La propuesta de la CVR sobre reformas institucionales

¿cómo enfrentar el problema de la exclusión social?

Martín Tanaka1
Instituto de Estudios Peruanos
Enero de 2004

Presento aquí algunas reflexiones partiendo del capítulo de reformas

institucionales de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), sobre lo que
considero son los temas de fondo que pone en agenda, y los problemas y desafíos
implícitos para el Estado y las élites políticas y sociales. Se ha dicho,
correctamente, que la propuesta de reformas busca enfrentar el problema de la
exclusión social; sin embargo, sostengo que el término exclusión tiene sentidos
imprecisos, que habría que delimitarlos para entender bien la naturaleza del
problema. Postulo que estamos propiamente ante un problema de marginalidad
de importantes segmentos de la población, que viven no sólo en condiciones de
pobreza, si no también de dispersión y aislamiento, que no lograron articularse a
los procesos de democratización social y modernización que han definido lo
central de la dinámica del país en las últimas décadas. Al vivir entre los
escombros del régimen oligárquico y hacendario, pero sin integrarse a los nuevos
procesos mencionados, se encuentran en una situación marcada por la
desestructuración, en medio de altos niveles de conflicto, sin contar con
mecanismos institucionales o formas de autoridad legítimas para solucionarlos o
dirimirlos. Esto permite entender que hayan sido a la vez víctimas y protagonistas
de muy altos niveles de violencia durante los años de la guerra, y que esto haya
pasado mayormente desapercibido para la sociedad nacional. Estamos ante
grupos que por su condición de marginalidad son muy difíciles de representar, y
para los cuales el Estado existe de manera muy precaria a través de poderes
altamente personalizados, por lo que se hace necesario diseñar estrategias
específicas de intervención, de una naturaleza diferente a las que se suelen
considerar cuando se discute sobre la necesaria reforma del Estado.

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Afortunadamente, está llegando por fin el momento de discutir el informe

de la CVR. Creo que muchos de los temas de fondo que presenta o pone en
1
Martín Tanaka es Doctor en Ciencia Política (1997) y Maestro en Ciencias Sociales
(1994) por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede México; y
Licenciado en Sociología (2002) por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Actualmente es Director de Investigaciones en el Instituto de Estudios Peruanos.
Recientemente ha sido Visiting Fellow en el Helen Kellogg Institute for International
Studies de la Universidad de Notre Dame. E-mail: mtanaka@iep.org.pe. El autor participó
en la redacción de la versión final del capítulo de reformas institucionales de la CVR, pero
no fue parte de los grupos de trabajo que elaboraron los insumos y primeras versiones del
texto.
agenda el informe no han sido en realidad resaltados y mucho menos discutidos,
ni siquiera entre aquellos sectores que lo respaldan. Esto porque en las semanas
inmediatamente posteriores a su presentación fue imposible tener un debate
serio, en medio de la artillería de ataques interesados y estúpidos de los que fue
objeto la CVR, y la necesidad consiguiente de defensas cerradas que primó entre
quienes pensamos que constituye un aporte fundamental para la comprensión
del país y los desafíos que tiene por delante. Está llegando por fin el momento de
una discusión serena, seria, exigente, que es la que merece un documento que
apunta a temas tan sustantivos.

En cuanto al capítulo de reformas institucionales, es claro que las

recomendaciones de la CVR constituyen una propuesta muy preliminar, y en
realidad deberían verse como una invitación a la sociedad y al Estado para que
“tome la posta” y desarrolle a partir de ellas una reflexión y un plan de acciones
más detalladas y sistemáticas. Esto ayuda a entender, en parte, por qué ellas, en
sus aspectos sustantivos, no han sido recogidas por los actores relevantes del
país, a pesar de que cuando menos hay sectores, dentro de algunos de los
poderes del Estado, que en principio podrían haber asumido el compromiso de
llevarlas a la práctica.

El asunto fundamental aquí es debatir y tener claridad sobre cuáles son y

qué naturaleza tienen los temas de fondo que plantea el informe de la CVR y su
propuesta de reformas institucionales. El capítulo propone un conjunto muy
amplio de reformas, o cuando menos esboza la orientación que ellas deberían
tener, sobre la base del diagnóstico global que articula el informe. Este
diagnóstico postula que la violencia tuvo mayor impacto en las zonas con menor
presencia o mayor precariedad de las instituciones del Estado y de organizaciones
sociales y políticas; que el senderismo usó al sistema educativo público como
medio para expandirse, aprovechando que éste ofrecía escasas oportunidades, y
transmitía, por medio de una formación autoritaria, una visión del país
fuertemente influenciada por un marxismo dogmático; que el senderismo se
benefició, una vez desatado el conflicto, de las inadecuadas respuestas represivas
de las fuerzas del orden, así como de las falencias de la administración de
justicia. Por ello el capítulo de reformas propone acciones para asegurar la
presencia democrática del Estado en todo el territorio, el fortalecimiento de las
organizaciones sociales y políticas de base, así como la reforma de la educación,
de las políticas de defensa y orden interno, y de la justicia.

En este texto me referiré solamente a la primera línea de recomendaciones,

porque las otras tres exigen un tratamiento aparte que se desarrolla en otras
partes de este número de Cuestión de Estado. Este primer conjunto de
recomendaciones se refiere de diversas maneras a cambios necesarios en el
funcionamiento del Estado, y por ello son parte, o deberían serlo, de las
discusiones actuales sobre la reforma del Estado. Sin embargo, la CVR plantea
asuntos de naturaleza diferente a los que suelen abordarse cuando se habla de
esta temática, porque la CVR no se refiere al Estado en general, si no
básicamente al Estado con el que se relaciona un segmento particular de la
población, el más golpeado por la violencia. Así, una cosa es el establecimiento de
una carrera pública con criterios precisos de evaluación, o la profundización del
proceso de descentralización, que afectan al conjunto de instituciones del aparato
público, y otra la realidad de éste en las zonas rurales afectadas por la violencia,
en las que el Estado tiene una débil o inexistente presencia institucional, y se
halla fuertemente personalizado, como veremos. La reforma del Estado en este
contexto requiere de un enfoque específico.

El informe de la CVR ha llamado la atención sobre el hecho de que la

mayoría de las víctimas se concentró en unos cuantos departamentos de la
sierra, que se trató predominantemente de habitantes pobres de zonas rurales,
campesinos quechuahablantes, con bajos niveles de instrucción. Para este
segmento de la población, el Estado aparece como una entidad lejana, ajena, que
se manifiesta precariamente a través de la presencia de algunos extraños que
“llegan de fuera”, o que aparece (el “señor gobierno”) para delegar el poder y la
representación, o más precisamente la capacidad de intermediación, en algunos
notables de los pueblos; por ello, la queja es más por el “abandono” del Estado
que por algún tipo de intervención inadecuada o por la reivindicación de
autonomías2. Así, en realidad, en estas zonas el Estado no tiene una existencia
por medio de instituciones impersonales, regidas por reglas, si no que “se
encarna” en personas concretas como el policía, el juez de paz, el maestro de la
escuela unidocente, el teniente gobernador, el alcalde de centro poblado. La
personalización del poder tiene varias consecuencias, entre ellas la ausencia de
criterios claros para el procesamiento de conflictos, así como la falta de
mecanismos de control, que suelen terminar dando lugar a arbitrariedades y
abusos. Esto puede tener dos efectos: de un lado, deslegitimar a las autoridades y
al Estado en general, pero también exacerbar tensiones y conflictos entre los
diferentes grupos e intereses al interior de las comunidades.

Esto nos lleva a un tema muy de fondo, que es la existencia de muy altos
niveles de conflicto interno en este mundo. Los altos niveles de violencia, el alto
número de víctimas de las últimas dos décadas no sólo tienen que ver con los
atropellos de las autoridades del Estado o del senderismo; tienen que ver también
con la incapacidad de esta población para dirimir pacíficamente sus conflictos
sociales. En el mundo rural descrito por la CVR, estamos muchas veces ante un
mundo desestructurado, entre los escombros del orden oligárquico, del régimen
hacendario, que después de la reforma agraria, no logró ser articulado por algún
otro orden alternativo3. La continua postración del agro, y las consiguientes
migraciones, la extensión de diversas actividades ilegales, pusieron en crisis las
identidades comunitarias tradicionales, erosionaron las solidaridades e
identidades colectivas que les daban sustento, abriendo espacio a la proliferación
de estrategias de acción individuales y de grupos diferenciados tanto al interior de
las comunidades como entre ellas mismas. En este marco más heterogéneo y
complejo, sin poderes institucionalizados ni autoridades legitimadas, sin
jerarquías bien definidas o reconocidas, se han desarrollado conflictos y tensiones
2
Rivera (2003) sugiere, a mi juicio correctamente, que por esta razón no estaríamos ante
un problema “étnico”, si no ante un problema de desigualdad, de no integración, no
reconocimiento. Ver Rivera, Cecilia: Rivera, Cecilia: comentario en: Cuestión de Estado, nº
32, p. 12-13. Noviembre 2003.
3
Presento una visión global de esta situación en Tanaka, Martín: “Las relaciones entre
Estado y sociedad en el Perú: desestructuración sin reestructuración. Un ensayo
bibliográfico”. En: América Latina Hoy, vol. 31, agosto 2002 (p. 189-218). Salamanca,
Ediciones Universidad de Salamanca, España.
sin posibilidades de solución claras, que han llevado a una suerte de estado pre
hobbesiano.

Esta problemática ha sido registrada por varias investigaciones en los

últimos años, pero los hallazgos de la CVR sugieren un panorama mucho más
dramático. Pocos han reparado en el hecho de que una parte significativa
(aunque difícilmente cuantificable) de las muertes registradas por la CVR, si bien
se dan en el contexto de la guerra, no se dan estrictamente por la intervención del
senderismo o las FF.AA.: se dan porque la población o sectores de ella aprovecha
la presencia de actores armados para “ajustar cuentas” y resolver por medios
violentos (en ocasiones excesivamente sanguinarios) conflictos al interior de las
comunidades o entre éstas. Así, encontramos casos de acusaciones de “soplonaje”
ante el senderismo o acusaciones de colaboración con los “terrucos” ante el
ejército, para propiciar represalias. Se trata de conflictos de distinto tipo:
disputas por propiedad de tierras, linderos, acceso a pastos o aguas, que se
exacerban por la ausencia de instituciones capaces de administrar justicia. Estas
muertes suelen ser atribuidas mayormente a Sendero, lo que, si bien es correcto,
no deja ver la realidad de que detrás de la acción de comisarios políticos, del
“ejército popular” o de sus “comunidades de apoyo” se está manifestando esta
suerte de guerra civil en el campo. Esto ayuda a entender el abultado número de
muertes atribuibles a sendero q ue encontró la CVR, que rompió con cierto
sentido común establecido, que asumía un mucho menor número de muertos, la
mayoría de los cuales eran atribuibles a la acción de las fuerzas del orden.

Hasta hace poco, éramos medianamente concientes de que la debilidad del

Estado se expresaba en abusos y en déficits de legitimidad de la autoridad, que el
senderismo trataba de aprovechar para construir un orden alternativo. Sin
embargo, a partir del informe de la CVR estamos ante otra dimensión de ese
mismo problema, acaso aún más lacerante, por implicar no sólo la legitimidad del
Estado, si no también las reglas más básicas de interacción y convivencia social,
oponiendo a sectores de las comunidades entre sí. Es por ello que resulta tanto
más llamativo cómo en los últimos años las comunidades han logrado
reestablecer precariamente nuevas reglas de convivencia, desarrollando políticas
de “micro reconciliación”4. Es por esta razón que aún hoy a muchas víctimas de
la violencia les resulta muy difícil hacer denuncias y hablar de estos asuntos:
porque es un problema que afecta hoy la propia convivencia entre las personas.

Cuando hablamos de problemas derivados del quiebre de solidaridades y

de reglas de convivencia hablamos también de dificultades para identificar
intereses comunes, superar problemas de acción colectiva, y convertirse en
actores sociales. Esto nos lleva a un asunto fundamental que tiene muchas
implicancias: estamos ante un problema de “agencia”, para ponerlo en términos
sociológicos. Estamos ante grupos o segmentos poblacionales “invisibles” en
términos políticos: aislados de los centros urbanos, dispersos por el espacio rural,
sin mayor articulación con actores sociales o políticos nacionales, profundamente
divididos y en conflicto, carecen de capacidad de presión, por lo que terminan
siendo ignorados y postergados. Esto permite entender que la tragedia que se

4
Ver Theidon, Kimberly: “Entre prójimos: violencia y reconciliación en el Perú”. En:
Ideele, nº 157 (p. 91-96), setiembre 2003.
vivió en este segmento de la población durante los años de la guerra pasó haya
pasado desapercibida en lo fundamental por la sociedad nacional, no sólo para
las élites “de derecha”, o las masas indiferentes de las ciudades, también para los
investigadores sociales, y los organismos de derechos humanos vinculados a la
izquierda. Es importante explicar el hecho de que haya habido tantas víctimas no
registradas por nadie, antes que darnos de golpes en el pecho por nuestro
supuesto racismo o nuestro “carácter nacional invertebrado”, o “excluyente”.

La realidad, a mi juicio, puede interpretarse de una manera muy diferente.

En todo caso, es necesario precisar el contenido del término exclusión. Hablar de
exclusión puede llevar a asumir implícitamente la existencia de un orden, del
cual formarían parte integrados y excluidos, que es injusto porque los últimos
están impedidos de ejercer sus derechos; habría una relación entre unos y otros,
signada por la opresión, donde algunos están claramente subordinados, donde
los privilegios serían propios de una minoría, mientras que habría una mayoría
“excluida”. Este diagnóstico corresponde con la idea de un “Perú real” o
“profundo” excluido, que se contrapone con un “Perú oficial” o “formal” en
esencia limitado. Esta figura acaso era apropiada en los tiempos del Estado
oligárquico, cuando señores y siervos compartían un conjunto de relaciones, pero
en las que los derechos estaban claramente inclinados de un solo lado. El
remedio a una situación como esta es simplemente abrir las puertas cerradas, el
reconocimiento de derechos de los excluidos. De alguna manera, esa fue parte de
la agenda del velasquismo. Sin embargo, en la actualidad estamos ante un
problema sustancialmente diferente.

El país en su conjunto, especialmente los sectores populares, pasaron por

un intenso proceso de democratización social y modernización cuando se liquidó
el orden oligárquico, claramente desde los años sesenta. Procesos que han dado
lugar a nuestra modernidad caótica, informal, “achorada”, “chicha”, pero
democratización al fin y al cabo. Aquellos que no pudieron integrarse a esta
tendencia mayoritaria quedaron aislados, en una suerte de marginalidad, aislados
de circuitos dinámicos de acumulación, intercambio, circulación. Esto significa
que estamos no sólo ante un problema de representación, ante la incapacidad de
los partidos y actores nacionales para expresar a estos sectores; estamos también
ante lo que podríamos llamar un problema de representabilidad, ante sectores
difícilmente representables, cuyos intereses se suelen perder en medio del
desorden reivindicativo que vivimos en la capital casi todos los días.

Todo esto presenta, como es obvio, grandes desafíos para el Estado y las
élites políticas y sociales en cuanto a la elaboración de una agenda de reformas
institucionales. El cambio en el funcionamiento del Estado que propone la CVR
es tremendamente complicado: el cambio del Estado en términos convencionales
ya es suficientemente difícil, y la CVR plantea en el fondo el rediseño de un
Estado que existe y funciona de otra manera en las zonas de marginalidad, con
una lógica no institucional, si no personalizada. En estas áreas, de pobreza,
aislamiento, conflictividad, articulación débil con centros urbanos, se requiere un
tipo de intervención específica. A la vez, se tiene que evitar que esa intervención
se traduzca en la manipulación de las comunidades por parte del Estado u otros
agentes externos, que toman ventaja de la debilidad de aquéllas, y crean
relaciones clientelares. Para ello hay que fortalecer sus liderazgos y
organizaciones, pero también hay que evitar que sus líderes caigan en prácticas
caciquistas, y terminen imponiendo intereses particularistas. Para ello es
importante desarrollar mecanismos de participación y control, estimular el
pluralismo y acercar el Estado como institución capaz de mediar eficazmente en
los conflictos5.

El contexto de reforma institucional por el que pasa el país hace que haya
mejores oportunidades para discutir los temas de fondo que plantea la CVR. Es
dentro de la agenda de la descentralización, de la reforma del Estado, que
deberíamos ubicar a éstos. Llevar a la práctica sus recomendaciones requiere de
la construcción de una coalición muy amplia y comprometida con temas que no
son políticamente rentables, por lo que no cabe ser ingenuo respecto a sus
posibilidades de implementación. Por ello me parece que es conveniente incluir la
agenda de la CVR dentro de esas agendas, y plantearlas como complementarias,
no contrapuestas.

5
En Tanaka, 2001, desarrollo algunas de estas ideas. Ver Tanaka, Martín: Participación
popular en políticas sociales. Cuándo puede ser democrática y eficiente y cuándo todo lo
contrario. Lima, Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) - Instituto de
Estudios Peruanos, 2001.