DIREITO AGRRIO PERFIL CONSTITUCIONAL DA PROPRIEDADE RURAL inegvel a importncia conferida propriedade pelo Homem.

m. Enquanto no reino animal os indivduos da maioria das espcies preocupam-se com a deteno apenas do indispensvel sua sobrevivncia, possui o ser humano uma estranha vocao para a apreenso individual de bens suprfluos. Em resumo, o direito de propriedade, sob a tica tradicional, desenvolveu-se como uma situao jurdica subjetiva complexa, tendo o proprietrio particular no plo ativo e todas as demais pessoas no plo passivo, as quais tm o dever de respeitar o exerccio das 3 faculdades bsicas: uso, gozo e disposio. visto como absoluto, exclusivo e perptuo, j que direcionado unicamente para o seu titular (proprietrio), que utilizava o bem quando, onde, como e enquanto lhe aprouvesse. Situao esta que foi amplamente contestada por regimes como o Comunismo. Buscando uma posio intermediria entre o absolutismo da propriedade liberal e a sua negativa, surgiu no final do sculo passado, primeiramente na doutrina social da Igreja Catlica, a idia de funo social da propriedade. Propriedade em termos gerais, aplicada a qualquer bem: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: XXII - garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social;

Observa-se que a Constituio Federal de 1988 fundamenta o regime jurdico da propriedade, garantindo-a, desde que ela atenda a sua funo social. O art. 5, XXII e XXIII da Magna Carta estabelece a garantia ao direito de propriedade e a necessidade de a propriedade atender a uma funo social, assim este direito s estar garantido se cumprida a sua funo social. Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: II - propriedade privada; III - funo social da propriedade;

Assim, a propriedade em geral, de acordo com a tradio constitucional brasileira, no mais adorna contornos de direito individual puro, nem deve ser entendida como uma instituio do Direito Privado. , ao revs, instituio pertencente ao Direito Pblico, eis que princpio constitucional da ordem econmica. Pode-se dizer, no entanto, que em qualquer caso a funo social dever ser observada, mesmo que o seu contedo varie em relao a cada uma das espcies de propriedades elencadas pela Lei Maior. Teremos, assim, uma funo social da propriedade urbana, outra da propriedade rural, mais uma da propriedade de terras indgenas, e assim por diante. Da porque se pode concluir que, da mesma forma que a propriedade, no h uma nica funo social, mas diversas funes sociais. Estas variam de acordo com a natureza da propriedade. A propriedade e utilizao das terras agricultveis possuem extrema importncia, j que estas constituem um bem atravs dos quais so produzidos gneros indispensveis vida dos demais seres humanos. Assim, por exemplo, se o proprietrio promove o seu desvirtuamento, servindo-se da terra para fins especulativos, ao revs da produo agrcola ou pastoril, afronta a todas as outras pessoas da sociedade na qual est inserido, pois as necessidades delas no podero ser integralmente satisfeitas. mister destacar que a propriedade rural, que compreende a anlise da propriedade da terra, possui disciplina prpria trazida na Carta Magna de 1988 que constitui um regime jurdico especial - em razo do seu carter eminentemente produtivo e, sobretudo, a sua relevncia para a prpria sobrevivncia humana. Este regime jurdico consubstancia-se em normas especiais prescritas no Ttulo VII, Captulo III DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA, arts. 184 a 191, da CF/88. Tais disposies legitimam, em verdade, a ampla interveno do Poder Pblico nas relaes de propriedade, produo e trabalho rurais, j que significam condicionamentos especficos acerca da funo social da propriedade, da poltica agrcola e fundiria, dentre outros aspectos, cuja observao a todos se impe. Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado;

Quanto aos requisitos em anlise, o aproveitamento racional e adequado refere-se ao fator produo. Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilizao da terra e de eficincia na sua explorao. Neste particular, a utilizao da propriedade e os fins

econmicos auferidos tm de ser compatveis com as caractersticas do imvel rural. Ou seja, a utilizao da melhor tcnica agrcola revela o aproveitamento racional da terra; j a adequao desse aproveitamento ser constatada a partir das condies geofsicas da gleba, ou seja, do seu potencial produtivo. II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;

Quanto necessidade de utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente, depreende-se que, alm da produtividade adequada, que se faz respeitando a vocao natural da terra e mantendo o seu potencial produtivo, a funo social, segundo a Constituio, exige o cumprimento da legislao ecolgica. Aqui, v-se claramente uma concepo mais ampla de funo social, que abarca os interesses difusos relativos ao meio ambiente. Desse modo a explorao da propriedade agrria, causando danos ao meio ambiente, implicar no descumprimento da sua funo social e acarretar a incidncia das sanes constitucionais. III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;

Neste diapaso, destaca-se o requisito que versa acerca da observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho, onde se incluem no s o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como tambm as normas relativas aos contratos de arrendamento e parceria rurais. O que se percebe, em relao ao ltimo aspecto ora comentado, que o legislador constituinte no foi muito feliz ao atrelar a sua fiel observncia funo social da propriedade rural e estatuir a hiptese de desapropriao do imvel em caso de no cumprimento. Por certo, o respeito legislao trabalhista pode ser pleiteado por meios prprios, perante o Judicirio, sendo garantida sua reparao. IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Por derradeiro, a exigncia de explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores (inciso IV) termina por aclarar verdadeira falta de tcnica legislativa, se considerar que a tendncia normal da legislao protetora das relaes sociais no campo sempre foi a tutela do trabalhador. Com efeito, o bem-estar do proprietrio j condio que deflui da sua condio de dono, presumidamente mais vantajosa que a do seu empregado. Por isso, o entendimento assente de que o requisito aludido seria de maior propriedade se trouxesse a seguinte prescrio explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios, sem prejuzo do bem-estar dos trabalhadores, sendo que o bem-estar destes ltimos seria alcanado pelo atendimento de suas necessidades bsicas, observadas as normas de segurana do trabalho rural.

A Lei 8.629/93 foi responsvel por regulamentar o Art. 186 da CF/88

A Lei 8.629/93 se encarregou de detalhar os requisitos relativos ao cumprimento da funo social da terra ou da propriedade imobiliria rural, os quais devem ser cumpridos em seu conjunto para que o imvel se encontre dentro dos parmetros legais. Assim como na CF/88, os requisitos so agrupados sob trs aspectos = econmico, social e ecolgico. - aproveitamento racional e adequado: (requisito econmico) aquele que atinge os graus de utilizao (GUT) de, no mnimo 80%, e grau de eficincia na explorao (GEE) de, no mnimo 100%. o estabelecido no art. 6, com seus pargrafos, art. 9 caput e pargrafo 1, todos da Lei n 8.629/93, de forma que a exigncia a mesma para a conceituao do que propriedade produtiva. - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho: engloba os contratos de trabalho (emprego = trabalho subordinado), como tambm os contratos agrrios (nominados e inominados). o aspecto social a ser observado para o fiel cumprimento da funo social. - bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores: Tambm relacionado ao aspecto social, esse requisito deve ser considerado no sentido de que tambm o bem estar dos possuidores deve estar englobado, at porque, para o D. Agrrio a posse tem relevncia. - adequada utilizao dos recursos naturais e a preservao do meio ambiente: o aspecto ecolgico. Aqui h a preocupao com a vocao natural da terra, com o equilbrio ecolgico, cuja preocupao e controle por legislao prpria tem sido cada vez maiores, e ser objeto de nosso estudo no Dto. Ambiental. A Carta Poltica de 88 prev a hiptese de aplicao de sanes ao proprietrio do imvel rural que faa uso degenerado do mesmo, em manifesto desatendimento funo social. Entre estas sanes esta a perda da propriedade, nos termos do art. 184 do Texto Constitucional, ora que nos interessa. Essa destituio do domnio dar-se- em decorrncia da desapropriao do imvel por interesse social para fins de reforma agrria, a ser realizada pela Unio, nico ente dotado de competncia para a adoo desta medida punitiva. Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte

anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. Vale ressaltar que as TDAs so resgatveis no prazo de vinte anos mas so negociveis a qualquer tempo junta a Unio para pagamento de impostos ou aquisio de terras da Unio. 1 As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro.

de bom alvitre, porm, assinalar que as benfeitorias teis e necessrias existentes nos imveis rurais desapropriados no sero indenizveis em ttulos, mas sim, em moeda corrente. Tendo em vista que a expropriao, ao significar uma punio para o proprietrio que no conferiu a destinao social a sua propriedade, no pode representar tambm uma sano para as hipteses em que o mesmo, efetivamente, procurou valorizar economicamente o imvel ou garantir a sua preservao. Neste ponto merece elogios a nossa Constituio.

2 O decreto que declarar o imvel como de interesse social, para fins de reforma agrria, autoriza a Unio a propor a ao de desapropriao.

No que concerne ao procedimento expropriatrio, reza a lei citada que ele se efetivar mediante ao judicial, a ser proposta pela Unio Federal, em competncia exclusiva, to logo seja expedido o decreto que declara o imvel com de interesse social, para fins de reforma agrria. Contudo, preciso salientar dois pontos importantes: primeiro, que o processo judicial no imprescindvel para a efetivao dessa modalidade expropriatria, pois havendo concordncia entre as partes sobre o preo correspondente indenizao, neste caso, a ao referida ser evitada, por falta de objeto; segundo, a despeito da edio do decreto expropriatrio, pode a Unio, de acordo com o seu livre convencimento, determinar-se quanto convenincia de prosseguir no seu intento, qual seja, a procura de um acordo ou a propositura da ao. O procedimento judicial de desapropriao autorizado pelo Decreto Presidencial que declara o imvel como sendo de interesse social para fins de reforma agrria ( 2 do art. 184 da CF). Contudo, antecede ao processo judicial, uma fase administrativa da qual resulta a classificao do imvel como propriedade produtiva ou improdutiva (esta desaproprivel) e, posteriormente, a expedio de decreto declarando o imvel de interesse social para fins de reforma agrria, fase esta que compreende basicamente as seguintes etapas: Procedimento (fase) administrativo:

- Abertura de processo administrativo e nomeao de equipe tcnica para realizao de vistoria (in loco) no imvel do proprietrio. Esta vistoria tcnica pode decorrer de atividade de rotina do INCRA, a partir de verificao das declaraes dos proprietrios em seus cadastros, ou mesmo por solicitao de grupos de trabalhadores, sindicatos ou outros movimentos interessados na realizao da reforma agrria. Paralelamente ao trabalho de vistoria feita pesquisa cartorial sobre a situao dominial do imvel, e verificao de eventuais pendncias jurdicas. - A vistoria precedida de comunicao feita por escrito pelo INCRA (rgo competente) ao proprietrio, preposto ou representante. Caso no sejam encontrados, a comunicao ser feita mediante edital; (h proibio de modificao no imvel no prazo de 6 meses aps notificao). - realizao de vistoria tcnica que pode ser acompanhada pelo proprietrio ou por tcnico por ele indicado; as representaes sindicais tambm podem indicar tcnico habilitado para fazer o acompanhamento, se o desejarem; - elaborao de Laudo de Vistoria, o qual indicar se o imvel produtivo ou improdutivo, alm de elementos tcnicos referentes aos tipos de solos e o estado em geral do imvel vistoriado e da eventual aptido para realizao de assentamento. Em alguns casos, havendo concordncia do proprietrio, o trabalho de vistoria j cumulado com a avaliao das benfeitorias e da terra nua para acelerar o procedimento visando a posterior indenizao;

- comunicao, ao proprietrio, do resultado da vistoria realizada, concedendo-lhe prazo de 15 dias, prorrogveis a pedido deste, para eventual impugnao do resultado ou para solicitao de reavaliao e apresentao de documentos; se o imvel (aps a defesa administrativa do proprietrio) considerado produtivo, o processo administrativo arquivado; comum ocorrer, neste perodo, a diviso do imvel, a averbao de rea maior como reserva, alm de outras prticas, visando inviabilizar a desapropriao do imvel; - ocorrendo impugnao, ou no, e mantido o resultado do laudo que conclui que o imvel grande propriedade improdutiva, aps reviso, inclusive pelo departamento jurdico e por equipe tcnica (comit de deciso regional), e sendo o imvel apto realizao de assentamento elaborada minuta de Decreto e, em seguida o processo encaminhado para o Governo Federal; - expedido o decreto, declarando o imvel de interesse social para fins de reforma agrria, o processo volta para a Superintendncia Regional do INCRA para que se proceda avaliao do imvel (caso no tenha sido feita junto com a vistoria). Feita a avaliao, o processo encaminhado para o rgo nacional (INCRA) para que seja providenciada,

junto ao Tesouro Nacional, a expedio de TDAs (Ttulos da Dvida Agrria) e a liberao do dinheiro para a parte referente ao valor das benfeitorias; - de posse destes elementos (ttulos e $), a Superintendncia Regional do INCRA prope a ao de desapropriao, na Seo Judiciria da Justia Federal do Estado respectivo, caso no tenha havido acordo entre as partes. - H, ainda, uma outra exigncia relacionada com a viabilidade ambiental, para a qual exigida declarao favorvel de aptido ambiental, fornecida pelo municpio no qual se situa o imvel, conforme resoluo do CONAMA. Estes procedimentos aqui indicados so, normalmente permeados por embargos judiciais (aes cautelares, ordinrias, mandados de segurana, etc), principalmente quando o proprietrio se ope desapropriao do seu imvel, e pretende provar antecipadamente, em juzo, que se trata de propriedade produtiva e/ou quando o proprietrio pretende elevar o valor da indenizao a ser paga pela desapropriao do seu imvel. Nestes casos comum o sobrestamento da atividade administrativa (do INCRA), referente ao imvel em questo, at que se decida judicialmente se o imvel propriedade produtiva ou no. Procedimento (fase)Judicial: Como j dito, o inicio ao de desapropriao supe a prvia declarao do imvel como de interesse social para fins de reforma agrria. A petio inicial, dirigida Justia Federal, rgo competente, devendo o juiz, de plano, ou no prazo de 48 horas, mandar imitir o autor (INCRA) na posse do imvel, alm de determinar a citao do expropriando e a averbao do ajuizamento da ao no registro do imvel, para conhecimento de terceiros. Na prtica, o procedimento do poder judicirio competente no tem sido uniforme nos encaminhamentos concretos da ao de desapropriao, mesmo porque o Poder Judicirio, na maioria dos casos no cumpre o prazo e procedimento acima indicados. A Seo Judiciria da Justia Federal tem tido como prtica solicitar previamente o parecer do MPF para, apenas depois, se pronunciar acerca da imisso ou no do imvel. O MPF, por sua vez, quando o GUT ou o GEE forem relativamente prximos aos mnimos legais exigidos, tem dado parecer contrrio imisso, requerendo a realizao de percia judicial para comprovao dos graus de produo e eficincia, o que acaba por paralisar o andamento normal da ao de desapropriao e, com o tempo, permite a alterao do estado de fato do imvel, a realizao de novas percias e a completa descaracterizao da situao original do imvel, inviabilizando a desapropriao. Noutros casos, o proprietrio que prope a percia judicial, via cautelar e ao ordinria, pretendendo provar que o imvel deve ser classificado como grande propriedade produtiva. Nestes casos, a demora corre a favor do

proprietrio que, freqentemente, maqueia ou modifica o estado de fato do imvel de forma que, com a percia judicial resulte modificada a classificao do imvel. A realizao de percia normalmente paralisa e atrasa o andamento do feito, ocorrendo nomeao de perito de confiana do juiz, indicao de quesitos pelas partes, realizao dos trabalhos de campo, produo de laudo pelo perito e de parecer pelos assistentes indicados pelas partes, alm de realizao de audincias para esclarecimento de dvidas e de quesitos suplementares, e mesmo para inquirio de testemunhas, se for necessrio. No despacho inicial, cabe ao juiz determinar, conforme a lei, alm da imisso do INCRA na posse do imvel, a citao do expropriando e a notificao do cartrio de registro de imveis da circunscrio onde se localiza o imvel para que ali se proceda averbao da ao expropriatria em andamento. A contestao ao de desapropriao, deve versar sobre matria de interesse da defesa, no podendo haver apreciao quanto ao interesse social declarado. Trata-se, contudo, de redao dbia quanto ao contedo do interesse social declarado. Se, por um lado, poderia supor que no caberia ao expropriando questionar a desapropriao em si, porque resulta do interesse social declarado, deveria se restringir aos valores indicados pelo rgo expropriante a ttulo de indenizao. Por outro lado, e tendo a seu favor a garantia constitucional do contraditrio e da ampla defesa, o expropriado acaba por contestar todo o objeto da ao, contrapondo-se, inclusive ao Decreto Presidencial, via Mandado de Segurana no STF, de forma que, na prtica, ocorre a mais ampla defesa por parte do expropriando, com freqente reverso do quadro e a consequente extino da ao de desapropriao. Isto tem ocorrido at mesmo aps estar consolidado um projeto de assentamento em imveis onde o INCRA j estava imitido na posse. Aps a apresentao da defesa, o juiz marcar audincia para a tentativa de conciliao. Havendo acordo, este ser homologado por sentena. O acordo quanto desapropriao e o valor da indenizao, normalmente interfere no prazo para o resgate dos TDAs. Havendo necessidade, ser marcada audincia de instruo e julgamento, na qual podero ser ouvidas testemunhas. O juiz decidir na prpria audincia ou proferir a sentena no prazo de 30 dias. Na prtica o poder judicirio no cumpre esta determinao legal. Cabe apelao da sentena, apenas em efeito devolutivo para o expropriado e em ambos os efeitos para o expropriante.

4 O oramento fixar anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrria no exerccio.

5 So isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operaes de transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria.

Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva.

Lembremos que a expropriao por interesse social, aquela que se decreta com o fito de promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social, pode assumir duas formas: a primeira corresponde hiptese ora analisada, privativa da Unio e especfica da reforma agrria, ressaltando que esta expropriao indenizvel em ttulos da divida agrria e s pode ter por objeto o imvel que no esteja cumprindo a sua funo social; a segunda hiptese permitida a todos os entes da Federao, que tm o dever de adequar o uso da propriedade em geral s exigncias da coletividade, mas s indenizvel mediante justa e prvia quantia em dinheiro, a teor do disposto no inciso XXIV, art. 5, da CF/88. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio;

Portanto trata-se de uma forma diferenciada de desapropriao e um mecanismo utilizado para driblar a imposio do Art. 185 da CF. A sano para o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, mediante pagamento da indenizao em ttulos da dvida agrria, nos termos do art. 184. No quer dizer que a reforma agrria possa fazer-se somente por esse modo. A desapropriao por interesse social, inclusive para melhor distribuio da terra, um poder geral do Poder Pblico (art. 5, inc. XXIV), de maneira que a vedao de desapropriao, para fins de reforma agrria, de

pequena e da media propriedade rural, assim definida em lei e desde que seu proprietrio no possua outra, e da propriedade produtiva configurada no art. 185 deve ser entendida em relao ao processo de reforma agrria constante do art. 184. Ou seja: o art. 185 contm uma exceo desapropriao especial autorizada no art. 184, no ao poder geral de desapropriao por interesse social do art. 5, XXIV. Quer dizer, desde que se pague a indenizao nos termos do art. 5, inc. XXIV, qualquer imvel rural pode ser desapropriado por interesse social para fins de reforma agrria e melhor distribuio da propriedade fundiria. (Prof. Jos Afonso da Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, 20 ed., Malheiros ed., pg.796/797).