettement, la vente
de son bien dvalu sera suivie d'un rachat un prix tout aussi dvalu.
Aussi, si le changement de logement n'est pas subordonn un rembour-
sement anticip et la prise d'un nouveau crdit, le poids de la baisse est
donc parfaitement amortissable.
Ajoutons que ces propritaires ont des enfants qu'ils devront peut-tre
aider se loger pendant leurs tudes et qui devront payer le prix fort pour
63. Un calcul similaire conduit estimer la pnalit rglementaire environ 40 000 euros en 2004.
117
accder leur tour la proprit quand sera venu le temps de la vie active.
Il est vident dans ces conditions qu'un logement bon march leur serait
favorable.
Les seuls vrais bnficiaires du foncier hors de prix sont les multi-pro-
pritaires qui mettent en vente leur patrimoine au plus haut et les conver-
tissent dans d'autres placements meilleur march, en attendant d'tre en
mesure de refaire de bonnes affaires l'achat dans la pierre. Les propri-
taires fonciers dont le terrain agricole devient constructible par la grce
du lgislateur sont aussi, bien videmment, ranger parmi les gagnants.
De mme, les notaires et les collectivits locales, qui se partagent les
6,92% de frais de mutation sur les transactions anciennes, sont de gros
bnficiaires nets des conditions de marchs actuelles, ainsi que les agents
immobiliers qui travaillent au pourcentage 64.
Enfin, en augmentant les valeurs foncires, les zonages augmentent de la
mme faon l'assiette de l'ISF, le patrimoine immobilier n'tant par nature
pas dlocalisable. L'tat touche donc sa part de la rente foncire artifi-
cielle que crent ses lois.
Un premier constat s'impose :les grands bnficiaires des lois de zonage
sont d'abord des catgories socio-professionnelles favorises, ainsi que
les entits publiques.
En revanche, et ce fait est gnralement insuffisamment soulign tant par
la presse que par les principaux concerns, les professionnels du btiment
sont perdants : certes, la forte demande garnit leurs carnets de com-
mande, mais nombre d'acheteurs vont limiter les travaux de second
uvre et de finition (devant les prix atteints par les projets neufs, ils pr-
frent en faire au moins une partie par eux mmes ... ). Ils sont souvent
contraints de limiter l'ambition de leurs projets cause des cots fonciers.
A partir du moment o il serait possible de combiner des cots fonciers
faibles avec une demande forte, comme l'exemple des marchs aborda-
bles amricains le montre, les produits achets par les consommateurs
feraient certainement une part plus belle aux professionnels de la
construction : moins de second uvre et de finitions seraient bricoles,
64. Selon le cabinet ERA, les frais d'agence en France, de l'ordre de 6%, sont de loin les plus le-
vs d'Europe.
118
plus de surface, plus d'quipement annexes et de prestations donnant du
cachet aux constructions seraient achetes.
Le foncier cher fragilise galement les emprunteurs. En effet, un index
d'accessibilit de 2,9, augment de 7% de droits de mutation et de 5% de
frais d'agence, avec un apport personnel correspondant une anne de
revenus, correspond un taux d'effort de 16,5% de la part du mnage
emprunteur (prt sur 20 ans 4,2/!, fixes hors assurance). Ce taux d'ef-
fort, hypothses identiques, passe 30'% si l'index d'accessibilit passe
4,5, ce qui veut dire que le mnage emprunteur n'aura plus de marge de
manuvre pour pargner et passer un mauvais cap tel qu'un divorce ou
une perte d'emploi. Ajoutons que dans un pays o les retraites par rpar-
tition seront progressivement rduites la portion congrue faute d'un
rapport actifs/ retraits favorable, obrer aussi gravement la capacit
d'pargne des jeunes emprunteurs aujourd'hui revient leur promettre
des conditions de retraite trs mdiocres lorsque le temps en sera venu.
Le foncier cher pnalise l'activit conomique, puisque les entreprises
doivent galement payer plus cher l'espace qu'elles utilisent. Outre-
Manche, le cabinet McKinsey a isol les cots fonciers comme un des
principaux obstacles la comptitivit de l'conomie anglaise, et une des
principales sources expliquant la diffrence entre les cots de la vie en
Angleterre et en France, du fait de la difficult d'ouvrir de nouveaux espa-
ces commerciaux (il y a toujours pire que chez nous ailleurs ... mince
consolation) 65. L encore, aucune tude srieuse cherchant tablir le
cot de la pnalit rglementaire en terme d'emploi ou de cot de la vie
n'a pu tre identifie en France, aussi nous est-il impossible de mesurer
les consquences de l'immobilier artificiellement rendu cher sur l'emploi
et les prix. Mais la thorie conomique, la comptabilit et le bon sens
nous suggrent que cette incidence est relle et, hlas, nfaste.
Des lois anti-sociales
On peut donc affirmer sans peine que la politique de zonage malthusien des sols
est anti-conomique ct anti-sociale, car elle plonge des milliers de familles qui
n'ont pas accs au crdit dans des situations difficiles, elle rduit le volume d'af-
faire potentiel des professionnels de la construction, tout en siphonnant l'par-
65. MacKinsey Globallnstitute." Driving productivity and growth in the UK economy , 1998.
Etude supervise par Robert Solow, prix Nobel d'conomie 1987.
119
gne des accdants la proprit au profit de catgories que l'on ne peut gure
qualifier de ncessiteuses, qui bnficient ainsi d'une rente de situation indue.
Dans le domaine du foncier comme dans bien d'autres, la loi franaise organise
des transferts de prosprit au profit de ceux qui sont dj les mieux servis 66.
66. Ce transfert de rente vers les catgories favorises n'est pas une spcificit de l'urbanisme mais
une constante du ~ < modle social >> franais. L'conomiste social dmocrate canadien, Ti rn Smith,
analyse brillamment cette propension du mo<ilc soci:tl fr:1nais donner beaucoup ceux qui ont
dj beaucoup dans son ouvrage La France Injuste, paru en janvier 2006 aux ditions Autrement.
120
F-LA CJTii T J B R I ~ N'liST PAS L'ENFER
Y-a-t-il des effets positifs des lois de zonage ? En valent-ils le cot ?
Les impacts conomi<.jucs ct sociaux ngatifs des lois de zonage carac-
tre limitatif sont clairement tablis. Mats ces lois n'ont elles pas des
effets positifs qui en contrebalancent les cots ? Leurs dfenseurs
arguent que ces lois de zonage sont le seul moyen de sparer clairement
les usages du sol susceptibles d'engendrer des conflits entre diffrents
propritaires. Leur ligne de dfense dveloppe les arguments suivants : si
chaque propritaire est libre de dtlnir les usages de sa terre sans concer-
tation avec ses voisins, alors les contlits d'usage se multiplieront, les dci-
sions individuelles sans cohrence produiront un urbanisme anarchique
de mauvaise qualit, l'talement urbain induit cotera trop cher la col-
lectivit en terme d'infrastructures ct d'quipements, cet talement sacca-
gera l'environnement, etc.
Ces raisonnements, couramment tenus par les professionnels de l'urba-
nisme, ont grandement inspir les lois d'urbanisme franaises, de la fin
des annes 60 qui virent l'introduction des POS et la loi SRU de plus de
160 articles, qui renforce entre autres choses l'obligation de lutte contre
l'talement urbain.
Ces griefs contre le dveloppement laiss l'initiative libre du propritaire
sont-ils fonds ? Pour le savoir, il convient de rpondre aux questions
suivantes :
- Les grandes cits des USA ct du Canada bties sur le principe du dvelop-
pement libre sont-elles l'enfer dcrits par les partisans de la planification ?
121
-La planification garantit-elle un dveloppement plus harmonieux que le
libre choix des propritaires ?
- Quelles situations historiques ont fait natre la demande politique pour
des lois de zonage, et ceux-ci ont-ils, rtrospectivement, atteint les objec-
tifs qui leur taient fixs ?
-L'talement urbain aurait-il un cot suprieur celui de la pnalit rgle-
mentaire impose par les lois de zonage ?
- L'talement urbain est-il nuisible pour l'environnement ?
- Les lois de zonage sont-elles toujours justitables compte tenu de tout
ce que nous en savons aujourd'hui ~
Non, la ville libre n'est pas un enfer
Il existe de nombreux exemples de cites importantes ne pratiquant pas
de zonage limitatif, voire pas de zonage du tout. La ville de Houston, qui
compte 2 millions d'habitants (5,3 millions pour l'agglomration), n'a pas
de zonage, ainsi gue la plus grande partie des banlieues de l'agglomra-
tion. Des cits comme Dallas ou Atlanta ont des plans de zonage peu
contraignants qui garantissent une disponibilit foncire importante.
Elles sont rgulirement la cible d'attaques de partisans d'associations
cologistes ou politiques favorables la lutte contre l'talement urbain, au
motif que cette libert provoquerait un dveloppement peu harmonieux
de leur espace.
Pourtant, Dallas et Houston sont classes parmi les 30 premires cits du
monde pour leur dynamisme et leur importance dans la mondialisation
des affaires, de la science et de la culture par le Globalization and World
Cities Stur!J Group and NetJJJork
1

7
, un think tank britannique qui tudie l'in-
fluence des cits dans le monde. Seules quatre villes amricaines (NYC,
LA, Chicago, San Francisco) les devancent dans ce palmars et elles sont
classes galit avec Boston, sige du MIT ct centre historique de la
vieille Amrique , et Washington, sige du pouvoir politique le plus
puissant au monde. Atlanta suit immdiatement. L'agglomration de
Houston est connue pour son dynamisme culturel ct a t naturellement
perue comme le refuge privilgi des victimes de l'ouragan Katrina La
Nouvelle Orlans.
67. http:/ /www.lboro.ac.uklgawc
122
Ces grandes cits, situes dans une aire propice aux ouragans et tornades,
rgulirement affectes par des inondations importantes (essentiellement
Houston) auraient-elles pu obtenir une telle reconnaissance internatio-
nale si elles taient mal dveloppes ? Attireraient-elles tant de nouveaux
habitants si elles n'taient que des cloaques ?
De fait, l'urbanisme houstonien n'est pas sans reproche. A dfaut de
zonage, la ville possde 17 ordonnances rglementaires qui s'appliquent
diffrents types de constructions. Notamment, ces ordonnances impo-
sent une taille minimale de lot, ce qui favorise le sur-talement urbain, les
grandes parcelles tant plus difficiles trouver en centre ville. Elle impose
des largeurs de routes trs leves et des pourcentages de place de par-
kings excessifs qui nous renvoient directement l'Amrique tout auto-
mobile des annes 60.
Mais ces dfauts proviennent d'abord de rglementations qui ont mal
vieilli, donc d'interventions publiques, pas des mcanismes du march.
De fait, depuis 2002, la cit a assoupli ses exigences sur la taille minimale
des lots en centre ville et, d'ores et dj on y observe une reprise de l'ur-
banisation 68. Le centre de la ville, contrairement bien des cits amri-
caines dfigures par trop d'annes d'un contrle des loyers dvastateur 69,
est bien entretenu et les gratte-ciels de Houston (tout comme ceux de
Dallas) ont souvent t raliss par des architectes rputs. Le visiteur
dcouvrant Houston est frapp par l'importance et le soin apport aux
espaces verts dans la ville.
Les amnageurs privs adoptent souvent des rgles de zonage contrac-
tuelles auxquelles tout acheteur dans la zone concerne doit se soumet-
tre. Ces conventions restrictives , qui parfois tendent tre trop sv-
res et interdire les usages multiples, ne sont-elles pas un zonage dguis ?
Non, car ces zonages ne s'adressent qu' des aires restreintes, chaque
communaut sous convention restrictive est en concurrence non
seulement avec d'autres communauts, mais aussi avec l'aire sous admi-
nistration publique des communes de l'agglomration (y compris les quel-
ques communes avec zonage). Si les promoteurs de la communaut veu-
lent vendre leurs lots, ils doivent s'assurer que le dveloppement propos
soit d'un rapport qualit-prix acceptable. Et ces zonages n'ont pas pour
objet d'interdire l'usage de la ressource foncire, mais de le partager.
68. Michael Leweyn, How over regulation creates sprawl even in a city without zoning ?, 2005, Ed.
George Washington University.
69. William Tucker, Rent control drives out affordable housing , USA Today, juillet 1998.
123
Ni Houston, ni Dallas ne peuvent passer pour des paradis terrestres vus
d'Europe, du fait de leur manque d'me historique et de la trop grande
prminence (point de vue purement subjectif, il est vrai) que leur culture
assigne l'automobile. Mais en aucun cas ces villes ne peuvent tre consi-
dres comme des repoussoirs qui permettraient de condamne l'urba-
nisme libre.
Et surtout, le march immobilier permet aux rsidents de ces cits (on
peut dire la mme chose de villes moins dveloppes de la Mid-America,
comme Kansas City ou Omaha), y compris parmi les plus modestes, de
trouver des offres de maison de taille amricaine (plus de 150 m
2
, 3/4
chambres) des tarifs qui feraient rver chez nous.
Bien que le boom conomique rcent ait augment les prix Dallas et
Houston un peu plus vite que l'inflation, l'offre de biens immobiliers en
bon tat moins de 80 000 euros - 100 000 dollars -y est importante 70.
Le pourcentage de biens vacants Houston vient de connatre une baisse
importante du fait des vagues de migrations rcentes en provenance du
Mexique ou de la Nouvelle Orlans, mais il reste encore proche de 10%,
ce qui garantit une fluidit du march qui maintient les prix raisonnables,
tant en locatif qu' l'achat. Un crdit de 300 400 euros mensuels permet
une famille modeste d'habiter un logement tout fait dcent. Pour les
familles plus pauvres existe une offre de logements individuels certes
mdiocres aux standards amricains, mais tout fait dcents selon nos
propres critres, qui offrent deux quatre chambres et environ
l00/120m
2
moins de 40 000 euros (soit moins de 300 euros mensuels
de crdit) ! Certes, les quartiers environnants ne sont pas toujours les
plus chics, la construction traditionnelle US en bois est plutt lgre, mais
ces logements permettent aux familles en difficult d'avoir un toit un
cot raisonnable.
Cela s'explique par le fait que le foncier raisonnable permet aux familles
dsireuses de concrtiser l'augmentation de leur niveau de vie de
construire facilement des logements neufs conformes aux critres de
confort de leur poque, laissant sur le march de l'ancien les logements
qui leur ont t construits une vingtaine d'annes auparavant. Le march
du logement d'occasion se comporte, toutes proportions gardes, comme
celui de l'automobile : la libert foncire rend accessible aux classes
70. Le lecteur pourra se faire une ide en parcourant les offres du site www.realtor.com, premier
vendeur en ligne aux USA. La parit euro-dollar retenue pour les indications de prix est d'environ
1 ,3$ pour 1 , cours moyen observ fin 2006.
124
modestes des logements qm etaient ceux de la classe immdiatement
suprieure lors de la dcennie prcdente.
Quant au logements anciens des classes moyennes suprieures, leur prix
ne peut trop augmenter mme lorsqu'un quartier devient soudainement
attractif, les acheteurs potentiels ayant la possibilit de mettre en concur-
rence des logements tendance avec des logements moins chics et
d'valuer constamment si la diffrence de prix demande est justifie par
les avantages intrinsques de l'offre, selon leurs critres. La concurrence
joue pleinement son rle et les prix des logements anciens sont contrls
par la possibilit d'en construire des neufs.
Les effets collatraux positifs de cette situation sont nombreux. Une
tude de l'un des plus importants think tank social dmocrate amricain,
la Brookings Institution 71, vient de confirmer que parmi les plus grandes
agglomrations amricaines, Dallas, San Antonio et Houston bnfi-
ciaient non seulement des loyers les moins chers, des prix de logement les
moins levs, mais aussi des moins importantes concentrations de pau-
vret, des taux de proprit immobilire les plus levs, et d'une plus
grande proportion de diplms universitaires que les villes disposant de
politiques intensives de lutte contre l'talement urbain.
Ce qui pose une question simple : vaut-il mieux pour les familles modes-
tes un logement priv cher, un logement public l'accessibilit hasardeuse
et des aides importantes supportes par les contribuables ou un logement
totalement priv, naturellement bon march permettant la plupart des
familles de payer un loyer sans aide ou avec une aide minimale rserve
aux cas d'indigence caractrise ?
Les familles modestes de Houston ont-elles mmes rpondu la ques-
tion. En effet, par deux fois au cours des 30 dernires annes, des grou-
pes de pression ont russi porter des projets de lois autorisant le zonage
devant les lecteurs, par rfrendum. Par deux fois, ces propositions ont
t largement rejetes 72, les familles pauvres, notamment celles issues de
l'immigration hispanique, ayant pour leur part vot plus de 65% contre
le zonage, par crainte parfaitement justifie de voir les prix des logements
s'envoler, comme en Californie.
71. Review of the land use regualtions in the nation's 50 largest metropolitan areas, Pendall,
Puenres et Martin, aot 2006, Brookings.edu
72. La dernire fois en novembre 1993.
125
L'existence de villes bases sur un dveloppement libre, la fois bon mar-
ch et agrables vivre, est tablie. L'analyse thorique confirme-t-elle
que la libert peut obtenir de meilleurs rsultats que la planification spa-
tiale ? Les travaux de deux prix Nobel d'conomie, F.A. Von Hayek
(1974) et]. Buchanan (1986) en apportent la brillante dmonstration.
Critique thorique de la planification spatiale : l'analyse haye-
kienne.
Selon les pianistes experts, aucun individu ne peut avoir les connaissan-
ces ncessaires pour effectuer des choix fonciers conciliant son intrt
propre et l'intrt gnral. Qui sait si l'addition de choix individuels anar-
chiques ne va pas bouleverser les quilibres dmographiques et environ-
nementaux dans une aire donne ? Si on laisse les individus choisir leur
lieu de rsidence en fonction de leurs prfrences, ne va-t-on pas crer
des ples de congestion ? Les lieux d'tablissement choisis par les
employeurs ne forceront-ils pas les personnes de longs voyages pendu-
laires nfastes la qualit de la vie globale des citoyens ?
Les experts s planification estiment qu'ils doivent matrialiser leur
savoir en matire d'volution comportementale, d'conomie, de dynami-
que des transports, dans des documents organisant le dveloppement
harmonieux des espaces selon des champs de contraintes qu'ils sont les
seuls matriser. L'chec des villes nouvelles conues dans les annes 60,
et symbole douloureux d'une urbanisation catastrophique, devrait sans
doute inciter ces experts planificateurs plus de modestie ...
Dans son ouvrage Individualism and Economie Order, F.A. Hayek note qu'en
matire de dveloppement spatial, aucun expert ne peut prtendre dispo-
ser de l'ensemble des savoirs dterminant les dcisions individuelles de
chaque agent conomique et que toute tentative d'objectiver les avantages
et inconvnients de diverses alternatives d'amnagement sont vaines.
En effet, selon Hayek, chaque agent conomique a une vision trs sub-
jective des avantages et inconvnients qu'il peroit de ses choix. Tous ne
donnent pas la mme valeur ngative, par exemple, la congestion rou-
tire laquelle ils font face lors de leurs dplacements domicile-travail.
Certains estimeront que les embouteillages sont une nuisance insuppor-
table et feront tout pour s'implanter de faon en minimiser les effets,
par exemple, en s'installant prs d'une ligne de transports en commun.
D'autres, l'heure o les voitures sont de plus en plus climatises et pour-
126
vues de bons rcepteurs radio, verront les embouteillages comme un
inconvnient mineur leur permettant de jouir du calme de leur rsidence
situe l'cart des grands centres urbains, d'chapper la promiscuit
parfois difficilement supportable et l'inscurit grandissante qui caract-
risent les rseaux de transport public, voire de se soustraire l'ambiance
pnible d'un foyer pas si heureux que cela ... De mme chaque agent co-
nomique a une perception subjective, diffrente de la valeur que repr-
sente la proximit d'quipements publics, la qualit d'une vue, le montant
des taxes locales, la qualit des coles, la densit mdicale, etc.
La multiplicit des critres prendre en compte par les planificateurs,
l'impossibilit d'valuer la valorisation subjective de chacun de ces crit-
res par des milliers d'individus, rend le travail des experts urbanistes dj
fort difficile. Ajoutons qu'aucun systme d'information planifi et centra-
lis, si perfectionn soit-il, ne peut anticiper sur les volutions dans le
temps de ces valorisations subjectives.
En contrepartie, sur un march libre o les options disponibles chaque
acheteur sont en nombre suffisant, il existe un mcanisme qui permet aux
agents conomiques d'valuer en un instant la qualit d'un choix immo-
bilier possible en fonction de ses critres personnels, c'est le systme des
prix. Si le prix rel des acquisitions immobilires n'est pas fauss par la
pnalit rglementaire et se rapproche donc du prix hdonique qui
varie essentiellement en fonction de la qualit du bien et de sa situation,
alors chaque individu sera en mesure de dterminer si la valorisation
d'une option est compatible avec ses prfrences personnelles. Si l'envi-
ronnement change, il pourra mettre en concurrence le logement qu'il
occupe avec d'autres, et dterminer s'il doit tenter d'en changer. En revan-
che, si la pnurie restreint la comptition entre les choix disponibles,
l'acheteur devra accepter de payer un prix plus lev pour des prestations
qui reprsenteront un moins hon compromis entre l'ensemble de ses exi-
gences. L'urbanisme malthusien est donc de nature diminuer la qualit
de vie perue par les individus.
Prenons un exemple concret. Un propritaire achte une maison situe
trente minutes de son lieu de travail en automobile, dure qu'il juge accep-
table. Malheureusement, la congestion routire augmente du fait du suc-
cs rencontr par son village et ceux des alentours. A partir d'un certain
seuil, il jugera son temps de parcours inacceptable. De surcrot, peut-tre
estimera-t-il que son village dsormais la mode a perdu de son
attrait. Peut-tre encore les changements d'ge de ses enfants lui feront
127
percevoir diffremment la valeur de certains aspects de son implantation
actuelle, comme le tissu scolaire. Si, parce <.JUe l'immobilier est bon mar-
ch et les options de construction ou d'achat dans l'ancien en nombre
suffisant, le propritaire peut sereinement envisager de changer d'habita-
tion pour un lieu plus proche de ses aspirations, alors sa qualit de vie
telle que lui la peroit augmentera. En outre, si un nombre significatif
d'agents conomiques opre un choix similaire, la congestion de la route
entre le village et l'agglomration pnurvnvcuse d'emplois diminuera, ce
qui maintiendra la qualit de vic de ceux qui auront choisi de rester, du
moins par rapport au critre de la congestion des voies d'accs.
En contrepartie, si un immobilier hors de prix et une offre en situation
de pnurie rendent difficile l'adaptation elu lieu de rsidence aux prfren-
ces personnelles, alors la qualit de vie globale par l'ensemble des habi-
tants sera moindre. En outre, il est prnhahle que notre propritaire et ses
semblables militeront pour un agrandJs>c:mcnt de la route incrimine
2x2 voies, ou une ligne de chemin de fer, ft-clle non rentable, pourvu
que le contribuable paye. Les rigidits de l'urbanisme malthusien sont
donc de nature la fois augmenter l'insatisfaction perue: des citoyens
et augmenter la demande politique pour cles infrastructures charges de
corriger les effets de la rigidit foncire ct qui alourdiront la facture des
contribuables.
En permettant un ajustement des lieux de rsidence aux contraintes et
aspirations personnelles, la recherche du meilleur compromis, une politi-
que de libert foncire allie un mi'canismc de prix libres permet d'am-
liorer le rapport cot/ satisfaction des acheteurs de logement tout en
rduisant les tensions politi<.Jues gnratrices de dpenses publiques.
Toutefois, les planificateurs, cc stade, rtor<.jueront que (( le be/ quilibre
atteint par notre propritaire pm! tre remi.r en cal/Je par une dcision individue//e
malheureuse d'un agent conomique importa tt!, q11i l'a Jire baisser considrablement
la valeur des biens de notre villa.J!,e, prfiloquan! la !ran.rjrmation d'un environnement
agrable en cloaque, d'o la ncessit de dvelopper harmonieusement, donc de plani-
fier, l'urbanisme )).
Ainsi, par exemple, si dans un rgime de laissez faire intgral, un op-
rateur dcide de construire une tour de bureaux au milieu d'un village
mdival, alors tous les propritaires seront lss, des propritaires parti-
ront et ne trouveront pas d'acheteurs, des friches urbaines se dveloppe-
ront, etc.
12H
Il est noter que souvent, ce genre de dcision mal propos est le fait de
dcideurs publics, qui, pour des considrations politiciennes ou par
orgueil mal plac, se muent en rois-btisseurs et modifient les textes
opposables leur convenance pour mener bien leurs projets, fussent-ils
contraires l'intrt d'une majorit de rsidents en place. Un oprateur
priv, soucieux de vendre sa production, n'aura pas intrt construire
des immeubles totalement inadapts l'environnement existant.
Mais le secteur priv n'est pas l'abri d'erreurs non plus, la faillibilit tant
la caractristique la plus avre du genre humain, aprs la mortalit ...
Il existe des moyens de se prmunir contre de tels dsagrments : un
zonage non limitatif est tout fait en mesure de dfinir des limitations
de volume, d'usage ou de style des constructions nouvelles dans des
espaces d'une valeur architecturale particulire. Des accords volontaires
entre propritaires dans un primtre donn peuvent limiter les possibili-
ts d'amnagement non conforme avec la vocation d'un lieu. Pourvu que
de nouveaux espaces soient disponibles pour de nouveaux dveloppe-
ments, ces limitations du droit construire n'importe quoi n'importe
o ne sont pas gnantes car leur influence sur les prix immobiliers est
faible et la concurrence de nouveaux espaces vite que le prix moyen des
logements disponibles ne rendent l'ensemble de l'offre inaccessible aux
classes les moins favorises.
L'argument d'Hayek n'est pas une opposition pure et dure la planifica-
tion spatiale, pourvu que cette planification prserve l'abondance fon-
cire et la comptition entre lieux de vie et d'tablissement. Il voit le mar-
ch comme un instrument de planification dcentralise au travers
duquel les aspirations changeantes de milliers d'individus sont constam-
ment ajustes avec l'aide d'un mcanisme de prix fonctionnel.
Les partisans de la planification sont gnralement critiques vis--vis de
l'argument du savoir diffus et subjectif qui leur chapperait dvelopp par
Hayek. Ils arguent du fait que la nature participative des procdures d'la-
boration des PLU garantit que l'information dtenue par les experts est
confronte la valorisation collective que les agents conomiques don-
nent aux caractristiques de leur espace de vie. Ce raisonnement est abu-
sif pour deux raisons. Tout d'abord, les experts ne seront confronts qu'
un chantillon limit de propritaires concerns ou de reprsentants lus.
Leur savoir ne concerne qu'eux mmes, et les extrapolations qu'ils peu-
vent en tirer concernant leurs semblables relvent souvent de l'imputa-
tion abusive de leurs propres souhaits des tiers.
129
Plus gnralement, les participants aux runions de concertation autour
des PLU ne reprsentent que rarement l'intrt gnral. Qu'il s'agisse d'in-
trts corporatistes ou individuels, ils reprsentent d'abord leurs intrts
propres et vont donc distordre la perception que les experts peuvent
avoir des valeurs subjectives des caractristiques du milieu de vie. Les
experts eux-mmes n'chappent pas ce travers.
Critique thorique de la planification spatiale cole des choix
publics de J. Buchanan
L'analyse hayekienne affaiblit notablement le point de vue des planifica-
teurs, au sens qu'elle montre que la rigidit des affectations spatiales
empche l'adaptation des lieux de vie aux volutions des gots et atten-
tes individuelles des agents conomiques. Mais Hayek ne fait pas de pro-
cs d'intention aux planificateurs et aux populations qui prennent part
aux processus de concertation aboutissant aux documents d'urbanisme. Il
met seulement en avant leur incapacit grer des critres dcisionnels
trop diffus et subjectifs.
Le cas des partisans de la planification urbaine s'aggrave lorsque leur
rationalit est analyse en supposant qu'ils obissent non pas l'intrt
gnral, mais leurs intrts personnels. Il convient d'tudier la structure
des incitations auxquelles sont soumis les diffrentes parties prenantes du
processus de planification. L'cole conomique du choix public , fon-
de par les travaux de Buchanan et Tullock, procure une grille d'analyse
que l'conomiste de l'Institute of Economie Affairs (IEA) de Londres,
Mark Pennington, a applique aux processus participatifs de planification 73.
Pennington note, tout d'abord, que de nombreux propritaires, estimant
que leur influence politique est trop limite, ne veulent pas supporter le
cot de l'investissement personnel dans les discussions autour du PLU :
trop de temps consacrer, pour des rsultats mdiocres, voire nuls. Les
individus qui effectuent des choix personnels sur un march priv, par
contraste, ont bien plus intrt s'impliquer dans la prise d'information
pralable leurs choix, car ils savent qu'ils seront les seuls supporter les
consquences d'une mauvaise dcision.
Cette propension de l'lecteur adopter une attitude d'ignorance
rationnelle lors de processus de nature politique favorise des groupes
73. Mark Pennington, Liberating the land, the case for private land-use planning, IEA, 2002.
130
d'intrt qui ont une revendication particulire soutenir. Les lus, sou-
cieux de leur popularit, seront dsireux d'accder aux demandes de ces
groupes de pression, d'autant plus que ceux-ci seront organiss, dtermi-
ns et lectoralement prometteurs, et que les dcisions prises auront un
impact ngatif dilu sur des masses d'lecteurs peu motivs et, de fait, pas
toujours conscients de ce qui se trame leurs dpens.
Les groupes d'intrt qui uvrent au maintien d'un rgime de tutelle strict
sur les terres non constructibles sont nombreux.
Dans un systme de rationnement politique du terrain constructible, l'in-
trt des propritaires terriens est d'obtenir pour eux-mmes un droit de
construire et de limiter cette possibilit pour les autres propritaires afin
de capter la plus grande part de la diffrence de valeur entre terrain
constructible et terrain naturel ou agricole. Aussi les plus influents politi-
quement sont-ils mme de parvenir un rsultat favorable.
En France, les bureaucraties agricoles (administrations locales en charge
de l'agriculture, Chambres d'agriculture, INAO
7
4, SAFER 75) sont gale-
ment trs soucieuses de limiter la possibilit pour les propritaires ter-
riens de convertir leur foncier agricole en terrain btir. Ces organismes
vivent des rglementations qu'ils imposent au monde agricole et voir le
primtre de leur tutelle se rduire ne leur est pas agrable. Sachant qu'en
outre nombre de reprsentants de ces institutions sont aussi politique-
ment fort bien implants, il n'est pas difficile de comprendre qu'ils cher-
cheront faire valoir leurs relations pour limiter l'ouverture des terrains
la construction (sauf ventuellement les leurs, bien entendu ... ).
Les lus eux-mmes sont fortement incits limiter l'ouverture des ter-
rains la construction d'une part pour viter le harclement des adminis-
trations, des groupes cologistes et des propritaires dj servis ,d'au-
tre part parce que si les politiques locales restrictives crent une pnurie
de logement, les cots des politiques sociales censes rsoudre (on a vu
avec quelle efficacit !) les effets de cette pnurie sont supports essen-
tiellement par le budget de l'tat et, dans une moindre mesure, des
conseils gnraux. Les lus locaux peuvent donc faire supporter des col-
74. INAO : Institut public dont l'objet est de rglementer les productions sous appellation d'ori-
gine contrle. A un droit de regard sur toute raffectation de terre viticole.
75. SAFER: Organismes para-publics qui peuvent exercer un droit de premption sur toute trans-
action de terrain agricole, dont le fonctionnement trs opaque est vivement critiqu par l'Institut
Franais de Recherche sur les Administrations Publiques (IFRAP).
131
lectivits de rang suprieur les charges induites par leur malthusianisme
foncier. Pourquoi se gner ?
Ajoutons que les lus, afin de rentrer dans les critres de la loi SRU, feront
supporter aux dveloppeurs la construction d'un certain pourcentage
d'units de logement prix rduit, en les obligeant reporter les cots
induits par ces logements vendus perte sur les autres. Inutile de rappe-
ler que les logements sociaux ainsi financs ont peu de chance d'tre attri-
bus des familles de chmeurs allognes ...
Les trs gros dveloppeurs fonciers ont galement intrt limiter la pos-
sibilit d'ouvrir un trop grand nombre de terrains la construction. Leurs
services administratifs ont les moyens d'obtenir que leurs terrains bnfi-
cient d'un zonage favorable, alors que les petits dveloppeurs prouve-
ront plus de difficults obtenir le mme rsultat. Par l mme, les grands
dveloppeurs s'assurent sinon un monopole, du moins une part de mar-
ch importante, en soutenant la volont des politiciens de lutter contre
l'talement urbain, sauf pour leur terrain eux ... Les promoteurs les plus
importants sont passs matres dans l'art de reprer deux cinq ans
l'avance des terrains possiblement constructibles, de passer des contrats
conditionnels avec les propritaires vendeurs, en partageant la plus-
value en cas de modification favorable du zonage, et de pratiquer un lob-
bying intensif auprs des lus pour que ces terrains deviennent construc-
tibles, au dtriment d'autres. Le partage de la rente foncire est un enjeu
conomique majeur qui suscite toutes les convoitises.
Les experts, qu'ils soient publics (prfectures, etc.) ou privs (bureaux
d'tude spcialiss) ont bien videmment tout intrt maintenir en l'tat
la lgislation qui, en ajoutant anne aprs anne des couches rglementai-
res que chaque PLU se doit d'intgrer, assure la prennit d'un travail de
conseil et de vrification. Cette tche est d'autant plus intressante
que ces experts, n'tant gnralement pas dtenteurs des droits de pro-
prit des terrains sur lesquels s'appliquent leurs dcisions, ne supportent
pas les cots des orientations qu'ils favorisent si d'aventure ils commet-
tent des erreurs de jugement. Ajoutons que ces experts ont parfois une
vision politique qui les incite faire passer tout prix leurs croyances
idologiques dans les documents d'urbanisme, mme lorsque l'vidence
ou l'analyse suggrent qu'ils sont en tort.
Tant l'analyse hayekienne que la thorie du choix public suggrent que les
biais lis la planification du droit construire en dehors d'un systme
132
de march sont infiniment moins capables de prendre en compte l'int-
rt du plus grand nombre d'individus, qu'un systme o l'abondance fon-
cire leur permet d'optimiser leurs choix en fonction de leurs moyens et
de leurs exigences propres.
Dans ces conditions, pourquoi les lois de zonage sont-elles apparues ?
Pourquoi les populations ont jug utile d'autoriser leurs reprsentants de
se doter de telles lois ?
Les causes historiques de la naissance des lois de zonage.
Jusqu'au XIXe sicle, la principale rgle que celui qui construisait devait
respecter, tait celle de la prudence lmentaire : Ne cause pas de pr-
judice autrui . Si ce prcepte n'tait pas respect, le fautif pouvait tre
amen engager des frais normes pour faire cesser les dsordres et com-
penser les dommages subis. Certes, ce principe a connu bien des altra-
tions, mais il est rest le principal dterminant juridique du dveloppe-
ment urbain jusqu'au XIXe sicle, en France et dans la plupart des pays
anglo-saxons.
Dans un tel cadre, le propritaire foncier est relativement libre de l'usage
qu'il fait de son terrain, pourvu qu'il n'altre pas les possibilits d'usage
que peut en faire autrui. Ainsi, lorsque des activits gnratrices de nui-
sances se mettaient en place, elle devaient d'abord s'tablir l o elles ne
gnaient personne. Puis, en cas de litige, le principe connu sous le nom
latin d'immissio 76 ou anglo-saxon de coming to nuisance tait appliqu : celui
qui s'tait tabli sur un terrain vierge o une nuisance (olfactive,
sonore ... ) prexistante tait clairement identifie ne pouvait agir contre le
fauteur de nuisance, en revanche, si le degr de nuisance avait t modi-
fi, l'metteur de la nuisance devenait fautif et devait compenser le pr-
judice et le faire cesser.
Les instances dirigeantes des cits intervenaient assez peu dans les dci-
sions des propritaires sur l'usage de leur terrain. Elles s'occupaient
essentiellement de prvoir les extensions des rseaux de voirie et souter-
rains, qui soutenaient le dveloppement de la communaut, et fixaient
(parfois) quelques principes d'architecture. Ce principe de dveloppement
76. Baudouin Bouckaert, La Responsabilit civile comme base institutionnelle d'une protection
spontane de l'environnement , journal des Economistes et des Etudes Humaines, vol. 2 numro
2&3, juin/ septembre 1991
133
faisait reposer la prvention des nuisances sur le dveloppeur et la lutte
contre les nuisances avres relevait d'une logique essentiellement cura-
tive.
Ce dveloppement naturel des cits a permis la plupart des pays
occidentaux de dvelopper des communes prospres, grandissant gnra-
lement par la priphrie. Les travers qu'on lui attribue sont souvent exa-
grs.
Ainsi, il est souvent expliqu dans des revues d'urbanistes que le dvelop-
pement d'activits polluantes au cur des villes tel qu'il apparut au XIXe
sicle, et dont l'radication fut longue et difficile, serait une rsultante du
laissez faire sous-tendu par le dveloppement naturel de la ville.
Cette affirmation est fausse pour deux raisons.
Tout d'abord, lorsqu'au XIXe, ces activits s'implantrent, elles taient
souvent situes en bordure des centres ville existants, car les moyens de
transport de l'poque ne permettaient pas aux salaris de longs dplace-
ments. Les nuisances (fumes et bruits) causes par ces usines s'inscri-
vaient, en outre, dans des milieux dj fortement pollus. En effet,
contrairement une ide reue, l'atmosphre des villes comme Londres
ou Paris, du XVIe au XIXe sicle, tait dj fort pollue, par la faute de
systmes d'vacuation des ordures dficients, d'gouts mdiocres et de
l'usage gnralis du chauffage au charbon, le plus polluant qui soit, sur-
tout l'poque 77. Aussi l'implantation d'usines fumantes ne fut pas d'em-
ble perue comme une gne grave dans un contexte de pollution rsi-
duelle leve, o les gens s'habituaient cet tat de fait. C'est lorsque l'ur-
banisation rsidentielle rattrapa ces usines et que les pollutions domesti-
ques eurent dcru que la pollution manufacturire parut moins supporta-
ble.
C'est alors qu'un second phnomne apparut. Au cours du XIXe sicle et
au dbut du xxe, sous l'influence d'ides qui voulaient tout prix (( favo-
riser le dveloppement industriel , les magistrats qui eurent juger de
conflits de voisinage impliquant des activits industrielles polluantes et
qui fixaient ainsi la jurisprudence, eurent tendance oublier un peu trop
77. Une description dtaille de l'tat de l'environnement des grandes cits aux sicles passs peut
tre trouv dans l'ouvrage de Bjorn Lomborg, L'Ecologiste sceptique, Le Cherche Midi 2001.
134
souvent les fondements du droit de proprit. Dans de nombreux cas, ils
prirent l'habitude d'arbitrer en faveur des intrts industriels, contre les
autres, au nom du dveloppement conomique. Cette dfaillance des ins-
titutions charges de faire appliquer le droit civil fut observe aussi bien
en France qu'en Grande-Bretagne ou aux USA 78.
Les usines, d'abord perues comme un bienfait conomique, devinrent le
symbole des mfaits du dveloppement urbain non matris. Cette situa-
tion dommageable ne fut pas diagnostique comme une dfaillance dans
l'application des principes ancestraux du droit. Le renouvellement des
quipements productifs prenant du temps, il fallut attendre l'aprs-guerre
pour que les dernires usines disparaissent du centre de cits comme
Londres ou Paris. Ces situations dplaisantes contriburent promouvoir
le concept du zonage des sols auprs des dcideurs publics et de leurs
lecteurs, comme moyen de lutte contre l'anarchie urbaine et la
coexistence d'activits incompatibles entre elles.
Les lois de zonage sont-elles de bons outils de prvention des
conflits d'usage du sol ?
Avec la complexit croissante des interactions urbaines, le dveloppe-
ment urbain naturel se heurte des difficults pratiques que ses oppo-
sants ont beau jeu de mettre en avant pour justifier un dveloppement
troitement rglement.
- Tout d'abord, un individuel entreprenant un petit projet, comme la
construction de sa maison, n'a pas ncessairement l'expertise pour s'assu-
rer que sa construction n'amnera aucune nuisance compensable.
- Quand bien mme l'individu prend ses prcautions, il est faillible : ses
projets peuvent gnrer des nuisances imprvues.
- Par consquent, le dveloppement naturel risque d'engorger les tribu-
naux et de faire subir aux populations lses des prjudices qui auraient
pu tre vits.
- Enfin, certains de ces prjudices peuvent tre difficilement rversibles,
78. Baudouin Bouckaert, La Responsabilit civile comme base institutionnelle d'une protection
spontane de l'environnement))' op.cit.
135
voire pas du tout : par exemple, les effets de certaines pollutions sur la
sant, ou la difficult politique de dtruire des constructions ayant
entran la dfiguration d'un paysage de valeur ...
Il existe donc une demande politique pour que des mesures lgislatives
prventives vitent ces msaventures la collectivit. Ces lois sont-elles
efficaces ?
Nos lois de zonage n'ont pas empch que les entres de ville soient colo-
nises par des zones commerciales l'esthtique trs discutable, encore
que l'aspect pratique et le produit conomique de ces zones compense
sans doute largement la gne visuelle qu'elles occasionnent aux frus d'ar-
chitecture brillante. Elles n'ont pas empch que la premire vision de la
plupart des grandes villes que les voyageurs autoroutiers dcouvrent soit
celle des grandes barres HLM souvent peu avenantes, voire sovitifor-
mes, qui s'lvent telles des empilement de cellules de stockage de btail
humain, au dessus des habitations rsidentielles et des vieilles pierres clas-
ses si prises des touristes.
Elles n'ont pas empch que des collectivits, s'exonrant du droit qu'el-
les imposent au commun des mortels, saccagent leur patrimoine naturel
ou architectural en y implantant des immeubles, voire des ensembles
entiers, tout fait discutables. L'amnagement des bords de Loire
Nantes o les constructions publiques les plus dconnectes des canons
habituels du bon got disputent l'espace aux cits HLM, en est un exem-
ple frappant. Tout comme la rive gauche de la Seine dans le XVe arron-
dissement de Paris. Tout comme la cit administrative de Tulle, la mdia-
thque et l'htel de Police de Poitiers ... Liste, hlas, non limitative.
Gardons-nous de gnraliser. Certaines communes ont parfaitement su
concilier leur dveloppement avec leurs avantages naturels et leur patri-
moine de valeur. Ces nombreux exemples de mauvais urbanisme mon-
trent simplement que le dveloppement de la ville mis sous tutelle politi-
que ne protge pas des mauvaises dcisions.
Dans les cits nord-amricaines o le dveloppement naturel reste la
rgle, coupl une application sans faille du principe de rparation des
nuisances nouvelles, les promoteurs de zones industrielles tendent choi-
sir d'eux-mmes des emplacements o ils ne risquent pas de s'attirer des
procs pour nuisances non compenses : la sparation des activits se
fait d'elle-mme. Les communauts de rsidents, quant elles, arbitrent
136
entre le dsir de tranquillit et le souhait de disposer de services de proxi-
mit, en adoptant des rglements intrieurs adapts. Le niveau de spara-
tion ou d'intgration entre usages du sol diffrents tend ainsi s'adapter
aux souhaits des habitants. Dans les quartiers qui ne sont pas organiss
en communauts, l'tablissement de commerces ou de services de proxi-
mit n'est soumis qu' trs peu de restrictions : cette facilit d'tablisse-
ment profite au march du travail local, toujours trs dynamique, et la
vie des quartiers.
Faute d'un diagnostic bien pos au dpart, les lois de zonage n'ont pas
amen d'amlioration incontestable de la qualit urbaine des cits. Il n'est
donc pas possible de justifier ainsi leur maintien en place.
Les cots de l'talement urbain justifient-ils la pnalit rglemen-
taire ?
Deux modes de dveloppement de la terre qui taient courants par le
pass sont aujourd'hui dnoncs comme nuisibles par certains experts s
amnagement du territoire. Il s'agit de l'talement urbain , c'est--dire
le dveloppement naturel par la priphrie des villes et du mitage , la
construction isole ou dans des hameaux non quips en services de
base.
L'talement urbain et le mitage sont tout d'abord accuss d'aboutir un
usage peu efficace de l'espace. Certains s'affolent de voir que la part
rendue artificielle des sols franais est passe de 7 8% pour la seule
dcennie 90 et estiment, qu' terme, aucune zone verte ne subsistera prs
des grandes villes, toutes tant manges par une urbanisation faiblement
dense, grosse consommatrice d'espace, destructrice de la biodiversit et
restreignant nos potentialits agricoles. De nombreux urbanistes profes-
sionnels, publics ou privs, estiment qu'il faut toute force combattre la
propension des gens ordinaires comme vous et moi prfrer habi-
ter dans des maisons individuelles avec un petit jardin et leur proposer
des nouvelles formes d'habitat , gnralement compactes, promues
par les pouvoirs publics et conues par des experts architectes-urba-
nistes.
D'autre part, les communes tales et mltees feraient face des
charges plus leves que celles des communes denses en matire de
rseaux, de transports urbains collectif, de transports et d'infrastructures
scolaires, de collecte des ordures mnagres . .. En outre, le dveloppe-
137
ment par la priphrie est accus de promouvoir un urbanisme l'am-
ricaine , vidant les centre ville de leurs populations aises et risquant
terme de transformer les centres villes en ghettos insalubres 7
9
.
Enfin, les communes tales favorisent les dplacements domicile-tra-
vail-domicile de la banlieue vers les centres Oes spcialistes parlent de
dplacements pendulaires) crant la congestion des infrastructures de
transport et une demande constante et coteuse en faveur de leur am-
lioration.
Le cot de ces sujtions est-il suprieur la pnalit rglementaire induite
par les limitations imposes l'usage du sol ? L encore, la rponse est
ngative.
Aux USA, une tude sponsorise par le dpartement fdral des trans-
ports 80, qui est gnralement favorable aux politiques anti-talement
urbain ( l'inverse du dpartement du logement qui dnonce les cots de
ces smart growth poficies), par ailleurs conteste par des urbanistes plus lib-
raux, a montr que le surcot moyen induit par le dveloppement de
logements en priphrie par talement urbain tait de 11 000 dollars par
nouvelle habitation. Cette tude sert de rfrence au mouvement anti-ta-
lement amricain. En supposant que ce chiffre soit exact, il est trs inf-
rieur la pnalit rglementaire paye par les mnages amricains
dans les zones trs rglementes : 150 000 dollars Portland 81, etc. o
l'talement urbain n'a pourtant pas disparu, loin s'en faut !
Il n'y a pas ce jour d'tude quivalente parue en France, mais nous pou-
vons supposer que les cots de l'talement urbain se situent dans les
mmes ordres de grandeur qu'aux USA. Il y a donc une trs forte pr-
somption que les produits escompts de la lutte contre l'talement urbain
n'en compensent pas les cots ... Quand bien mme ces produits seraient
rels, ce qui est l encore discutable.
Etalement urbain et environnement.
En effet, les constats faits dans les chapitres prcdents nous apprennent
que, au motif de lutter contre l'talement urbain, la limitation des possi-
79. Ce sont, en fait, des politiques excessives de contrle des loyers qui, le plus souvent, ont trans-
form de nombreux centres villes amricains en ghettos en dshrence. Cf. W.Tucker, Rent control
drives out ajfordable housing, op.cit.
80. Robert Burchell, The Costs ofsprawl, National Academy Press, 2002.
81. Cf. chapitre I.E
138
bilits d'expansion priphrique des communes a tellement gonfl les
prix des centres villes que les mnages cherchent s'tablir des distan-
ces croissantes des centres urbains, favorisant l'hyper-talement urbain . . .
Ainsi n'est-il pas rare que des communes rurales plus ou moins proches
de grosses agglomrations aient vu augmenter leur population d'un quart,
voire plus, entre 199 5 et 2005. Plus gnralement, la priphrie lointaine
de villes attractives, comme le sont peu prs toutes les grandes agglo-
mrations de province bien relies par le TGV Paris, l'augmentation de
population ces dix dernires annes est gnralement comprise entre 5 et
20%. La congestion routire des axes conduisant ces grandes villes est
partout croissante. Le dveloppement de transports en commun selon
des lignes radiales des distances aussi importantes des centres ne sont
pas financirement envisageables, pas plus que ne le sont des transports
en commun tangentiels aussi loigns de leur centre d'attraction. Aussi,
les temps de transport et la pollution dans les embouteillages tendent
crotre, surtout lorsque les plans d'urbanisme malthusiens sont couples
des politiques ouvertement voues restreindre l'usage de l'automobile,
comme cela est le cas Paris, depuis 2001.
Les communes tales sont-elles nuisibles d'autres facteurs de qualit
environnementale, comme la biodiversit ? Mme pas. Plusieurs recher-
ches de la Rqyaf Horticulture Society britannique 82 ou d'universits alleman-
des (Bochum, Leipzig 83) ont montr que les agglomrations tales
densit moyenne ou faible, taient bien plus favorables la biodiversit
que les vastes tendues agricoles consacres des cultures intensives
exclusivement diriges vers l'alimentation humaine. L'talement urbain
par la priphrie n'est donc pas, loin s'en faut, le croquemitaine dnonc
par les dfenseurs de l'environnement.
Les lois de zonage sont-elles toujours justifiables compte tenu de
tout ce que nous en savons aujourd'hui ?
Les lois de zonage sont grandement responsables de la hausse des prix
immobiliers actuels. Leur efficacit en terme de promotion d'un meilleur
environnement et d'une plus grande qualit de vie apparaissent tout fait
discutables.
82. www.rhs.org.uk, profs. Evans. Gaston et Thomson.
83. J. Reichholf, Der Okokolonialismus, 2004; Miersch et Maxeiner, Oko-optimismus, 1999.
139
Les prsupposs motionnels et subjectifs du plus grand nombre
devraient tendre rendre difficilement justifiables des politiques dont
l'effet principal est de favoriser la prcarit du logement pour les plus fai-
bles. Toute politique publique gnrant de l'exclusion sociale parat
condamnable a priori, et aucun argument ne peut dmontrer que la lutte
contre l'talement urbain vaudrait bien quelques milliers de SDF de plus.
Les libraux, en cela, ne se diffrencient en rien des sociaux-dmocrates
sincres.
Mais cette condamnation sociale du zonage doit s'en ajouter une autre,
plus fondamentale encore. Si l'on admet que l'galit en droit, objet du
premier article de la Dclaration des Droits de l'homme de 1789, est un
pilier essentiel des socits dmocratiques, au nom de quoi peut-on justi-
fier qu'au motif de prserver leur cadre de vie , des propritaires ins-
talls dnient ceux qui n'ont pu encore faire construire le bnfice d'un
droit dont eux-mmes ont profit soit en construisant leur maison, soit
en bnficiant du droit construire d'un propritaire antrieur ? O se
situe l'quit d'une telle disposition ?
Quel que soit l'aspect que l'on examine, plus rien ne peut aujourd'hui jus-
tifier que le lgislateur maintienne en vigueur des lois de zonage aussi
contraires aux principes fondateurs du droit et socialement aussi nuisi-
bles. Il faut d'urgence revenir un rgime de plus grande libert foncire,
respectueux du droit de proprit.
140
II
DEUXIME PARTIE
5 olutions librales pour en finir
avec les crises du logement
141
A - SEPT PROPOSITIONS POUR TRANSFORMER
LE MODLE FRANAIS DU LOGEMENT
The difficulty lies, not in the new ideas, but in escapingfrom the old ones, which
ramify, .for those brought up as most of us have been, into every corner of our minds.
John Maynard Keynes
Il est temps d'aborder, dans le dtail, les solutions que nous proposons
pour, non seulement, amliorer la situation du logement en France, mais
aussi en finir dfinitivement avec l'tat de crise permanente vcue par ce
secteur depuis le dbut du xxe sicle.
Les mesures que nous voquerons se situeront deux niveaux : une ligne
gnrale thorique qui pourra parfois sembler abstraite et des proposi-
tions concrtes de mise en uvre dans le contexte politique franais
actuel.
Le volet concret des propositions pourra parfois sembler tide ou
non conforme l'orthodoxie librale ceux qui sont depuis longtemps
frus des coles conomiques autrichienne ou de Chicago. Mais l'objet de
cette tude n'est pas seulement de se faire plaisir en voquant ce que serait
le monde idal vu par un think-tank libral, mais de proposer un agenda
politique qui ait une chance d'tre considr autrement que par un revers
de manche par l'tablissement politique et les leaders d'opinion mdiati-
ques compte tenu de plus d'un sicle d'histoire du logement socialis
en France.
143
Voil pourquoi nous ne nous contenterons pas d'annoncer des mesures
que nous jugeons intressantes, voire indispensables, mais nous analyse-
rons galement les oppositions de nature sociologique que ces proposi-
tions pourraient rencontrer, ainsi que des moyens politiques de les
contourner. Aussi serons-nous parfois amens proposer des mesures
que certains jugeront imparfaitement librales , o en proposer une
mise en uvre en plusieurs tapes.
Malgr ces prcautions, ce que nous proposons n'est rien moins qu'un
changement complet de paradigme dans la faon de traiter la question du
logement en France.
Transformer le modle franais
A une gestion tatise ncessairement dysfonctionnelle des dsordres,
dcoulant d'une pnurie de l'offre elle-mme cre par un abus de rgle-
mentations publiques faussement protectrices, nous voulons substituer
une vraie scurit du logement prodigue par l'abondance des possibili-
ts offertes tous, garante de la prennit d'une offre prix abordable et
de qualit.
Nous proposons une politique du logement redonnant l'essentiel des
pouvoirs l'individu, qu'il soit propritaire occupant, bailleur ou locataire,
o la prvention des nuisances environnementales fait appel la respon-
sabilit individuelle des propritaires, par le biais de dmarches essentiel-
lement contractuelles et o l'aide sociale sera uniquement destine aux
familles les plus modestes sous forme numraire.
Voici la liste des propositions qui seront dtailles par la suite.
Propositions essentielles
Proposition 1 : Privatiser les logements sociaux, pour en finir avec la
sgrgation par la catgorie de logement, ses consquences conomi-
ques et sociales dramatiques, et pour librer le capital strilis
par le secteur du logement social. Nous proposerons que cette
privatisation se fasse en priorit au profit de ses occupants
actuels.
Proposition 2 : Retrouver l'abondance de l'offre, en finir avec le loge-
ment artificiellement cher et les bulles immobilires, en adop-
144
tant un nouveau Code de l'urbanisme minimal, replaant les
propritaires du sol au centre des dcisions de dveloppement,
laissant chaque collectivit le soin de dterminer les meilleurs
outils adapts sa situation pour prvenir les conflits d'usage
de la ressource foncire et les nuisances environnementales et
ce dans un cadre lgal gnral imposant que toute terre soit
prsume dveloppable par dfaut. La lgislation gnrale veil-
lera ce que soit mis en place un mcanisme de compensation
des servitudes pour les propritaires qui une vritable nces-
sit publique tera la possibilit d'utiliser leur bien comme ils
l'entendent.
Proposition 3 : Redonner aux propritaires bailleurs fe got de l'inves-
tissement locatif sans aide fiscale, en retrouvant un rgime de
libert contractuelle entre bailleur et locataires.
Proposition 4 : Remplacer le financement du logement social ainsi que
toutes les autres aides au logement par une subvention unique des
familles les plus modestes, soit par le biais d'un impt ngatif,
soit par celui d'un chque logement.
Nous insisterons sur le caractre cohrent de ces quatre dispositions et
sur les dangers qu'il y aurait en adopter certaines sans les autres.
Propositions complmentaires, mais nanmoins importantes
Les propositions suivantes ne suffiraient pas amliorer la situation par
elles-mmes, mais, sous rserve gue les quatre mesures prcdemment
cites soient mises en uvre, en augmenteraient les bienfaits.
Proposition 5 : Revoir totalement la fiscalit sur fe logement, soit dans
le cadre d'une rforme fiscale gnrale, soit, si ce n'est pas pos-
sible, dans le cadre d'une rforme de certains impts dont l'as-
siette est constitue par le logement ou les revenus qu'il
gnre.
Proposition 6 : Ouvrir en grand les portes de l'immigration aux profes-
sionnels du btiment ou, dfaut, ceux issus de la communaut
europenne, pour liminer le goulot d'tranglement li au
mangue de main d'uvre dans ce secteur.
145
Proposition 7 : Transformer fe rle de.r services publics traitant d'urba-
nisme pour leur redonner une place essentiellement ddie
l'amlioration de l'information go-conomique et environne-
mentale des acheteurs, vendeurs et dveloppeurs privs, et
profiter des dparts en retraite massifs prvus entre 2005 et
2020 pour effectuer cette transformation sans heurt social
majeur.
Ces proposltlons seront su1v1es par un tour rapide des fausses bonnes
solutions, celles qui ne marcheront pas et qui sont pourtant celles que pri-
vilgient aussi bien les gouvernements UMP successifs actuels que l'op-
position.
Enfin, un court exercice de prospective montrera pourquoi une rforme
de fond de nos faons de penser le logement est absolument indispensa-
ble, et vite.
146
B -LES MESURES ESSENTIEllES
Proposition no 1 :
Unifier le march du logement, en privatisant les loge-
ments HLM au profit de leurs occupants actuels
Rappelons brivement les plaies du systme actuel que notre diagnostic a
fait apparatre.
Le march du logement est artificiellement segment en deux grands
ensembles eux-mmes sous-diviss, le secteur libre mais surveill et
le secteur social. Ces divisions proviennent essentiellement des diffrents
types d'aides la pierre qui crent des catgories de logements loyer
artificiellement bas, engendrant automatiquement un excs de demande
et un phnomne d'incrustation des bnficiaires, mme lorsque leurs
revenus augmentent. De fait, l'aide est en partie gaspille au bnfice de
mnages qui n'en ont pas un besoin constant dans le temps.
Conjointement, le parc priv est fortement orient vers la satisfaction des
besoins des catgories suprieures et, n'tant pas concurrenc par le parc
social puisque passer de l'un l'autre est difficile, ses prix sont tirs vers
le haut. De fait, nombre de mnages modestes, ou simplement moyens,
ne peuvent ni accder au secteur social, ni fournir les garanties exigibles
pour entrer dans un logement priv.
Les incitations qui orientent le comportement des diffrents acteurs ren-
dent le systme peu juste et politiquement irrformable. Ce systme
concentre les populations en forte difficult dans le parc le plus mal
entretenu et le moins intgr aux autres quartiers et fait que les quartiers
forte concentration de logement social sont vous la dshrence et
progressivement soustraits l'tat de droit.
147
Rappelons galement que les biens possds en propre par les personnes
sont gnralement mieux entretenus et que l'cole de la responsabilit que
constitue la proprit foncire rejaillit positivement sur les comporte-
ments des personnes.
Les logements HLM reprsentent plus de 500 milliards d'euros de capi-
tal peu productif, dont 300 dans les logements eux-mmes et 200 dans les
diverses formules d'pargne servant le financer.
Le seul moyen d'en finir avec tous les effets pervers ns de la sgrgation
du march est de ramener le parc social dans le droit commun en le pri-
vatisant. Deux formules existent : la privatisation des offices HLM et la
privatisation des logements eux-mmes. C'est la seconde qui a notre large
prfrence.
Hypothse 1 : privatisation des offices HLM
Dans le premier cas, les offices HLM publics deviendraient des propri-
taires bailleurs comme les autres dont les actions seraient mises sur le
march et gui fixeraient leurs loyers en fonction de l'offre et de la
demande. Il est peu probable que les loyers augmentent au niveau de ceux
du parc priv actuel : les prix sur le march locatif s'tabliraient un
niveau intermdiaire entre ceux du secteur social et celui du secteur priv.
Les aides aux producteurs de logement verses sous forme directe ou
sous forme d'avantage fiscal seraient supprimes et remplaces par une
aide unique aux familles, conditionne aux autres revenus et dgressive.
Cette aide rduirait le taux d'effort mensuel des familles modestes, mais
ne constituerait pas une rente acquise ad vitam aeternam.
Cette hypothse comporte toutefois deux dfauts majeurs. Tout d'abord,
il n'est pas certain que les investisseurs se ruent sur les titres de 293
OPHLM publics, au parc de valeur trs variable. D'autre part, l'argent
ainsi peru par l'tat et les collectivits (selon une cl de rpartition gui
reste dfinir) risque, comme cela a t le cas pour toutes les privatisa-
tions passes, d'tre gaspill dans le maelstrom de nos dficits publics.
Privatiser revient dans ce cas prlever une sorte d'impt volontaire sur
un actif gui a dj t financ soit par l'impt, soit par l'pargne des
Franais.
148
Surtout, elle fera peur aux locataires, car l'hypothse selon laquelle le loyer
d'quilibre sur le nouveau march serait une moyenne entre les extrmes
actuels ne sera pas facile faire accepter des gens qui n'ont pas forc-
ment confiance ni dans la parole des dcideurs politiques, ni dans les
mcanismes du march Q'lectorat acquis aux ides librales n'est sans
doute pas majoritaire dans les quartiers HLM ... ). De fait, une telle priva-
tisation sera non seulement politiquement difficile vendre dans un pro-
gramme lectoral, mais aussi dlicate appliquer dans les faits.
Hypothse 2 : privatisation des logements
Pour sortir de l'impasse actuelle, la seule solution politiquement raliste
consiste privatiser les logements sociaux au profit de leurs occupants
actuels.
Des oprations de ce genre ont dj eu lieu l'tranger. Margaret
Thatcher et John Major ont mis en place un programme de vente des
logements sociaux qui a permis plus de 2 millions de ces habitations
d'tre achetes par leurs occupants entre 1980 et 199 5, par le biais de
remises croissantes en fonction du temps de prsence dans les locaux :
33% de remise aprs 3 ans d'occupation et 50% de remise aprs 20 ans.
Le mouvement a t fortement ralenti, car les avantages consentis aux
acqureurs ont t fortement rduits, voir supprims par le gouverne-
ment de Tony Blair, qui a prfr relancer des programmes de logement
public, intgrs dans des oprations prives, la vente des logements du
secteur libre finanant le manque gagner sur les constructions sociales.
L'impact conomique de cette privatisation a t essentiel : le taux de
propritaires en Grande-Bretagne est pass de 55% en 1980 (soit le taux
franais actuel) 67% en 1990 quand Margaret Thatcher quitta Downing
street. Peter King, de l'Institute of Economie Affairs, note que ce trans-
fert de proprit a permis de transformer en actif un capital prcdem-
ment sous-employ, en donnant aux nouveaux propritaires la possibilit
de le revendre, de l'apporter en garantie un projet d'entreprise ou d'en-
visager nouveau la reprise d'un parcours immobilier vers le haut 84.
Toutefois, le succs de cette privatisation est rest incomplet parce que le
gouvernement Thatcher ne l'a pas accompagn d'une libration du droit
construire, faute d'avoir, sans doute, sous-estim la responsabilit des
restrictions lgales l'usage de la terre dans la hausse des prix immobi-
liers en Grande-Bretagne.
84. Peter King, Choice and the end of social housing, JEA, 2006.
149
Le logement social anglais avait une spcificit qui facilitait sa privatisa-
tion : il tait, en trs grande partie, compos de maisons individuelles, ce
qui vitait de se proccuper de la question des co-proprits. La forme
beaucoup plus collective des logements sociaux en France obligera
adopter d'autres modalits de privatisation.
En 2002, lors de l'lection prsidentielle, le candidat libral Alain Madelin
avait propos que les logements sociaux occups depuis longtemps par
leurs locataires soient tout simplement donns, les loyers pays couvrant
largement la valeur des logements dprcis. La proposition, pour gn-
reuse qu'elle ait paru, fut gnralement prsente comme dmagogique
par les mdias et n'eut pas l'cho mdiatique que son auteur avait espr.
Une donation pure et simple des logements leurs occupants poserait, en
outre, un problme difficile qui conduirait srement faire appel aux
contribuables pour y remdier, ce qu'il faut viter tout prix : qui rem-
bourserait les emprunts des offices HLM ?
Il existe un autre moyen plus juste de privatiser le parc HLM tout en per-
mettant le service de la dette des offices : c'est de transfrer aux mna-
ges qui donneront leur accord la part de la dette des offices HLM impu-
te sur le logement qu'ils occupent. Le capital restant d par l'office HLM
serait remprunt au taux et la dure du march par le locataire. Quant
au devenir du personnel des offices qui n'auraient plus de logement
grer, nous y reviendrons.
Ainsi, les logements HLM les plus anciens, qui n'auraient gure de valeur
sur le march libre (qui veut placer son argent dans un HLM La
Courneuve ?), dont les prts sont amortis ou en passe de l'tre, pour-
raient tre donns ou quasiment donns leurs occupant actuels, le
loyer qu'ils versent permettant largement de couvrir les mensualits du
crdit, lequel viendrait rapidement chance, moins que l'occupant du
logement ne choisisse de ngocier une mensualit plus faible. En revan-
che, les logements financs rcemment au prix fort par les offices deman-
deraient un effort plus important leurs occupants, la conversion de
prts taux trs bas sur une dure trs longue par un prt plus court
terme un taux normal, mme faible, aboutissant une mensualit plus
leve, ce qui serait malgr tout une bonne affaire, pour des logements
dont la revente sur le march libre permettrait tout de mme d'envisager
une plus-value rapide.
150
Pour le cas o le locataire refuserait l'opration, le logement serait mis en
vente -occup - par l'office HLM en utilisant le rseau d'agences com-
merciales classiques, la loi de privatisation prvoyant que le nouveau pro-
pritaire puisse proposer un plan de rvaluation annuel du loyer sur deux
ou trois ans, moins qu'il ne souhaite habiter lui-mme le logement,
auquel cas il pourrait signifier au locataire son cong. Ainsi le locataire
aurait le choix entre deux possibilits : d'une part, s'endetter un prix
tout fait prfrentiel pour acqurir un bien de relativement bonne qua-
lit, pour une mensualit au pire un peu suprieure son loyer trs boni-
fi actuel ; d'autre part, risquer qu'un propritaire autre ne le chasse de
son logement ou ne lui propose une augmentation de son loyer un
niveau quivalent, voire suprieur la mensualit qu'il aurait d payer. Le
choix de la plupart des locataires devrait tre rapide.
Pour solde de tout compte ...
Une objection de nature morale pourra tre oppose cette proposition
ce stade : les occupants des offices HLM ont eu de la chance par rap-
port ceux qui se sont vu refuser une telle demande, quand ils n'ont pas
purement et simplement trich ou fait jou des relations politiques. N'est-
il pas immoral de leur octroyer nouveau un avantage par le biais d'une
vente prfrentielle ? Les contribuables ordinaires ou ceux qui ont quitt
rcemment un logement social pour le parc priv ne se sentiront-ils pas
lss, pour ne pas dire plus ?
La rponse est clairement positive. Mais parfois, il convient d'accepter des
compromis imparfaits pour effacer le poids conomique et comptable de
60 annes d'errements (voire plus). Certes, 4,3 millions de familles, pas
toutes dfavorises se verront octroyer un avantage inopin financ dans
le pass par l'argent public. Mais la mesure permettra d'en finir avec tous
les cots visibles et cachs d'un systme qui gnre actuellement des
injustices bien plus grandes et des dysfonctionnements socialement trs
dommageables. Entre deux maux, il faut savoir choisir le moindre. Rayer
du bilan de l'entreprise France le passif et la charge d'un systme HLM
qui a montr son inefficacit et sa nocivit, aura des rpercussions posi-
tives qui surpasseront largement les cots de la relative partialit de la
mesure. De surcrot, ce cadeau aux locataires actuels des logements
sociaux est sans doute le seul moyen de vaincre l'opposition politique la
privatisation des HLM.
151
Car il ne faut pas se bercer d'illusions, l'opposition une telle mesure sera
trs forte. Les prsidents d'offices HLM, qui tirent de grands avantages
politiques de cette fonction, sont tous des lus locaux importants. Les
directeurs et cadres des offices HLM ne se laisseront pas dpouiller sans
ragir de leurs emplois, pour ne pas dire de leurs sincures ... Le seul
moyen de vaincre cette opposition est d'obtenir l'adhsion des locataires
actuels des logements et de faire passer toute opposition la privatisation
pour un gosme catgoriel au dtriment des locataires et notamment des
locataires modestes.
Banlieues sensibles, un pige viter.
Privatiser les logements HLM normalement par une simple vente
publique au plus offrant, avec plan de rattrapage trois ans des loyers
permettant aux locataires de se retourner, pourrait tre peru comme plus
quitable. Malheureusement, la mesure serait tout aussi politiquement
invendable aux offices HLM et n'obtiendrait pas l'adhsion des locataires.
Sauf possder une classe politique insensible toute forme de dmago-
gie lectorale, il est difficile d'imaginer qu'une telle mesure puisse tre
rapidement mise en place dans la France d'aujourd'hui, o une simple
modification du code du travail provoque un mois de manifestations.
En outre, il y a fort parier que, dans les cits sensibles, certains organi-
sateurs de trafics ou reprsentants de certains extrmismes, seraient les
premiers bnficiaires de ces ventes publiques, n'hsitant sans doute pas
dcourager des acheteurs honntes par voie de fait. Cela accrotrait le
risque de scession de fait de certains de ces quartiers, o les nou-
veaux propritaires pourraient encore plus facilement qu'aujourd'hui
substituer leur pouvoir la loi rpublicaine. Une telle privatisation l'en-
can est donc parfaitement impossible envisager aujourd'hui.
La privatisation prfrentielle des logements sociaux en faveur de leurs
occupants est le seul moyen politiquement envisageable de solder dfini-
tivement les comptes du systme HLM.
Au-del du principe en lui-mme, quelques questions pratiques seront
rgler. Tout d'abord, quelques locataires faible revenu gui auront eu la
chance de se faire attribuer un logement trs au-dessus de leurs moyens
et rcent n'auront peut-tre pas les revenus ncessaires pour payer les
mensualits affrentes. Une rforme des aides au logement pourrait les y
aider, mais peut-tre faudra-t-il leur attribuer un autre logement moins
152
lgant ou partiellement amorti, plus en rapport avec leurs moyens. A
contrario, il est possible que des locataires HLM dont les revenus ont aug-
ment soient prts augmenter leur taux d'effort pour occuper un loge-
ment plus sduisant. Un systme de troc via une place de march en ligne
entre ex-locataires pourra tre mis en place, permettant une rallocation
des logements privatiss entre nouveaux propritaires, et ce sans que des
droits de mutation soient exigs par le trsor public. En contrepartie, les
logements privatiss seront, comme tout un chacun, assujettis la taxe
foncire mme s'ils ont moins de quinze ans.
Les offices publics d'HI ,M devront conserver une partie de leur person-
nel pour grer les frais des coproprits, comme un syndic priv ordi-
naire, ce qui implique leur transformation en entreprise, prlude une
privatisation ultrieure. Les assembles de copropritaires pourront les
mettre en concurrence, aussi devront-ils certainement allger leur masse
salariale pour rduire leurs frais de gestion. Le seul moyen d'accomplir
cette mutation sans heurt est de profiter des dparts massifs la retraite
prvus dans les administrations nationales et locales entre 2005 et 2020
pour utiliser les agents librs par les offices HLM et autres services sup-
prims comme vivier de renouvellement des personnels. Les recrute-
ments publics ne seraient ouverts l'externe que lorsque le vivier serait
puis. Cela suppose une vraie bourse l'emploi inter-administrative, une
vraie gestion interministrielle des corps administratifs, plus de flexibilit
dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique, toutes
sortes de mesures -hors du champ de cette tude- par lesquelles il faudra tt
ou tard passer, tant la modernisation de notre tat vermoulu est devenue
indispensable. La liquidation des HLM publics peut servir d'vnement
dclencheur de cette modernisation.
Les socits prives d'HLM devront galement tre encourages vendre
leur parc leurs occupants, selon des modalits qui restent dfinir,
sachant que l'intrt des parties prenantes prives ne devra pas tre ls.
Bnfices collatraux : un possible assainissement des quartiers
sensibles ?
Mme si certains n'auront pas pay cher leur acquisition, les nouveaux
propritaires auront cur de prserver, voire d'augmenter la valeur de
leur bien, ce qui passera par un meilleur entretien de leur immeuble, un
arrt des dgradations volontaires, et une meilleure participation aux op-
rations d'amlioration de la vie des quartiers.
l53
On peut mme envisager que les occupants des logements ex-sociaux,
qui sont en majorit des citoyens paisibles, auront cur de faire le
ncessaire pour commencer l'assainissement de leur quartier. Oh ! certes,
ne nous payons pas de rves, ce ne sera qu'un lment parmi d'autres
pour que l'tat de droit rpublicain reprenne pied dans les cits en perdi-
tion, mais cela y aidera grandement.
Bnfices collatraux conomiques et sociaux.
Un retour dans le droit commun de la caisse des dpts semble inlucta-
ble dans cette perspective. Les placements oprs par les pargnants
pourront soit tre repris par ces derniers et raffects d'autres usages,
ou laisss la caisse qui devra mettre en uvre son indiscutable savoir-
faire oprationnel pour proposer de nouvelles opportunits plus lucrati-
ves aux pargnants. Gageons que ce surcrot d'pargne disponible aura un
effet trs positif sur la capacit de nos jeunes entreprises trouver des
capitaux pour se financer.
En outre, les logements privatiss seront la proprit directe de person-
nes physiques, dont certaines pourront avoir des vellits d'entrepreneurs.
La mise en place prochaine des prts hypothcaires permettra ces nou-
veaux propritaires d'apporter leur logement en garantie pour emprunter
les fonds ncessaires pour dvelopper une entreprise. Voil qui devrait
offrir nombre d'habitants de certains quartiers o la situation de l'em-
ploi est mdiocre des opportunits professionnelles nouvelles et valori-
santes.
Enfin, les bnfices sociaux dj voqus en premire partie trouveront
un terrain favorable pour se concrtiser : la proprit induira des com-
portements plus responsables et modes de vie plus sains des familles, se
traduisant par des rsultats scolaires meilleurs et des relations sociales
plus fcondes.
Comment aider les plus modestes s'il n'existe plus de logement
social ?
Il sera object ce stade que la privatisation des logements sociaux n'ap-
portera aucune aide aux personnes actuellement exclues du systme du
logement social et qui sont, selon l'expression de la fondation Abb
Pierre, la porte du logement . Ces personnes, nous l'avons vu, sont
victimes d'une part d'un phnomne de pnurie qui augmente considra-
154
blement les prix et, d'autre part, d'un systme d'aide par le logement
social qui ne permet pas l'accs universel.
Pour aider ces personnes, il faut retrouver une abondance de l'offre. Cela
suppose d'liminer les goulots d'tranglement qui la contraignent et de
supprimer les garanties excessives des locataires, qui s'exercent au dtri-
ment du droit des bailleurs et les dissuadent de mettre leurs biens en loca-
tion, tout en loignant les investisseurs potentiels des placements dans
l'immobilier locati( De mme, il faut revoir le couple aide-fiscalit du
logement de faon ce que le systme d'aide mis en place atteigne toutes
les familles trs modestes et modestes, et uniquement celles-l, et que la
fiscalit du logement ne cre pas d'obstacle artificiel l'investissement
immobilier, qu'il soit locatif ou d'habitation.
Ce sont ces volets de la rforme que nous allons tudier prsent.
155
Proposition n2 :
Une loi de libration foncire pour en finir avec la
pnalit rglementaire et le logement cher.
La pnalit rglementaire a reprsent pour les acheteurs de loge-
ment 46 milliards d'euros en 2005. Le surcot des rglementations exces-
sives du sol fait peser une charge abusive sur le budget des mnages acc-
dant la proprit et, par extension, ceux souhaitant entrer en location.
Nous avons vu que les avantages lis ces rglementations taient plus
putatifs que rels et qu'une abondance de possibilits de dveloppement
permettrait aux individus d'effectuer plus facilement qu'aujourd'hui les
choix d'ajustement de leurs conditions de logement l'volution de leurs
prfrences personnelles.
Le seul moyen de rendre plus de logements disponibles et meilleur mar-
ch est de faire sauter tous ces verrous rglementaires. Une rforme de la
gestion des sols conduisant retrouver cette abondance foncire est
absolument indispensable.
Toutefois, nous ne cderons pas ici la manie bien franaise de proposer
un mode de gestion des sols identique pour tous. Les problmes de Paris
ne sont pas ceux de Nantes, qui ne sont pas ceux d'Arcachon, de
Romorantin ou de Clermont-Ferrand. A chaque cit, chaque bassin,
sont associs des contextes paysagers, environnementaux, architecturaux,
des hritages historiques et des contraintes gographiques qui leur sont
propres. Grer le sol des communes rurales avec des outils conus par
des experts urbains pour la gestion des grandes mtropoles urbaines ris-
que de se rvler inoprant.
157
Malgr les consquences dramatiques que la contrainte rglementaire fait
peser sur le cot du logement, poste de dpense numro un des mnages,
le moins qu'on puisse dire est que la gestion du sol n'est pas un sujet
majeur du dbat politique actuel. Trs peu de politiques ont, pour l'ins-
tant, fait la relation entre la rglementation actuelle des sols et le malaise
conomique, voire la dtresse, que la hausse des prix immobiliers impose
aux mnages. Mme si le prsent rapport souhaite lancer le dbat et pro-
voquer une prise de conscience, le sujet n'a absolument pas t abord
lors de l'lection prsidentie
L'urbanisme est d'abord un enjeu local dont les effets sont perceptibles
localement : c'est localement que chaque communaut doit choisir les
mthodes qu'elle va mettre en uvre pour dvelopper son espace.
Chaque commune doit pouvoir puiser dans une bote outils diversifie
les moyens de grer l'usage des sols dans un contexte favorable au respect
des droits de proprit des dveloppeurs comme des riverains des nou-
veaux dveloppements.
Nous pensons donc que le Code de l'urbanisme doit tre abrog et rem-
plac par une loi cadre de dtente foncire trs gnrale, de peu d'ar-
ticles, se bornant fixer des principes clairs et autorisant chaque collecti-
vit choisir les outils pratiques qui seront compatibles avec ces princi-
pes gnraux. Nous tudierons quelques-uns de ces outils, mais nous
pensons qu'en la matire tout n'a pas t invent et nos propositions per-
mettront de laisser la place des innovations futures, le cas chant.
Les principes de base d'une gestion la fois libre et responsable du
sol.
Une loi cadre doit entriner, en matire de dveloppement du sol, les
principes suivants
- Tout sol est prsum dveloppable, tout propneta1re est
rput avoir le droit de dvelopper sa terre selon les usages qui
lui paraissent les meilleurs.
- Tout dveloppement qui amnera des nuisances suprieures
celles pralablement existantes devra faire l'objet de ngocia-
tions pralables entre le dveloppeur et l'ensemble des parties
concernes par les nuisances nouvelles.
158
- Tout dveloppement crant des nuisances nouvelles non
ngocies pourra donner lieu des rparations, des injonc-
tions de faire cesser les nuisances. Le dveloppeur reste en
tout tat de cause pleinement responsable de l'ensemble des
nuisances qu'il apporte. Ces nuisances peuvent tre caractri-
ses, de faon non exclusive, par la perte de valeur des propri-
ts alentours.
- Un tiers (particuliers ou collectivit politique) ne peut s'op-
poser un dveloppement a priori que s'il apporte la preuve
d'une nuisance non compense apporte par le dveloppe-
ment.
- Aucun dveloppement nouveau ne donne son auteur le
droit d'obtenir une compensation pour des nuisances prexis-
tantes (principe connu sous le nom de coming to nuisance dans
les pays anglo-saxons) . Autrement dit, celui qui dcide d'instal-
ler sa maison dans le cne de bruit d'un aroport existant ne
peut en aucun cas prtendre une indemnisation. Par contre,
si un changement de fonctionnement de l'aroport modifie la
zone ou l'horaire d'exposition au bruit, l'aroport est tenu de
compenser la nuisance nouvelle occasionne.
- Lorsque des servitudes publiques (telles que la protection de
zones de captage ou la prservation de paysages particulire-
ment dsirables) limitant le droit au dveloppement doivent
tre mises en place selon un processus dmocratique et trans-
parent, par une collectivit, celle-ci doit crer les conditions de
l'indemnisation des propritaires lss, soit par une compensa-
tion directe contractuelle, soit par la mise en place de mcanis-
mes permettant ces propritaires de toucher eux aussi les
dividendes du dveloppement.
- Lorsqu'un patrimoine bti ou naturel particulier rend indis-
pensable la promulgation de rgles architecturales pour tout
nouveau dveloppement, ces rgles peuvent tre imposes,
mais tout propritaire pourra les contester et en obtenir rapi-
dement la modification si elles prsentent un caractre frivole
ou excessif au regard des droits de proprit.
!59
- La collectivit ne doit pas tre tenue de financer les surcots
lis aux choix individuels des dveloppeurs. Si quelqu'un veut
se construire une maison isole, libre lui, mais pas question
pour la collectivit de lui payer la route, les rseaux d'adduc-
tion et d'vacuation des fluides, le ramassage scolaire ... Un
tarif spcifique d'enlvement des ordures mnagres pourra
galement tre appliqu ceux qui imposent des circuits plus
coteux.
De fait, la collectivit pourra prvoir un plan de dveloppe-
ment de ses rseaux publics, financ par les dveloppeurs, et
dont l'entretien sera transfr sa charge aprs achvement
des travaux. Un dveloppeur pourra proposer des dveloppe-
ments non prvus par le plan, mais devra faire son affaire de
la cration et de l'entretien des rseaux, sauf s'il parvient
ngocier avec la collectivit un accord de transfert satisfaisant
pour l'ensemble des parties.
La collectivit peut imposer des rgles contraignantes d'accs
aux voies publiques afin d'assurer leur scurit. Notamment,
elle devra viter que ne se crent des sorties directes dangereu-
ses sur les voies circulation rapide.
Enfin, et surtout, des propritaires pourront se regrouper soit
en associations, soit en socits de dveloppement, et signer,
sur des aires de toutes tailles, pourvu qu'elles soient fermes,
contigus et de forme praticable (ne pas enclaver des propri-
taires non dsireux d'adhrer) des conventions restrictives
librement ngocies, opposables aux tiers devant un tribunal,
qui drogeront aux rgles difies sur le territoire sous admi-
nistration publique. Le seul pouvoir de contrainte public sur
ces communauts de dveloppement sous seing priv sera
celui de ngocier les rgles d'interfrence (accs, adductions,
assainissement, rejets, impact visuel) entre la communaut pri-
ve et le territoire sous administration publique. Ces conven-
tions pourront prvoir des mcanismes de compensation
internes pour les propritaires qui accepteront de maintenir
leur terrain non construit pour augmenter la valeur globale de
la communaut. Enfin, les rgles gnrales de non discrimina-
tion en vigueur dans le droit franais restent applicables aux
conventions prives qui ne pourront donc exclure personne
sous prtexte de race, de religion, de prfrence sexuelle, etc.
160
La boite outil de la gestion librale des sols.
Comment empcher que des dveloppements mal matriss ne nuisent
gravement la valeur des proprits prexistantes ? En matire d'urba-
nisme comme dans tout autre domaine, libert ne signifie pas laxisme. Le
principe de responsabilit doit tre pleinement en vigueur et appliqu par
les tribunaux. Hlas, une approche uniquement fonde sur la rparation
a posteriori des prjudices pose de nombreuses difficults d'application,
qui conduisent souvent crer une demande politique pour un traitement
prventif des nuisances, d'o le recours des lois de zonage malthusien
dont nous avons vu les effets pervers.
L'histoire des grandes nations occidentales montre qu'une gestion uni-
quement curative des conflits d'utilisation du sol par les tribunaux n'est
pas toujours efficace. Les lgislateurs et les tribunaux, comme toute autre
entit publique, sont soumis des groupes de pression et la fin du XIXe
a souvent vu des lois ou des juges prendre systmatiquement le parti des
grandes manufactures industrielles contre les propritaires antrieurs,
rendant inoprant le principe de compensation des nuisances nouvelles
. C'est ce qui a conduit des municipalits amricaines adopter des rgles
de zonage ds le dbut du xxe sicle, et la cour suprme des USA
dclarer le principe de zonage constitutionnel, avant que ces principes de
gestion du sol ne reviennent vers l'Europe.
Voil pourquoi il convient d'autoriser l'usage d'outils facilitant la prven-
tion des nuisances, tout en respectant le droit de proprit de toutes les
parties prenantes. Nous en analyserons trois, sachant que d'autres peu-
vent tre imagins : les droits de dveloppement transfrables, les com-
munauts prives de dveloppement, les zonages flexibles non limitatifs.
(1) Droits de dveloppement transfrables.
L'un des mcanismes de compensation des servitudes par le march plu-
tt que par le contribuable est connu sous le nom de droits de dvelop-
pement transfrables . Il commence tre rpandu aux USA et a t uti-
lis assez massivement par des grandes municipalits italiennes (comme
Ravenne et surtout Turin) dans le cadre d'oprations de renouvellement
urbain ss. Ils semblent intressants utiliser lorsque des zones trs haute
valeur environnementale sont soumises une forte pression foncire.
85. Ezio Micelli, La ngociation des droits btir en Italie , Revue Etudes Foncires n82.
161
Pour en comprendre le principe, revenons aux failles environnementales
des rgles de zonage actuelles.
Les zonages sont supposs prvenir des dsordres de nature environne-
mentale. Mais ils en crent d'autres, de mme nature. Leur inadaptation
lutter contre l'talement urbain est patente. En matire de valorisation des
paysages, leur bilan n'est pas remarquable non plus.
Les rglements d'urbanisme tels que nous les connaissons n'ont pas
empch de nombreuses dcisions de constructions esthtiquement dis-
cutables, qu'elles soient issues de matres d'ouvrages privs ou publics.
Cela s'explique aisment : le droit de construire ces ensembles a t
acquis par un processus de nature politique. Les amnageurs ont donc pu
profiter de terrains privilgis en n'en payant qu'une fraction du cot,
celle que le terrain reprsente pour eux-mmes, mais n'intgrant pas la
valeur de ce paysage pour les autres propritaires et utilisateurs. Ce que
l'on acquiert sans le payer n'a pas de valeur : dans ces conditions, le pay-
sage peut tre sacrifi sur l'autel du profit marginal induit par chaque
mtre carr supplmentaire.
Le zonage, en laissant le constructeur s'exonrer du principe de respon-
sabilit du moment qu'il respecte une rgle, constitue une faible protec-
tion contre les dsordres environnementaux. Les droits de dveloppe-
ment transfrables reprsenteraient un progrs indniable.
Concrtement, sur une commune ou agglomration, serait fix par la
reprsentation dmocratique un coefficient d'occupation du sol universel,
donnant un droit construire chaque propritaire en fonction de sa sur-
face, tabli en fonction de la capacit des quipements collectifs absor-
ber un certain volume de population, et rgulirement rvalu en fonc-
tion de l'amlioration de ces quipements. Ceux dont la construction
occuperait une surface infrieure celle permise par le COS bnficie-
raient d'un droit construire quelques mtres carrs supplmentaires.
Tout dveloppeur qui voudrait construire au-del de son plafond de den-
sit devrait rendre son projet public pour prtendre acheter des droits
supplmentaires auprs de ceux qui n'en auraient pas l'utilit immdiate.
Si les propritaires disposant de droits vendre valorisent le paysage et la
conservation environnementale de certains secteurs plus cher que d'au-
tres, ils pourront assortir la vente d'un prix plus lev ou de conditions
plus draconiennes en matire de respect de clauses environnementales. A
162
contrario, ils pourront considrer que le paysage dfendre n'a pas une
valeur telle ou que le projet prsent ne prsente pas une menace qui jus-
tifie de renoncer au profit li la vente de leurs droits construire : c'est
l'estimation qu'en feront les premiers concerns qui donnera au paysage
sa valeur et pas une lubie d'un technocrate ou d'un lu local.
Naturellement, des associations de dfense des paysages pourront lancer
des souscriptions pour sauvegarder certains secteurs et des associations
de propritaires dans des zones sensibles pourront se crer pour passer
des accords d'auto-discipline et mettre sur le march au moment oppor-
tun leurs droits construire ainsi conomiss. Les propritaires de ter-
rains frapps de servitudes (proximit d'une grande voie de circulation,
risques particuliers, tels que couloirs d'avalanche, protection des captages
d'eau potable ... ) ne pourraient exercer leur droit de construire, mais gar-
deraient le droit de revendre ce droit au meilleur moment. De surcrot, les
municipalits pourraient ngocier l'attribution de droits construire
bonifis 86 transfrables mais non exerables sur les espaces protger
absolument, ce qui permettrait leurs propritaires de bnficier large-
ment du partage de la rente foncire dont ils sont actuellement exclus.
D'autres modalits de mise en uvre de ces droits sont concevables.
Les territoires qui, pour protger les propritaires existants, fixeraient un
quota global de droits construire transfrables trop faible, en paieraient
le cot par un march immobilier plus cher gnrant une demande d'in-
tervention sociale : il faut donc que le financement des politiques de trai-
tement social du mal-logement soit la charge des collectivits loca-
les de mme niveauet non de l'tat, afin que le cot d'ventuelles restric-
tions la constructibilit du sol voulues par les propritaires locaux soient
support par eux-mmes et non rpartis sur l'ensemble des contribuables
de France. Les rflexes NIMBYistes de certaines parties prenantes se
paieraient cash et seraient donc efficacement contrebalancs.
Les communes qui fixeraient des quotas plus importants, en contrepartie,
rduiraient fortement le cot d'acquisition des droits construire suppl-
mentaires, ce qui faciliterait leurs propres achats de droits construire
pour leurs oprations publiques -routes, stades, bibliothques, etc.
Certes, elles courraient le risque de voir des oprations forte densit
voir le jour dans des endroits o elles ne seraient pas dsirables, mais la
possibilit de s'opposer ces oprations se ferait un cot plus faible. Les
86. Comparables des actions dividende double mais sans droit de vote qui existent au capital
de certaines entreprises.
163
inconveruents lis l'octroi d'un quota lev de droits construire
seraient donc moindres que ceux lis une limitation excessive de la
construction.
Les dveloppeurs de projets d'importance auraient intrt viter les
OPA hostiles sur les droits construire, gnratrices de complications
et donc ngocier en amont, avec une large association des parties pre-
nantes le montant des achats de droit et les clauses de leur projet. Un tel
dispositif redonnerait toutes ses chances l'mergence d'un urbanisme
contractuel.
Enfin, les droits transfrables crent une incitation intressante la limi-
tation de l'talement urbain. En effet, il peut tre rentable, pour un pro-
pritaire, de retirer sans effort une fraction de la valeur de la terre dve-
loppe, sans les incertitudes commerciales lies au dveloppement en lui-
mme, tout en continuant une activit agricole ou assimile sur sa terre.
Une proposition de loi permettant l'instauration de tels mcanismes a t
faite en 1981 par le dput Georges Mesmin. Inutile de prciser qu'elle
n'a jamais t inscrite l'agenda parlementaire de l'Assemble ...
Certains objectent que la mise en place d'un tel march serait complexe,
que sa gestion serait onreuse, que les expriences trs partielles et rares
menes en France Qoi Galley de 1976 sur les transferts de COS), en Italie,
aux USA, ont donn des rsultats variables. Mais les marchs de droits
transfrables sont une innovation rcente, ils sont amliorables. La mise
en place d'un systme de gestion de la proprit par le cadastre 87 et les
notaires fut difficile et dura plusieurs dcennies en France entre la
Rvolution et le dbut du x_xe sicle. Si nos anciens avaient abandonn
ces outils au motif que la gestion en tait trop lourde, nous serions sans
aucun doute moins riches aujourd'hui !
Aux USA, la gestion des droits a t souvent concde des organismes
privs qui ont amlior leurs mthodes de gestion pour la rendre opra-
tionnelle. Dans le New Jersey, les forts et marais des Pinelands ont cr
87.La ralisation du premier cadastre fut dcrte par Napolon, en 1807, mais ne fut acheve
qu'en 1850. Encore ce cadastre, trop statique, tait-il incapable de prendre en compte l'volution
des propritaires de la terre au cours du temps, tout comme le remembrement des parcelles (source
: www.cadastre.connaitre.org) . L'conomiste Hernando de Soto rappelle dans son ouvrage Le
Mystre du capital (Flammarion, 2005) qu' cette poque, dans la plupart des pays occidentaux
confronts des problmes similaires, les banlieues ouvrires se dvelopprent souvent hors de tout
systme d'enregistrement de la proprit, avant d'tre rgularises par la suite sur plusieurs dizai-
nes d'annes.
164
un des premiers systmes de droits transfrables dont la gestion a t
confie une banque, tout simplement, avec succs. A l'heure o des pro-
fessionnels savent faire fonctionner dans le monde des systmes de trans-
fert de proprit portant sur des milliards de transactions et des actifs de
toute nature, prtendre qu'il serait impossible de faire fonctionner un sys-
tme de gestion de droits transfrables au niveau d'une commune ou
d'une communaut de communes n'est gure srieux.
L'exprience des Pinelands a permis de nombreux propritaires terriens
de faire le choix de ne pas construire sur leur terre, forte valeur colo-
gique et paysagre, en vendant des droits construire des propritaires
de terrains de moindre qualit naturelle. Cette vente de droits permet
d'encaisser un revenu sans prendre le risque de construire et de ne pas
vendre, tout en exploitant la terre pour d'autres usages : agriculture, am-
nagement touristique des terrains, exploitation forestire. Ces propritai-
res savent qu'ils pourront toujours profiter d'une partie de la rente fon-
cire de leur communaut, aussi ne font-ils plus le sige des conseils
municipaux pour obtenir un droit construire sur leur terrain, au
bnfice du climat politique local. En outre, leur travail de conservation
de l'espace augmente la valeur des constructions ralises dans la commu-
naut. Cela leur permet d'esprer vendre plus cher leurs droits
construire quand un constructeur se prsente sur le march. Le systme
de droits transfrables agit donc comme un ensemble vertueux d'incita-
tions dans lequel celui qui fait le choix de prserver la qualit de l'envi-
ronnement en retire un bnfice net.
Il est cependant clair que les droits de dveloppement transfrables ne
sont pas une panace et que leur succs dpend d'un certain nombre de
facteurs, au premier rang desquels une dtermination judicieuse de
volume initial de droits ouverts. De plus, lorsqu'une sparation artificielle
est cre entre les zones protges et les autres, le processus politique de
cration de ces zones peut tre soumis aux mmes alas que lors de l'la-
boration d'un zonage classique. Voil pourquoi ce premier outil ne doit
tre adopt que par des collectivits qui y sont prtes et remplissent les
conditions d'une mise en uvre efficiente 88.
88. L'un des exemples de communaut de droits transfrables dont les rsultats sont mitigs est
celle de Boulder, au Colorado : les droits transfrables ont indiscutablement permis de prserver
un environnement de qualit, mais une politique plutt malthusienne d'ouverture de droits fait
que le comt de Boulder reste un des plus cher des USA . . .
165
(2) Les communauts prives de dveloppement, neighborhood
associations
Lances aux USA la fin des annes 60, ces communauts, fdrant les
propritaires au sein d'associations but non lucratif, voire d'entreprises
prives, mettent en commun la terre et adoptent un plan de dveloppe-
ment contractuel qui doit tre approuv par l'ensemble des parties. Ces
plans de dveloppement constituent en quelque sorte des zonages privs,
mais ils ne sont pas malthusiens puisqu'ils ne limitent pas le droit de
construire l'extrieur de la communaut. Ces communauts ont la pos-
sibilit de s'affranchir des rgles de construction prvalant sous adminis-
tration publique. Les rgles prsidant la vie de la communaut ne peu-
vent tre modifies que par assentiment d'une large majorit qualifie,
selon des procdures crites dans son rglement.
A l'intrieur de la communaut, les habitants ont intrt valoriser leur
cadre de vie. Il est donc peu vraisemblable que de telles communauts
obtiennent de moins bons rsultats que les ensembles politiques institu-
tionnels habituels. Elles sont intresses la valeur collective de leur com-
munaut, en ce sens qu'elles peuvent vendre un droit d'entre. Ainsi, les
propritaires qui apportent leur terre la communaut pour en faire un
espace vert ou tout autre quipement non directement rentable peuvent
tout de mme bnficier largement de la rente foncire de leur commu-
naut, s'ils ont correctement ngoci la rgle de partage des droits d'en-
tre des nouveaux arrivants. La communaut est libre de rguler les usa-
ges possibles des constructions l'intrieur de son primtre : quels
commerces, quelles activits. Mais lorsqu'une opportunit de dveloppe-
ment non prvue par le rglement initial se fait jour, si le rglement est
suffisamment flexible, celui-ci peut tre amend sous rserve qu'il
recueille l'assentiment d'une large majorit.
La communaut est responsable de l'investissement et de l'entretien de
ses quipements collectifs et prlve une charge de coproprit aux adh-
rents, gnralement comprise entre 100 et 300 euros mensuels, en contre-
partie de services tels que des garderies d'enfant, le ramassage des ordu-
res, l'entretien des espaces verts et des services d'auxiliaires de police pri-
vs. Contrairement une croyance rpandue, moins d'un quart de ces
communauts sont physiquement fermes (gated communities) . La commu-
naut est libre de choisir son personnel. En contrepartie, alors que ses
membres continueront de payer des impts la commune de rattache-
ment, il est peu probable qu'ils bnficient de la moindre subvention d'in-
166
vestissement ou d'entretien. Les responsables de la communaut, gnra-
lement lus, sont les interlocuteurs de la municipalit et peuvent ngocier
des contrats divers, notamment des contrats de performance environne-
mentale. Des accords entre associations d'agriculteurs et communauts
d'habitation peuvent tre signs pour dfinir les rgles de bonne cohabi-
tation entre les deux catgories d'utilisateurs du sol.
Aujourd'hui, 50% des nouveaux logements amricains sont construits
sous l'gide de ces associations. 18% de la population amricaine vit au
sein d'une de ces communauts, qui reprsentent 15% du parc de loge-
ments.
Ces communauts ne sont pas sans inconvnients, elles imposent parfois
des clauses qui ne seraient pas acceptes en France : discrimination par
l'ge, interdiction de certains comportements anodins sous nos latitudes,
etc. Mais tant que l'abondance foncire n'oblige pas les personnes habi-
ter une communaut dont ils n'approuveraient pas les rgles, pourquoi ne
pas laisser les personnes fixer elles-mmes un certain nombre de rgles de
vie en socit ? Aux USA, les tribunaux veillent viter certains abus,
notamment en terme d'exclusion par la race. Il est vident que des com-
munauts but ouvertement discriminatoires seraient perues comme
totalement inacceptables en droit franais. Si de telles communauts doi-
vent tre importes en France, elles doivent tre un moyen de crer des
espaces de vie harmonieux et non des instruments de sgrgation.
L'intrt des communauts contractuelles est qu'elles incitent fortement
les propritaires prendre en main le dveloppement de leur commu-
naut et ne pas l'abandonner aveuglment aux politiques et aux groupes
de pression qui les manipulent. De surcrot, les communauts tant des
personnes juridiques responsables des nuisances qu'elles pourraient crer,
leurs adhrents sont naturellement ports l'adoption de comportements
co-responsables 89.
A l'intrieur de la communaut peut exister un systme de droits de dve-
loppements transfrable, encore que le cas soit rare. Mais rien n'interdit
de penser que la combinaison des deux systmes puisse, dans certains cas,
donner des rsultats intressants.
89. Ceux qui voudraient approfondir la question pourront se tourner vers l'ouvrage de Robert H.
Nelson, Private Neighborhoods And the Transformation of Local Ed. Urban lnstitute
Press, 2005.
167
(3) Le zonage flexible ))' non limitatif.
Les droits transfrables et les communauts prives sont certes intres-
sants, mais ils sont loigns de notre culture actuelle et leur mise en place
ne pourra tre que progressive. Une majorit des sols franais restera
donc sous administration publique. Il convient donc de modifier rapide-
ment nos rglements pour permettre aux constructeurs, lotisseurs et par-
ticuliers de trouver le foncier ncessaire la satisfaction d'une demande
toujours soutenue.
Les zonages flexibles, induisant une obligation de compensation des ser-
vitudes, sont sans doute la solution la plus praticable court terme.
Dans ce systme, tout terrain est rput administrativement constructible.
En revanche, la constructibilit technique n'est acquise que lorsque la
maison est correctement pourvue en adduction d'eau et d'lectricit
(encore que l'on puisse imaginer une maison auto-alimente par groupe
lectrogne) et surtout lorsqu'elle peut tre assainie par un quipement
individuel ou collectif.
La commune ne peut en aucun cas tre oblige de pourvoir la construc-
tibilit technique des parcelles. La commune pourra prvoir non pas un
plan d'occupation des sols, mais un plan de dveloppement dans
lequel elle prvoira les extensions de voiries et rseaux, gnralement en
continuit de l'existant, ainsi que les stations d'puration et autres quipe-
ments publics ncessaires son dveloppement. Elle pourra faire finan-
cer ces quipements nouveaux par les btisseurs mais aura la possibilit
d'en rintgrer l'entretien dans son budget annuel, grce aux rentres fis-
cales induites par les nouveaux arrivants.
Un dveloppeur sera autoris investir en dehors des zones prvues par
la commune, mais alors celle-ci ne sera pas oblige de transfrer dans son
domaine public les quipements nouveaux des zones situes l'extrieur
de son plan de dveloppement. Dans ce cas, le btisseur isol devra pren-
dre en charge non seulement les derniers mtres de voies et rseaux
nouveaux, mais aussi l'extension des rseaux principaux et encore
leur entretien : dans ces conditions, seuls les dveloppement autour des
centre-bourg et gros hameaux existants sera conomiquement envisagea-
ble, le mitage par des constructions isoles se limitant quelques cas
bien particuliers.
168
Inutile de dire que, dans un tel cadre, seuls des dveloppeurs profession-
nels pourront lancer des projets d'envergure en dehors des zones prvues
pour le dveloppement communal public. Mais ils doivent pouvoir le
faire et, dans ce cas, un accord contractuel entre municipalit et dvelop-
peur doit tre recherch. On peut supposer qu'en gnral, les dvelop-
peurs chercheront simplement s'tablir dans le prolongement des zones
prvues par la municipalit, lorsqu'ils estimeront que les opportunits
commerciales d'un lieu sont suprieures au rythme de dveloppement
envisag.
De mme, les activits de service nuisance non perceptible (professions
librales, petits commerces, etc.) ne devront pas pouvoir tre limites par
ces plans de dveloppement.
Concernant les zones industrielles et artisanales, les populations, lgitime-
ment, souhaitent une sparation claire entre usines, ateliers et logements.
Le plan de dveloppement municipal ou intercommunal pourra prvoir
des zones pour l'implantation de ces quipements. Mais des amnageurs
privs pourront en crer ailleurs, s'ils estiment d'autres emplacements
intressants et en acquirent rgulirement le foncier.
La diffrence entre le zonage classique et le zonage flexible apparat ici
clairement : dans le second cas, la commune peut inflchir le dveloppe-
ment de sa commune en abaissant le cot de viabilisation des terrains
qu'elle prfrerait voire construits, mais ne peut empcher les dvelop-
peurs de jeter leur dvolu sur d'autres terrains, s'ils le jugent opportun. Le
zonage peut fixer des rgles de construction simples (volumtriques) dans
les zones les moins sensibles et plus drastiques dans les zones de haut
intrt architectural, mais les dveloppeurs conservent la possibilit, par
voie contractuelle ou judiciaire, d'obtenir une inflexion de ces rgles si
leur lettre est trop tatillonne et constitue une violation manifeste de leur
droit de proprit.
Pour plus d'efficacit, ces plans de dveloppement municipaux devront
pouvoir faire l'objet d'une rvision annuelle, sans tre soumis aux proc-
dures actuelles qui retardent la moindre modification d'un PLU de plu-
sieurs mois et sa rvision de plusieurs annes.
169
De la compensation des servitudes.
Dans un tel rgime, comment la municipalit peut-elle empcher qu'un
dveloppement individuel mal matris ne vienne nuire la valeur des
proprits existantes ? Un exemple : une commune est particulirement
attractive pour son front de mer joliment amnag avec notamment de
jolis jardins privs au devant des proprits. Une dcision - prive ou
publique - de construire sur ce front de mer un ensemble de logements
collectifs de masse l'architecture trs discutable 90 pourrait amoindrir la
valeur totale des autres logements, le btisseur restant quant lui quasi-
ment assur de rentabiliser son investissement, tant les logements de bord
de mer sont attractifs de nos jours. Les marchs de droits transfrables
constituent une rponse intressante ce cas de figure. Mais sachant que
ces outils sont encore mal connus et matriss, n'existe-t-il pas d'autres
alternatives ? Tout d'abord, la libert de construire ne doit pas pouvoir
signifier celle de construire n'importe quoi, n'importe o. Des rgles
volumtriques et architecturales doivent pouvoir tre imposes aux pro-
pritaires pourvu que ces rgles ne constituent pas un recul par rapport
aux possibilits laisses aux dveloppements passs sur les parcelles voi-
sines quivalentes.
Dans le cas contraire, si la collectivit souhaite imposer une limitation
suprieure, elle devra adopter une servitude d'utilit publique 91, aprs un
processus consultatif large, et devra indemniser les propritaires lss sur
la base d'une ngociation contractuelle. En cas de dsaccord, les tribu-
naux trancheront hauteur de la marge bnficiaire que le propritaire
aurait pu obtenir s'il avait t libre de dvelopper son terrain, cette marge
tant calcule par rfrence des oprations similaires.
Il est important de noter que l'indemnisation d'une servitude sur une par-
celle doit se faire sur la base des possibilits financires offertes par des
parcelles similaires et non sur la base des limitations imposes antrieure-
ment la mme parcelle, sans quoi le propritaire frapp d'une servitude
90. De La Grande Motte Saint Jean de Monts en passant par La Baule et Saint Gilles Croix de
Vie, les exemples de btonnage esthtiquement malheureux en zone ctire ne manquent pas.
91. Il convient d'ailleurs de se demander si la notion d'utilit publique ne devrait pas laisser la
place celle de << ncessit publique , ce qui diminuerait les possibilits d'exercice arbitraire du
pouvoir politique.
170
ancienne caractre politique n'aura aucune chance de rcuprer un
peu de la valeur de son bien 92.
L'intrt de la commune sera bien videmment de limiter au strict nces-
saire les servitudes de construction, de faon limiter l'cart de prix entre
terrain constructible en pleine libert et terrain asservi . Dans un
contexte d'abondance foncire, les prix des terrains constructibles reste-
ront peu levs et la charge de la commune acceptable.
Stabilit de la rgle, notamment pour les dcideurs publics.
Dans la situation actuelle, il n'est hlas pas rare que les communes modi-
fient le PLU pour des projets publics, en s'octroyant des avantages dro-
gatoires par rapport ce qui est autoris aux intervenants privs du sys-
tme. La loi gnrale doit proscrire ce type de comportement et les rgles
de construction applicables doivent tre les mmes pour les construc-
teurs publics et privs. Cela n'empchera pas de prciser au niveau du
rglement de construction des spcificits propres certains quipements
publics (une caserne de pompiers ou un htel de police obissent des
contraintes fonctionnelles spcifiques, tout comme les coles), mais ces
spcificits ne devront pas constituer une drogation outrancire au droit
gnral de la construction applicable sur la commune, les litiges devant
tre tranchs en ce sens par les tribunaux.
Le cas particulier de Paris.
Les grandes mtropoles franaises sont gnralement entoures d'une,
voire deux ceintures de banlieues, de densit dcroissante. Librer le fon-
cier dans les communes de ceinture aura pour effet de dtendre les prix
dans la partie centrale de l'agglomration, les acheteurs ayant le choix
entre un plus grand nombre d'options d'habitation et pouvant mettre en
balance le surcot de la zone centrale et les avantages relatifs que cette
localisation confre.
Le cas de Paris est un peu diffrent. Non seulement la ville de Paris, mais
aussi la plupart des communes de premire et de seconde ceinture de
92. De mme, hors du champ de cette tude, les expropriations devraient-elles tre calcules sur
la valeur d'un terrain similaire hors servitudes et non sur la valeur du terrain << asservi )). Trop de
collectivits ont eu, par le pass, recours un procd consistant placer une servitude sur un ter-
rain pour en limiter la valeur, puis exproprier le terrain quelques annes plus tard pour une bou-
che de pain, sans recours du propritaire. De telles pratiques, qui ne sont rien moins que du vol,
doivent tre bannies de notre droit des sols.
171
banlieue sont fortement urbanises. Certes, il reste des disponibilits fon-
cires, mais leur raret relative poussera toujours leur prix la hausse. Et
dtendre l'urbanisation sur les communes de troisime ou quatrime cou-
ronne aura un impact moindre sur la partie centrale de l'agglomration.
Lorsqu'une commune ne peut pas s'tendre en surface, il ne lui reste que
la troisime dimension, s'tendre en hauteur. Un tel dveloppement est
aujourd'hui rendu difficile par un PLU qui impose un coefficient d'occu-
pation des sols (COS) rigide et, de surcrot, baiss par l'quipe municipale
lue en 2001 de 3,75 3,25. La mise en place d'un systme de droits trans-
frables, reprenant peu ou prou les termes de la proposition de loi
Mesmin de 1981, pourrait dbloquer la situation.
En effet, un tel systme laisserait le choix des terrains dvelopper des
promoteurs privs tenus de vendre leur production pour quilibrer leur
bilan. Cela les conduira ne pas construire n'importe quoi, n'importe o,
surtout si la dtente foncire permet une concurrence plus large entre
offreurs de nouveaux ensembles. De surcrot, pour densifier leur
construction, ils devront acheter des droits transfrables des propritai-
res dont l'espace est moins dense que le COS autoris. Ceux-ci perce-
vront donc une partie de la rente foncire et ne seront donc pas pnali-
ss par la limitation volontaire de leur droit construire. Dans les zones
architecturales particulirement sensibles, un COS plafond et une obliga-
tion de respecter un style haussmanien pourront tre institus, moyen-
nant une attribution de droits construire transfrables mais non exera-
bles bonifis. En revanche, il n'est pas ncessaire d'imposer un style uni-
que sur toute la capitale. Il faut au contraire laisser sa chance la crati-
vit pour autoriser la revitalisation de certains quartiers par des architec-
tures plus contemporaines de qualit, mais qui devront se vendre. Cela
vitera les outrances propres certaines ralisations HLM dont la clien-
tle est captive.
Si, dans une zone non couverte par ces limitations architecturales, un pro-
jet de construction risquant de dvaloriser le voisinage se fait jour, les
opposants pourront toujours esprer le bloquer ou ngocier son amlio-
ration, en se constituant en association de sauvegarde et en rachetant eux-
mmes suffisamment de droits construire pour que le cot rsiduel des
droits restant vendre sur le march soit trop lev et rende l'opration
projete alatoire. Dans un tel systme, ceux qui veulent s'opposer un
projet doivent imprativement estimer le prix de leur opposition, et non
tenter de lser le propritaire entrepreneur par le biais d'un processus
purement politique dont nous avons voqu les possibles drives.
172
La libration des rserves foncires publiques.
Les PLU des communes sont en gnral riches de zones d'amnage-
ment concert ou diffr qui strilisent des quantits importantes
de terrain pour des projets dont le droulement administratif s'tale sur
des annes, augmentant encore la pnurie foncire. Il faut de toute
urgence replacer ces rserves publiques dans le march. Ceux qui crai-
gnent que cette pratique obre du terrain pour les gnrations futures
peuvent se rassurer : dans un contexte d'abondance, ces terrains pour-
ront toujours se trouver ailleurs. Et les un deux millions de logements
manquants pour permettre aux personnes la porte du logement d'y
rentrer sont bel et bien ncessaires court terme, pas dans 10 ans.
Objections escomptables et rponses que l'on peut y apporter.
Les objections qui seront adresses ces mesures seront de plusieurs
ordres : urbaines, environnementales, patrimoniales.
Les arguments en faveur de la lutte contre l'talement urbain sont sou-
vent contestables. Premirement, il est trs discutable gue l'talement
urbain, qui a t pendant des sicles le mode de dveloppement des cits,
soit une calamit en lui-mme, et ensuite, nous avons vu que les politi-
ques anti-talement favorisaient l'hyper-talement urbain, les mnages
tant obligs de chercher l'immobilier abordable dans les campagnes loin-
taines.
Nous pourrions ajouter que la contraction urbaine a galement des effets
environnementaux nfastes 93. En effet, en renchrissant le prix du ter-
rain, elle pousse privilgier les usages les plus intensifs de l'espace
(immeubles) au dtriment des espaces verts, jardins, etc.
Ceci dit, les arguments en faveur de la prservation des terres agrico-
les seront plus frquemment avancs. prserver la ruralit , prser-
ver nos capacits alimentaires , prserver la biodiversit , autant de
slogans prfabriqus qui seront assens par les opposants toute
rforme.
Le monde agricole est aujourd'hui encadr par des rglements d'un autre
ge, corset par des organismes para-agricoles dont le fonctionnement
93. Pauleit et Golding, The spatial impact of urban compaction, Town and planning review, 2005.
173
pas toujours transparent ne permet pas aux propritaires d'exploiter ou
de vendre librement leur terre. Or, qui est meilleur juge des usages qui
peuvent tre fait de la terre : un expert dans une bureaucratie, ou le
propritaire, extrmement motiv extraire de son bien la meilleure
valeur possible, et ce de faon durable ? Dans un pays o l'encadrement
de l'activit agricole conduit multiplier les subventions ... notamment
la jachre, faut-il croire ceux qui prtendent que l'urbanisation est un dan-
ger pour notre auto-suffisance alimentaire ?
De nombreuses productions agricoles sont en crise, notamment dans la
viticulture : est-il juste de forcer les producteurs condamns moyen
terme par l'mergence mondiale de terroirs viticoles aux conditions de
production plus favorables, conserver tout prix des vignes, alors que
dans certaines de ces rgions, le terrain pourrait tre converti vers d'au-
tres activits plus porteuses, et notamment immobilires ?
Les objections patrimoniales seront sans doute les plus difficiles
contourner : les propritaires, qui sont majoritaires en France, craindront
de voir la valeur de leur proprit fondre. Nous avons dj analys ce rai-
sonnement courte vue dans un chapitre prcdent, mais cette critique
de la rforme ncessitera une communication adapte. Les propritaires
d'un seul bien immobilier qui devront dmnager n'ont rien perdre
d'une baisse gnralise de l'immobilier : avec la vente de leur bien dva-
lu, ils pourront racheter un autre bien dvalu. Certes, parfois, certains
crdits bancaires prvoient qu'en cas de vente du bien, l'emprunteur
doive rembourser par anticipation le premier prt et en prendre un autre
pour un nouvel achat, mais ces clauses devraient tre assez facilement
rengociables, les banques n'ayant pas intrt mettre leurs clients en
dfaut.
Quant aux propritaires fonciers importants, qui seraient les vrais per-
dants d'une telle rforme, la contrepartie qui peut leur tre offerte est
simple : la suppression de l'ISE Nous ne dtaillerons pas dans cette tude
spcifiquement consacre au logement les nombreux effets pervers de cet
impt, bien documents par ailleurs, mais rappelons qu'un rapport d'en-
qute snatorial a conclu que la dlocalisation de grandes fortunes fuyant
l'ISF cote chaque anne environ 5 milliards d'euros de rentres fiscales
au budget de l'tat, alors que cette taxe en rapporte moins de 3 : la sup-
pression de l'ISF se financerait d'elle-mme. En outre, la baisse de l'as-
siette des biens immobiliers conscutive la loi de dtente foncire abais-
serait encore mcaniquement les rentres provenant de cet impt.
174
Supprimer l'ISF permettra de faire passer auprs des grands propritaires
immobiliers la pilule de la baisse de valeur de leurs biens. Elle incitera
mme srement d'autres fortunes se rinvestir dans ce type de place-
ment par nature non dlocalisable, ce qui ne pourra que favoriser l'offre
locative.
Il parat important qu'une telle rforme foncire soit mise en uvre avant
la mise en place effective des prts hypothcaires en France. En effet, les
bulles immobilires, de par le risque d'clatement qu'elles reprsentent,
sont un facteur d'inscurit pour l'emprunteur, qui peut voir brusque-
ment la valeur de son bien tomber en dessous du capital restant d, le for-
ant la faillite s'il se trouve mis en dfaut de remboursement. Un tel ris-
que conduira les banques consentir des taux plus levs pour couvrir ce
risque. Un march immobilier o le foncier abondant garantira une crois-
sance relativement rgulire et peu ou prou indexe sur le revenu des
mnages dans le temps crera un environnement beaucoup plus favora-
ble au bon fonctionnement de ce type de prt, avec des taux plus faibles.
Et pour les locataires ?
L'unification du march du logement et l'abondance foncire creront un
vritable appel d'air favorable notamment l'accession la proprit.
Pour que la dtente foncire ainsi observe profite aussi aux locataires, il
convient de rendre nouveau dsirable et comptitif le placement dans
l'immobilier locatif. Pour cela, mme si cela peut paratre paradoxal, il faut
en finir avec le contrle des loyers et la surprotection du locataire par la
loi.
175
Proposition n3 :
Retrouver une relation locataire-baiUeur saine grce la
libert contractuelle.
Retrouver la libert des prix et permettre l'une des parties de rompre le
contrat quand l'autre partie ne remplit pas ses engagements est la condi-
tion absolument ncessaire pour retrouver une offre locative suffisante.
Mais cette nouvelle libert contractuelle ne peut fonctionner que dans un
march o l'offre n'est pas artificiellement limite par d'autres moyens. Si
des lois foncires inadaptes poussent les prix la hausse, les loyers
feront de mme, et les politiques seront soumis une pression trs forte
de leurs lecteurs pour rtablir un contrle des loyers et une protection
accrue des mauvais payeurs contre le risque d'expulsion. Tant que le mar-
ch immobilier restera soumis des risques de bulles telles que celles que
nous connaissons, la libert contractuelle du bail sera politiquement
impossible vendre au corps lectoral, quelle que soit sa pertinence co-
nomique.
En contrepartie, dans un march o l'offre est abondante, le locataire
sentant que son loyer actuel est trop lourd a toujours la possibilit de
trouver un logement un peu plus petit, un peu moins bien situ, mais un
peu moins cher pour retrouver un taux d'effort compatible avec son bud-
get. Quant au propritaire qui voudrait augmenter son loyer trop vite, il
serait sanctionn par le march : le locataire n'aurait aucun mal trouver
un loyer moins cher ailleurs. Ajoutons qu'une possibilit accrue de
construire des logements neufs prix acceptable constituerait une
concurrence redoutable pour la location, mme si les taux d'intrt
venaient subir une lgre augmentation : en tout tat de cause, dans un
177
march foncirement non contraint, les loyers annuels ne pourront gure
dpasser 5 6% de la valeur vnale des biens, elle-mme fortement
contrainte par la capacit accrue d'en construire de nouveaux. Dans un
march d'abondance de biens, la libert contractuelle n'est pas une
contrainte pour le locataire. Il est d'ailleurs tout fait probable que pour
attirer des bons clients, les bailleurs proposent d'eux-mmes des clauses
limitant le nombre de rvaluations annuelles une seule.
Quant l'expulsion facilite des mauvais payeurs, mme si elle peut para-
tre dure, elle ne procde pas chez ceux qui la proposent d'un manque de
cur honteux en ces priodes d'exclusion, mais du mme souci de ne rien
faire qui puisse limiter l'offre locative accessible aux locataires de bonne
foi. A partir du moment o le locataire peut assez facilement changer de
logement lorsqu'il anticipe des difficults, une cessation pure et simple de
paiement de sa part est d'autant moins moralement acceptable. Il
convient d'ailleurs de permettre au locataire de mettre fin son bail avec
un pravis d'un mois (contre trois actuellement, sauf mutation profes-
sionnelle) pour rendre encore plus facile ces ajustements. En contrepar-
tie, le propritaire doit galement pouvoir rcuprer son bien sans avoir
se justifier dans un dlai raisonnable, par exemple de trois six mois,
sans rfrence la date anniversaire du bail, qui deviendrait, de fait, un
bail dure indtermine. Naturellement, ce dlai serait raccourci en cas
de non paiement du loyer.
Nous sommes conscients que compte tenu de notre manque total d'ex-
prience d'un march du logement libr de toute entrave (rappelons qu'il
est svrement encadr depuis 1914 !), une telle proposition fait peur. Il
est possible de s'appuyer sur des exemples internationaux. Ainsi
Bruxelles, malgr la forte demande existante du fait de l'expansion des
institutions europennes, conserve des prix immobiliers trs raisonnables,
avec des loyers totalement libres et aucune entrave l'expulsion des mau-
vais payeurs. Mais on peut douter que de tels arguments suffisent eux
seuls convaincre l'opinion.
En outre, il nous sera rtorqu que mme si la loi de libration foncire
permet d'amliorer l'offre, une pnurie de 600 000 logements ne se rat-
trapera pas du jour au lendemain : la baisse promise des loyers ne sera
pas immdiate et brutale.
Aussi proposons-nous qu'une telle loi soit vote en mme temps que la
loi de libration du foncier, mais que son entre en vigueur s'effectue un
178
deux ans aprs. Ainsi l'offre prive aura commence a rattraper son
retard lorsque la libert du bail rentrera en application, ce qui sera de
nature rassurer en partie l'lectorat.
179
Proposition n4 :
Rformer l'aide au logement pour la diriger exclusive-
ment sur les mnages faible revenu: le chque logement.
Un march, par nature, ne s'adresse qu' la demande solvable. Il existe donc
toujours, sur un march comme le logement o le ticket d'entre restera
toujours d'un certain montant, une fraction de la population qui ne peut
acquitter ce ticket d'entre, soit pour cause de difficults temporaires, soit
hlas par incapacit de sortir d'une situation de grande pauvret chroni-
que. Or, ne pas pouvoir accder au logement a des consquences le plus
souvent dramatique pour celui qui se trouve dans cette situation.
Ce constat justifie toutes les interventions actuelles dans le domaine du
logement. Il est parfaitement lgitime que la plus grande majorit des
citoyens souhaite que les plus faibles ne soient pas abandonns.
Toutefois, la bonne intention ne suffit pas rendre acceptable des solu-
tions qui n'atteignent pas leurs objectifs et amplifient les problmes qu'el-
les sont censes rsoudre. Les chapitres prcdents nous mnent la
conclusion que toutes ces interventions publiques doivent cesser et que
la seule aide sociale qui limite les effets pervers consiste en une solvabili-
sation directe des mnages pauvres, verse au plus prs du moment o ils
rencontrent leurs difficults.
La problmatique du ticket d'entre trop lev jug inacceptable par une
grande partie du corps lectoral n'est pas propre au logement.
L'ducation, l'assurance sant, l'assurance chmage et l'assurance vieil-
lesse font partie des biens dont la majorit des franais souhaite mainte-
nir l'accessibilit aux plus pauvres. Aussi peut-on imaginer deux grandes
rponses cette exigence de solvabilisation.
181
(1) L'impt ngatif :sduisant en thorie, mais difficile mettre en
uvre en l'tat actuel.
La premire consisterait abandonner les subventions publiques directes
tous les secteurs voqus au paragraphe prcdent et instaurer en
change une aide unique aux mnages sous forme soit d'une allocation
universelle dgressive en fonction des revenus, soit, ce qui revient au
mme au final, par un mcanisme d'impt ngatif, dont Milton Friedman,
prix Nobel d'conomie en 1976, fut un ardent dfenseur.
Dans un tel systme, l'impt des mnages est calcul selon la rgle en
vigueur, mais le rsultat final est amput d'une allocation forfaitaire
dtermine en fonction du nombre de personnes composant le foyer. Si
l'impt calcul ainsi se rvle ngatif, il est transform en chque envoy
par le Trsor Public la famille concerne.
Toutefois, un tel systme, pour tre efficace, suppose une refonte totale
de notre couple fiscalit-protection sociale : en effet, si on fixe, par exem-
ple, l'allocation forfaitaire 300 euros par mois et par membre du foyer,
la somme distribue ou dduite des feuilles d'impts sera, annuellement,
de 3600 x 62 millions de personnes, soit 223 milliards d'euros annuels.
Pour que cela soit viable, il faut que le produit de l'ensemble des prlve-
ments hors allocation soit nettement suprieur cette somme, ce qui
est le cas actuellement, mais condition d'intgrer absolument tous les
prlvements sociaux dans l'assiette du calcul, ce qui suppose de verser
l'intgralit des cotisations sociales aux salaris et d'en finir avec toutes les
bureaucraties qui interviennent dans la gestion de ces prlvements. On
le voit, un tel programme n'est envisageable qu' la condition de se situer
dans une perspective rformatrice dpassant de trs loin le cadre du loge-
ment. La mise en place d'un tel systme justifierait un ouvrage entier elle
seule. On peut estimer qu'en l'tat actuel du dbat politique en France,
une telle proposition aurait indubitablement un fort intrt thorique,
mais que peu de dcideurs se bousculeraient pour la mettre en uvre.
Malgr la sympathie que l'ide nous inspire, nous nous cantonnerons
proposer une rforme drastique de l'aide sociale limite au seul domaine
du logement, ce qui est en soi dj fort ambitieux dans notre contexte.
(2) Remplacer toutes les aides actuelles par un dispositif unique
le chque logement.
Les aides la construction (qu'elles soient attribues des offices publics
ou aux particuliers) reprsentent 13 milliards d'euros et les aides la per-
sonne (APL, ALS, ALF, etc.) 13 autres milliards. Les aides la construc-
tion sont composes pour 6 milliards d'aides directes dcaissables (finan-
182
cement du prt taux zro, subventions d'investissement au logement
social, crdits ANAH, etc.) et pour 7 milliards d'avantages fiscaux lis la
construction (IV A 5,5 pour les offices HLM, exemption de la taxe fon-
cire pendant 15 ans pour leur parc et cadeaux fiscaux de type Robien
) qui doivent tre pays par d'autres contribuables pour assurer les ren-
tres dont l'tat et les collectivits ont besoin. Ce sont donc au total 19
milliards d'aides directes et 7 milliards d'avantages fiscaux qui financent le
logement aujourd'hui, 26 milliards au total.
Le retour dans le droit priv des logements HLM, l'unicit du march
imposent de modifier le dispositif d'aides afin qu'il soit rellement uni-
versel, que l'occupant soit locataire, ou accdant la proprit, et qu'il
profite uniquement aux familles modestes pendant le temps o elles sont
effectivement modestes.
Aussi proposons-nous de supprimer absolument toutes les aides la
pierre et de conserver la seule enveloppe des aides dcaissables de 19 mil-
liards dans un chque logement, d'abord constant, puis dgressif en fonc-
tion des autres revenus, afin d'viter les effets de seuil. Ce chque serait
utilisable aussi bien pour abonder un loyer, qu'un crdit, que des travaux
de rnovation.
Concrtement, les 15% de familles les plus modestes toucheraient un
chque d'un montant fixe multipli par le nombre de personnes au foyer.
Les 25% de familles suivantes dans la hirarchie des revenus toucheraient
un chque rduit en fonction de leur revenu, selon le schma dgressif
suivant.
. .................. . ........ . .. .
par personne comp:Osant le
ma xi
F""'----x ... .......... . .. .. .. .............. .. . ...... .
familles trs familles :modestes :
)nodestu : (insee) : . . . . .
. . . pns-ee) . . : ....... : .. .. .. . : . ...... : .. ..... : .... .. . : .. . . ... :
5 chma de principe du chque logement dgressif
183
Sachant qu'il y a 26 millions de foyers, 3,9 millions seraient concerns par
le chque maximal et 6,5 millions par le chque dgressif. En comptant
une moyenne de 2,4 personnes par foyer et en attribuant la totalit de
l'enveloppe de 19 milliards cette aide, on obtient un chque maximal de
1 100 euros par personne et par an, soit par mois, un tout petit peu plus
de 90 euros par personne composant le foyer. Pour une famille trs
modeste avec deux enfants, cela reprsente donc 360 euros mensuels
d'aide. De quoi rduire significativement le taux d'effort pour faire face
au loyer d'un logement moyen de deux trois chambres. Naturellement,
ce taux d'effort sera d'autant plus rduit que la loi de dtente foncire aura
produit ses effets sur les prix des logements.
Le dispositif est plus avantageux pour les familles que les personnes seu-
les, car les cots marginaux de logement par personne supplmentaire
diminuent gnralement avec le nombre de personnes au foyer : tout le
monde utilise le mme sjour, les mmes sanitaires, la mme cuisine.
Certains rtorqueront que si le montant peut paratre correct en province,
il sera assez faible compar au montant d'un loyer Paris. Nous rpon-
drons que le propos de l'aide doit tre de permettre tous de trouver
se loger, mais pas ncessairement dans les meilleurs quartiers. La politi-
que de libration foncire doit produire un effet baissier sur les prix prin-
cipalement en banlieue, l o le contrle des prix des logements existants
par la capacit d'en construire des nouveaux sera plus effectif :les bn-
ficiaires de l'aide qui souhaiteront limiter leur taux d'effort consacr au
logement devront rechercher les emplacements les moins coteux et
avoir recours aux transports pour gagner la capitale.
On peut de plus compter qu'une libration de la construction en hauteur
dans les quartiers les moins chers de la capitale et dans les banlieues de
premire couronne, ainsi que l'arrive progressive de logements sociaux
privatiss sur le march de la location permette de baisser fortement les
prix des loyers d'entre de gamme du secteur libre dans l'agglomration
parisienne, au bout de quelques annes.
Afin de rduire les frais lis la gestion de cette aide, celle-ci pourrait tre
gre par le ministre des Finances selon le mme principe que la prime
l'emploi , avec laquelle elle pourrait d'ailleurs tre fusionne, faute de
rforme plus vaste.
184
Enfin, il y a des familles modestes qui ont la chance d'habiter un loge-
ment dont ils sont propritaires et sans crdit. Ne serait-il pas prfrable
de concentrer l'aide sur les locataires et les accdants pour en augmenter
le montant ? Dans ce cas serait cre une incitation forte, pour les pro-
pritaires non endetts modestes, placer leur logement en vente ou en
location, et louer eux mmes, pour bnficier de l'aide, dont le montant
plus largement calcul viendrait alourdir la charge de l'tat. Autant viter
ce phnomne et permettre ceux qui n'ont pas besoin du chque loge-
ment de le convertir en espces sonnantes et trbuchantes auprs de leur
banque (ou de leur trsorerie, pour les interdits bancaires). Le chque
logement pourra servir de complment de revenu pour amliorer l'ordi-
naire. Et son caractre dgressif le prmunit contre les effets de seuil qui
dsincitent habituellement les titulaires d'allocation reprendre un
emploi.
Les aides l'individu ne sont pas sans inconvnient. Elles poussent,
notamment, les loyers des logements d'entre de gamme la hausse, car
les propritaires savent qu'ils peuvent quasiment fixer le montant du ch-
que logement comme limite basse de leur proposition. Nous pensons
cependant que la rforme de dtente foncire contrebalancerait trs lar-
gement cette tendance.
Rduire le poids budgtaire de l'aide dans le temps.
L'idal serait d'arriver, au bout de quelques annes, faire en sorte que le
poids de l'aide devienne suffisamment faible pour qu'elle devienne quasi-
ment inutile. Ainsi pourrait-elle tre supprime, ou tout au moins limite
dans le temps, et ce sans aucun inconvnient social.
C'est tout fait possible. Il convient pour cela de prvoir que l'aide pro-
gressera au rythme de l'inflation, donc moins vite que les revenus des
mnages 94, afin de tenir compte de l'amlioration gnrale du niveau de
vie et de la moindre volatilit du foncier. De mme, faut-il prvoir que le
seuil de versement de ces aides progresse lui aussi avec l'inflation, mais
sans intgrer l'augmentation gnrale des revenus. Ainsi, le volume finan-
cier de l'aide, exprim en pourcentage du PIB, dcrotra d'autant plus vite
que l'amlioration des revenus des mnages lie la croissance sera forte.
94. Le revenu des mnages, en tendance longue, progresse en fonction d'une valeur gnralement
lgrement infrieure la croissance brute du PIB, laquelle intgre l'inflation et le chiffre de crois-
sance nette communiqu rgulirement par l'INSEE et largement comment par les mdias.
185
Nous proposons une enveloppe initiale de 19 milliards d'euros, soit 1,1%
de notre PIB actuel.
En faisant l'hypothse d'une croissance annuelle nette de 2%, d'une infla-
tion annuelle de 2% galement (soit 4,04% de croissance du PIB courant)
et une progression relativement homogne du revenu des mnages, nous
obtiendrions dans 10 ans une enveloppe globale de l'aide de 23 milliards
d'euros, pour un PIB de 2 500 milliards d'euros, soit une proportion de
0,9% du PIB. Si la croissance nette atteignait 3% en moyenne, ce qui
serait possible dans le cadre d'une conomie libre, cette valeur attein-
drait 0,7%.
Cette rduction graduelle de l'enveloppe consacre au chque logement
rendra envisageable plus long terme de supprimer totalement cette aide
et de concentrer les efforts, soit publics, soit de la charit prive, sur les
logements d'urgence pour familles en dtresse financire passagre. Mais
en l'tat actuel des choses et compte tenu du temps ncessaire pour
construire les logements qui mettront fin la pnurie, passer d'un sys-
tme de logement trs encadr un systme dpourvu de toute aide
publique n'est ni politiquement ni techniquement envisageable.
186
De l'importance du caractre conjoint des propositions
1 4.
Nous avons dj soulign l'importance de lier la loi de libration foncire
et la loi de libration contractuelle des baux dans un agenda cohrent. Il
faut insister sur le caractre cohrent et difficilement dissociable des qua-
tre propositions qui prcdent.
La loi de dtente foncire est absolument indispensable pour lutter effi-
cacement contre la source de toutes les demandes politiques d'interven-
tion dans le logement, savoir le logement cher et en pnurie. Tant que
ce problme ne sera pas rgl, toutes les associations de France rclame-
ront cor et cri plus de protection pour le locataire, plus de rquisitions
des logements vacants, plus de logements HLM, toutes mesures qui ne
feront qu'aggraver la pnurie gnrale de logements au lieu de la rsou-
dre. Et il sera impossible un gouvernement franais de rsister une
telle pression.
Imaginons qu'un gouvernement prenne des mesures fiscales et lgislati-
ves susceptibles de relancer l'conomie. Si le foncier reste trangl, l'int-
gralit du mieux tre conomique sera mang par la pnalit rgle-
mentaire et les mnages qui auront le malheur de ne pas monter en
mme temps que les autres dans le wagon de la croissance seront encore
plus pnaliss par la hausse du logement. Les entreprises, qui feront face
des cots immobiliers croissants, perdront galement de la capacit
former du capital et donc accrotre leur taille.
Il apparat donc que la loi de libration foncire est la cl de vote d'une
rforme en profondeur du march du logement. Cette loi, seule, aurait
sur le march du logement un effet rellement bnfique, mais insuffi-
sant.
187
En effet, promulguer cette loi sans unifier le march du logement risque-
rait de reproduire le mme effet que la semi-libration du march du loge-
ment opre en 1948 : en prsence d'un secteur aux loyers artificielle-
ment bas, le secteur priv hsitera investir dans la location de bas de
gamme. Au contraire, si les logements sociaux reviennent sur le march
et si un chque logement solvabilisant les mnages trs faibles revenus
est mis en place, alors il y a fort parier que les promoteurs immobiliers
mettent en place une politique d'offre adapte pour attirer cette nouvelle
clientle, tout comme les constructeurs d'automobiles cherchent attirer
aussi bien les consommateurs de Logan que de voitures de luxe.
Promulguer une loi de dtente foncire et maintenir des millions de
familles modestes comme locataires de bailleurs conomiquement ineffi-
caces dans des cits peu radieuses serait perdre une occasion majeure de
relancer l'conomie et le processus de revitalisation de quartiers en diffi-
cult. Si la privatisation des HLM serait hasardeuse en situation de pnu-
rie foncire, elle produira des bnfices encore plus importants que la
seule libration du sol si elle est mise en uvre conjointement. C'est le
seul moyen de relancer les parcours immobiliers vers le haut des
mnages, en permettant ceux qui russissent de librer des logements
bon march et de les remettre disposition de nouveaux entrants peu
fortuns sur le march du logement.
Promulguer une loi de libration du sol sans redonner aux bailleurs une
certaine scurit juridique face aux mauvais payeurs et la capacit de pro-
fiter des hausses du march du logement, sachant qu'ils devront toujours
faire face aux baisses, ne les incitera pas davantage investir massivement
dans l'immobilier locatif, surtout si les gains qu'ils peuvent en attendre
restent massacrs par un ISF qui vient coiffer une pyramide fiscale dj
fort dveloppe. Or, mme si l'ensemble de lois que nous envisageons
devrait permettre d'augmenter fortement la proportion de mnages pro-
pritaires de leur logement, il sera toujours ncessaire de disposer d'une
offre locative de qualit, la seule qui permette une relative fluidit des
migrations gographiques dans une socit qui demande de plus en plus
de souplesse et d'adaptabilit aux individus.
Par consquent, la privatisation des logements HLM, la libration fon-
cire, la libert contractuelle et le chque logement forment une
construction cohrente laquelle il serait inopportun d'enlever un pilier.
188
Cette prconisation n'est pas que de pure forme. Le rapport tabli par
Raymond Barre sur la rforme du financement du logement social en
197 5
95
prconisait dj le remplacement des dispositifs antrieurs par
une aide la personne unique reprsentant plus de 90% de l'aide au loge-
ment totale, l'aide la pierre devenant tout fait marginale. Hlas, afin de
mnager les susceptibilits que la mise en uvre de ces orientations n'au-
rait pas manqu d'exacerber, le plan appliqu ne s'inspira que trs vague-
ment de ses recommandations et ne corrigea gure les dysfonctionne-
ments relevs. Les aides la pierre ne furent que partiellement amputes,
l'aide la personne prit trois formes diffrentes ... Pour le rsultat que
nous connaissons dsormais (cf. partie I). Cet exemple montre, si besoin
en est encore, que tenter de rformer le logement en extrayant d'un rap-
port une ou deux mesures mdiatiquement intressantes, tout en les pla-
quant sur le systme existant dont les rafistolages successifs prennent
l'eau de toute part, est vou l'chec.
Nous allons maintenant passer en revue quelques propositions compl-
mentaires qui, si elles ne seraient que de peu d'utilit prises seules, n'en
cumuleront pas moins leurs effets bnfiques avec les quatre mesures
principales qui prcdent.
95. Rapport de la Commission dtude d'une rforme du financement du logement- Raymond Barre,
La Documentation Franaise, 1975.
189
C- LES MESURES COMPLMENTAIRES
Proposition n5 :
Abaisser la fiscalit sur le logement.
Les comptes du logement 2004 96 font tat de 26 milliards d'aides diver-
ses au logement. Mais ils nous apprennent aussi que les prlvements fis-
caux bass sur le logement ont reprsent 44 milliards d'euros. A ce stade,
l'homme de bon sens comme l'conomiste se demandent toujours s'il ne
serait pas plus efficace de rduire les prlvements et les aides d'un mme
montant. En effet, le caractre dsincitatif du matraquage fiscal sur le
logement n'est-il pas l'une des causes majeures du besoin sans cesse
revendiqu d'aides ? Supprimer des obstacles fiscaux qui obrent la capa-
cit des plus modestes se loger ne rduirait-il pas le besoin d'aides et ce
pour un rsultat meilleur ?
Environ la moiti sont des prlvements spcifiques au secteur du loge-
ment et l' autre moiti est constitue de taxes plus gnriques dont l'im-
mobilier ne constitue qu'une partie de l'assiette.
__ __
1 Impts spcifiques dont
j Taxe foncire 12
Droits de mutation 5 7
, Autres 3 7
dont 22 6
. TVA 19
CSG sur
! Autres 3,3
l _____________ T=--= O:_: T='A=L=------ -'-------'-4_:_ 4
Nous proposons de ramener l'aide au logement 19 milliards d'euros, en
96. Edits chaque anne par le ministre du Logement.
191
supprimant les avantages fiscaux lis la construction aide : ne faut-il
pas en contrepartie baisser d'autres impts ?
L'on pourrait nous rpondre que baisser les dpenses sans baisser les
recettes correspondantes nous aiderait grandement combler les dficits
qui sont les ntres. Toutefois, ce raisonnement est courte-vue : la dimi-
nution de certains impts, en gnral, augmente l'assiette d'autres taxes et
vice versa, ce gui fait qu'une diminution du produit d'une taxe de 5 mil-
liards sur le papier ne se traduit pas par une perte de 5 milliards au bud-
get de l'tat ou des collectivits.
Nous nous proposons donc de supprimer la part, hors frais de notaire,
des droits de mutation, pour un montant de 5,7 milliards d'euros, ainsi
gue l'ISF, comme nous l'avons dj voqu, nous n'y reviendrons pas en
dtail. La fin de l'ISF aurait des rpercussions bien au-del de l'immobi-
lier et se paierait d'elle-mme.
Les droits de mutation, d'environ 4,9% (6,9 avec la part du notaire), vien-
nent renchrir toutes les transactions dans l'ancien et sont perus par les
collectivits territoriales. Celles-ci se rcupreront partiellement par la
suppression des avantages fiscaux sur la construction sociale, savoir
l'exonration pendant 15 ans de taxe foncire des logements sociaux.
L'tat, qui rcuprerait une TVA 19,6% au lieu de 5,5% sur l'ensemble
de la construction, et non sur la seu1e construction prive, pourrait com-
penser l'ventuel manque gagner pour les collectivits en versant ces
surplus de TVA un fonds de compensation comparable celui mis en
uvre pour le financement de certains dgrvements de taxe d'habitation.
La suppression d'une taxe de prs de 5% sur les transactions dans l'an-
cien permet d'abaisser de 5 7% (selon l'apport personnel) la charge de
crdit des mnages emprunteurs. Cette conomie bnficierait d'abord
aux mnages les plus modestes, pour lesquels toute rduction du taux
d'effort procure un gain sensible en pouvoir d'achat non-immobilier.
L'pineux problme de la TVA.
Au moment de rdiger cette tude, la question s'est pose de savoir s'il ne
serait pas opportun de proposer un plan plus ambitieux, bas sur une
rduction de la TVA sur la construction neuve 5,5%, pour diminuer,
pour les mnages investissant dans l'immobilier locatif neuf, le poids
d'une taxe que les autres placements ne supportent pas.
Certes, les libraux n'aiment gnralement pas les mesures cibles 9
7
192
Rduire la TV A sur le logement seul reviendrait crer une distorsion de
concurrence fiscale en faveur du logement, au dtriment des autres pos-
tes de dpense des mnages. Nous prfrerions videmment une rforme
gnrale de la fiscalit, lisible et fonde sur des taux marginaux bas, sans
niche fiscale, qui encouragerait l'effort, l'entreprise et l'pargne au lieu de
les matraquer. Une fois encore, contentons nous d'imaginer des proposi-
tions toutes choses gales par ailleurs .
La TVA taux rduit 5,5% s'applique aux produits dits de premire
ncessit, et le logement appartient indiscutablement cette catgorie.
Les comptes du logement ne nous disent pas, sur les 19 milliards rcolts
par la TVA sur le secteur du logement, quelle somme est prleve sur une
assiette 19,6% et quelle somme l'est sur une assiette 5,5%. En suppo-
sant que le premier cas soit largement majoritaire, le cot budgtaire de
la mesure assiette constante, serait de l'ordre de 11 12 milliards d'eu-
ros.
En contrepartie, la baisse rsultante du cot de la construction neuve se
rpercuterait sur l'ensemble du parc et permettrait l'mergence d'une vri-
table construction neuve prive d'entre de gamme moins de 800 euros
TIC du m2, et de facto rduirait plus encore, et de faon durable, la
demande politique pour une intervention publique dans le logement. Elle
constituerait une incitation remarquable pour les mnages se porter sur
l'achat pour eux-mmes ou comme investissement locatif.
Certes, dans cette hypothse, il conviendrait de rduire l'enveloppe du
chque logement de 19 milliards 14 milliards (26 moins 12), pour qui-
librer les dpenses et le manque gagner budgtaire. Dans ce cas, le mon-
tant du chque logement maximal passerait de 1 100 810 euros annuels,
soit 67 euros mensuels par personne composant le foyer.
Naturellement, en l'tat actuel des choses, le budget de l'tat et des col-
lectivits ne pourrait supporter simultanment cette baisse de la TVA et
celle des droits de mutation, sauf trouver de nouvelles conomies non
ncessairement lies au logement.
Quoi qu'il en soit, le passage de la TVA sur le logement neuf 5,5% est
97. Ludwig Von Mises a cependant montr que toute baisse d'impts tait bnfique par elle-
mme, mme si une baisse uniforme et n'amenant pas de distorsion fiscale de la structure des inci-
tations offertes aux agents conomiques se rvle videmment prfrable . .
193
peu envisageable aujourd'hui : les accords liant les membres de la
Communaut europenne fixent la TVA gnrale minimale 15%, et
obtenir des drogations pour passer certains taux 5,5% se rvle politi-
quement quasi-impossible (rgle de l'unanimit des Etats membres),
comme l'ont montr les ngociations rcentes concernant la TVA sur les
travaux d'entretien du logement (reconduite 5,5% de justesse) et dans la
restauration (refus ce jour).
Il nous faut donc - au moins temporairement - carter cette hypothse.
Alternatives.
En contrepartie, sans doute serait-il souhaitable de considrer qu'une fois
qu'un logement neuf a pay son droit d'entre sur le march en s'ac-
quittant de sa TVA, il ne devrait plus tre soumis de nouveaux prlve-
ments sur sa valeur de revente : la suppression des droits de mutation
d'une part, mais aussi la suppression de toute imposition des plus values
sur la vente de bien immobiliers - et pas uniquement sur les rsidences
principales comme actuellement - permettrait de rtablir un certain qui-
libre entre placements mobiliers, qui eux ne paient pas la TVA mais sont
gnralement soumis aux taxes sur les plus values, et immobiliers, et ce
pour un cot budgtaire ngligeable.
Enfin, nous avons dj voqu le caractre discutable de la suppression
de l'abattement de 14% sur les loyers, susceptible d'inciter les propritai-
res limiter leurs dpenses d'entretien et justifie selon le gouvernement
par la baisse des taux d'imposition marginaux en 2007. Plus que le rta-
blissement de cet abattement, c'est la fiscalit gnrale des revenus, du
travail comme de l'pargne, abaissant les pressions marginales effectives,
qui doit tre repense. Mais cela dpasse une fois encore largement le
cadre de cet ouvrage.
194
Ouvrir largement les portes de l'immigration aux
professionnels du btiment, au moins dans l'Union
Europenne.
Une cause secondaire, mais non ngligeable, de l'augmentation des prix
de ces cinq dernires annes est la hausse des cots de construction pro-
voque par la pnurie de main d'uvre dans les mtiers du btiment.
Si les quatre mesures principales taient mises en uvre, provoquant une
demande accrue dans la construction, il est craindre qu'une partie
importante des baisses de prix permises par la libration foncire ne soit
mange par une hausse concomitante des cots de construction, le
goulet d'tranglement du foncier tant alors remplac par celui de la main
d'uvre.
Le dficit de personnel des mtiers du btiment ne peut tre combl par
de nouveaux entrants issus de la formation professionnelle que sur une
priode assez longue, le temps qu'une hausse des salaires rsultant de la
pnurie de main d'uvre incite un plus grand nombre de jeunes se tour-
ner vers ces mtiers.
Mais court terme, seule l'ouverture des frontires aux immigrants peut
permettre de trouver la main d'uvre manquante. L'immigration est un
sujet sensible que ce rapport ne prtend pas aborder en dtail. Les co-
nomistes libraux considrent que l'immigration, phnomne permettant
la ressource humaine de rencontrer la ressource en capital dans les pays
o les institutions favorisent l'entreprise, est conomiquement positive.
Mais nous n'ignorons pas qu'en l'tat actuel de l'opinion publique, un
195
gouvernement ou un candidat qui dfendrait une immigration libre, en
ces temps de dficits records des rgimes sociaux et de monte des ten-
sions islamistes, se placerait dans une situation politiquement difficile
soutenir.
Un compromis acceptable est de jouer massivement la carte europenne
et de lever toutes les restrictions l'embauche directe par nos entreprises
de ressortissants de l'Uni on largie.
Depuis que l'Europe s'est largie, l'Irlande et l'Angleterre, au contraire de
nombreux pays du continent, n'ont pas plac de limite l'accueil des res-
sortissants des nouveaux pays membres, qu'ils soient Baltes, Polonais ...
Ce sont 40 000 personnes de l'Est qui ont rejoint la force de travail irlan-
daise pour la seule anne 2005, et plus de 400 000 en Grande-Bretagne
entre 2003 et 2006.
Si l'on tudie en dtail les statistiques de l'emploi irlandaises (du qua-
trime trimestre 2004 au troisime de 2005 inclus), on constate que 25%
de ces nouveaux entrants, soit 10 000 personnes, travaillent pour la
construction, qui est le premier secteur pourvoyeur d'emploi pour ces
immigrants. Cette immigration a-t-elle t dfavorable l'emploi des
Irlandais ? Non, car sur la mme priode, ils ont t 20 000 de plus tra-
vailler dans le secteur 98. Tous secteurs confondus, les 40 000 migrants
n'ont pas empch la force de travail totale d'augmenter de 96 000 per-
sonnes, soit 56 000 en plus hors immigration.
L'arrive massive d'trangers a-t-elle pes ngativement sur les salaires ?
Non, car les salaires de la construction ont augment de 6% sur la mme
priode, contre 3% en moyenne nationale. Aucun secteur n'a fait mieux.
Cet exemple, comme tant d'autres 99, montre que l'immigration de main
d'uvre bas salaire augmente, pour le pays d'accueil, les opportunits de
crer des emplois induits , d'encadrement, de commerciaux, etc.
L'immigration permet de pourvoir meilleur prix des emplois qui crent
d'autres emplois et favorisent un cercle de croissance vertueux. La
vigueur conomique de pays forte immigration comme les USA, la
98. Central statistics Office, 2005-Q4 Quarterly national household survey.
99. On pourrait mentionner l'arrive massive d'immigrs cubains en Floride dans les annes 80
cire par Cahuc er Zylberberg, Le Chmage, fotalit ou ncessit, 2004- ou l'influence de l'arrive
des immigrants mexicains sur l'emploi er les salaires dans l'industrie textile du sud des USA, tu-
die par N.Harris, Thinking the unthinkable.
196
Grande-Bretagne et l'Irlande devraient nous inciter y rflchir.
Quant aux immigrants eux-mmes, non seulement, ils trouvent chez nous
des meilleurs salaires, mais ceux qui retourneront un jour dans leur pays
auront emmagasin une exprience, une connaissance de mthodes de
travail nouvelles qui leur permettront d'lever les standards de leur pro-
pre industrie. Enfin, politiquement, cela montrerait aux nouveaux mem-
bres que nous les avons totalement accepts et effacerait l'impression
dsastreuse produite par les campagnes peu reluisantes de dnigrement
des plombiers polonais ... Ouvrir les vannes de l'immigration aux profes-
sionnels en provenance des nouveaux membres de l'Union serait donc un
choix gagnant-gagnant.
197
Proposition n7:
Transformer le rle des services publics de l'urbanisme.
La loi de libration foncire telle que nous l'envisageons aura pour effet
de transformer considrablement le rle des services publics affects
l'laboration des plans de zonage et l'instruction des autorisations de
construire.
Le rle de ces agents ne sera plus de vrifier point par point le respect
d'une liste de rglements millimtrs au niveau de la demande de permis
de construire, mais plutt de conseiller le maire afin que celui-ci puisse
ngocier au mieux le cahier des charges, notamment environnemental,
des propositions que lui soumettront les dveloppeurs privs. Les agents
instructeurs devront donc agir en amont des projets de construction, avec
beaucoup moins de pouvoir de censure, mais en apportant une valeur
ajoute d'expertise face des projets volus soumis par des dvelop-
peurs eux-mmes bien pourvus en matire grise conceptuelle.
L'instruction des actes en aval serait effectue par l'association de pro-
pritaires dans le cas d'un dveloppement communautaire, ou par la mai-
rie dans les territoires toujours placs sous son administration, mais, en
dehors des zones architecturalement sensibles, exigerait beaucoup moins
de temps d'instruction par dossier.
Il s'agit d'une authentique rvolution des pratiques actuelles qui conduira
les communes ou les services dlgataires du pouvoir d'instruction (en
gnral, la DDE pour les communes de moins de 10 000 habitants, par-
fois les intercommunalits) rduire leur personnel mais avec des quali-
fications plus leves, notamment dans le domaine de la gestion des ris-
ques et de l'environnement.
199
Dans ce schma, un des rles majeurs des institutions publiques serait
d'informer au mieux tout dveloppeur, particulier ou entreprise, des
contraintes gographiques, environnementales et de voisinages pesant sur
une parcelle : existence d'un sous-sol pollu, d'une zone inondable, d'un
couloir d'avalanche, d'une stabulation proximit, d'un projet autoroutier
20 mtres, etc.
Aujourd'hui, ces informations existent. Les Directions Rgionales de
l'Environnement, notamment, font un travail remarquable de collection
et de diffusion de certaines de ces donnes. Hlas, le dispositif actuel de
recueil et de diffusion est encore fragile et incomplet. Gageons que la
mise en uvre du goportail de l'IGN permettra de simplifier et de
prenniser la mise disposition de ces informations, avec une mise jour
de qualit dans le temps.
Il conviendra, pour les autorits, de distinguer les contraintes qui interdi-
sent absolument toute construction (zone de captage d'eau potable diffi-
cile protger, couloir naturel de glissement de terrain) de celles qui com-
pliquent la tche de celui qui veut construire sans l'en empcher, pourvu
qu'il prenne les prcautions adquates. Ainsi, si une zone est inondable
sur une hauteur de 1 mtre, rien n'interdit de permettre la construction
d'une maison tage, charge pour le propritaire de prvoir les dispo-
sitifs d'tanchit des ouvertures qui conviennent, et de ngocier sa prime
d'assurance avec un assureur qui disposera exactement des mmes infor-
mations.
De mme, une personne qui achtera en parfaite connaissance de cause
un terrain sous le cne de bruit d'un aroport pour le payer moins cher
ne pourra en aucun cas rclamer d'indemnisation ultrieure, sauf s'il y a
augmentation du bruit. Gageons que dans une situation d'abondance
foncire, les diffrences de prix entre terrains bien et mal situs seront
trop faibles pour que des gens aillent de leur propre chef construire dans
les endroits les plus scabreux.
Si de telles dispositions venaient tre adoptes, il faudrait imprative-
ment que l'tat et les collectivits profitent du choc dmographique qui
s'annonce (toutes les fonctions publiques ont une pyramide des ges vieil-
lissante) entre 2005 et 2015 pour rorganiser les services concerns (etles
autres, soit dit en passant) sans heurt social majeur, en ne remplaant
qu'une fraction trs minoritaire des dparts en retraite programms, et en
sous-traitant des socits prives toutes les tches qui pourraient l'tre
200
pour bnficier de la souplesse d'adaptation et du besoin impratif de
performance propre ce secteur.
201
D- LES MAUVAISES SOLUTIONS DU GOUVERNEMENT, DE
L'OPPOSITION, DES ASSOCIATIONS DE MAL WGS ET
LEURS EFFETS PERVERS.
Nous ne sommes certainement pas les premiers faire des propositions
pour vaincre la crise du logement, mais force est de constater que du gou-
vernement la fondation Abb Pierre en passant par l'association Droit
Au Logement (DAL), sans oublier l'opposition, les solutions proposes
passent toujours par plus d'tat, plus de rglementations, plus d'interven-
tions sectorielles.
Inscrire le droit au logement opposable dans la loi.
Certaines personnes pensent, de bonne foi, qu'un logement dcent est un
droit qui doit tre constitutionnalis. De fait, suite des manifesta-
tions trs mdiatises de sans logis, une loi instaurant un droit au loge-
ment opposable l'tat et aux collectivits locales devrait tre pro-
mulgue au cours du premier trimestre 2007. Une telle promulgation est
bien plus qu'une erreur conomique, c'est une faute politique grave.
L'inscription d'une telle clause lgislative permettra sans aucun doute de
donner bonne conscience ses promoteurs, mais en aucun cas ne rsou-
dra les problmes actuels. Elle ira l'encontre des personnes dfavorises
qu'elle serait cense aider.
Les droits attachs un individu sont de deux natures : ceux qu'il
peut exercer par lui-mme sans exiger un transfert d'argent en prove-
nance de tiers, comme la libert, ou la proprit, et ceux, qui, pour trou-
ver une concrtisation dans les faits, demandent que de l'argent soit pris
d'autres individus pour financer ces droits.
203
Inscrire le droit au logement l'gal de la libert revient permettre
implicitement des personnes dcidant de ne faire aucun effort produc-
tif de se faire financer une partie de leur niveau de vie par ceux qui accep-
tent de faire cet effort. Je ne paie plus mon loyer ? Pas grave, j'ai droit
au logement ! Personne ne conteste qu'un logement ne soit indispen-
sable aux individus pour mener une vie simplement dcente, tout comme
le sont l'eau, l'lectricit et la nourriture.
Mais garantir la fourniture de ces biens comme un droit de l'homme sans
la moindre contrepartie incitera une part croissante de profiteurs vivre
aux crochets des autres sans rien donner en change. Il en rsultera un
appauvrissement considrable de la nation et une exacerbation des ten-
sions entre ceux qui travaillent pour rien et un amalgame de tous les
assists , quand bien mme une partie de ces assists sont des gens qui
se donnent de la peine pour sortir de cette condition.
Un droit au logement revient affirmer que toute personne doit
occuper un logement quand bien mme elle ne serait pas en capacit d'en
payer le prix rel. Pour que ce droit au logement ait une quelconque appa-
rence d'effectivit, le lgislateur devra fixer arbitrairement le prix du
logement des niveaux trs bas, voire en assurer une gratuit apparente
l'occupant - apparente, car il y a toujours quelqu'un qui doit payer les
cots rels de la construction et de l'entretien des logements - et inter-
dire les possibilits d'expulsion des locataires qui, malgr les conditions
offertes , ne se sentiront pas obligs de respecter leur part du contrat
offert par le bailleur.
Naturellement, dans ces conditions, les logeurs privs fuiront plus encore
qu'aujourd'hui le march locatif, quand bien mme l'tat accorderait tou-
jours plus de carottes fiscales dans l'espoir vain de corriger les effets per-
vers de ses lois. Toute tentative de respecter l'application du droit au
logement reposera donc uniquement sur la construction massive de
logements par la puissance publique, impossible financer en l'tat actuel
de ses comptes et aux effets immensment pervers 100.
Le droit au logement opposable obligera les communes fournir un
toit, dcent de prfrence, toute personne mal loge, selon des critres
qui restent dfinir. Par consquent, de nombreuses personnes en
limite >> des conditions permettant d'accder ce droit estimeront n'avoir
aucun intrt rechercher un logement dans le secteur priv, mais au
100. Cf.Chapitre I.B
204
contraire essaieront de dtriorer pour un temps leurs conditions affi-
ches de logement pour pouvoir bnficier du nouveau droit ainsi cr.
La pnurie sera donc exacerbe. La seule variable d'ajustement permet-
tant aux btisseurs public de limiter cet excs de demande consistera
diminuer la qualit des logements offerts, seul moyen de limiter la fois
le cot d'investissement induit par le droit au logement, et le nombre de
mnages souhaitant en bnficier. Ce droit deviendra de fait un droit de
mauvais logements, voire des chambres meubles insalubres rquisi-
tionnes par la force publique, o s'entasseront les familles modestes.
Quel progrs par rapport aux cits HLM des annes 60 !
Exagration ? Voire. Le cas de l'Ecosse illustre cette problmatique.
Depuis 1987 existait un Homefessness Act qui instaurait une priorit au
logement social aux SDF les plus socialement en difficult, ce qui part
d'une bonne intention. Cette loi avait pour intention d'radiquer le ph-
nomne. Rsultat, depuis 1995, le nombre de SDF dclars a doubl 101
en Ecosse. Belle efficacit !
Suivant sans doute les prceptes de quelque docteur Knock politique,
selon lequel si un remde ne marche pas, il faut quadrupler la dose ,
le parlement cossais promulgu en 2003 un nouvel Homefessness Act
renforc prvoyant que le droit au logement soit opposable aux col-
lectivits locales en 2012 et que d'ici l, plusieurs tapes soient franchies
pour placer les municipalits en capacits de respecter ce droit. Ainsi,
l'viction des mauvais payeurs est rendue plus difficile ds 2006. Gageons
que la mesure diminuera l'offre locative prive, comme cela a toujours t
le cas partout dans le monde ds que de telles mesures ont t votes. En
outre, ds la promulgation de la loi, une dfinition plus extensive de la
condition de SDF a t mise en place, amliorant le rang de priorit des
bnficiaires afin d'obtenir un logement public. Ce classement adminis-
tratif a t associ la dlivrance de bnfices sociaux spcifiques suppo-
ss augmenter la solvabilit des allocataires, et dont la valeur brute est
suprieure une anne de travail au salaire minimal, non imposable.
Suite au vote de cette loi, on a constat une hausse de ... 24% des candi-
datures en vue d'obtenir des logements en tant que SDF sur la seule
anne 2004 102. Selon le quotidien The Scotsman, sur 55 000 demandes, soit
1% (!) de la population cossaise, 38 000 (plus des deux tiers) ont t vali-
10 1. Fraser Nelson, One Scot in every 100 applies to be classed as homeless " in The Scotsman,
20 mai 2005.
102. Idem.
205
des par l'administration, alors que seules 350 de ces personnes sont
effectivement recenses comme dormant dans la rue, les autres se trou-
vant dans des phases de logement provisoire (co-location, sous-location,
aide familiale ou d'amis, etc.) certes pas toujours agrables vivre mais
qui ne constituent pas non plus des situations de grande dtresse.
Si les mmes proportions taient appliques la France, les candidatures
au statut de SDF excderaient 600 000, 400 000 seraient acceptes
par l'administration, qui recevraient un surcrot de prestations sociales de
5 milliards d'euros (une anne de SMIC hors charges incluses par bnfi-
ciaire) ! Et nous n'en sommes qu'au dbut de l'application de la loi. Rien
ne semble permettre d'esprer un tassement de l'attrait ainsi cr au pays
des lochs pour le statut de SDF. Visiblement, une part croissante de
la population cossaise prend rang pour bnficier de la manne en prove-
nance du contribuable et figurer parmi les gagnants du droit au loge-
ment . La crainte de l'extension d'un parasitisme social de masse
n'est donc pas une vue de l'esprit.
Il existe des faons plus autoritaires de faire respecter le droit au loge-
ment . L'Union Sovitique, qui devait prouver au monde qu'elle logeait
tous ses assujettis, avait rsolu le problme, si l'on peut dire, en imposant
par la force aux occupants des logements existants la cohabitation avec
d'autres familles. Environ 20% des logements de Moscou taient des
Komunalka et les autorits considraient comme satisfaisant un ratio
de ... 9m2 par personnes 103 ! Le droit au logement pouss l'absurde ris-
querait de nous conduire notre tour vers de telles extrmits. Vous
vivez dans un grand HLM ? Vous accepterez bien de le partager avec une
seconde famille ?
Il est, en fait, plus que probable que face ces perspectives, le droit
constitutionnel au logement ne devienne qu'un droit de faade, destin
donner l'apparence que l'tat et les collectivits font quelque chose
pour loger les plus pauvres, mais que le lgislateur et les tribunaux s'em-
presseront de vider de son sens par quelque tour de passe-passe textuel
dont notre technocratie est coutumire.
A l'oppos de ces abominations, les solutions librales garantissent que
seule une frange marginale de la population, le plus souvent par choix
dlibr, sera exclue du logement stable : fugueurs, dsaxs, marginaux
103. Mikhail Voslenski, La Nomenklatura, les privilgis en URSS, Ed. Belfond, 1980.
206
volontaires, qui seront laisss au bon soin des assoClattons caritatives,
voire d'actions publiques localises destines fournir un petit nombre
de logements d'urgence pour des dures courtes.
Ce rsultat serait acquis sans le graver dans le marbre d'une loi ni l'crire
dans aucune constitution. A l'incantation lgislative ou constitutionnelle,
la socit librale, pour peu qu'elle ne soit pas contrarie par de mauvai-
ses interventions de l'tat, substitue l'efficacit oprationnelle. A tout
prendre, n'est-ce pas infiniment prfrable ?
Rquisitionner les logements vacants.
De nombreuses associations rclament la rqu1Slt1on des logements
vacants pour y placer les dmunis. Mais les logements rellement vacants
sur une longue dure et aux endroits o il y a pnurie effective sont rela-
tivement rares.
De surcrot, une telle rquisition enverrait un signal absolument dramati-
que aux investisseurs potentiels : Si vous ne faites pas de votre pro-
prit l'usage qui convient le mieux au dsir des clientles politiques dans
les petits papiers de l'tat, alors l'tat vous la prendra )). Un tel facteur
de risque plac sur un investissement rmunration faible rduirait dans
des proportions dramatiques l'incitation investir dans le locatif priv et
exacerberait la pnurie que nous connaissons.
Il y a derrire cette proposition des attendus et des implications thiques
et institutionnelles bien plus graves que des considrations conomiques,
fussent-elles majeures. Une telle mesure crerait un prcdent extrme-
ment grave contre le droit de proprit, qui est pourtant, nos politiciens
ne l'oublient que trop frquemment, un des piliers des Droits de
l'homme, ce que rappelle fort justement l'article II de la Dclaration du
mme nom de 1789 : << Le but de toute association politique est la conservation
des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la libert, la pro-
prit, la sret et la rsistance l'oppression )). Les concepteurs de la
Dclaration n'ont pas fait figurer la proprit au mme rang que la libert
par hasard, ou par esprit scandaleusement petit-bourgeois. Tout individu
consacre une part importante de son activit d'homme libre former du
capital permettant de lui assurer un avenir meilleur. La proprit est le
fruit naturel de la libert. Le priver de ce fruit, c'est rendre totalement ino-
prante sa libert, c'est prtendre que l'individu ne produit que pour satis-
faire d'autres besoins que les siens, c'est le considrer comme un esclave.
207
S'il n'y a plus de limite ce que l'tat, par ailleurs dj fiscalement bien
gourmand, peut prendre ceux qui pargnent et crent des actifs dura-
bles, alors l'exercice de la libert perd son intrt. Dans un tel contexte,
les individus se contenteraient de produire ce qui serait juste ncessaire
leur subsistance mais ne consentiraient gure d'effort supplmentaire,
quoi que cela leur en cote en terme de difficults quotidiennes. C'est sur
ces fondements totalement contraires aux aspirations naturelles des hom-
mes que fonctionnaient ou plutt dysfonctionnaient les socits commu-
nistes. Rquisitionner les logements vacants serait donner la socit un
signal extrmement fort indiquant que ceux qui nous dirigent choisissent
de nier l'importance de la libert, et donc de sovitiser la socit franaise.
Pour augmenter le nombre de logements offerts sur leur march, il ne
faut pas brandir de nouveaux pouvantails tels que la rquisition au visage
des investisseurs. Il faut, au contraire, rduire le niveau de risque lgisla-
tif li ce type d'investissement afin de le rendre plus intressant et dsi-
rable pour des investisseurs en qute de rendement faible mais rgulier.
Imposer aux communes le respect de la loi SRU par la force s'ille
faut.
20% de logements sociaux ou des amendes accrues ,voil l'alternative
que Jean-Louis Borloo, alors ministre de la Cohsion Sociale, voulait
imposer aux collectivits locales, pour forcer tout prix l'excution d'une
loi vote par la gauche sous l'impulsion d'un ministre communiste.
Ineptie ! Imposer 20% de logements sociaux aux communes qui n'attei-
gnent pas ce seuil ne fera qu'augmenter les cots fonciers du logement
non social, rduira la concurrence par le bas sur le parc priv, et donc en
augmentera le prix. Une part croissante de nouveaux entrants faibles
moyens sur le march subira donc une situation de pnurie de logements
privs prix accessibles, stimulant la demande pour des logements
sociaux. Alors il se trouvera un ministre pour dcrter que la proportion
de ces logements subventionns doit passer 25%, puis 30%, et ainsi
de suite. Le problme ne pourra jamais tre rsolu parce que l'accroisse-
ment du parc public poussera les prix de l'offre prive de rfrence la
hausse et gnrera ainsi une nouvelle vague de demande pour des loge-
ments sociaux ...
Dans un march unique sous rgime d'abondance foncire, les prix de
rfrence du secteur priv seront bien plus faibles qu'aujourd'hui. Ils
208
seront mme parfois plus faibles que les prix actuels des programmes
sociaux financs au prix fort par le contribuable et les pargnants dans
des communes o le foncier est cher.
Rformer les organismes HLM pour les forcer expulser les loca-
taires devenus trop riches et librer les places pour les familles rel-
lement modestes.
L'on pourrait se demander, en toute bonne foi, << s'il ne suffirait pas de for-
cer les locataires d'HLM dont les revenus ont trop augment quitter leur logement
subventionn pour en finir avec le gaspillage de ressource dnonc prcdemment >> ?
Cette proposition, qui semble au premier abord de bon sens, est malheu-
reusement inoprante. Tout d'abord, elle serait politiquement trs difficile
imposer. En effet, les lus qui prsident aux destines des offices HLM
seront peu enclins crire ce type de courrier porteur des messages subli-
minaux suivants :
<< Monsieur, Madame, compte tenu de l'volution de vos revenus, merci de bien vou-
loir quitter votre logement social avant telle date. Je comprends que devoir ptryer 80%
140% de lqyer en plus dans le secteur priv vous chagrine, mais comprenez que votre
dpart s'inscrira dans une dmarche citqyenne et rpublicaine destine aider plus pau-
vre que vous. Au fait, n'oubliezpas, si vous emmnagez dans une commune autre (que
la mienne), de vous y inscrire sur les listes lectorales en vue des prochaines lections,
parce que si vous perdez votre privilge, je tiens aux miens, et je prfre que ce soit un
confrre qui ptisse de l'ire que la dcision de notre office HLM ne manquera pas de
provoquer. !>
Quant aux offices HLM, leur quilibre financier serait menac si leurs
bons locataires taient expulss au profit de mnages moins solvables.
Leur marge d'autofinancement, de l'ordre de 9% actuellement, pourrait
devenir ngative, ce qui obrerait gravement leur capacit d'amliorer leur
parc, et donc ... alimenterait la pnurie ! A moins bien sr que l'tat ne
pressure un peu plus le contribuable qui n'en peut mais, pour combler le
dficit d'exploitation des HLM via une augmentation de l'enveloppe de
l'APL, ou, moins hypocritement, par un retour au rgime des subventions
d'exploitation des organismes HLM qui a exist dans les premires
annes de vie de ces organismes.
Enfin, une telle mesure n'apporterait rigoureusement aucune construc-
tion supplmentaire et donc n'aiderait en rien rsorber la pnurie gn-
rale de logements. Elle ne ferait que dplacer la dtresse d'un certain
209
nombre de familles pauvres vers les classes moyennes. Voil qui crerait
un nouvel effet de seuil redoutable, incitant plus encore que notre dispo-
sitif social actuel les familles modestes tout faire pour le rester, afin
d'viter qu'une progression marginale de leur revenu ne leur impose une
perte sche norme en cas d'expulsion force.
De nombreuses tudes 104 ont montr que les couples, avec ou sans
enfants, risquaient de perdre gros lorsqu'ils quittaient une situation d'as-
sistance cumulant le RMI et diverses allocations attribues localement,
pour un emploi peu qualifi au niveau du SMIC. Face cette situation,
certains mnages choisissent tout de mme de rentrer sur le march du
travail, pour la reconnaissance sociale et l'espoir de progression ultrieure
des revenus que cela reprsente. Mais d'autres, en nombre non ngligea-
ble, prfrent se cantonner dans des stratgies de prennisation de l'assis-
tanat.
Forcer tout prix l'adquation entre chelle des revenus et remplissage du
parc social revient renforcer l'incitation adopter le second comporte-
ment au dtriment du premier. Le cot pour la socit en serait dsas-
treux, un nombre croissant d'assists devant tre financs par un nombre
dcroissant d'actifs.
Le chque logement monnayable sur le march priv, constant avec les
premiers euros de revenus du travail, puis dgressif de faon viter les
effets de seuil, rduit cet cueil (presque) nant, et cela sans instaurer un
climat de relation quasi dictatorial entre un organisme public et les bn-
ficiaires. Alors, quel est le meilleur choix ?
Restreindre les possibilits d'expulsion des locataires en difficult,
interdire la vente la dcoupe .
Expulser un locataire mauvais payeur est dj trs difficile. Cette difficult
transforme le placement logement, autrefois considr comme pre de
famille , en un placement risqu qui oblige les propritaires s'assurer
lourdement et exiger des garanties mirobolantes qui excluent de fait les
plus fragiles de l'offre en pnurie.
Un placement rendement brut (et plus encore net) faible et risque
lev est ncessairement peu attractif : tout ce qui augmente le risque de
104. Notamment celle de l'conomiste Y. L'Harry, signale par Pierre Cahuc et Andr Zylberberg
dans Chmage, fotalit ou ncessit, 2004, op.cit.
210
dfaut subi par le bailleur dsincite l'investissement locatif et augmente
la pnurie.
Quant l'interdiction des ventes d'immeubles par appartement en met-
tant fin au bail du locataire actuel, pour pouvoir vendre le logement vide,
donc meilleur prix, elle revient transfrer de facto une part de la pro-
prit du logement au locataire, en crant une inamovibilit de fait.
Gageons que si une telle mesure venait tre adopte, les dessous de
table verss aux locataires pour qu'ils quittent certains logements rede-
viendraient la rgle. Cela alimenterait plus encore qu'aujourd'hui les inci-
tations l'incrustation et donc le manque de fluidit du march, au
dtriment de ceux que la vie oblige changer de lieu de rsidence ou qui
recherchent un premier logement.
La vraie justice sociale consiste lutter contre tous les facteurs qui limi-
tent l'incitation investir dans le logement locatif et solvabiliser les
mnages les plus indigents en leur permettant de payer leur loyer par un
complment de revenu. Si, malgr ces efforts de la socit, ils se compor-
tent nanmoins de faon irresponsable et ne tiennent pas leurs engage-
ments de paiement, alors les protger des consquences de leur irrespon-
sabilit, fussent-elles pnibles, revient pnaliser ceux qui se comportent
avec honntet, en diminuant l'offre disponible et en augmentant les prix.
Protger les mauvais payeurs n'est pas faire preuve de cur envers des
familles en difficult, mais au contraire d'gosme vis--vis des familles
modestes, et il y en a beaucoup, qui s'organisent pour respecter cote que
cote leurs engagements contractuels sans faire de bruit dans les mdias,
d'o le manque de sollicitude de l'opinion leur gard.
Augmenter la contrainte pesant sur les bailleurs de logements insa-
lubres.
Il y a chez les propritaires comme dans tout groupe d'individus une
minorit d'individus malhonntes, qui n'hsitent pas profiter de la pnu-
rie actuelle pour mettre en location des lieux pouvantables.
Mais il y a surtout une majorit de propritaires que les faibles rende-
ments nets locatifs et les contraintes lies aux mauvais payeurs, ou des
locataires quittant les lieux en tat de dvastation, ont conduit abandon-
ner l'entretien de leur logement. Ceux-l devraient avoir le choix entre ne
pas mettre leur logement sur le march et le laisser dprir, ou le propo-
211
ser la location en prvenant honntement le locataire des dsagrments
existants et en baissant le prix en consquence.
Or, cette deuxime option est impossible en l'tat actuel de la lgislation,
qui oblige le propritaire faire les travaux cote que cote pour pouvoir
louer son bien. Dans les faits, les lenteurs de notre justice permettent aux
plus retors de s'y soustraire, ce qui n'est en aucun cas une situation satis-
faisante. Renforcer la contrainte lgale sur les propritaires dj fort mal
traits par la loi actuelle les conduira soit accentuer les comportements
de nature scandaleuse vis--vis des locataires, soit retirer du march des
logements certes mdiocres mais encore habitables pour des locataires en
recherche d'une solution provisoire une situation de dtresse financire
passagre. Cela laissera encore plus de mnages la porte du logement
.
Dans une situation d'abondance foncire et de libert contractuelle, les
cochonneries sont rapidement limines du march, car les deman-
deurs peuvent les mettre en concurrence avec des logements corrects et
les offreurs peuvent obtenir un revenu suffisamment garanti pour per-
mettre l'entretien de leur logement et sont incits le faire pour mainte-
nir l'attractivit de leur offre dans un march trs concurrentiel.
212
E- URGENCE:
AGGRAVATION DE LA SITUATION EN VUE
Pnurie du pass et pnurie de demain.
Le nombre de logements mis en chantier chaque anne a volu autour
de 300 000 de 1995 2003. Il a mont 350 000 en 2004 et a atteint 400
000 en 2005, notamment grce une forte augmentation de la mise en
chantier de logements sociaux, de 40 000 en 2003 prs de 100 000 en
2005.
Cette augmentation a permis au ministre de la Cohsion Sociale de crier
victoire, nous allons voir ce que nous allons voir, la crise du logement est
en passe d'tre vaincue.
Hlas, nous sommes encore trs loin du compte. Le besoin annuel en
logements dans les dix prochaines annes sera bien suprieur pour faire
face aux phnomnes suivants :
- invitable poursuite du morcellement des mnages,
- attrait de nos plages et de nos paysages vis--vis des tran-
gers en provenance des pays en forte croissance,
- migrations internes qui augmentent la population de certai-
nes rgions plus que d'autres,
- arrive en fin de vie de vieux logements trop vtustes pour
tre habitables,
- immigration soutenue.
213
Sur le site de la fondation Hritage et Progrs 105, Christian Julienne a
effectu un rtro-calcul bas sur des estimations trs conservatrices, pre-
nant en compte l'ensemble des facteurs noncs ci-dessus. Il en dduit
que le besoin rel de nouveaux logements qu'il aurait fallu construire
pour satisfaire la demande en France tait de 450 475 000 logements
annuels entre 2000 et 2005.
Les facteurs ci-dessus ne peuvent que s'aggraver. En effet, pour la seule
France mtropolitaine, les prvisions de l'INSEE tablent sur une popula-
tion comprise entre 62 et 64 millions en 2020 106, avec un scnario cen-
tral aux alentours de 63. Le pourcentage de mnages gs crotra dans
d'importantes proportions. Les personnes ges vivant seules ou en cou-
ple, rarement avec leurs enfants, le pourcentage de mnages de petite
taille va galement s'accrotre. Il n'y a hlas aucune raison de penser que
la courbe ascendante des divorces change d'orientation, ce qui promet
toujours plus de familles monoparentales.
Les logements construits la va-vite dans les annes 60, dans le parc
social comme dans le parc priv, arriveront plus vite en fin de vie que
ceux qui les ont prcd.
La ncessaire flexibilisation du march du travail devrait augmenter la
mobilit interne des mnages et, par consquent, accentuer les dsquili-
bres dmographiques inter-rgionaux.
Il n'y a donc aucune raison de penser que le besoin annuel actuel se tarisse
d'ici 2015. Si l'on ajoute qu'il serait prfrable de rattraper le retard accu-
mul d'ici cette date, le besoin rel sera certainement suprieur.
En prenant pour hypothses :
-une population mtropolitaine de 62,1 millions en 2015 -le
scnario central de l'INSEE prvoit 61,3 millions en 2010 et
63,0 millions en 2020 -,
- une volution du nombre moyen de personnes par mnages
2,20 (actuellement, 2,35, contre 2,50 en 1995),
- si l'on estime que dans un march o la mobilit gographi-
1 05. http://www.heritage-progres.com/logemenrbesoins. htm
1 06. INSEE, Projectiom dmographiques pour la France l'horizon 2030, Brute! et Omalek.
214
que est normale , un taux de vacance minimal de 9% est
souhaitable
1
07,
Ce sont 30,8 millions de rsidences principales qui seront ncessaires
pour loger de faon assez fluide la population franaise cette date,
contre 27,6 disponibles actuellement (avec 6% de vacance). Mme en
tenant compte qu'une toute petite partie des rsidences secondaires
puisse tre transforme en rsidence principales, mais en supposant que
le besoin de nouvelles rsidences secondaires soit quivalent (ce qui est
trs optimiste, les achats d'trangers sur notre sol restant soutenus) et en
estimant qu'environ 35 000 logements seront dtruits chaque anne (ce
qui est trs faible, peine plus d'un pour mille), ce sont au minimum 3,5
millions de logements nouveaux qui seront ncessaires d'ici 2015, soit 350
000 par an.
Cette estimation est trs conservatrice et de nombreux facteurs pour-
raient la pousser la hausse. En imaginant que le nombre de personnes
par foyer se rapproche de 2,15, que des mutations gographiques plus
frquentes poussent le besoin de logements vacants 10% et que la des-
truction annuelle touche 3 logements pour mille, ce sont 490 000 loge-
ments par an qui seraient ncessaires. Des hypothses induisant une vo-
lution dmographique un peu plus forte, incluant une immigration plus
importante, peuvent encore lever cette estimation.
Naturellement, ces estimations ne sont que des moyennes sur 10 annes.
Compte tenu du retard pris par la construction ces 20 dernires annes 108,
il parait souhaitable, pour rsorber au plus vite un grand nombre de situa-
tions difficiles, que le rythme de construction soit plus lev sur la
priode 2006-2010 que par la suite. L'on peut donc estimer sans crainte
d'erreur qu'une production de 500 000 units annuelles ces cinq prochai-
nes annes n'auraient rien de superflu, pourvu que ces units soient adap-
tes aux clientles actuelles, et non entasses dans des bassins d'emploi o
le besoin est moindre comme le sont aujourd'hui nombre d'immeubles
dfiscaliss.
L'industrie franaise du btiment, qui a produit environ 430 000 loge-
ments en 2005, peut faire face cette volution. Le pic historique atteint
par la construction franaise en 1973 fut de 556 000 units, une poque
107. Estimation conservatrice base sur les caractristiques des marchs amricains (< abordables >>
dont la vacance se situe frquemment au-dessus de 1 Oo/o.
108. Cf. chapitre I.A.
215
o ce secteur, s'il tait loin d'tre libr de l'tat, n'en tait pas moins net-
tement moins corset qu'aujourd'hui.
Un objectif de plus de 500 000 logements pendant 5 annes et de plus de
400 000 en moyenne dcennale est donc ralisable par une industrie qui
entre-temps fait de gros progrs dans certaines techniques de prfabri-
cation qui acclrent notablement la production des logements de gamme
moyenne et basse. Mais pour ce faire, il faudra que les Franais retrouvent
encore plus qu'actuellement l'envie de construire tant pour eux-mmes
qu'en vue de louer leurs biens.
Si les politiques actuelles taient maintenues, quels qu'en soient les ajus-
tements paramtriques, mme en supposant que les gouvernements suc-
cessifs tiennent sur cette priode leurs promesses plus qu'hasardeuses de
construire 100 120 000 logements sociaux annuels, ce sont plus de 380
000 nouveaux logements privs qui devraient voir le jour chaque anne
pendant 5 ans.
Or, alors que les taux d'intrt n'ont jamais t aussi bas, que des carottes
fiscales ont t rgulirement offertes aux investisseurs, la construction
prive de ces 10 dernires annes s'est plutt situe autour de 250 000
units et vient tout juste d'atteindre le seuil de 330 000. Qu'une lgre
dtrioration des conditions macro-conomiques gnrales vienne sur-
venir, comme par exemple la hausse des taux d'intrt, et ce rythme ne
pourrait tre soutenu.
Nous pouvons donc affirmer que si les principes qui gouvernent la
construction en France depuis l'aprs-guerre ne sont pas considrable-
ment transforms, la crise du logements ne fera que s'aggraver.
Certes, la solvabilit des mnages, aprs avoir progress entre 199 5 et
2000, a dcru depuis. Tous les banquiers affirment que les dossiers de
demande de crdit qui leur parviennent aujourd'hui sont de moins bonne
qualit qu'il y a deux ou trois ans, signe que la demande solvable s'essouf-
fle. Le march immobilier semble enfin cesser de grimper, si l'on en croit
les titres de la presse spcialise rcente J09. Ajoutons que nombre de
PLU dont l'tude a commenc au dbut des mandats des quipes actuel-
les (en 2001) rentrent actuellement en application, ce qui crera au moins
temporairement une certaine dtente foncire, le temps que les terrains
109. Le dbut du retournement est la une du mensuel Capital en septembre 2006.
216
librs soient mangs par les premiers projets retenus. Ceci pourrait
annoncer un dgonflement provisoire et partiel de la bulle immobilire
actuelle.
Mais, outre qu'un march connaissant des variations mesures autour de
sa tendance longue est structurellement plus sain qu'un march propice
la formation de bulles, il ne faut pas esprer une trop grande dtente sur
les prix, d'abord parce que la demande restera forte en tendance longue,
d'autre part parce que la tendance actuelle des PLU est de librer de
moins en moins de nouveaux terrains la construction, au profit de la
constitution de rserves foncires publiques et autres fauteurs de
raret. Si on ajoute que les SCOT, s'ils voluent mal, pourraient devenir
une machine infernale empchant plus encore qu'aujourd'hui les commu-
nes associes d'ouvrir la quantit de terrain ncessaire la satisfaction des
besoins, rien ne permet de croire une dtente longue sur le march du
logement. Et si cette dtente ne se produisait que parce qu'une hausse des
taux d'intrt venait ralentir les investissements, alors les familles restant
la porte du logement seraient toujours plus nombreuses malgr la baisse
des prix !
Voil pourquoi il est urgent de changer le modle franais tatis de la
construction, pour une vritable conomie librale du foncier et de l'ha-
bitat. A cette condition, la crise du logement peut tre rsolue en moins
de 10 ans et les fondamentaux du march qui se mettra en place seront
tels qu'aucune crise srieuse ne sera craindre pass ce dlai.
217
CONCLUSION
En matire de logement comme dans d'autres, le modle franais atteint
son point de rupture. Doux pour deux tiers de la population, dur pour ce
tiers de la nation qui subit, seul, les contrecoups d'une prcarit crois-
sante.
Le modle franais suit une pente dangereuse, o la fraction pargne par
les difficults se rduit inexorablement, alors que celle qui affronte les dif-
ficults les plus svres voit ses effectifs crotre. Un emploi moyen ne
garantit plus l'accs un logement correct : le modle franais, prsent
comme un bienfait par la quasi totalit de la classe politique de gouver-
nement , est devenu une machine infernale qui fabrique de l'exclusion,
alors que nos voisins les plus librs enregistrent succs sur succs dans
la lutte contre la pauvret.
Rien ne peut sauver ce modle. Toute fuite en avant vers plus d'interven-
tion tatique suppose corriger les dficiences du pseudo-march du
logement cre un cercle vicieux empchant le march de remplir ce qui,
dans tous les autres secteurs conomique, est sa fonction premire,
savoir permettre une demande solvable de rencontrer une offre d'une
large gamme adapte au plus grand nombre.
Et plus le march est empch de jouer son rle, plus la demande politi-
que pour instaurer de nouveaux instruments de contrainte tatique est
forte.
Tous les effets pervers de ces interventions sont connus, thoriss et tu-
dis, parfois depuis plus de 100 ans. L'chec des politiques de contrle de
loyer ou d'offre publique de logement est bien document depuis le dbut
219
du sicle dernier. La dernire dcennie a permis la science conomique
d'apporter des contributions dcisives la comprhension du rle des
restrictions foncires dans l'envole des prix immobiliers.
Pourtant, les dirigeants politiques des nations et des cits s'obstinent
prtendre pouvoir rsoudre les crises du logement que leurs prd-
cesseurs ont cres en faisant assaut d'inventivit interventionniste et en
promettant de faire toujours plus de ce qui a toujours chou.
Il faut changer de modle. Il faut combattre les croyances fausses en des
solutions faciles qui procurent au politicien un avantage politique imm-
diat au dtriment de l'efficacit relle court, moyen et long terme.
Il faut faire prendre conscience aux propritaires fonciers et immobilier
que les solutions aux crises du logement sont d'abord entre leurs mains,
sous leur responsabilit, pour peu que l'tat les laisse faire leur ncessaire
travail de valorisation de l'espace et de ses usages. Il faut que l'informa-
tion et l'ducation conomique des populations progresse afin que les
lecteurs ne soient plus si facilement mens en bateau par des joueurs de
bonneteau qui promettent des lendemains qui chantent avec l'argent des
contribuables, sans jamais rendre compte de leurs checs rpts.
Rsoudre les crises perptuelles du logement serait bnfique la socit
franaise bien au-del de l'objet logement lui-mme. Un foncier moins
cher pour nos entreprises, une pargne et des actifs mobilisables plus
nombreux pour notre conomie, un taux de proprit en hausse, garant
d'un intrt accru des citoyens pour leur cadre et leur mode de vie, source
de progrs scolaire et de relations sociales enrichies ... Tels sont les bn-
fices collatraux escomptables d'une rforme, d'une mancipation du
march immobilier des chanes qui l'ont trop longtemps entrav.
Rsolvons la question du logement et nous tarirons la premire source de
formation de la grande pauvret, et nous rduirons la demande politique
d'interventions dans tous les autres domaines de la vie courante.
Voil tout ce que la sparation du logement et de l'tat promet.
Osons enfin la libert pour en finir avec la crise du logement !
220
ANNEXES
223
ANNEXE I- LJSTE NON EXHAUSTIVE DES INTERVEN-
TIONS DE L'TAT DANS LE DOMAINE DU LOGEMENT.
Interventions financires.
Aides directes la pierre :
Financement des Offices HLM (logement social, logement intermdiaire)
-objectifs : loger les dfavoriss . En fait, 40% des mnages satisfont
les critres de slection et 65% les critres de maintien dans les lieux.
ANAH : Agence Nationale pour l'Amlioration de l'Habitat (rnovation
des logements anciens - anciennement finance par une taxe de 2,5% sur
les loyers, actuellement par le budget de l'tat. 500 millions d'euros/ an)
Aides l'individu :
APL (subvention d'exploitation dguise aux organismes HLM)
ALS etALF
Epargne et Prt Taux Bonifi (PEL, CEL)
Prt Taux zro
Total des<< aides l'individu J> :environ 13 milliards d'euros
Crdits LOCA PASS pour aider les familles en difficult trouver des
cautions solvables.
225
Exonrations fiscales :
Lois Pons (DOM TOM)
Lois Besson puis Robien puis Borloo - objectifs : favoriser l'investisse-
ment locatif, soit tous publics, soit vis--vis de publics revenu inter-
mdaire (Besson), avec plafonnement du loyer en dessous du prix du
march.
Dispositifs plus anciens encore en vigueur ex Malraux, Prissol,
Girardin.
Total des interventions financires (tat et collectivits) y compris cot
des niches fiscales : 26 milliards d'euros.
Fiscalit immobilire :
Fiscalit << commune >> d'autres secteurs :
IRPP, ISF ( noter : part importante de l'immobilier dans l'assiette de
l'ISF),
impts successoraux, TVA sur la construction (total 22 milliards d'euros
dont TVA 19,0 milliards soit 15% du total des recettes de TVA), CSG.
Fiscalit spcifique :
Taxe d'habitation, (non prise en compte par les comptes du logement . . . )
Taxe foncire sur les proprits bties,
Droits de mutation,
Taxes sur la construction [faxe Locale d'Equipement, Taxe Espaces
naturels Sensibles, Redevances d'Archologie Prventive (!), taxes rgio-
nale et dpartementales spciales, taxes pour le financement des CAUE
(conseils en architecture, urbanisme et environnement)]
(total22 milliards d'euros hors Taxe d'Habitation, essentiellement perus
par les collectivits locales)
Le logement, avec 44 milliards d'euros de recettes fiscales hors Taxe
d'Habitation, est le premier secteur de France en terme de produit fiscal.
226
Interventions rglementaires.
Encadrement des contrats de Location
Lois de blocage ou de contrle des Loyers :
1914 - 1948 - Quilliot (82) - Mhaignerie, Malandain, (1989)
Prise en charge dans certains cas des loyers pour locataires dfaillants inex-
pulsables pour raisons sociales par les Caisses d'Allocations Familiales.
Encadrement du droit d'usage du sol et de la construction
POS (Plan d'occupation des sols), puis PLU (Plan Local d'Urbanisme, depuis
1999), intgrant un PADD (Projet d'Amnagement et de Dveloppement
Durable)
Permis de lotir,
Certificats d'urbanisme (de simple information ou d'autorisation)
Permis de Construire, de dmolir, dclarations de travaux, dclarations de
commencement et d'achvement, certificats de conformit ...
Zones touches par des servitudes interdisant la construction. Aucune com-
pensation pour le propritaire.
Lois renforant l'encadrement du sol :
Lois Littoral,
Directive Europenne Natura 2000, ZNIEFF,
zones agricoles protges, zones viticoles protges, zones naturelles et sen-
sibles protges, servitudes publiques (non compenses)
Plan Local de l'Habitat.
LoiSRU
Lois de planification spatiale supra-communale : SCOT (Schma de
Cohrence Territoriaux), DTA (Directives Territoriales d'Amnagement)
Outils de rservation foncire l'usage des collectivits publiques : ZUP
(pass), ZAC (Zone d'amnagement concert), ZAD( .. . diffr).
Droit de premption des collectivits sur toute transaction.
ANNEXE II- RESUME
LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L'TUDE EN 17
POINTSCL:
A. Les causes de la crise du logement en France.
Il y a actuellement en France une pnurie de 1,5 millions d'habitations,
qui a entran une augmentation des cots du logement suprieure de
70% celle des revenus sur ces 10 dernires annes. Cette explosion des
prix immobiliers pnalise lourdement les familles modestes et les classes
moyennes.
Cet tat de pnurie a t quasi permanent depuis 1914, des degrs
divers. Depuis cette poque, toutes les interventions imagines par l'tat
et les collectivits pour rsoudre ces pnuries les ont en fait aggraves.
Le logement social, outil majeur de l'intervention de l'tat dans le
domaine du logement, aggrave la sgrgation entre catgories sociales,
tout en permettant des personnes qui pourraient se loger sans aide de
jouir dans la dure de rentes de situation finances par les pargnants et
les contribuables. Il constitue en cela un incroyable gaspillage de ressour-
ces.
Le secteur du logement social, en France, immobilise au moins 500 mil-
liards d'euros qui pourraient tre employs de faon plus productive. Le
logement social est le capital mort de la socit franaise.
Les interventions de l'tat sur le secteur priv n'ont gure t plus inspi-
res. Le contrle des loyers, ainsi que la surprotection dont jouit le loca-
229
taire au dtriment du propritaire, loignent de nombreux pargnants de
l'investissement locatif.
Les subventions fiscales au secteur priv, par des dispositifs tels que l'in-
vestissement De Robien , renforcent le gaspillage de ressources.
L'tat serait mieux inspir de moins taxer le logement, sans essayer de
l'aider .
Si le logement est devenu aussi cher, c'est essentiellement cause des
rglementations de zonage mises en place dans les annes 60 et aggraves
depuis, qui entravent la constructibilit du sol. Ces rglementations
empchent l'offre de logement de s'adapter la demande croissante rsul-
tant de taux d'intrt historiquement bas. Les rares marchs mondiaux
qui connaissent ce mme pic de la demande, sans possder ce type de
rglementation du sol, ne connaissent pas de bulle immobilire.
Les avantages supposs de ces rglementations se rvlent l'usage dis-
cutables, leurs bnfices sont largement infrieurs leur cot social. Les
grandes agglomrations qui ont choisi de ne pas se doter de telles rgle-
mentations ne sont en rien des repoussoirs en terme d'urbanisme et
obtiennent des rsultats conomiques et sociaux plutt meilleurs que les
autres.
B. Nos propositions pour sortir de la crise.
Pour vaincre la pnurie et les consquences sociales dsastreuses de la
hausse actuelle des prix, nous devons totalement changer de modle
conceptuel en matire de politique du logement.
Tout d'abord, une grande loi de libration de la terre est ncessaire, repla-
ant le propritaire en position de principal dcideur de l'affectation de
son terrain. Tout terrain doit tre prsum constructible. Toute servitude
ne d'une ncessit publique, impose une proprit, doit faire l'objet
d'une compensation. Une telle libration du sol provoquerait rapidement
une baisse des biens immobiliers d'au moins un tiers par rapport leur
valeur actuelle.
Afin d'en finir avec la sgrgation par le quartier et de rinjecter dans
l'conomie des actifs actuellement peu productifs, il convient de privati-
ser le parc de logements HLM en transfrant la dette des OPHLM sur les
locataires actuels, afin que ceux-ci puissent entrer en pleine proprit de
leur logement pour un cot infrieur ou gal leur loyer.
230
A toutes les aides actuelles, qu'elles soient destines au secteur priv ou
au secteur social, il est prfrable de substituer un chque-logement uni-
que, dgressif pour viter tout effet de seuil, calcul en fonction des reve-
nus privs de chaque foyer et du nombre de personnes qui le composent.
Les mnages allocataires seraient libres d'utiliser cette aide pour financer
un loyer ou un crdit sur le march unique priv.
Afin d'inciter les pargnants investir dans le logement locatif, ceux-ci
doivent retrouver une libert contractuelle pour fixer les loyers et plus de
souplesse pour rompre un bail, que l'on soit locataire ou bailleur. Dans
un contexte d'abondance foncire, les propritaires ne pourront pas se
permettre d'augmenter abusivement leurs prix, l'offre nombreuse consti-
tuant la meilleure protection du locataire contre un excs d'apptit des
bailleurs.
Afin de permettre aux entreprises du btiment de rpondre la demande,
il faut ouvrir largement les portes de l'immigration aux professionnels
issus des nouveaux pays entrants dans la Communaut europenne.
Dans un march immobilier fonctionnant selon de tels principes, l'ancien
jouerait envers les classes dfavorises le rle que joue l'occasion sur le
march automobile : un moyen pour les plus modestes d'accder aux
innovations rserves aux plus fortuns quelques annes auparavant.
Il y a urgence modifier radicalement nos politiques du logement, sans
quoi l'augmentation du nombre de foyers invitable d'ici 2015 condam-
nera un nombre croissant de mnages l'exclusion et des conditions de
logement indignes d'une socit moderne et civilise.
231
ANNEXE III
L'INSTITUT TURGOT
Construit sur le modle de l'Institute of Economie Affairs de Londres,
l'Institut Turgot entend jouer un rle dcisif dans la production et la
dfense des ides librales en France et en Europe.
Indpendant de tout parti politique et de tout groupe d'intrts, l'Institut
Turgot produit des tudes et des propositions l'usage de relais d'opinion
: journalistes, hommes politiques, universitaires, associations.
Il vise faire connatre les avantages de la libert personnelle et les incon-
vnients de l'autoritarisme d'tat, l'un et l'autre largement mconnus du
monde intellectuel franais.
Les travaux de l'institut peuvent tre consults sur son site internet
www. turgot.org
L'AU1EUR
N en 1968, Vincent Bnard est depuis 1990 Ingnieur des Travaux
Publics de l'tat et a consacr une large part de sa carrire professionnelle
aux questions relatives l'amnagement du territoire, comme praticien de
terrain, d'abord comme chef de bureau d'tudes, puis comme directeur
de projets de formations en amnagement, et enfin comme ingnieur
subdivisionnaire territorial, au sein du ministre de l'Equipement.
Depuis 2003, il est galement collaborateur scientifique de l'Institut
Hayek, think tank libral bruxellois. Depuis 2006, il est charg de l'ana-
233
lyse conomique et politique des problmes du logement en France par
l'Institut Turgot.
Autres domaines d'intervention : il a t co-auteur du rapport Hyper-
rpublique, btir l'administration en rseau autour du citoyen 110 , com-
mand par M. Henri Plagnal, secrtaire d'tat la rforme de l'tat, et
paru en 2003.
Vous pouvez lui faire connatre vos ractions cette tude par courriel
vincent@benard.com
L'auteur a galement mis en place un site consacr ce livre l'adresse
www.crisepublique.fr
Il O. http:/ /www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/0340000 10/
234
REMERCIEMENTS
Je tiens tout particulirement remercier :
M. Henri Lepage, pour ses conseils clairs et sa patience pendant l'avan-
cement de cette tude.
M. Jacques Raiman, fondateur et prsident d'honneur de l'Institut Turgot,
pour son soutien indfectible.
M. Guy Millire, prsident de l'Institut Turgot.
M. Antoine Jeancourt Galignani, administrateur de l'Institut Turgot et
prsident du CA de la socit foncire Gecina.
M. Max Falque, directeur gnral de l'International Center for Research
in Environmental Issues (ICREI).
M. Christian Julienne, prsident de la fondation Hritage et progrs .
M. Drieu Godefridi, directeur de l'Institut Hayek.
Vincent Bnard.
235
Collection Vincent BNARD
conomie le logement :
9
crise publique, remdes privs.
prface de Guy Millire, prsident de l'Instit ut Turgot
800.000 familles mal loges mais 2 millions d'habita-
tions vacantes, des prix qui explosent mais des reve-
nus qui ne suivent pas, des logements sociaux massi-
vement occups par des mnages aiss : le logement
est en crise. Comme d'habitude depuis un sicle !
Or, l'examen critique des politiques successives du
logement amne cette question : les remdes pres-
crits par l'tat mdecin n'auraient-il pas chaque fois
aggrav les maux qu'ils devaient apaiser ? Le loge-
ment social, les carottes fiscales, les contrles des
loyers et du foncier constructible sont ils les bons
moyens de satisfaire les besoins de logement des
Franais?
Comparaisons internationales l'appui, Vincent
Bnard dmontre, de faon iconoclaste au pays de
l'tat tout puissant, que la France ne logera correcte-
ment ses pauvres que si la puissance publique se ds-
engage massivement de l'immobilier. Ses proposi-
tions sont en totale rupture avec un sicle d'interven-
tionnisme contre productif.
1111111111
41364
Ingnieur, au cur des problmati-
ques d'amnagement du territoire
pendant 16 ans, Vincent Bnard,
analyste conomique pour les insti-
tuts Hayek (Bruxelles) et Turgot
(Paris), s'est spcialis dans l'tude
des effets secondaires des rgle-
mentations publiques.
ISBN : 978-2-87894-136-4
22,50
'lll t 1
T
ditions Romillat
www.romillat.fr
collection conomie