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EL REPARTO DE LA REPRESENTACIN. ANTECEDENTES Y DISTORSIONES DE LA ASIGNACIN DE DIPUTADOS A LAS PROVINCIAS por Diego Reynoso*

Este trabajo trata acerca de un problema que es poltico y matemtico al mismo tiempo: cmo asignar o repartir las bancas o escaos de diputados entre las diferentes provincias. El espritu de la Constitucin es claro al respecto: concederle igual poder a las provincias en el Senado mediante la asignacin de un nmero igual de senadores a cada una de ellas1, y repartir los diputados de acuerdo al tamao de la poblacin. El criterio desde entonces ha sido establecer una razn de representacin, esto es: declarar que debe haber 1 diputado por cada x cantidad de habitantes, luego proceder a dividir la poblacin de cada provincia por x, y asignarle tantos diputados como arroje el cociente de la divisin. A lo largo de los aos, el valor de x fue cambiando: desde 20 mil hasta el actual 161 mil. Con este mtodo se espera que la representacin de cada provincia, en la Cmara de Diputados, est en relacin con su poblacin. A medida que las poblaciones crecen, es esperable que as lo haga la representacin relativa de la misma. Pero, como se ver, este no ha sido el caso en Argentina. Este artculo revisa el reparto de la representacin a las provincias desde 1853 hasta la fecha, reconstruyendo y demostrando cmo ha sido el mecanismo que ha conducido en nuestros das a las distorsiones que existen.
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Investigador de Flacso Argentina y el Conicet. E-mail: dreynoso@flacso.org.ar. Las asignaciones de los senadores, as como la modalidad para ser electos, fueron variando. La Constitucin de 1819 asignaba 1 senador a cada una, en 1853 se asignaron dos senadores elegidos por los congresos provinciales. En 1949 pasaron a ser elegidos por voto popular. En 1957, producto de una contrarreforma constitucional, se regres a la eleccin indirecta mediante los congresos provinciales. En 1973 se asignaron 3 senadores elegidos popularmente, en 1983 se regres a la frmula de dos senadores elegidos en forma indirecta, y en 1994 se regres a los tres elegidos por voto popular. En todos los casos, sin embrago, el nmero de senadores por provincia garantiz igual representacin.
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El censo realizado el pasado 27 de octubre 2010 ha arrojado una nueva composicin y distribucin de la poblacin. Entre otras cosas, el censo debera servir para determinar la representacin legislativa de acuerdo al artculo 45 de la Constitucin Nacional de 1994 (CN 1994)2, que ordena actualizar la representacin de acuerdo a los resultados de cada censo. Este no ha sido el caso desde 1983 y pocos tienen en cuenta la magnitud de la distorsin que ha generado el no hacerlo. Se podr esgrimir una serie de argumentos polticos y territoriales para eludir la normativa constitucional3, pero en todo caso habra que justificarlo4. Entonces, de dnde proviene la actual distribucin de escaos cuyo criterio se estableci en 1983? Cul es la distribucin que debera utilizarse conforme a la legislacin vigente y de acuerdo a los nuevos resultados del censo 2010? Cul sera una distribucin equitativa de acuerdo a la poblacin de las provincias? Este artculo tiene por objeto ofreceremos algunas respuestas a estos interrogantes. I. Teora Los estudios que vinculan los escaos asignados a los distritos en funcin de la poblacin quedaron durante mucho tiempo parcialmente descui2

... Despus de la realizacin de cada censo, el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado (artculo 45, CN 1994). Este artculo se inspira en el artculo 37 de la reforma de 1898, que estableci la base de representacin en 33 mil y permiti la actualizacin de la base. No obstante, la Constitucin de 1853 en su artculo 33 indicaba que la base era de 20 mil y fraccin de 10 mil, mas no indicaba que pudiera modificarse. En 1983, la Constitucin que entra en vigencia es la de 1853, pero con las modificaciones realizadas en 1860, 1866, 1898 y 1956. Este dato es importante destacar, ya que comnmente nos referimos a la Constitucin de 1853 como si hubiese permanecido inalterada. As se sostiene que el declive del federalismo argentino y el peso econmico de las provincias ms pobladas justifican que para suavizar esas diferencias cuantitativas la ley ha adicionado diputados regalados por sobre los que corresponden constitucionalmente con la poblacin (Bidart Campos, 1993: 375). Pero como quedar demostrado, la distorsiones y sobrerrepresentaciones existentes han sido ms un resultado por defecto que un correctivo institucional diseado e implementado. Como sealaron James Madison y Alexander Hamilton (1788) en su momento, nadie sostiene que el nmero de habitantes en cada Estado [provincia] no debera servir de norma para regular la proporcin de los representantes del pueblo de cada uno (Madison y Hamilton, 1788: 231).

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dados por considerar los desvos entre la proporcin de escaos asignada a un distrito y la proporcin de la poblacin encerrada en ellos como patologas de los sistemas electorales (Taagepera y Shugart 1989) o inequidad (Monroe 1994). Al parecer esta tendencia goza de un alto consenso en la disciplina. En este sentido, la perspectiva normativa que se ha ido construyendo es fuertemente negativa. En general, frases como elecciones no imparciales (Samuels y Snyder 2001), favorecimiento de clientelismo (Mainwaring 1999), intenciones ocultas (Nohlen 1994) figuran como fenmenos asociados a la existencia de los desvos respecto de asignar la representacin en relacin a la poblacin. Estas expresiones estn muy extendidas y compartidas, lo que ha contribuido a generar una imagen perniciosa del fenmeno. Sin embargo, las razones particulares de la existencia del mismo son variadas. En el caso argentino, como se ver, fueron acumulaciones de decisiones (o de falta de ellas) las que condujeron a los niveles actuales de desvos del principio constitucional que indica que los escaos deben asignarse de acuerdo a la poblacin. Mi preocupacin por este tema data de mis estudios de doctorado, aunque por juventud e inexperiencia, el abordaje que realic entonces fue ms un ejercicio metodolgico que un abordaje sustantivo. El trabajo aqu presentado se ha beneficiado de la lectura de Balinski y Young (1983), quienes analizan el debate histrico sobre las consecuencias de diferentes mtodos de asignacin de escaos en los Estados Unidos5, pasando revista a las diferentes reglas propuestas por Thomas Jefferson, Alexander Hamilton, Daniel Webster y otros. En general, este artculo sigue metodolgicamente la lgica de presentacin desarrollada en ese trabajo6 pero restringindose provisoriamente a las asignaciones establecidas por las normativas electorales
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Fue gracias a Josep Colomer que tom contacto con el texto de Balinski y Young que en el presente trabajo tiene un impacto profundo. Fue en el ao 2000 cuando termin mis estudios de doctorado y, debo confesar, no escuch con atencin las recomendaciones que en su oportunidad me hicieron. As fue que luego de limpiar un poco mi tesis de doctorado, publiqu un preliminar estudio sobre la cuestin en forma de libro (Reynoso 2004). Desde hace diez aos que publiqu diversos trabajos sobre la cuestin de la asignacin de escaos a las provincias (Reynoso 1999, 2002, 2005). Muchas de esas contribuciones fueron luego transformadas en un libro sobre el impacto que la sobrerrepresentacin de algunos distritos puede producir sobre el sistema de partidos (Reynoso 2004), entre otras cuestiones.
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argentinas en diferentes momentos, sin estimar asignaciones alternativas para cada caso. El estudio de Ernesto Cabrera (1991) sobre la desproporcionalidad del sistema electoral argentino es un antecedente importante del tema aqu tratado, si no el primero. En ese trabajo se analiza contrafcticamente el impacto de la asignacin de escaos a las provincias en la distribucin de escaos a los partidos si no se hubiese implementado la legislacin contenida en los decretos ley de 1983 (Cabrera, 1993)7. Otro estudio que analiza desde diferentes lugares el problema de la sobrerrepresentacin es la compilacin de Calvo y Abal Medina (2001). Del mismo modo, la forma en que la sobre representacin de las provincias ha impactado sobre la distribucin de recursos fiscales durante los aos 90 (Gibson, Calvo y Falleti 2004). En la literatura especializada este fenmeno es conocido con el nombre de malapportionment, y en espaol es designado como sobrerrepresentacin distrital o desproporcionalidad territorial. En forma comparada ha sido objeto de los trabajos de Samuels y Snyder (2001a y 2001b), as como de Stepan (1999). Finalmente, cabe sealar que ha sido en los Estados Unidos donde la discusin suscita controvertidos debates en torno a medir los efectos sobre los sesgos partidarios as como sobre la legislacin; en este sentido las lecturas de los trabajos de Monroe (1994), Grofman, et al. (1997), Lee y Oppenheimer (1999) y Ansolabehere et al. (2003) pueden considerarse contribuciones indispensables, entre otras. II. Antecedentes de la asignacin de escaos en Argentina desde 1810-1853 Los primeros esfuerzos por dotar de una estructura institucional representativa a las Provincias Unidas del Rio de La Plata se remontan a la convocatoria realizada por la Primera Junta de Gobierno, surgida en Buenos Aires producto de la Revolucin de Mayo, a los representantes de las dems provincias a integrar lo que luego se conoci con el nombre de Junta Gran7

Como se desarrollar ms adelante, los decretos 22.838 y 22.847 de 1983, agregaron 3 diputados extra a las provincias y fijaron el mnimo de cinco diputados por provincia. Adems, Cabrera simula la implementacin del mtodo Hare en lugar del DHont, el cual se utiliza como mtodo de reparto de los escaos a los partidos.

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de, en diciembre de 1810. Las rivalidades surgieron entre las facciones de los saavedristas, que no compartan las nuevas teoras liberales pero que contaban con la adhesin de las tropas y los pueblos del interior y, por el otro, la faccin de los morenistas que eran partidarios de las ideas de la Ilustracin, queran establecer un gobierno democrtico y republicano, pero no contaban con el apoyo de las provincias y estaban a favor de concentrar el poder en Buenos Aires. Las rivalidades entre estos grupos hicieron naufragar todo intento de organizacin, hasta que el 22 de septiembre de 1811 Buenos Aires se impone a la Junta Grande en lo que podra denominarse el primer golpe de Estado del proto Estado en formacin8. Es en 1813, en medio de disputas polticas y militares entre los partidos unitarios y federales, que se convoca a la realizacin de una Asamblea cuyo objetivo era dotar de una organizacin institucionalizada al territorio de las Provincias del Ro de la Plata. Para la conformacin de la Asamblea del ao XIII se estableci el envo de 2 diputados por cada capital de provincia y 1 por ciudades menores, ms 4 diputados por Buenos Aires9. La denominada Asamblea del ao XIII, superada por el conflicto poltico, sumada a la ausencia de algunos diputados provinciales, extendi sus deliberaciones hasta 1815 sin alcanzar acuerdo alguno, razn que impuls la creacin de una autoridad unipersonal temporal: el Directorio. As en 1816 se convoca al Congreso de Tucumn con el objetivo de redactar una constitucin nacional y declarar la independencia. Si bien el 9 de julio de ese ao se declara la independencia, los representantes no logran llegar a un acuerdo sobre la forma de gobierno. De este modo, el mencionado congreso, trasladado a Buenos Aires por las amenazas realistas, dicta en 1817 un reglamento provisorio. Dicho reglamento mantena la figura del Director Supremo como cabeza del ejecutivo nacional y estableca un diputado por cada 15 mil habitantes elegidos por asambleas en las capitales de
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A partir de 1811 el Ro de la Plata pasa ser gobernado por sucesivos Triunviratos, que concentraban la decisin en Buenos Aires. Para 1812, la presin por parte de los jefes militares que estaban llevando adelante la guerra de independencia, sumada a la guerra civil entre Buenos Aires y los territorios de Santa Fe y Entre Ros, obligaban a repensar la organizacin poltica. Aqu comienza la primera disputa por la representacin poltica, ya que se produce un conflicto con la Banda Oriental que, dadas las reglas de representacin haba enviado 6 diputados, compitiendo de este modo con la hegemona que Buenos Aires pretenda y aspiraba a tener.
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provincia. El mismo tena un carcter meramente provisional, ya que se esperaba que las nuevas autoridades regularizaran la situacin institucional convocando a una asamblea que tendra el propsito de sancionar una nueva organizacin constitucional. Los diputados de las provincias consideraban que el traslado del Congreso a Buenos Aires era un artilugio para garantizar el predomino porteo en la redaccin final del texto constitucional; y no se equivocaban. As, en 1819 el partido unitario intenta sancionar una nueva constitucin, estableciendo el cargo de director como cabeza de Estado elegido por un congreso compuesto de dos cmaras: la de diputados y la de senadores. Los diputados se elegirn en relacin a 1 por cada 25 mil habitantes, mientras que el senado estar compuesto por 1 senador por provincia ms 3 jefes militares, 1 obispo, 3 por los sacerdotes del culto catlico, 1 por universidad y por los ex-directores del Estado. La constitucin nunca lleg a aplicarse10 y dispar una serie de efectos en cadena: Tucumn y Cuyo se separaron del gobierno central argumentando el carcter centralista de la constitucin; mientras que las fuerzas federales de Santa Fe y Entre Ros, al mando de los caudillos Lpez y Ramrez, derrotaron en la batalla de Cepeda a las tropas unitarias al mando del mismo Director Supremo: Jos Rondeau. El estallido de la guerra civil dej al pas sin autoridades nacionales, poca que pas a ser conocida como la anarqua del ao 20 que da inicio, luego del Tratado de Pilar, al perodo de las autonomas provinciales. En 1826, una vez ms, el partido unitario encabezado por Bernardino Rivadavia insiste con la iniciativa constitucional. As, la llamada Constitucin Unitaria del 26 estableca un presidente como cabeza del ejecutivo nacional, elegido por un colegio electoral integrado por 15 electores por provincia; se estableca una cmara de diputados integrada por 1 diputado cada 15 mil habitantes, lo cual para la poblacin de la poca implicaba aproximadamente un congreso de un total de 44 diputados elegidos por lista completa a simple pluralidad de sufragios (voto en bloque por simple pluralidad), y un senado integrado por 2 senadores por provincia elegidos
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El Congreso orden tambin a San Martn y Belgrano regresar a Buenos Aires, al frente de sus respectivos ejrcitos, para defender la autoridad del Directorio; ambos se negaron a acatar el mandato. San Martn detuvo a sus tropas en Rancagua, en el actual territorio chileno, y desconoci la autoridad del Directorio para darle semejantes rdenes; Belgrano, por su parte, pact con las fuerzas federales de Artigas, mientras el Ejercito del Norte se sublevaba.

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en forma indirecta por 11 electores en cada una de las provincias; de este modo el senado tendra un tamao de 18 integrantes en total11. Al igual que la Constitucin del 19, el intento institucional unitario fracas y el pas queda sin organizacin constitucional formal hasta 1853. III. Las sucesivas asignaciones de escaos desde 1853 Luego de la batalla de Caseros, el pas se presta a darse una organizacin institucional formal que ser relativamente estable. La reunin inicial se celebr el 31 de mayo de 1852 en la ciudad de San Nicols de los Arroyos, recordndose la misma con el nombre de Acuerdo de San Nicols. El 1 de mayo de 1853 los diputados de las provincias (excepto los de Buenos Aires), reunidos en Santa Fe, sancionaron la Constitucin de la Confederacin Argentina. La Constitucin Nacional de 1853 (CN 1853) estableci una cmara de diputados predeterminada de 50 diputados para las 14 provincias fundadoras y reserv adicionalmente un nmero de representantes para el territorio que fuera designado como capital federal12. As los artculos 33 a 35 de la CN 1853 sealaban que Artculo 33. La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios de uno por cada veinte mil habitantes, o de una fraccin que no baje del nmero de diez mil. Artculo 34. Los Diputados para la primera legislatura se nombrarn en la proporcin siguiente: por la Capital seis (6): por la Provincia de Buenos Aires, seis (6): por la de Crdoba seis (6): por la Catamarca tres (3): por la de Corrientes cuatro (4): por la de Entre Ros dos (2): por la de Jujuy dos (2):
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La Constitucin prevea, adems, la eleccin de los gobernadores mediante un sistema de ternas, en el cual el presidente elega al gobernador. Jujuy, Salta y La Rioja se pronunciaron por el rgimen unitario, al igual que Tucumn, que curiosamente aclar que quera conservar sus instituciones. Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Entre Ros, Santa Fe y Crdoba se manifestaron por el sistema federal. San Luis, Catamarca, Tarija, Corrientes y la Banda Oriental por lo que resolviese el congreso, en tanto que Buenos Aires y Misiones no opinaron. Ntese que entre las provincias incluidas figuraban Tarija y la Banda Oriental. Es recin en 1880 que la ciudad de Buenos Aires formalmente pasa a ser la Capital Federal. Incluso desde 1853 hasta 1860, el poder ejecutivo nacional residi en Paran, ciudad capital de la provincia de Entre Ros.
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por la de Mendoza tres (3): por la de La Rioja dos (2): por la de Salta tres (3): por la de Santiago cuatro (4): por la de San Juan dos (2): por la de Santa Fe dos (2): por la de San Lus dos (2): y por la de Tucumn tres (3). Artculo 35. Para la segunda legislatura deber realizarse el censo general, y arreglarse a l el nmero de Diputados; pero este censo slo podr renovarse cada diez aos. En primer lugar, se fijaba una representacin arbitraria para cada provincia, pero se establecan los criterios para que en un futuro se asignara la representacin de acuerdo a la poblacin a razn de 1 diputado cada 20 mil habitantes y fraccin superior a 10 mil. No obstante, Buenos Aires no se unira a la Confederacin hasta 1860, de modo que los 6 diputados por la Provincia de Buenos Aires y los 6 por la Capital Federal no integraran el Congreso Nacional sino hasta 1860. As entre 1853 y 1860 el tamao de la Cmara de Diputados se redujo a 38 integrantes. Luego de la batalla de Cepeda, Buenos Aires se integra a la Confederacin, no sin antes sugerir algunas reformas al texto constitucional. As la reforma de 1860 elimin la asignacin de diputados a la capital y le asign el total de 12 diputados a Buenos Aires. En 1866 se produjo una nueva reforma constitucional, que sin embargo, dej inalterada la base de representacin (ver Tabla 1). Bajo el gobierno del presidente Domingo F. Sarmiento, en 1869 se realiz el primer censo nacional de poblacin que arroj un total de 1.877.490 habitantes. Con estos nuevos datos la Constitucin obligaba a proceder a una reasignacin de la representacin entre las provincias. De este modo, la asignacin de 1872 puede reconstruirse al dividir la poblacin de la provincia por la cuota o divisor constitucional de 20.000. De esta divisin surge un cociente con decimales que ser la base para asignar el nmero de diputados a las provincias. El nmero final surgir de lo que arroje el nmero entero del cociente, ms una fraccin superior a 0,50, que es simplemente la fraccin correspondiente a la fraccin adicional de 10.000. De este modo, se procede a la distribucin de las bancas a las provincias que se ilustra en la Tabla 1. Las nuevas caractersticas demogrficas llevaron a la Cmara de Diputados a pasar de un total de 38 integrantes en 1853 a un total de 86 diputados en 1872, cifra que se mantuvo inalterada hasta la realizacin del siguiente censo. En 1872 el Congreso tena por fin un formato de acuerdo al tamao de la poblacin relativo de cada provincia. El segundo censo nacional de poblacin se realiz recin bajo la presidencia de Jos Evaristo Uriburu en el ao 1895. All se reportaron cambios demogrficos importantes. La
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poblacin se haba duplicado al llegar a los 4.044.911 habitantes, lo que implicaba que aplicando la cifra de reparto constitucional el tamao de la cmara debera haber alcanzado unos 193 diputados. Fue as que para evitar un tamao de esa magnitud, en 1898 la reforma constitucional elev el nmero de la cifra de reparto a 33 mil e incluy la posibilidad de actualizar la cifra de reparto de acuerdo a los cambios demogrficos que los censos reportaren, modificando de este modo el artculo 33 de la CN de 1853 (que debido a las reformas de 1860 y 1866, tena otra numeracin), por el artculo 37 (CN 1898)13: La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El nmero de representantes ser de uno por cada treinta y tres mil habitantes, o fraccin que no baje del nmero de diecisis mil quinientos. Despus de la realizacin de cada censo, el congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. El crecimiento demogrfico ya haba impactado en el aumento de la cmara original, pero los cambios acontecidos obligaban a reconsiderar la modalidad de reparto y asignacin. El nmero de distritos electorales ahora se elevaba a 15, ya que la ciudad de Buenos Aires se haba convertido en 1880 en la Capital Federal. La Tabla 2 reconstruye el problema de la asignacin de los diputados a las provincias. Como se puede apreciar, se incluyen los nuevos datos censales y se procede a asignar los escaos de acuerdo a la cifra de reparto del artculo 33 (CN 1853) que establece 1 diputado por cada 20 mil habitantes. Aplicando el criterio estipulado la Cmara de Diputados alcanzara los 193 miembros. A la par se reproduce la asignacin considerando como divisor el artculo 37 (CN 1898) que establece un diputado cada 33 mil habitantes. Se puede apreciar que, a diferencia del caso anterior, la asignacin reproducida a partir de la nueva disposicin constitucional produce una cmara de 120 diputados. El sistema electoral para elegir a los diputados consista en un tipo de voto en bloque por lista de candidatos, lo que en la prctica simplemente funcionaba como voto por lista completa (Ley 140 y 207), esto es: al partido que ms voto obtiene le corresponde el total de los diputados que estn en
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Ntese que es ste el artculo que se mantiene en la Constitucin de 1994 bajo el artculo 45.
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juego en el distrito electoral. El sistema electoral cambiara en 1904 a partir de la Ley 4161/1902 impulsada por Joaqun V. Gonzlez, que estableci un sistema de distritos uninominales14 (o distrito de un solo miembro), lo que implic dividir las provincias en tantos distritos como diputados le fueran asignados por la aplicacin del artculo 37 (CN 1898): esto es, 1 diputado por cada 33 mil y fraccin superior a 16.500. Sin embargo, el nuevo sistema electoral slo se utiliz en la eleccin de 1904, ya que en 1906 la Ley 4161/ 02 fue derogada por el presidente Manuel Quintana por considerar que la divisin de las provincias en distritos uninominales contradeca al artculo 37 (CN 1898) que indicaba que los representantes deben ser elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, las que a los efectos se consideran como distritos electorales de un solo Estado. As el sistema de distrito uninominal y simple pluralidad de sufragio, utilizado en la mayora de los pases anglosajones, era considerado inconstitucional. Tuvo que mediar una reforma constitucional, la de 1949, para volver al experimento uninominal. Para el ao 1912, el ministro del interior Indalecio Gmez promueve la que ser conocida como la Ley Senz Pea (Ley 8871/1912), que mantiene la base de representacin establecida en la reforma constitucional de 1898, pero introduce la eleccin de los diputados mediante el sistema de lista incompleta, estableciendo 2/3 para la lista ms votada y 1/3 para la lista en segundo orden ms votada15. Al mismo tiempo, el tercer censo nacional de poblacin realizado en 1914 indicaba que la poblacin llegaba a los 8 millones, lo cual obliga a modificar, nuevamente, la asignacin de escaos a las provincias. Con los datos de 1914, y aplicando directamente el divisor de 33.000, la Cmara de Diputados debi haber alcanzado los 227 integrantes, pero eso no fue as. En 1916, la cmara mantena el total de 120 diputados (Botana 1977), los mismos que se haban asignado con posterioridad
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Por distritos uninominales se entiende al rea delimitada geogrficamente en la cual se elige un solo cargo; por ejemplo, un diputado. Los distritos plurinominales, en cambio, son aquellos en donde se elige ms de un cargo; por ejemplo, una lista de 35 diputados. Al parecer la decisin de la adopcin de la lista incompleta (o voto limitado) fue producto de la necesidad de adecuar las posiciones en favor del sistema proporcional con los lmites que la Constitucin establece al sealar que los diputados sern elegidos a simple pluralidad de sufragio. Al respecto se puede consultar Botana (1977: 273 y 287), donde se cita el discurso del ministro Indalecio Gmez en favor de la representacin proporcional, pero reconociendo el impedimento constitucional.

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a la reforma constitucional de 1898. Se puede conjeturar que para la eleccin de 1916 no se llev adelante una actualizacin del tamao de la cmara conforme al censo, y que ello podra dejarse para las futuras integraciones de la cmara. Es as que para 1920, considerando que la eleccin de diputados se hace por renovaciones parciales por mitades cada dos aos, el nmero de integrantes alcanzaba los 158 integrantes, segn lo indican todos los registros histricos. Haba ocurrido una actualizacin, como manda la Constitucin luego de cada censo y cada diez aos, pero sta no se haba hecho bajo la cifra constitucional de 1 diputado por cada 33 mil habitantes y fraccin. Si exploramos el nmero de integrantes de 1920 y el nmero de habitantes de cada provincia, de acuerdo a los datos censales de 1914, se podr observar que la asignacin de escaos a las provincias corresponde al cociente que surge de la poblacin sobre un divisor de 49.000. En la Tabla 3 se presenta la estimacin que sirve de evidencia para sostener esta conjetura. Aplicando este divisor se obtiene el tamao real que los registros histricos sealan que alcanz la Cmara de Diputados, esto es un total de 158 integrantes. El nmero de miembros que la Cmara de Diputados tuvo en 1920 se mantendr hasta 195016. Con la llegada del gobierno peronista en 1946 se pone en marcha un profundo proceso de reforma social, econmica e institucional que confluye en la sancin de una nueva constitucin el 11 de Marzo de 1949. La Constitucin del 49, o Constitucin Justicialista, vuelve a modificar la base de representacin expresada en la reforma de 1898, sealando que la Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado, y a simple pluralidad de sufragios. El nmero de representantes ser de uno por cada cien mil habitantes, o fraccin que no baje de cincuenta mil. Despus de la realizacin del censo general, que se efectuar cada diez aos, el Congreso fijar la representacin con arreglo a aqul, pudiendo aumentar, pero no disminuir la base expresada
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En 1936, durante la denominada dcada infame el presidente Agustn P. Justo, mediante la Ley 12.298, restablece el voto de lista completa a simple pluralidad de sufragios (el ganador se lleva todo). No obstante, en 1945 bajo el gobierno de facto del presidente Farrell, se deroga la mencionada ley y se pone nuevamente en vigencia la Ley Senz Pea. Sin embargo, para la eleccin de electores de presidente se mantiene el sistema de voto en bloque a simple pluralidad o lista completa; tal y como se utiliza en la actualidad para elegir al presidente de los Estados Unidos de Amrica.
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para cada diputado. La representacin por distrito no ser inferior a dos (artculo 42, CN 1949). La Constitucin Nacional de 1949 introduce dos modificaciones importantes en el procedimiento de asignacin de escaos a las provincias. En primer lugar, eleva la base de representacin a 100 mil y fraccin que no baje de 50 mil; en segundo lugar, hace explcita una convencin que derivaba de la Constitucin de 1853 en la cual a las provincias menos pobladas se les haba adjudicado un mnimo de dos diputados. As en la nueva Constitucin se establece en general un piso mnimo de 2 diputados por provincia. En 1951, y bajo la vigencia de la nueva Constitucin el gobierno del general Juan Domingo Pern restablece el sistema de eleccin en distritos uninominales mediante la Ley 14.032, sistema que haba impulsado Joaqun V. Gonzlez en 1904 y haba sido derogado por inconstitucional por el presidente Quintana en 1906. Para la poca, el tamao de la cmara luego del censo de 1947 y la aplicacin de la nueva base de representacin establecida en el artculo 42 (CN 1949), alcanz un total de 158 integrantes17 (ver Tabla 4). Adicionalmente, durante el gobierno peronista se lleva adelante un proceso de provincializacin de los, que hasta ese entonces eran definidos como, territorios nacionales18. As se pasa de 15 distritos a 23 distritos electorales: a las 14 provincias fundadoras y la Capital Federal, se le suman en 1951 Chaco, La Pampa y Misiones, y en junio de 1955 Neuqun, Formosa, Chubut, Ro Negro y Provincia Patagnica19. Para la eleccin de 1952, la cmara de diputados ascenda, de este modo, a 168 miembros. La Tabla 4
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La Ley 14.032 establece adems para las provincias de Buenos Aires, Entre Ros, Crdoba y Santa Fe, as como para la Capital Federal, la eleccin de dos escaos para los candidatos ms votados que no hayan conseguido ganar un distrito. Es en 1953 que la Ley 14.292 reduce a uno los escaos reservados a los candidatos perdedores ms votados. Los Territorios Nacionales creados por la Ley N 1532 en el ao 1884 inician su perodo de provincializacin en el ao 1951. La Ley N 14.037 convierte en estados federales los Territorios de La Pampa (Eva Pern) y Chaco (Presidente Pern). Por la Ley N 14.294 tambin lo hace Misiones. En 1955 el Congreso considera la situacin de los territorios ubicados al Sur del paralelo 42, por la Ley N 14.408 promulgada el 15 de junio del ao 1955. Este fue el nombre que recibi Santa Cruz ms Tierra del Fuego. Posteriormente, en 1956, se trazan los nuevos lmites y se dota de una constitucin a la nueva provincia de Santa Cruz.

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presenta la composicin de la cmara en 1946, los datos censales de 1947 y la asignacin de escaos a las provincias de 1948 y 1952. En 1955 se produce el golpe de Estado autodenominado Revolucin Libertadora, cuyo propsito fundamental fue desmantelar las reformas econmicas y sociales introducidas por el gobierno justicialista. As, en 1957 se convoc a una convencin constituyente para modificar la Constitucin de 1949. Las discusiones se trabaron, razn por la cual slo se restableci la Constitucin Nacional de 1853 y sus sucesivas reformas de 1860, 1866 y 1898. La Revolucin Libertadora, entre otras cosas, marc un hito en la historia del sistema electoral argentino: fue para la eleccin de los convencionales constituyentes que se utiliz, por primera vez, una frmula proporcional con la implementacin de mtodo DHont20. Sin embargo, restablecida la normativa constitucional de 1853 y sus sucesivas reformas, las elecciones de 1958 se realizaron con el sistema de lista incompleta introducido por la Ley Senz Pea. Dado el proceso de provincializacin que el gobierno justicialista haba llevado a cabo, el nmero de provincias haba aumentado a 22 que, sumado a la Capital Federal, elevaba el tamao de la cmara considerablemente. Con esta nueva configuracin, la eleccin de 1958 marc otro nuevo punto de partida para el reparto de escaos a las provincias. As es que en 1959, a iniciativa del senador Pedro Vera Barros, se introduce la Ley 15.264, que establece el piso mnimo de dos diputados por provincia. Cabe sealar que este piso haba sido introducido en mediante el artculo 42 de la CN 1949, y derogado por la Convencin Constituyente de 1957. Sin embrago, ambos casos no hacen ms que legalizar una tradicin que provena de la Constitucin de 1853 que estableca en el reparto inicial dos dipu20

El actual cdigo electoral establece en su artculo 161 la forma de aplicar el mtodo DHont para la eleccin de los diputados. En forma muy esquemtica indica que: a) el total de los votos obtenidos por cada lista que haya alcanzado como mnimo el tres por ciento (3%) del padrn electoral del distrito ser dividido por uno (1), por dos (2), por tres (3) y as sucesivamente hasta llegar al nmero igual al de los cargos a cubrir; b) los cocientes resultantes, con independencia de la lista de que provengan, sern ordenados de mayor a menor en nmero igual al de los cargos a cubrir; c) si hubiere dos o ms cocientes iguales se los ordenar en relacin directa con el total de los votos obtenidos por las respectivas listas y si stos hubieren logrado igual nmero de votos el ordenamiento resultar de un sorteo que a tal fin deber practicar la Junta Electoral competente; d) a cada lista le correspondern tantos cargos como veces sus cocientes figuren en el ordenamiento indicado en el inciso b).
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tados como mnimo a las provincias ms pequeas en poblacin, tal y como lo han sealado algunos expertos21. Para la eleccin de 1958 el nmero de la cmara de diputados ascenda a los 193 integrantes. Si exploramos la integracin que la cmara mantuvo desde 1858 hasta 196422, el nmero de escaos asignados a cada provincia corresponde al cociente que surge de la poblacin que el censo de 1947 indicaba sobre un divisor de 85.000. En la Tabla 5 se presenta la estimacin que sirve de evidencia para sostener esta conjetura. Aplicando este divisor se obtiene el tamao real que los registros histricos sealan que alcanz la Cmara de Diputados y el reparto, en consecuencia, a cada provincia23. No obstante, el cuarto censo nacional de poblacin realizado en 1960 indicaba que la poblacin llegaba a los 20 millones, lo cual obligaba a modificar la asignacin de escaos a las provincias pero, al parecer, ello no implic una reasignacin de la representacin a stas; aunque todo indica que ello podra dejarse para las futuras integraciones de la cmara que nunca tuvieron lugar debido a las sucesivas crisis poltico institucionales pusieron fin al perodo semidemocrtico en 196624. En 1972, el gobierno de facto del general Alejandro Lanusse, mediante el Decreto Ley 19.862, procede a establecer unas nuevas bases para la competencia. Se confirma la eleccin de los diputados mediante frmula proporcional y mtodo DHont, se establece un elevado umbral o barrera electoral del 8 por ciento, y se renueva la base de representacin de 1 diputado cada 135 mil habitantes o fraccin que no baje de 67.500, estableciendo un nmero adicional de 3 diputados para cada
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Para la integracin de la legislatura fundacional, el nmero de representantes a la Cmara de Diputados fue establecido directamente por la Convencin Constituyente, incluidos los seis representantes por la Capital Federal. La distribucin de bancas por distrito est relacionada con el nmero de habitantes de cada uno de ellos pero, de una interpretacin armnica entre los artculos 45 y 46 de la Constitucin Nacional, surge que el nmero mnimo para cada jurisdiccin es el de dos diputados, por mandato de los convencionales constituyentes (Gelli 2001: 389). En 1962, mediante el Decreto 7.164/62 se establece ya en forma definitiva el uso de la frmula proporcional con mtodo DHont para la eleccin de diputados, introduciendo un umbral o barrera electoral del 3% de votos vlidos, por distrito. En 1966 se produce una vez ms otro golpe de Estado que tiene como objetivo iniciar un nuevo proceso poltico autodenominado Revolucin Argentina. El trmino de semidemocrtico es extrado del anlisis que Marcelo Cavarozzi (1986) realiz sobre el perodo en cuestin.

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provincia25. Junto a esta medida ms los datos del censo de poblacin de 1970, que haban arrojado un total de 23 millones de habitantes, se produce una nueva modificacin de la composicin de la cmara baja. La aplicacin de los nuevos criterios de asignacin y reparto generaron una nueva asignacin de escaos que produjo una Cmara de Diputados compuesta de 243 miembros. La asignacin de 1972 puede reconstruirse al dividir la poblacin de la provincia por la cuota o divisor de 135.000. De esta divisin surge un cociente con decimales que ser la base para asignar el nmero de diputados a las provincias. El nmero final surgir de lo que arroje el nmero entero del cociente, ms una fraccin superior a 0,50, que es simplemente la fraccin correspondiente a 67.500. De este modo, se procede a la distribucin de las bancas a las provincias. Finalmente, todas las provincias reciben un bono adicional de tres diputados. La nica excepcin es el territorio nacional de Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur, que mantienen el piso de 2 diputados. La Tabla 6 presenta la poblacin por provincia, el cociente que surge de dividir la poblacin por la cuota de 135 mil, la distribucin proporcional de acuerdo al cociente y, finalmente, la composicin resultante considerando los 3 diputados extras. De este modo, el tamao de la cmara baja alcanz los 243 miembros. Ntese que la distribucin sigue la asignacin por cociente ms una constante o piso de tres diputados en todos los casos. Ello mantiene la relacin lineal de asignacin entre provincias ms pobladas y provincias con menor poblacin, pero con el bono de 3 diputados adicionales introduce un desvo respecto del mandato constitucional de establecer la representacin en base exclusiva al cociente26.
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Junto a estas reformas, el decreto fue mucho ms profundo. Unific los mandatos de presidente, diputados y senadores a 4 aos. Estableci la eleccin de tres senadores por provincia mediante voto directo y suprimi la eleccin del presidente mediante colegio electoral, estableciendo, por primera vez, el voto directo para eleccin de presidente y vicepresidente mediante un sistema de mayora con doble vuelta electoral. El sistema de eleccin del presidente consista en la realizacin de una segunda vuelta electoral (en el caso que ningn candidato hubiera obtenido ms del 50 por ciento de los votos en la primera vuelta) entre los candidatos que hubieran superado el 15 por ciento en la primera ronda. En la segunda ronda resultara ganador aquel que conquistara la simple pluralidad de los sufragios. Ntese que el decreto de 1972 es el antecedente de las reformas constitucionales de 1994. El caso de Tierra del Fuego, al ser un territorio nacional y no alcanzar an el estatus de provincia, merece considerarse aparte: por poblacin no alcanzaba siquiera a reunir la fraccin de 67.500, ya que su poblacin alcanzaba en 1970 los 15.658 habitantes.
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La distribucin producida por la Ley 19.862 tendr un impacto decisivo en la actual conformacin de la Cmara de Diputados, ya que ser la base con la que posteriormente la reforma de 1983 proceder a repartir y asignar los escaos a las provincias; asignacin que se mantiene inalterada desde entonces. En este sentido, es el origen de la distribucin actual ya que, como se ver, establece el nmero de escaos por provincia que se mantendr, pese a que la utilizacin de nuevos divisores y posteriores distribuciones indiquen que a algunas provincias o distritos tendran que asignarles un nmero inferior de escaos. Este problema se presenta en la actualidad con varias provincias, pero fundamentalmente con la Capital Federal, hoy denominada Ciudad Autnoma de Buenos Aires. IV. El origen de la actual distribucin: el Decreto 22.847/ 83 Luego del recuento de antecedentes histricos acerca de la asignacin de diputados a las provincias, podemos analizar cmo se ha producido la actual conformacin de la cmara baja. Como se indic anteriormente, el Decreto Ley 19.862 del general Lanusse fij las bases del reparto que se realiz en 1983 mediante los Decretos Ley 22.838 del 23 de junio y 22.847 del 12 de julio, firmados por el entonces general Reynaldo Bignone. El Decreto Ley 22.838, confirm la utilizacin de un sistema de representacin proporcional con mtodo DHont y la creacin de una barrera electoral del 3 por ciento por distrito electoral, mientras que el Decreto Ley 22.847 estableci una nueva base de reparto de un diputado cada 161 mil habitantes o fraccin superior a 80.50027, ms la asignacin de 3 diputados adicionales o extra a cada provincia, y estableci un piso de 5 diputados por provincia como mnimo, llevando de este modo al Congreso a su actual tamao e integracin28. El procedimien27

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El mtodo escogido, y que ha sido la norma desde siempre, de asignarle a las provincias el nmero de escaos equivalente al nmero entero que surge de dividir la poblacin sobre la cuota (q) y redondear un escao extra si el resto sobrante es igual o mayor a 0,5 (en este caso 80.500) fue propuesto el 5 de abril de 1832 ante el Senado de los Estados Unidos por Daniel Webster, de ah que es conocido como el mtodo Webster (Balinski y Young 2001). Se restablece la Constitucin de 1853/60/66/98 y se deja sin efecto el Decreto Ley 19.862. De este modo, el Senado vuelve a ser integrado por 2 senadores por provincia

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to que seguimos para reconstruir la asignacin es similar al del Decreto Ley 19.862 de 1972, pero estableciendo como nuevo parmetro el nmero de representantes surgido por cociente (poblacin dividido 161 mil) ms un adicional de 3 escaos, estableciendo un piso mnimo de 5 escaos por provincia29. En este sentido, los nuevos cocientes que surgen de las divisiones se utilizan como base, redondeando hacia arriba cuando el resto decimal sea mayor a 5. En base a los datos censales de 1980, la poblacin ya alcanzaba aproximadamente los 28 millones de habitantes. La nueva asignacin, reproducida en la Tabla 7, surge de dividir la poblacin de la provincia por la cuota (Q: 161.000). De esta divisin surge un cociente con decimales que ser la base para asignar el nmero de diputados a las provincias. Si bien la distribucin por cociente y resto asignaba unos 173 diputados; con el bono extra de tres diputados, la cmara pasara a tener 244 miembros. Pero adems de la aplicacin del nuevo divisor para realizar el reparto, el Decreto 22.847 agregaba un piso de 5 diputados por provincia, de modo que las provincias que no llegaron a ese nmero (incluso con el bono de 3 diputados) fueron compensadas hasta completar un total de 5 diputados. As, las provincias de San Luis, Catamarca, La Pampa, Neuqun, La Rioja y Santa Cruz fueron beneficiadas al establecerse el piso, ya que por cociente elegiran un diputado, que sumado a los 3 extras alcanzaran solamente 4 diputados en total. Nuevamente la excepcin fue Tierra del Fuego, que por mantener la condicin de Territorio Nacional slo le correspondi 2 diputados de acuerdo a la tradicin. De este modo, en 1983 la Cmara de Diputados alcanz los 254 integrantes. Como afirma Gelli el criterio normativo distorsion la relacin entre el nmero de representantes y el nmero de habitantes por jurisdiccin y, con ello, varios distritos quedaron exageradamente sobre representados. La Ley 22.847 desnaturaliz claramente el principio democrtico y la garanta de la igualdad electoral en virtud del cual el voto de cada elector debe tener
mediante la eleccin de stos por los congresos provinciales, del mismo modo que el presidente y el vicepresidente vuelven a ser elegidos por voto indirecto mediante colegio electoral. Este criterio es difcil de sostener, considerando que adems las asignaciones y repartos anteriores corresponden a decretos ley emitidos por gobiernos de facto, tanto el de 1972 como el de 1983. No obstante, parece haber un acuerdo por el silencio tcito al respecto.
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la misma significacin y valor, al momento de adjudicarse los representantes a la Cmara de Diputados (Gelli 2001: XX). Merece destacarse la situacin de la Capital Federal y Santa Fe, provincias a las cuales se les debera haber asignado un total de 21 y 18 diputados respectivamente, dado que por cociente de reparto les correspondan 18 y 15 escaos, a los que sumado el plus de 3 da como resultado los valores antes indicados (ver Tabla 7). Sin embargo en 1972 ya haban alcanzado 25 y 19 escaos respectivamente, de modo que se supona que no podan elegir un nmero menor al que ya se les haba adjudicado previamente.30 He aqu el origen de una distorsin representativa en favor de la Capital Federal (actual Ciudad Autnoma) que se profundizar con el paso de los aos y los cambios demogrficos que los censos de 1991, 2001 y 2010 han reportado. Ms adelante destacamos esos cambios. Desde entonces no se ha vuelto a revisar la asignacin de escaos por provincias, ni se han vuelto a distribuir escaos adicionales, a pesar de los cambios demogrficos ocurridos durante todo este tiempo31. Esta situacin ha generado una desactualizacin de la representacin conforme a los criterios constitucionales y a la reglamentacin establecida en 1983, lo que ha provocado distorsiones importantes en la representacin demogrfica de las provincias, estableciendo una sobrerrepresentacin excesiva en algunos distritos en desmedro de otros. Dicho de otro modo, ponderando el peso de los votos (Reynoso, 2004) mediante el congelamiento de la representacin. Si aplicramos la normativa vigente y actualizramos la representacin de acuerdo a los datos censales, en 1991 y en 2001 se deberan haber introducido cambios en las asignaciones de diputados por provincia. En las Tablas 8 y 9 se reportan las asignaciones de 1991 y 2001 de acuerdo a la normativa del Decreto Ley 22.847, aumentndolo cuando los cocientes
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Se suele argumentar que la norma constitucional al indicar que el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado, impone un lmite a la reduccin de la asignacin de escaos a una provincia. Esta norma, hay que decirlo, con posterioridad al reparto de 1983 slo beneficiara a la ciudad de Buenos Aires que fue favorecida con 25 diputados en 1972 y desde 1983 en adelante, en las potenciales reasignaciones, le debera haber correspondido un nmero menor de diputados. Con la parcial modificacin de 1991, cuando Tierra del Fuego alcanz el estatus de provincia y ascendi al nmero de 5 diputados, que en consecuencia elev el tamao de la cmara a 257.

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poblacionales as lo indiquen y agregando 3 diputados extra, asignando finalmente un piso de 5 para aquellas provincias que no lo superen mediante la cuota y el adicional de 3 escaos. Como se puede apreciar, la Provincia de Buenos Aires debera haber recibido en 1991 ms diputados de los que actualmente elige. As, le correspondera una asignacin de 78 por cuota que con un plus de 3 produce un total de 81 diputados (11 menos en comparacin a los 70 que realmente la representan). Del mismo modo, Crdoba debera haber pasado a elegir 20 diputados (en lugar de los 18) y Mendoza 12 (en lugar de los 10 asignados). Adicionalmente, seis provincias deberan haber aumentado en 1 el nmero de diputados que les corresponde por ley: a Santa Fe le corresponderan 20 en lugar de 19, a Tucumn 10 en lugar de 9, mientras que a Salta, Chaco, Corrientes y Misiones les corresponderan 8 en lugar de los 7 que actualmente eligen. De este modo, la cmara baja debera haber alcanzado un total de 274 miembros. El caso ms sorprendente es, como ya lo fue en 1983, la Capital Federal, a la que le corresponderan 21 diputados (18 por cociente ms el adicional de 3) en lugar de los 25 que todava mantiene asignados32. La Tabla 9 nos ofrece la misma informacin que la Tabla 8, con la diferencia que las asignaciones se calculan en relacin a los datos censales del ao 2001. Como se puede apreciar, varias provincias deberan haber aumentado su contingente representativo y nuevamente las provincias de Buenos Aires y Crdoba deberan haber recibido en 2001 ms diputados de los que eligieron y actualmente eligen. El rezago de Buenos Aires es notorio, ya que debera haber elegido 89 diputados (en comparacin a los 70), mientras que Crdoba debera haber aumentado en 4 diputados su asignacin (pasando de 18 a 22). En forma similar, Santa Fe tendra que haber elegido 3 diputados adicionales (22 en lugar de 19), al igual que Mendoza que tendra que haber elegido 13 en lugar de 10, y Salta que le corresponderan 13 en lugar de 10. Del mismo modo, 4 provincias tendran que haber aumento en 2 el nmero de diputados que les son asignados: Tucumn, Chaco, Corrientes y Misiones; mien32

Recurdese que este sesgo se produce por la distribucin de 1972, que le otorg 22 escaos a Buenos Aires. Luego, en 1983 fue beneficiada con el plus de 3 escaos adicionales obteniendo los 25 actuales. No obstante, jams alcanz el cociente necesario para elegir ese nmero de diputados.
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tras que a Entre Ros, Santiago del Estero, San Juan y Jujuy les correspondera un diputado adicional. De este modo, la cmara baja debera haber alcanzado un total de 296 integrantes. El caso ms sorprendente es, como ya lo fue con anterioridad, la Capital Federal, a la que le corresponderan 20 diputados (17 diputados por cociente ms 3 adicionales) en lugar de los 25 asignados y que permanecen congelados. En general, los cambios demogrficos que los censos de 1991 y 2001 expresaron no fueron reflejados en la asignacin de los escaos o bancas que les corresponden a las provincias de acuerdo a la Constitucin Nacional y a la normativa electoral que la hace operativa. La cmara baja, de este modo, qued congelada de acuerdo a las caractersticas demogrficas de 1983 y no ha reflejado las nuevas caractersticas poblacionales de las provincias, perjudicando seriamente a las ms pobladas y beneficiando a la Capital Federal en forma arbitraria. Podemos proceder ahora a revisar los cambios que la cmara baja tendra que haber realizado de acuerdo a los ltimos datos que arroj el censo de poblacin y vivienda del 27 de octubre de 2010. Para ello, aplicamos del mismo modo la normativa de reparto del Decreto Ley 22.847/83 de acuerdo a los nuevos datos poblacionales del censo 2010, segn el artculo 45 de la Constitucin Nacional de 1994: ... despus de la realizacin de cada censo, el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. La Tabla 10 presenta la informacin necesaria para establecer las comparaciones entre las diferentes distribuciones posibles, dentro del marco legal. Junto a la poblacin se presenta la asignacin por cociente, la asignacin final considerando el adicional de 3 escaos y el mnimo de 5. Por ltimo, se presenta la asignacin actual para establecer la comparacin y las diferencias. Considerando los nuevos datos poblacionales la Cmara de Diputados debera tener unos 324 diputados. Como se puede apreciar todas las provincias deberan haber recibido diputados adicionales por su poblacin, con la excepcin de Catamarca, La Rioja, Santa Cruz, La Pampa y Tierra del Fuego que seguiran manteniendo el piso mnimo de 5 diputados. Dado el crecimiento demogrfico, la Provincia de Buenos Aires tendra que elegir 100 diputados (en lugar de los 70), mientras que Crdoba 24 (en lugar de los 18), Santa Fe 23 (en lugar de los 19), Mendoza 14 (en lugar de los 10), al igual que Salta que tendra que elegir 11 en lugar de los 7 que actualmente elige. Las provincias que deberan recibir 3 diputados
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adicionales seran Tucumn (le corresponderan 12 en lugar de 9) mientras que tanto a Misiones como a Chaco le corresponderan ser asignados 10 escaos en lugar de 7. Adems las provincias de Entre Ros, Corrientes, Santiago del Estero y Ro Negro tendran que haber recibido 2 escaos adicionales a los que actualmente eligen, mientras que San Juan y Jujuy, as como Neuqun, Chubut, Formosa y San Luis tendran que recibir un diputado adicional. Los resultados son sorprendentes. Las provincias que estn ms desactualizadas en cuanto al nmero de diputados a elegir son, por supuesto, Buenos Aires que tendra un saldo a favor de 30 diputados y Crdoba que tiene un saldo a favor de 6 diputados. Pero es nuevamente la Capital Federal (ahora convertida en Ciudad Autnoma) la que sigue siendo favorecida por el pecado original de 1972 y ratificado en 1983, que le confiere un nmero de escaos superior al del cociente y el adicional. De considerarse exclusivamente la asignacin 1 diputado por cociente de 161 mil habitantes y fraccin de 80.500, sin considerar los 3 diputados extra asignados arbitrariamente en 1983 y el piso de 5 diputados como mnimo, la cmara baja debera haber tenido 200 diputados en 1991, 226 en 2001 y debera tener en la actualidad 324 diputados. Como se puede apreciar en la Tabla 10, la asignacin de escaos considerando la poblacin de 2010 conforme al Decreto Ley de 1983, producira muchas alteraciones significativas en la composicin del Congreso actual, algo que al parecer pasa por desapercibido al Congreso y a la Corte Suprema. V. Discusin Como se ha desarrollado, las distorsiones en la asignacin de escaos de acuerdo a la norma constitucional se han producido en diferentes momentos debido a la falta de actualizacin de la representacin en relacin a los datos censales o bien a la introduccin de escaos extraordinarios que han violado el espritu constitucional de repartir el poder en la cmara baja de acuerdo a la poblacin. As encontramos que el origen de la actual distribucin tiene como antecedente inmediato el Decreto Ley 22.847/83, que estableci una cuota de reparto de un diputado por cada 161 mil habitantes y fraccin de 80.500, ms un bono extra de tres diputados por provincia y un piso mnimo de 5 diputados por provincia. Sin embargo, algunas distorsiones
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provienen de la legislacin anterior, del Decreto Ley 19.862/72, que estableci una base de un diputado por cada 135 mil habitantes y 3 diputados adicionales por provincia. Esa distribucin le asign a la Capital Federal un total de 25 diputados en 1972, cifra que se tom como base en 1983 para fijar el nmero de diputados de la Capital Federal en 25, aunque de acuerdo al nuevo reparto le debera haber correspondido tan slo 20 escaos. Con estas inercias, ms la falta de adecuacin a los nuevos datos censales surgidos en 1991, 2001 y ahora en 2010, la cmara baja arrastra actualmente distorsiones severas en materia de representacin. En primer lugar, porque es contraria, desde cualquier punto de vista, al espritu del artculo 45 de la Constitucin Nacional de 1994; en segundo lugar, porque incluso aceptando violar el espritu de asignar exclusivamente de acuerdo a la poblacin, no se est aplicando siquiera la propia reglamentacin vigente (Decreto Ley 22.847/83), ya que ni siquiera se asignan los escaos conforme a las pautas contenidas en esa normativa33. Como se ha podido apreciar en las Tablas 8, 9 y 10, las sutiles diferencias de los pisos establecidos no alteran las distribuciones de las provincias de mayor tamao, aunque en todos los casos cuando se compara con la asignacin actual, la Provincia de Buenos Aires es la que ms seriamente se ha visto perjudicada, mientras que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, o Capital Federal, la que ms injustamente ha sido favorecida por los repartos de 1972 y de 1983. Esta ltima es an ms severa cuando se compara con la asignacin que corresponde a Crdoba y a Santa Fe, ambas provincias con una mayor poblacin que la Capital Federal pero que en la actualidad eligen un nmero menor de diputados. Esta situacin es bajo cualquier punto de vista anmala y debera corregirse de inmediato debido a sus consecuencias polticas profundas: la Capital Federal est teniendo un poder desproporcional en la toma de decisiones y, en consecuencia, en la elaboracin de las polticas pblicas que de all emanan en comparacin con los distritos de Crdoba y Santa Fe34.
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En lo personal, considerando las diferencias demogrficas entre las provincias, considero que el criterio de establecer un piso mnimo es prudente, ya que de otro modo los contingentes legislativos de las provincias ms pobladas seran mayoritarios y contribuiran a seguir profundizando el sesgo, las asimetras y las diferencias que en la actualidad existen. De todos modos, la legislacin es bastante prudente al respecto al establecer el piso de 5 diputados como mnimo. Con la parcial modificacin de 1991, cuando Tierra del Fuego alcanz el estatus de provincia y ascendi al nmero de 5 diputados, que elev el tamao de la cmara a 257.

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A modo de especulacin, se podran proponer otras distribuciones, adems de la que establece la legislacin, sin afectar el tamao total de la cmara. Por ejemplo, una distribucin exclusivamente basada en la asignacin por cocientes de 161 mil por diputado y fraccin superior a 80.500, sin adicionales ni pisos, arrojara una cmara de diputados de 251 miembros. El establecimiento de un piso mnimo de 2 diputados, sin adicionales, tan slo llevara a 252 miembros; mientras que el establecimiento de 3 diputados, como piso mnimo por provincia sin adicionales, la dejara en 257 miembros (el nmero actual). Otra distribucin podra ser la asignar por cuota de 161.000 y fraccin de 80.500 y establecer un piso de 5 diputados por provincia, sin el adicional de 3 diputados, lo que llevara el tamao de la cmara 278 diputados. Otra posibilidad, es que se respeten los escaos ya alcanzados por cada provincia en los repartos anteriores (257), y se proceda a asignar los adicionales a las provincias mediante aplicacin del cociente de 161 mil y fraccin sin volver a asignar el adicional de 3, lo que hara que Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe, Mendoza y Salta aumenten sus escaos, y la cmara alcanzara de este modo los 290 integrantes. VI. El aumento del tamao La comparacin de los repartos que deberan haberse realizado contra la distribucin actual son en s mismos interesantes y tienen un valor poltico y normativo profundo. Algunos de ellos, no obstante, conllevan un aumento del tamao de la cmara, lo que ha sido constante a lo largo de la historia. As la inicial Cmara de Diputados que se compuso de 38 integrantes, pas en 1860 con el ingreso de Buenos Aires a la confederacin a ser integrada por los 50 diputados cuya asignacin por provincia se haba preestablecido en la carta magna de 185335. As fue que el censo de 1867 ofreci un nuevo punto de partida para la asignacin de la representacin que elev la cmara a unos 86 integrantes. Con posterioridad, la reforma de 1898 y los datos censales de 1897 llevaron el tamao a los 120 integrantes. En 1914, el tercer censo nacional impulsaba un nuevo reajuste que llev a la
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Con la diferencia que en 1860 los 6 diputados asignados al territorio que fuese designado como Capital Federal pasaron a integrar el contingente de la Provincia de Buenos Aires, llegando sta a reunir 12 diputados.
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cmara a los 158 integrantes. En 1950, tanto la reforma de la constitucin que haba modificado la cifra divisora como los datos censales de 1947 impulsaron un nuevo reparto, llevando a la cmara al total de 168 miembros. En el perodo 1958-1964 la cmara alcanz los 193 integrantes, cifra que nuevamente volvi a modificarse en 1973 llegando a los 243 diputados. En la actualidad, como hemos visto, la cmara alcanza los 257 integrantes, pero la asignacin que debera primar conforme a la ley nos indica que debera alcanzar los 324 miembros. Si bien la constitucin manda actualizar la asignacin segn los datos poblacionales que el censo arroja cada diez aos, de modo que el poder relativo de las provincias en la cmara baja est en relacin con la poblacin, existe en la actualidad un alto grado de desconfianza en los partidos polticos y en el Congreso (ver Latinobarmetro 2009), que podran ser un obstculo serio para aumentar su tamao de acuerdo a las nuevos datos censales. Sin embargo, existen razones positivas que permitiran justificar el aumento del tamao de la cmara. En la medida que el nmero de integrantes se reduce la representacin de la ciudadana se deteriora ya que un diputado tericamente debera representar a un mayor nmero de ciudadanos y al ser muy grande este nmero, la capacidad de mantenerse comunicado con sus electores se reduce. De ah que el aumentar el nmero de diputados tendera a favorecer, ceteris paribus, la calidad de la representacin y de la comunicacin entre representante y representado. Pero al mismo tiempo, el aumento del nmero de integrantes de la cmara incrementa los costos del acuerdo y de la deliberacin en la misma, llevando a producir en el extremo una cmara potencialmente menos operativa y efectiva36. De modo que, si bien disminuir su tamao favorecera tericamente la toma de decisin y su funcionamiento, deteriorara por otra parte su calidad representativa. Este argumento es en cierta forma el sostenido por Buchanan y Tullock (1962) al calcular la regla ptima para la toma de decisin considerando las externalidades y los costos de toma de decisin de una decisin colectiva, dadas ciertas reglas. Ellos encontraron que debe existir un valor K de tomadores de decisiones que minimice la suma de ambos costos. Siguiendo esa lgica, se ha demostrado (Taagepera y Shugart 1989) que el tamao ptimo de un congreso se puede estimar a partir de evaluar los costos de representacin y
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De hecho, este ha sido el argumento utilizado en reiteradas ocasiones para modificar la base de representacin poblacional por cada diputado.

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de toma de decisin que implican. Simplificando la cuestin Taagepera y Shugart (1989) encontraron que el tamao ptimo es igual a la raz cbica del tamao de la poblacin activa (Pa). Ms especficamente, (1) T =Pa1/3, donde T es el nmero de integrantes de la cmara; Pa es la poblacin activa, que es igual a la proporcin de personas alfabetizadas y en edad de trabajar (de este modo, Pa es aproximadamente el 60 por ciento de la poblacin). Al comparar la estimacin deductiva con la distribucin emprica de las cmaras bajas nacionales, se puede observar que el tamao es explicado por esta relacin en un 78 por ciento (R2). Podemos considerar adems unos lmites de variacin, estimados dentro de un rango: lmite superior Tsup =2*(Pa1/3) y lmite inferior Tinf =1/2(1Pa1/3)1/2(2Pa1/3). En la Figura 1 se presenta la relacin planteada en 190 pases de los cuales tan slo 21 pases quedan fuera respecto del tamao ptimo y los lmites de confianza. Con estos parmetros como referencia, el tamao ptimo de la Cmara de Diputados de Argentina sera aproximadamente de 288 integrantes. Si, adems, se consideran los lmites superiores e inferiores dentro de los cuales se podra aceptar el tamao (576 como mximo y 144 cmo mnimo) los valores calculados en las diferentes potenciales asignaciones (mnima de 251 y mxima de 324) se encuentra dentro del rango aceptable. Considerando esta informacin se puede contemplar emprender un plan de reasignacin de escaos que contemple aumentar el tamao de la cmara. Por otra parte, como se puede apreciar en la Figura 1, la mayora de los pases federales poseen cmara bajas que se encuentran alrededor del tamao ptimo estimado segn sus respectivas poblaciones. Considrense dos ejemplos comparables demogrficamente con Argentina: Canad posee una poblacin de 34 millones la cual est representada en una cmara baja de 308 miembros, a la vez que Sudfrica con una poblacin de 50 millones posee una cmara baja con 400 miembros. Pero el caso ms cercano es sin duda Espaa, con una poblacin de 40 millones y una cmara baja integrada por 350 miembros. Por lo tanto, en trminos comparativos hay elementos que pueden justificar un incremento del tamao de la cmara baja y adecuarla a la normativa. Una alternativa improbable, pero interesante desde el punto de vista matemtico constitucional, podra ser asignar el nmero escaos de acuerdo al literal de la normativa del artculo 45 de la Constitucin Nacional. Debido a que tanto la cuota de 135 mil como la de 161 mil fueron establecidas bajo gobiernos militares, podran considerarse como ilegtimas ya que, como manda la Constitucin, debe ser el Congreso el que fije la base de representacin.
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As la Constitucin de 199437 seala que El nmero de representantes ser de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fraccin que no baje de diecisis mil quinientos y que despus de cada censo el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo. Considerando que las bases de representacin anteriormente discutidas no fueron establecidas ni fijadas por el congreso, se podra restablecer la base de 33.000 y fraccin de 16.500 hasta que el congreso dictara una nueva reglamentacin. Pero, de ser as, el tamao de la cmara llegara a los 1.215 integrantes, una cifra absurda considerando los tamaos actuales y el lmite superior aceptable respecto del tamao ptimo del Congreso. VII. Conclusin Desde los orgenes de la formacin de las Provincias Unidas en Sudamrica y, con posterioridad, durante la organizacin de la Confederacin Argentina y de la actual Nacin Argentina, el reparto de la representacin fue objeto de disputas entre los que pregonaban, bajo una u otra forma, una organizacin poltica donde las provincias pudieran controlar la hegemona que Buenos Aires comenzaba a ejercer y los que impulsaban una organizacin del Estado con un poder centralizado en Buenos Aires. Las disputas cambiaron a lo largo de la historia: saavedristas y morenistas, federales y unitarios, Confederacin y Nacin, integracionistas y porteos; y podramos seguir trazando un parangn en la actualidad, pero tal cosa no es objeto de este estudio. A medida que la poblacin aument la legislacin se fue adecuando para garantizar un reparto de la representacin de acuerdo a la poblacin de cada provincia. No siempre se logr actualizar en forma inmediata la relacin poblacin y representacin, pero la normativa siempre apunt a satisfacer aquello que los constituyentes queran para la organizacin poltica. Incluso, la Constitucin de 1949 ratifica ese criterio y, con posterioridad a sta, se lo ampla incorporando a los Territorios Nacionales al reparto de la representacin, otorgndoles el estatus de provincia. Es en 1972 cuando la decisin de agregar 3 diputados adicionales a las provincias se comienza desviar el principio poblacional en el reparto de la representacin. Pero es decisivamente en 1983 cuando el desvo de la tradicin representativa se cristaliza.
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Recurdese que esta redaccin proviene del artculo 37 de la reforma constitucional de 1898.

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En la actualidad nos encontramos ante un dilema. Por un lado, el reparto actual ha intentado favorecer a las provincias de menor tamao pero al mismo tiempo ha conservado un privilegio para la Capital Federal, que se beneficia de un poder extraordinario y arbitrario en el Congreso. Por otro lado, las provincias ms pobladas como Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Mendoza estn siendo perjudicadas severamente por la falta de actualizacin representativa, del mismo modo aunque en menor medida que las dems provincias. Se esgrimen argumentos de todo tipo para excusar la actualizacin del reparto, pero lo cierto es que la actual asignacin de escaos a las provincias no se ajusta a la reglamentacin vigente (Decreto Ley 22.847/83) y adems viola el espritu constitucional. La situacin es grave, pero existen opciones para subsanarla. Aqu se ha revisado la evolucin histrica del reparto, se ha discutido la actual situacin y se han ofrecido algunas de las posibles soluciones. TABLA 1 Asignacin de escaos por provincia (1853, 1860 y 1872) segn art. 33, CN 1853 y 1866.

Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Nacionales de Poblacin. Datos del censo de 1867. Nota: *Territorios Nacionales, no se les asigna diputados.
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TABLA 2 Asignacin de escaos por provincia (1898) segn art. 33 CN 1853 y art. 37 CN1898.

Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Nacionales de Poblacin. Datos del censo de 1898. Nota: *Territorios Nacionales, no se les asigna diputados.

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TABLA 3 Asignacin de escaos por provincia (1916 y 1920) segn art. 37 CN1898 y Conjetura

Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Nacionales de Poblacin. Datos del censo de 1914. Nmina de diputados de la nacin por distrito electoral: perodo 1854-1991(hasta el 31-5-1991). [Buenos Aires]: H. Cmara de Diputados de la Nacin, Secretara Parlamentaria, Direccin de Archivo, Publicaciones y Museo, Subdireccin de Publicaciones e Investigaciones Histricas, 1991. Nota: *Territorios Nacionales, no se les asigna diputados.

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TABLA 4 Asignacin de escaos por provincia (1946, 1948 y 1952) segn art. 42 CN 1949

Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Nacionales de Poblacin y Nmina de diputados de la nacin por distrito electoral: perodo 1854-1991(hasta el 31-5-1991). [Buenos Aires]: H. Cmara de Diputados de la Nacin, Secretara Parlamentaria, Direccin de Archivo, Publicaciones y Museo, Subdireccin de Publicaciones e Investigaciones Histricas, 1991. Datos del censo de 1947. Nota: *Territorios Nacionales hasta 1951, **Territorios Nacionales hasta 1955, *** Territorio Nacional hasta 1991.

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TABLA 5 Asignacin de escaos por provincia para las elecciones de 1958-1964

Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Nacionales de Poblacin, Datos del Censo 1947; y Nmina de diputados de la nacin por distrito electoral: perodo 1854-1991(hasta el 31-5-1991). [Buenos Aires]: H. Cmara de Diputados de la Nacin, Secretara Parlamentaria, Direccin de Archivo, Publicaciones y Museo, Subdireccin de Publicaciones e Investigaciones Histricas, 1991. Nota: * Territorio Nacional hasta 1991.

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TABLA 6 Asignacin de escaos por provincia segn Decreto Ley 19.862 (1972) para la eleccin de 1973

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del censo de 1970 y Legislacin.

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TABLA 7 Asignacin de escaos por provincia segn Decreto Ley 22.847/83 para la eleccin de 1983

Fuente. Elaboracin propia con base en datos de censo 1980. Nota: *Se les adjudica el nmero de escaos ya alcanzados en la distribucin de 1972.

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TABLA 8 Asignacin de escaos por provincia segn Decreto Ley 22.847/83, simulacin 1991

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del censo 1991. Nota: La asignacin correspondiente se hace manteniendo el nmero de escaos ya alcanzado en la distribucin anterior, pero elevndolo cuando el reparto por cociente indique un valor superior.

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TABLA 9 Asignacin de escaos por provincia segn Decreto Ley 22.847/83, simulacin 2001

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del censo 2001. Nota: La asignacin final se hace manteniendo el nmero de escaos ya alcanzado en la distribucin anterior, pero elevndolo cuando el reparto por cociente indique un valor superior.

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TABLA 10 Asignacin de escaos por provincia segn Decreto Ley 22.847/83, simulacin 2010

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del censo 2010. Nota: La asignacin final se hace manteniendo el nmero de escaos ya alcanzado en la distribucin anterior, pero elevndolo cuando el reparto por cociente indique un valor superior.

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FIGURA 1 Poblacin y Tamao ptimo de la Cmara Baja en 190 pases.

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Resumen
Este artculo revisa desde 1853 hasta la fecha la normativa y los criterios adoptados para asignar y repartir las bancas o escaos de diputados nacionales que les corresponde elegir a las provincias argentinas y profundiza en la actual distorsin respecto de la normativa. Un criterio para asignar la representacin legislativa est establecido en el artculo 45 de la Constitucin Nacional de 1994 que manda a actualizar el reparto luego de cada censo. Este no ha sido el caso desde 1983 y pocos tienen en cuenta la magnitud de la distorsin que ha generado el no hacerlo. El artculo, de este modo, se propone responder De donde proviene la actual distribucin de escaos cuyo criterio se estableci en 1983? Cul es la distribucin que debera utilizarse conforme a la legislacin vigente y de acuerdo a los nuevos resultados del censo 2010? Cul sera una distribucin equitativa de acuerdo a la poblacin de las provincias?

Palabras clave
Argentina federalismo - Cmara de Diputados - sistema electoral - malaporcioamiento

Abstract
This article examines the regulation endorsed to apportion seats in the Provinces of Argentina, which has been in force since 1853, and offers a deep analysis of the current distortion of that regulation. The 1994 Constitution of Argentina states that this apportion must be updated after the completion of every census, yet, this regulation has been violated since 1983. Not many people is aware of the importance of the distortion of the law or of the implications of this infringement as a denial of participation. Thus, this article intends to answer to the following questions: what is the source of the current distortion of the apportion law? How many seats should have been apportioned to the Provinces of Argentina in conformity with law, after the last 2010 census? And which would be a fair distribution in view of the actual population?

Key words
Argentina federalism Chamber of Deputies - electoral system - malapportionment
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