INTERNACIONALIZAO DA AMAZONIA E A QUESTO AMBIENTAL: O DIREITO DAS POPULAES TRADICIONAIS E INDGENAS A TERRA Jos Heder Benatti

RESUMO Analisamos a discusso da internacionalizao da Amazonia, tendo como referncias os conceitos de soberania nacional e meio ambiente. Para examinar criticamente o papel do Brasil na proteo da maior florestal tropical do mundo, estudamos a concepo atual de soberania e a relao com os princpios e os comandos normativos previstos nas convenes ambientais internacionais sobre domnio e uso dos recursos naturais. Defendemos a idia de que no momento o ponto mais crtico de atuao do Estado brasileiro est em assegurar a soberania interna e no a preocupao de uma eminente ocupao da Amaznia por foras estrangeiras. Realamos que o reconhecimento do direito a terra e ao usufruto dos recursos naturais s comunidades indgenas e s populaes tradicionais no significa uma limitao da soberania do Estado, pelo contrrio, ao assegurar esses direitos se fortalecer a capacidade de gesto territorial brasileira e, consequentemente, corroborar a soberania interna e a proteo ambiental.

PALAVRAS CHAVES: AMAZNIA SOBERANIA - MEIO AMBIENTE POPULAO TRADICIONAL - DIREITO INDGENA.

ABSTRACT: We analyze the discussion about the internationalization of Amazonia, taking into consideration the concepts of sovereignty and environment. To make a critical analysis about the role of Brazil in protecting the biggest tropical forest of the world we study the present conception of sovereignty and its relation with principles and legal commands foreseen in international documents about ownership and use of natural resources. We consider that nowadays the most critical problem for Brazil is to

Professor de direito agrrio e ambiental da Universidade Federal do Par (UFPA), doutor em cincia e desenvolvimento socioambiental e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito do Centro de Cincias Jurdicas da UFPA.

protect its internal sovereignty and not be concerned with an imminent occupation of Amazonia by foreign forces. We stress that the recognition of land rights and the use of natural resources to indigenous and traditional communities does not mean a limitation of the States sovereignty; in fact, to guarantee these rights would build up the Brazilians capability of management of its territory, and, consequently, it would fortify Brazils internal sovereignty and protection of its environment.

KEYWORDS:

AMAZONIA

SOVEREIGNTY

ENVIRONMENTAL

TRADITIONAL PEOPLE RIGHTS INDIGENOUS.

INTRODUO A internacionalizao da Amaznia um debate recorrente1. Nas ltimas dcadas no tem sado da pauta de discusses dos polticos brasileiros. So audincias pblicas realizadas no Congresso Nacional, comisses parlamentares de inquritos (CPI) criadas para analisar a atuao das ONGs (organizaes no governamentais), das madeireiras asiticas, a ocupao estrangeira na Amaznia etc. O discurso continua sendo o mesmo, o que tem variado so os motivos que justificam a ocupao internacional: a riqueza da nossa floresta, minrio, biodiversidade e, mais recente, os recursos hdricos.2 Alega-se que s demarcaes de terras amaznicas para as comunidades indgenas e populaes tradicionais ou para proteo ambiental representam uma forma de livre presena e atuao de organizaes internacionais. Assim, a demarcao das
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No sculo XIX teve a campanha do sargento da Marinha dos Estados Unidos, Mattew Maury, de ocupar o vale amaznico com a transferncia de dois milhes de negros americanos, logo depois da Guerra Civil americana. Em 1967 foi o Projeto do Grande Lago do Amazonas, do Instituto Hudson de Nova York, que props a construo de um sistema de grandes lagos interiores para fazer a ligao entre as bacias do norte e do sul do continente sul-americano (PINTO, Lcio Flvio. Utopia cientfica ou internacionalizao da Amaznia? Agenda amaznica Ano II, n 19. Belm, maro de 2001.). 2 A imprensa brasileira divulgou em maio de 2005 um levantamento realizado pela ONG Renctas (Rede Nacional de Combate ao Trfico de Animais Silvestres), em parceria com o Ibope, aponta que, para 75% dos brasileiros, o pas corre o risco de ser invadido por outros devido s suas riquezas naturais. A pesquisa mostra que 19% descartam a possibilidade de uma invaso estrangeira e 6% no souberam responder ou no opinaram. O temor de uma interveno estrangeira nas florestas maior entre os mais jovens, aqueles que possuem ensino mdio, e com renda familiar varivel de cinco a dez salrios mnimos. Os mais velhos e com baixo poder aquisitivo formam a maioria dos que no opinaram. A parcela dos que rechaam essa hiptese distribuda homogeneamente.

reservas indgenas dos ianommis, de 9,4 milhes de hectares, e de Raposa Serra do Sol, com 1,7 milho de hectares, favorecem a idia do vazio demogrfico nas regies de fronteira brasileira, o que facilitaria a atuao internacional e a biopirataria. Os argumentos apresentados so de que nessas reas encontram-se vrias ONGs (organizaes no governamentais) internacionais atuando livremente, apesar de realizarem um trabalho elogivel, no existe nenhum controle sobre suas presenas no Pas. Por outro lado, declaraes de personalidades internacionais corroboram ou alimentam ainda mais essa discusso apaixonada e ideolgica (teoria da conspirao), que o receio de perder parte do territrio nacional. a manifestao pblica do Senador norte-americano Robert Kasten afirmando que propor ao Congresso Americano um projeto de lei que proteja a floresta amaznica e que a floresta no apenas do Brasil, ela pertence ao mundo. A afirmao do ex-vice-presidente dos Estados Unidos, em 1989, Al Gore, dizendo que ao contrrio do que os brasileiros pensam, a Amaznia no deles, mas de todos ns. Contribuindo com esse debate, Franois Mitterrand, ento presidente da Frana, em 1989, diz que o Brasil precisa aceitar uma soberania relativa sobre a Amaznia. Mikhail Gorbachev, ex-presidente da extinta Unio Sovitica, em 1992, afirmou que o Brasil deve delegar parte de seus direitos sobre a Amaznia aos organismos internacionais competentes. Henry Kissinger, ex-Secretrio de Estado americano em 1994, disse que os pases industrializados no podero viver da maneira como existiram at hoje se no tiverem sua disposio os recursos naturais no renovveis do planeta. Tero que montar um sistema de presses e constrangimentos garantidores da consecuo de seus intentos".3 Em fevereiro de 2005 o atual presidente da Organizao Mundial do Comrcio, Pascal Lamy, defendeu a idia de uma "gesto internacional da Amaznia" Segundo Lamy, a sada para a questo da preservao da Amaznia a patrimonializao global sobre seus recursos. Nesta mesma linha de pensamento, a deputada italiana do

Desde 2001 est circulando na internet a informao de que livros de geografia dos Estados Unidos esto mostrando o mapa do Brasil sem a regio amaznica e o Pantanal. Afirma a mensagem eletrnica de que esto ensinando nas escolas que estas reas so internacionais, em outras palavras, esto preparando a opinio pblica norte-americana, para que daqui alguns anos justificar a ocupao de parte do territrio brasileiro e de pases limtrofes, que possuem a floresta amaznica. Esse email foi diversas vezes desmentido, mas periodicamente ela volta e cria a mesma indignao por parte dos que recebem a mensagem e de algumas vozes pblicas nacionais.

Parlamento Europeu, Monica Frassoni, em visita ao Brasil em maio defendeu a criao de uma rea de proteo internacional na Amaznia. "Quando falamos em proteo internacional da Amaznia, no estamos falando em tirar a soberania do Brasil sobre a rea", esclarece a deputada. Essas duas ltimas declaraes provocaram reaes negativas no governo brasileiro e alimentaram ainda mais a desconfiana de parte dos polticos brasileiros. Em outubro de 2006, o jornal britnico Daily Telegraph noticiou que o secretrio de meio ambiente do Reino Unido, David Milliband, iria propor uma espcie de privatizao da Amaznia em um encontro de ministros dos 20 pases maiores consumidores de energia, em Monterey, no Mxico. A medida, que o dirio afirmava ser endossada pelo primeiro-ministro Tony Blair e imaginada como parte de um plano para lidar com as mudanas climticas globais, incluiria a criao de um rgo internacional para comprar a floresta e em seguida estabelecer uma espcie de fundo, atravs do qual rvores seriam vendidas a pessoas ou grupos interessados em sua preservao. A reao no Brasil foi imediata. A Folha de So Paulo do dia 4 de outubro relata que Tasso Azevedo, diretor do Servio Florestal Brasileiro, disse que se algum tem essa inteno, no tem muito conhecimento do que a Amaznia. Hoje, 75% da regio pertencem ao Estado. So reas que no podem ser vendidas.4 Nem os cientistas escaparam da acusao de ajudar a internacionalizar a Amaznia. Logo aps a Segunda Guerra Mundial, dois brasileiros (o diplomata Paulo Berredo e a pesquisadora Helosa Alberto Torres) apresentaram a recm criada Unesco (brao cultural e cientfica da ONU Organizao das Naes Unidas) a idia de criar um instituto de pesquisa na Amaznia. A Unesco encampou o projeto e incluiu-o como um dos seus programas prioritrios, em 1947, a instalao de um laboratrio cientfico internacional em Manaus, denominado de Instituto Internacional da Hilia Amaznica (Hilia Amaznica). Contudo, diversos grupos nacionalistas entenderam que o instituto representava a entrada da cobia estrangeira e, futuramente, a justificativa para a internacionalizao da regio e criticaram duramente o projeto. O resultado foi o arquivamento da iniciativa da ONU, e o governo brasileiro deu como resposta a criao

CUNHA, Rogrio Grasseto Teixeira. O gato subiu no telhado... Correio da Cidadania Ambiente e Cidadania, 2006.

do Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA), em Manaus.5 O INPA foi criado em 29 de outubro de 1952, pelo Presidente da Repblica Getlio Vargas, embora sua implantao s tenha ocorrido em 27 de julho de 1954, dois anos aps sua criao, e mesmo assim como muitas dificuldades, conseguindo consolidar-se como instituio de pesquisa de reconhecimento internacional somente algumas dcadas depois. 6 A idia da ocupao do territrio nacional vista pelas foras armadas como uma ameaa real, talvez no imediata, mas um conflito futuro. Um dos argumentos apresentados pela Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional para a criao do Projeto Calha Norte, em 1985, est a cobia internacional pelos recursos naturais. Dentro do contexto acima descrito, a apreenso dos brasileiros em ver parte de seu territrio internacionalizado tem algum fundamento legal? Sob a tica do direito internacional, a soberania brasileira na Amaznia pode ser limitada, transformando essa regio em rea internacional? Como fica o direito dos povos indgenas e das populaes tradicionais neste contexto? So essas questes que pretendemos analisar.

1. Estado e Soberania no Contexto Atual

A discusso sobre a internacionalizao da Amaznia est estreitamente ligada efetividade e o alcance do princpio da soberania do Estado. Para a teoria jurdica moderna os conceitos de Estado-nao e soberania so influenciados pelos processos econmicos, sociais, polticos e culturais. A idia de Estado-nao consolida-se com as grandes revolues do sculo XVIII (a inglesa, a norte-americana e a francesa), o que inclui a possibilidade dos cidados de um determinado territrio elaborar suas leis e construir suas instituies governamentais. Assim, a nao passa a ser identificada como fonte de soberania, (...)
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PINTO, Lcio Flvio. Utopia cientfica ou internacionalizao da amaznia? Agenda amaznica Ano II, n 19, p. 5. 6 Jarbas Passarinho, ex-governador do Par, ex-ministro do Trabalho, da Educao, da Previdnica, militar reformado e exerceu boa parte destes cargos pblicos durante o governo militar, no favorvel as certas denncias de cobia internacional, chamando-as de falcias. Entre essas denncias destaca o plano de internacionalizar a Amazonia com a criao da Hilia Internacional, como tambm o exagero dado aos estudos para criao de lagos na Amaznia pela Fundao Hudson. O seu depoimento no jornal de grande circulao no Estado do Par o indcio de que o debate da internacionalizao no se limita a ser a manifestao de um nacionalismo exagerado, mas acaba cumprindo outros papis no confessveis pelos seus interlocutores (PASSARINHO, Jarbas. Hilia internacional. O Liberal, p. 4, 16 de abril de 2006; PASSARINHO, Jarbas. A cobia e o lago amaznico. O Liberal, p. 4, 30 de abril de 2006, respectivamente).

de se autodeterminar politicamente e de fazer valer, dentro de seu territrio, a universalidade de suas decises.7 Foi o Tratado de Westflia, de 1648, que estabeleceu a paz na Europa e consagrou o princpio da soberania externa absoluta. Logo, soberania surge como um conceito poltico-jurdico que possibilita ao Estado Moderno, mediante sua lgica absolutista interna, impor-se organizao medieval de poder.8 Dentro deste contexto, a soberania do Estado o poder de mando num determinado territrio, sendo independente, supremo, inalienvel e exclusivo. Assim, a soberania pode ser entendida como a negao de toda subordinao ou limitao do Estado por qualquer outro poder, passando este a encerrar um poder supremo e independente, sem o reconhecimento de nenhuma autoridade acima da sua. Aps a Segunda Guerra Mundial, vai consolidar-se um princpio basilar para o Direito Internacional, que o princpio da autodeterminao dos povos. Na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, em seu artigo 213, est previsto que a vontade do povo o fundamento da autoridade dos poderes pblicos. Mais recente, a Resoluo 2.625 da ONU, de 1970, estabelece que em virtude do princpio de igualdade de direitos e de livre determinao dos povos, consagrada na Carta das Naes Unidas, todos os povos tm o direito de determinar livremente, sem ingerncia externa, sua condio poltica e de procurar seu desenvolvimento econmico, social e cultural, e todo Estado tem o dever de respeitar esse direito em conformidade com as disposies da Carta. Didaticamente pode-se dizer que a soberania exercida em dois mbitos: um interno e outro externo. O interno significa supremacia, ou direito de dar ordens a todos os indivduos de uma nao; e o externo a independncia do pas, ou o direito de representar a nao nas suas relaes internacionais com outras naes. Na contemporaneidade, devido ao novo contexto scio-econmico, pode-se dizer que formalmente os Estados continuam a exercer soberanamente sua autoridade nos limites de seu territrio. Contudo, em termos substantivos muitos deles j no mais conseguem estabelecer e realizar seus objetivos por si e para si prprios.9 Isso ocorre
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FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada. So Paulo: Malheiros Editores, p. 17. BOBBIO, Noberto; MATTUCCI, Nicola e PASQUINO, Giafrancesco. Dicionrio de poltica / Traduo Carmen C. Varriale et al. Braslia: Editora Universidade de Braslia: Linha Grfica Editora, p. 1179. 9 FARIAS, J. E. Ob. cit., p. 23.

porque materialmente esto limitados em sua autonomia decisria, suas economias nacionais esto profundamente atreladas economia globalizada. Na prtica, os pases dependentes de investimentos e tecnologias estrangeiros elegem os seus governantes, mas no tm a autonomia de escolher a sua poltica econmica. Logo, a autodeterminao dos povos ampla para escolher os governantes, mas no para determinar as regras econmicas. Mesmo em outras esferas, cada vez mais os Estados esto perdendo elementos de sua soberania nacional em proveito de instncias superiores (Ex: Mercosul, OEA, ONU). Contudo, deve-se reconhecer que o Estado-nao est longe de agonizar.10 Este ente ainda assume tarefas importantes e o espao de identidade e de um patrimnio cultural nacional. Agora, deve-se reconhecer que a concepo de soberania construda no sculo XVIII j est superada, pois o Estado no supremo e exclusivo. Continua o seu poder inalienvel e independente, sob o aspecto formal e quando analisado a autonomia do poder legislativo em elaborar as leis. Mesmo assim, percebe-se claramente a fora do Poder Executivo em relao aos demais poderes, quando discute a autonomia dos poderes. E exatamente o executivo que fica mais merc das presses internacionais.

2. Soberania e os Tratados Ambientais Internacionais

Os princpios e os comandos normativos previstos nas convenes ambientais internacionais sobre domnio e uso dos bens ambientais11 tambm no diferem dos comandos normativos j existentes em diversas outras normas internacionais. Desde a elaborao da Carta das Naes Unidas e as Resolues da Assemblia Geral deixaram claro o direito soberano dos Estados sobre seus recursos naturais. Em 1952, a Resoluo n. 626(VII) aprovou o direito dos povos a utilizarem e a disporem livremente dos seus recursos naturais, como um direito inerente sua
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ARNAUD, Andr-Jean. O direito entre modernidade e globalizao: lies de filosofia do direito e do Estado. Rio de Janeiro: Renovar, p. 25. 11 Os bens ambientais so descritos pela legislao como recursos ambientais. A lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n 6398/81, art. 3, V, entende como recursos ambientais a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. Todos esses bens so considerados bens de uso comum (res communes), que podem ter a apropriao e o uso privado, sob condies estabelecidas pelo Poder Pblico. Recurso natural um termo utilizado na economia e foi importado para o direito, mas sinnimo de bem ambiental. No sistema americano recurso natural tudo o que no foi feito pelo homem (anything not man-made), concepo muito prxima da definio brasileira, que preferiu enumerar os bens a apresentar um conceito de bem.

soberania. Dois anos depois, a Assemblia Geral das Naes Unidas aprovou, pela primeira vez, o conceito de soberania permanente dos povos sobre os seus recursos naturais, reconhecendo o direito dos povos autodeterminao, e o adjetivo permanente reconhece que a soberania tambm poderia ser reivindicado mesmo pelos povos ainda no independentes e que ela era irrenuncivel.12 No ano de 1974 a Assemblia Geral da ONU aprovou, atravs da Resoluo n. 3281(XXIX), a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados. Na Carta (art. 2, n 1) que todos os Estados tm o direito de exercer a sua plena e permanente soberania sobre os seus recursos naturais, incluindo o direito de definir as suas atividades econmicas. A Declarao da Arglia, de 1976, em seu artigo 8 da seo III, afirma que Todo povo tem direito exclusivo sobre suas riquezas e seus recursos naturais; tem o direito de recuper-los, se foi espoliado, assim como o de reaver indenizaes injustamente pagas. A Conveno sobre a Diversidade Biolgica (1992)13 foi um pouco mais longe ao propor que: Os Estados, em conformidade com a Carta das naes Unidas e com os princpios de Direito internacional, tm o direito soberano de explorar seus prprios recursos segundo suas polticas ambientais, e a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional. Em documentos da ONU encontramos afirmao de que os trs princpios do Direito Internacional mais importantes para a manuteno da paz e a segurana internacional so: proibio do uso ou ameaa da fora, o da igualdade de direitos e autodeterminao dos povos e o da no-interveno em assuntos internos dos Estados.14 Alm destes princpios, acrescentaria o da igualdade soberana dos Estados, assegurando o direito do Estado a livre escolha do modelo de desenvolvimento, de seus sistemas polticos, sociais, econmicos e culturais. Todos esses princpios constituem a
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QUADROS, Fausto de. A proteo da propriedade privada pelo direito internacional pblico. Coimbra: Livraria Almedina, pp. 22-23. 13 A Conveno sobre a Diversidade Biolgica foi aprovado pelo Decreto Legislativo n 2 de 03/02/1994; (depsito de ratificao junto ONU em 28/02/1994); promulgada pelo Decreto n 2.519 de 16/III/1998. 14 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. O direito internacional em um mundo em transformao. Rio de Janeiro: Renovar, p. 105.

Declarao Relativa aos Princpios do Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas e Cooperao entre os Estados (1970). Essa Declarao destaca que os princpios consagrados, que so no total sete15, encontram-se interrelacionados e constituem princpios bsicos do direito internacional.16 A concluso que podemos tirar ao analisar o direito internacional e seus princpios, que a noo clssica de soberania estatal est superada, mas no significa dizer que simplesmente foi eliminado o conceito de soberania nas prticas internacionais. No plano internacional, as restries aos chamados direitos dos Estados, ou seja, a soberania, no implica em supremacia, mas aproxima-se bem mais da noo de independncia.17 O ponto ideal buscado de que cada pas mantenha a sua liberdade, sem esquecer a sua responsabilidade internacional, seja na relao com outras naes, seja na utilizao de seu patrimnio natural. Com a aceitao internacional da noo de finitude dos recursos naturais e a globalizao dos problemas ambientais, colocando em risco a prpria sobrevivncia da humanidade, a soberania dos Estados sobre os seus recursos naturais deve ser exercida levando em conta a funo universal dos bens ambientais. Desse modo, o direito de gesto dos recursos naturais em cada pas, deve ser exercido em coordenao com as exigncias da solidariedade entre todos os povos do mundo, como bem consta no art. 18 da Declarao da Arglia e de toda tica internacional que no se esgote no pragmatismo,18 respeitando a autonomia que cada pas tem em definir a melhor forma de explorar seus bens ambientais.

3. Soberania Interna e a Proteo Ambiental

Talvez esse seja o ponto mais delicado da discusso de soberania e est intrinsecamente ligada a questo do relacionamento internacional brasileiro. De fato, a soberania interna um dos pontos mais sensvel e no resolvido do debate nacional, ou seja, a relao entre a eficcia das polticas pblicas e das legislaes agroambientais e a
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Os outros princpios enumerados na Declarao so: soluo pacfica de controvrsias, dever de cooperao internacional e boa f no cumprimento das obrigaes internacionais. 16 TRINDADE, A. A. C. Ob. cit, p. 129. 17 TRINDADE, A. A. C. Ob. cit, p. 266. 18 SANTOS, ROBERTO A. O. A questo amaznica e o direito: meio ambiente, soberania, dvida externa e desenvolvimento. Amaznia perante o direito: problemas ambientais e trabalhistas. Belm: UFPA, p. 13.

proteo da natureza. Para alguns setores da sociedade brasileira a poltica de proteo ambiental tem fragilizado a soberania nacional, ao criar unidades de conservao, ao demarcar as reas indgenas ou ao reconhecer o direito terra das populaes tradicionais. Contudo, os mesmos que denunciam a internacionalizao da Amaznia no criticam ou no relacionam que o desmatamento descontrolado e a grilagem do patrimnio pblico tambm fragilizam a soberania brasileira na Amaznia.19 No momento atual o ponto mais crtico de atuao do Estado brasileiro est em assegurar a soberania interna, ou seja, conseguir que as leis e suas polticas pblicas sejam respeitadas na regio amaznica. Cada ano os ndices de desmatamentos continuam em ascenso, mesmo que a tendncia no seja de um crescimento contnuo, mas os nmeros de hectares desmatados ainda esto em um patamar alto. Desmatamento na Amaznia de acordo com dados do INPE De 1997 a 1988 De 1988 a 1990 1990 a 1994 1998 a 2002 2002/03 a 2005/06 21 mil quilmetros quadrados 31.5 mil quilmetros quadrado 39,7 mil quilmetros quadrado (1governo FHC) 76,9 mil quilmetros quadrado (2 governo FHC) 84,4 mil quilmetros quadrado (governo Lula)

Fonte: Andr Lima. Braslia: ISA, 2006. Um balano do desmatamento no Governo Lula. http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=2355.

Podemos dizer que temos duas vises para a Amaznia: uma pblica e com hegemonia federal e apoio de ONG ambientalista, e outra privada e como apoio oficioso de alguns prefeitos e deputados (estaduais e federais), grandes grileiros e madeireiros da regio amaznica.

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Divulga-se que o termo grilo ou grilagem tem sua origem na tentativa de transformar ttulos falsificados, dando-lhes aparncia de legais, com o emprego do inseto ortptero o grilo, tanto que o Dicionrio Aurlio define grileiro como sendo Indivduo que procura apossar-se de terras alheias mediante falsas escrituras de propriedade. Logo, a terra grilada aquela em que o ttulo de propriedade falso. O mecanismo utilizado, e que acabou denominando o processo de apropriao ilegal de terras pblicas, era o de comprar dos cartrios ou de terceiro um falso ttulo da terra e, para lhe dar uma certa aparncia de autenticidade, o documento era colocado em uma gaveta com alguns grilos. Passado algum tempo, os grilos iriam alimentar-se das bordas da escritura, expelir excrementos no documento e auxiliar na transformao do papel de cor branca para uma cor amarelada, ficando com um aspecto envelhecido. Assim, o ttulo de propriedade da terra com esse novo visual daria maior credibilidade ao seu possuidor, que alegaria j ser proprietrio daquela gleba de terra h algum tempo. Atualmente, empregam-se outras tecnologias mais eficazes para conseguir o mesmo objetivo, ou seja, a falsificao de documentos (BENATTI, J. H., et.all. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira. Braslia: IPAM:MMA, p. 11).

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A primeira, a ao governamental busca diminuir o desmatamento e realizar o ordenamento territorial com a criao de unidades de conservao na regio. O governo federal, sob a administrao do Presidente Lula, j afetou mais 8.477.000 hectares, entre 2003 e 2005, para implementao de reas protegidas. Boa parte das unidades de conservao criada localiza-se em reas de conflito, como, por exemplo, a Terra do Meio, no Estado do Par. Atravs do ato de criao, o governo pretende assumir o controle fundirio e decidir sobre o tipo de uso que ser dado a essas reas. No governo anterior, a estratgia era criar reas protegidas em regies remotas e pouco ameaadas. A viso privada, ou desenvolvimentista, entende que a Amaznia tem que ser ocupada por atividades produtivas e um dos mecanismos utilizados para esse fim a grilagem de terras pblicas. A grilagem de terra no um fenmeno restrito regio amaznica, pois de acordo com estimativas conservadoras do governo federal, o total de terras no Pas sob suspeita de serem ocupadas ilegalmente de aproximadamente 100 milhes de hectares. Isso representa quatro vezes a rea do Estado de So Paulo, quase 12% do territrio nacional. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio do Incra, confirmou em julho 2000 o cancelamento do cadastro de 1.899 grandes propriedades rurais, com rea total equivalente a 62,7 milhes de hectares o que corresponde a quase trs vezes o territrio de So Paulo, sendo que 33.586.837 de hectares somente na Regio Norte. No Par, cerca de 30 milhes de hectares esto em mos de grileiros, que se utilizam de documentos falsos, muitos deles forjados em cartrios de registro de imveis, para se apossar de terras pblicas.20 A grilagem da terra tambm no um fenmeno social recente na histria brasileira. A grilagem e os diferentes mecanismos utilizados para apropriar da terra e a busca de sua legitimao so meios para assegurar propriedade. Neste contexto, a grilagem deve ser vista como instrumento e no o fim de um processo. Isso se deve, em parte, a formao histrica da propriedade no Brasil, que desde a sua origem teve uma base possessria. A propriedade rural brasileira passou por um processo peculiar, pois propriedade foi um dos mecanismos utilizados para legitimar a apropriao privada ilegal das terras pblicas. Definindo de modo geral propriedade como toda relao
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BENATTI, J. H., et.al. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira. Braslia: IPAM:MMA, 2006.

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jurdica de apropriao de uma coisa, e, em nosso territrio, essa apropriao deu-se basicamente a pretexto de controlar os recursos naturais. Em cada regio do Brasil, foi elaborada uma estratgia especfica para se apossar dos recursos naturais renovveis, o que, deduz-se, levou formao de propriedades distintas com algumas caractersticas prprias. Assim, por exemplo, no sculo XIX, na Amaznia, o acesso terra para a explorao extrativista deu-se pelo aforamento, enquanto no Sudeste, para a explorao do caf, foi mediante a posse ou a compra.21 A falta de um consenso da sociedade brasileira, ou de uma viso hegemnica que consiga se impor na regio sobre qual ou quais so as melhores alternativas econmicas, sociais e ambientais para Amaznia acaba criando uma tenso com dois plos contrrios, mas que politicamente a ao de um estimula a atuao do outro. O que quero dizer que a grilagem de terra pblica e o desmatamento legitimam o Governo Federal a criar reas protegidas para conter a destruio da floresta, e os grileiros tentam acelerar o processo de apropriao ilegal antes que a rea torne-se uma unidade de conservao e a gleba terra fique fora do mercado. A concepo privada parte do princpio de que o direito a terra de quem primeiro deu uma destinao ao recurso pblico (first in time is first in right), mesmo que na prtica vale o direito do ltimo que conseguiu ficar na terra, pois os primeiros, em muitos casos, j foram expulsos pela fora bruta ou pela compra da posse. A nosso ver, a falta de uma proposta mais ampla de destinao de terras pblicas e de regularizao fundiria, assegurando o reconhecimento do direito de propriedade aos diferentes apossamentos existentes na Amaznia (comunal, comum, pequena, mdia e grande), acaba se omitindo sobre o que fazer com a ocupao desordenada de apropriao privada e ilegal do patrimnio pblico. Por outro lado, o desmatamento sem controle passa a imagem para o exterior que no somos capazes de administrar a floresta Amaznica.22
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BENATTI, Jos Heder. Direito de propriedade e proteo ambiental no Brasil: apropriao e uso dos recursos naturais no imvel rural. Belm: NAEA/UFPA, Tese de doutorado, 2003. 22 Nas ltimas dcadas tem-se ampliado o conceito do direito de ingerncia da comunidade internacional . Antes, falava-se de um direito de interveno somente nos casos em que a paz estava ameaada, de legtima defesa, da legtima defesa coletiva ou a interveno solicitada, todas previstas pela Carta das Naes Unidas. Tendo os Estados Unidos como o principal elaborador das base que legitimam a ampliao da concepo de ingerncia, hoje se fala em assistncia humanitria. Podemos enumerar as seguintes aes de interveno justificadas pelos direitos humanos: interveno dos EUA no Lbano, em 1958; da Blgica no Congo, em 1964, dos EUA na Repblica Dominicana, em 1965; da ndia no Paquisto oriental, em 1971; da Turquia no Chipre, em 1974; da Frana em Kolwesi e em

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4. O Direito Terra das Populaes Tradicionais e Indgenas23

A concepo de que preciso limitar o acesso terra das comunidades indgenas e das populaes tradicionais porque o direito desses grupos sociais debilita a soberania brasileira, baseado no fato de que essas reas ficam expostas a interesses no nacionais ou de que impedem a explorao de suas riquezas naturais, em particular as jazidas minerais existentes no subsolo, no encontra apoio na legislao brasileira.

Taba, em 1978; dos EUA no Ir, em 1980; da Frana no Zaire, em 1981; recentemente a operao da ONU na Somlia, Moambique, Ex-Iugoslavia e dos EUA no Afeganisto e Iraque. Na prtica temos assistido diferentes justificativas jurdicas para ofender soberania dos pases. O meio ambiente no foi utilizado como razo jurdica que legitimasse qualquer interveno militar, mas para algumas opinies, no futuro, o meio ambiente, assim como os direitos humanos nos dias atuais, far parte do domnio que legitimar a ingerncia internacional. Sobre a discusso do direito de ingerncia e a questo ambiental, ver o livro de Marcelo Dias Varella, Direito Internacional Econmico Ambiental, pp. 89-132. 23 No h uma definio legal para populaes tradicionais e mesmo nas cincias sociais um termo controverso, pois no aceito como uma categoria que expressa um determinado segmento de campons. Para superar essa limitao terica iremos trabalhar populao tradicional como um conceito aberto que possui os seguintes elementos caracterizadores: a ligao com um territrio determinado, a organizao social e poltica, a relao com a natureza e o uso dos recursos naturais renovveis, e o pequeno grau de envolvimento com o mercado e a sociedade envolvente (DIEGUES, Antonio Carlos SantAna. O Mito Moderno da Natureza Intocada. So Paulo, NUPAUB, Universidade de So Paulo, 1994). Uma das definies abertas apresentada pelos antroplogos Manuela Cunha e Mauro Almeida ao afirmarem que populaes tradicionais ocupada por sujeitos polticos que esto dispostos a um pacto: comprometer-se a uma srie de prticas, em troca de algum tipo de benefcio e sobretudo de direitos territoriais (CUNHA, Manuela Carneiro da & ALMEIDA, Mauro. Populaes tradicionais e conservao. In: Biodiversidade na Amaznia brasileira: avaliao e aes prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios). O Centro Nacional do Desenvolvimento Sustentado das Populaes Tradicionais CNPT, rgo do governo federal, subordinado ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente IBAMA, responsvel pela criao e gesto das Reservas Extrativistas, define populaes tradicionais como todas as comunidades que tradicional e culturalmente tm sua subsistncia baseada no extrativismo de bens naturais renovveis, um conceito flexvel para atender a diversidade de comunidades rurais existentes no Brasil. A Lei do SNUC, Lei 9.985/00, no seu art. 2, XV, continha uma definio legal de populaes tradicionais, mas foi vetado. Descrevia o inciso vetado, que entende-se por populaes tradicionais os grupos humanos culturalmente diferenciados, vivendo h no mnimo, trs geraes em um determinado ecossistema, historicamente reproduzindo seu modo de vida, em estreita dependncia do meio natural para a sua subsistncia e utilizando os recursos naturais de forma sustentvel. A justificativa do veto foi de que o contedo da disposio to abrangente que nela, com pouco esforo de imaginao, caberia toda a populao do Brasil. Por outro lado, ao analisarmos os artigos 18 e 20 da lei supracitada iremos encontrar alguns elementos que podem nos orientar em uma definio de populao tradicional quando a norma afirma, respectivamente, que a populao extrativista tradicionalmente baseia sua subsistncia no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistncia e na criao de animais de pequeno porte; e, que as populaes tradicionais tm sua existncia em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade biolgica (art. 20). Resumindo, tratamos como populaes tradicionais os caboclos, ribeirinhos, quilombolas e extrativistas babaueiros, caiaras, campeiros, castanheiros, pantaneiros, pastores, pescadores, praieiros, seringueiros, sertanejos, sitiantes, vazanteiros, coletores de frutos, de sementes, de ervas medicinais, de leos e resinas etc.

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De fato, a preocupao principal desta concepo com a diminuio das reas que podem ser apropriadas privadamente, pois cada vez que se cria uma unidade de conservao ou se reconhece o direito terra dos ndios ou quilombolas, so glebas de terras que ficam fora do comrcio. A tabela abaixo nos ajuda a ter a dimenso de quanto de terra j no pode ser adquirida por particulares.
Categoria RESEX Federal RESEX Estadual RDS Federal RDS Estadual PAE PDS Quilombos no Par reas Indgenas Regularizadas reas Legalmente Protegidas (Federais e Estaduais) 21 7 1 3 90 39 10 398 Extenso em Hectares (ha) 3.377.671 973.398 65.000 4.280.814 1.191.355 485.842 330.957 92.219.200

569 102.924.237 Total Fontes: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA/PA (2005); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (2006); Ricardo & Capobianco (2001); Benatti (2003a).

4.1. O direito dos ndios as terras tradicionalmente ocupadas

No h menor dvida sobre o direito que as comunidades indgenas tm sobre a gesto dos recursos naturais existentes em suas reas. Desde a Repblica, os comandos constitucionais vm assegurando aos ndios o direito terra que possuam, a nulidade de todo e qualquer ttulo de alienao das terras indgenas, assim como a imprescritibilidade dos direitos advindos dessa posse. Foi a partir da Carta Autoritria de 1967 que o domnio das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios passou a ser propriedade da Unio (art. 4), sendo que aqueles ficaram com o usufruto das riquezas naturais e todas as utilidades que nelas havia (art. 198). Em outras palavras, foi criada nas reas indgenas a distino entre domnio e posse, mas continuou havendo o reconhecimento do instituto jurdico do indigenato.24

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O instituto jurdico do indigenato no mera garantia de ocupao regulada pelo direito civil, no a posse como simples poder de fato sobre a coisa, no se configura com a moradia permanente do possuidor, com intuito de implantar e manter a cultura efetiva. O instituto jurdico do indigenato a garantia da terra como o habitat dos grupos indgenas, onde as comunidades indgenas tm o espao necessrio sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos e costumes.

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A Constituio de 1988 manteve a mesma concepo, separando o domnio das terras, que da Unio, da posse e uso, cujo usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nessas existentes (art. 231, 2 da CF). No entendimento de Carlos Frederico Mars de Souza Filho, a terra indgena no pode ser enquadrada no conceito dogmtico de propriedade, pois propriedade privada no . Para esse jurista
(...) vedado, portanto, o exerccio do direito brasileiro de propriedade dentro das terras indgenas [porque ela indisponvel, no passvel de uso por outro que no sejam os prprios ndios, no pode ser fracionada em propriedades individuais e nem uma propriedade da comunidade indgena], mas, ao contrrio so cogentes as normas do direito consuetudinrio indgena. Dentro deste raciocnio, estamos falando de territrio, embora sem soberania e com pouca autonomia.25

Desse modo, mesmo que as comunidades indgenas tenham certa autonomia no usufruto das riquezas naturais existentes em suas terras, o domnio continua sendo pblico. Sob a anlise da dominialidade, a limitao maior do que a propriedade privada, cujo domnio pertence ao seu proprietrio.

4.2. O direito das populaes tradicionais as terras ocupadas

No Brasil a titularidade das reas ocupadas pelas populaes tradicionais est ligada origem da mesma, se um bem pblico ou privado. No primeiro caso o uso e manejo dos recursos naturais pertencem exclusivamente s comunidades locais, mas com administrao compartilhada entre a comunidade local e poder pblico. Podemos citar como exemplos as reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentvel, sendo que nestas duas situaes a lei determina que as terras destas unidades de conservao so de domnio pblico, com o uso concedido s populaes tradicionais e que sero geridas por conselhos deliberativos, compostos por representantes das populaes tradicionais, do rgo pblico responsvel por sua administrao e organizaes da sociedade civil (arts. 18 e 20 e seus pargrafos, da Lei 9.985/00, respectivamente). No caso dos remanescentes das comunidades dos quilombos a titularidade pertence aos mesmos, seja o uso ou gozo, tendo pleno domnio o que lhes garantem a auto-administrao e autogesto. A Constituio Federal, no seu art. 68 do Ato das
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SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. ndios e Direito: o jogo duro do Estado. In : Negros e ndios no Cativeiro da Terra. Coleo Seminrios. Rio de Janeiro: IAJUP, p. 123.

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Disposies Constitucionais Transitrias, assegura as comunidades quilombolas no apenas a posse ou manejo das reas que estejam ocupando, mas tambm a sua titularidade absoluta. Em relao ao grau de autonomia das populaes tradicionais no uso da terra e dos recursos naturais, podemos definir a autonomia como limitada, j que os grupos sociais tm uma liberdade relativa, pois as decises devem ter como baliza as normas jurdicas do Estado que acaba estabelecendo restries as decises, tratando-se, portanto, de uma livre vontade dentro de alguns parmetros estatais.26 Logo, no caso de conflito entre o sistema legal estatal e os costumes utilizados pelas populaes tradicionais, este deve subordinar-se as leis estatais. Contudo, devemos lembrar tambm que o grau de autonomia de gesto dos bens comunitrios face administrao pblica deriva da titularidade da propriedade comum. A tutela administrativa, seja atravs de atos ou procedimentos administrativos, para o controle a priori ou a posteriori da legalidade dos atos sociais das comunidades depende do domnio que as mesmas possuem sobre a terra e os recursos naturais que ocupam. Em se tratando de uma propriedade comum pblica a comunidade obrigada a apresentar um plano de manejo, sendo que a posse e uso das reas ocupadas pelas populaes tradicionais sero regulados por contrato (arts. 27 e 23 da Lei 9.985/00, respectivamente). Aqui h uma clara tutela administrativa, apesar de que o plano de manejo ser elaborado pela comunidade e aprovado pelo rgo ambiental competente levando em conta as condies e os meios necessrios para a satisfao de suas necessidades, sociais e culturais (art. 28, Pargrafo nico da Lei 9.9850/00). No caso da propriedade comum privada no h a tutela administrativa direta, apenas que s limitaes de disposies dos recursos naturais pelas populaes tradicionais so as mesmas para qualquer propriedade individual, ou seja, para realizar o manejo florestal ou converso do uso do solo ser necessrio obter a licena ambiental do rgo ambiental competente. Diante do que foi exposto nesse item, fica claro que o reconhecimento do direito a terra e ao usufruto dos recursos naturais s comunidades indgenas e
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LAATS, Luis. Propriedad y autonomia en comunidades campesina en el Per, projecciones desde la poblacin. In: Actas XII Congreso Internacional Drecho Consuetudinario y Pluralismo Legal: desafios en el tercer milenio, 2000.

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populaes tradicionais no significa uma limitao da soberania do Estado brasileiro, pelo contrrio. Assegurando esses direitos se fortalecer a capacidade de gesto territorial brasileira e, consequentemente, o fortalecimento da soberania interna e a proteo ambiental.

5. Concluso

At meados da dcada de 80 do sculo passado, a discusso da internacionalizao da Amaznia brasileira tinha um forte componente

nacionalista/desenvolvimentista. Porm, a partir da dcada de 90, apesar de ainda persistir o esprito nacionalista, o discurso da ocupao internacional da Amaznia ajudou a desviar o foco do principal problema que a regio ainda vive, ou seja, no lugar de discutir os agentes e as causas do desmatamento da Amaznia, a fim de se buscar soluo (ou solues) para o problema, centralizou a polmica em um inimigo externo que quer apoderar-se da riqueza brasileira. No estamos negando a existncia de um interesse internacional, ou o desejo de personalidades internacionais de transformar a Amaznia em espao pblico internacional, mas a questo analisar qual deve ser a nossa prioridade: continuar preocupados com os interesses internacionalistas ou discutir a melhor forma de utilizar e proteger a Amaznia brasileira, qui a Pan-Amaznia27? Na prtica o discurso nacionalista acaba tendo um forte vis elitista porque uma concepo excludente e concentradora de riquezas, pois no importa se a dominialidade da terra seja pblica (que o caso das unidades de conservao de uso sustentvel e das reas indgenas), portanto, nacionais. O que interessa nas mos de quem est o poder de alienao da terra e dos recursos naturais. A concentrao de terra e de renda e a destruio da floresta no fazem parte de suas preocupaes.

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A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) rene todos os oito pases que possuem floresta Amaznica na Amrica do Sul, que so : Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Peru, Guiana, Suriname e Venuzuela. A floresta Amaznica ocupa quase 40% do territrio da Amrica do Sul, com 7,5 milhes de quilmetros quadrados, habitados por 30 milhes de pessoas. A associao que se faz entre a floresta Amaznica e o Brasil se d pelo fato de que 68% da bacia amaznica e das florestas tropicais se encontram no territrio brasileiro. Mas no Peru, dono de 13% da bacia, 74% do territrio amaznico. Na Bolvia, conhecida mundo afora pelas belezas andinas, 75% das terras so amaznicas, representando 11,2% da bacia. Metade do territrio equatoriano amaznico.

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O discurso da internacionalizao da Amaznia busca desqualificar as idias ambientalistas e os direitos dos ndios e das populaes tradicionais porque as reas protegidas, as terras dos grupos indgenas e das populaes tradicionais ficam fora do mercado, ou seja, no podem ser transacionadas livremente, portanto, no so mercadorias. Em nenhum momento os que defendem a ideologia nacionalista, pelo menos grande parte deles, separa o direito dos grupos sociais terra da internacionalizao. Primeiro porque no reconhecem esses direitos. Segundo porque ao reconhecer o direito terra dos ndios e das populaes tradicionais ou para a proteo ambiental estariam excludos de ter acesso s riquezas dessas reas. Portanto, o que no se pretende discutir a definio de quem tem direito a terra e aos recursos naturais de parte da Amaznia brasileira. Mais do que um luta em defesa da soberania nacional, uma tentativa de assegurar a soberania privada de certos setores s riquezas amaznicas, a custa de direitos assegurados constitucionalmente s comunidades indgenas e s populaes tradicionais. Mantido o atual sistema internacional e a vigncia das leis internacionais, a hiptese da interveno est descartada no momento, a menos que demonstremos que no somos capazes de administrar a maior floresta do mundo. Logo, se h algum potencial de uma interveno na Amaznia, ser futura e diante da demonstrao cabal de nossa incompetncia em proteger o direito de certo grupos sociais e a floresta amaznica. Um dos caminhos para assegurar a proteo da floresta amaznica a implantao de mecanismos democrticos de resoluo de conflitos e de destinao das terras pblicas. Somente uma sociedade democrtica e cidad ser capaz de implementar polticas pblicas para a regio que sejam realmente eficazes e protetoras dos recursos naturais. Para que isso ocorra, o primeiro passo reconhecer os direitos povos da floresta e buscar um ordenamento territorial que garanta o direito terra das diferentes concepes de propriedade (comunal, comum, pequena, mdia e grande), em outras palavras, exercer a soberania nacional, mas de forma responsvel e cooperativa.

6. Referncias Bibliogrficas

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