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A GESTO DE BENS IMVEIS PUBLICOS

por

Georgia Cristine Corra












MonograIia de concluso do Curso de Pos-Graduao
em Administrao Judiciaria da Fundao Getulio
Vargas.













Rio de Janeiro, maro de 2004



SUMARIO



1. Introduo.................................................................................................................................... 3
2. NOES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO........................................................... 6
2.1. Administrao Publica.......................................................................................................... 7
2.1.1. Organizao administrativa brasileira ........................................................................... 8
2.2. Direito Imobiliario Publico................................................................................................. 11
2.3. Bens Publicos ..................................................................................................................... 12
2.3.1. ClassiIicao................................................................................................................ 13
2.3.2. Regime Juridico dos Bens Publicos ............................................................................ 14
2.4. Gesto Publica .................................................................................................................... 15
3. Gesto dos Bens Imoveis Publicos............................................................................................ 16
3.1. Patrimnio Imobiliario Publico .......................................................................................... 17
3.1.1. Origem das terras publicas .......................................................................................... 17
3.2. Aspectos dos Instrumentos Juridicos de Gesto dos Bens Imoveis Publicos..................... 18
3.2.1. Alienao..................................................................................................................... 19
3.2.2. Doao......................................................................................................................... 21
3.2.3. Dao em pagamento .................................................................................................. 21
3.2.4. Permuta........................................................................................................................ 21
3.2.5. Investidura ................................................................................................................... 22
3.2.6. Concesso de dominio................................................................................................. 22
3.2.7. Legitimao de posse .................................................................................................. 23
3.2.8. Autorizao de uso ...................................................................................................... 23
3.2.9. Permisso de uso ......................................................................................................... 24
3.2.10. Cesso de uso ............................................................................................................ 24
3.2.11. Concesso de uso....................................................................................................... 25
3.2.12. Concesso de direito real de uso................................................................................ 25
3.2.13. EnIiteuse ou aIoramento............................................................................................ 26
3.2.14. Locao e comodato.................................................................................................. 27
3.3. AIetao e DesaIetao dos Bens Imoveis Publicos .......................................................... 28
3.4. Desapropriao de Propriedade.......................................................................................... 28
3.4.1. Natureza Juridica ......................................................................................................... 30
3.5. Funo Social ..................................................................................................................... 31
3.6. Os bens publicos no novo Codigo Civil ................................................................................ 32
3.7. Estrutura Organizacional dos Entes Publicos..................................................................... 35
4. Gesto dos Bens Imoveis do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro ........................ 37
4.1. Politica Estrategica do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro........................... 38
4.2. Fundo Especial ................................................................................................................... 40
5. Concluso .................................................................................................................................. 41
6. BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................... 44
ANEXOS....................................................................................................................................... 46
Termo de Contrato de Locao de Imovel ................................................................................ 47
Termo de Comodato de Imovel ................................................................................................. 51
Termo de Permisso de Uso...................................................................................................... 53


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1. INTRODUO



Estudando o Direito Administrativo desde seu surgimento, com o Estado de Direito, ate os
dias atuais, constata-se a ampliao do seu conteudo e as Ireqentes mutaes que vem soIrendo,
intensiIicadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da constituio de 1988, e mais
recentemente, das constituies estaduais.

O Direito Administrativo, no Brasil, no nasceu como ramo autnomo, mantendo-se,
assim, sob o regime da monarquia absoluta, por no ter uma elaborao baseada em principios
inIormativos proprios que lhe imprimisse autonomia. Apenas em Iins do seculo XVIII e inicio do
seculo XIX passou, o Direito Administrativo, a ramo autnomo.

Na realidade, o conteudo do Direito Administrativo varia no tempo e no espao, conIorme
o tipo de Estado adotado.

No periodo colonial, ao tempo das capitanias, os respectivos donatarios detinham em
mos poderes absolutos que lhes eram outorgados pelo monarca portugus e que abrangiam, sem
qualquer controle, a administrao, a legislao e a distribuio da justia. Com o Imperio, ha
uma diviso de Iunes entre o Poder Legislativo, o Poder Judiciario, o Poder Executivo e o
Poder Moderador, os dois ultimos concentrados em mos do Imperador. Ja existia, nessa epoca,
uma administrao publica organizada, mas regida praticamente pelo direito privado, que o
Conselho de Estados se limitava a aplicar. Com o inicio do periodo republicano, suprime-se o
Poder Moderador e a jurisdio administrativa antes atribuida ao Conselho de Estado.

A administrao Publica comea a agilizar-se e aIastar-se dos moldes do direito privado.
A partir da Constituio de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evoluo, em
decorrncia da propria previso constitucional de extenso da atividade do Estado nos mbitos
social e econmico. Com a promulgao da Constituio de 1988, o Direito Administrativo
passou por grandes alteraes, inclusive ampliando as Iormas de controle do Judiciario sobre a
atividade administrativa do Estado, conIerindo ao cidado instrumentos de controle sobre essa
mesma atividade, delimitando o conteudo da Iuno social das propriedades urbana e rural.

Desta Iorma amplia-se ou consolida-se as Iormas de acesso da sociedade e seus agentes
publicos, elevando a qualidade das praticas politicas e institucionais, estimulando, sempre que
possivel, praticas autnomas, que possam tornar-se auto-sustentaveis.

Vivemos o direito administrativo cotidianamente, acompanhando sua constante evoluo,
que se Iaz necessaria a evoluo da propria sociedade.

No mundo atual no pode haver mais discordncias quanto a importncia do dominio dos
processos de produo do conhecimento para o eIetivo desenvolvimento das atividades publicas.
E, e neste diapaso que a gesto do patrimnio imobiliario e apresentada, ou seja, para ser um dos
instrumentos auxiliares a Administrao a minimizar a crise enIrentada.




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A Gesto Publica tem como Ioco projetos, programas ou atividades de administrao
publica, que objetivam o desenvolvimento e a inovao de estrategias administrativas ou
tecnicas, que possibilitem o aumento da capacidade de atender as necessidades sociais,
representando uma mudana substancial, qualitativa ou quantitativa, com relao as praticas e
estrategias anteriores, seja atraves da implantao de um novo programa ou conjunto de
atividades, seja por intermedio de um signiIicativo aprimoramento de atividades ou programas
existentes.

Sob o aspecto administrativo a gesto do patrimnio publico tem por Iinalidade realizar os
processamentos conducentes a aquisio a titulo oneroso ou gratuito de imoveis e a sua atribuio
aos organismos publicos e outras entidades, administrando o patrimnio imobiliario.

Em especial deve ser apreciado o aspecto dos instrumentos juridicos de gesto dos bens
publicos, materia relevante, que tem por Iinalidade Iazer com que a Administrao extraia dos
bens do dominio publico toda a sua potencialidade de utilizao, em consonncia com a Iuno
social que e inerente a propria natureza da propriedade publica.

A eIicincia da gesto esta, em grande medida, associada a qualidade dos instrumentos de
gesto utilizados, destacando-se do conjunto desses instrumentos: o suporte legal em que a
atividade patrimonial e seu controle so levados a eIeito.

Ja a gesto do patrimnio imobiliario do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro,
com o auxilio do Fundo Especial, tem possibilitado que a maquina judiciaria possua uma inIra-
estrutura Iisica adequada, alcanando assim uma melhor racionalizao do uso de recursos
publicos e na implantao de medidas que tenham por objetivo a otimizao da prestao
jurisdicional, com o Iito de possibilitar aos operadores da justia soluo mais rapida e eIicaz das
lides que lhes so propostas.

Nesse sentido, e pressuposto que, no apenas o Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro, mas tambem todos os setores da Administrao Publica tenham como uma de suas
preocupaes Iundamentais a criao de mecanismos que viabilizem e incentivem o
desenvolvimento das praticas administrativas de modo a assegurar condies basicas para lidar
com as complexidades e desaIios impostos pela nova ordem social.

Assim, novos caminhos tm vindo a ser trilhados e muitos mais aguardam por ser
desbravados. Mas administrar e tambem resolver no dia a dia problemas de muita gnese, dado
que os bens carecem de ser conservados, melhorados etc.

A presente dissertao tem por Iinalidade a compreenso da natureza e do mbito da
gesto dos bens imoveis publicos como um dos veiculos para que o administrador possa tomar
decises na organizao essenciais a rentabilizao e aproveitamento dos imoveis, no mbito da
deIesa do interesse publico que as organizaes publicas competem prosseguir.

Entretanto para tal compreenso Iaz-se necessaria a apresentao de noes introdutorias
e seus aspectos gerais, por intermedio de consulta as obras de grandes doutrinadores e estudiosos


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da materia no campo da administrao pubica, como o saudoso ProIessor Hely Lopes Meirelles e
Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Portanto, depois de indispensavel apresentao das noes gerais de Direito
Administrativo, o presente estudo tratara da Gesto dos Bens Imoveis Publicos, dando, ao Iinal,
especial enIoque a politica estrategica de gesto do Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro.

Analisaremos, ainda, a utilizao do dominio publico por particulares e suas limitaes,
em linhas gerais, e em especial, como Iorma de Iomentar a arrecadao dos recursos Iinanceiros
do Fundo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro. Nesta oportunidade sero
analisadas publicaes e os estudos realizados pela propria Instituio, conjugadas com
reIerncias bibliograIicas e legislao em vigor.

Os temas de Direito Administrativo tratados na presente dissertao ho de ser colocados,
especialmente ao nivel de acadmicos, estudantes de Direito, de modo pratico e claro. A
linguagem, em razo disso, e desprovida de arroubos literarios, de teorias e abstraes
desnecessarias, abundantes nesta seara do Direito Publico.































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2. NOES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO


O cumprimento das Iunes essenciais e especiIicas do Estado no exaure toda a sua
necessaria atuao. Extensa e sua atividade acessoria, no so atraves dos orgos titulares do
poder, como por meio de numerosos outros servidores e agentes.

Direito administrativo e o ramo do direito publico que tem por objeto os orgos, os
agentes e as pessoas juridicas administrativas que integram a administrao publica, a atividade
juridica no contenciosa e os bens de que o estado se utiliza para a consecuo de seus Iins de
natureza publica. A teoria da Iinalidade do Estado entende competir ao direito administrativo o
ordenamento juridico de sua atividade na criao de utilidade publica ou na relao entre a
administrao publica e os particulares.

Considera-se o direito administrativo, quanto a sua existncia, sob dois aspectos: o
doutrinario, relativo a sistematizao de leis e de principios juridicos sobre a organizao e
atividade da sociedade politica; e o legal, sob o aspecto da existncia de leis que regulam essa
organizao e essa atividade.

O direito administrativo, como ramo autnomo, nasceu em Iins do seculo XVIII e inicio
do seculo XIX. Nas sociedades antigas existiu na Iorma de normas esparsas relativas ao
Iuncionamento da administrao publica, a competncia dos orgos, aos poderes do Iisco e a
utilizao, pelo povo, dos bens publicos. No houve, nessa epoca, uma sistematizao
propriamente dita, isto e, baseada em principios inIormativos proprios que lhe atribuissem
autonomia.

So nos tempos modernos, com a criao do estado de direito, passou-se a considerar o
direito administrativo como uma disciplina autnoma, quando se cogitou da independncia dos
orgos judicantes em relao a outros orgos governamentais de natureza politica e se aIirmaram
os direitos dos particulares em Iace da instituio governamental.

O bero do direito administrativo como sistema juridico Ioi a Frana. Os elementos que
contribuiram para a consolidao da autonomia desse ramo, no inicio do seculo XIX, Ioram a
elaborao jurisprudencial do Conselho de Estado Irancs, com a conseqente criao de
principios inIormativos, e o apego ao principio da separao de poderes, que criou a jurisdio
administrativa ao lado da jurisdio comum.

No Brasil, o direito administrativo atravessou quatro Iases principais. No periodo
colonial, o pais era regido pelas instituies portuguesas, existindo uma legislao administrativa
promulgada pelo governo de Portugal relativa a organizao e ao da administrao publica. Ja
no periodo monarquico tentou-se a sistematizao do direito administrativo atraves da publicao
de manuais e monograIias. A incluso da cadeira de direito administrativo nas Iaculdades de
direito de So Paulo e Pernambuco contribuiu para tal sistematizao. No periodo da Primeira


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Republica, de 1890 a 1930, tambem se publicaram manuais Iiliados a escola historico-politica e a
tecnico-juridica. A inIluncia Irancesa ainda persistia nesse periodo, juntamente com o estudo das
obras italianas. Finalmente, no periodo da Segunda Republica, depois de 1930, surgiram
inumeras obras de direito administrativo, em conseqncia da interveno cada vez maior da
sociedade politica na vida social.

2.1. Administrao Pblica

Em todos os paises, qualquer que seja sua Iorma de governo ou organizao politica,
existe uma administrao publica. Sem ela no haveria estado, nem poderiam os governantes
cumprir suas Iunes: deIesa, ordem, cobrana de impostos etc. No obstante, a burocracia
administrativa por vezes se torna to ampla e complexa que os proprios governantes temem
perder o controle sobre ela.

Administrao publica e a ordenao, direo e controle dos servios do governo, no
mbito Iederal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem
comum. Pode ser entendida de trs Iormas: em um primeiro sentido, e o conjunto de entes ou
sujeitos de carater publico - os meios, humanos e materiais, de que dispe o governo para
aplicao de suas politicas; em um segundo sentido, e o conjunto de aes encaminhadas para o
cumprimento dos programas e politicas dos governos; por Iim, enquanto cincia, a administrao
publica se prope a estudar as condies que permitem ao direito, emanado dos poderes do
estado, concretizar-se da maneira mais eIicaz possivel, atraves da atuao dos orgos
administrativos.

O aparelho administrativo executa diIerentes Iunes: tem ingerncia nas relaes entre
particulares, garantindo-lhes maior segurana juridica, da publicidade aos atos em que so
interessados e realiza sua Iiscalizao. A ao administrativa maniIesta-se no condicionamento
da liberdade e da propriedade dos particulares, no exercicio do poder de policia, de modo a
harmonizar o direito de liberdade e propriedade do individuo com o direito de liberdade e de
propriedade de seus semelhantes. O poder de policia traduz-se na Iaculdade de que dispe a
administrao publica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em beneIicio da coletividade ou do proprio estado. A policia administrativa diz
respeito a segurana da ordem publica, a proteo da saude, ao resguardo da educao, a tutela da
economia, a deIesa da vida social e dos principios morais.

Alem dessa ao negativa de condicionamento da liberdade e da propriedade, as
reparties administrativas atuam na realizao de obras e na prestao de servios publicos: a
extino de incndios; a assistncia medico-hospitalar; o saneamento de zonas insalubres; a
diIuso do ensino em escolas publicas; os servios de transporte e de Iornecimento de energia; a
abertura de praas e avenidas; a criao de parques e jardins; a construo de viadutos e de obras
de arte em geral, para utilizao dos particulares.

A prestao desses servios a comunidade pressupe, naturalmente, que o estado disponha
dos meios necessarios e, por isso, a administrao publica, por meio de suas reparties, ordena o
pagamento de tributos e regula emprestimos compulsorios, entre outras providncias.



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Os principios basicos da administrao publica so quatro: legalidade, moralidade,
impessoalidade e publicidade. Pelo principio da legalidade, o administrador publico esta, em toda
a sua atividade Iuncional, sujeito aos mandamentos da lei e as exigncias do bem comum, deles
no podendo se aIastar, sob pena de praticar ato invalido e se expor a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal. A moralidade administrativa e entendida como o conjunto de regras
de conduta tiradas da disciplina interior da administrao. O ato administrativo tera que obedecer
no somente a lei juridica, mas a etica da propria instituio, impondo-se ao agente publico para a
sua conduta interna, segundo as exigncias a que serve e a Iinalidade de sua ao que e sempre o
bem comum. O principio da impessoalidade impe ao administrador publico a pratica de atos
para seu Iim legal que a propria norma de direito indica como objetivo do ato. Dessa Iorma, Iica
o administrador proibido de buscar outros objetivos ou de praticar atos visando interesse proprio
ou de terceiros. Atraves da publicidade, divulga-se oIicialmente o ato administrativo para
conhecimento publico e para indicar seus eIeitos externos. A publicidade e requisito de eIicacia e
moralidade do ato administrativo.

2.1.1. Organizao administrativa brasileira

A administrao publica no Brasil se desenvolve por meio de trs poderes - legislativo,
executivo e judiciario, com autonomia e competncia especiIica. Correspondem,
respectivamente, as Iunes legislativa, administrativa e jurisdicional.

Por meio da primeira, o estado Iormula o direito objetivo ou o pe em execuo. Pela
Iuno jurisdicional, constata a existncia e extenso de uma regra de direito ou de uma situao
juridica, em caso de violao, e ordena as medidas necessarias para assegurar-lhe o respeito. No
tocante a Iuno administrativa, o poder executivo pode ser considerado por meio de duas Iaces
distintas, como entidade politica e como gestor da maquina administrativa governamental,
cabendo-lhe prover a segurana do estado, a manuteno da ordem publica e a satisIao das
necessidades da comunidade.

A administrao Iederal compreende: a administrao direta, constituida pelos servios
integrados na estrutura administrativa da presidncia da republica e pelos ministerios; a
administrao indireta, que compreende as autarquias, as empresas publicas e as sociedades de
economia mista.

Entende-se por administrao direta o conjunto de orgos integrados na estrutura
administrativa da Unio. A presidncia da republica, sob imediata direo do cheIe da nao, e o
orgo supremo e independente, representante do poder executivo da Unio. Constitui-se pelo
Gabinete Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Planejamento, Oramento e
Coordenao e pelo Gabinete Militar. Alem desses, ha outros orgos de consulta, assessoramento
e assistncia ao presidente da republica. So orgos de assessoramento imediato ao Conselho de
Governo, a Consultoria-Geral da Republica, o Alto Comando das Foras Armadas e o Estado-
Maior das Foras Armadas (EMFA). So orgos de assistncia direta e imediata a Secretaria de
Assuntos Estrategicos, a Secretaria de Administrao Federal e a Assessoria de Comunicao
Institucional. Tambem junto a presidncia da republica Iuncionam como orgos de consulta o
Conselho da Republica e o Conselho de DeIesa Nacional.
Ainda na estrutura administrativa da presidncia da republica, situa-se a Escola Superior de
Guerra, que, subordinada ao cheIe do EMFA, tem por Iinalidade desenvolver e consolidar


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conhecimentos relativos ao exercicio de Iunes de direo e ao planejamento da segurana
nacional, sobretudo em caso de mobilizao.

Considera-se administrao indireta o conjunto dos entes personalizados que, vinculados
a um ministerio, prestam servios publicos ou de interesse publico. Integram a administrao
indireta as autarquias, empresas publicas, Iundaes publicas e sociedades de economia mista.

Da-se o nome de autarquia ao servio autnomo, criado por lei, com personalidade
juridica, patrimnio e receita proprios, para executar atividades tipicas da administrao publica,
que requeiram, para seu melhor Iuncionamento, gesto administrativa e Iinanceira
descentralizada. E pessoa juridica de direito publico, com Iuno publica propria e tipica,
autorizada pelo estado. Suas principais caracteristicas so: criao por lei; personalidade juridica;
patrimnio e receita proprios; exercicio de atividades tipicas da administrao publica; autonomia
de gesto; e tutela administrativa.

Embora sejam inumeros os criterios para a classiIicao das autarquias, predomina aquele
que as divide em Iundacionais e corporativas. Incluem-se nesta ultima categoria as corporaes
publicas proIissionais, sejam reguladoras e Iiscalizadoras de atividades de classe, sejam orgos de
deIesa dos interesses dos produtores de determinados artigos, como os antigos Instituto Nacional
do Mate e Instituto Nacional do Pinho, ambos extintos. Quanto as autarquias Iundacionais,
consistem em personalizaes de servios com Iinalidades qualiIicadas pelo estado como
proprias. A essa categoria pertence a grande maioria das autarquias brasileiras.

Existem, ainda, autarquias de regime especial, as quais a lei instituidora conIere
privilegios especiIicos e aumenta sua autonomia em relao a das autarquias comuns, sem
inIringir os preceitos constitucionais. So consideradas autarquias de regime especial o Banco
Central do Brasil, a Comisso Nacional de Energia Nuclear e a Universidade de So Paulo, entre
outras.

As Iundaes publicas realizam atividades no lucrativas atipicas do poder publico, mas
de interesse coletivo, como a educao, cultura e pesquisa. So criadas por lei especiIica da
entidade matriz e estruturadas por decreto, independentemente de qualquer registro. Suas
principais caracteristicas so: dotao especiIica de patrimnio, gerido pelos orgos de direo da
Iundao segundo os objetivos estabelecidos na respectiva lei de criao; participao de
recursos privados no patrimnio e nos dispndios correntes da Iundao, equivalentes a, no
minimo, um tero do total; objetivos no lucrativos e que, por sua natureza, no possam ser
satisIatoriamente executados por orgos da administrao Iederal, direta ou indireta; demais
requisitos estabelecidos na legislao pertinente a Iundaes.

As Iundaes sujeitam-se a superviso ministerial e Ioram incluidas entre os orgos da
administrao indireta e deIinidas como pessoas juridicas de direito privado. No obstante,
persiste a discusso quanto a sua natureza publica ou privada. Duas correntes se Iormam: de um
lado a que deIende a natureza privada de todas as Iundaes instituidas pelo poder publico e, de
outro, a que entende possivel a existncia de Iundaes com personalidade publica ou privada, a
primeira das quais como modalidade de autarquia. Torna-se, ento, diIicil dar-lhes tratamento
uniIorme, pois se ha Iundaes que so autnticas autarquias, como o Instituto Brasileiro de


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GeograIia e Estatistica (IBGE), outras se caracterizam como Iundaes publicas, como a
Fundao Centro Brasileiro de TV Educativa.

Chama-se empresa publica a entidade dotada de personalidade juridica de direito privado,
com patrimnio proprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de
atividade econmica que o governo seja levado a exercer por Iora de contingncia ou de
convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das Iormas admitidas em direito.
Sua caracteristica principal e possuir capital exclusivamente publico, de uma so ou de varias
entidades. Suas atividades se regem pelos preceitos comerciais.

No Brasil, so exemplos de empresas publicas o Servio Federal de Processamento de
Dados (SERPRO), a Empresa Brasileira de Correios e TelegraIos (ECT), e, mais modernamente,
a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES).

Da-se o nome de sociedade de economia mista a pessoa juridica de direito privado, com
participao do poder publico e de particulares em seu capital e em sua administrao, para
realizao de atividades econmicas ou servio de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo
estado. Revestem a Iorma de empresas particulares, regendo-se pelas normas das sociedades
mercantis, com as adaptaes impostas pelas leis que autorizam sua Iormao.

So ainda caracteristicas da sociedade de economia mista: maioria das aes com direito a
voto pertencente a Unio ou a entidade da administrao indireta; penhorabilidade dos
respectivos bens; regime tributario idntico ao das empresas privadas; Ioro comum, muito
embora seja obrigatoria a intervenincia da Unio nas causas em que Iigurar como autora ou re, o
que torna a justia Iederal competente para os Ieitos em que seja interessada; e sujeio aos
principios e normas Ialimentares. No Brasil, so exemplos de sociedade de economia mista o
Banco do Brasil S.A., a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a Petroleo Brasileiro S.A.
(Petrobras).

Distinguem-se as empresas publicas e as sociedades de economia mista quanto a Iorma de
organizao e a composio do capital. A sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a
Iorma de sociedade annima e a empresa publica sob qualquer das Iormas admitidas em direito: a
primeira e sempre sociedade comercial e a segunda pode ser civil ou comercial. Com relao a
composio do capital, a sociedade de economia mista e constituida por capital publico e privado
e a empresa publica, por capital publico.

Quanto ao controle dos orgos mencionados, todo e qualquer orgo da administrao
Iederal, direta ou indireta, esta sujeito a superviso do ministerio competente, estabelecendo-se
que, no tocante a administrao indireta, a superviso ministerial visara a assegurar,
essencialmente: realizao dos objetivos Iixados nos atos de constituio da entidade; harmonia
com a politica e a programao do governo no setor de atuao da entidade; eIicincia
administrativa; autonomia administrativa, operacional e Iinanceira da entidade.

No que se reIere a administrao indireta, sua superviso apresenta as seguintes
caracteristicas: os dirigentes das entidades so indicados ou nomeados pelo ministro ou, se Ior o
caso, eleitos, conIorme sua natureza juridica; o ministro indica os representantes do governo


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Iederal nas assembleias gerais e orgos de administrao ou controle das entidades; so enviados
sistematicamente ao ministro relatorios, boletins, balancetes, balanos e inIormaes que lhe
permitam acompanhar as atividades da entidade e a execuo do oramento-programa e da
programao Iinanceira aprovados pelo governo; as propostas de oramento-programa e
programao Iinanceira da entidade so aprovadas anualmente, no caso de autarquia; a
aprovao de contas, relatorios e balanos e Ieita diretamente ou atraves dos representantes
ministeriais nas assembleias e orgos de administrao ou controle; as despesas de pessoal e de
administrao so Iixadas em niveis compativeis com os criterios de operao econmica;
Iixam-se criterios para gastos de publicidade, divulgao e relaes publicas; realiza-se auditoria
e avaliao periodica de rendimento e produtividade; pode haver interveno, por motivo de
interesse publico.

No plano estadual, as Iunes executivas so exercidas pelo governador, auxiliado pelos
titulares das diversas secretarias, enquanto as Iunes legislativas cabem as assembleias.
Compete tambem ao estado dispor sobre a respectiva organizao judiciaria, ressalvada a
competncia das justias Iederal, militar, eleitoral e do trabalho. Tambem ali podem ser criadas
ou instituidas entidades de administrao indireta.

O cheIe do executivo municipal e o preIeito, cabendo as Iunes legislativas a Cmara
Municipal, constituida de vereadores. Algumas preIeituras de capitais e cidades mais
desenvolvidas dispem de secretarias. Na maioria delas, porem, os diIerentes assuntos, como, por
exemplo, arrecadao de impostos e servios publicos, Iicam a cargo de departamentos ou
sees. Do mesmo modo que os estados, os municipios podem criar, ou instituir, entidades de
administrao indireta, ja que a administrao propria, no que respeita a seu particular interesse, e
um dos postulados da autonomia municipal, assegurada pela constituio.

2.2. Direito Imobilirio Pblico

O Direito Imobiliario constitui disciplina juridica que tem sido inserida pelos autores no
mbito do estudo dos Bens e do Direito das Coisas, como parte integrante do Direito Civil e
conseqentemente com maior nIase para aquelas regras e principios juridicos que inIormam o
Direito Privado.

O complexo de normas e principios juridicos reguladores das relaes juridicas reIerentes
aos bens e as coisas suscetiveis de apropriao pelo homem no pode ser extraido, em sua
totalidade, do Livro II 'Dos Bens, da parte geral e do Livro III - 'Do Direito das Coisas", da
parte especial, do Codigo Civil Brasileiro.

Atualmente as "leis da Unio, dos Estados, ou dos Municipios", devem veriIicar o
disposto no Capitulo III 'Dos bens Publicos, do Livro II, da parte geral, do Codigo Civil
Brasileiro, tendo, as mesmas, competncia para estabelecer regras proprias para utilizao e
alienao dos bens publicos, embora sobre a questo da inalienabilidade relativa ou absoluta dos
bens publicos classiIicados no art.99 e seus incisos, o legislador Iederal exercitou a reserva legal
da Unio, atraves de normas gerais nos arts.100 ao 103, 1223 e 1420 do mesmo diploma legal.



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A questo da propriedade publica e tambem objeto do Direito Administrativo, um dos
principais ramos do Direito Publico, sob titulos diversos tais como "Bens Publicos" ou "Dominio
Publico".

O Direito Imobiliario Publico pode ser conceituado como um sistema de normas e
principios juridicos que regem a propriedade imobiliaria publica e, portanto, os bens imoveis
publicos em todos os seus aspectos. A sistematizao destas normas e principios juridicos e que
lhe da identidade, diIerenciando-o do Direito Imobiliario Privado, constituindo ambos
subdivises do Direito Imobiliario.

2.3. Bens Pblicos

O conc eito de bem publico teve sua origem no direito romano, constando da diviso das
coisas apresentadas por Caio e Justiniano. Falava-se, ento, em res nullius, como coisas extra
commercium, dentre as quais se incluiam as res communes, as res publicae e res universitatis.

No existia no direito romano a concepo de que o Estado e sujeito de direitos e
obrigaes, ou seja, no havia a noo de personalidade juridica do Estado. Em Iace disso, as
coisas publicas (incluidas aqui as res universitatis, que nada mais eram do que coisas publicas de
uso local) "pertenciam" aos cidados romanos, no sentido de que a todos era Iacultada a sua
utilizao, porem sem carater de exclusividade, no integrando, pois, o patrimnio de ninguem.

Durante a Idade Media, os bens publicos Ioram privatizados, absorvendo os senhores
Ieudais os direitos das comunidades e das cidades e exercendo-os em seu proprio nome.
1
Dai a
teoria do dominio eminente, que cumpriu papel auxiliar na luta do Poder Publico, encarnado na
realeza, para se sobrepor ao poder privado dos grandes proprietarios dos Ieudos.

Apos a consolidao dos primeiros Estados nacionais e a centralizao deIinitiva do poder
nas mos dos monarcas, os bens publicos passaram a integrar o chamado dominio da Coroa.

Enquanto se considerou o bem como propriedade da coroa, no houve distino de regime
juridico segundo as varias especies de bens. No entanto, quando se passou a segunda teoria, que
Iala em poder de policia do rei, Ioram dados os primeiros passos no sentido de uma classiIicao.
Assim e que, ja nos seculos XVII e XVIII, alguns autores consideravam duas categorias de bens
publicos, quais sejam, as coisas publicas e o dominio da coroa. A primeira destinava-se ao uso
publico, como os cursos d`agua, rios, estradas etc., sobre os quais o rei no tinha direito de
propriedade, mas apenas um direito de guarda ou poder de policia; a segunda categoria consistia
em bens cuja propriedade pertencia ao monarca.

Com o Estado Moderno e o desenvolvimento da ideia de Estado como pessoa juridica,
este assumiu a propriedade dos bens publicos, em substituio ao principe.


1
Cretella Junior, 2000.


13
Em sentido amplo, conIorme ensina Hely Lopes Meirelles, bens publicos so todas as
coisas, corporeas ou incorporeas, imoveis, moveis e semoventes, creditos diretos, aes, que
pertencem, a qualquer titulo, as entidades estatais, autarquicas e paraestatais.
2


Segundo a deIinio legal, porem, consagrada no art. 98 do Codigo Civil, 'so publicos os
bens do dominio nacional pertencentes as pessoas juridicas de direito publico interno. Todos os
demais so particulares, pertenam a quem Ior. De modo que, conIorme a pessoa juridica de
direito publico interno a que pertencerem, os bens publicos sero Iederais, estaduais ou
municipais, enquanto os que tiverem como titular de seu dominio pessoa natural ou pessoa
juridica de direito privado sero bens particulares.


2.3.1. Classificao

O Codigo Civil adotou terminologia propria, peculiar ao direito brasileiro, conIorme o
regime juridico adotado, empregando a seguinte classiIicao:

I bens de uso comum do povo;
II bens de uso especial;
III bens dominicais.

Consideram-se bens de uso comum do povo aqueles que, por determinao legal ou por
sua propria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condies, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da administrao. Dentre eles, citem-se as ruas,
praas, estradas, aguas do mar, rios navegaveis, ilhas ocenicas. Temos ai uma propriedade sui
generis, como uma posse em nome do interesse coletivo, pois o que e livre e a utilizao do bem
por qualquer pessoa e no o seu dominio; logo, o seu titular pode reivindicar se uma pessoa
natural ou juridica pretender o seu uso exclusivo da coisa comum, impedindo que o grande
publico dela se utilize. Isto e assim porque o ente publico tem a guarda, administrao e
Iiscalizao desses bens.

Bens de uso especial so todas as coisas moveis ou imoveis, corporeas ou incorporeas,
utilizadas pela Administrao Publica para realizao de suas atividades e consecuo de seus
Iins. So exemplos de bens de uso especial os imoveis onde esto instaladas reparties publicas,
os bens moveis utilizados pela administrao etc.

Bens dominicais so aqueles que compem o patrimnio da Unio (CF, art. 20, I a XI),
dos Estados (CF, art. 26, I a IV) ou dos Municipios, como objeto do direito pessoal ou real dessas
pessoas de direito publico interno. So exemplos de bens dominicais as estradas de Ierro, ilhas,
terras devolutas, terrenos da marinha etc.

O criterio dessa classiIicao e o da destinao ou aIetao dos bens: os da primeira
categoria so destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo; os da segunda ao uso da
Administrao, para consecuo de seus objetivos, como os imoveis onde esto instaladas as
reparties publicas, os bens moveis utilizados na realizao dos servios publicos (veiculos

2
Meirelles, 2003.


14
oIiciais, materiais de consumo, navios de guerra), as terras dos silvicolas, os mercados
municipais, os teatros publicos, os cemiterios publicos; os da terceira no tm destinao publica
deIinida, razo pela qual podem ser aplicados pelo poder publico, para obteno de renda; e o
caso das terras devolutas, dos terrenos de marinha, dos imoveis no utilizados pela
Administrao, dos bens moveis que se tornem inserviveis.

Ja se nota, por essas caracteristicas, um ponto comum - a destinao publica - nas duas
primeiras modalidades, e que as diIerencia da terceira, sem destinao publica. Por essa razo,
sob o aspecto juridico, pode se dizer que ha duas modalidades de bens publicos:

os do dominio publico do Estado, abrangendo os de uso comum do povo e os de uso
especial;
os do dominio privado do Estado, abrangendo os bens dominicais

Os bens publicos no se acham todos sujeitos ao mesmo regime juridico, pois a subordinao
aos Iins que justiIicam a sua existncia impe a consagrao de principios radicalmente distintos.

2.3.2. Regime 1urdico dos Bens Pblicos

Os bens publicos no se acham todos sujeitos ao mesmo regime juridico, pois a
subordinao aos Iins que justiIicam a sua existncia impe a consagrao de principios
radicalmente distintos.

Com eIeito, embora a classiIicao adotada pelo Codigo Civil abranja trs modalidades de
bens, quanto ao regime juridico existem apenas duas.

Com relao aos bens de uso comum e de uso especial, no existe diIerena de regime
juridico, pois ambos esto destinados a Iins publicos; essa destinao pode ser inerente a propria
natureza dos bens (como ocorre com os rios, estradas, praas, ruas) ou pode decorrer da vontade
do poder publico, que aIeta determinado bem ao uso da Administrao para realizao de
atividade que vai beneIiciar a coletividade, direta ou indiretamente.

Por tais razes, parte da doutrina costuma chamar os bens de uso comum e de uso especial
de bens do dominio publico, que nada mais so do que o conjunto das coisas moveis e imoveis de
que e detentora a Administrao, aIetados quer a seu proprio uso, quer ao uso direto ou indireto
da coletividade, submetidos a regime juridico de direito publico derrogatorio e exorbitante do
direito comum.

Em razo de sua destinao ou aIetao a Iins publicos, os bens de uso comum do povo e
os de uso especial esto Iora do comercio juridico de direito privado; vale dizer que, enquanto
mantiverem essa aIetao, no podem ser objeto de qualquer relao juridica regida pelo direito
privado, como compra e venda, doao, permuta, hipoteca, penhor, comodato, locao, posse ad
usucapionem etc.



15
So, portanto, caracteristicas dos bens das duas modalidades integrantes do dominio
publico do Estado a inalienabilidade e, como decorrncia desta, a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade e a impossibilidade de onerao.

A inalienabilidade, no entanto, no e absoluta, a no ser com relao aqueles bens que,
por sua propria natureza, so insuscetiveis de valorao patrimonial, como os mares, praias, rios
navegaveis; os que sejam inalienaveis em decorrncia de destinao legal e sejam suscetiveis de
valorao patrimonial podem perder o carater de inalienabilidade, desde que percam a destinao
publica, o que ocorre pela desaIetao, deIinida por Jose Cretella Junior como o "Iato ou a
maniIestao de vontade do poder publico mediante a qual o bem do dominio publico e subtraido
a dominialidade publica para ser incorporado ao dominio privado, do Estado ou do
administrado"
3
.

Tambem a alienabilidade no e absoluta, pois aqueles que tm esse carater, por no terem
qualquer destinao publica (os bens dominicais) podem perd-la pelo instituto da aIetao,
deIinido como o ato ou o Iato pelo qual um bem passa da categoria de bem do dominio privado
do Estado para a categoria de bem do dominio publico.

Portanto, os bens classiIicados como bens de uso comum e de uso especial que constituem
os bens de dominio publico do Estado, esto sujeitos a um mesmo regime juridico, de direito
publico, consagrado como o regime da Iinalidade, diante do qual o agente publico no pode
desviar-se dos Iins de interesse publico estabelecidos em lei.

No que tange aos bens dominicais, pode-se traar a seguinte regra basica quanto ao
regime juridico a que se submete: na Ialta de regras juridicas sobre tais bens, incidem as de
direito privado.

2.4. Gesto Pblica

A consolidao de diretrizes e a Iormulao de politicas de reestruturao e modernizao
do Estado, bem como o planejamento, a superviso de implementao de estrategias, programas e
processos de gesto, proporcionam a qualidade dos servios prestados pela Administrao
Publica ao servidor e ao cidado.

A gesto publica instituida como um instrumento de transIormao da ao gerencial,
possibilita introduzir no setor publico as mudanas de valores e comportamentos preconizados
pela Gesto de Qualidade, viabilizando a reviso dos processos internos da Administrao
Publica do Estado, com vista a maior eIicincia e eIicacia.

A gesto dos bens imoveis publicos, por sua vez, realiza processamentos conducentes a
aquisio a titulo oneroso ou gratuito de imoveis e a sua atribuio a organismos publicos e
outras entidades, administrando o patrimnio imobiliario do Estado, incluindo imoveis
classiIicados como aIetos aos servios publicos.


3
Cretella Junior, 1984, p. 160-161


16
Em seguida, apresentaremos a gesto dos bens publicos, inclusive os mecanismos legais
dos quais o Poder Publico dispe para administrar bens imoveis, de maneira apresentar a Iuno
social.


3. GESTO DOS BENS IMVEIS PUBLICOS


A gesto dos bens imoveis publicos compreende o momento de vida util ou de utilizao
dos recursos patrimoniais ao servio das organizaes publicas ou privadas que utilizam imoveis
do Estado, abrangendo um vasto leque de situaes juridico-Iactuais que medeiam entre o
momento de aquisio ate a respectiva alienao. E o periodo de administrao que se tomam ou
devem tomar as decises mais importantes em materia de rentabilidade e aproveitamento dos
imoveis, no mbito da deIesa do interesse publico que a tais organizaes compete prosseguir.

Em concreto, a gesto dos bens imoveis publicos comporta desde o simples ato de
pagamento do condominio de uma Irao, a interposio de procedimentos judiciais ou a
execuo de despejos administrativos, bem como as decises de reparao ou de substituio dos
imoveis.

A interpenetrao de normas dos varios ramos do direito e, pois, a nota dominante para
uma eIicaz gesto, dispondo, no entanto, o Estado de dispositivos legais especiIicos, no mbito
da persecuo do interesse publico a cargo dos varios servios da Administrao Publica.

Nestes termos, uma politica de gesto do patrimnio estadual, quer surja na seqncia de
um planejamento assumido, quer decorra do conjunto de atos que casuisticamente se vo
praticando, esta intrinsecamente ligada ao devir da sociedade, cujas mutaes implicam maiores
ou menores modiIicaes patrimoniais.

Assim, as novas necessidades que vo surgindo, a crescente complexidade das relaes
juridicas e as mutaes decorrentes do desenvolvimento socio-econmico, obriga a
transIormao e a adaptao dos objetivos da gesto e da administrao patrimonial do Estado,
que ja no pode se limitar a adquirir imoveis para satisIao das necessidades dos servios e
alienar os bens excedentes, mas sim procurar vias e mecanismos que permitam a rentabilidade do
patrimnio existente, tendo em conta a evoluo reIerida.

Cada procedimento implicara a ponderao dos interesses envolvidos e a hierarquizao
dos objetivos, de Iorma que a deciso Iinal traduza um melhor aproveitamento dos bens do
Estado, que beneIiciara direta ou indiretamente a coletividade em geral.

A gesto adequada do patrimnio estadual compreende a totalidade dos bens de
titularidade do Estado e sua administrao autarquica e Iundacional, com o objetivo de conhecer
e contabilizar os imoveis proprios estaduais, visando incrementar a receita estadual com a
utilizao por terceiros de bens imoveis publicos.




17
3.1. Patrimnio Imobilirio Pblico

O patrimnio publico desempenha um eIetivo instrumento de atuao governamental,
contribuindo para um planejamento e gerenciamento privilegiado, para a racionalizao
administrativa e para a deIinio de modelo de gesto compativel com um Estado moderno e
eIiciente.

O patrimnio publico e Iormado por bens de toda natureza e especie que tenham interesse
para a Administrao e para a comunidade administrada. Esses bens recebem conceituao,
classiIicao e destinao legal para sua correta administrao, utilizao e alienao, como
veremos no decorrer deste item, no qual trataremos da aquisio de bens que passaro a integrar o
patrimnio publico.

3.1.1. Origem das terras pblicas

Descoberto o Brasil, em 22 de abril de 1500, somente em 1530 preocupou-se Portugal em
povoar e colonizar o territorio.

A ocupao territorial brasileira objetivava promover o povoamento e a colonizao, por
direito de conquista da Coroa.

Inicia-se, a partir de 1531, a ocupao do solo, com a adoo do sistema das Capitanias
Hereditarias. Ficaram os problemas Iundiarios, inicialmente, aIetos aos donatarios, aos quais
incumbia a distribuio de sesmarias, bem como a Iiscalizao do uso da terra.

Com a criao do Governo-Geral sediado em Salvador-BA, esses problemas Iundiarios
passaram aos Governadores-Gerais. Expandindo-se o povoamento da terra, coube a tareIa da
distribuio de areas e sua Iiscalizao a autoridades locais.

O sistema Iundiario seguiu no curso do tempo sem grandes alteraes, de Iorma mais ou
menos desordenada, ate a Independncia do Brasil, em 1822.

Naquela epoca, diante da situao Iundiaria, totalmente tumultuada e ate caotica, adotou-
se pouco antes da independncia uma soluo drastica, por intermedio da Resoluo de 17 de
julho de 1822, quando suspenderam-se todas as concesses de terras, ate que lei especial
regulasse por completo a materia.

Somente com a Lei n 601, de 18 de setembro de 1850, disciplinou-se o regime juridico
aplicavel as terras publicas. A reIerida lei constituiu uma das mais perIeitas que o Brasil ja teve:
humana, liberal e conhecedora da realidade brasileira.

Possui, tambem, a reIerida lei, outra particularidade interessante: dela se originou a
primeira repartio publica, especiIicamente incumbida do problema Iundiario, denominada
'Repartio-Geral de Terras Publicas", criada no seu art. 21 e regulamentada pelo Decreto
n 1.318, de 30 de janeiro de 1854.



18
Apos a promulgao da Republica, atraves da Lei n 2.083, de 30 de julho de 1909, criou-
se novo orgo para cuidar das terras publicas, denominado 'Diretoria do Patrimnio Nacional.

No curso do tempo, o reIerido orgo obteve as seguintes denominaes: 'Diretoria do
Dominio da Unio (Decreto n 22.250/32) e 'Servio do Patrimnio da Unio" (Decreto-lei n
6.871/44). Por Iim, na epoca em que o orgo ainda integrava o Ministerio da Fazenda, o Decreto
n 96.911, de 3 de outubro de 1988, lhe atribuiu sua atual denominao: Secretaria do Patrimnio
da Unio.

Atualmente, a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) integra a estrutura do Ministerio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), tendo em vista a alterao em lei ocorrida em 1999,
que dispe sobre a estrutura da Presidncia da Republica e seus Ministerios.

As atuais atribuies conIeridas a Secretaria do Patrimnio da Unio encontram-se
descritas no art. 29 do Decreto n 3.858, de 04 de julho de 2001, que aprovou a estrutura
regimental do Ministerio do Planejamento, Oramento e Gesto.

3.2. Aspectos dos Instrumentos 1urdicos de Gesto dos Bens Imveis Pblicos

O Estado, como Nao politicamente organizada, exerce poderes de soberania sobre todas
as coisas que se encontram em seu territorio. Alguns bens pertencem ao proprio Estado; outros,
embora pertencentes a particulares, Iicam sujeitos as limitaes administrativas impostas pelo
Estado; outros, Iinalmente, no pertencem a ninguem, por serem inapropriaveis, mas sua
utilizao subordina-se as normas estabelecidas pelo Estado. Este conjunto de bens sujeitos ou
pertencentes ao Estado constitui o dominio publico.

O dominio publico em sentido amplo e o poder de dominao ou de regulamentao que o
Estado exerce sobre os bens do seu patrimnio (bens publicos), ou sobre os bens do patrimnio
privado (bens particulares de interesse publico), ou sobre as coisas inapropriaveis
individualmente, mas de Iruio geral da coletividade (res nullius). Neste sentido amplo e
generico, o dominio publico abrange no so os bens das pessoas juridicas de Direito Publico
interno como as demais coisas que, por sua utilidade coletiva, merecem a proteo do Poder
Publico, tais como as aguas, as jazidas, as Ilorestas, a Iauna, o espao aereo e as que interessam
ao patrimnio historico e artistico nacional.

Exterioriza-se, assim, o dominio publico em poderes de soberania e em direitos de
propriedade. Aqueles se exercem sobre todas as coisas de interesse publico, sob a Iorma de
dominio eminente; estes so incidem sobre os bens pertencentes as entidades publicas, sob a Iorma
de dominio patrimonial.

Em suma, o dominio eminente no constitui um direito de propriedade; e o poder que o
Estado exerce potencialmente sobre as pessoas e os bens que se encontram no seu territorio. Tal
poder esta condicionado a ordem juridico-constitucional, aos principios, direitos e garantias da
Lei Fundamental.

O dominio eminente e um poder sujeito ao direito; no e um poder arbitrario. Em nome do
dominio eminente e que so estabelecidas as limitaes ao uso da propriedade privada, as


19
servides administrativas, a desapropriao, as medidas de policia e o regime juridico especial de
certos bens particulares de interesse publico.

Esse poder superior (eminente) que o Estado mantem sobre todas as coisas existentes em
seu territorio no se conIunde com o direito de propriedade que o mesmo Estado exerce sobre as
coisas que lhe pertencem, por aquisio civil ou administrativa. Aquele e um dominio geral e
potencial sobre bens alheios; este e um dominio especiIico e eIetivo sobre bens proprios do
Estado, o que o caracteriza como um dominio patrimonial, no sentido de incidir sobre os bens
que lhe pertencem.

O dominio patrimonial do Estado sobre seus bens e direito de propriedade, mas direito de
propriedade publica, sujeito a um regime administrativo especial. A esse regime subordinam-se
todos os bens das pessoas administrativas, assim considerados bens publicos e, como tais, regidos
pelo Direito Publico, embora supletivamente sejam aplicadas algumas regras da propriedade
privada. Mas advirta-se que as normas civis no regem o dominio publico; suprem apenas as
omisses das leis administrativas.

Todos os bens publicos, qualquer que seja sua natureza, so passiveis de uso especial por
particulares, desde que a utilizao consentida pela Administrao no os leve a inutilizao ou
destruio, caso em que se converteria em alienao.

Uso especial e aquele que, por um titulo individual, a Administrao atribui a determinada
pessoa para Iruir de um bem publico com exclusividade, nas condies convencionadas. E
tambem uso especial aquele em que a Administrao impe restries ou exige pagamento, bem
como aquele em que ela mesma Iaz de seus bens para a execuo dos servios publicos, como e
o caso dos ediIicios, veiculos e equipamentos utilizados por suas reparties.

As Iormas administrativas para o uso especial de bem publico por particulares variam
desde as simples e unilaterais autorizao de uso e permisso de uso, ate os Iormais contratos de
concesso de uso e concesso de uso como direito real resoluvel, alem da impropria e obsoleta
adoo dos institutos civis do comodato, da locao e da enIiteuse, como veremos a seguir.

3.2.1. Alienao

A administrao dos bens publicos compreende normalmente a utilizao e conservao
do patrimnio publico, mas, excepcionalmente, pode a Administrao ter necessidade ou
interesse na alienao de alguns de seus bens, caso em que devera atender as exigncias especiais
impostas por normas superiores. E o que veremos a seguir.

Alienao e toda transIerncia de propriedade, remunerada ou gratuita, sob a Iorma de
venda, permuta, doao, dao em pagamento, investidura, legitimao de posse ou concesso de
dominio. Qualquer dessas Iormas de alienao pode ser utilizada pela Administrao, desde que
satisIaa as exigncias administrativas para o contrato alienador e atenda aos requisitos do
instituto especiIico. Em principio, toda alienao de bem publico depende de lei autorizadora, de
licitao e de avaliao da coisa a ser alienada, mas casos ha de inexigibilidade dessas
Iormalidades, por incompativeis com a propria natureza do contrato. Ha, ainda, uma Iorma


20
excepcional de alienao de bem publico, restrita a terras devolutas, que e a denominada
legitimao de posse.

Os bens considerados 'de uso comum do povo, tal qual aqueles que tenham 'Iins
administrativos especiais (aIetao publica ou destinao publica especiIica) no podero jamais
ser alienados; mas podero, num primeiro momento, perder essa caracteristica se uma lei retirar
deles tal caracteristica vinculativa; tornados 'bens dominicais nada impedira que sejam
alienados, com a observncia dos requisitos previstos em lei.

A alienao de bens imoveis esta disciplinada, em geral, na legislao propria das
entidades estatais, a qual, comumente, exige autorizao legislativa, avaliao previa e licitao,
inexigivel esta nos casos de doao, permuta, legitimao de posse e investidura, cujos contratos,
por visarem a pessoas ou imovel certo, so incompativeis com o procedimento licitatorio.
Cumpridas as exigncias legais e administrativas, a alienao de imovel publico a particular
Iormaliza-se pelos instrumentos e com os requisitos da legislao civil (escritura publica e
transcrio no registro imobiliario), sendo que qualquer modiIicao ou invalidao do contrato
translativo da propriedade so podera ser Ieita por acordo entre as partes ou por via judicial.

A alienao de bens moveis e semoventes no tem normas rigidas para sua realizao,
salvo, em principio, a exigncia de avaliao previa, autorizao legal e licitao, podendo a
Administrao interessada dispor a esse respeito como melhor lhe convier. As vendas so
geralmente Ieitas em leilo administrativo, sem maiores Iormalidades, entregando-se no ato a
coisa ao licitante que oIerecer o melhor preo acima da avaliao, em lance verbal, para
pagamento a vista.

Feitas essas consideraes gerais, vejamos algumas Iormas de alienao.

Venda e comprae o contrato privado, civil ou comercial, pelo qual o vendedor transIere a
propriedade do bem ao comprador, mediante o pagamento do preo avenado em dinheiro; o
contrato de venda e compra de bens publicos sera sempre privado, ainda quando o vendedor seja
a Administrao Publica. Trata-se de contrato realizado pelo Poder Publico com Iormalidades
administrativas previas, exigidas para a regularidade da alienao do bem publico.

As Iormalidades administrativas para a venda de bem publico imovel so, como ja vimos,
a autorizao competente, a avaliao previa e a licitao, nos termos da legislao pertinente.
Tratando-se de bem de uso comum do povo ou de uso especial, haveria necessidade de
desaIetao legal, que podera constar da mesma norma que autorize a alienao. A avaliao
devera ser Ieita por perito habilitado ou orgo competente da entidade estatal, responsavel por seu
patrimnio. A licitao obedecera as normas gerais do Dec-lei Iederal n 2.300/86, no que couber,
e as especiais do Estado ou do Municipio (Lei Iederal n 8666/93 e Lei municipal n 207/80).

Quanto a venda de bens moveis e semoventes, exigem-se tambem, em principio,
autorizao legal, avaliao e licitao previa. A autorizao, entretanto, podera ser generica, isto
e, dirigir-se a bens indiscriminados, como ocorre com os materiais inserviveis. O procedimento
licitatorio podera ser qualquer um dos legalmente previstos, inclusive o leilo administrativo, que
e o mais simples e recomendavel.



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3.2.2. Doao

Doao e o contrato pelo qual uma pessoa (doador), por liberalidade, transIere um bem do
seu patrimnio para o de outra (donatario), que o aceita (CC, art. 538). E contrato civil, e no
administrativo, Iundado na liberalidade do doador, embora possa ser com encargos para o
donatario. A doao so se aperIeioa com a aceitao do donatario, seja pura ou com encargo.

A Administrao pode Iazer doaes de bens imoveis desaIetados do uso publico, e
comumente o Iaz para incentivar construes e atividades particulares de interesse coletivo. Essas
doaes podem ser com ou sem encargos e em qualquer caso dependem de lei autorizadora, que
estabelea as condies para sua eIetivao, e de previa avaliao do bem a ser doado, no sendo
exigivel licitao para o contrato alienativo. So excepcionalmente poder-se-a promover licitao
para doaes com encargos, a Iim de escolher-se o donatario que proponha cumpri-los em
melhores condies para a Administrao ou para a comunidade. Em toda doao com encargo e
necessaria a clausula de reverso para a eventualidade do seu descumprimento.

3.2.3. Dao em pagamento

Dao em pagamento e a entrega de um bem que no seja dinheiro para solver divida
anterior. A coisa dada em pagamento pode ser de qualquer especie e natureza, desde que o credor
consinta no recebimento em substituio da prestao que lhe era devida (CC, art. 356).

A Administrao pode utilizar-se da dao em pagamento, com previa autorizao
legislativa e avaliao do bem a ser empregado no resgate da divida. Fixado o valor da coisa dada
em pagamento, as relaes entre as partes reger-se-o pelas normas da compra e venda, e, se
aquela Ior titulo de credito, a transIerncia importara cesso, sujeitando-se, ento, aos preceitos
deste instituto (CC, arts. 286 e ss.).

3.2.4. Permuta

Na signiIicao tecnica do Direito, permuta, troca ou escambo exprime o contrato em
virtude do qual as partes trocam ou cambiam entre si coisas de sua propriedade. Ha sempre na
permuta uma alienao e uma aquisio de coisa, da mesma especie ou no. A permuta pressupe
igualdade de valor entre os bens permutaveis, mas e admissivel a troca de coisa de valores
desiguais com reposio ou torna em dinheiro do Ialtante. Essa complementao em pecunia,
para igualarem-se os valores das coisas trocadas, no desnatura a permuta, desde que a inteno
precipua de cada parte e obter o bem da outra.

A permuta de bem publico, como as demais alienaes, exige autorizao legal e
avaliao previa das coisas a serem trocadas, mas no exige licitao, pela impossibilidade
mesma de sua realizao, uma vez que a determinao dos objetos da troca no admite
substituio ou competio licitatoria.

Qualquer bem publico, desde que desaIetado do uso comum do povo ou de destinao
publica especial, pode ser permutado com outro bem publico ou particular, da mesma especie ou
de outra. O essencial e que a lei autorizadora da permuta identiIique os bens a serem permutados


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e a avaliao previa atribua-lhes corretamente os valores, para a eIetivao da troca sem leso ao
patrimnio publico.

3.2.5. Investidura

Investidura e a incorporao de uma area publica ao terreno particular conIinante, que
Iicou aIastado do novo alinhamento, em razo de alterao do traado urbano. Esse classico
conceito doutrinario merece, atualmente, ampliao no sentido de abranger qualquer area
inaproveitavel isoladamente, remanescente ou resultante de obra publica (art. 15, 2, do Dec-lei
2.300/86), uma vez que esta pode aIetar tambem os terrenos rurais. Assim sendo, area
inaproveitavel isoladamente e aquela que no se enquadra nos modulos estabelecidos por lei para
ediIicao urbana ou aproveitamento para Iins agropecuarios, concluindo que a qualidade de area
inaproveitavel, isoladamente, e justiIicativa suIiciente para a alienao e tambem para a dispensa
de licitao, pois no poderia ser usada por outrem, exceto pelo proprietario do imovel lindeiro.

Realmente, essa situao cria para o proprietario conIinante o direito de adquirir por
investidura a area publica remanescente e inaproveitavel segundo sua destinao natural, visto
que so ele pode incorpora-la ao seu lote e utiliza-la com o todo a que Iicou integrada. Por isso
mesmo, a investidura, embora seja Iorma de alienao e aquisio de imovel publico, exige
autorizao legislativa, dispensada a licitao, uma vez que a transIerncia de propriedade so se
pode Iazer ao particular lindeiro e pelo preo apurado em avaliao previa, segundo os valores
correntes no local. Esse carater de incorporao compulsoria permite aos beneIiciarios da
investidura a plena utilizao da area a ser investida, desde o momento da retrao do
alinhamento ou da concluso das obras, de que resultaram sobras inaproveitaveis de terrenos
publicos na divisa ou no meio das propriedades particulares.

A Iormalizao da investidura se Iaz por escritura publica ou termo administrativo,
sempre sujeitos a transcrio no registro imobiliario.

3.2.6. Concesso de domnio

Concesso de dominio e Iorma de alienao de terras publicas que teve sua origem nas
concesses de sesmaria da Coroa e Ioi largamente usada nas concesses de datas das
Municipalidades da Colnia e do Imperio. Atualmente, so e utilizada nas concesses de terras
devolutas da Unio, dos Estados e dos Municipios, conIorme prev a Constituio da Republica
(art. 188, 1). Tais concesses no passam de vendas ou doaes dessas terras publicas, sempre
precedidas de lei autorizadora e avaliao das glebas a serem concedidas a titulo oneroso ou
gratuito, alem da aprovao do Congresso Nacional quando excedentes de dois mil e quinhentos
hectares.

Quando Ieita por uma entidade estatal a outra, a concesso de dominio Iormaliza-se por
lei e independe de transcrio; quando Ieita a particulares exige termo administrativo ou escritura
publica e o titulo deve ser transcrito no registro imobiliario competente para a transIerncia do
dominio. A concesso de dominio de terras publicas no deve ser conIundida com a concesso
administrativa de uso de bem publico, nem com a concesso de direito real de uso de terrenos
publicos, porque importa alienao do imovel, enquanto estas - concesses de uso como direito


23
pessoal ou real - possibilitam apenas a utilizao do bem concedido, sem a transIerncia de sua
propriedade.

3.2.7. Legitimao de posse

Legitimao de posse e modo excepcional de transIerncia de dominio de terra devoluta
ou area publica sem utilizao, ocupada por longo tempo por particular que nela se instala,
cultivando-a ou levantando ediIicao para seu uso. A legitimao da posse ha que ser Ieita na
Iorma da legislao pertinente, sendo que, para as terras da Unio, o Estatuto da Terra (Lei 4.504/
64) ja disciplina seu procedimento e a expedio do titulo (arts. 11 e 97 a 102) para o devido
registro do imovel em nome do legitimado. Quanto as terras estaduais e municipais, so
igualmente passiveis de legitimao de posse para transIerncia do dominio publico ao particular
ocupante, na Iorma administrativa estabelecida na legislao pertinente.

Expedido o titulo de legitimao de posse - que, na verdade, e titulo de transIerncia de
dominio - seu destinatario, ou sucessor, devera leva-lo a registro. No registro de imoveis podem
apresentar-se quatro situaes distintas: a) o imovel no estar registrado; b) o imovel estar
registrado em nome do proprio legitimado; c) o imovel estar registrado em nome do antecessor
do legitimado; d) o imovel estar registrado em nome de terceiro estranho ao legitimado.

No primeiro caso, registra-se normalmente o titulo de legitimao; no segundo e no
terceiro casos o registro do titulo de legitimao de posse substituira os registros anteriores; no
quarto caso, registra-se o titulo de legitimao de posse, Iicando sem eIeito o registro existente.
Em qualquer dos casos prevalecero as metragens e a descrio do imovel constantes do titulo de
legitimao de posse, pois a Iinalidade precipua deste ato e a regularizao da propriedade
publica e das aquisies particulares por essa Iorma anmala, mas de alto sentido social.

Observe-se, Iinalmente, que no ha nestes casos usucapio do bem publico como direito
do posseiro, mas sim reconhecimento do Poder Publico da convenincia de legitimar
determinadas ocupaes, convertendo-as em propriedade em Iavor dos ocupantes que atendam as
condies estabelecidas na legislao da entidade legitimante. Essa providncia harmoniza-se
com o preceito constitucional da Iuno social da propriedade (art. 170, III) e resolve as to
Ireqentes tenses resultantes da indeIinio da ocupao, por particulares, de terras devolutas e
de areas publicas no utilizadas pela Administrao.

3.2.8. Autorizao de uso

Autorizao de uso e o ato unilateral, discricionario e precario pelo qual a Administrao
consente na pratica de determinada atividade individual incidente sobre um bem publico. No
tem Iorma nem requisitos especiais para sua eIetivao, pois visa apenas a atividades transitorias
e irrelevantes para o Poder Publico, bastando que se consubstancie em ato escrito, revogavel
sumariamente a qualquer tempo e sem nus para a Administrao. Essas autorizaes so
comuns para a ocupao de terrenos baldios, para a retirada de agua em Iontes no abertas ao uso
comum do povo e para outras utilizaes de interesse de certos particulares, desde que no
prejudiquem a comunidade nem embaracem o servio publico. Tais autorizaes no geram
privilegios para a Administrao, ainda que remuneradas e Iruidas por muito tempo, e, por isso
mesmo, dispensam lei autorizadora e licitao para seu deIerimento.


24

3.2.9. Permisso de uso

Permisso de uso e o ato negocial, unilateral, discricionario e precario, atraves do qual a
Administrao Iaculta ao particular a utilizao individual de determinado bem publico. Como
ato negocial, pode ser com ou sem condies, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou
indeterminado, conIorme estabelecido em termo proprio, mas sempre modiIicavel e revogavel
unilateralmente pela Administrao, quando o interesse publico o exigir, dada sua natureza
precaria e o poder discricionario do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem
publico.

A revogao Iaz-se, em geral, sem indenizao, salvo se em contrario se dispuser, pois a
regra e a revogabilidade sem nus para a Administrao. O ato da revogao deve ser idntico ao
do deIerimento da permisso e atender as condies nele previstas.

Via de regra, a permisso no conIere exclusividade de uso, que e apanagio da concesso,
mas, excepcionalmente, pode ser deIerida com privatividade sobre outros interessados, desde que
tal privilegio conste de clausula expressa e encontre justiIicativa legal.

Qualquer bem publico admite permisso de uso especial a particular, desde que a
utilizao seja tambem de interesse da coletividade que ira Iruir certas vantagens desse uso, que
se assemelha a um servio de interesse publico, tal como ocorre com as bancas de jornais, os
vestiarios em praias e outras instalaes particulares convenientes em logradouros publicos. Se
no houver interesse para a comunidade, mas to somente para o particular, o uso especial no
deve ser permitido nem concedido, mas simplesmente autorizado, em carater precarissimo.
Indispensavel, portanto, que para a concesso da outorga haja harmonia entre a natureza lucrativa
da atividade consentida com o interesse publico, pois o titular das prestaes devidas e o publico.
V-se, portanto, que a permisso de uso e um meio termo entre a inIormal autorizao e a
contratual concesso, pois e menos precaria que aquela, sem atingir a estabilidade desta. A
diIerena e de grau na atribuio do uso especial e na vinculao do usuario com a
Administrao.

A permisso de uso de bem publico, por suas caracteristicas de discricionariedade e
precariedade, no se encontra incluida na categoria juridica dos contratos, Iicando a
administrao publica desobrigada de licitar no caso em questo, o que no a impede de assim
proceder sempre que Ior recomendavel quando se tratar de assegurar igualdade de oportunidade
aos particulares, promover seleo do terceiro mais apto ou, ainda, que apresente melhores
condies para o aproveitamento do interesse publico.

3.2.10. Cesso de uso

Cesso de uso e a transIerncia gratuita da posse de um bem publico de uma entidade ou
orgo para outro, a Iim de que o cessionario o utilize nas condies estabelecidas no respectivo
termo, por tempo certo ou indeterminado. E ato de colaborao entre reparties publicas, em que
aquela que tem bens desnecessarios aos seus servios cede o uso a outra que deles esta
precisando.



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A cesso de uso entre orgos da mesma entidade no exige autorizao legislativa e se Iaz
por simples termo e anotao cadastral, pois e ato ordinario de administrao atraves do qual o
Executivo distribui seus bens entre suas reparties para melhor atendimento do servio. Quando,
porem, a cesso e para outra entidade, necessario se torna autorizao legal para essa
transIerncia de posse, nas condies ajustadas entre as Administraes interessadas. Em
qualquer hipotese, a cesso de uso e ato de administrao interna que no opera a transIerncia da
propriedade e, por isso, dispensa registros externos.

3.2.11. Concesso de uso

Concesso de uso e o contrato administrativo pelo qual o poder Publico atribui a
utilizao exclusiva de um bem de seu dominio a particular, para que o explore segundo sua
destinao especiIica. O que caracteriza a concesso de uso e a distingue dos demais institutos
assemelhados - autorizao e permisso de uso - e o carater contratual e estavel da outorga do uso
do bem publico ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condies
convencionadas com a Administrao.

A concesso pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, mas
devera ser sempre precedida de autorizao legal e, normalmente, de concorrncia para o
contrato. Sua outorga no e nem discricionaria nem precaria, pois obedece a normas
regulamentares e tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos, gerando direitos
individuais e subjetivos para o concessionario, nos termos do ajuste. Tal contrato conIere ao
titular da concesso de uso um direito pessoal de uso especial sobre o bem publico, privativo e
intransIerivel sem previo consentimento da Administrao, pois e realizado intuitu personae,
embora admita Iins lucrativos. E o que ocorre com a concesso de uso remunerado de um hotel
municipal, de areas em mercado ou de locais para bares e restaurantes, em ediIicios ou
logradouros publicos. Ha, ainda, a disposio da Administrao a concesso de direito real de
uso, que veremos a seguir.

3.2.12. Concesso de direito real de uso

Concesso de direito real de uso e o contrato pelo qual a Administrao transIere o uso
remunerado ou gratuito de terreno publico a particular, como direito real resoluvel, para que dele
se utilize em Iins especiIicos de urbanizao, industrializao, ediIicao, cultivo ou qualquer
outra explorao de interesse social. E o conceito que se extrai do art. 7 do Dec.lei Iederal 271,
de 28 de Ievereiro de 1967, que criou o instituto entre nos.

A concesso de uso, como direito real, e transIerivel por ato inter vivos ou por sucesso
legitima ou testamentaria, a titulo gratuito ou remunerado, como os demais direitos reais sobre
coisas alheias, com a diIerena de que o imovel revertera a Administrao concedente se o
concessionario ou seus sucessores no lhe derem o uso prometido ou o desviarem de sua
Iinalidade contratual.

Desse modo, o Poder Publico garante-se quanto a Iiel execuo do contrato, assegurando
o uso a que o terreno e destinado e evitando prejudiciais especulaes imobiliarias dos que
adquirem imoveis publicos para aguardar valorizao vegetativa, em detrimento da coletividade.



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A concesso de direito real de uso pode ser outorgada por escritura publica ou termo
administrativo, cujo instrumento Iicara sujeito a inscrio no livro proprio do registro imobiliario
competente. Desde a inscrio o concessionario Iruira plenamente do terreno para os Iins
estabelecidos no contrato e respondera por todos os encargos civis, administrativos e tributarios
que venham a incidir sobre o imovel e suas rendas. Essa concesso, embora erigida em direito
real, no se conIunde com a enIiteuse ou aIoramento, que e instituio civil bem diversa e menos
adequada ao uso especial de bem publico por particulares, como veremos a seguir.

3.2.13. Enfiteuse ou aforamento

EnIiteuse ou aIoramento e o instituto civil que permite ao proprietario atribuir a outrem o
dominio util de imovel, pagando a pessoa que o adquire (enIiteuta) ao senhorio direto uma
penso ou Ioro, anual, certo e invariavel. Em linguagem tecnica, aIoramento ou enIiteuse e o
direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (Ioreiro ou enIiteuta) pode
alienar e transmitir hereditariamente, porem, com a obrigao de pagar uma penso anual (Ioro)
ao senhorio direto.

O Novo Codigo Civil no disciplina a enIiteuse, substituindo-a pelo direito de superIicie.
Tendo em vista a possibilidade de perpetuidade da enIiteuse, durante muito tempo o instituto
sobrevivera em nosso universo juridico. Ao levar em conta esse aspecto, o art. 2038 do novo
Codigo, dentro das disposies Iinais e transitorias, dispe que Iica proibida a constituio de
enIiteuses e subenIiteuses, subordinando-se as existentes, ate sua extino, aos principios do
Codigo Civil de 1916. O 2 do reIerido artigo ainda se reIere a enIiteuse dos terrenos de
marinha, a qual continuara a ser regulada por lei especial. Trata-se da chamada enIiteuse da
Unio.

A enIiteuse da Unio incide nos chamados terrenos de marinha que so os que bordejam
mar, rios ou lagoas onde exista inIluencia das mares. Esse instituto abrange uma area de 33
metros para dentro dos terrenos, medidos do preamar medio. Essa legislao e eminentemente de
direito publico e regula-se pelo Decreto-lei n 9.760/46, com reIerencia no art. 20, VII, da
Constituio Federal. O simples Iato de no existir direito de resgate ja aIasta o instituto da
compreenso do direito privado. O legislador utiliza-se apenas dos principios Iundamentais do
instituto de direito civil, tanto que, se extinta a enIiteuse no campo privado, a instituio publica
subsistira por sua propria legislao. Subsidiariamente, e verdade, chamam-se a colao os
principios do direito privado.

Os terrenos de marinha pertencem ao dominio direto da Unio, pois dizem respeito a
segurana nacional. A Unio tambem pode constituir enIiteuses sobre outros terrenos, cabendo o
procedimento administrativo ao Servio de Patrimnio da Unio. O 2 do art. 64, do Decreto-lei
n 9.760/46 dispe: 'o aIoramento se dara quando coexistirem a convenincia de radicar-se o
individuo ao solo e manter-se o vinculo da propriedade publica.

A condio especial exigida para a concesso do aIoramento, e o pagamento, pelo
enIiteuta, do Ioro anual, que eqivale a um percentual, previamente Iixado, sobre o valor do
dominio pleno.



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Da-se a extino do aIoramento pelo inadimplemento de alguma condio ou obrigao
prevista na sua constituio; pela remisso do Ioro, que e permitida em alguns casos especiais;
pelo desvio da atividade e Iinalmente pela caducidade, que se da quando o enIiteuta deixa de
pagar por certo periodo o Ioro. Contudo, e permitida a revogao da extino, nos casos de Ialta
de pagamento, desde que seja requerida, pelo enIiteuta, no prazo de 90 (noventa) dias.

A Iinalidade do aIoramento, portanto, no se aIasta da origem historica do instituto. As
disposies sobre o assunto esto nos arts. 99 a 124, do diploma legal anteriormente mencionado.
A interpretao dessas normas, embora a base seja toda de direito privado, cabe aos principios de
direito administrativo.

3.2.14. Locao e comodato

A locao e o contrato pelo qual uma das partes, mediante remunerao que a outra paga,
se compromete a Iornecer-lhe, durante certo lapso de tempo, ou o uso e gozo de uma coisa
inIungivel (locao de coisas); ou a prestao de um servio (locao de servios); ou a prestao
de algum trabalho determinado (empreitada). A locao de imoveis e regida pela Lei n.8245, de
18.10.91.

Dois aspectos devem ser observados no caso da locao de bens imoveis, ou seja, quando
a propriedade e de particular, logo o Poder Publico Iigura como locatario, ou quando este e o
locador.

Em ambos os casos, a principio, devera ser observada a obrigatoriedade da licitao
publica.

Na primeira situao apresentada, podera a Administrao desobrigar-se desde que sejam
atendidos os preceitos previstos no inciso X, art. 24, da Lei Iederal n. 8666/93, Iicando, assim,
dispensa a licitao em razo das peculiaridades que motivaram a locao de imovel de terceiros
no integrante da Administrao Publica.

Quanto a segunda hipotese, locao de bens publicos, apesar de guardar bastante
semelhana com as regras da lei anteriormente citada de Direito Privado, alguns requisitos
devero ser observados, por possuirem peculiaridades proprias.

Como ja dito, a obrigatoriedade de licitar o melhor preo deveria ser condio primordial,
levando-se em considerao o valor minimo Iixado atraves de avaliao precedente. Esta
convenincia, entretanto, podera ser dispensada quando a utilizao do imovel tiver por objeto a
residncia de autoridade ou Iuncionario publico, ou a ocupao por outro orgo da Administrao
Publica, respeitando-se, sempre, o valor minimo de avaliao e as demais obrigaes contratuais.

O ponto Iundamental que distingue a locao publica da privada reside na supremacia do
poder publico, em razo do interesse publico, que permite a resciso por maniIestao volitiva
unilateral da Administrao, descabendo ao particular qualquer tipo de indenizao, respeitando
um prazo para a desocupao. Neste caso, havera necessidade de um procedimento
administrativo, com despacho Iundamentado.



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O comodato designa o contrato, a titulo gratuito, em virtude do qual uma das partes cede
por emprestimo a outra determinada coisa, para que a use, pelo tempo e nas condies
preestabelecidas.

O Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, ao Iazer uso da locao de imoveis ou
de contrato de comodato com particulares, objetiva abrigar tanto os servios judiciais que no
podem ser absorvidos nos predios dos Ioros como aqueles que necessitam estar localizados nos
distritos das comarcas.

3.3. Afetao e Desafetao dos Bens Imveis Pblicos

AIetar e destinar, consagrar algo a um determinado Iim. AIetao ou consagrao e o ato
ou Iato em decorrncia do qual determinados bens que se acham Iora do mundo juridico
administrativo ou no, mas com outra destinao ou traos, entram para o mundo do direito
administrativo.

Um Iato, uma lei ou um ato administrativo podem dar origem a aIetao, Ienmeno pelo
qual pode ocorrer alem da alterao ou atenuao do proprio regime juridico a que esta
submetido o bem, tambem a migrao da titularidade do bem.

A principal conseqncia juridica da aIetao, pertena ou no o bem anteriormente ao
dominio privado, e a indisponibilidade do bem publico, em grau maior ou menor. A aIetao se
da, assim, em dois graus: a bem publico de uso especial e, em grau acima, a bem publico de uso
comum; ao reverso, a desaIetao tambem se da em dois graus: a bem publico de uso especial e,
um grau abaixo, a bem dominical.

Para que o Estado possa dispor novamente de bem aIetado a um determinado uso especial,
se a lei o permitir, este precisa ser desaIetado do Iim a que se destina.

Da mesma Iorma que uma norma juridica so pode ser revogada por outra de igual
natureza ou de superior posio hierarquica, desde que emanada de orgo competente, para
ocorrer a desaIetao e necessaria uma determinada maniIestao de vontade do Poder Publico
atraves de norma de igual ou superior hierarquia aquela que ocasionou a aIetao.

Alem disso, no caso de aIetao legal e de Iato de bem publico, no basta que a simples
maniIestao do Poder Publico atraves de ato legislativo ou ato administrativo desaIete do uso
especial um predio publico, mas e tambem necessario que os imoveis, concomitantemente, no
continuem destinados ao uso publico com o consentimento do Poder Publico.

Ademais, e necessario, que em decorrncia da desaIetao, haja um Iim de interesse geral
que seja mais convenientemente preenchido em outro regime.

3.4. Desapropriao de Propriedade

O poder publico pode intervir na propriedade privada, retirando ou restringindo direitos
dominiais privados ou sujeitando o uso de bens particulares a uma destinao de interesse
publico.


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Desapropriao e um instituto juridico pelo qual o poder estatal, Iundado em necessidade
publica, utilidade publica ou interesse social, despoja compulsoriamente alguem de uma
propriedade e a adquire para si, mediante indenizao previa, justa e em dinheiro. Seu
Iundamento e a necessaria supremacia dos interesses publicos sobre os interesses privados,
quando eles entram em irredutivel conIlito.

Ha necessidade publica quando o bem pretendido em Iavor da sociedade e indispensavel a
ela. Ha utilidade publica quando o bem apresenta relevante valor para a coletividade. Esta
presente o interesse social quando as circunstncias impem a distribuio ou o condicionamento
da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilizao ou produtividade, em beneIicio da
coletividade ou de categorias especiIicas.

Na desapropriao no se discute sua convenincia ou oportunidade, cabendo ao
judiciario a veriIicao de nulidades processuais e a determinao do justo valor a ser pago.

A desapropriao desenvolve-se por meio de uma sucesso de atos deIinidos em lei e que
culminam com a incorporao do bem ao patrimnio publico. Esse procedimento compreende
duas Iases: a declaratoria e a executoria, abrangendo, esta ultima, uma Iase administrativa e uma
judicial.

Na Iase declaratoria, o poder publico declara a utilidade publica ou o interesse social do
bem para Iins de desapropriao.

A segunda Iase do procedimento da desapropriao - a executoria - pode ser
administrativa ou judicial. Compreende os atos pelos quais o poder publico promove a
desapropriao, ou seja, adota as medidas necessarias a eIetivao da desapropriao, pela
integrao do bem no patrimnio publico.

A Iase executoria sera administrativa quando houver acordo entre expropriante e
expropriado a respeito da indenizao, hipotese em que se observaro as Iormalidades
estabelecidas para a compra e venda, exigindo-se, em caso de bem imovel, escritura transcrita no
Registro de Imoveis. Essa Iase nem sempre existe, pois acontece as vezes que o poder publico
desconhece quem seja o proprietario, hipotese em que devera propor a ao de desapropriao,
que independe de se saber quem e o titular do dominio.

No havendo acordo, segue-se a Iase judicial, iniciada pelo poder publico, com
observncia do procedimento estabelecido no Decreto-lei n 3.365/41 (arts. 11 a 30), aplicavel
tambem a desapropriao por interesse social Iundada na Lei n 4.132, consoante se veriIica pelo
disposto em seu artigo 5; na omisso da lei, aplica-se o C PC (art. 42 do Decreto-lei n 3.365).

Quanto a desapropriao para Iins de reIorma agraria, o procedimento esta estabelecido na
Lei Complementar n 76, de 06 de julho de 1993.





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3.4.1. Natureza 1urdica

A desapropriao e Iorma originaria de aquisio da propriedade. Nesta Iorma de
aquisio, a causa que atribui a propriedade a alguem no se vincula a nenhum titulo anterior, isto
e, no deriva de titulo precedente, no sendo, portanto, dependente de outro. E causa autnoma,
bastante por si mesma, para gerar, por Iora propria, o titulo constitutivo da propriedade. E
precisamente o que ocorre na desapropriao, em que a transIerncia Iorada do bem para o
patrimnio publico independe de qualquer vinculo com o titulo anterior de propriedade; no
interessa, para Iins de expropriao, veriIicar se se tratava de titulo justo ou injusto, de boa-Ie ou
ma-Ie.

A ao judicial de desapropriao pode prosseguir independentemente de saber a
Administrao quem seja o proprietario ou onde possa ser encontrado; mesmo porque no
processo de desapropriao, as questes reIerentes ao dominio no so objeto de considerao, ja
que as unicas materias passiveis de serem alegadas na contestao so as nulidades processuais e
o preo (art. 20 do Decreto-lei n 3.365); apenas no momento de levantar o valor da indenizao e
que o interessado devera Iazer a prova de dominio (art. 34 do Decreto-lei n 3.365); tratando-se
de ao cujo processamento independe de contestao, basta o chamamento do presumivel titular
do dominio, detentor da posse direta do imovel, para que se admita a legitimidade passiva.

Deve-se lembrar ainda o entendimento de que no se aplicam, nas desapropriaes, os
eIeitos da revelia previstos no artigo 319 do CPC, pois o juiz, mesmo na Ialta de contestao, esta
adstrito a norma constitucional que exige justa indenizao, cabendo-lhe o dever de zelar por esse
principio.
4


Se a indenizao Ior paga a terceiro, que no o proprietario, no se invalidara a
desapropriao, pois o artigo 35 do Decreto-lei n 3.365 determina que "os bens expropriados,
uma vez incorporados a Fazenda Publica, no podem ser objeto de reivindicao, ainda que
Iundada em nulidade de processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada procedente,
resolver-se-a em perdas e danos".

Todos os nus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado extinguem-se e Iicam
sub-rogados no preo (art. 31 do Decreto-lei n 3.365); embora a norma no Iale em direitos
reais, tem-se entendido que apenas essa categoria de direito Ioi abrangida pelo dispositivo: em
primeiro lugar, porque a expresso "direitos que recaiam sobre o bem expropriado" da ideia de
direito real; em segundo lugar, porque o artigo 26 determina que no valor da indenizao no se
incluiro os direitos de terceiros contra o expropriado; vale dizer que os direitos obrigacionais
tero que ser pleiteados contra o poder expropriante em ao propria.

A transcrio da desapropriao no registro de imoveis independe da veriIicao da
continuidade em relao as transcries anteriores, no cabendo qualquer impugnao por parte
do OIicial de Registro de Imoveis; no ha possibilidade de eventuais prejudicados reivindicarem
o imovel, que no Iica sujeito a evico, ja que no se pode invalidar a desapropriao se o
expropriado no era o legitimo dono (art. 35 do Decreto-lei n 3.365).

4
Sumula n 118 do TFR.


31
Por Iim, vale ressaltar que sob o aspecto Iormal a desapropriao e um procedimento; quanto ao
conteudo, constitui transIerncia compulsoria da propriedade.

3.5. Funo Social

Em qualquer organizao, a gesto do patrimnio decorre, essencialmente, da conjugao
da necessidade de meios patrimoniais com o alcance eIicaz dos objetivos que essa organizao
persegue, tendo em conta varios condicionalismos, em especial os meios Iinanceiros, proprios ou
alheios, passiveis de serem aIetos aos correspondentes investimentos, no caso, de natureza
imobiliaria. A racionalidade patrimonial de qualquer organizao devera, assim, residir no
equilibrio patrimonial, segundo o qual, estruturas patrimoniais equilibradas exigem massas
patrimoniais certas, para cumprir com eIicacia os objetivos que se prope.

No caso das organizaes publicas, cujos objetivos se situam na satisIao ou produo de
bens publicos, a racionalidade patrimonial assume maior complexidade, uma vez que o
destinatario desses bens e o cidado e as massas patrimoniais tanto podem ter a ver com o
processo produtivo interno do servio, como com os aspectos da organizao e estruturao da
sociedade nas suas varias vertentes, que vo, por exemplo, desde a construo de inIra-estruturas
basicas ate a proteo do ambiente.

Nesta linha, em uma economia de mercado, a interveno do Estado, do ponto de vista
econmico, so podera justiIicar-se numa situao de promoo de eIicincia, de acordo com a
qual, a economia pode melhorar o nivel de bem-estar de pelo menos um individuo sem diminuir o
nivel de bem-estar de um outro individuo. E, nesta acepo, que o patrimnio publico devera ser
gerido, mesmo no constituindo uma variavel endogena da politica econmica, continuando a ser
encarado, apenas, como um conjunto de recursos subordinado a satisIao de varias Iinalidades
econmico-sociais.

Na verdade, o patrimnio publico constitui um recurso Iundamental para a prossecuo
dos Iins do Estado. Tal patrimnio pode assumir, resumidamente, trs aspectos muito importantes
para o bem estar social, nomeadamente: o Iuncionamento dos servios publicos (instalao de
servios); a preservao da memoria e dos valores nacionais (patrimnio de relevncia cultural);
e a satisIao das necessidades coletivas (patrimnio qualiIicado de dominio publico).

Por outro lado, em termos agregados, o Estado gasta, anualmente, avultadas importncias,
direta ou indiretamente, na aquisio e na administrao do patrimnio, que devero traduzir-se
em promoo de bem estar social, de acordo com o principio da racionalidade.

ReIira-se, no entanto, que numa sociedade evoluida, sensivel a preservao dos valores
nacionais e a qualidade de vida dos cidados, o Estado pode delegar a prestao de alguns
servios publicos a iniciativa privada, em razo do aprimoramento do Estado Democratico de
Direito e da expanso das limitaes dos recursos publicos, a Iim de prover as crescentes
necessidades publicas e coletivas. Assim, para eIeitos da presente exposio, consideramos a
gesto do patrimnio publico como uma atividade com varios niveis de desconcentrao e/ou de
descentralizao, segmentada em processos de aquisio, administrao e alienao, subordinada
a logica do interesse publico.



32
3.6. Os bens pblicos no novo Cdigo Civil

Alguns institutos do Codigo Civil, editado em 1916, no mais guardavam compatibilidade
com as novas realidades juridicas, diante das constantes transIormaes dos institutos juridicos
no decorrer de decadas.

Entre os aspectos que precisaram ser compatibilizados com as novas realidades, destaca-
se o relativo a disciplina dos bens publicos, materia que, como sabido, e mais proIundamente
estudada no Direito Administrativo, em que pese sua disciplina alojar-se em diploma de carater
eminentemente privado.

No Codigo Civil revogado, a disciplina dos bens publicos estava prevista entre os arts. 65
a 69, ao passo que no Codigo vigente a materia esta regulada entre os arts. 98 a 103.

Embora de modo sucinto, o legislador procedeu a adequao normativa sobre a materia
levando em conta os dias atuais.

O art. 65 do Codigo Civil anterior classiIicava os bens em publicos e privados, atribuindo
aqueles conceituao expressa e a estes conceituao residual. Rezava o dispositivo que publicos
so "os bens do dominio nacional pertencentes a Unio, aos Estados, ou os Municipios", e que
"todos os outros so particulares, seja qual Ior a pessoa a que pertencerem".

A noo de bens publicos, no acompanhou a evoluo dos institutos relativos ao dominio
publico. Primeiro, porque se reIeriu a apenas trs entes Iederativos, conIorme o sistema
constitucional ento vigente. Assim, para a adequao normativa, era preciso interpretar
extensivamente o dispositivo em ordem a alcanar tambem o Distrito Federal, pessoa integrante
da atual Iederao (art. 18, C.F.). Depois, no contemplou outras entidades que vieram a ser
criadas e que, a despeito de no serem Iederativas, tm personalidade juridica de direito publico,
caso, por exemplo, das autarquias e das Iundaes governamentais de direito publico.

A doutrina, por tal razo, encetou esIoros para vislumbrar a mens legis do art. 65, mas
nem sempre a interpretao Ioi rigorosamente a mesma. Para HELY LOPES MEIRELLES, por
exemplo, so publicos os bens pertencentes as entidades estatais, autarquicas, Iundacionais e
paraestatais ("Direito Administrativo Brasileiro", Malheiros, 18 ed., 1993, pag. 428). MARIA
SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, corroborando opinio de CRETELLA JUNIOR, sustenta que
bens publicos so aqueles de que e detentora a Administrao ("Direito Administrativo", Atlas, 3
ed., 1993, pag. 371).

Para JOSE DOS SANTOS CARVALHO FILHO, a ideia que se devia extrair do art. 65 e
a de que o legislador quis qualiIicar como bens publicos aqueles que pertencessem a pessoas
juridicas de direito publico, sejam elas politicas, como os entes da Iederao, sejam
exclusivamente administrativas, como e o caso de autarquias e Iundaes governamentais de
natureza autarquica ("Manual de Direito Administrativo", Ed. Lumen Juris, 10 ed., 2003, pag.
871). Compartilham do mesmo pensamento CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
("Curso de Direito Administrativo", Malheiros, 14 ed., 2002, pag. 768) e DIOGENES
GASPARINI (" Direito Administrativo", Saraiva, 4 ed., 1995, pag. 471).



33
O novo Codigo Civil endossou esta ultima posio, deIinindo os bens publicos como
aqueles "do dominio nacional pertencentes as pessoas juridicas de direito publico interno" (art.
98), reservando a qualidade de bens privados a todos os demais, "seja qual Ior a pessoa a que
pertencerem".

Com isso, resultou superada a acirrada discusso em torno da natureza dos bens
pertencentes a empresas publicas e sociedades de economia mista, que eram considerados bens
publicos conIorme a atividade nele exercida, visto que tais entidades tm personalidade juridica
de direito privado e, dessa maneira, seus bens so podem ser qualiIicados como bens privados.

A nova regra tem contorno claro, qualiIicando como bens privados os pertencentes a
pessoas juridicas de direito privado. Por conseguinte, os bens daquelas entidades, bem como os
das Iundaes governamentais de direito privado, devem considerar-se eIetivamente como bens
privados. DIOGENES GASPARINI ainda advoga que, somente em sentido muito abrangente,
seriam bens publicos (ob. cit., pag. 471). Discorda deste posicionamento JOSE DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, pois entende que, nem mesmo em sentido amplissimo, por tratar-se de
bens privados porque pessoas juridicas privadas os seus titulares. No que toca a classiIicao
dos bens, a mudana mais signiIicativa Ioi a de deixar claro o dominio das pessoas de direito
publico. Assim, o art. 66 do Codigo anterior categorizava os bens publicos em bens de uso
comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais. O novo Codigo mantem essa
tripartio de categorias (art. 99), mas Iaz trs alteraes, todas para conIirmar o dominio das
pessoas de direito publico.

Primeiramente, introduz o termo "administrao" (administrao Iederal, estadual e
municipal) para indicar a destinao do servio ou estabelecimento instalado no ediIicio ou
Terreno (art.99,II).

Quanto a questo da alienabilidade de bens publicos, sempre causou perplexidade a
conIusa redao do art. 67 do antigo Codigo Civil, segundo o qual "os bens de que trata o artigo
antecedente so perdero a inalienabilidade, que lhes e peculiar, nos casos e Iorma que a lei
prescrever".

O texto, na verdade, pecava pela Ialta de preciso e deixava duvidas ao interprete. Leitura
menos atenta poderia conduzir a duas interpretaes: 1) todos os bens seriam inalienaveis, mas
poderiam perd-la na Iorma do que dispusesse a lei; 2) alguns bens, por sua natureza peculiar,
seriam inalienaveis, mas, mesmo quando o Iossem, poderiam ser alienados na Iorma da lei.

ODETE MEDAUAR ("Direito Administrativo Moderno", Ed. RT, 2 ed., 1998, pags.
275/6) e LUCIA VALLE FIGUEIREDO ("Curso de Direito Administrativo", Malheiros, 2 ed.,
1995, pag. 368) parecem Iiliar-se ao primeiro entendimento.

O pensamento de HELY LOPES MEIRELLES, que, interpretando o antigo art. 67,
averbava que o escopo da lei Ioi apenas o de considerar peculiarmente inalienavel o bem publico
enquanto destinados ao uso comum do povo ou a Iins administrativos especiais (ob. cit., pag.
443), o que signiIicaria que a inalienabilidade peculiar atinge somente os bens de uso comum do
povo e de uso especial.


34

A maioria dos doutrinadores abonam esse pensamento e concluem que os bens
dominicais no tm qualquer inalienabilidade peculiar. Mas sua alienao depende das condies
Iixadas na lei. Quanto aos bens de uso comum do povo e os de uso especial, so podem ser
considerados inalienaveis na medida em que estiverem cumprindo as suas Iinalidades. Entretanto,
nada impede que, pelo processo de desaIetao, percam tais Iinalidades e passem a integrar a
categoria dos bens dominicais. Se tal ocorrer, os bens sero alienaveis como qualquer bem
dominical, embora, nas condies estabelecidas na lei.

Ha entendimento no sentido de que no e a inalienabilidade que caracteriza os bens
publicos, por isso que podem eles, mediante as condies da lei, serem alienados, mas sim a
alienabilidade condicionada, ou seja, a possibilidade de alienao desde que sob as condies que
a lei demandar. Desse modo, so havera inalienabilidade como principio se a natureza do bem no
comportar alienao ou se a Constituio expressamente o determinar, como e o caso das terras
devolutas necessarias a proteo dos ecossistemas naturais, previsto no art. 225, 5, da vigente
Constituio.

O novo Codigo seguiu exatamente esse delineamento. No art. 100, estabelece: "Os bens
de uso comum do povo e os de uso especial so inalienaveis, enquanto conservarem a sua
qualiIicao, na Iorma que a lei determinar". O texto denota nitidamente que no ha o axioma da
inalienabilidade por principio. Ao contrario, extrai-se da norma que tais categorias de bens so
suscetiveis de alienao se no mais estiverem preordenadas a seus objetivos naturais. Como a
alienao so se dara se Ior implementada tal condio, tratar-se-a realmente de alienabilidade
condicionada.

Por outro lado, em relao aos bens dominicais, dispe o art. 101 do novo Codigo que
"podem ser alienados, observadas as exigncias da lei". Aqui a alienabilidade e por principio, o
que no ocorre com as demais categorias. Quanto as exigncias da lei, o que se conclui e que toda
e qualquer alienao de bem publico, seja do bem publico naturalmente dominical, seja do que
veio a integrar-se nessa categoria, depende das condies que a lei Iixar.

Os bens publicos podem ser objeto de uso por particulares, conIorme ja visto em capitulo
anterior. Trata-se de tema incluido na parte relativa a gesto dos bens publicos.

O art. 69 do Codigo de 1916 enunciava que o uso comum dos bens publicos poderia ser
gratuito, ou retribuido, conIorme o que dissessem as leis Iederais, estaduais e municipais.

No Codigo ora vigente, o art. 103 repete a base desse conteudo normativo, procedendo
apenas a necessaria adequao, substituindo a meno as leis da Unio, Estados e Municipios
pela reIerncia a lei editada pela entidade a cuja administrao pertencerem. O emprego da nova
expresso rende ensejo a uma ampliao das linhas da norma vigente, ja que passa a incluir
tambem o uso gratuito ou remunerado de bens pertencentes a pessoas de direito publico no
Iederativas, como e o caso de autarquias e Iundaes governamentais de direito publico.

Por conseguinte, continuam validos e eIicazes os instrumentos adotados para o uso de
bens publicos por particulares, quer os de direito publico, como a autorizao, a permisso e a
concesso de uso, a cesso de uso, a concesso de direito real de uso, e os novos instrumentos


35
urbanisticos, como a concesso especial de uso para Iins de moradia e a autorizao de natureza
urbanistica (Medida Provisoria n 2.220, de 04.09.2001), quer de os de direito privado, como a
locao, o comodato e a enIiteuse.

Tal uso, como reaIirma o novo Codigo, tanto pode ser gratuito como remunerado. A
deciso sobre esse aspecto se situa no mbito discricionario da Administrao em seu poder de
gesto dos bens publicos sob sua custodia.

Outra novidade do Codigo vigente esta insculpida no art. 102, que dispe: "Os bens
publicos no esto sujeitos a usucapio".

E classica a caracteristica de imprescritibilidade dos bens publicos. De acordo com essa
qualidade especial, os bens publicos no podem mesmo ser adquiridos por usucapio, como
acentua CRETELLA JUNIOR ("Curso de Direito Administrativo", Forense, 8 ed., 1986, pag.
615).

O quadro normativo sobre tal qualiIicao especial, porem, se aIigura disperso. A
Constituio Federal deixou assentado que os imoveis publicos no se sujeitam a usucapio (art.
183, 3 e 191, parag. unico).

Mas quid iuris em relao aos bens moveis. A doutrina invoca os vetustos Decretos
n 19.924/31, 22.785/33 e 710/38, sendo que no segundo desses diplomas Iicou garantida a
imprescritibilidade de todos os bens publicos, seja qual Ior a sua natureza (HELY LOPES
MEIRELLES, ob. cit., pag. 450). O Supremo Tribunal Federal consagrou o entendimento na
Sumula n 340, restringindo-o, porem, sob o aspecto temporal, vale dizer, somente admitindo a
garantia apos o advento do Codigo Civil.

Com a introduo do art. 102, todavia, aIastam-se eventuais duvidas que a materia
poderia ensejar. Ao dizer que os bens publicos no esto sujeitos a usucapio, quer a lei deixar
claro que a impossibilidade atinge todos os bens publicos, seja qual Ior a sua natureza ou
Iinalidade.

Dessa maneira, nenhuma posse, ainda que presentes o animus de possuir e o Iato
concreto da ocupao pelo possuidor, pode converter-se em propriedade, se exercida sobre bem
publico. Cuida-se de postulado necessario para garantir o patrimnio publico contra ocupaes
irregulares por particulares, Iato que, pela grande imensido das areas publicas, nem sempre pode
restar sob a esIera de vigilncia do Poder Publico.

Comparando-se o sistema encontrado no Codigo revogado e o que consta do Codigo em
vigor, no ha como deixar de reconhecer a aplicao do principio da adequao normativa, pelo
qual o legislador deu ao sistema a interpretao que as novas realidades juridicas vinham
reclamando, suIicientemente ajustada ao processo evolutivo do direito na materia.

3.7. Estrutura Organizacional dos Entes Pblicos

No ano de 1999, a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) passou por um processo de
planejamento estrategico que alterou sua estrutura.


36

A nova estrutura passou a ser constituida por 22 Gerncias Regionais de Patrimnio da
Unio, alem de 5 Gerncias de Area que compem o Orgo Central da SPU.

As atividades supervisionadas em cada Gerncia de Area esto sendo objeto de nova
normatizao.

As 22 Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio Ioram divididas em dois grupos:
Gerncias classe A e Gerncias classe B, de acordo com o desempenho em arrecadao de
receitas patrimoniais e base cadastral de imoveis da Unio. Atualmente, a nova estrutura conta
com 8 Gerncias de Classe A e 14 de Classe B, segundo relao abaixo especiIicada:

Gerncias Regionais - Classe A: Bahia; Espirito Santo; Maranho; Para (abrangendo o
Estado do Amapa); Pernambuco; Rio de Janeiro; Santa Catarina; So Paulo.

Gerncias Regionais - Classe B: Alagoas; Amazonas (abrangendo o Estado de Roraima);
Ceara; Distrito Federal; Goias (abrangendo o Estado de Tocantins); Mato Grosso (abrangendo os
Estados de Rondnia e Acre); Mato Grosso do Sul; Minas Gerais; Paraiba; Parana; Piaui; Rio
Grande do Norte; Rio Grande do Sul; e Sergipe.

Essa estrutura das Gerncias Regionais no e estatica. A SPU tem por proposito estimular
os seus desempenhos, prestigiando o regime de reconhecimento meritorio, atraves de um sistema
de avaliao, para permitir as respectivas ascenses, de uma para outra classe, de acordo com a
perIormance demonstrada no exercicio, alcanando assim a racionalizao do uso de recursos
publicos no Iuncionamento dos orgos regionais.

O Decreto lei n 9760, de 05.09.46, com alguma legislao superveniente que vem
corrigir alguns pequenos detalhes, atualmente e o instrumento regulador do patrimnio
imobiliario da Unio Federal, e, na opinio de grandes juristas, trata-se de um pergaminho
elaborado com o intuito de desmantelar todo o acervo imobiliario publico da nao, carecendo de
uma reIorma radical e urgente, por impedir o melhor aproveitamento dos imoveis publicos
Iederais.

Tal legislao permiti que o Poder Executivo, por intermedio do Presidente da Republica
ou seus subordinados, a quem pode ser delegada a Iaculdade, aliene a titulo gracioso ou oneroso,
para quem bem entender, parcela do territorio constituido do solo, do subsolo, do espao aereo,
Iluvial, maritimo e demais outros bens que constituem o reIerido patrimnio, sem que tenha
necessidade de pleitear autorizao para o Congresso Nacional, ja deIerida por meio do proprio
diploma aprovado de modo simbolico pelas lideranas partidarias.

O patrimnio publico no Estado do Rio de Janeiro, herdou em 1960, quando Estado da
Guanabara, os bens do antigo Distrito Federal (Capital do Pais durante alguns seculos), por
partilha dominial, ocorrendo nova partilha em 1975.

A Lei Complementar n08, de 25.10.77, e a legislao basica ainda hoje em vigor, mas
com varias alteraes no so expressa, mais especialmente a partir do texto Constitucional
Estadual de 1989, que regula o regime juridico dos bens imoveis estaduais. Como a lei Iederal


37
anteriormente tratada, tambem e objeto de varias criticas pelos doutrinadores e gestores estaduais,
em razo de atribuir grande concentrao do poder nas mos do Governador do Estado, situao,
inclusive chancelada pela propria Constituio local. Essa situao causa um excesso de zelo e
grande aIunilamento nas causas patrimoniais imobiliarias.

A gesto do patrimnio estadual esta concentrada na Superintendncia do Patrimnio
Imobiliario, orgo vinculado a Secretaria de Administrao e Reestruturao do Estado do Rio de
Janeiro.

No mbito do Municipio do Rio de Janeiro, a inIluncia da legislao do Estado do Rio
de Janeiro Ioi muito marcante, pois por um determinado periodo eram a mesma pessoa politica. A
legislao basica e a Lei Orgnica do Municipio, de 05/04/90 , que por diversas oportunidades
traduz dispositivos idnticos ao da Constituio Estadual. Merece destaque a Lei Complementar
n01, 13.09.90, que ratiIica integralmente o Codigo de Administrao Financeira e Contabilidade
Publica Municipal (C.A.F.), instituido pela Lei 207, de 19.12.80, legislao especiIica que
leciona a gesto patrimonial.

Mais uma vez, observa-se o inconIormismo por parte de estudiosos ao analisar o texto da
lei complementar citada, que pura e simplesmente ratiIicou um texto ja aprovado anteriormente
pela Lei n 207/80, deixando muito a desejar em termos de utilizao e Iormas de alienao de
bens publicos, bem como pelo Iato de se ter pedido a oportunidade de atualizar os conceitos e
texto da lei, perante um novo ordenamento juridico.

A Superintendncia do Patrimnio do Municipio do Rio de Janeiro e o orgo responsavel
pelo desenvolvimento das atribuies relativas a gesto integrada dos bens imoveis municipais.

Finalizando, esclarecemos que o acervo dos bens pertencentes ao patrimnio publico e
Iruto da Iormao territorial advinda de conquistas politicas no mbito internacional,
consolidadas pelo direito historico e reIerendadas pelo direito positivado atraves das
Constituies Imperiais e Republicanas, leis ordinarias vigentes e ja revogadas, bem como por
meio de titulos de propriedade e ocupaes juridicamente reconhecidas, que em Iace das
legislao aqui tratadas, se encontra altamente Iragilizado, conIorme advoga grande parte da
doutrina.


4. GESTO DOS BENS IMVEIS DO TRIBUNAL DE 1USTIA DO ESTADO DO RIO
DE 1ANEIRO


O Tribunal de Justia, buscando cumprir sua misso institucional, vem empreendendo
signiIicativos esIoros no sentido de conIerir a gesto administrativa o lugar privilegiado que lhe
cabe, por meio de um rigoroso planejamento estrutural, Iuncional e oramentario.

A gesto administrativa do Tribunal de Justia deve permitir no apenas um crescimento
no numero de projetos desenvolvidos, mas tambem a criao e incrementao de recursos, bem
como o aprimoramento de medidas que visam a Iacilitar o acesso do povo a garantia da tutela
jurisdicional, acelerando a tramitao dos processos judiciais.


38

Atualmente, as modernas tecnicas de gesto publica permanecem sendo implementadas
mediante normas legais e regulamentares que versam sobre materia predominantemente tecnica,
sobretudo aquelas veiculadas pela Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, que
estabeleceu normas de Iinanas publicas voltadas para a responsabilidade na gesto Iiscal, e pela
Lei Federal n 10.520, de 17 de julho de 2002, que criou a modalidade de licitao denominada
prego.

Quanto a gesto imobiliaria o Tribunal de Justia se utiliza das leis estaduais para o
desenvolvimento da administrao de seu acervo imobiliario, bem como de normas especiIicas da
Administrao Judiciaria, que se encontram condensadas no Manual do Gestor, que teve sua
implantao por meio do Ato Executivo n 1112/2003.

Nesse sentido, ha que se Iazer meno acerca da atuao da Diretoria Geral de Logistica
do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, que vem buscando, no uso de suas
atribuies, e em conjunto com as demais Diretorias Gerais, a melhoria do Poder Judiciario como
um todo, assumindo o seu papel na retaguarda para o pleno desempenho dos que atuam na
prestao jurisdicional e dos que se utilizam deste Poder.

A Diretoria Geral de Logistica tem por misso assegurar e harmonizar o suprimento dos
recursos oriundos de contratos e atos negociais, aquisio e colaborao, inIra-estrutura
operacional, engenharia, patrimnio, material e transportes, necessarios ao provimento as
unidades organizacionais do Poder Judiciario e dos Orgos que prestam a jurisdio.

No que tange aos bens imoveis, o Departamento de Contratos e Atos Negociais da
Diretoria Geral de Logistica e o orgo responsavel pelos contratos Iirmados pelo Tribunal, que
visam a gesto patrimonial, dentre os quais podemos destacar a locao de imovel
5
, as cesses e
comodatos
6
, as doaes, a compra e venda e a permisso de uso.
7


4.1. Poltica Estratgica do Tribunal de 1ustia do Estado do Rio de 1aneiro

O Tribunal de Justia sendo o local apropriado para solucionar os conIlitos trazidos pela
sociedade, entende que e de vital importncia a apresentao de suas instalaes, objetivando
minorar a sensao de angustia que aIlige os jurisdicionados.

A aproximao dos jurisdicionados e diretriz estrategica para o Poder Judiciario, da qual
decorre prioridade em Iavor da instalao de Ioruns regionais e juizados especiais em todas as
Comarcas do Estado. A implementao dessa prioridade esta condicionada pelos meios
disponiveis, os quais devem ser aplicados com o maximo de economicidade.

Com o escopo de Iixar um arcabouo suIiciente a atender aos objetivos propostos, a
Administrao Superior do Judiciario Fluminense expediu aos orgos gestores duas diretrizes
integradas: racionalizar custos e gerar receitas, com o Iim de exercer-se, a plenitude, a autonomia

5
CI. Anexo a, pag. 44.
6
CI. Anexo b, pag. 48.
7
CI. Anexo c, pag. 50.


39
administrativa e Iinanceira que o artigo 99 da Constituio da Republica conIere ao Poder
Judiciario.

A Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a principal Ionte
reguladora da execuo do presente plano de ao, pois trata das questes relacionadas ao
equilibrio Iiscal da Administrao Publica, destacando como principais temas: o incentivo ao
aumento da arrecadao, a aplicao planejada dos recursos oramentarios e Iinanceiros
disponiveis, o contingenciamento das despesas Iixadas quando o resultado da arrecadao Ior
inIerior ao previsto, a politica da gesto de pessoal, a preservao e a conservao do patrimnio
publico.

As despesas de custeio e os investimentos a serem aplicados na execuo dos projetos
do Plano de Ao Governamental so regidos pela seguinte legislao estadual: Lei n 2.524/96
(Criao do FETJ), Lei n 2.836/97 (altera os artigos 2, II, e 3, V, da Lei n 2.524/96), Lei n
3.217/99 (autoriza a transIerncia de novas receitas para o FETJ).

As despesas com pessoal, custeio e investimentos so representadas em programas e
projetos que integram o Plano de Ao Governamental. As despesas com pessoal so custeadas
por recursos do Tesouro Estadual e esto presentes no Programa de Criao e Instalao de
Serventias Judiciais. A Iixao das despesas com pessoal, quando se tratar de projeto de criao
de serventias, considera o preenchimento de todos os cargos legalmente previstos (magistrados e
serventuarios). Nos projetos para instalao de serventias, a despesa e estimada com base nos
dados do Relatorio de Acompanhamento de Custos (RAC), que so atualizados a cada periodo de
quatro meses.

As despesas com custeio e investimentos devem ser suportadas pelo FETJ, tendo sido
considerados estimativamente os custos de cada um dos projetos, com base nos dados Iornecidos
pelos orgos que gerenciam e/ou coordenam os projetos, exceto no Programa de Criao e
Instalao de Serventias Judiciais, que teve as suas despesas estimadas pelo RAC.

O Tribunal de Justia nos ultimos binios implementou varias medidas buscando a
eIicincia e celeridade dos servios, investindo, de Iorma marcante, nas obras e reIormas de suas
instalaes, que contam atualmente com uma rede de imoveis proprios e cedidos na base de 300
(trezentos) predios. Atraves da inaugurao de novas sedes de Foruns em diversas Comarcas
pertencentes a este Estado, Ioi possivel reduzir consideravelmente os gastos decorrentes dos
alugueres de imoveis que objetivavam o Iuncionamento de serventias judiciais, e exigiam
constante manuteno em instalaes pertencentes a terceiros.

Outra medida estrategica desenvolvida Ioi a outorga unilateral da permisso de uso de
bem publico, disponibilizando espaos nos predios dos Foros Central, Regionais e do Interior,
nos quais tem sido Ireqentemente permitida a explorao de servios por particulares, para a
execuo de atividades que atendam ao interesse publico, seja porque oIerecem utilidade aos
proIissionais que desempenham seus oIicios, ou aos jurisdicionados em geral que Ireqentam os
Foros, seja em razo de produzirem receita apropriavel ao Fundo Especial, harmonizando a
natureza lucrativa da atividade consentida com o interesse publico, este necessariamente
despojado do intuito de lucro.



40
Neste sentido, a Administrao do T.J. vem disciplinando a outorga das permisses de
uso por meio de Atos Normativos que regulam as hipoteses da explorao de servios de cantina,
reprograIia, postos e caixas eletrnicos bancarios, papelarias e maquinas de reIrigerantes e caIe.

Oportuno, ainda, enIatizar a reorganizao das ocupaes que vem sendo desenvolvida
no interior dos predios, com a melhor disponibilizao do lay-out e reestruturao da distribuio
das serventias, e, em especial, dos Juizados Especiais, reconhecidamente a atuao que mais se
aproxima da populao, viabilizando uma prestao jurisdicional voltada para a inIormalidade e
celeridade, Iixando-os em locais de Iacil acesso e boa visibilidade.

Vem sendo desenvolvida tambem a racionalizao da ocupao de areas utilizadas para a
guarda de bens moveis, com a alienao, mediante doao sem encargos, de material obsoleto,
imprestavel, de recuperao antieconmica ou inservivel ao servio publico, que vinha ocupando
os depositos do Poder Judiciario, permitindo a criao de espaos para a guarda dos estoques
necessarios, bem como a instalao de servios administrativos Iundamentais ao Iuncionamento
da Justia. Destaque-se que a doao dos bens, alem de atender aos interesses do Poder
Judiciario, consiste em atividade de relevante valor social, ao passo que so beneIiciadas
entidades de direito publico e privada, estas, sociedades civis sem Iins lucrativos, voltadas a
natureza de prestao assistencial a comunidade.

Registre-se, ainda, a importncia da celebrao de convnios com instituies Iinanceiras
que tem por objetivo colocar a disposio do Poder Judiciario recursos, que dentre outros,
objetivam a reIorma e a restaurao de predios antigos e tombados, que possibilitaro propiciar
melhores condies de trabalho aos servidores e magistrados, que reIletiro nos servios
prestados a sociedade, garantido a eIicincia da atuao do Tribunal de Justia.

4.2. Fundo Especial

O Fundo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (FETJ) e um
importante instrumento de gesto para assegurar a independncia Iinanceira do Poder Judiciario,
visando a sua reestruturao e modernizao de suas instalaes, a Iim de tornar a prestao
jurisdicional rapida, eIiciente e de melhor qualidade.

O FETJ adquiriu tamanha relevncia para o custeio das atividades do Poder Judiciario
Fluminense, que o conhecimento de suas Iinalidades e estrutura passou a ser do interesse no
apenas da administrao judiciaria, mas tambem dos magistrados, dos jurisdicionados e da
sociedade em geral.

Criado em 22 de janeiro de 1996 pela Lei Estadual n 2.524, o FETJ passou a ter maior
expressividade apos a vigncia da Lei n 3.217, de 27 de maio de 1999, que transIeriu para esse
importante instrumento de gesto os valores percentuais de que tratam os artigos 19 e 20 da Lei
n 713/83, as taxas judiciais e os 20 dos atos extrajudiciais.

Destarte, o FETJ passou a responder por todas as despesas de manuteno e de
investimentos do Judiciario, permanecendo com o Tesouro Estadual apenas o repasse dos
recursos necessarios ao pagamento de pessoal. A autonomia Iinanceira que o artigo 99 da
Constituio Federal outorgou ao Judiciario Ioi alcanada, no Tribunal de Justia do Rio de


41
Janeiro, graas aquela lei, cuja aplicao adverte para o Iato de que passou a exclusiva
responsabilidade do proprio Judiciario a Iiscalizao rigorosa da arrecadao das receitas vertidas
ao Fundo, bem como de sua criteriosa gesto.

Em outras palavras, e hora de os administradores do Judiciario conIirmarem aptido e
preparo para a gesto amadurecida dos recursos que geraram com o seu proprio trabalho, visando
administrar do modo mais Iavoravel a satisIao do interesse publico.

Com o advento da autonomia Iinanceira para as despesas de manuteno e investimentos
do Poder Judiciario, Ioi necessaria a elaborao de uma Iorma de controle mais eIiciente das
receitas do Tribunal, criando-se, ento, um documento especiIico de arrecadao (GRERJ), e
desenvolvendo-se um sistema que possibilita uma eIetiva Iiscalizao de irregularidades apuradas
nos recolhimentos.

Vale ressaltar, portanto, que alem de objetivar a arrecadao e a gesto dos recursos
Iinanceiros do Tribunal, visando sua modernizao e reestruturao, o Fundo Especial possui a
grande responsabilidade de controlar essas receitas, Iuno atualmente desenvolvida pela
Departamento de Gesto da Arrecadao e Controle do Tribunal de Justia.


5. CONCLUSO


O tema Gesto Publica ultrapassou a area acadmica. A sociedade organizada reconhece
que tanto os desaIios contextuais quanto as condies de Iuncionamento dos Estados,
principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem aes no sentido de se buscar seu
Iortalecimento institucional.

No Brasil, os contextos politico, econmico e social impem transIormaes macro-
institucionais que aIetaro o papel do Estado. Estas, por sua vez, exigiro signiIicativas
transIormaes nas instituies publicas, nas esIeras dos trs Poderes do Estado.

O debate que aqui se prope, ainda que Iundamentado nestes balizamentos macro-
institucionais, e em torno da qualidade e produtividade do gasto publico, na perspectiva micro-
institucional do processo de modelagem e Iortalecimento das instituies que compem o Estado,
para incrementar seu desempenho em beneIicio do cidado.

Esse quadro desaIiador requer uma estrategia de transIormao da gesto publica,
concebida e implementada de Iorma consensual, com vistas a construo de um novo perIil de
Estado.

Envolvendo programao oramentaria, execuo do Iluxo de numerario e controle, entre
outras incumbncias, a atividade econmico-Iinanceira permeia todas as areas de atuao de
qualquer organismo ou empresa. na administrao publica, essa Iuno adquire grande realce,
posto que eIicincia, eIetividade, economicidade e transparncia constituem os pilares
responsaveis pela sustentao de sua estrutura.



42
A eIicincia e Iazer mais e melhor com os recursos disponiveis, que so escassos em
Iuno da restrio Iiscal e do desperdicio no mbito do Estado. EIicincia e um principio
claramente republicano, que busca um melhor aproveitamento dos recursos dos cidados em seu
proprio beneIicio. A perspectiva da eIicincia deve estar balizada em inIormaes conIiaveis
sobre os custos que permitam uma avaliao correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples corte
linear de despesas que leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e a ineIicacia.

Transparncia e participao so principios basilares da gesto democratica que permitem
aos cidados se inIormarem sobre a agenda proposta pelo governo e, por meio dos canais
adequados, participarem das decises sobre assuntos relacionados ao interesse publico e a seus
legitimos interesses particulares.

Ao tomarmos como exemplo a gesto publica do Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro, podemos observar que a implementao dos seus planos administrativos tornaram
realidade a gesto pautada no planejamento racional, propiciando eIiciente cumprimento dos
projetos propostos pelos orgos e servios do Poder Judiciario Fluminense, acompanhando,
assim, aes de expanso e de aperIeioamento da atividade judiciaria e o aumento constante e
permanente da demanda pelos servios jurisdicionais, no Estado do Rio de Janeiro.

Atualmente, todas as despesas do Poder Judiciario Iluminense, incluindo as de capital e
de custeio, com a isolada exceo das despesas com pessoal, so providas pelas receitas do FETJ.
Pode-se aIirmar que o FETJ resultou do somatorio de esIoros de uma decada, em que cinco
administraes sucessivas do Tribunal de Justia se dedicaram a tornar real, no Estado do Rio de
Janeiro, a autonomia administrativa e Iinanceira assegurada ao Poder Judiciario no art. 99 da
Constituio da Republica. Inclusive, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, ao cabo de
estudos sobre o Poder Judiciario brasileiro, destacou, como um dos oito pontos positivos do que
lhe Ioi dado examinar, a existncia do FETJ no Judiciario Iluminense como instrumento de
autonomia Iinanceira.

Na conjuntura atual, Iaz-se mister um grande esIoro no sentido de otimizar resultados,
alcanados com a alocao de recursos que, sistematicamente, situam-se aquem das necessidades.
Por isso, todos aqueles que tratam da gesto de bens publicos so submetidos a uma carga
adicional de responsabilidade.

Dentro desse contexto, ha que se Iazer meno acerca da Lei Complementar n 101, de 04
de maio de 2000, que instituiu normas e procedimentos que devem ser observados,
principalmente no que se reIere ao planejamento, a gerao de despesas, ao controle e a
transparncia da gesto de recursos publicos, em consonncia com a Lei do Plano Plurianual de
Investimentos, a Lei de Diretrizes Oramentarias e a Lei Oramentaria Anual.

A gesto de bens imoveis publicos, portanto, deve dar uma demonstrao clara de que as
condies econmicas alcanadas permitem a construo e manuteno de uma burocracia
proIissional de padro equivalente a dos paises de 1 mundo. A consolidao da democracia
permite, do ponto de vista da transparncia e dos controles social e das instituies politicas,
condies impares na nossa historia para se vencer o patrimonialismo. A existncia de massa
critica na burocracia e a disponibilidade de tecnologia de gesto so condies minimas
necessarias, embora no suIicientes, para promover a arrancada de um processo de revitalizao.


43

Neste sentido, a celebrao de convnio entre o Tribunal de Justia e a Fundao Getulio
Vargas tem o escopo de estabelecer bases gerais para uma nova viso da organizao
administrativa do Poder Judiciario, voltada ao desenvolvimento institucional, reduo de custos,
evitando desperdicios, aproveitando ao maximo a potencialidade e capacidade dos servidores em
beneIicio da agilidade da maquina administrativa.

A Administrao Judiciaria investiu maciamente em uma nova reIlexo estrategica, com
procedimentos logicos e racionais, para o planejamento sistematico, tendo como relevncia o
Iuturo e as mudanas necessarias para sua sobrevivncia e seu progesso, analisando Iatores
criticos e questionando atuais decises.

Estando o progresso de uma organizao ligado a maior capacidade de agregar valor aos
seus servios e produtos, Ioi necessario que o Poder Judiciario Estadual comeasse a
desenvolver, no so novas tecnologias, novidades de servios e melhor utilizao das habilidades
humanas, mas tambem uma reviso dos processos de trabalho essenciais a gesto administrativa.
A gesto moderna tem como premissa a agregao de valor, produtividade e qualidade em todos
os procedimentos organizacionais, objetivando desenvolver processos que satisIaam as
necessidades singulares do cliente sem aumentar custos.

Partindo-se desta premissa observou-se que a reduo do tempo para a prestao
jurisdicional era relevante para o eIetivo atendimento das necessidades dos jurisdicionados, e
tendo-se, ainda, como alvo a descrena do Poder Judiciario perante a populao, Ioi necessario
iniciar um processo de reavaliao dos valores das tareIas e Iormas de aes que vinham sendo
desenvolvidas, que demonstravam, no correr do tempo, estarem obsoletas as novas condies
exigidas.

Neste sentido, vem sendo desenvolvidas diretrizes no sentido da interao constante das
competncias humanas, parcerias e treinamentos que valorizam a competncia essencial,
aplicando-se o conhecimento das necessidades e demandas externas, no esIoro de obter
excelncia nos servios prestados.

Com nova concepo estrategica do processo de trabalho que vem sendo desenvolvida
pelo Tribunal de Justia, sera possivel constatar, em breve espao de tempo, a nova construo
de relaes com os jurisdicionados e demais pessoas que interagem com a administrao, criando
um clima de maior conIiabilidade, decorrente da melhoria da atividade jurisdicional, Iator
politico de enorme relevncia, garantindo a estabilidade do regime democratico, requisito
essencial para o desenvolvimento econmico e social no Estado do Rio de Janeiro.











44
6. BIBLIOGRAFIA



ACQUAVIVA, Marcus Claudio. Vademecum da Legislao Patria. 4
a
ed. So Paulo: Juridica
Brasileira, 2003.

ANDRADE, Darcy Bessone de Oliveira. Pesquisas juridicas sobre transmisso do dominio e
relaes patrimoniais dos entes publicos. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais,
1953.

ARAUJO, Edmir Netto de. Do negocio juridico administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1992.

BRASIL. Ato executivo n 1.112. Cria o Manual do Gestor, a ser utilizado pelos orgos
administrativos do Poder Judiciario do Estado do Rio de Janeiro. Tribunal de Justia do Estado
do Rio de Janeiro, 2003.

BRASIL. Lei n 2.524. Cria o Fundo Especial do Tribunal de Justia - FETJ. Tribunal de Justia
do Estado do Rio de Janeiro, 1996.

BRASIL. Lei 2.836. Altera os artigos 2 e 3 da Lei 2.524. Tribunal de Justia do Estado do
Rio de Janeiro, 1997.

BRASIL. Lei 3.217. TransIere os valores percentuais de que tratam os artigos 19 e 20 Lei n
713 para o FETJ. Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, 1999.

CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2003.

COUTINHO, Jose Roberto Andrade. Gesto patrimonial na administrao publica. 1 ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2004.

CRETELLA JUNIOR, Jose. Tratado do dominio publico. Rio de Janeiro: Forense, 1984.

. Curso de direito administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito regulatorio. 1 ed. So Paulo: Forum, 2003.

. Parcerias na administrao publica: concesso, permisso, Iranquia, terceirizao e outras
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15 ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28 ed. So Paulo: Malheiros, 2003.



45
MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto publica. 1 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2003.

NOBREGA, Marcos. Administrao publica - direito administrativo Iinanceiro e gesto publica:
praticas, inovaes e polmicas. 1 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

VITAGLIANO, Andrea Mendes Gonalves. Legislao administrativa e correlatada. 1 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2002.









































46












ANEXOS

































47
Termo de Contrato de Locao de Imvel
8


TERMO DE CONTRATO DE LOCAO DE IMOVEL


LOCADOR:


LOCATRIO: Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, representado pela
,
no exercicio da delegao outorgada pelo Ato Executivo n
0
.

COMARCA:


DISTRITO:
__________________________________________________________________
OB1ETO: Locao do imovel situado na , com area util de
m
2
.

FINALIDADE: Instalao e Iuncionamento de podendo o imovel vir a ser
ocupado por qualquer orgo do Poder Judiciario do Estado do Rio Janeiro, independentemente
de autorizao do LOCADOR.

Contrato de locao que entre si Iazem as partes acima qualiIicadas, a ser regido pelas clausulas
que se seguem.

CLUSULA PRIMEIRA - PRAZO - A presente locao tera o prazo de dois anos, com
vigncia a partir de..., terminando em...
CLUSULA SEGUNDA - VALOR - O valor do aluguel mensal ajustado sera de R$
, acrescido dos encargos.

CLUSULA TERCEIRA - DESPESA TOTAL - Para o presente exercicio, Ioi estimado o
valor de R$ , sendo: R$ correspondentes ao
valor do aluguel e R$ , por estimativa, para atender aos encargos,
correndo a despesa a conta da Nota de Empenho n com validade a contar de
classiIicavel no PT n 34903915/03030206100022004, Ionte 99, do oramento vigente. A
despesa reIerente aos exercicios subseqentes correra a conta das dotaes oramentarias
respectivas.

CLUSULA QUARTA - REA1USTE - O aluguel ora Iixado soIrera reajustes anuais, no ms
de , com base no IGP-M, ou, na ocorrncia eventual de sua extino, de acordo com o
indice que vier a substitui-lo, ou, ainda, na Ialta deste, segundo outro que, Iixado pelo Governo,
mais se aproxime do indice extinto.

8
Manual do Gestor, pag. 209.


48

PARGRAFO UNICO - A periodicidade dos reajustes sera alterada se autorizada por
legislao superveniente.

CLUSULA QUINTA - PAGAMENTO - Sera Ieito mensalmente atraves de credito na conta
n, Agncia n , do Banco , ate o decimo dia util do ms
seguinte ao vencido.

PARGRAFO UNICO - Os encargos, cuja titularidade houver sido transIerida para o
Tribunal, sero pagos diretamente as concessionarias e, os que permanecerem em nome do
locador, sero a este reembolsados mediante deposito na conta prevista no caput, apos a
apresentao dos comprovantes de pagamento.

CLUSULA SEXTA - ENCARGOS - Os nus dos encargos incidentes sobre o imovel
locado cabero:

I - ao LOCATARIO, os reIerentes a:

a) prestao dos servios de agua e esgoto, luz e Iora, taxa de incndio, condominio, IPTU,
lixo, teleIone, iluminao publica, seguro contra Iogo e outros que porventura venham a ser
legalmente estabelecidos;
b) conservao, limpeza, higiene e manuteno.

II - ao LOCADOR, os reIerentes a prmios de seguros.

CLUSULA STIMA - LEGISLAO - A locao reger-se-a pelas Leis Iederais n 8.245,
de 18/10/91, e 8.666, de 21/06/93, dispensada a licitao com base no art. 24, X, da Lei n

8.666/93, conIorme despacho exarado nos autos do processo administrativo reIerido no
prembulo.

CLUSULA OITAVA - OBRAS - As partes encarregar-se-o de executar as obras que Iorem
julgadas imprescindiveis a conservao do predio locado, cabendo:

a) ao LOCADOR, as obras estruturais relativas ar inIiltraes, reIorma de tubulaes eletricas e
hidraulicas, as de valorizao do imovel, e as que atendam aos requisitos de segurana e
higiene exigidos pelas autoridades administrativas;
b) ao LOCATARIO, as de manuteno, decorrentes do uso do imovel em seu interior,
incluindo pintura, restaurao de emboo de paredes e teto, conserto de portas, pisos, janelas e
Iechaduras, bem como pequenos reparos nas instalaes eletricas e hidraulicas ou outras desta
natureza, incluindo as partes de uso comum.

PARGRAFO UNICO - Com previa autorizao do locador, podero ser executadas obras de
adaptao do predio as necessidades de uso dos orgos e serventias judiciais ou administrativas
do Tribunal de Justia a serem instalados, no Iicando o locatario obrigado a desIaz-las ou a
devolver o imovel nas condies em que o recebeu.



49
CLUSULA NONA - BENFEITORIAS - A introduo de qualquer benIeitoria pelo
LOCATARIO, previamente autorizado pelo locador, no se incorporara ao imovel, podendo ser
retirada quando da resciso.

CLUSULA DECIMA - ALIENAO DO IMVEL - O presente contrato obriga os
contratantes e todos os seus sucessores, a titulo universal ou singular, e a terceiros no caso da
transIerncia de propriedade, nos termos dos artigos 1197 do Codigo Civil, 167, 1, 3, da Lei
Iederal n
0
6015/73, e 8 e seus paragraIos da Lei Iederal n
0
8.245/91, de 18/10/91.

CLUSULA DCIMA PRIMEIRA - PUBLICAO - O LOCATARIO promovera as suas
expensas, no prazo de 05 (cinco) dias da assinatura do presente termo:

a) a publicao de extrato no Diario OIicial, Parte III;
b) o envio de copia deste termo ao Tribunal de Contas do Estado e a Superintendncia de
Oramento e Finanas da Secretaria de Planejamento, Coordenao e Finanas do Tribunal de
Justia.

CLUSULA DCIMA SEGUNDA - IMPEDIMENTO DE USO - Em caso de incndio ou
ocorrncia que cause a destruio ou a deteriorao do imovel locado, impedindo sua
utilizao, total ou parcial, em razo de Iato no imputavel ao LOCATARIO, podera este,
alternativamente:

a) considerar suspensas, no todo ou em parte, as obrigaes deste contrato, obrigando-se o
LOCADOR a prorrogar o prazo de locao pelo tempo que haja perdurado o impedimento do
uso;
b) considerar rescindido o presente contrato, sem que ao LOCADOR assista direito a
indenizao.

CLUSULA DCIMA TERCEIRA - DOCUMENTAO - O LOCADOR apresenta neste
ato copias do comprovante de sua habilitao juridica e da escritura de propriedade do imovel,
que se entranham nos autos do processo administrativo respectivo.

CLUSULA DCIMA QUARTA - RESCISO - O LOCADOR reconhece ao
LOCATARIO o direito de rescindir unilateralmente o presente contrato a qualquer tempo, sem
que tenha de pagar multa ou indenizao de qualquer especie, bastando-lhe, para esse eIeito,
comunicar ao LOCADOR sua inteno, com antecedncia minima de 30 (trinta) dias.

PARGRAFO UNICO - No caso da resciso ocorrer a pedido do LOCADOR, este devera
notiIicar o LOCATARIO, concedendo o prazo de 90 (noventa) dias para desocupao do
imovel.

CLUSULA DCIMA QUINTA - PRORROGAO - Apos o termino do prazo
mencionado na clausula primeira, o presente contrato Iica prorrogado de acordo com o artigo
56 da Lei n
0
8.245/91, salvo na hipotese de novo ajuste que as partes venham a acordar, por
solicitao do LOCADOR, com antecedncia minima de 60 (sessenta) dias do termino do
contrato.


50

PARGRAFO UNICO - Ao cabo de cada ano de locao, o LOCADOR podera propor a
reviso do aluguel, por escrito.

CLUSULA DCIMA SEXTA - FORO - O Foro da Comarca da Capital e o competente
para dirimir quaisquer duvidas oriundas do presente contrato, nos termos do Codigo de
Organizao e Diviso Judiciarias do Estado do Rio de Janeiro, excluido qualquer outro.

O presente termo Ioi lavrado em 04 (quatro) vias de igual teor, que so assinadas
pelos contratantes e por duas testemunhas.
Rio de Janeiro, de de 2001



LOCADOR



LOCATRIO

Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro


TESTEMUNHAS:

ASSINATURA:
NOME:
PROFISSO:
IDENTIDADE:
CIC N
0
:
ENDEREO/CEP:

ASSINATURA:
NOME:
PROFISSO:
IDENTIDADE:
CIC N
0
:
ENDEREO/CEP:








51
Termo de Comodato de Imvel
9


TERMO DE COMODATO DE IMVEL

COMODANTE:

COMODATRIO: Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, CGC n

28.538.734/0001-48, neste ato representado pela ,
no exercicio da delegao outorgada pelo Ato Executivo n
0
.

COMARCA: _________________________________________________________________

DISTRITO:

OB1ETO: Imovel situado

FINALIDADE: Instalao e Iuncionamento, preIerentemente, de ,
podendo vir a ser ocupado por qualquer orgo do Poder Judiciario, independente de autorizao
do COMODANTE.

Contrato de comodato que entre si Iazem as partes acima qualiIicadas, a ser regido pelas
clausulas que se seguem.

CLUSULA PRIMEIRA - PRAZO - O comodato tera inicio na data de assinatura deste\
termo e termino em , podendo ser prorrogado automaticamente, se no houver
maniIestao em contrario das partes.

CLUSULA SEGUNDA - DA CONSERVAO - O COMODATARIO responder suas
expensas, pela limpeza, conservao, higiene e manuteno do imovel objeto do comodato, de
Iorma a que atenda plenamente as suas Iinalidades.

CLUSULA TERCEIRA - LOCAO, EMPRSTIMO OU CESSO - Fica
expressamente vedado ao COMODATARIO locar, transIerir, emprestar ou ceder a terceiros, no
todo ou em parte, o imovel objeto deste contrato.

CLUSULA QUARTA - BENFEITORIAS - A introduo de qualquer benIeitoria pelo
COMODATARIO sera autorizada pelo COMODANTE e no se incorporara ao imovel,
podendo ser retirada ao cabo do comodato, desde que no lhe cause dano.

CLUSULA QUINTA - ENCARGOS - Cabera ao COMODATARIO o pagamento dos
encargos decorrentes da utilizao do imovel, sendo:




9
Idem, pag 199.


52

I - os pagamentos reIerentes ao consumo de energia eletrica e de agua e esgoto sero quitados
diretamente as respectivas concessionarias prestadoras dos servios;
II - os pagamentos reIerentes a IPTU, condominio e demais taxas, se houver, devero Ieitos
mediante reembolso, apos a devida quitao promovida pelo COMODANTE, depositando-se o
respectivo valor na conta corrente n Agncia , Banco em Iavor de .

CLUSULA SEXTA - RESCISO - Obriga-se o COMODATARIO a respeitar e a Iazer
respeitar integralmente o presente contrato, sujeitando-se a resciso no caso de inIrao as suas
clausulas, mediante notiIicao com antecedncia minima de 90 (noventa) dias.

CLUSULA STIMA - SUCESSO - O COMODANTE se obriga por si e por seus
sucessores ao Iiel cumprimento do contratado.

CLUSULA OITAVA - CASOS OMISSOS - Os casos omissos e quaisquer ajustes que
se Iaam necessarios em decorrncia do comodato sero resolvidos de comum acordo entre as
partes, lavrando-se termo aditivo.

CLUSULA NONA - PUBLICAO - O COMODATARIO promovera, as suas expensas,
no prazo de 5 (cinco) dias da assinatura do presente termo, a publicao de extrato no Diario
OIicial, Parte III.

CLUSULA DCIMA - FORO - O Foro da Comarca da Capital e o competente para dirimir
quaisquer duvidas oriundas do presente comodato, nos termos do Codigo de Organizao e
Diviso Judiciarias do Estado do Rio de Janeiro, excluido qualquer outro.
Assinam o presente termo para os devidos Iins e eIeito legais, em 04 (quatro) vias de igual teor
e Iorma, na presena das testemunhas abaixo:

................................, de de 200l


COMODANTE

COMODATARIO

Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
TESTEMUNHAS

ASSINATURA:
NOME: PROFISSO:
IDENTIDADE: CIC:
ENDEREO:
ASSINATURA:
NOME: PROFISSO:
IDENTIDADE: CIC:
ENDEREO:


53
Termo de Permisso de Uso
10


TERMO DE PERMISSO DE USO

TERMO DE PERMISSO DE USO DE BEM PUBLICO, QUE O TRIBUNAL DE JUSTIA
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO OUTORGA A .

Aos dias do ms de de 2001, o Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro, na qualidade de PERMITENTE, representado pela ,
no exercicio da delegao outorgada pelo Ato Executivo n
0
, outorga a
, na qualidade de PERMISSIONARIA, representada por seu
permisso de uso de bem publico, autorizada nos autos
do processo administrativo n mediante as condies que se seguem.

CLUSULA PRIMEIRA - DO OB1ETO - Constitui objeto da permisso, que sera
gratuita/onerosa, a area total de m
2
, localizada na
.

CLUSULA SEGUNDA - DESTINAO DO IMVEL - A area Destinar-se-a
exclusivamente a instalao e ao Iuncionamento do
.

CLUSULA TERCEIRA - DAS OBRIGAES DO PERMISSIONRIO -
permissionario se obriga a realizar, as suas expensas:

a) as obras de adaptao necessarias a instalao, a conservao e a operao de seus
equipamentos, bem como a usa-los exclusivamente para a Iinalidade descrita na clausula
segunda;
b) arcar com todos os nus reIerentes a legalizao do Iuncionamento perante os orgos
competentes.

PARGRAFO UNICO - O permissionario so podera promover adaptaes de instalaes na
area permitida, mediante projetos previamente aprovados pelo Departamento Geral de Obras e
Instalaes do PERMITENTE.

CLUSULA QUARTA - PRAZO - A permisso de uso tera o prazo de ()
anos, com inicio na data de assinatura deste termo, podendo ser prorrogada ao exclusivo
criterio do PERMITENTE.

CLUSULA QUINTA - ENCARGOS - Como contraprestao pela permisso. de uso
objeto deste termo, obriga-se o PERMISSIONARIO a repassar ao Tribunal de Justia o valor
de R$() mensais.



10
Idem, pag. 202.


54
PARGRAFO UNICO - O pagamento devido sera eIetuado ate o 50 dia util do ms
subseqente, pela guia denominada GRERJ, codigo 05058, no Banco Banerj S.A., destinada ao
Fundo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, devendo a guia azul ser
encaminhada mensalmente ao destinatario (Rua D. Manuel, 29, terreo, sala 03 Centro).

CLUSULA SEXTA - DO REA1USTE - O valor Iixado na Clausula Quinta soIrera
reajustes anuais, no ms de com base no IGP-M ou, na ocorrncia eventual de
sua extino, de acordo com o indice que vier a substitui-lo, ou ainda, na Ialta deste, segundo
outro que, Iixado pelo Governo, mais se aproxime do indice extinto.

CLUSULA STIMA - DAS RESPONSABILIDADES - O PERMISSIONARIO se
obriga, por si ou sucessores, a:

a) no ceder, transIerir, arrendar ou emprestar a terceiros o imovel que constitui o objeto
da presente permisso de uso, bem como os direitos e obrigaes dela decorrentes, salvo com
expressa e previa aquiescncia do Tribunal de Justia, que a podera negar,
b) no destinar o imovel a Iim diverso daquele previsto na clausula segunda;
c) arcar com as despesas com a utilizao da area, reIerentes a prestao dos servios de
energia eletrica e agua e esgoto, em valor a ser deIinido pelo Departamento Geral de Obras e
Instalaes do PERMITENTE, cujo pagamento observara a mesma Iorma prevista no paragraIo
unico da clausula quinta;
d) indenizar quaisquer danos ocorridos durante o prazo da permisso, cabendo a reposio
das partes daniIicadas ou o pagamento do valor correspondente, a criterio exclusivo do
PERMITENTE.

CLAUSULA OITAVA - DO VINCULO - Inexistira entre o Tribunal de Justia
e no tocante as obras de recuperao e ao Iuncionamento do imovel, vinculo
de natureza civil, administrativa, previdenciaria ou trabalhista, quanto aos servios a serem
executados e ao pessoal neles empregados.

CLUSULA NONA - DA CONSERVAO - O PERMISSIONARIO respondera, as suas
expensas, pela limpeza, conservao, higiene e manuteno da area objeto da presente
permisso, de Iorma a que atenda plenamente as suas Iinalidades.

CLUSULA DCIMA - DAS BENFEITORIAS - Qualquer benIeitoria ou adaptao
introduzida pelo PERMISSIONARIO, previamente autorizada pelo PERMITENTE, no se
incorporara ao imovel, podendo ser retirada, desde que no lhe cause dano.

PARGRAFO UNICO - O PERMISSIONARIO respondera por eventuais danos causados
ao imovel ou a terceiros na realizao de adaptaes e benIeitorias.

CLUSULA DCIMA PRIMEIRA - DA REVOGAO - Obriga-se o
PERMISSIONARIO a respeitar e a Iazer respeitar integralmente a presente permisso,
sujeitando-se a revogao, a qualquer tempo, mediante notiIicao com antecedncia minima
de 30 (trinta) dias, sem direito a indenizao ou reteno.



55
CLUSULA DCIMA SEGUNDA - DA FISCALIZAO - A Iiscalizao da execuo do
objeto da presente permisso cabera a , a quem devero ser encaminhadas todas
as comunicaes pertinentes.

CLUSULA DCIMA TERCEIRA - DA PUBLICAO - O PERMITENTE promovera as
suas expensas, no prazo de 05 (cinco) dias da assinatura do presente termo:

a) publicao de extrato no Diario OIicial Parte III;

b) envio de copia deste termo ao Tribunal de Contas do Estado, a Secretaria de
Planejamento, Coordenao e Finanas e ao Fundo Especial do Tribunal de Justia.
CLAUSULA DECIMA QUARTA - DO FORO - O Foro da Comarca da Capital e o
competente para dirimir quaisquer duvidas oriundas da presente permisso de uso, nos termos
do Codigo de Organizao e Diviso Judiciarias do Estado do Rio de Janeiro, excluido
qualquer outro.

Assinam o presente termo para os devidos Iins e eIeitos legais, em 04 (quatro) vias de igual teor
e Iorma.


Rio de Janeiro,



PERMITENTE

Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro



PERMISSIONRIO


Testemunhas:

1)
Nome:
ldent.:

2)
Nome:
Ident.:

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