Pensamiento Jurídico 31

Pensamiento JuRdico no.
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mayo-agosto de 2011
R e v i s t a
Educacin SupErior rEforma a la lEy 30
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Pensamiento JuRdico no. 31

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Educacin SupErior rEforma a la lEy 30
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REVISTA PENSAMIENTO JURDICO No. 31 Ttulo del nmero: Educacin Superior Reforma a la Ley 30 Publicacin cuatrimestral Lugar y fechas: Bogot, Mayo-Agosto de 2011 Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia ISSN 0122-1108 Dr. Prof. Moiss Wassermann Lerner (Rector General) Dr. Prof. Francisco Acua Vizcaya (Decano de la Facultad) Dr. Prof. Alejo Vargas Velsquez (Vicedecano de Investigacin y Extensin) Instituto UNIJUS Prof. Dr. Gregorio Mesa Cuadros (Director) Andrea Castro Latorre (Coordinadora Acadmica) Crhistian lvarez Gmez (Coordinador Acadmico) Director de la Revista Prof. Dr. Maria Cristina Patio Gonzlez Comit Editorial Prof. Dr. Rodolfo Arango Rivadeneira (Universidad de los Andes, Colombia) Prof. Dr. Farid Samir Benavides (Universitat Oberta de Catalunya, Espaa) Prof. Camilo Borrero (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dr. Mauricio Garca Villegas (Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Colombia) Prof. Dr. Diego Eduardo Lpez Medina (Universidad de los Andes, Colombia) Prof. Dr. Bernd Marquardt (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dr. Gregorio Mesa (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dr. Leopoldo Mnera Ruz (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dr. Oscar Meja Quintana (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dr. Mara Cristina Patio Gonzlez (Universidad Nacional de Colombia, Colombia) Prof. Dra. Catalina Toro (Universidad Nacional de Colombia) Prof. Dr. Rodrgo Uprimny (Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Colombia) Prof. Dra. Raina Zimmering (Universidad Johannes Kepler, Linz-Austria) Comit Cientfico Prof. Dr. Lorenzo-Mateo Bujosa Vadell (Universidad de Salamanca, Espaa) Prof. Dr. Jacques Commaille (Ecole Normale Suprieure de Cachan, Francia) Prof. Dr. Jos Reinaldo de Lima (Universidad de Sao Paulo, Brasil) Prof. Dr. Michele Luminati (Universidad de Lucerna, Suiza) Prof. Dr. Jean-Charles Froment (Universit Pierre Mends, Francia) Prof. Dr. Roberto Gargarela (Universidad de Buenos Aires, Argentina) Prof. Dr. Jane Larson (University of Wisconsin, Estados Unidos) Prof. Dr. Stanley L. Paulson (Washington University St. Louis, Estados Unidos) Prof. Dra. Esther Snchez Botero (Instituto de Estudios Sociales Contemporneos, Colombia) Pares evaluadores Catalina Toro (Universidad Nacional de Colombia) Martha Cecilia Orozco de Amzquita (Universidad Nacional de Colombia) Andrs Botero Bernal (Universidad de Antioqua) Oscar Meja Quintana (Universidad Nacional de Colombia) Maria Eugenia Guerrero (Universidad Catlica de Colombia) Marlenis Ucros Brito (Universidad de la Guajira) Camilo Alberto Borrero Garca (Universidad Nacional de Colombia) Roberth Uribe lvarez (Universidad de Antioqua) David Garca Vanegas (Universidad Libre de Colombia) Blanca Cecilia Nieva (Universidad Nacional de Colombia) Gregorio Mesa Cuadros (Universidad Nacional de Colombia) Coordinador Editorial Heidi Vanessa Saray Guataquira Correccin de estilo Luis Alberto Galeano Escucha Traducciones Carlos Andrs Paez Correspondencia y Subscripcin Diagonal 40 A bis No. 15 38 Casa Gaitn, Bogot, Colombia Telfono 287 91 22. Correo electrnico: revistapensamientojuridico0@gmail.com URL: www.unijus.unal.edu.co Portada: Silencio con sombras. Santa Fe de Icotea, Montes de Mara, Bolvar, Colombia. 2010 Fotografa de Juan Manuel Echavarra Bogot, D.C., Colombia, Suramrica Armada Digital: Margoth C. de Olivos Apoyo Editorial: GMJL Arte de cartula: Diana Fonseca Robayo. Diseadora grfica. Apoyo Editorial: GMJL Impresin: Stilo Impresores Ltda. Calle 166 No. 20 - 60 Tel 6703927 Impreso en Colombia / Printer in Colombia
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Contenido
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P resentacin ............................................................................ insPeccin y vigilancia en el Proyecto de reforma

a la educacin suPerior
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Inspection and surveillance in the higher education reform project ................................................................................................. Martha Espinosa de Martnez Introduccin .......................................................................................... 1. Fundamentos tericos de la Inspeccin y Vigilancia ..................... La Inspeccin y vigilancia en la Ley 30 de 1992............................. Primer proyecto de reforma a la educacin superior..................... Segundo proyecto de reforma a la educacin superior ................. Inspeccin y vigilancia previa ......................................................... Inspeccin y Vigilancia posterior .................................................... Principales deficiencias de tcnica jurdica .................................... Contradicciones del Proyecto.......................................................... Vacos del Proyecto ......................................................................... Conclusiones ......................................................................................... Bibliografa ............................................................................................
r eflexiones sobre la ProPuesta de reforma a la ley 30 de 1992: fortalecimiento o debilitamiento de la autonoma universitaria ? Reflections about the law 30/1992 reform proposal: strenthening or weakening university authority? .............................. Patricia Linares Prieto Introduccin ......................................................................................... La Institucionalidad en la Ley 30 y la Constitucin de 1991................ El Consejo Superior Universitario ......................................................... Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) ............................... Sistema Nacional de Acreditacin para las instituciones de Educacin Superior ............................................................................... Comits regionales de Educacin Superior-CRES ................................ Sistema de Universidades del Estado-SUE ........................................... La Ley de Educacin Superior como una Ley Estatutaria? ................. Bibliografa ............................................................................................
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P olticas y reformas de la universidad argentina desde el retorno a la democracia : tendencias histricas de

cambio y movimiento Pendular de las Polticas Pblicas
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Policies and reforms of the university argentina since the return of democracy: historical trends of change and pendulum of public policy ................................................................ Claudio Suasnbar Introduccin .......................................................................................... Democratizacin universitaria y autolimitacin estatal (1983-1989) ... Intervencionismo estatal y reconfiguracin de campo de la educacin superior (1989-2000) ........................................................... Entre la inercia de la dcada de 1990 y la bsqueda de una nueva agenda de poltica (2000-2011). ........................................................... A modo de conclusin .......................................................................... Bibliografa ............................................................................................
r eformas en educacin suPerior . asPectos y PersPectivas Reforms in higher education. Aspects and views .......................... Carlos Augusto Hernndez / Juliana Lpez Carrascal Qu significa Reforma? ........................................................................ La ltima gran reforma de la Educacin Superior ............................... La internacionalizacin de la educacin superior ............................... Diversificacin de instituciones y de ofertas acadmicas para responder a la demanda. La necesidad de actualizacin permanente ...................................................................................... Presiones que promueven la privatizacin de la educacin superior pblica ................................................................................................... Reformas curriculares de los noventa: entre la adaptacin al mercado y la defensa de la academia .................................................. A modo de conclusin: la universidad pblica frente a los cambios .... Bibliografa................................................................................................. c alidad , evaluacin y acreditacin en la educacin suPerior : a ProPsito de un Proyecto de reforma en c olombia Quality, assessment, and accreditation in higher education: reflections on a legislative initiative in Colombia............................ Carlos Miana Blasco / Jos Gregorio Rodrguez 1. Una reforma para la calidad ......................................................... 2. Qu es la calidad educativa? .......................................................... 3. La calidad en el proyecto de reforma a la educacin superior en Colombia .......................................................................................... 4. Aseguramiento, acreditacin, inspeccin y fomento ..................... 5. Quin define y controla la calidad? ............................................... 6. Conclusiones .................................................................................... Bibliografa ............................................................................................
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P royecto de reforma de la educacin suPerior en c olombia : de la investigacin universitaria como saber

cientfico a la investigacin funcional
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Act project reforming higher education in Colombia: from university research as a scientific knowledge towards a functional research ........................................................................... Jorge Ivn Bula Escobar Introduccin .......................................................................................... 1. La Universidad como produccin social......................................... 2. El contexto internacional ................................................................ 3. La situacin latinoamericana .......................................................... 4. La investigacin en el proyecto de ley de la reforma a la educacin superior en Colombia: un paso adelante, dos pasos atrs en la actividad cientfica del pas. ........................................ 5. A guisa de conclusin ..................................................................... Bibliografa ............................................................................................
P roPuesta Para la financiacin de la educacin suPerior en c olombia A proposal for financing higher education in Colombia............... Andrs Felipe Mora Corts Presentacin .......................................................................................... 1. Sobre las apuestas econmicas, polticas, sociales y normativas de las rentas bsicas ........................................................................ 2. Una propuesta de asignacin ciudadana para Colombia: el camino para garantizar el derecho universal a la educacin superior ............................................................................................ 3. Conclusin ....................................................................................... Anexo No. 1 .......................................................................................... Bibliografa ............................................................................................ instrucciones Para los autores ..............................................
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Presentacin
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a reforma, o con ms precisin, la abrogacin y sustitucin de la Ley 30 de 1992 (Ley de Educacin Superior) ha generado en Colombia un amplio debate, en el que han participado estudiantes, representantes del gobierno, rectores de universidades pblicas y privadas, algunos profesores universitarios y periodistas de diferentes medios. La socializacin de los dos primeros proyectos sustitutivos presentados por el Ministerio de Educacin, para recoger opiniones dentro de la sociedad civil, estuvo animada por las crticas mayoritarias a la creacin de las instituciones con nimo de lucro y al desconocimiento de la educacin superior como un derecho. En consecuencia, el gobierno aplaz temporalmente la propuesta de crear instituciones con nimo de lucro, pues consider que la sociedad colombiana todava no estaba preparada para asumir una discusin de este tipo, e incluy, al menos retricamente, el derecho a la educacin superior como una de sus caractersticas, al lado de la definicin contradictoria como un bien pblico basado en el mrito y la vocacin y un servicio pblico inherente a la finalidad social del Estado. Las modificaciones introducidas en el tercer proyecto, el cual fue radicado en el Congreso de la Repblica para que surta todos los trmites necesarios antes de convertirse en ley, no despejaron las dudas sobre la naturaleza mercantil de la educacin superior que se pretende impulsar, tampoco sobre los mecanismos efectivos para garantizar la realizacin del derecho a la educacin superior. No obstante, permitieron centrar la atencin en otros aspectos de la propuesta gubernamental: la financiacin de las instituciones pblicas, la autonoma, la constitucin o no de un sistema para el sector, el control y la vigilancia o el sentido mismo del conjunto del proyecto. En medio de las informaciones errticas y efectistas del Ministerio de Educacin sobre los recursos que sern destinados para crear 400.000 cupos nuevos
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en pregrado y 65.000 en postgrado en tan solo tres aos y para subir la tasa bruta de cobertura de 38%, incluido el SENA, al 64% en un decenio, los clculos gubernamentales no parecen cuadrar. Ni siquiera si se mantiene para el conjunto de las instituciones de educacin superior el bajo presupuesto per cpita que de acuerdo con los datos oficiales se destina en la actualidad: $3.500.000 anuales. Por el contrario, todos los anlisis coinciden en que el presupuesto de las universidades pblicas se va a seguir deteriorando con relacin al PIB y que el crdito a la demanda, otorgado directamente a los estudiantes, va a ir adquiriendo cada vez ms preponderancia en desmedro del patrimonio familiar, especialmente de los hogares con menores ingresos. La financiacin que se piensa destinar en los tres primeros aos para las universidades pblicas ($428.000 millones) ni siquiera llega a representar el 60% de su dficit acumulado, que es aproximadamente de $715.000 millones. Ms all de las importantes discusiones coyunturales que se estn adelantando en el pas, la Revista Pensamiento Jurdico pretende con este nmero aportar elementos de anlisis que permitan ubicar la reforma a la educacin superior en un contexto ms amplio. En Reflexiones sobre la propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992: Fortalecimiento o debilitamiento de la autonoma universitaria?, Patricia Linares Prieto, mediante un estudio normativo y jurisprudencial, evidencia que incluso la Ley 30 de 1992 est por debajo de los estndares de autonoma financiera, poltica y acadmica establecidos por la Constitucin de 1991. De acuerdo con la autora, la reforma en vez de corregir esta situacin, la agravara. En la misma lnea de interpretacin, Martha Espinosa de Martnez contribuye con su artculo titulado Inspeccin y Vigilancia en el proyecto de reforma a la Educacin Superior a cuestionar las formas de intervencin estatal en las universidades, bajo el amparo de la funcin de inspeccin y vigilancia. Asimismo, resalta los problemas tcnicos y jurdicos en esta materia, contenidos en los proyectos gubernamentales de reforma. Una perspectiva ms general sobre el significado de las transformaciones a las que estamos asistiendo es planteada por Carlos Augusto Hernndez y Juliana Lpez Carrascal en el artculo: Reformas en Educacin Superior. Aspectos y Perspectivas. Los autores ponen el nfasis en un aspecto olvidado en los proyectos estatales, el sentido que se le debe otorgar al sector, en virtud de la naturaleza pblica de las instituciones, especficamente de las universidades. Este carcter pblico tambin parece desvanecerse en lo referente a la investigacin dentro de la propuesta del Gobierno Santos.
LeopoLdo Mnera ruiz
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El ttulo y el contenido del texto de Jorge Ivn Bula es muy diciente al respecto: Proyecto de reforma de la educacin superior en Colombia: de la investigacin universitaria como saber cientfico a la investigacin funcional. La enajenacin de esta funcin esencial de la universidad se incrementa en la reforma, en desmedro de la autonoma y a favor de los intereses privados o de los derroteros de las polticas de desarrollo impulsadas por el Estado. La calidad no parece correr mejor suerte en la propuesta gubernamental, de acuerdo con el anlisis realizado por Jos Gregorio Rodrguez y Carlos Miana en: Calidad, evaluacin y acreditacin en la educacin superior: a propsito de un Proyecto de reforma en Colombia. Los autores resaltan el carcter eminentemente poltico de la calidad y la forma como en el trnsito de un Estado de Bienestar a un Estado Evaluador las instituciones de educacin superior rpidamente van perdiendo incidencia en la definicin del sentido de la formacin, la investigacin y la extensin, la cual queda en manos de cuadros tcnicos que ni siquiera la someten a discusin dentro de las comunidades acadmicas, pues la consideran como un supuesto incontrovertible. Finalmente, dos artculos nos invitan a descentrarnos espacial y temporalmente para enriquecer nuestra mirada, la Propuesta para la financiacin de la educacin superior en Colombia de Andrs Felipe Mora gira alrededor de una renta bsica que en catorce aos posibilitara la constitucin de un fondo auto-sostenible de cobertura universal para el pregrado, siempre y cuando se adoptara la decisin poltica de destinar recursos adicionales equivalentes al 1% del PIB anual, menos de lo que los ltimos gobiernos le han concedido en exenciones tributarias al gran capital, en detrimento del inters general. Carlos Susnabar nos invita en Polticas y reformas de la universidad argentina desde el retorno a la democracia: tendencias histricas de cambio y movimiento pendular de las polticas pblicas a entender los procesos sociales que se viven en un pas que tiene una tasa bruta de cobertura en educacin superior mayor a la que Colombia aspira dentro de diez aos. Una de sus conclusiones es muy diciente y constituye una invitacin a construir colectivamente la reforma a la educacin superior, tal y como lo propone el movimiento estudiantil: () La experiencia internacional revela que la planificacin estatal no es incompatible con la autonoma universitaria sino que por el contrario la presupone. Pero para instalar la idea de planificar con autonoma es necesario repensar la propia relacin entre Estado y Universidad que posibilite construir una poltica consensuada basada
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en la confianza y la cooperacin pero tambin en compromisos y responsabilidades compartidas.
LeopoLdo Mnera ruiz Profesor Asociado Departamento de Ciencia Poltica Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia
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Inspeccin y vigilancia en el proyecto de reforma a la educacin superior

Inspection and surveillance in the higher education reform project
Fecha de recepcin: 31 de julio de 2011 Fecha de aceptacin: 29 de agosto de 2011
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Resumen
El presente documento pretende evidenciar y analizar las contradicciones y vacos de las dos versiones del proyecto de reforma a La Ley 30 de 1992 que regula el funcionamiento de las instituciones de Educacin Superior, ya que privilegia el control del Estado sobre la autonoma universitaria.
AbstRAct
The present document intends to evince and analyze the contradictions and vacuums of the two versions of the Law 30 / 1992 reform project that regulates the Higher Level education institutions, since it benefits the State control over the university autonomy.
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Palabras clave: Inspeccin, vigilancia, autonoma, reforma de Ley 30 de 1992, sanciones, procedimiento.
Key Words: Inspection, surveillance, autonomy, Law 30 / 1992 reform, sanctions, procedure
Vicerrectora administrativa de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, con experiencia en legislacin educativa. Abogada de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Derecho Constitucional con Maestra en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrnico: espinosagra@hotmail.com
inspeccin y vigiLancia en eL proyecto de reforMa a La educacin superior
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IntroduccIn
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urante el primer semestre de 2011 las universidades y dems Instituciones de Educacin Superior colombianas pblicas y privadas, han discutido en torno al proyecto de reforma legislativa de la educacin superior. El mundo acadmico en la diversidad de disciplinas que lo conforman, tiene as mismo una variedad de miradas sobre la concepcin de la educacin; sta va ms all de los tecnicismos que pueda tener la mirada jurdica formal. Desde ah, en los foros y encuentros de discusin de la comunidad acadmica se diversifican las temticas y se pierde de vista la consagracin de un proyecto de Ley que define el futuro de la educacin superior en Colombia.
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El presente artculo se centra en el tema de la Inspeccin y Vigilancia, y pretende exponer la dificultad que representan ciertos artculos del proyecto por sus debilidades jurdicas, pero sobre todo por sus impredecibles efectos. Inicialmente se aborda lo sucedido con la Ley 30 de 1992, la cual durante los 19 aos de vigencia por los vacios que presentaba y por tener normas denominadas en blanco por la teora del derecho1, permiti va reglamentaria exceder las potestades de regulacin y control del ente gubernamental y socavar la autonoma universitaria de manera paulatina y sistemtica. Posteriormente, se presenta una reflexin en torno al primer proyecto presentado en marzo de 2011, detallando los artculos que hacen referencia al control y vigilancia, as como su respectivo proceso sancionatorio. Luego, se aborda el segundo proyecto que corrige ciertos aspectos del primero pero an mantiene el intervencionismo, la afectacin a la facultad de autorregulacin de las universidades y la intromisin a la autodeterminacin de la academia y de la investigacin. Se busca entonces, evidenciar los principales riesgos que se pueden derivar de la aprobacin del proyecto de Ley de reforma presentado por el Ministerio de Educacin Nacional en su segunda versin, por esta razn se exponen las contradicciones, vacos y errores de tcnica jurdica. Es necesario buscar un camino comn entre el mundo acadmico y el tecnicismo jurdico, con el fin de establecer una agenda que pueda conciliar la autonoma de las universidades con el necesario control estatal, que en ltimas deben buscar la calidad de la educacin superior en el pas.
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Ossa Arbelez, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador, Bogot, Ed. Legis, 2000, pp. 272-274.
pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 15-42
Martha espinosa de Martnez
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1. Fundamentos terIcos de la InspeccIn y VIgIlancIa

En el momento en que el Estado deja de ser intervencionista en todas las esferas y actividades de los individuos en la sociedad, se reserva la inspeccin, vigilancia y control para las actividades que generen riesgo social, es decir que puedan afectar a personas naturales o jurdicas, a las comunidades o la sociedad en general. En cierta medida es una forma de restringir libertades. Esto explica el cuidado en la construccin de normas que regulen tales restricciones. Desde el punto de vista administrativo es necesario diferenciar los objetivos, finalidades y efectos de la vigilancia y control, para separarlo de lo que corresponde al campo del derecho Penal, del cual, si bien ha tomado en su desarrollo normativo algunos principios y procedimientos, requiere diferenciarse. Igual sucede con el Derecho Disciplinario; este aspecto es importante sobre todo para que los funcionarios encargados de aplicarlo no cometan equivocaciones, cuyos efectos terminen afectando a la sociedad que se pretende proteger. En el Estado Social de derecho, la restriccin a iniciativas particulares y a la forma de desarrollar actividades especificas, exige que constitucionalmente se definan los campos que van a ser materia de vigilancia. Es por ello, que en la Constitucin de 1991 en Colombia se definieron dos aspectos muy importantes: objeto de inspeccin y vigilancia y la reserva legal2. La Constitucin Poltica incluye la educacin como objeto de Inspeccin y Vigilancia3 que necesariamente, difiere de la que se ejerce a otros sectores tales como la actividad financiera, la industria, las sociedades de mercado pblico de valores, el subsidio familiar y la seguridad social, entre otros. Al establecer las funciones del Presidente de la Repblica, le asigna la de realizar la inspeccin y vigilancia de la enseanza4; en el texto se utiliza la calificacin un tanto antigua de suprema, vocablo que en masculino el diccionario lo indica primero como un adjetivo que significa sumo, altsimo, y segundo: que no tiene superior en lnea5; finalmente, el uso jurdico lo aplica como una atribucin mxima. En este caso particular, la palabra cobra importancia porque expresa un poder del funcionario que coloca en desventaja al sujeto vigilado.
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C -782 /00, magistrado ponente Jaime Araujo Rentera. disponible en pgina de internet http://www.avancejuridico.com/actualidad/ ultimassentencias/C-782-07.html (22.07.2011) Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 27 Inciso 5 Ibid, Artculo 189, Numeral 21 Diccionario de la real Academia Espaola, http://www.rae.es
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El mismo Artculo 189 de la Constitucin, en el numeral 22 faculta al Presidente de la Repblica para ejercer inspeccin y vigilancia en la prestacin de los servicios pblicos; como quiera que la educacin superior se considere como un servicio pblico, la interpretacin es que de igual manera este numeral fundamenta el control. No obstante, es preciso aclarar que tal potestad no es absoluta y por el contrario se encuentra reglado. En efecto, slo al legislador corresponde fijar el qu se vigila y el cmo se debe ejecutar la funcin. En relacin con el tema, es pertinente citar la siguiente jurisprudencia que explica los artculos que se han citado hasta aqu: De la Inspeccin y Vigilancia a cargo del Estado y de las autoridades administrativas6 Un anlisis sistemtico de las normas constitucionales y legales que regulan esta materia, permite sealar que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin con el fin de velar por la calidad de la misma, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos (art. 67, 189 - numeral 21- C.P.); que a la ley compete establecer las condiciones requeridas para la creacin y gestin de los centros educativos (Artculo 68 C.P.) y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.P.) De otra parte, dado el carcter de actividad de servicio pblico de la educacin es pertinente recordar que conforme al Artculo 365 C.P., la regulacin, control y vigilancia de los servicios pblicos, en todos sus niveles es del resorte del Estado, y a ste corresponde el ejercicio de la inspeccin y vigilancia, mediante la actuacin del Presidente de la Repblica (Artculo 189, numeral 22, C.P.), de manera directa o a travs de delegado (Artculo 211 C.P.) De conformidad con estos postulados constitucionales, la Ley 30 de 1992 reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus propios estatutos, pero al propio tiempo prescribe que los mismos sean notificados al Ministerio de Educacin Nacional, a travs del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, lo que como reconocen los propios demandantes, es comprensible en un Estado Social de Derecho, porque la autonoma universitaria debe
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-008/ 2001, magistrado ponente lvaro Tafur Galvis. Disponible en pgina de internet http//menweb.mineducacion.gov.co (21.07.2011)
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entenderse dentro de ciertos lmites y parmetros y es dable al Estado conocer el contenido material de las disposiciones que se aplican en los centros educativos con el fin de que no existan ordenamientos aislados u ocultos, por lo cual, la publicidad que se obtiene a partir de la notificacin al Ministerio de Educacin es conveniente y constituye jurdicamente un lmite razonable y no desproporcionado a la garanta constitucional de la autonoma universitaria. Ahora bien, es evidente que la inspeccin y vigilancia debe ejercitarse dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los precisos instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley (Artculo 150, numeral 8, C.P.) los cuales encuentran lmite no solo en el ncleo esencial de la autonoma constitucionalmente reconocida a las universidades (Artculo 69 C.P.) sino en la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa misma autonoma logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma Constitucin para los que han sido creadas como producto de la iniciativa de los particulares encaminada a la satisfaccin de necesidades que interesan a la sociedad en su conjunto (Artculos 38 y 62 de la Constitucin Poltica). [] Empero, para la Corte, como ya se ha expresado, siguiendo su jurisprudencia, de una parte, la autonoma no es absoluta; puede ser modulada legalmente, dejando a salvo el denominado ncleo esencial de la misma y, de otra, los bienes jurdicos cuya proteccin y satisfaccin se confa en ltimo anlisis a la sociedad, ameritan la inspeccin y vigilancia encaminada a comprobar el cumplimiento de los fines constitucionales de la educacin y de la educacin superior, de manera especfica, conforme a las previsiones legales. La clusula general de competencia, la reserva de ley, la potestad reglamentaria y la facultad de inspeccin y vigilancia en materia educativa. Reiteracin de jurisprudencia7. [] De manera secundaria, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes (art. 189
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-704/2010, magistrado ponente Mara Victoria Calle Correa disponible en Internet http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2010/C-704-10.htm (21.07.2011).
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CP), sin perjuicio, de la competencia residual de otros funcionarios del Estado, en los casos en que as lo determine el legislador de manera expresa y en relacin con materias de orden tcnico o especializado, dentro del campo respectivo de competencia, caso en el cual su ejercicio estar siempre subordinado a la potestad presidencial, por tener sta un fundamento constitucional. En este sentido, el ejercicio de la potestad reglamentaria, exige el cumplimiento de dos requisitos: (i) la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta va el Presidente de la Repblica, u otro funcionario de la administracin pblica, ejerza funciones propias del legislador; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la reglamentacin de tal contenido, de las dems leyes y de la Constitucin. En igual sentido, en la sentencia C-162 de 2008, la Corte reiter que existe por lo tanto en materia educativa una estricta vinculacin del reglamento a La ley, es decir el papel del reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vacos legales, pues tal como ha dicho esta Corporacin el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada, por lo tanto, a diferencia de lo previsto en el ordenamiento constitucional anterior, la potestad reglamentaria carece de un mbito normativo autnomo. En lo que tiene que ver con la funcin de inspeccin y vigilancia, la jurisprudencia constitucional ha concluido que es un tema que tiene que ver con la organizacin de la administracin, los principios y finalidades de la funcin administrativa (Ley 489 de 1998) y que en esa medida depende estrictamente de la ley, mxime cuando la materia objeto de la misma se encuentra bajo reserva legal. Especficamente, la Corte ha dicho que la funcin de inspeccin y vigilancia es en realidad de control, tiene un origen constitucional y un fundamento legal, puesto que su ejercicio slo es procedente cuando la Constitucin lo ordena y a partir de los parmetros y criterios generales determinados previamente por el legislador, y que en la medida en que est encaminada a ejercer control para que el sujeto controlado se acomode a la ley, no puede implicar modificacin del sujeto controlado. Ahora bien, en materia de educacin, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que existe reserva de ley, es decir, que debe ser regulada
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exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario, y como consecuencia de tal reserva, la potestad reglamentaria requiere a su vez la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada, sin ser desbordada. Dentro de dicha reserva, la jurisprudencia, ha incluido tanto la evaluacin de la prestacin del servicio de educacin en general como la de quienes lo prestan, y ha considerado imperativo, que la ley establezca al menos los criterios, parmetros o bases para que el Presidente de la Repblica, en ejercicio de la atribucin prevista en el art. 189-11 de la Constitucin u otra autoridad administrativa, si fuere el caso, expida la reglamentacin correspondiente para su cumplimiento. En cuanto a las caractersticas de la Inspeccin y Vigilancia en la educacin es necesario tener en cuenta la forma en que se encuentra organizada en Colombia, donde se establece en sus niveles preescolar, bsica (primer grado a noveno) y media (grado dcimo y undcimo)8 en el area urbana y rural. Respecto de las cuales la Inspeccin y Vigilancia est regulada por la Ley 715 de 2001 que establece competencias de la Nacin para: Vigilar el cumplimiento de las polticas nacionales y las normas del sector en los distritos, departamentos, municipios, resguardos indgenas y/o entidades territoriales indgenas. Esta facultad la podr delegar en los departamentos, con respecto a los municipios no certificados9. La misma Ley le da competencia de la funcin que se viene tratando, a los Departamentos: Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la delegacin que para tal fin realice el Presidente de la Repblica10; y , para el caso de los municipios y distritos certificados la citada Ley reglamenta lo siguiente: Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la delegacin que para tal fin realice el Presidente de la Repblica11. Para la educacin superior, independientemente de la ubicacin en las regiones la Inspeccin y Vigilancia la tiene por delegacin del Presidente de la Repblica, el Ministro de Educacin y se encuentra regulada en la Ley 30 de 1992. En esta Ley se puede interpretar la concepcin de controles desde tres
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Congreso de la Repblica de Colombia. Ley 115 de febrero 8 de 199. Disponible en pgina de Internet http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85906_archivo_pdf.pdf (19.07.2011). Congreso de la Repblica de Colombia. Ley 715 de 2001, articulo 5, numeral 5. Disponible en pgina de Internet http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-86098_archivo_pdf. pdf (21.07.2011). Ibid, artculo 6, numeral 6.2.7 Ibid, articulo 7, numeral 7.8
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(3) ngulos, a saber: 1) Controles Previos que contemplan permisos, autorizaciones, establecimiento de requisitos para la creacin y funcionamiento de las Instituciones de Educacin Superior. 2) Controles Posteriores que se refieren a la obligacin de informar o reportar acciones o datos al Ministerio de Educacin y 3) Rgimen Sancionatorio que contempla causales, procedimiento y sanciones. El fundamento de la Inspeccin y Vigilancia en la Ley es tratado en el Ttulo I de esta manera: Artculo 30. El Estado, de conformidad con la Constitucin Poltica de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonoma universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a travs del ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia de la Educacin Superior. Pude observarse que se garantiza la autonoma universitaria, al igual que en el captulo VII del mismo Ttulo I denominado: Del fomento, de la Inspeccin y Vigilancia Artculo 31. De conformidad con los artculos 67 y 68, numerales 21, 22 y 26 de la Constitucin Poltica de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspeccin y vigilancia de la enseanza que corresponde al Presidente de la Repblica, estarn orientados a: a) Proteger las libertades de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra. b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garanta constitucional de la autonoma universitaria. c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de Educacin Superior conforme a la ley. d) Adoptar medidas para fortalecer la investigacin en las instituciones de Educacin Superior y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo. e) Facilitar a las personas aptas el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica, al arte y a los dems bienes de la cultura, as como los mecanismos financieros que lo hagan viable. f) Crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la tcnica, la ciencia, la tecnologa, las humanidades, la filosofa y las artes. g) Fomentar la produccin del conocimiento y el acceso del pas al dominio de la ciencia, la tecnologa y la cultura.
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h) Propender por la creacin de mecanismos de evaluacin de la calidad de los programas acadmicos de las instituciones de Educacin Superior. i) Fomentar el desarrollo del pensamiento cientfico y pedaggico en Directivos y docentes de las instituciones de Educacin Superior. Artculo 32. La suprema inspeccin y vigilancia a que hace relacin el artculo anterior, se ejercer indelegablemente, salvo lo previsto en el artculo33 de la presente Ley, a travs del desarrollo de un proceso de evaluacin que apoye, fomente y dignifique la Educacin Superior, para velar por: a) La calidad de la Educacin Superior dentro del respeto a la autonoma universitaria y a las libertades de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra. b) El cumplimiento de sus fines. c) La mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos. d) El adecuado cubrimiento de los servicios de Educacin Superior. e) Que en las instituciones privadas de Educacin Superior, constituidas como personas jurdicas de utilidad comn, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores. Por consiguiente, quien invierta dineros de propiedad de las entidades aqu sealadas, en actividades diferentes a las propias y exclusivas de cada institucin ser incurso en Peculado por Extensin. f) Que en las instituciones oficiales de Educacin Superior se atienda a la naturaleza de servicio pblico cultural y a la funcin social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente. El ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia implica la verificacin de que en la actividad de las instituciones de Educacin Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus propios estatutos, as como los pertinentes al servicio pblico cultural y a la funcin social que tiene la educacin12
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Congreso de la Repblica de Colombia, Ley 30 de 1992. Disponible en pgina de Internet http://www.unal.edu.co/dirnalpre/documentos/L0030_1992.pdf (19.07.2011).
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Un aspecto importante en el tema del control a las universidades, es la tensin que se presenta entre la autonoma reconocida por el Artculo 69 de la Constitucin Poltica y la inspeccin y vigilancia. Con la lectura de los anteriores artculos, se deduce que el legislador salvaguard la autonoma, de manera concreta y clara, est prescrita en el literal a del Artculo 32, y en el literal a del Artculo 31. La Corte Constitucional de Colombia, por su parte, pretende resolver la tensin al definir que ninguna regulacin de control puede afectar el denominado ncleo esencial de la autonoma universitaria. No obstante, no se ha conservado una lnea jurisprudencial que responda a ese concepto y el resultado puede apreciarse en las sentencias que resolvieron los siguientes temas: registro calificado de programas acadmicos y exmenes de estado denominados ECAES (hoy Saber-Pro). Adems, el desarrollo reglamentario a la fecha privilegia la inspeccin y vigilancia sobre la autonoma. La Inspeccin y vigilancia en la Ley 30 de 1992 En la elaboracin del proyecto de reforma a la educacin superior participaron un equipo tcnico del ICFES y un grupo de rectores de diferentes instituciones de educacin superior, y se realizaron encuentros, reuniones del Ministerio de Educacin Nacional, el ICFES y las Universidades para concertar el texto final que el Gobierno present al Congreso. En el debate legislativo sufri algunos cambios pero en general los fundamentos del proyecto se preservaron y el 28 de diciembre de 1992 se expidi la Ley 30, vigente actualmente. Como se menciona en el trabajo de grado Poltica Universitaria en Colombia. La Poltica de Inspeccin y vigilancia a las Instituciones de Educacin Superior periodo 1992-2007: La estructura de la Ley 30 de 1992 descansa sobre cinco pilares: autonoma universitaria, autoevaluacin, acreditacin voluntaria, sistema de informacin e inspeccin y vigilancia. Mediante la autonoma, el Estado permite que sus propios entes de Educacin Superior se organicen y desarrollen sus actividades acadmicas y administrativas, al igual que las personas jurdicas particulares; que se fortalezcan acadmicamente mediante procesos permanentes de autoevaluacin; y que busquen el prestigio y reconocimiento pblico y de la sociedad tanto nacional como internacionalmente mediante la acreditacin. As mismo, se pretende que, dentro de esta concepcin, si las instituciones tienen autonoma deben darse a conocer a travs de un sistema gil de informacin que le permita a la sociedad ejercer un control, teniendo en cuenta que la universidad cumple una funcin eminentemente social, razn por la cual las metas y
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objetivos que se trace son determinantes en el desarrollo del pas y comprometen sus intereses. Finalmente, con la inspeccin y vigilancia a cargo del Estado, se puede determinar si el servicio que prestan las instituciones es de calidad y cumple con los objetivos de la Educacin Superior 13 Durante la vigencia que ha tenido la ley se pueden trazar cuatro periodos de desarrollo reglamentario: primero, el comprendido entre los aos 1993-1997; segundo, de 1998 a 2003; tercero, el de 2004 a 2007. Y el ltimo a partir del 2008. Es interesante examinar que la vigencia de plena autonoma se presenta en un corto periodo del 28 de diciembre de 1992 hasta julio de 1993 en que se expide el primer decreto, que iniciara una problemtica para las universidades en la creacin y funcionamiento de sus programas acadmicos El primer periodo se caracteriza por la sucesin de decretos. Entre los principales se enuncian los siguientes: Los decretos reglamentarios 1403 de 1993, 837 de 1994 y 2790 de 1994, se refieren todos a la forma como debe reportarse la informacin al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior. En la aplicacin e interpretacin de ellos, el icfes desbord la Ley 30 de 1992, porque ante las deficiencias de tcnica jurdica que presentaban, no los aplic correctamente y se olvid de lo esencial que aquellos reglamentaban, e hizo exigencias a las universidades para considerar que sin el registro de los datos de los programas acadmicos en el naciente Sistema de Informacin para la Educacin Superior, no podan ser ofrecidos ni desarrollados los nuevos programas. Durante los aos 2003 y 2004 las instituciones de Educacin Superior se vieron avocadas a una seria controversia porque, por una parte, las disposiciones no fueron claras y, por otra, el ICFES no traz directrices respecto a la forma de efectuar los reportes y las consecuencias que traera a las instituciones que no lo hicieran 14. Para completar el exceso de normas se promulg el Decreto 272 de 1998 de los requisitos para el funcionamiento de programas de pregrado y postgrado. En el segundo periodo, se discutieron proyectos de reforma a la ley 30 que no se concretaron de manera integral; slo se expidi la ley 749 de 2002 para regular la educacin tcnica y tecnolgica e introducir la obligacin de registro
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Espinosa de Martnez, Martha. Poltica Universitaria en Colombia. La Poltica de Inspeccin y vigilancia a las Instituciones de Educacin Superior periodo 1992-2000. Trabajo de grado para aspirar al ttulo de Maestra en Ciencia Poltica, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2008. Ibid, p.23
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calificado para los programas de pregrado y especializacin, que luego sera declarado inexequible. Por otra parte en el ao 2003 se efectu un cambio de competencias, restndole facultades al ICFES y pasndolas al Ministerio de Educacin Nacional. Merece especial mencin lo ocurrido con las competencias del Consejo Nacional de Educacin Superior CESU: El Decreto 1122 de 1999, que fue expedido con base en facultades extraordinarias conferidas mediante la ley 489 de 1998, Artculo 120, para reformar la estructura del Estado, y que suprimi todas las facultades que la Ley 30 del 92 le otorgaba. Este decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. Por su parte, el Decreto 1176 de junio de 1999 que se dict en forma simultnea con el 1122, transform el cesu y fusion los Comits Asesores con una Comisin Consultiva que reemplazara algunas de las funciones que anteriormente tena el cesu. Este decreto ordinario origin un conflicto de normas por el cruce de atribuciones entre el cesu y la Comisin Consultiva 15 Meses despus de creada la Comisin Consultiva, se expide el Decreto 2230 para organizar la denominada Comisin Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior CONACES, con el fin de fortalecer an ms la vigilancia previa a los programas acadmicos y otras funciones de vigilancia. Puede asegurarse que el ao 2003 fue especial en la proliferacin de normas con creciente intervencionismo en la vida acadmica de las universidades. Entre los decretos se destacan los siguientes: El Decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003 y el Decreto 1781 de 2003, que obliga a la presentacin de los Exmenes de Estado de Calidad de la Educacin Superior ECAES. Igualmente se emitieron resoluciones del Ministro de Educacin Nacional para regular condiciones de cada programa acadmico. El cierre de este periodo sera el inicio de una etapa complicada en la que la autonoma cedera ante el poder del Estado. El tercer periodo comienza con supresin de la Comisin Consultiva que ya no tena razn para continuar, pero en el mismo Decreto termina la Comisin Nacional de Doctorados y Maestras, que realmente fue importante para el direccionamiento de la poltica en la materia vital para el desarrollo del pas, como quiera que estuvo atada a la exigencia en procesos investigativos y fue orientada por acadmicos de altas calidades (Decreto 0066 de 2004). Emulando
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al sistema de los tribunales y cortes de la rama jurisdiccional se organiza el sistema de aseguramiento de la calidad con las denominadas Salas agrupadas por reas del conocimiento, las cuales se mantienen actualmente. En el inters de restarle facultades al CESU, no obstante estar otorgadas por la Ley 30 de 1992, mediante un acto administrativo16 la Ministra de Educacin Nacional traslada al nuevo organismo CONACES decisiones y conceptos que tienen que ver con el control previo y con el rgimen sancionatorio; en cuanto al primero se encuentran, entre otros: 1) las relacionados con estudios de factibilidad para la creacin de instituciones de Educacin Superior pblicas; 2) las de reconocimiento de personera jurdica a instituciones de Educacin Superior privadas; 3) autorizacin de creacin de seccionales; 4) redefinicin institucional de instituciones tcnicas y tecnolgicas; 5) cambio de carcter acadmico; y 6) reconocimiento como universidad. As mismo le dio una competencia para emitir concepto previo para imponer las sanciones relacionadas en el pargrafo del Artculo 48 y en el Artculo 49 de la Ley 30 de 1992. En la misma resolucin se incluy una competencia general, rara vez utilizada en una norma punitiva. Todos aquellos trmites que tengan que ver con la creacin, funcionamiento y extincin de las instituciones de Educacin Superior y que sean competencia del Ministerio de Educacin Nacional. Otro Decreto relevante es el 1001 del 3 de abril de 2006, por el cual se organiz la oferta de programas de postgrado. Durante este periodo las Instituciones de Educacin Superior se vieron obligadas a reformar sus programas acadmicos y su organizacin interna para adecuarlos a las exigencias de las condiciones mnimas del citado Decreto 2566, las resoluciones y las directivas ministeriales. Fue tambin un periodo de pronunciamientos judiciales, mediante sentencias de tutelas y de constitucionalidad, que evidenciaron los vacos legales pero a la vez generaron confusin al sector. Particularmente merecen estudio las siguientes sentencias: C 862 del 2005, que declar inexequible el artculo 8 de la Ley 749 de 2002 en lo referido a la exigencia de registro calificado para los programas profesionales y de especializacin pero los efectos de la vigencia de la norma los prolong hasta el 16 de diciembre de 2006, fecha lmite para que el congreso legislara sobre el asunto; y la sentencia 782 del 2007, tiene la particularidad de reunir varios salvamentos de voto por el tema de la reserva legal, a la que se aludi anteriormente y adems, vuelve a pronunciarse sobre la ley 749 del 2002 y el mismo artculo 8 para declarar inexequible lo relativo a la delegacin al gobierno nacional para reglamentar el
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Ministerio de Educacin Nacional, resolucin No 183 del 2 de febrero de 2004, disponible en pgina de Internet http://www.udem.edu.co/NR/rdonlyres/6614FCC5-C590-4DD1-938A5D855297D151/0/resolucion0183pdf.pdf
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registro y los exmenes de calidad ECAES. Dos sentencias sobre el mismo tema y justamente en ambas se difieren en el tiempo los efectos de mantener en el ordenamiento jurdico una norma inconstitucional, causando un dao al sector por la permanente incertidumbre de encontrar el umbral de la legalidad en las decisiones oficiales. El cuarto periodo, se inicia el ao 2008 con la expedicin de la Ley 1188 de abril del 2008, despus de expirado el plazo dado por la Corte Constitucional para legislar sobre el registro calificado. Aqu se cumpli con lo formal, pero lo de fondo qued sin resolver puesto que no fij un marco para el ejercicio de la autonoma en su ncleo fundamental, como la misma Corte lo denomin en pronunciamiento comentado anteriormente. De esta forma lo previsto en el artculo 28 de la ley 30 para que las universidades pudieran crear y desarrollar sus programas acadmicos se volvi nugatorio. Para finalizar esta parte del tema, puede plantearse que si bien la comunidad acadmica y el legislador de 1992 concibieron una reforma a la educacin superior con la garanta del respeto a la autonoma universitaria, el desarrollo reglamentario posterior la aminor. Primer proyecto de reforma a la educacin superior El Ministerio de Educacin Nacional, entreg para discusin de las instituciones de educacin superior, en marzo de 2011 un proyecto de Ley derogatoria de la mencionada Ley 30 de 199217, en el cual privilegiaba la Inspeccin y Vigilancia frente a la autonoma; en el texto se encontraban controles en todos los aspectos y temas tratados. Al final se reservaba un captulo especial para fijar de manera general, las faltas, un breve procedimiento y sanciones. Con el fin de establecer las comparaciones con el segundo proyecto y adems para la historiografa jurdica, se aluden los artculos de ese proyecto que establecan obligaciones, prohibiciones, deberes y una vigilancia permanente. Es el caso del Artculo 72, sobre el sistema de Calidad para la Educacin Superior. El Artculo 74, sobre objetivos del sistema de aseguramiento de la calidad. El Artculo 81, literal h para Velar por la calidad de la informacin del sector y monitorear y fomentar la rendicin de cuentas. El Artculo 16, previo control para establecer seccionales. El Artculo 40, inspeccin y Vigilancia para las Normales Superiores. El Artculo 47, para ratificar las reformas estatutarias de las Instituciones de Educacin Superior privadas. Los Artculos 50, 51, 52 y 53 atinentes al Sistema de Informacin y el Registro Pblico, En el proyecto de
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Ministerio de Educacin Nacional, Proyecto de Ley por el cual se regula el servicio pblico de la educacin superior, marzo de 2011. Disponible en pgina de Internet http://www. pedagogica.edu.co/docs/Propuesta%20articulado.pdf
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ley se evidenciaban el nimo de vigilar, controlar y sancionar lo cual en su momento fue comentado de manera especial lo relacionado con las medidas correctivas que se encuentran a continuacin en el cuadro.
Cuadro 1 cuadro comparatIVo de sancIones y medIdas correctIVas que aparecan en el proyecto de ley InIcIal
sancIones a. Amonestacin pblica, cuyo contenido se divulgar a travs de medios de comunicacin de amplia circulacin y se publicar a cargo de la institucin o del directivo al que se imponga la sancin. medIdas correctIVas Cuando resulten necesarias para superar situaciones que afecten la prestacin del servicio educativo, en lo atinente a aspectos acadmicos, contables, econmicos o administrativos de una Institucin de Educacin Superior, el b. Multas hasta por el equivalente a quinientos (500) Ministerio de Educacin Nacional podr ordenar, salarios mnimos legales mensuales vigentes cada entre otras, las siguientes medidas correctivas: a. Solicitar la suscripcin de compromisos de una, que se impondrn por una vez o sucesivacumplimiento, encaminados a superar la mente mes a mes, y proporcionalmente por fracsituacin que hubiese dado lugar al ejercicin de mes, si el incumplimiento que las origin cio de inspeccin y vigilancia. se extiende en el tiempo. c. Multa por el equivalente de cualquier provecho pecuniario indebido que obtengan las instituciones o sus directivos al violar las normas a las que estn sujetas. d. Suspensin de admisiones hasta por dos aos. e. Cancelacin de programas acadmicos. f. Terminacin de la autorizacin para prestar el servicio pblico de Educacin Superior. b. Conminar bajo el apremio de las sanciones que autoriza esta ley, a las Instituciones de Educacin Superior y a sus directivos, para que se abstengan o cesen de realizar actos contrarios a la ley, los estatutos o las decisiones de sus rganos de direccin.
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c. Tomar posesin de las Instituciones de Educacin Superior, de acuerdo con la reglamentacin que expida el Gobierno Pargrafo 1. Las sanciones previstas en el presente Nacional. artculo podrn aplicarse simultneamente, siempre Pargrafo. Las medidas correctivas podrn que por su naturaleza resulten acumulables. ordenarse simultneamente con las sanciones Pargrafo 2. Las sanciones impuestas se inscribirn sealadas si fuere necesario. en el Registro Pblico de la Educacin Superior a partir del momento de su ejecutoria y por un trmino de cinco (5) aos. Fuente: Espinosa de Martnez, Martha, Consideraciones para analizar X-Y-Z de la propuesta de reforma a la Educacin Superior, publicado digital en la pgina web de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, Bogot: www.unicolmayor.edu.co (06.2011)
Una de las principales observaciones a la inspeccin del Ministerio de Educacin en el proyecto analizado era la llamada toma de posesin de una institucin de educacin superior pblica o privada conforme lo contemplaba el Artculo 95. Cuando el Ministerio de Educacin Nacional tenga
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informacin de que alguna de las Instituciones de Educacin Superior o sus directivos se aprestan a vulnerar, en forma inminente, alguno de los derechos o deberes contemplados en el ordenamiento jurdico que regula la prestacin del servicio pblico de Educacin Superior, y que de ello pueda derivarse un perjuicio inminente e injusto contra alguna persona o contra el servicio mismo, podr adoptar alguna de las medidas correctivas mientras se adelanta la respectiva investigacin. PARGRAFO. Las medidas correctivas sern susceptibles de recurso de reposicin, que se conceder en el efecto devolutivo.18 Un anlisis sobre la propuesta se expres as: Como puede observarse, el verbo rector empleado es Aprestar que segn el diccionario, significa lo siguiente: Preparar lo necesario para alguna cosa. Aprestarse para salir. Apresto: Prevencin, Disposicin, Preparacin En este sentido, con una simple sospecha o una informacin no verificada, se podra al aplicar la medida correctiva de tomar posesin, terminar con el prestigio y la existencia de una institucin dedicada a la Educacin. En el caso hipottico en que una sospecha resultara no ajustada a la realidad, el dao seria irreparable y con consecuencias muy graves de orden disciplinario y hasta penal para los funcionarios que tomaran una medida de esta naturaleza. En el campo educativo no resulta explicable que se consagre una disposicin de semejantes implicaciones. 19 En foros efectuados en diferentes escenarios acadmicos ponentes como Jose Fernando Izasa20 criticaron el proyecto en su intervencionismo. La figura de toma de posesin, fue la ms criticada por lo extrao para la vida universitaria. Qued demostrado lo difcil que resulta importar figuras jurdicas que si bien existen en la legislacin colombiana para otros campos como el financiero, tiene un rgimen de debido proceso que en nada se pareca a esta propuesta. Finalmente fue retirada esa parte del texto en el segundo proyecto. Segundo proyecto de reforma a la educacin superior El 14 de julio de 2011 la Ministra de Educacin Nacional, Dra. Mara Fernanda Campo present la segunda versin del proyecto de Ley de reforma
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Ministerio de Educacin Nacional. Op. Cit. Espinosa de Martnez, Martha, Consideraciones para analizar. X-Y-Z de la propuesta de reforma a la Educacin Superior. Op. Cit. Jose Fernando Izasa, com. Per.
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a la educacin superior21. El texto corrige algunas deficiencias del inicial, pero se sigue privilegiando la intervencin sobre la autonoma. Igualmente se mantienen artculos idnticos, que en la segunda versin se encuentran bajo otra numeracin. No obstante es preciso reiterar las observaciones para centrar la atencin en los peligros de una eventual aprobacin en el Congreso de la Repblica. Inicialmente se examinan los artculos de controles que se consideran previos por referirse a permisos, licencias informes, reportes. Estos controles frenan la accin de los directivos, docentes e investigadores que se ven sujetos a esperar autorizaciones, registros, o conformidades para desarrollar sus proyectos. Ms adelante, se estudiarn los textos de controles posteriores. Inspeccin y vigilancia previa Las licencias que deben solicitarse para prestar el servicio educativo se encuentran reguladas en el mencionado Proyecto22. En la Ley 30 de 1992 se establece de manera diferente la forma de crear Instituciones de Educacin Superior IES, porque confiere al Ministerio de Educacin Nacional el otorgamiento de personera jurdica a la nueva institucin. La propuesta cambia el concepto y deja en el limbo cual entidad va a otorgar las personeras jurdicas cuando los particulares pretendan crear instituciones de educacin superior, que no sean entidades con nimo de lucro. El Proyecto23, de manera general se refiere a las de naturaleza privada o mixta para exigir, en el literal c, un concepto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico sobre el origen de los recursos, asunto que en el caso de particulares no le corresponde. De igual manera, establece requisitos para las sociedades con nimo de lucro y les exige el mismo concepto del Ministerio de Hacienda24. Se evidencia una confusin posiblemente derivada de mezclar las tres categoras; mixtas, privadas sin nimo de lucro y privadas con nimo de lucro, que tienen regmenes diversos. Por otra parte, el artculo 22 del proyecto limita la licencia de funcionamiento para las instituciones privadas al otorgarla por el trmino de cinco aos y si obtienen acreditacin de alta calidad se torna indefinida. Dos comentarios
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Ministerio de Educacin Nacional, Proyecto de ley por el cual se organiza el Sistema de Educacin Superior y se regula la prestacin del servicio pblico de la Educacin Superior, julio de 2011. Disponible en pgina de Internet http://www.mineducacion.gov.co (28.07.2011) Ibid, Artculo 21. Ibid, pargrafo 1 Ibid, pargrafo 2 literal a
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merece esta propuesta; primero, no se aprecia la logstica que va a requerir el Ministerio para responder a las solicitudes de renovacin ni se establecen las exigencias ni se dispone de la situacin en que quedarn los estudiantes en caso de no prrroga. Y segundo, mientras la acreditacin se otorga de manera temporal (Artculo 98 del Proyecto), la licencia va a ser indefinida, lo cual es contradictorio. Resulta de inters para las instituciones universitarias, tcnicas o tecnolgica oficiales, lo previsto25, para la transformacin de su naturaleza jurdica de establecimientos pblicos a entes universitarios autnomos. Este asunto es de transcendencia ya que en la actualidad existen 48 instituciones tcnicas y tecnolgicas que al pasar a universidades van a requerir una serie de cambios normativos para su personal docente y gastos que demanda la nueva naturaleza jurdica para no iniciar deficitariamente. Adems tendran necesidades adicionales para mantenerse en la denominacin durante los ocho aos siguientes conforme con lo indicado en el Artculo 23. Es un asunto que merece serio anlisis en el propsito que busca el Ministerio: igualar las instituciones de educacin superior pblicas, por un trmino de ocho aos y luego separarlas nuevamente, sin considerar el trastorno administrativo y financiero que ello implica. Otros controles previos son los regulados en los Artculos 38 al limitar la creacin de Instituciones de Educacin Superior con nimo de lucro nicamente a sociedades por acciones y el Artculo 40, que autoriza a las fundaciones y corporaciones sin nimo de lucro que participen en la constitucin de sociedades por acciones y en el inciso cuarto establece la inspeccin y vigilancia del Ministerio de Educacin Nacional para que los dividendos de la sociedad sean reinvertidos en la prestacin del servicio pblico de la educacin. Con esta propuesta se prende constituir una nueva figura en el derecho comercial, dando lugar a un hibrido entre civil y comercial para establecer una persona jurdica con nimo de lucro pero sin recibir dividendos individuales. Por otra parte, el pargrafo obliga a inspeccin previa para la reforma estatuaria. El artculo 39 establece una competencia que parece ser previa y posterior de manera concurrente entre dos entidades del Estado: el Ministerio de Educacin Nacional y la Superintendencia de sociedades, lo cual evidentemente es complejo porque se requiere que la ley establezca claramente lo que vigilar cada una y eso no se est definiendo, lo cual va contra un principio procesal
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Ibid, artculo 29 pargrafo transitorio

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y deja a los particulares en la incertidumbre para generar conflictos en vez de prevenirlos y evitarlos, que es la finalidad de una norma jurdica. Por ltimo, en control previo se incluye el tema del permiso para el ofrecimiento de programas denominados de grado y posgrado, el cual consistente en el registro calificado. El Artculo 71 adiciona una exigencia para los programas de doctorado y es que slo lo pueden ofrecer las universidades y las dems instituciones de educacin superior que tengan acreditacin, por lo cual una institucin tcnica, tecnolgica podra ofrecerlo. Es una paradoja pretender hacer exigente los requisitos de doctorado y a la vez permitir ampliar la oferta indiscriminadamente. En este tema la legislacin vigente no requerira reforma. Inspeccin y Vigilancia posterior La funcin de inspeccin y vigilancia posterior, entendida como el control que se ejerce para las actuaciones de los directivos de las Instituciones de educacin superior en el desarrollo de sus funciones misionales o en extralimitacin que puede dar lugar a iniciacin de procesos administrativos sancionatorios o en exigencia de informacin; se encuentra a lo largo del texto del proyecto y tiene destinado el Captulo III del Ttulo V al desarrollo parcial del tema. Se examinan inicialmente los artculos relativos a los actos materia de control posterior para continuar con el anlisis del captulo indicado. El Artculo 23 de la propuesta prescribe dos clases de obligaciones. La primera para las actuales universidades que tendran un plazo de ocho aos para demostrar el cumplimiento de los requisitos enunciados en los literales (a-e), y el caso de no hacerlo perdern la calidad. Es un control posterior, pero igual se constituye en una sancin sin proceso administrativo, lo cual resulta inconstitucional. La segunda es un control permanente para las universidades, pero el vaco de la norma se presenta porque no fija periodos ni procedimientos para la verificacin de las condiciones despus de este periodo inicial de ocho aos. Los autores del proyecto no midieron los alcances prcticos de la medida. Hipotticamente se presentara una contradiccin entre este artculo y el que establece autorizacin para prestar servicio educativo a instituciones privadas con nimo de lucro por cinco aos. Asimismo, se presenta un vaco para el caso de las instituciones universitarias, tcnicas y tecnolgicas oficiales que deben esperar la reglamentacin para transformarse en universidades como en entes autnomos. En esos casos no se precisa cundo comenzarn a contarse los ocho aos que indica la norma
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para mantener la denominacin. Otro control es el sealado en el Artculo 155 que obliga a las IES a informar al Ministerio de Educacin Nacional sobre derechos pecuniarios. Omitir esta obligacin genera accin administrativa y sancin. Principales deficiencias de tcnica jurdica El captulo III del Ttulo V se trata de Inspeccin y vigilancia y determina faltas, competencias, procedimiento, clases de sanciones y su graduacin, as como medidas correctivas. Sobre esta temtica se examinan las debilidades en tcnica, las contradicciones, los vacos y las dificultades que presenta el texto. Entre las principales deficiencias, se pueden establecer las siguientes: 1. La ubicacin de la Inspeccin y vigilancia en un captulo, es una falta de tcnica debera tener un ttulo separado y no incluirlo en el de calidad, porque la limita como si slo se encaminar a este punto y el texto involucra ms campos. 2. La asignacin de competencias es desordenada y mltiple, como se prueba en los siguientes artculos: el 108 seala la inspeccin y vigilancia a las instituciones de educacin superior ser ejercida por el gobierno nacional. El artculo 109 indica que la [] iniciacin de las investigaciones correspondientes sern por parte del Ministerio de educacin nacional. El artculo 113 establece la notificacin del pliego de cargos por el Subdirector de Inspeccin y vigilancia. El 116 le atribuye la funcin de imponer sanciones al Viceministro de educacin superior. La segunda instancia la remite el Proyecto al Ministro de Educacin. Estas imprecisiones no pueden darse en un procedimiento. Es necesario que la norma jurdica establezca las etapas y quien debe desarrollar cada una; por otra parte, cumplir el mandato constitucional de la facultad otorgada al Presidente de la Repblica o la delegacin en el Ministro respectivo. 3. No identifica las faltas administrativas. 4. Incluye en un artculo sanciones y medidas previas denominadas correctivas. 5. No separa atenuantes de agravantes en dos artculos como corresponde en una norma procesal. 6. No determina competencia para la terminacin del proceso en el artculo 114.
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7. Crea una figura de competencia concurrente para el caso de las IES con nimo de lucro entre el Ministerio de Educacin y la Superintendencia de sociedades.
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Contradicciones del Proyecto En el texto del Proyecto se presentan las siguientes contradicciones: el Artculo 110 Pargrafo 2 establece la inscripcin en el registro pblico de educacin superior de las sanciones por un trmino de cinco aos; y en el Pargrafo 1 del Artculo 59 seala que las sanciones y medidas correctivas permanecern por un plazo hasta de diez aos. En esta ltima disposicin, se agrega la publicacin de medias correctivas, perdiendo la naturaleza de las mismas y en cuanto al tiempo es el doble de lo previsto en la norma posterior. Igualmente es contradictoria la creacin de instituciones con nimo de lucro y la falta administrativa del Artculo107 Literal e, y el agravante del Artculo 111 Literal f, porque no excepta el caso, en ninguno de los dos. El Artculo 116 establece un trmino de siete meses para poner fin a la investigacin administrativa y sumados los tiempos de las etapas que le preceden dan siete meses y medio. Desconocindose as el principio de derecho procesal sobre trminos perentorios. El Artculo 110 le obliga al operador administrativo a tomar una decisin frente a una falta o sancin o medida correctiva; sin embargo, la medida correctiva puede ser justamente la amenaza de sancin al infractor. Para completar la contradiccin en un mismo artculo, el pargrafo le permite ordenarlas simultneamente. Sera importante que en la discusin en el Congreso de la Repblica pueda plantearse lo siguiente pregunta: Cmo se llama a un directivo de una Universidad y se conmina a abstenerse de realizar un acto contrario a las decisiones de un rgano de direccin y a la vez se lo sanciona por el mismo acto.? Vacos del Proyecto Uno de los problemas de los operadores judiciales o administrativos sancionadores, es el relacionado con los vacos legales, por normas incompletas o por no definicin. Pues bien, en el proyecto pueden identificarse respecto de los siguientes temas:
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1. No se precisa la forma en que el denominado Sistema de calidad para la educacin superior pueda cumplir con el objetivo de ejercer la inspeccin y vigilancia de la Educacin Superior tal como lo indica el literal h del artculo 95. Por lo dems no se sabe quines conforman el sistema, luego la norma slo servira para crear confusin. 2. Como no se precisan las faltas administrativas, para establecerlas, el operador e intrprete tendrn que recurrir a los siguientes artculos: 109, primer pargrafo del 112, el 118, al ltimo inciso del Artculo 155. 3. No existen las causales para aplicar medidas correctivas, el numeral 2 del artculo110 indica de manera general lo siguiente: [] cuando resulten necesarias para superar situaciones que afecten la prestacin del servicio educativo en lo atinente a aspectos acadmicos, contables, econmicos o administrativos de una institucin de educacin superior. Ante el vaco quedara al arbitrio del funcionario del Ministerio de Educacin Nacional la calificacin de hechos, o conductas que ameriten la intervencin oficial. 4. Lo novedoso en las facultades de control, es la competencia que se atribuye al Ministerio para examinar asuntos contables, ya que esta no es su especialidad y, para el caso de instituciones pblicas estara cruzando facultades que tiene la Contadura General de la Nacin y para las privadas invadiendo espacios que le corresponden, por excepcin, a otros entes. 5. Ahora bien, en relacin con la medida correctiva para el campo acadmico, dejarla abierta permitira vulnerar la autonoma. Lo ms riesgoso en una norma sancionatoria, es propiciar los juicios de valor y al no sealar claramente cules seran las situaciones acadmicas que afectaran la prestacin del servicio, se tornara subjetivo el anlisis de las mismas. 6. Los autores de la propuesta incurren en un error al establecer las condiciones de la reincidencia en el Artculo111 Pargrafo 2 al limitarla slo al caso de incumplimientos sin indicar cules y, no referirse a las otras faltas administrativas. 7. Otro de los vacos que presenta el proyecto, se refiere al procedimiento administrativo sancionatorio. En la idea de crear doble instancia le da competencia para decidir al Viceministro de educacin superior o quien haga sus veces (Artculo116), lo cual es contrario a lo estipulado en el Artculo 211 de la Constitucin Poltica al referirse a la inspeccin y vigilancia otorga la facultad al Presidente de la
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Repblica delegable en una superintendencia o en un Ministro. Por otra parte no diferencia cada etapa del proceso, el artculo109 indica: [] la investigacin se adelantar en dos etapas denominadas de calificacin y de formulacin de cargos. Posteriormente el artculo 112 faculta la realizacin de pruebas, permite que durante el desarrollo de las pruebas proceda a formular cargos; luego que en audiencia se le notifique al investigado el pliego de cargos, nuevamente pruebas y finalmente decisin o archivo o sancin. No aparece descrita la llamada etapa de calificacin. Esta falta de orden en las etapas procesales genera un confusin no es clara y existe vaco respecto de quien es el responsable de dirigir el proceso en cada etapa. 8. Relacionado tambin con el procedimiento se presenta un vaco en la competencia para los efectos de aplicar el Artculo 114, porque en una emulacin del proceso penal se establece la aceptacin de cargos, pero si se tiene en cuenta que la diligencia en la cual se permite efectuarla la preside un subdirector de inspeccin y vigilancia, cmo puede aceptarla o negarla? No prev el artculo que debe hacerse en el caso para cerrar la audiencia es un vaco que podra generar nulidades y problemas para el funcionario administrativo. 9. Por otra parte, olvidan los autores del proyecto la creacin de las instituciones de educacin superior con nimo de lucro y en el captulo de inspeccin y vigilancia no se refieren a ellas. La particularidad que presenta esta nueva persona jurdica genera la necesidad de establecer controles especiales, si se tiene en cuenta que la educacin, en este caso busca generar ganancias econmicas y se mueve en el mundo del mercado, en el cual la ganancia es la razn de ser y, el mundo comercial les permite ciertas prcticas que hasta ahora estaban restringidas para las instituciones tcnicas, tecnolgicas y universitarias privadas sin nimo de lucro. Los funcionarios del Ministerio de Educacin Nacional de Colombia encargados de redactar el proyecto final no establecieron la diferenciacin para obligaciones, deberes y prohibiciones; realmente aun cuando se predique que toda clase de entidades pblicas, privadas y mixtas tienen que cumplir un objetivo igual que es prestar servicio pblico de educacin superior de calidad, los fines son diversos por el factor ganancia y los campos normativos por su naturaleza son distintos.
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conclusIones
La ley 30 de 1992 vigente actualmente como reguladora de la educacin superior, si bien garantiza la autonoma universitaria, la libertad de enseanza, aprendizaje, ctedra e investigacin, contiene normas en blanco, incompletas deja vacos que por va de reglamentacin y decisiones administrativas del Ministerio de Educacin Nacional se completaron subsidiariamente privilegiando la intervencin sobre la autonoma. Por ello, se requiere de ajustes o en su defecto que una nueva ley evite estos errores y los vigilados tengan claridad de sus obligaciones, las prohibiciones les cobijan y los deberes tienen que cumplir. Igualmente que tengan garantizado un debido proceso que se evidencia en etapas definidas, competencias legales de los funcionarios que desarrollan cada una, trminos y faltas definidas que se enmarquen en el principio de legalidad. Con relacin al primer proyecto de reforma, si bien tuvo modificaciones, dej una enseanza sobre la inconveniencia de elaborar proyectos sin la participacin de los actores del sector, para resultados tan desafortunados como el intento de terminar la vida jurdica de las universidades actuales y, la medida correctiva sin garantas procesales de toma de posesin que se pretenda por simples sospechas o informaciones no verificadas y sobre supuestos riesgos. El proyecto presentado en marzo de 2011 a la sociedad colombiana, gener un efecto negativo y hace ver a las instituciones actuales como entidades merecedoras y semejantes medidas punitivas. Una conclusin del segundo proyecto es que les corresponde a las comunidades acadmicas a las organizaciones gremiales, a las asociaciones de instituciones, al sistema universitario estatal y las organizaciones de la sociedad civil, evidenciar ante el Congreso de la Repblica las falencias y rasgos del proyecto e impulsar el proyecto de ley estatuaria que evitara futuros intentos de menoscabar la libertad de pensamiento, que requiere la educacin superior para formar las generaciones de estudiantes con sentido crtico que contribuyan a un cambio social. Las caractersticas ms importantes a tener en cuenta en la Inspeccin y vigilancia son la persona jurdica sobre la cual se ejerce, los actos materia de Vigilancia y Control, competencia de la entidad pblica que puede ejercer la Inspeccin y Vigilancia, los procedimientos, las medidas preventivas y las sanciones. Es evidente que la Inspeccin y control a los particulares difiere de la vigilancia y control a las entidades pblicas; de all que, lo ideal de una
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legislacin clara y completa lo debera tener en cuenta, Las entidades pblicas son objeto de los siguientes controles: Control fiscal que es ejercido por la Contraloras General de la Repblica para las instituciones de educacin superior organizadas en Establecimientos pblicos o Entes Universitarios autnomos del orden nacional. Igualmente son objeto de control las del orden territorial con relacin a los recursos que reciben del presupuesto nacional. Dicha entidad ha venido aplicando modelos de auditora que examinan todas las reas de la respectiva entidad, no slo el manejo financiero y contable, sino el acadmico, investigativo y de proyeccin social, as como los proyectos de inversin. Los equipos auditores permanecen varios meses al ao y revisan la vigencia fiscal anual, determinan modificaciones a trmites o procedimientos y realmente se presenta intromisin a la autonoma, porque en los planes de mejoramiento que deben suscribirse para los denominados hallazgos administrativos los funcionarios deben someterse a las determinaciones del equipo auditor. No se discute el control y sus efectos para lo que est concebido y es el adecuado manejo de los recursos, pero no lo que tiene que ver con el tema puramente acadmico e investigativo. Es este un asunto que el Sistema Universitario Estatal ha venido analizando para proponer acuerdos que garanticen al respeto por la autonoma. Las entidades oficiales del orden territorial tienen el control fiscal de la contralora respectiva conforme con los recursos que reciba del presupuesto del departamento, municipio o distrito. Control disciplinario, se ejerce con carcter preferente por la Procuradura General de la Nacin y conforme con lo previsto en la ley tambin est organizado el control disciplinario interno en cada entidad. El control contable, lo realiza la Contadura General de la Nacin de manera permanente y a travs de los informes y reportes de cada entidad. Igualmente se debe enviar informacin permanente a los diversos organismos del Estado como Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de Proteccin Social, Tesoro Nacional, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, entre otros. En esta rendicin permanente de cuentas, sumados los informes con periodicidad mensual, bimensual y anual, se suman un total de 53 informes detallados de su funcionamiento y manejo de recursos que entregan las Instituciones de educacin superior pblicas. A travs de este mecanismo y como parte del mismo Estado, las Instituciones de Educacin Superior Pblicas estn vigiladas y controladas. Las Institucioinspeccin y vigiLancia en eL proyecto de reforMa a La educacin superior
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nes Privadas, por su parte, si bien deben reportar segn su naturaleza informaciones, no son de las mismas caractersticas ni tienen la misma incidencia que las Pblicas. De all que la Inspeccin y Vigilancia a ellas debe ser diferente. Finalmente, se plantean las siguientes alternativas para la regulacin de la Inspeccin y Vigilancia a las Instituciones de Educacin Superior en una eventual reforma: Primero, una ley especial que reglamente la Inspeccin y Vigilancia en la que se trate separadamente el tema de las Instituciones Pblicas de las Privadas y de las privadas con nimo de lucro. Que adems contemple descripcin de faltas, procedimientos y sanciones, garanta de los derechos fundamentales del debido proceso, el derecho a la defensa, la presuncin de buena fe y la garanta de la autonoma y de la libertad de ctedra y pensamiento. Segundo, dentro del proyecto de Ley regulatorio de la Educacin Superior incluir un ttulo de Inspeccin y Vigilancia que desarrolle el tema conforme a las limitaciones que la Constitucin establece a la administracin, en cuanto se refiere a la reserva legal y a la potestad reglamentaria, como garanta de la libertad de enseanza, aprendizaje y autonoma.
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Reflexiones sobre la propuesta de reforma a la ley 30 de 1992: fortalecimiento o debilitamiento de la autonoma universitaria?
Reflections about the law 30/1992 reform proposal: strenthening or weakening university authority?
Fecha de recepcin: 11 de agosto de 2011 Fecha de aceptacin: 18 de agosto de 2011
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Resumen
El artculo analiza el proyecto de reforma a la Ley 30 de 1992, propuesta por el Gobierno Nacional y llama la atencin sobre la ausencia en el debate del tema de la autonoma universitaria teniendo en cuenta los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional expone argumentos orientados a demostrar la viabilidad y pertinencia de una ley estatutaria para esta materia, en perspectiva de entender la educacin superior como un derecho y un bien pblico.
AbstAct
The article analyzes the law 30 / 1992 Reform Proposal, put forth by the National Government and is interested in the absence in the debate of the topic of university autonomy, taking into account the Constitutional Courts developments based on previous court resolutions, arguments oriented towards demonstrating the viability and pertinence of a statutory law in this subject are presented, in perspective of understanding higher education as a right are presented, in perspective of understanding higher education as a right and a public asset.
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Palabras clave: Educacin Superior, Autonoma, Universidad, Estado, Ley, Ley Estatutaria.
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Key words: Higher education, Autonomy, University, State, Law, Statutory law.
Directora Fundacin Dhemos. Docente Universidad Externado de Colombia. Abogada con master en Administracin Pblica y master en Filosofa. Correo electrnico: patricialinaresprieto@gmail.com
refLexiones sobre La propuesta de reforMa a La Ley 30 de 1992
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IntroduccIn
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ctualmente y desde los inicios del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) se le ha informado al pas la necesidad urgente de impulsar ante el congreso una reforma a la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio pblico de la educacin superior en nuestro pas. Ese propsito, que quiso desarrollar y concluir el gobierno precedente, es mucho ms complejo de lo que se ha presentado, pues si bien la idea de modernizar y adecuar a las necesidades del pas y a las exigencias de un mundo globalizado ese servicio y de disear una nueva institucionalidad en la que se soporte, en principio no admite rechazo o cuestionamiento, la discusin no puede dejar de lado que se trata de regular un DERECHO y un BIEN PBLICO a cargo de entes a los cuales la misma Constitucin Poltica les reconoce autonoma para cumplir con una misin que compromete la realizacin de los principios esenciales de un Estado democrtico. La reforma, hoy en borrador, supone el diseo de una nueva institucionalidad, que se ocupar de los aspectos esenciales que permitirn, o no, al Estado Social de Derecho ofrecer a sus asociados condiciones materiales para acceder a una educacin superior de calidad.
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La institucionalidad puede definirse como [] el anlisis del conjunto de reglas formales e informales que restringen el comportamiento humano, tanto en el mbito individual como colectivo, creadas e implementadas en el manejo de los recursos de uso comn1. As entendida, la institucionalidad implica la existencia de un conjunto normativo que tiene por finalidad hacer viable un objetivo comn. La institucionalidad, en el Estado de Derecho, se asocia entonces a la forma como se organiza el poder y la sujecin de l a la norma superior: la Constitucin Poltica. En consecuencia, ese conjunto normativo, en el marco del Estado Social de Derecho que rige y segn lo dispone la Constitucin de 1991
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Esta definicin hace parte de algunos estudios sobre institucionalidad en campos concretos, ver: Departamento de Desarrollo Rural y Regional Universidad Javeriana. Institucionalidad y Desarrollo Rural, publicacin digital en la pgina web de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, www.javeriana.edu.co/fear/d_des_rur/institucionalidadyDR.htm (12.03.2010).
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en su artculo 1, exige que se construya con observancia de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la diferencia, pluralismo, participacin, prevalencia del inters general sobre el particular, tratamiento con aplicacin de criterios diferenciales a poblaciones vulnerables, entre otros. As las cosas, la existencia de estructuras, formas y procedimientos, inherentes al diseo de una determinada institucionalidad, resulta entonces de transcendencia para definir el marco normativo en el cual se acotar un principio constitucional como el de autonoma universitaria, al efecto basta sealar que recientemente la Corte Constitucional, en la Sentencia C-141 de 2010 seal lo siguiente: Entre los distintos elementos que configuran toda democracia se encuentra el respeto de los procedimientos formales previstos para el ejercicio de los mecanismos de participacin ciudadana. Para la Corte Constitucional, ms que meros ritualismos, tales formas estn instituidas en garanta de las reglas fundamentales de la democracia representativa y de participacin y son componentes sustanciales del principio democrtico2. La educacin y especficamente la educacin superior regida por el principio rector de la autonoma universitaria, es factor esencial para la consolidacin del derecho de acceso al conocimiento, base ineludible para la consolidacin del pensamiento democrtico y para el desarrollo de cualquier sociedad contempornea, que reconoce en ese principio la garanta para el ejercicio de la autonoma individual, para la inclusin social y para el ejercicio del derecho a competir en condiciones de igualdad para acceder a la misma; as mismo es un bien pblico que por estar a cargo de instituciones a las que la Constitucin Poltica reconoce como autnomas, no admite limitaciones ni interferencias de los poderes pblicos, distintas a aquellas que encuentran fundamento en la misma Carta Poltica. Ese principio superior, el de la autonoma, trasciende el contenido retrico que en el caso colombiano est expresamente consignado en el artculo 69 de la Constitucin Poltica, tanto para la universidad pblica como para la privada, a las cuales se les atribuye como funciones principales el fortaleci-
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Corte Constitucional de Colombia. Comunicado de prensa nmero 09, del 26 de febrero de 2010. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2009%20 Comunicado%2026%20de%20febre-ro%20de%202010.php (28.03.2011).
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miento de la investigacin, la enseanza centrada en los fundamentos y no en los procedimientos3 y el servicio a la comunidad. La autonoma universitaria ha sido definida por la Corte Constitucional como una garanta con la que deben contar las universidades, que tiene como objetivo lograr: el acceso a la formacin acadmica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder pblico tanto en el campo netamente acadmico como en la orientacin ideolgica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo []. En sntesis el concepto de autonoma universitaria implica la consagracin de una regla general que consiste en la libertad de accin de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley4. La autonoma universitaria ha sido reconocida como uno de los pilares de los Estados democrticos, pues slo a travs de ella las universidades pueden cumplir la misin y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiacin del conocimiento, el cual dejando de lado su condicin de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurdica que tienen las instituciones de educacin superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les sealen5. En ese orden de ideas, se ha entendido que la autonoma se predica no slo al interior del ente universitario (respeto pleno del derecho a la libertad de ctedra, artculo 27 de la Constitucin Poltica, por ejemplo), sino frente a terceros, especialmente frente al Estado, concretamente al gobierno nacio3
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Si bien la educacin para el trabajo, que es la que la ley le atribuye como funcin al SENA, admite la formacin centrada en los procedimientos, cada vez con ms fuerza se impone en ese mbito el acceso al fundamento de un determinado saber, no obstante, eso no quiere decir, necesariamente, que se pueda equiparar este tipo de educacin con la educacin superior. La autonoma universitaria, entendida como la imposibilidad de que los poderes del Estado interfieran en los asuntos que ataen a cada ente universitario, ha sido desarrollada por nuestra Corte Constitucional en mltiples sentencias a lo largo de sus diez y ocho aos de existencia. Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-492/1992, magistrado ponente Jos Gregorio Hernndez Galindo. Disponible en www.mineducacion.gov.co%2Fnormas% 2Fconcordadas%2Fjeronimo%2Fley%252030%2520de%25201993%2520OK%2FHIPERTEXTO %2520JURISPRUDENCIA%252030%2FSentencia%2520t492%25201992.doc (28.08.1992). Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-220/1997, magistrado ponente Fabio Morn Diaz. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-220-97.htm (16.05.1997).
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nal, al poder legislativo y a la rama judicial. Por ello, se ha sostenido [] que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autnomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder poltico6. Se seala, como lo ha hecho la Corte Constitucional, que la autonoma universitaria tiene como objetivo principal proteger a los entes universitarios, concretamente a las reconocidas como universidades y especialmente a las pblicas, de la interferencia del poder poltico central y territorial, sin que ello signifique que sean ajenas e independientes del Estado. Las universidades pblicas estn insertas en la organizacin estatal y son sujetas al ordenamiento jurdico, no obstante si las normas que lo conforman transgreden, vulneran o violan ese principio que les es esencial, el de autonoma universitaria, ellas son inaplicables y al efecto es viable acudir a la excepcin de inconstitucionalidad o a la demanda de inexequibilidad ante el tribunal constitucional, pues el principio de armonizacin legislativa, que se le impone al Gobierno Nacional y al Congreso, exige la concordancia de los contenidos legales con las disposiciones superiores. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha indicado: La autonoma no puede entenderse como autodeterminacin absoluta, ya que las universidades hacen parte del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el Estado Social de Derecho (Constitucin Poltica, art. 1). Esta situacin implica que estn sometidas a su ordenamiento jurdico7. En este contexto debe pensarse en una institucionalidad para las universidades que permita hacer efectiva esa autonoma, en la que los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, no puedan inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a travs de sus instancias internas de gobierno. Se requiere el diseo de una institucionalidad que permita reivindicar la autonoma que el Constituyente de 1991 reconoci
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-926/2005, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio. Disponible en pgina de internet (10.07.2005); y, Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-513/1997, magistrado ponente Jorge Arango Meja. Disponible http://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/T-513-97.htm (21.10.1997). Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-918/2002, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-918-02. htm (19.12.2002).
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expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad ms justa, democrtica e igualitaria. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha insistido en que la facultad de regulacin que tiene el Congreso de la Repblica, por ejemplo, en ejercicio de su facultad legislativa debe ser cuidadosa tratndose de las universidades, porque si bien a ste se le reconoce la clusula general de competencia para producir y expedir las leyes, como rgano de representacin popular, no puede por ello desconocer ni vaciar de contenido la autonoma que le es reconocida a las universidades, por lo que insiste en la necesidad de un control riguroso de constitucionalidad que permita salvaguardar ese principio esencial a la democracia. Para el Tribunal Constitucional, [] unicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias y estrictamente proporcionadas para alcanzar propsitos constitucionales de particular trascendencia. [] si dichas regulaciones, a pesar de estar referidas a las universidades, no inciden ni afectan directamente los contenidos propios de la autonoma universitaria, entonces la posibilidad de intervencin legislativa es mayor8. En el marco del poder de regulacin que tiene el Congreso de la Repblica deben analizarse aspectos complejos y crticos para el ejercicio de la autonoma por parte de las universidades, uno de ellos la construccin de una institucionalidad que garantice la no interferencia de los poderes pblicos en un tema definitivo para materializar la prerrogativa, como lo es, por ejemplo, la definicin, distribucin y manejo del presupuesto que el Estado tiene la obligacin de asignar a las universidades pblicas. Se ha entendido que uno de los postulados esenciales para que se materialice el principio rector de la autonoma universitaria es la facultad que tienen las universidades para disear, elaborar y ejecutar su presupuesto, el cual, en lo que respecta a las universidades pblicas, est compuesto en un alto porcentaje por la asignacin de recursos que le corresponde hacer el Estado. Por eso, el artculo 86 de la Ley 30 de 1992, establece lo siguiente: Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversin y por los aportes de los entes
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territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993. Es claro, entonces, que la autonoma que la sociedad, a travs de la Constitucin Poltica le reconoce a las universidades, exige que ese presupuesto que debe asignar el Estado se otorgue sin condicionamientos provenientes de los poderes pblicos distintos de aquellos que deriven de lo que les ordena, en el mbito de sus competencias, la misma Carta Poltica y de los que el gobierno universitario se imponga por medio de sus respectivos reglamentos. En otros trminos, no le asiste ninguna competencia al Congreso de la Repblica, ni mucho menos al Gobierno Nacional, para imponer condiciones que vulneren la autonoma universitaria, esto es, que afecten el ncleo esencial de ese principio rector de las universidades, supeditando la asignacin presupuestal a la que constitucionalmente est obligado el Estado, al cumplimiento de metas e indicadores que miden aspectos de coyuntura signados por un determinado proyecto poltico. Sobre el particular es importante recordar lo siguiente: La Ley 812 de 2003, por la cual se aprob el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, titulado Hacia un Estado Comunitario, pretendi modificar parcialmente los artculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, al establecer en su artculo 84 que: A partir de la vigencia de la presente ley, se concertar y acordar con los Rectores de las Universidades Pblicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribucin, basada en indicadores de gestin, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir conservando el esquema vigente. La Corte Constitucional consider que esa concertacin que el legislador le impona a las universidades pblicas, para recibir un porcentaje de la asignacin que por derecho les corresponde, era un claro desconocimiento de la autonoma reconocida a ellas. Por este motivo, declar inexequible esa condicin, esto es, la expuls del ordenamiento por ser contraria a la Constitucin. Sobre el punto dictamin la Corte: Imponer a las universidades pblicas el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribucin de un porcenrefLexiones sobre La propuesta de reforMa a La Ley 30 de 1992
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taje del total de las transferencias, que no podr exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales en razn de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicara vulnerar su autonoma. Esos procesos de concertacin y acuerdo con el Gobierno implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminacin, autogobierno y autorregulacin. En consecuencia, esa intervencin gubernamental plasmada en el artculo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonoma universitaria. Sujetar la distribucin del porcentaje a indicadores de gestin, que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a travs de la cual el Gobierno, utilizando mayor o menor distribucin de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al mbito interno de las universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de gestin es el Gobierno, luego de un proceso de concertacin, el cual se traduce en una intervencin indebida en las universidades, ya que prevalecern, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno. [] Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las investigaciones, a travs de los resultados de gestin, considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la autonoma universitaria garantizada en la Carta Poltica9. Esas mismas razones permiten considerar que propuestas de reforma o modificacin a la Ley 30 de 1992, que supediten o interfieran el ejercicio de la autonoma por parte de las universidades podran ser inconstitucionales por desconocer esa prerrogativa expresamente consagrada en el artculo 69 de la Constitucin Poltica, toda vez que por ejemplo condicionar el incremento que el Estado debe hacer anualmente al presupuesto de las universidades pblicas, a unos indicadores de costo y resultado respecto de las funciones sustantivas de formacin e investigacin, acordados entre el gobierno nacional y los rectores del sistema de universidades estatales y teniendo en cuenta planes peridicos institucionales, no solo vulnera ese precepto superior, sino que retornara contenidos normativos ya declarados inexequibles por la Corte Constitucional, sobre los que se aplicara el principio de cosa juzgada.
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Corte Constitucional, sentencia C-926/ 2005, op. cit.

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La educacin superior, concretamente la que imparten las universidades pblicas y privadas, pero especialmente las primeras, debe lograr el cumplimiento de los postulados de acceso, aumentando programada y progresivamente la cobertura, incrementando su calidad y pertinencia y conectndose con la sociedad en la que desarrolla su misin, no obstante, las decisiones adoptadas por las universidades pblicas para alcanzar esos objetivos, no pueden estar supeditadas a las condiciones que para acceder a los recursos presupuestales que anualmente deben recibir del Estado les imponga el Gobierno Nacional, incluso por va legislativa. Las universidades, deben contribuir al logro de los propsitos constitucionales siendo el Estado el responsable de garantizar que ellos se realicen integral y materialmente. Cabe preguntarse entonces, si la propuesta que actualmente impulsa, cuyo eje principal es darle cabida a oferta privada con nimo de lucro, es la solucin al rezago que el pas mantiene en la materia y si ella responde a los postulados del ordenamiento superior colombiano. La educacin no puede ser analizada tan en trminos econmicos y en funcin de la produccin costos-resultados. Los procesos educativos, tal como lo han sealado estudios de reconocidos y expertos economistas, se caracterizan por no ser fordistas10, pues a mayor inversin en calidad, mayores sern los costos en que deben incurrir las universidades para mantener el estndar alcanzado, por eso la institucionalidad que se disee para dichos entes, debe atender este tipo de singularidades, lo que hace que debe responder a las caractersticas de un modelo autnomo, con insuficiencia de recursos, cuya principal apuesta es la calidad de la educacin que se imparte, en tanto soporte del modelo democrtico en el que funciona. La inversin que el Estado colombiano debe hacer en educacin y la superior no es la excepcin, debe ser considerada en los trminos de los artculos 350 y 366 de la Constitucin Poltica, como GASTO SOCIAL, que en el caso concreto de la educacin superior, en tanto derecho de carcter progresivo, implica que cuando el Estado ha efectuado una asignacin para soportar estos gastos no puede disminuirla, salvo que se logre probar que el derecho correspondiente est plenamente satisfecho, lo cual, en el caso colombiano, en lo relativo a educacin superior, es claro que no se cumple, pues apenas se llega, en el mejor de los casos y segn cifras oficiales a un 26%, mientras otros sectores especializados sealan que no supera el 20%, lo que le impide
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Misas Arango, Gabriel. La Educacin Superior en Colombia. Anlisis y estrategia para su desarrollo, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 75.
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a las autoridades responsables recortar, disminuir o condicionar la asignacin histrica correspondiente. Condicionamientos de este tipo, impuestos por el Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Educacin Nacional, o por el Congreso, olvidan el postulado del artculo 14 de la Conferencia Mundial de Educacin Superior de 1998, el cual tiene una vigencia significativa que reitera: El apoyo pblico a la educacin superior y a la investigacin sigue siendo fundamental para asegurar que las misiones educativas y sociales se llevan a cabo de manera equilibrada. De otra parte, al repasar las conclusiones de la Conferencia Mundial Sobre Educacin Superior, denominada LA NUEVA DINMICA DE LA EDUCACIN SUPERIOR Y LA INVESTIGACIN PARA EL CAMBIO SOCIAL Y EL DESARROLLO, organizada por la Unesco en julio de 2009, se evidencia el consenso de la comunidad de naciones sobre la necesidad de incrementar la inversin en educacin superior, por cuanto ella es una responsabilidad de todos los gobiernos y como tal debe recibir apoyo econmico de ste. En el comunicado final que emiti dicha Conferencia se lee: En ningn momento de la historia ha sido tan importante invertir en la enseanza superior como vector importante de la construccin de una sociedad del conocimiento diversa e integradora y del progreso de la investigacin, la innovacin y la creatividad11 En el mismo sentido, Jamil Salmi, Coordinador de Educacin Superior de la Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial y autor del estudio The Challenge of Establishing World-Class Universities, afirm que los elementos fundamentales para crear una universidad de categora mundial eran la concentracin de talento, la abundancia de recursos y una gobernanza favorable.12 En este contexto, es claro que la inversin en educacin superior pblica, definida por una institucionalidad que constrie su autonoma, no puede reducirse a lo bsico, porque ello desvirtuara ese principio constitucional dado que la ampliacin en cobertura, la calidad, la internacionalizacin de sus contenidos, sumados a los aportes que ella hace al capital social, reclaman
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Unesco. Conferencia Mundial Sobre Educacin Superior La Nueva Dinmica de la Educacin Superior y la Investigacin para el Cambio Social y el Desarrollo, disponible en: www.unesco. org.es (12.03.2009). Unesco. Resumen del comunicado de prensa de los tres informes rendidos durante la Conferencia Mundial sobre Educacin Superior 2009, disponible en: www.unesco.org/education/ WCHE2009/comunicado/es_pdf (14.03.2009).
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un incremento progresivo de los recursos que el Estado asigna a la universidad pblica, que no pueden trasladarse sin ms a las particulares, como si se tratara de cualquier mercanca. El incremento presupuestal progresivo que demanda del Estado la educacin superior, no puede estar condicionado por el ejecutivo, ni supeditado a una relacin de costo y producto, no aplicable a la empresas cuyo objeto es producir y transmitir conocimiento con fundamento en la investigacin, para contribuir a la formacin de sujetos democrticos, ticos y solidarios. En esa dimensin, el tema de la institucionalidad cobra significativa vigencia, pues ella debe responder a los postulados constitucionales que rigen las universidades en nuestro pas, lo que implica fortalecerla, diferenciarla, pero sobre todo disearla pensndola en la perspectiva de que opere para contribuir a fortalecer la autonoma que le es inherente, sin la cual la universidad dejara de ser el espacio previsto por la sociedad para la formacin de sus asociados, en el que se promuevan el conocimiento, el disenso, la capacidad de aprehender en un ambiente de tolerancia y respeto a la diferencia y en el que se contribuya de manera efectiva a la construccin de la paz, aportando profesionales y especialistas que desde sus respectivas disciplinas construyan conocimiento que ayude a superar la injusticia y la inequidad social, que en contextos como el nacional se traducen en rezagos dramticos en temas como la seguridad alimentaria, el cambio climtico, la gestin del agua, el dilogo intercultural, las energas renovables, la salud pblica13, el desplazamiento forzado y la atencin de miles de vctimas del conflicto interno que reclaman sus derechos a la reparacin integral. En ese orden, la institucionalidad que rija a las universidades y especficamente la universidad pblica, en tanto institucin que hace parte de la estructura del Estado, debe construirse a partir del principio de colaboracin armnica consagrado en el artculo 113 de la Constitucin Poltica, segn el cual los diferentes rganos del Estado, incluidos los autnomos, si bien tienen funciones especficas deben contribuir de manera armnica a la realizacin de sus fines superiores del Estado. El diseo de una nueva institucionalidad para la educacin superior es un asunto constitucional, que exige reconocer que son las mismos titulares de ese derecho, valga decir las universidades reconocidas, las llamadas a regularse,
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La responsabilidad social de la universidad en estas materias fue expuesto en el punto dos del captulo sobre responsabilidad social de la universidad del resumen final de la ltima Conferencia Mundial de Educacin Superior, Unesco, op. cit. P 2-4.
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definirse y organizarse sin interferencias externas incluidas las que derivan del poder que detenta el mismo Estado, lo que supone acotar la participacin de los poderes pblicos, especficamente del ejecutivo a travs del Ministerio de Educacin Nacional y de los gobernadores y alcaldes en el mbito territorial, en los rganos de gobierno de las universidades pblicas y de otros entes de educacin superior oficiales, en el entendido de que si bien pueden y deben tener presencia en ellos, su tarea debe estar orientada exclusivamente a [] articular la universidad con el Estado, as lo seal la Corte Constitucional en su sentencia C-589 de 1997, pues de ninguna manera su presencia puede pretender imponer el ejercicio de un control de tutela contrario al principio constitucional de autonoma que para esos entes consagra la Constitucin Poltica. As mismo, es necesario hacer compatible la funcin de inspeccin y vigilancia que le compete al Estado, concretamente al Presidente de la Repblica en virtud de lo dispuesto en el artculo 189, numerales 21 y 22 de la Constitucin Poltica, frente al servicio pblico de la educacin superior, deber que se le impone orientar a garantizarle a la sociedad el funcionamiento idneo de las mismas, lo que incluye respetar su capacidad de auto-regularse y dotarlas de los recursos necesarios para el efecto. La revisin de la institucionalidad de la educacin superior y el diseo de una nueva propuesta, desde luego debe detenerse en instancias que asuman las funciones de fomento y promocin, desempeadas durante casi 40 aos por el ICFES y asumidas, despus de expedida la Ley 1324 de 2009, por el Ministerio de Educacin Nacional. Igualmente, la comunidad universitaria y el sector productivo, as como las mismas instituciones, reclaman una revisin del Sistema Nacional de Acreditacin, pues se cuestionan sus metodologas y la pertinencia de sus procesos frente a la realidad de la calidad de la educacin superior en nuestro pas, como el real alcance del principio de voluntariedad que lo rige. Adems cualquier modificacin a la norma jurdica que se ocupe de regular a las universidades, en tanto instituciones autnomas, reclama el cumplimiento de lo establecido en el artculo 2 de la Constitucin Poltica que consagra el principio de participacin, el cual, desde luego, no se agota en los que ahora suelen denominarse ejercicios de socializacin de una propuesta gubernamental.
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la InstItucIonalIdad en la ley 30 y la constItucIn de 1991

El Decreto-Ley 80 de 1980 regul aspectos importantes de la educacin superior, no obstante, esa normativa no result ser suficiente ni satisfizo las expectativas que impona la dinmica de la educacin superior en un pas que de manera por lo dems dramtica se abra paso a la modernidad, razn por la cual se reclamaba con insistencia su reforma, la cual recogi las discusiones que por esa poca se dieron en la materia. Lo anterior significa que la reforma del Decreto-Ley 80 de 1980, se inicia y se comienza a perfilar desde mediados esa dcada. El movimiento que se gest para reformar la legislacin vigente en materia de educacin superior y el anlisis de las propuestas que se concertaron para tal efecto y que sustentaran la entonces nueva legislacin, en su etapa final coincidieron en el tiempo con el cambio constitucional que se produjo en nuestro pas en el ao de 1991, el cual entre otros importantes avances, elev a rango constitucional el principio de la autonoma universitaria. Lo anterior significa que la reforma legislativa que se concret en el ao 1992 para la educacin superior, si bien fue posterior a la expedicin de la Carta Poltica que hoy rige, no fue en estricto sentido diseada para responder de manera directa a los presupuestos, principios y valores consignados en el nuevo estatuto superior, propios del paradigma del Estado Social de Derecho por el que haba optado Colombia, entre ellos, como se anot antes, el referido a definir la educacin como derecho fundamental y servicio pblico, reconociendo de manera expresa y con rango de norma superior la autonoma de las universidades pblicas y privadas, lo cual supuso un profundo cambio especialmente para las primeras a las que defini como entes autnomos dentro del Estado. Hasta entonces, esto es en el marco del rgimen constitucional de 1886 tal autonoma y tal definicin eran impensables. La reforma a la educacin superior en el ao 1992 fue el producto de un prolongado debate entre los actores comprometidos, Estado, instituciones, sociedad, sector productivo, entre otros, que evidenciaron la necesidad imperiosa de introducir urgentes y profundos cambios al modelo contenido en el Decreto-Ley 80 de 1980, proceso que ya avanzado se encuentra en paralelo con la difcil y compleja situacin poltica que desencadenara el proceso de convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, la cual dio origen a la Carta Poltica que rige hace dos dcadas.
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Esa situacin permite entender por qu la Ley 30 de 1992 presenta varias y profundas contradicciones con el modelo constitucional vigente, muchas de las cuales sistemticamente ha venido subsanando la Corte Constitucional, produciendo una nutrida jurisprudencia sobre el real alcance de la autonoma universitaria como principio fundante en un Estado que aspira a consolidarse como democrtico social de derecho. En efecto, muchos de los contenidos de la citada ley, por la cual se organiz el servicio pblico de la educacin superior, no corresponden al mandato consagrado en el artculo 69 de la Constitucin Poltica que posicion a las universidades en el mismo nivel de otros organismos tambin autnomos dentro de la estructura del Estado como el Banco de la Repblica, organismos que cumplen actividades esenciales que comprometen diversos derechos fundamentales de los ciudadanos, as como las bases mismas del Estado democrtico, razn por la cual quiso el constituyente garantizar su funcionamiento libre de cualquier interferencia de los poderes pblicos, dejando tal caracterstica expresamente consagrada en la Constitucin. Fue por esa razn que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre el alcance de la autonoma que reconoce la Carta Poltica a las universidades seal, de manera expresa e inequvoca, que ellas, como los organismos antes citados, eran autnomas y por lo mismo la legislacin que para las mismas produzca el Congreso, as como la reglamentacin del ejecutivo debe siempre respetar esa condicin. El concepto de autonoma que se aplicaba hasta antes de expedida la ley 30 en 1992 podra calificarse de restringido y estaba consagrado en el artculo 18 del Decreto-Ley 80 de 1980, que sealaba que la autonoma universitaria consista en la posibilidad de las instituciones de educacin superior de desarrollar sus programas acadmicos y de extensin o servicio; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los recursos o darse su organizacin y gobierno. Si bien la ley 30 de 1992 adeca a una concepcin ms moderna de universidad el concepto de autonoma, especficamente en su artculo 28, que ampli en alguna medida aspectos de esa definicin, es claro que no desarroll el principio que como tal estaba consagrado en el artculo 69 del entonces nuevo ordenamiento superior, el cual exiga la garanta, por parte del Estado, de unas determinadas condiciones para el funcionamiento, libre de interferencias, de dichas instituciones, dedicadas a prestar el servicio pblico de educacin superior y de un marco regulador que permitiera su insercin y
patricia Linares prieto pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 43-85
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articulacin en una compleja estructura que exige singulares relaciones con el Estado y con la sociedad que demanda de ellas un servicio esencial para su propio progreso y desarrollo. La expedicin de la Ley 30 de 1992 sin duda constituy un avance frente a la regulacin contenida en el Decreto-Ley 80 de 1980, el slo hecho que su discusin se diera en el Congreso de la Repblica y no fuera el producto de una decisin del ejecutivo, era ya de por s una muestra del avance en materia democrtica, no obstante, por las razones antes enunciadas, en esa norma legal se dise una institucionalidad que en algunos aspectos, como bien lo ha sealado el mximo tribunal constitucional, rie con el principio de autonoma universitaria tal como la consagr el Constituyente en 1991. La institucionalidad que debe regir a las universidades, pblicas y privadas, en el marco del principio de autonoma tal como ha sido desarrollado por la Corte Constitucionalidad en sus diversos fallos, debe estar supeditada al principio jurisprudencial varias veces reiterado, de permitir que los entes universitarios logren un desarrollo autnomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder poltico.14 Cualquier reforma a la Ley 30 de 1992, debe pensar en una institucionalidad para las universidades que permita hacer efectivo el principio de la autonoma universitaria, que como lo ha sealado la Corte, [] no le permita a los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a travs de sus instancias de gobierno. En consecuencia, se requiere el diseo de una institucionalidad que le permita a las universidades ejercer la autonoma que el Constituyente de 1991 les reconoci expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad ms justa, democrtica e igualitaria. Desde esta perspectiva, es pertinente analizar someramente la institucionalidad que de acuerdo con la Ley 30 de 1992 y sus ya varias reformas rige actualmente a las universidades para evidenciar cmo, en algunos casos, ella a travs de las instituciones que la conforman, va en contrava del principio de la autonoma consagrado en el artculo 69 superior y de la jurisprudencia que lo desarrolla, razn por la cual, seguramente, no han logrado cumplir los cometidos para los cuales fue diseada.
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Corte Constitucional, sentencia C-926/ 2005, op. cit.; y Corte Constitucional, sentencia T-513/1997, op. cit.
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El Consejo Superior Universitario Si se observa, el Decreto-Ley 80 de 1980 al igual que la Ley 30 de 1992, definen al Consejo Superior como el mximo rgano de direccin y gobierno de la universidad, aunque la ley 30 introdujo modificaciones a su integracin al incluir entre sus miembros a un representante del sector productivo y a un ex rector universitario. Al igual que el Decreto-Ley 80 de 1980, la Ley 30 de 1992 establece que en el Consejo Superior Universitario de las universidades estatales u oficiales tendr asiento el Ministro de Educacin Nacional o su representante, quien lo preside. En el caso de las universidades del orden distrital, departamental o municipal, es el respectivo gobernador o alcalde quien ostenta la presidencia. As mismo, en las universidades del orden nacional, se seala que el Presidente de la Repblica designar a otro de los miembros de este consejo, quien deber tener vnculos con el sector universitario. La conformacin de este consejo pretende responder al llamado que hace el artculo 63 de la Ley 30 de 1992, segn el cual Las universidades estatales u oficiales y dems instituciones estatales u oficiales de Educacin Superior se organizarn de tal forma que en sus rganos de direccin estn representados el Estado y la comunidad acadmica de la universidad. Si tenemos en cuenta las funciones que debe cumplir el Consejo Superior Universitario, entre otras, la definicin de las polticas acadmicas, administrativas y de planeacin institucional; la organizacin acadmica, administrativa y financiera de la institucin; la expedicin o modificacin de los estatutos y reglamentos; la designacin y remocin del rector; la aprobacin del presupuesto de la institucin y la expedicin del reglamento, asuntos medulares en toda institucin y de los cuales depende en mucho la real posibilidad de desarrollar en las dimensiones definidas constitucional y jurisprudencialmente la autonoma, entendida como la facultad que tiene cada institucin de auto determinarse y organizarse internamente15, es necesario preguntarse entonces si la presencia del ejecutivo en el mximo rgano de gobierno de las universidades, a travs de dos representantes, uno de ellos con la facultad de presidirlo, coarta o no el ejercicio de esa condicin inherente a su naturaleza.
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-1509/2000, magistrado ponente Jos Gregorio Hernndez Galindo. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2000/C-1509-00.htm (11.12.2000).
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La jurisprudencia constitucional hasta ahora no ha declarado la inconstitucionalidad de dicha disposicin, no obstante si ha sealado que la presencia del ejecutivo, entindase el nacional, departamental o municipal, en el mximo rgano de gobierno de las universidades slo se ajusta al principio constitucional de la autonoma siempre que esa presencia est orientada exclusivamente a [] articular la universidad con el Estado []16. Podra pensarse que es ese uno de los casos en los cuales la redaccin de la Ley 30, que se promulg en 1992, no atendi el fundamento filosfico y poltico y el real alcance los principios consagrados en la entonces recin expedida Constitucin de 1991, uno de ellos el de la autonoma universitaria, los cuales obviamente tampoco haban sido desarrollados por la Corte Constitucional que apenas se constitua, pues al incluir a ttulo de obligacin la presencia, con carcter preeminente y decisorio, no de uno sino de dos representantes del gobierno, sea nacional, departamental o municipal, contradijo o al menos debilit el mandato del artculo 69 que le reconoce a las universidades esa autonoma, esto es la capacidad de auto-regularse, auto-gobernarse y autodeterminarse, sin la presin o interferencia de los poderes pblicos. Esa articulacin podra darse en la medida en que el ejecutivo, a travs del Ministro de Educacin o sus delegados en el Consejo Superior Universitario asistieran con voz pero sin voto, como sucede con el rector, lo que excluye la posibilidad de tratar de imponer sus directrices y criterios, siempre atados a un determinado propsito de gobierno, con amplias posibilidades de xito dado el poder que detentan al ser ellos quienes definen, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda los presupuestos con los cuales funcionarn. Que el ministro de educacin, el gobernador o alcalde hagan parte y presidan dichos rganos, es un rezago de la normativa que exista con anterioridad a la Constitucin de 1991, consagrada en el DecretoLey 80 de 1980, que defina la universidad pblica como un establecimiento pblico, figura que tiene como caracterstica principal el estar adscrita en relacin de subordinacin con la Presidencia de la Repblica, las gobernaciones o las alcaldas, segn sean del orden nacional, departamental o municipal, lo que supone la existencia de una junta o consejo directivo presidido por el ejecutivo, pues solo as se puede garantizar el ejercicio del control de tutela que le es pro-
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-589/1997, magistrado ponente Carlos gaviria Diaz. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-589-97.htm (01.12.1997).
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pio a esta clase de entidades pblicas descentralizadas del orden nacional, departamental o municipal17. Basta con sealar que el artculo 50 del Decreto-Ley 80 de 1980, defina las instituciones pblicas de educacin superior como establecimientos pblicos del orden nacional, departamental o municipal, adscritos al ministerio, gobernacin o alcalda, segn el caso, naturaleza jurdica que justificaba el poder de tutela sobre estos entes. Lo anterior porque si bien la Ley 30 de 1992 cre una nueva categora para las universidades e instituciones de educacin superior oficiales, al definirlas como entes autnomos vinculados al Ministerio de Educacin Nacional, aclarando que tal adscripcin lo era para garantizar articulacin en lo que se refiere a las polticas y la planeacin del sector educativo, tal objetivo se desvirto al incorporar en los rganos de gobierno de dichas instituciones a sus representantes, otorgndoles adems un carcter preeminente dndoles en todos los casos la presidencia de los mismos. En ese orden de ideas la Ley 30 de 1992 entra en contradiccin con un mandato de jerarqua superior como lo es el principio de autonoma universitaria consagrado en el artculo 69 de la Constitucin Poltica, pues los entes que gozan de autonoma, en este caso las universidades, no admiten control de tutela por parte de organismos externos a ellas, mucho menos cuando, como en el caso de las pblicas, son ellos los encargados de dotarlas de recursos financieros para su funcionamiento. La decisin de temas que son esenciales para el quehacer de las universidades, cuyo espacio de deliberacin y decisin es el Consejo Superior, no pueden ser adoptadas con la interferencia de los representantes del ejecutivo, quienes ejercen por nmero y posicin un poder desproporcionado que distorsiona y obstaculiza los propsitos de la academia, que si bien est incursa en un contexto social concreto y determinado, al cual debe articularse para aportarle con independencia y objetividad, no puede someterse, sin sacrificar
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Sobre el particular basta observar como la Ley 489 de 1998, regula este tema en los artculos 72 y 73. ARTICULO 72. DIRECCION Y ADMINISTRACION DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS. La direccin y administracin de los establecimientos pblicos estar a cargo de un Consejo Directivo y de un director, gerente o presidente; ARTICULO 73. INTEGRACION DE LOS CONSEJOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS Y DEBERES DE SUS MIEMBROS. Los consejos directivos de los establecimientos pblicos se integrarn en la forma que determine el respectivo acto de creacin []. Los consejos de los establecimientos pblicos, salvo disposicin legal en contrario, sern presididos por el Ministro o el Director de Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentre adscrita la entidad o por su delegado.
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su autonoma, a un poder externo que utiliza la funcin que le atribuy la sociedad de dotarla de recursos, para ponerla a su servicio. Con el mismo razonamiento, debe cuestionarse la decisin del legislador de imponer la participacin de un miembro adicional designado por el Presidente de la Repblica, en los consejos superiores de las universidades del orden nacional. Sobre el particular, vale la pena resaltar la siguiente cita de un fallo de constitucionalidad: La autonoma universitaria que consagra la Constitucin Poltica, autonoma como sinnimo de legtima capacidad de autodeterminacin, no corresponde a la autonoma restringida que la ley le reconoce a los establecimientos pblicos, por lo que pretender asimilarlos, as sea nicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el propsito, como obligacin legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la poltica general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia18. Adems la exclusin del voto para el ejecutivo en el mximo rgano de gobierno de las universidades, como una forma de garantizar la autonoma de los entes universitarios, encuentra sustento en la sentencia C-926 de 2005, que en relacin con la autonoma universitaria seal lo siguiente: La autonoma fue concebida para que las universidades gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurdicas necesarias para el logro de su misin educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pblica ajena a su mbito que pudiese someterlas. Se garantiza que las universidades sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. La capacidad de autodeterminacin y autorregulacin que caracteriza a las universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisin para el desempeo de sus funciones, para darse su organizacin y gobierno, y para
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Corte Constitucional, sentencia C-220/ 1997, op. cit.

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manejar su presupuesto conforme al rgimen especial autorizado por la Constitucin. Esa especial capacidad de decisin que reconoce la Corte Constitucional como contenido esencial de la autonoma universitaria, sustenta un replanteamiento de la conformacin del Consejo Superior, en el que el ejecutivo cumpla su papel de articulador entre la poltica de educacin superior y las decisiones internas del ente universitario, sin que resulte imponiendo su particular visin sobre un determinado tema, por cuanto ello desconoce y vulnera el principio rector de la autonoma universitaria. Es precisamente la interferencia del poder central en estos rganos de gobierno, as como la necesidad de garantizar la condicin de entes autnomos que les dio a las universidades la Constitucin Poltica, desarrollada y acotada por los dictados de la jurisprudencia constitucional, lo que impone una reforma profunda a la Ley 30 de 1992, que les permita a esas instituciones determinar la conformacin de sus rganos de gobierno, atendiendo unas directrices bsicas de carcter constitucional que desarrollen el principio de autonoma, las cuales por su trascendencia y singularidad deberan estar contenidas en una ley estatuaria que el Congreso debe dictar, garantizando espacios propicios para el ejercicio democrtico del derecho de participacin de todos los estamentos de la sociedad y especialmente de las universidades. Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) El CESU fue creado por el artculo 34 de la Ley 30 de 1992, que lo defini como un organismo del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Se pretendi con este organismo dar espacio amplio para el diseo, debate y elaboracin concertada de propuestas de polticas pblicas sobre educacin superior que acogiera y adoptar el gobierno nacional en tanto participante y rector del mismo pues los preside a travs del ministro de educacin. Vuelve entonces a aparecer la contradiccin entre autonoma y presencia activa del gobierno nacional, representado en varios de sus funcionarios, pues la elaboracin de reglamentos y polticas aplicables a instituciones a las que el constituyente les haba reconocido capacidad plena para autoregularse, las universidades, se le encomienda a un rgano mixto, regido por el Gobierno Nacional en el cual adems de ellas tienen asiento otras instituciones de educacin superior que encuentran en ese espacio uno propicio para impulsar normas que favorezcan su ascenso dentro de lo que se ha entendido por su
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diseo, una especie de escalera cuyo mximo peldao es el reconocimiento como universidad. De otra parte ese rgano acoge estamentos que hasta entonces no haban tenido los espacios que una organizacin democrtica debe brindarles para concertar por ejemplo polticas salariales y sistemas de seguridad social adecuados, lo que implic que debieran aprovecharlo para dar los debates que legtimamente les interesaban pero que obviamente distraan al organismo de su principal cometido. Incluso la presencia de universidades pblicas y privadas en ese organismo ha sido cuestionada, pues las caractersticas de unas y otras, sus necesidades y singularidades en el marco normativo, hacen que muchas de las discusiones y debates puedan interesar a unas pero no necesariamente a otras, o que deriven en la discusin de intereses que no necesariamente siempre son acadmicos y que las confrontan cuando deba propiciar acercamientos y concertacin en pro de la calidad de la educacin superior y su fortalecimiento como derecho fundamental. En ese contexto se expide el Decreto 1176 de 1999, en cuyo artculo 1 el CESU se redefini como un organismo asesor del Gobierno Nacional, de carcter permanente, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones exclusivas de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Este rgano sigue conformado por El Ministro de Educacin Nacional, quien lo preside; El Jefe del Departamento Nacional de Planeacin; El Rector de la Universidad Nacional de Colombia; el Director del Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales Francisco Jos de CaldasColciencias; un rector de la universidad estatal u oficial; dos rectores de universidades privadas; un rector de universidad de economa solidaria; un rector de una institucin universitaria o escuela tecnolgica, estatal u oficial; Un rector de institucin tcnica profesional estatal u oficial; dos representantes del sector productivo; un representante de la comunidad acadmica de universidad estatal u oficial; un profesor universitario; un estudiante de los ltimos aos de universidad; el director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES), con voz pero sin voto. Esa misma norma estableci como funciones del CESU las siguientes: a) Proponer polticas y planes para la Educacin Superior; b) Recomendar normas y procedimientos de carcter general; c) Proponer mecanismos para
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evaluar la calidad acadmica de las Instituciones de Educacin Superior; d) Proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de los programas de Educacin Superior; y, e) Darse su propio reglamento de funcionamiento. El citado Decreto 1176 de 1999, en su artculo 2 estableci una nica Comisin Consultiva de Instituciones de Educacin Superior, como funciones de asesora adscrito al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, organismo que perdera vigencia ms tarde cuando la ley transforma al ICFES dejndolo exclusivamente a cargo de las funciones de evaluacin de la educacin. As las cosas, la conformacin del CESU, con una amplia representacin del gobierno nacional y presencia de voceros de las distintos estamentos, as como de las diferentes modalidades de instituciones de educacin superior, convirti este organismo en un espacio de debate de intereses colectivos diferentes a los especficamente relacionados con el diseo de polticas pblicas de educacin superior, desdibujando la naturaleza y funciones que debera cumplir, pues no responde al principio de autonoma universitaria plasmado en la Constitucin de 1991, que indica que debera estar integrado por quienes son titulares de la autonoma, pues son ellos quienes tienen la capacidad jurdicamente reconocida para adoptar todas las decisiones que les incumben y los afectan y determinar las reglas que en el marco del Estado de Derecho rigen su quehacer, entre ellas las que se orienten a articularse con el Estado en lo relativo a la planeacin del sector educativo. Dicho organismo debi ser facultado para cumplir funciones orientadas a proponer al ejecutivo, sin la injerencia de ste, polticas y planes para la educacin superior y una vez definidas, implementarlas; recomendar y expedir normas y procedimientos de carcter general y vinculantes para las instituciones universitarias, a travs de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado reglamentos autnomos, proponer e implementar mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las Instituciones de Educacin Superior y para evaluar la calidad acadmica de los programas y las mismas instituciones de Educacin Superior reconocidas como universidades. No obstante, paulatinamente se ha ido desdibujando, lo que ha servido de fundamento para debilitarlo y transformarlo en un rgano asesor que hoy por hoy tiene una limitada influencia en las decisiones de fondo que toma el ministerio en materia de educacin superior, cada vez ms alejadas de la autonoma que tienen por naturaleza y disposicin constitucional las instituciones que regula, las cuales a su vez estn cada vez ms sometidas a la tutela de la que las deslind el constituyente en 1991.
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Sobre la naturaleza de este rgano, es necesario sealar que en sentencia C-195 de 1994, la Corte Constitucional sostuvo que si bien [] las universidades, con el propsito de alcanzar los fines del artculo 67 de la Carta Poltica, no son ajenas a la inspeccin y vigilancia que ejerce el Estado, siempre que ste respete y no menoscabe su autonoma, el slo hecho de que dichos entes universitarios estn vinculados al Ministerio de Educacin Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro rgano tambin vinculado, [el CESU] pues es preciso respetar y garantizar su autonoma. En consecuencia, la vinculacin de las universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonoma. Por tanto, es necesario aceptar que dicho rgano no respondi ni con su estructura ni con sus funciones a lo dispuesto en el artculo 69 de la Constitucin Poltica ni a las demandas de las instituciones de educacin superior, entre ellas y principalmente las universidades, las cuales por naturaleza rien con estructuras diseadas para ejercer tutela sobre las mismas, en las que priman intereses de coyuntura que imponen el pensamiento y los programa de los gobiernos de turno desconociendo la autonoma que les es inherente, ejerciendo presin desde lo presupuestal cuando se trata de las pblicas y confundiendo su funcin de inspeccin y vigilancia con las de determinacin, regulacin y autogobierno. Sistema Nacional de Acreditacin para las instituciones de Educacin Superior La Comisin Nacional de Acreditacin-CNA, hace parte, como rgano ejecutor del Sistema Nacional de Acreditacin definido ste como el conjunto de polticas, estrategias, procesos y organismos cuyo objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones de educacin superior que hacen parte del sistema cumplen con los ms altos requisitos de calidad y que realizan sus propsitos y objetivos. La Ley 30 de 1992, en su artculo 53, seal como principio rector de ese sistema, la voluntariedad, arguyendo que su objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del mismo cumplan los ms altos requisitos de calidad y que realicen sus propsitos y objetivos. El diseo de la CNA permiti en una primera etapa que dicho organismo posicionara el concepto de acreditacin en el pas e impulsara el diseo de un modelo que incentiv a las instituciones, incluidas las universidades, a avanzar en programas de mejoramiento institucional que les permitiera acceder a sus
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procesos en perspectiva de lograr un reconocimiento pblico y avalado por el Estado sobre su calidad, entendindolo como presupuesto necesario para competir en un mercado cada ms abierto y ms heterogneo. No obstante, en la dinmica que supone un contexto en el que se reconoce plena autonoma a las instituciones reconocidas como universidades, autonoma restringida a las dems que ofrecen el servicio pblico de educacin superior que ven ms posibilidades de desarrollo y no regulacin en las primeras, regido por una norma que regula el sistema que cre de manera tal que afecta el principio rector de la autonoma consagrado en una constitucin an de reciente expedicin, que le ofrece al gobierno la posibilidad de intervencin en unas y otras arguyendo una realidad indiscutible en la que prima la baja calidad del servicio y una demanda creciente del mismo que presiona el mercado dados los bajos niveles de cobertura con consecuencias nocivas para el pas, fue dando paso a la flexibilizacin del sistema, el cual adems debi enfrentarse a un proceso de debilitamiento por va presupuestal que hoy hace que se le identifique y defina como burocrtico y orientado ms a la verificacin de requisitos que de los niveles de calidad y competitividad. La calidad de la educacin es uno de los presupuestos bsicos del derecho a la educacin superior, tal como se seal en otro acpite de este documento, en consecuencia, se hace necesaria una evaluacin del funcionamiento del Sistema Nacional de Acreditacin, de sus metodologas y la pertinencia de sus procesos, que permitan establecer si ellos responden al mandato constitucional y legal sobre calidad. Una de las crticas que se hace al actual sistema de acreditacin es que no est cumpliendo con los fines para los cuales fue creado. Para algunos, se ha convertido en un simple registro calificado de requisitos mnimos lejano de un proceso de acreditacin de calidad y excelencia. Para otros, el sistema se ha burocratizado al punto que los pares acadmicos, que son los encargados de verificar si el modelo y los estndares definidos por la institucin que visitan responden a las exigencias de calidad que impone la respectiva disciplina, estn guiados bien por sus propios paradigmas o por intereses no acadmicos que hacen que desvirten su papel orientado a certificar la calidad de los programas y de las instituciones que evalan. No son claros los parmetros que estn utilizando para realizar las evaluaciones que les corresponde, o son en extremo rgidos. Se critica que los pares estn pretendiendo imponer su visin sobre los programas que evalan, hecho
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que incide negativamente en la autonoma universitaria dado que uno de los presupuestos de sta es que los mismos entes universitarios de fundamentos ideolgicos y conceptuales determinen los programas que desean ofrecer, sus contenidos y pertinencia y avancen hacia la excelencia de los mismos, los pares debe verificar que lo que ellas mismas se han impuesto se cumplan y que sea lo que realmente se ofrece a los estudiantes y a la sociedad, estableciendo si el programa se ajusta a esos parmetros. Sobre el particular la Corte Constitucional, en sentencia C-425 de 1995 seal: El Estado no le impone a los establecimientos de educacin superior los programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisin de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonoma, para iniciar la prestacin de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en reas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para as dar cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artculo 2 de la Carta Poltica, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancia ya sealadas []. As mismo, se argumenta que el Sistema de Acreditacin pretende estandarizar la organizacin, estructura y desarrollo de las universidades, hecho de estar ocurriendo, desconoce los presupuestos mismos de la autonoma universitaria, pues lo que reivindica este principio es precisamente que cada ente universitario asuma de manera responsable su singularidad y que la sociedad acceda a una oferta plural y heterognea pero de calidad y ajustada a los principios bsicos de una Estado que se proclama democrtico de derecho. De otra parte, el sistema es criticado por estar dejando de lado la investigacin al reducir los ejercicios a una verificacin de requisitos objetivos desconociendo ese componente de los programas, como esencial para el cumplimiento de los fines propios de instituciones comprometidas con la prestacin del servicio pblico de educacin superior. As las cosas, el ejercicio de la autonoma universitaria y el cumplimiento de la funcin de inspeccin y vigilancia asignada al Gobierno Nacional, hace necesaria la revisin del actual sistema de acreditacin. Es posible que por las inconsistencias que este presenta hoy, se requiera de una reformulacin de fondo de un rgano sin duda esencial en una estructura que abre el mercado para el ofrecimiento de un servicio que califica como pblico y esencial.
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Igualmente, es necesario evaluar el criterio de voluntariedad que rige en materia de acreditacin a las universidades e instituciones educativas para acceder al sistema. Para algunos crticos, esa voluntariedad no ha contribuido a mejorar la calidad del sector, pues en algunos casos ha imperado un modelo estandarizado que no responde precisamente a unas reglas claras de calidad, lo que ha permitido que se acrediten instituciones que no cumplen con unos mnimos. Se requiere, en concepto de algunos expertos, establecer un sistema mixto de acreditacin que combine el carcter voluntario en unos eventos y el obligatorio en otros. Al proceso de debilitamiento del SNA se aadi la expedicin del Decreto 2230 de 2003, que cre la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior-CONACES, cuya funcin especfica es la coordinacin y orientacin del aseguramiento de la calidad de la educacin superior, la evaluacin del cumplimiento de los requisitos para la creacin de instituciones de educacin superior, su transformacin y redefinicin de los programas acadmicos. La CONACES se cre con el propsito de asegurar el cumplimiento de las condiciones mnimas de calidad, por parte de los programas que se ofrecen en educacin superior en cualquiera de sus niveles: tcnicos, tecnolgicos, profesionales, universitarios y de postgrados. Ntese que se equiparan unos y otros, esto es que se nivela por lo bajo el grado de autonoma que se atribuye a las distintas modalidades de instituciones que hacen parte del sistema, condicionando la creacin y permanencia de los programas acadmicos diseados por las universidades y dems instituciones a una autorizacin, registro calificado, que expide el Estado, pues si bien la estructura de las salas supone que las autorizaciones estn precedidas de estudios y anlisis a cargo de representantes idneos de la comunidad acadmica, la realidad impone que stos acten en el marco de una estructura dominada y determinada por el gobierno que la preside a travs del viceministro y la controla financindola y determinando de manera indirecta quienes son los elegidos para hacer parte de ella, por lo dems personas que generalmente representan intereses institucionales especficos, decanos, directores de investigacin, etc., de otras instituciones que compiten por un mercado reducido, que se pronuncian como expertos en las mismas reas que verifican, intereses que obviamente interfieren la objetividad de sus decisiones. Otro de los organismos que hacan parte del sistema de educacin superior diseado en la ley 30 de 1992 era el ICFES, no obstante, sus funciones y estructura fueron modificadas por la Ley 1324 de 2009, que lo transform en
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una empresa estatal de carcter social del sector de la educacin nacional, entidad pblica del orden nacional, de naturaleza especial, que se le encarg exclusivamente la evaluacin del sistema educativo, quitndole todas las funciones de fomento y promocin que pasaron al viceministerio de educacin superior, concentrndolas en el ministerio, lo que incrementa las posibilidades de ejercer tutela sobre las instituciones de educacin superior, la que se justifica en el universo de IES distintas a las universidades, que tienen autonoma restringida y son las ms y respecto de las cuales se agravan las funciones de inspeccin y vigilancia que le corresponden al ejecutivo. Comits regionales de Educacin Superior-CRES La Ley 30 de 1992, los defini como organismos asesores del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior-ICFES, con las funciones de coordinar los esfuerzos regionales para el desarrollo de la Educacin Superior, actuar como interlocutor vlido para efectos de la discusin y diseos de polticas, planes y proyectos de Educacin Superior regional y contribuir en la evaluacin compartida de programas acadmicos. Dichos comits tuvieron una actividad efmera y precaria, realmente nunca funcionaron en debida forma, lo que demuestra el desinters de las regiones en un actividad tan importante para su propia consolidacin y desarrollo, adems la expedicin de la Ley 1324 de 2009, que modific la naturaleza del ICFES y le encarg exclusivamente la evaluacin del sistema educativo, podra decirse que constituy el elemento contundente de anulacin de espacios de esta naturaleza sin duda necesarios para el desarrollo y consolidacin de las regiones. No obstante, una reforma a la Ley 30 de 1992, debe incorporar figuras similares a los CRES para garantizar, entre otros, la realizacin efectiva de los principios constitucionales de descentralizacin y participacin y garantizar la debida articulacin entre polticas diseadas a nivel central y las adoptadas y desarrolladas en lo territorial en una materia que compromete un derecho fundamental y un servicio pblico esencial para la consolidacin y fortalecimiento democrtico. Sistema de Universidades del Estado-SUE La Ley 30 de 1992, en su artculo 81, cre el sistema universidades del EstadoSUE integrado por todas las universidades estatales y oficiales, para racionalizar recursos humanos, fsicos, tcnicos y financieros; implementar la transferencia
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de estudiantes, intercambio de docentes y crear condiciones para la realizacin de la evaluacin en las instituciones pertenecientes al sistema. La Corte Constitucional, en sentencia T-513 de 1997, seal que La autonoma se predica no slo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autnomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder poltico. En ese sentido, el SUE ha cumplido una funcin importante y positiva en el sistema, por cuanto se ha convertido en un espacio en donde hay una representacin amplia de las entidades universitarias oficiales, tanto del orden nacional como regional. En ese orden, el SUE es un espacio amplio y democrtico en donde estn representadas todas las universidades oficiales, que dinamiza el proceso de adopcin de polticas educativas y ha logrado consolidarse como un interlocutor vlido del Gobierno Nacional y gestor para el desarrollo del sistema de educacin superior pblica. En razn del papel que viene cumpliendo el SUE y con el fin de lograr que los temas de la educacin superior pblica estn regulados por un ente autnomo, podra pensarse en una reforma que le asigne a este organismo un papel protagnico y dinmico como rector de la poltica educativa superior y administrador de los recursos de la educacin superior estatal, que permita cumplir los mandatos constitucionales consagrados en los artculos 67 y 69 de la Constitucin, segn los cuales el Estado debe facilitar todos los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas para la educacin superior. As las cosas, antes que una reforma o ajuste de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 de 1992, lo que se requiere es la expedicin de una norma, una ley estatutaria, que desarrolle los mandatos superiores contenidos en los artculo 67 y 69 de la Constitucin Poltica en tanto relacionados con un derecho fundamental y un servicio pblico, que garantice un tratamiento claramente diferenciado para las universidades, instituciones a las que se reconoce plena autonoma, que reclaman del Estado la facultad de autodeterminarse y autoregularse sin interferencia del mismo, por lo que es contradictorio que sea el poder ejecutivo, a travs del Ministerio de Educacin y otras instituciones, el que asuma esa tarea, incluso dndole espacio a ellas, pues eso impide el desarrollo eficaz de la independencia y autonoma con que las universidades deben cumplir sus funciones esenciales.
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En lo relativo a las instituciones de educacin superior que no son universidades, las cuales cumplen un papel definitivo en la atencin de la demanda por formacin para el trabajo, por ejemplo, a las que se les reconoce autonoma restringida, ellas si admiten por parte del Estado una constante tutela que le garantice a la sociedad un servicio pertinente e idneo. Por lo dicho, la propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992 en lo relativo a institucionalidad, que se presenta en el captulo siguiente, responde a lo planteado, esto es a la necesidad de que el pas promueva la expedicin de una norma estatutaria, que desarrolle el principio constitucional de autonoma universitaria atendiendo el desarrollo que del mismo ha hecho la Corte Constitucional, cuya premisa bsica debe ser la siguiente: el reconocimiento de la autonoma a las universidades, pblicas y privadas, que hizo el Constituyente en 1991, implica que stas, dada esa caracterstica que les inherente, son las nicas habilitadas para regularse, determinarse y definirse, sin que ello implique que sean ajenas a los compromisos que tienen con la sociedad que las alberga y la protege o a la accin de los rganos de control cuando sean estatales u oficiales y cuando manejen recursos pblicos. El Estado est obligado, tambin por disposicin constitucional a aportar los recursos para su funcionamiento en un marco de libertad y pluralidad que define al Estado Social de Derecho.
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la ley de educacIn superIor como una ley estatutarIa?

Un anlisis sobre la necesidad o no de reformar la actual Ley de Educacin Superior debe comprender, en primer lugar, un breve examen sobre la naturaleza de la regulacin que el Congreso debe dictar. Lo anterior, por cuanto en el ordenamiento constitucional se exige que mediante leyes de caractersticas especiales se regulen, entre otras materias, los derechos y deberes fundamentales de las personas, as como los procedimientos y recursos para su proteccin (artculo 152, literal a) de la Constitucin de 1991). En efecto, el artculo 67 de la Constitucin define la educacin como un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social, a travs del cual se busca, entre otros objetivos, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura. El derecho a la educacin as entendido es, sin discusin alguna, un derecho de carcter fundamental. Basta con citar las innumerables sentencias de la Corte Constitucional que as lo han reconocido19.
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-002/1992, magistrado ponente Alejandro Martnez Caballero. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/T-002-92.
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Sin embargo, podra discutirse si el derecho a la educacin superior es un derecho igualmente fundamental, por cuanto algunos considerarn que es un derecho de carcter prestacional, que slo adquiere el carcter de fundamental por conexidad, en los trminos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, o cuando quien lo reclama es un nio, nia o adolescente, grupo frente al cual, por expresa disposicin del artculo 44 de la Constitucin le reconoce el carcter de fundamental. Sobre el carcter fundamental de la educacin la Corte Constitucional ha sealado: la educacin es un derecho fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado en principios consagrados en la Constitucin Poltica y en Tratados Internacionales. La educacin constituye un presupuesto bsico para la efectividad de otros derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos al ser humano, tales como la igualdad en materia educativa, la escogencia de una profesin u oficio y el libre desarrollo de la personalidad. As mismo, permite la realizacin del Estado social de derecho, el fomento de la participacin y el respeto de los derechos humanos. As las cosas, en consideracin al carcter de ius fundamental del derecho a la educacin, es procedente la accin de tutela como mecanismo judicial excepcional para la proteccin del derecho cuando sea vulnerado o amenazado por el Estado o por los particulares encargados de la prestacin del servicio. En el mismo sentido, resulta admisible el amparo constitucional frente a los derechos constitucionales reconocidos en los artculos 13, 16 y 26 de la Carta, que guardan una estrecha relacin con el derecho a la educacin20. Pese a las dudas y controversias que pueda suscitar la naturaleza del derecho constitucional a la educacin superior, es evidente que existen estndares internacionales que le reconocen a este derecho la categora de derecho
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htm (08.02.1992); Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-612/1992, magistrado ponente Alejandro Martnez Caballero. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/1992/T-612-92.htm (08.02.1993) ; Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-974/1999, magistrado ponente Alvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/T-974-99.htm (14..01.2000) ; Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-826/2003, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http:// www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-826-03.htm (27.11.2003) ; Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-933/2005, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/T-933-05.htm (30.09.2005). Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-807/2003, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-807-03.htm (14.10.2003).
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humano. As se desprende de un sinnmero de instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano y de obligatorio cumplimiento para sus rganos internos, en virtud del artculo 93 de la Constitucin, as como de declaraciones y conclusiones de mltiples conferencias internacionales sobre la materia que, pese a no tener una fuerza vinculante en el ordenamiento constitucional por ser lo que la doctrina del derecho internacional denomina soft law, s sirven para ilustrar la categora de la educacin superior como un derecho fundamental, aunque sujeto a los principios de progresividad, planificacin y programacin. Basta con citar algunos ejemplos que fundamentan este aserto. El artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales, establece entre otras cosas que La enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita. [] Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. Los artculos 10 y 14 de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer abogan por un trato equitativo entre hombres y mujeres para el acceso a las carreras y a la capacitacin profesional, acceso a los estudios y obtencin de diplomas en las instituciones de enseanza de todas las categoras, tanto en zonas rurales como urbanas. El artculo 5 de la Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, que seala el derecho de todas las personas sin distincin de raza, color y origen nacional o tnico el derecho a la educacin y la formacin profesionales. Los artculos 28 y 29 de la Convencin por los Derechos del Nio que comprometen a los Estados a hacer la enseanza superior accesible a todos. En el mismo sentido, en la Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior denominada La Educacin Superior en el Siglo XXI, organizada por la UNESCO y realizada en Pars en octubre de 1998, seal que la [...] educacin es uno de los pilares fundamentales de los derechos humanos, la democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo que deber ser accesible a todos a lo largo de toda la vida [...]. En la Conferencia Regional sobre Polticas y Estrategias para la Transformacin de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, realizada en
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La Habana en noviembre de 1996, se lee en el primer punto que La educacin en general, y la superior en particular, son instrumentos esenciales para enfrentar exitosamente los desafos del mundo moderno y para formar ciudadanos capaces de construir una sociedad ms justa y abierta, basada en la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y el uso compartido del conocimiento y la informacin. La educacin superior constituye, al mismo tiempo, un elemento insustituible para el desarrollo social, la produccin, el crecimiento econmico, el fortalecimiento de la identidad cultural, el mantenimiento de la cohesin social, la lucha contra la pobreza y la promocin de la cultura de paz, y agrega en su segundo punto, que el conocimiento es un bien social [...]. Igualmente, en la Afirmacin de Amman de 1996 se seal que La educacin da poder. Es la clave para el establecer y fortalecer la democracia y el desarrollo la cual es tanto sustentable como humana y basada en la paz hacia un respeto mutuo y justicia social. Adems, en un mundo en donde la creatividad y el conocimiento juegan un rol importante, el derecho a la educacin no es nada menos que el derecho a participar en el mundo moderno. Por su parte, en la Declaracin que se suscribi en la Conferencia Regional de Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe en 2008, se seal que la educacin y especficamente la educacin superior debe ser entendida como un bien pblico social, un derecho humano universal y un deber del Estado. En la reciente Conferencia Mundial de Educacin Superior denominada La Nueva Dinmica de la Educacin Superior y la Investigacin para el Cambio Social y el Desarrollo, Organizada por la UNESCO en julio de 2009, se volvi a insistir en el carcter de bien pblico de la educacin superior y en la prioridad que los Estados deben darle a sta. En ese orden de ideas, ha de entenderse que internacionalmente cada vez ms se considera la educacin superior como un derecho humano, por lo que su regulacin, en los trminos del artculo 152, literal a) de la Constitucin, en el caso colombiano debe hacerse mediante una ley estatutaria, es decir, una ley que por su contenido, el Constituyente consider que deba tener un procedimiento de discusin y debate diferente al de las leyes ordinarias, proceso que busca un amplio desarrollo de los principios filosficos y jurdicos contenidos en la Carta Poltica y un procedimiento ms estricto, no slo para su aprobacin sino para su modificacin o derogacin. En bsqueda de ese objetivo, se exige que su trmite se produzca en una sola legislatura, que en su aprobacin se consoliden unas mayoras cualificadas y que antes de su
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entrada en vigencia, el texto se someta a una revisin automtica, integral y definitiva por parte de la Corte Constitucional para lograr una mayor certeza de sus contenidos. La anterior reflexin permite hacer evidente que si se pretende legislar en torno a la educacin superior, uno de los debates que debe agotarse es sobre el procedimiento que debe utilizar el legislador para ello. La discusin para algunos podra estar resuelta si se acude a un argumento de autoridad, por cuanto la Corte Constitucional, en sentencia C-311 de 1994, seal que la Ley 30 de 1992, por no regular el derecho a la educacin superior sino organizar el servicio pblico que de l se desprende, no requera agotar el trmite legislativo agravado que exige la Constitucin Poltica para las leyes estatutarias. En consecuencia, se afirmar que cualquier reforma a la Ley 30 de 1992 es viable agotando el trmite ordinario de cualquier iniciativa que no tiene un procedimiento especial. La Corte hizo el siguiente pronunciamiento: La Corte juzga que, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el acpite anterior y por las razones expuestas en esta Sentencia, que el contenido de la Ley 30 de 1992 -al no regular un derecho fundamental, sino establecer pautas para la organizacin de un servicio pblico- no corresponde exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artculo 153, literal a) de la Carta Poltica. Desconocer lo anterior -como lo pretenden los demandantes- implicara, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones contenidas en los Cdigos, tendra el carcter de ley estatutaria, lo que a todas luces resulta una carente de lgica jurdica y una forma de entrabar la actividad legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello as, cualquier ley de le Repblica que de una forma u otra se relacione con un derecho fundamental -sin que llegue a regular su ncleo esencial- tendra que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayora de los integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automticamente por la Corte Constitucional. Este pronunciamiento podra indicar, como ya se seal, que no existe necesidad de analizar si la ley que debe reformar la Ley 30 de 1992, es o no una ley estatutaria, porque si prevalece el criterio de autoridad, se podra afirmar que la Corte ya defini la naturaleza de la Ley 30 y por ende, la ley que la
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modifique o sustituya debe tener el mismo carcter, es decir, una ley ordinaria. No obstante, es importante establecer si efectivamente la Ley 30 se limit a regular el servicio pblico de educacin superior, como lo entendi la Corte Constitucional, sin analizar aspectos relevantes del derecho a la educacin superior. Para hacer este anlisis, lo primero que debe sealarse es que, tal como lo expresa el mismo artculo 67 constitucional, la educacin tiene dos dimensiones: es un derecho y un servicio pblico con una clara funcin social. La Corte Constitucional entendi en esa oportunidad, que la regulacin de la Ley 30 desarrollaba slo el aspecto relacionado con el servicio pblico de la educacin superior. En criterio del tribunal constitucional no se legisl sobre aspecto alguno de la esfera de la educacin como derecho. Seal la Corte: [] la Ley en comento no determina, pues, los alcances del derecho fundamental a la educacin, sino que seala los parmetros de un servicio pblico, cuestin diferente a la expuesta por el actor. Es as como ella busca garantizar la autonoma universitaria y velar por la calidad del servicio pblico a travs del ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin superior. La normatividad bajo examen se limita, pues, a fijar los principios, objetivos, campos de accin y programas acadmicos, as como a la clasificacin de las instituciones de educacin superior, sealando los alcances de los ttulos y exmenes de estado. No obstante, la Corte no profundiz sobre uno de sus argumentos, segn el cual la Ley 30 de 1992 busca garantizar la autonoma universitaria, aspecto ineludible y relevante para garantizar el derecho a la educacin superior, dado que la autonoma universitaria es el principio que permitir que este derecho se pueda realizar atendiendo sus elementos estructurales, esto es, el desarrollo de su ncleo esencial, que est compuesto por el derecho al acceso al sistema, el derecho a la disponibilidad, el derecho a la calidad y el derecho a la permanencia21. En donde el Estado, en concreto el Ejecutivo, debe orientar sus esfuerzos en cumplimiento de las funciones de inspeccin y vigilancia a verificar que esos elementos se den. Brevemente se analizarn estos tres componentes del derecho a la educacin superior.
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En el estudio El Derecho a la Educacin: La Educacin en la perspectiva de los derechos humanos, se hace un completo anlisis sobre este aspecto del derecho a la educacin. No es un anlisis que busque examinar la educacin superior como derecho humano, pero sirve para ilustrar este punto. Publicacin de la Procuradura General de la Nacin, 2006.
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El derecho a la accesibilidad. En la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se consagr que la educacin superior debe hacerse accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, buscando la implementacin progresiva de la gratuidad. En consecuencia, una poltica de Estado desde esta dimensin, debe buscar que cada vez ms se posibilite el acceso a la universidad y especialmente a la universidad pblica, sin ninguna clase de cortapisa, sexo, edad, religin, condicin econmica, etc. Desde esta perspectiva, es evidente que cualquier discusin que se d sobre el sistema de financiacin de la universidad, uno de los puntos ms neurlgicos siempre que se propone una reforma a la educacin superior, toca inescindiblemente con este aspecto del ncleo esencial de este derecho. El tema de la financiacin es fundamental porque el reto de los Estados de Amrica Latina, est en superar los porcentajes tan bajos de cientficos y tcnicos. Segn datos del PNUD, en estos Estados slo existe un 0.2 de cientficos y de tcnicos por cada 1000 habitantes, frente a los 3.3 de los pases industrializados y el 1.0 total mundial. Este porcentaje es indicativo de cmo la baja inversin o un inadecuado esquema de financiacin de la universidad pblica, afecta un aspecto esencial del derecho a la educacin, como lo es el acceso a la universidad, mxime si se piensa en una progresividad hacia la gratuidad. No en vano el artculo 69 de la Constitucin expresamente impuso al Estado el facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas para la educacin superior. El derecho a la disponibilidad. En la educacin superior, al igual que en la educacin bsica y secundaria, debe existir una oferta suficiente de universidades y cupos que le permita a las personas hacer realizable su derecho de acceso a la educacin superior para lograr un acercamiento al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura. Esa oferta implica que el Estado debe poseer una red de universidades pblicas y privadas dotadas de docentes e infraestructura que permita la realizacin efectiva de este derecho. Lo anterior significa que desde una regulacin de la educacin superior, debe garantizarse que el Estado mantenga una oferta de universidad pblica para lograr, entre otros, el fomento de la ciencia y tecnologa, frente a las cuales la Corte Constitucional ha sealado: [] dentro del marco del fomento a la ciencia y la tecnologa, el conocimiento funge no slo como principio organizador de la estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio social en la carrera por lograr modelos de desarrollo
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basados en procesos de inclusin social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnologa puede ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participacin de todos los sectores sociales en la construccin del orden social, y en esta medida puede posibilitar la realizacin del principio de la igualdad material, ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento, potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida para efectos de la realizacin como personas [] En este mismo orden de ideas, la educacin, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnologa, se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento que a su vez se corresponde con el desarrollo y materializacin de las dems finalidades sociales del Estado. As las cosas, el Estado tiene el deber de garantizar el fomento a la ciencia y la tecnologa como un instrumento eficaz para consolidar y materializar el derecho a la educacin, cuya funcin social (art. 67) incluye el crear condiciones que posibiliten a los individuos desenvolverse en un contexto social en el cual los principios de heterogeneidad y pluralismo que caracterizan a nuestra Constitucin se orientan haca la construccin de un orden social inclusivo22. El derecho a la calidad. Es del derecho a recibir una educacin apropiada y con todos los ingredientes de calidad requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconmicas o culturales sean un obstculo para ello23. La discusin sobre este mbito del derecho a la educacin superior es una de las ms vivaces, porque est atravesada, necesariamente, por el tema de la financiacin y la pertinencia, entre otros, elementos stos cuyos rasgos generales debe obligatoriamente estar definidos en una ley general, que posteriormente permita su desarrollo va principio de autonoma universitaria. En otros trminos, la autonoma universitaria es una garanta para la proteccin de aspectos estructurales del derecho a la educacin superior, en consecuen22
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-677/2004 magistrado ponente Marco Gerardo Monroy cabra. Publicado en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-677-04. htm] (12.08.2004). Esta definicin se encuentra en un estudio que efectu la Defensora del Pueblo, a travs de la Red de Promotores de Derechos Humanos, Procuradura General de Nacin, El Derecho a la Educacin op. cit. p. 51-52.
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cia, la regulacin en esta materia est ntimamente relacionada con su ncleo esencial. Esta visin de la autonoma universitaria no ha sido abordada por la jurisprudencia constitucional y como tal requiere de una adecuada construccin. Mxime cuando esa autonoma reconoce a las universidades capacidad plena de autodeterminacin, auto-regulacin y auto-gobierno. El diseo de una institucionalidad desde la autonoma universitaria, as como otros aspectos tales como los requisitos de accesibilidad y permanencia en el sistema, la financiacin de las instituciones universitarias, entre otros, son asuntos transversales al derecho a la educacin que requieren de una legislacin reforzada a travs de lo que el Constituyente denomin leyes estatutarias. Una regulacin que abarque estos contenidos necesariamente incidir en los elementos estructurales del derecho en comento. Es cierto que la Corte Constitucional ha reiterado constantemente que no todas las normas que tienen alguna relacin con derecho o deberes fundamentales de las personas o con sus garantas, deben ser tramitadas a travs de una ley estatutaria, pues es evidente que el sistema normativo siempre, de una u otra forma, va a incidir en stos. Razn por la que ha sido enftica en sealar que se requiere de una interpretacin restrictiva del artculo 152, literal a) de la Constitucin, que impida que el legislador ordinario pierda su competencia de regulacin, a travs de la clusula general de competencia y que evite que la norma perpete un ordenamiento y obstaculice la dinmica que demanda que la estructura legislativa pueda ajustarse a las realidades cambiantes del da a da, en una sociedad globalizada, cambiante y expectante, que el legislador debe regular de forma acertada y rpida24. La anterior razn ha llevado a la jurisprudencia constitucional ha establecer unos parmetros para determinar cundo se requiere acudir al trmite de las leyes estatutarias tratndose de derecho fundamentales. En sentencia C646 de 2001, la Corte sistematiz, a partir de precedentes anteriores, los criterios que permiten determinar si una norma est sometida a reserva de ley estatutaria. Estos criterios se pueden resumir as: (i) cuando el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; (ii) cuando por medio de la norma est regulndose y complementndose un derecho fundamental; (iii) cuando dicha regulacin toca los elementos conceptuales y estructurales mnimos de los derechos
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Ver Corte Constitucional, sentencias: C-013 de 1993, C-311 de 1994, C-567 de 1997, C-384 de 2000, C-670 de 2001 y T-708 de 2002, entre otras.
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fundamentales; y, (iv) cuando la normatividad tiene una pretensin de regular integralmente el derecho fundamental. En relacin con los criterios ii) y iii), la Corte ha insistido en que la regulacin que se pretenda hacer del derecho fundamental debe afectar el ncleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio25. En otros trminos, lo que determina si una ley debe agotar el trmite de una ley estatutaria es su contenido material, con lo cual se busca que el legislador ordinario no entre a regular aspectos propios de una ley estatutaria y que cuando se pretenda restringir o dar alcance a un derecho fundamental, ello se haga a travs de un procedimiento agravado de reforma con un control previo de constitucionalidad que permita la certeza en su aplicacin. En relacin con este punto, la Corte seal: Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debi haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposicin tiene alguna relacin con un derecho fundamental. Ser necesario adems, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran prximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o condicionamientos sobre stos, deber verificarse si stas tienen un carcter proporcional y constitucionalmente razonable26. As las cosas, una revisin minuciosa de la Ley 30 de 1992 permite afirmar que su contenido conforma un estatuto que regula el derecho a la educacin superior a partir de su definicin, objeto, caractersticas de las entidades que pueden prestarla, requisitos de acceso y obtencin de ttulos, entre otros, asuntos stos que tocan con las dimensiones esenciales de este derecho tales como los de acceso, permanencia, calidad, etc. y que, en consecuencia, debe estar regulado por una norma de las caractersticas de una ley estatutaria. Otros aspectos de esta ley pueden estar librados a la regulacin de una ley
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-641/2001 magistrado ponente Manuel Jos Cepeda Espinoza. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2001/T-641-01.htm (05.07.2001). Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-708/2002 magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-708-02.htm (13.09.2002).
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ordinaria, que pueden estar incluidos en la ley estatutaria o viceversa, sin que se afecte la naturaleza de una u otra normativa. En otros trminos, en una ley estatutaria se pueden regular aspectos propios de una ley ordinaria sin que ello afecte su conformidad con el ordenamiento constitucional. El legislador puede dictar una ley ordinaria e incluir en ella aspectos propios de una ley estatutaria, pero observado el procedimiento agravado que el Constituyente dise para stas. Por tanto, es necesario volver a la discusin sobre el trmite que debe darse a la reforma que se pretende de la Ley 30 de 1992, toda vez que sta s trata de aspectos esenciales al derecho a la educacin superior, y que como tal, exige un trmite agravado de reforma. No puede desconocerse que cuando la ley define en los primeros artculos qu es la educacin superior, en la que por cierto se echa de menos el carcter de derecho fundamental, est regulando aspectos de la esencia de este derecho. Igual afirmacin se puede efectuar frente a los artculos 16 a 23, al referirse a la naturaleza y caractersticas de las instituciones que pueden prestar este derecho. Esa configuracin institucional necesariamente incide en la prestacin y desarrollo de este derecho. Qu decir de los artculos 16 a 27 que regulan los ttulos y exmenes de Estado, ttulos que en los trminos de la jurisprudencia constitucional [] hacen parte del derecho fundamental a la educacin, puesto que no ser suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institucin de educacin superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo []27. Los artculos 28 a 30 que regulan la autonoma universitaria. Igualmente el ttulo II sobre institucionalidad. En este contexto, es evidente que se debe abrir la discusin acerca de la naturaleza estatutaria de Ley General de Educacin Superior. Es cierto que el procedimiento agravado de las leyes estatutarias hace ms dispendioso el trabajo del legislador, sin embargo, ese argumento no puede soslayar la importancia y transcendencia de una regulacin por va estatutaria de la educacin superior. El debate sobre la reforma de la Ley 30 de 1992, paradjicamente, no se ha ocupado del impacto que la misma pueda tener sobre la materializacin y realizacin del principio constitucional que rige la educacin superior en Colombia, el principio de autonoma universitaria, sus actores no se han ocupado de un aspecto fundamental, preguntarse si la propuesta gubernamental
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-807/2003 magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-807-03.htm (14.10.2003).
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fortalece o debilita esa condicin esencial a la universidad, la autonoma, que apenas hace dos dcadas logr el espacio que le corresponde en el ordenamiento superior colombiano.
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-708/2002, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/2002/C-708-02.htm (13.09.2002). Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-918/2002, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-918-02.htm (19.12.2002). Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-807/2003, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/2003/T-807-03.htm (14.10.2003). Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-807/2003, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/2003/C-807-03.htm (14.10.2003). Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-826/2003, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-826-03.htm (27.11.2003). Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-677/2004 magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co-/relatoria/2004/T-677-04.htm (12.08.2004) Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-926/2005, magistrado ponente Jaime Crdoba Trivio. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/2005/C-926-05.htm (10.07.2005). Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-933/2005, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov. co/relatoria/2005/T-933-05.htm (30.09.2005). Departamento de Desarrollo Rural y Regional Universidad Javeriana. Institucionalidad y Desarrollo Rural, publicacin digital en la pgina web de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, http://www.javeriana.edu.co/ fear/d_des_rur/institucionalidadyDR.htm (12.03.2010) Misas Arango, Gabriel. La Educacin Superior en Colombia. Anlisis y estrategia para su desarrollo, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2006. Repblica de Colombia. Decreto 1176 de 29/06/1999 Santaf de Bogot, Publicacin digital en la pgina web del Ministerio de Educacin Nacional http://www.mineducaci-on.gov.co/1621/articles-86198_archivo_pdf.pdf (01.07.2011).
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Polticas y reformas de la universidad argentina desde el retorno a la democracia: tendencias histricas de cambio y movimiento pendular de las polticas pblicas
Policies and reforms of the university argentina since the return of democracy: historical trends of change and pendulum of public policy
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Resumen
El trabajo propone explorar las principales problemticas que atraviesan la universidad contempornea en la Argentina. La perspectiva de anlisis procura, por un lado, sistematizar una serie de tendencias histricas del subsistema universitario, como indagar tambin ciertos lineamientos referidos al gobierno, las normas y el papel del Estado nacional en la regulacin de las instituciones desde el ltimo retorno de la democracia al pas. Por otra parte, esta aproximacin estructural permite realizar un balance ms ajustado de las lneas de continuidad y ruptura de las polticas universitarias recientes, al tiempo que considera el anlisis del comportamiento asumido por diversos actores acadmicos.
AbstRAct
The work aims to explore the major issues that cut across contemporary university in Argentina. The analytical perspective seeks, first, to systematize a series of historical trends in higher education system. In addition, it investigate certain guidelines related to government policies, norms and the role of the national state in regulating institutions since the last return of democracy to the country. Moreover, this structural approach allows a tighter balance of the lines of continuity and rupture of recent university policies, while considering the analysis of the behavior undertaken by various academic actors.
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Palabras claves: polticas, Universidad, Estado, gobierno, agenda, Argentina.

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Key words: policies, State, University, government, agenda, Argentina.
Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO/Argentina) Profesor Ordinario de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Investigador en el rea de polticas educativas y polticas universitarias.
poLticas y reforMas de La universidad argentina desde eL retorno a La deMocracia
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IntroduccIn
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a ltima dcada de la historia reciente argentina est signada por el giro operado en la agenda de polticas pblicas que se manifiesta bajo la forma de un neointervencionismo estatal, donde el Estado parece recobrar no sin tensiones y restricciones cierto protagonismo en algunas de sus funciones histricas. Este giro sin ser completo (ya que persisten ciertas continuidades), seala un distanciamiento en relacin a las reformas neoliberales implementadas en la dcada de 1990. La crisis poltica y econmica de fines de 2001 que sacudi la Argentina marc el punto de inflexin que est en la base del cambio de orientacin cuya manifestacin en la arena poltica se expresa en el ascenso al gobierno de Nstor Kirchner en el ao 2003, y en la continuidad que encarna su esposa Cristina Fernndez desde el 2007 hasta nuestros das. Este neointervencionismo estatal que caracteriza al actual gobierno se entrecruza con un marcado decisionismo para operar cambios drsticos en reas relevantes (Quiroga: 2005), el cual deja en evidencia las limitaciones para avanzar en mayores niveles de consenso que profundicen el alcance de las transformaciones iniciadas. De tal manera, los casi ocho aos de gestin resultan atravesados por este conjunto de tensiones y contradicciones donde convive una fuerte capacidad de innovacin poltica junto a la inconsecuencia (o impericia tcnica en algunos casos) para la implementacin de las acciones emprendidas. En el rea educativa, los claroscuros sealados resultan perceptibles, por un lado, en los cambios normativos introducidos y el aumento del presupuesto educativo, y por otro, en la dificultad para plantear una nueva agenda de poltica. As, en este perodo fueron sancionadas tres leyes centrales: la Ley de Financiamiento Educativo, que elev la inversin para el sector de educacin, ciencia y tecnologa a un piso no inferior al 6% del PBI; la Ley de Educacin Tcnico-Profesional que procur recuperar y ordenar la modalidad de educacin tcnica en el nivel medio; y la Ley de Educacin Nacional (LEN) que derog la anterior Ley Federal de Educacin, estableciendo la vuelta al modelo de primaria y secundaria, y a la vez, sancion como obligatoria la finalizacin de la educacin media y la extensin de la jornada completa. Pese a estas iniciativas, las altas tasas de desercin en el nivel medio, la persistente des-
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igualdad entre sectores sociales y regiones, as como los magros resultados en trminos de calidad educativa revelan las limitaciones de una poltica para abordar problemas estructurales del sistema como son la modificacin de los formatos escolares, los criterios de clasificacin del curriculum y la organizacin del trabajo docente (Terrigi: 2008), entre otros. En materia universitaria, uno de los logros ha sido el aumento sostenido del presupuesto, el cual constituy el motor de medidas como la recomposicin salarial de los docentes universitarios y preuniversitarios; la reciente promulgacin de la Ley 26508/9 de Jubilacin del 82% mvil, que alcanza al conjunto de los docentes universitarios; la continuidad del programas de incentivos a la investigacin. Asimismo, el aumento del presupuesto de Ciencia y Tcnica y la conformacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin tambin resultan polticas que marcan un avance respecto del perodo anterior. Pese a estos cambios, la actual gestin no modific Ley de Educacin Superior marco normativo heredado de la dcada de 1990. De tal forma, las polticas universitarias expresan no solo buena parte de las tensiones y contradicciones apuntadas, sino ms an revelan la relativa autonoma de un campo y sus actores con probada capacidad para reapropiarse y resignificar la accin estatal. En trabajos anteriores, hemos sealado que las polticas de educacin superior de los ltimos aos parecen alcanzar cierto grado de autonoma ante la escasez de lineamientos gubernamentales para el conjunto del sistema, a la vez que fortalecen y concentran los procesos de toma de decisiones en los cuerpos ejecutivos de gobierno de las instituciones (Suasnbar: 2005; Suasnbar y Rovelli: 2009). De tal forma, la ausencia de una nueva agenda de poltica para el sector resulta de la convergencia de diferentes y contradictorios intereses del gobierno y los actores universitarios, donde el quiebre de la inercia poltica podra poner en juego la gobernabilidad del sector y abrir un nuevo e innecesario frente de tensin social y poltica. En buena medida, esta cuestin de poder (Acosta Silva: 2002) explica no solo la imposibilidad de sancionar una nueva Ley de Educacin Superior sino tambin que gran parte del debate haya girado ms sobre acciones o medidas correctivas que en la definicin de nuevos ejes orientadores de las polticas. En buena medida, la coyuntura actual resulta paradojal a la luz de la historia reciente argentina ya que desde el retorno a la democracia, la relacin entre el Estado y las universidades ha seguido un movimiento pendular. As, en los primeros aos de la transicin democrtica durante el gobierno de Ral Alfonsn se caracteriz por una suerte de autolimitacin estatal para intervenir con polticas de cambio sobre el sistema universitario, mientras que en la
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dcada de 1990 con la llegada al gobierno de Carlos Menem pasara a un brutal intervencionismo estatal que reconfigurara de raz el patrn benevolente que hasta ese momento haba estructurado las polticas estatales hacia el sector. En este sentido, la paradoja se revela en un gobierno caracterizado por un giro neointervencionista que en materia universitaria no logra configurar una nueva agenda de poltica para el sector, ms an las orientaciones parecen dar cuenta de una inercia de las lneas de poltica heredadas del perodo anterior. Planteado de esta manera, el presente trabajo intenta ubicar las problemticas y debates actuales sobre la universidad desde una mirada retrospectiva que, por un lado, nos posibilite caracterizar una serie de tendencias de cambio, dinmicas de funcionamiento y el rol del Estado en gobierno y regulacin del sistema universitario, desplegados desde el retorno a la democracia. Y por otro lado, esta aproximacin estructural nos permitir realizar un balance ms ajustado de las lneas de continuidad y ruptura de las polticas universitarias recientes as como tambin el comportamiento asumido por el resto de los actores acadmicos. El anlisis se organiza alrededor de tres grandes perodos: el primero referido a la transicin democrtica y el gobierno de Alfonsn, el segundo que aborda la dcada de reformas durante el gobierno de Menem y un tercero que se inicia con el gobierno de la Alianza y se continua hasta la gestin de Nstor Kirchner y de su esposa Cristina Fernndez de Kirchner. Hacia el final del trabajo se presentan una serie de reflexiones que formuladas en trminos de desafos que se presentan no solo para la actual gestin sino para el conjunto de la comunidad universitaria.
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democratIzacIn unIVersItarIa y autolImItacIn estatal (1983-1989)

Este primer perodo conocido como transicin democrtica se extiende desde la llegada al gobierno del presidente Ral Alfonsn en 1983 hasta la primera renovacin presidencial en 1989. Aunque solo recientemente el anlisis del retorno a la democracia ha sido objeto de estudio de socilogos y politlogos (Novaro y Palermo: 2004; Quiroga: 2005), una provisoria caracterizacin de este perodo nos remite a las tensiones que atravesaron estos aos entre las fuertes expectativas que gener la democracia y los condicionantes heredados de la dictadura militar. No es casual, entonces, que las polticas universitarias seguidas por el gobierno alfonsinista oscilaran entre la necesidad de dar respuestas a las demandas acumuladas y las limitaciones para introducir cambios en la universidad.
cLaudio suasnbar pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 87-103
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Despus de 13 aos de intervencin -casi ininterrumpidas- signados por la represin poltica, el oscurantismo ideolgico y restricciones financieras, la situacin de vaciamiento cientfico y acadmico de las universidades nacionales constitua el saldo principal que dejaba la dictadura militar. Al igual que en la sociedad, el carcter autoritario de la intervencin estatal contribuy a generar un clima de desconfianza y prdida de legitimidad hacia el Estado, y que en el mbito universitario se expres en la demanda de completa autonoma, la cual en ciertos segmentos acadmicos tendi a asociarse al financiamiento incremental y la nula intervencin estatal. Siendo la universidad una de las bases sociales del gobierno alfonsinista, la gestin universitaria fue sensible a estas demandas aunque con ello tambin limit fuertemente su capacidad para disear e implementar una poltica para el sector. As, las primeras medidas como el decreto 148/83 a la par que derogaba las leyes y restricciones dictadas por los militares fijaba un proceso de normalizacin de las instituciones universitaria a travs de la puesta en vigencia de los estatutos aprobados antes de 1966, esto es, a partir de aquellas normas que en uso de su autonoma se haban dado las propias universidades. Como parte de este proceso de normalizacin se reincorporaron los docentes e investigadores cesanteados, se sustanciaron nuevos concursos pblicos y abiertos, y se legalizaron los centros de estudiantes, entres otras medidas dirigidas a retornar al modelo de gobierno tripartito inscripto en la tradicin de la reforma universitaria de 1918 (Chiroleu y Iazzetta: 2005). El problema del acceso a la universidad constituy el otro nudo de tensiones que atraves este perodo. Las polticas restrictivas (cupos y examen de ingreso) desarrolladas por los militares generaron por un lado, una demanda acumulada por estudios universitarios, y por otro, el legtimo reclamo de los sectores excluidos se decodific en el contexto del discurso democratizador como promesa de resolucin de todos los males argentinos, en trminos de acceso libre. La autolimitacin del propio gobierno a intervenir con polticas activas sobre este problema deleg en cada universidad las respuestas a esta demanda que se materializaron en diversas soluciones de compromiso. Sin un debate profundo sobre las necesidades y demandas sociales ni de la necesaria planificacin e integracin de polticas consensuadas entre el Estado y las universidades, las estrategias implementadas tendieron a contener el exponencial crecimiento de la matrcula operado a comienzos de los ochenta. As, adoptando la forma de una verdadera explosin del ingreso entre 1980 y 19851 la matrcula crecera en un 30 %, y continuara aumentando en las dos dcadas siguientes a tasas ms o menos similares.
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La matrcula universitaria en 1980 era de 388.101 y pas en 1985 a 595.543. (Fuente: PMSIU, cita de Fernndez Lamarra: N. 2003, 104).
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De manera general, este primer perodo puede caracterizarse por el carcter reparador de las acciones estatales donde el Estado no tuvo una poltica en el sentido de reformar o modificar la configuracin de las universidades. Ciertamente, existieron numerosos proyectos de leyes para el sector presentados en el Congreso pero ninguno alcanz a ser tratado. Los mecanismos de gobierno, por tanto, estuvieron centrados en las instancias de autorregulacin como el CIN (Consejo Interuniversitario Nacional) y por ello, los actores principales en la construccin de poltica fueron las propias universidades, a travs del accionar de sus estamentos: docentes, graduados y estudiantes. No obstante, y an en el marco de estas tendencias, es posible sealar la presencia de un ncleo reducido de investigadores y acadmicos universitarios que habiendo completado o continuado su formacin acadmica en el exterior comenzaran a visualizar la necesidad de reformar las universidades siguiendo los patrones internacionales, y en particular las experiencias de modernizacin universitaria desplegadas en los aos sesenta en algunos pases de la regin. Asimismo, durante este perodo se acordaran los primeros programas con financiamientos de organismos internacionales como el PRES (Programa de Reforma de la Educacin Superior) que inclua entre otros componentes aquel que ser tan discutido en los aos posteriores como el Sub-proyecto 06 de Evaluacin Institucional. Los avatares de los intentos modernizadores del gobierno de Alfonsn naufragaron en el carcter errtico de las polticas econmicas y la imposibilidad de construir un marco de gobernabilidad frente a los poderes corporativos (militares, sindicatos, empresarios) que desde el reinicio de la democracia expresaban la nueva configuracin de la Argentina pos dictatorial.
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InterVencIonIsmo estatal y reconFIguracIn de campo de la educacIn superIor (1989-2000)

El segundo perodo se extiende entre 1989 hasta 2000, el cual coincide con los diez aos de gobierno de Menem y cuyos rasgos principales estarn dados por la instalacin de la agenda de reforma en los primeros aos de gestin, y por el proceso de implementacin de la reforma a partir de la sancin de la Ley de Educacin Superior. La construccin de un cierto consenso alrededor de una agenda de reformas impulsada por el gobierno en sintona con las recomendaciones del Banco Mundial, supuso una accin orientada hacia dos ejes: por un lado, deslegitimar la universidad pblica, y por otro, instalar la idea de una transformacin estructural de la misma. No es casual, entonces, que los temas de la agenda
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se centraran en el problema de la calidad, la necesidad de la evaluacin de las instituciones, la necesidad de arancelar las universidades a travs de la generacin de recursos propios como modo de superar la crisis del sector (Krostch: 1998). Con la creacin de la SPU (Secretara de Poltica Universitarias) a partir de 1993 se produce el pasaje de una poltica declarativa (centrada en la construccin de la agenda a travs de la difusin de investigaciones, estadsticas y diagnsticos) a la instrumentacin de las principales medidas propuestas. La sancin de la Ley de Educacin Superior sancionada en 1995 marcara la orientacin de las polticas universitarias durante este perodo que, siguiendo los lineamientos del Banco Mundial, se propusieron: Impulsar una mayor diferenciacin de las instituciones, promoviendo el desarrollo de instituciones privadas. fomentar formas de financiamiento alternativas al pblico o mixtas, va aranceles, vinculacin de fondos con desempeo acadmico, venta de servicios, etc. Proveer de incentivos a las instituciones pblicas que diversifiquen la obtencin de recursos propios. redefinicin del rol del gobierno y de la educacin superior. introduccin de polticas que tengan como objetivo lograr una mayor equidad. Todas estas orientaciones aparecern legisladas en la nueva normativa2 en un contexto que lejos de inscribirse en un vaco histrico, se desplegara como continuidad del clima generado en los aos previos de construccin de la agenda de reforma. En este sentido, cabe resaltar el carcter estructural de los cambios que introduce la Ley de Educacin Superior en los mecanismos de
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Siguiendo a Krotsch (1998) la Ley de Educacin Superior se caracteriza por los siguientes rasgos: 1) establece criterios para el gobierno de las instituciones que, si bien sigue con el modelo de gobierno tripartito, tiende a fortalecer a las autoridades unipersonales, 2) descentraliza el rgimen econmico financiero. De esta manera, promueve la diferenciacin en materia de retribuciones y la competencia entre las universidades, 3) estimula la creacin de universidades privadas, promueve la estratificacin por niveles a travs de legislar sobre el postgrado y sobre el papel que ha de tener en la formacin de docentes de grado, 3) complejiza y verticaliza la estructura de poder mediante la creacin de organismos de coordinacin como: Consejo de Universidades, Consejo Nacional de Acreditacin y Evaluacin y los Consejos de Planificacin Regional, 4) flexibiliza la tradicional distincin pblico-privado, y 5) establece mecanismos de regulacin del conjunto estructurndolo en torno a un campo que incluye el postgrado. Una caracterizacin complementaria en el marco ms amplio de las polticas neoliberales se puede consultar Paglianitti y otros (1996).
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gobierno de la educacin superior y ms profundamente en la dinmica de construccin de las polticas para el sector. La consolidacin del rol de Estado como Estado Evaluador y de la evaluacin como eje estructurante de las polticas universitarias constituye el rasgo dominante de este perodo. De esta manera, si por un lado se pluralizan las instancias de gobierno del sistema con la creacin de los llamados organismos de amortiguacin como la CONEAU (Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria) encargada de la evaluacin institucional y acreditacin de carreras de grado y posgrado, el Consejo de Universidades que agrupa a los rectores de universidades pblicas (CIN) y privadas (CRUP), y los CPRES (Consejos de Planificacin Regional) orientados a coordinar la oferta de educacin superior de las provincias y las universidades. Por otro lado, desde la SPU se implementaran un serie de programas especiales3 que definidos desde el nivel central y ejecutados descentralizadamente configuran una nueva lnea de conduccin de las instituciones universitarias. Esta centralidad de la evaluacin que atravesarn todas las acciones estatales tendr como resultado la emergencia de nuevos actores en la construccin de polticas como los mandarinatos acadmicos (comit de pares) y la activa presencia de una tecno-burocracia estatal con altas credenciales acadmicas (Suasnbar: 2001). Lejos de la voluntad homogeneizadora y de introducir cierta racionalidad en el sector que se propona la reforma, los resultados de este proceso revelan el carcter contradictorio y fragmentario a nivel de las instituciones. As, la introduccin de lgicas de mercado a travs mecanismos competitivos basados en premios y castigos no solo no conllevaron necesariamente al mejoramiento de la calidad sino tendieron a generar lgicas hobbesianas en las disciplinas menos institucionalizadas y profesionalizadas (caso de las ciencias sociales y humanidades) y rasgos de burocratismo y ritualizacin de los mecanismos de evaluacin en las disciplinas ms consolidadas (ciencias exactas y bsicas) (Versino y Roca: 2010).
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En 1995 se activa el PRES (Programa de Reforma de la Educacin Superior) cuyo objetivo primordial ser el mejoramiento de la gestin universitaria en lo que se refiere a la eficiencia y calidad, as como tambin llevar adelante una reforma acadmica y administrativa. Este programa tiene dos componentes: el primer componente incluye: a) el fortalecimiento institucional del sector universitario a travs de la CONEAU y el segundo componente lo constituye el FOMEC orientado al apoyo de las reformas de grado, equipamiento y desarrollo del postgrado as como el suministro de becas. Otro programa especial ser el Programa de Incentivo para los DocentesInvestigadores (PROINCE) orientado a estimular la investigacin de los docentes universitarios.
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Ciertamente, no podemos dejar de sealar que la centralidad de la evaluacin se relaciona fundamentalmente con el giro neoliberal de las polticas estatales a nivel mundial y con el carcter brutal que tuvo la implementacin de esa agenda por parte del gobierno de Menem (Chiroleu y Iazzetta: 2005). Precisamente, la crisis de ese modelo econmico sumado al desprestigio producido por la escasa calidad institucional de la administracin menemista cerrara esta etapa caracterizada por un activismo estatal cuyos antecedentes hay que rastrearlos en dcadas pasadas.
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entre la InercIa de la dcada de 1990 y la bsqueda de una nueVa agenda de poltIca (2000-2011).
Por ltimo, el tercer perodo en nuestra periodizacin es aquel que se extiende desde el ascenso del gobierno del Dr. Fernando de la Rua en el 2000 hasta la actualidad. La cercana en el tiempo y la complejidad de los hechos recientes atravesados por la crisis poltica, social y econmica ms profunda de la historia argentina obligan a plantear esta caracterizacin como necesariamente provisoria y tentativa. Teniendo en cuenta estas prevenciones, quizs el rasgo distintivo de este perodo sea la incapacidad del conjunto de los actores universitarios (Estado, universidad y comunidad acadmica) para formular una nueva agenda de polticas superadora de aquella propuesta implementada desde los 90. Este rasgo es perceptible en el breve y traumtico gobierno de De la Ra donde solo su tercer Ministro Andrs Delich avanz en un intento por elaborar una nueva agenda para la educacin superior a travs de la creacin en el 2001 de una comisin de notables presidida por el ex rector de la Universidad Nacional de Crdoba Dr. Hugo Juri. El resultado fue un informe de diagnstico del sistema de educacin superior y un conjunto de propuestas como: Una reforma curricular basada principalmente en un acortamiento de carreras de grado siguiendo los estndares internacionales a una duracin de 4 aos, divido en un primer ciclo de formacin bsica de dos aos de duracin (que sera comn en universidades e institutos y escuelas superiores no universitarias) y un segundo ciclo que se articulara a la especializacin acadmica. Una mayor articulacin entre del sistema cientfico y tecnolgico y su base universitaria y el sistema productivo. La necesidad de una educacin continua para que los ttulos no sean habilitantes para toda la vida.
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Necesidad de implementar un sistema de crditos, el cual permitira la movilidad de alumnos as como el intercambio entre instituciones, etc. Restringido a ciertos temas (acceso, estructura, ciencia y tecnologa, etc) sobre los que deba expedirse la comisin y dejando fuera el problema del financiamiento y la nueva configuracin del gobierno de la educacin superior, el Informe Juri nos revela los lmites de este intento por superar la inercia de las polticas precedentes, hecho que no es privativo de la anmica gestin universitaria sino del conjunto de las polticas de este gobierno. La apresurada salida de De la Rua en el marco de la crisis generalizada del 2001 marc el final de este gobierno que haba llegado rodeada de fuertes expectativas de cambio. La permanente inestabilidad que rode la an ms breve gestin del presidente Adolfo Rodrguez Sa y el posterior gobierno de transicin del presidente Eduardo Duhalde delinean una etapa que podemos caracterizar de inexistencia de polticas para el sector y donde la accin estatal se concentr casi exclusivamente en la administracin de la crisis social. Frente a estos hechos, la actitud de la comunidad universitaria oscil entre la perplejidad del campo acadmico e intelectual que no pudo prever el carcter disruptivo de la crisis y la gestin defensiva (y de bajo perfil) de las universidades y sus rectores por mantener su cuota de financiamiento. La llegada al gobierno de Kirchner y sus primeras medidas en distintas reas (derechos humanos y en el manejo de la deuda externo), abrieron una nueva expectativa en porciones significativas de la poblacin. No obstante, los elementos de diferenciacin no resultan tan evidentes en el caso de las polticas universitarias. Como sealamos al inicio, la paradoja se revela en un gobierno caracterizado por un giro neointervencionista que en materia universitaria no ha logrado configurar una nueva agenda de poltica para el sector, ms an las orientaciones parecen dar cuenta de una inercia de las lneas de poltica heredadas del perodo anterior. Al respecto, un conjunto de razones permiten explican esta situacin donde como se ver conviven tanto la limitacin estatal como tambin el propio comportamiento de los actores universitarios. En este sentido, es innegable las huellas que las polticas de reforma han dejado en la configuracin actual de la educacin superior y que a nuestro modo de ver se expresan en cierta cristalizacin de los dispositivos de gobierno implantados por la Ley de Educacin Superior, los cuales no solo ya han sido asumidos por las universidades (programa de incentivos, evaluacin institucional y
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acreditacin de postgrados) sino tambin reapropiados por distintos actores del sistema (investigadores, gestores universitarios y burocracia estatal) con finalidades e intereses no necesariamente coincidentes (Suasnbar, 2005). Por otro lado, el seguimiento de los programas especiales implementados por el actual gobierno revela una poltica incremental antes que global y coherente hacia el sector, cuestin que la diferencia de lo ocurrido en la dcada de 1990. No obstante, y a diferencia de la fase anterior, se observa una novedad en materia de poltica pblica universitaria que, si bien no supone un nuevo direccionamiento para el rea, merece ser destacada. Se trata de la creciente presencia de programas especiales focalizados, orientados al mejoramiento de disciplinas, carreras e instituciones, los que, sin desplazar a los programas de tipo competitivo, marcan una innovacin en la intervencin estatal. A su vez, existe una marcada tendencia desde la SPU a multiplicar los programas especiales, los que combinan modalidades competitivas y orientadas y distribuyen montos reducidos respecto del financiamiento global. La sumatoria de programas que otorgan pequeas sumas de financiamiento entre numerosas instituciones puede caracterizarse como de un efecto regadera, donde la presencia de programas ms accesibles y de otros ms competitivos permite que todas las instituciones accedan a alguna porcin de los recursos. El correlato en trminos de estrategias institucionales de captacin de recursos lleva a una poltica de ventanillas mltiples (Garca de Fanelli, 2008), esto es, la demanda simultnea de financiamiento en distintos programas con escasa coordinacin. Esa situacin acarrea una gran dispersin de recursos y costos acadmicos y administrativos por parte de las instituciones no siempre acordes a la inversin realizada (Ibd). Retomando una mirada de largo plazo, podemos sealar que la actual gestin al igual que las anteriores no ha podido modificar sustancialmente las tendencias histricas del sistema, y cuando lo hicieron como el caso de las polticas de reforma de la dcada de 1990, profundizaron ciertos problemas estructurales. As, la expansin desigual de la matrcula universitaria que muestran los Cuadros 1, 2 y 3 da cuenta el fuerte proceso de la masificacin del sector con un crecimiento del 239 % en las ltimas dos dcadas donde todava sigue siendo dominante el sector pblico. Pese a ello, la dinmica histrica del sistema se mantiene ya que las siete (7) universidades de ms larga tradicin del pas concentran el 54,7 de los alumnos, y una sola de ellas la Universidad de Buenos Aires capta el 23,5 del total de la matrcula.
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Cuadro 1 crecImIento de la matrcula unIVersItarIa

por sector pblIco y prIVado
perodo 1986-2008
matrcula unIVersItarIa 1986 Sector Pblico Sector Privado Total % 581.813 85.643 667.456 100 1996 812.308 152.314 964.622 144,5 2003 1.251.444 209.334 1.460.778 218,8 2008 1.283.482 317.040 1.600.522 239,8
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Fuentes: Anuarios estadsticos 2004 y 2008. Secretaria de Polticas Universitarias, Ministerio de Educacin.
Cuadro 2 dIstrIbucIn de la matrcula unIVersItarIa por sector pblIco y prIVado (en porcentajes) perodo 1986-2008
matrcula unIVersItarIa 1986 Sector Pblico Sector Privado Total % 87,1 12,8 100,0 1996 84,2 15,8 100,0 2003 85,7 14,3 100,0 2008 80,2 19,8 100,0
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Fuentes: Anuarios estadsticos 2004 y 2008. Secretaria de Polticas Universitarias, Ministerio de Educacin.
Cuadro 3 matrcula unIVersItarIa y dIstrIbucIn porcentual sector pblIco. ao 2008

unIVersIdad Buenos Aires Tecnolgica Crdoba La Plata Rosario Tucumn Total Total UUNN matrcula 301.599 73.632 102.684 91.899 72.048 60.206 702.068 1.283.482 porcentaje 23,5 5,7 8,0 7,2 5,6 4,7 54,7 100,0
Fuente: Elaboracin propia sobre datos del Anuario estadstico 2008. Secretaria de Polticas Universitarias, Ministerio de Educacin.
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La expansin matricular desarrollada desde el retorno a la democracia tampoco parece haber modificado el limitado perfil cientfico de la universidad argentina ya segn estadsticas oficiales la composicin de la matrcula por ramas de estudio marca el peso predominante de las Ciencias Sociales con un 42,8 % y la dbil presencia de las Ciencias Bsicas representadas con 2,8 %. Por su parte, el proceso de diferenciacin institucional no es nuevo en la historia reciente de la universidad argentina puesto que esta tendencia se inicia en la dcada del sesenta con una primera ola de creacin de universidades privadas (13 entre 1960-1964), que le seguira una segunda ola de universidades pblicas en la dcada siguiente (16 entre 1970-1974). No obstante, esta tendencia se profundiz en la dcada de 1990, particularmente en la expansin del sector privado tal como lo muestra el Cuadro 4. En el marco de estas tendencias histricas la novedad en el sistema universitario argentino ha sido la expansin explosiva de carreras de posgrado que se opera en la misma dcada en contexto de las reformas neoliberales. A diferencia de la expansin de la matricula de grado donde las universidades pblicas conservan el predominio sobre el sector privado, la dinmica de crecimiento del posgrado estuvo fuertemente asociada a las tendencias de mercantilizacin, privatizacin e internacionalizacin de la educacin superior comunes a toda la regin. Al respecto, el dato ms revelador del impacto de las condiciones en que se expandi el posgrado sea la distribucin por sectores (Cuadro 4) ya que el 73 % (1344) corresponden a carreras ofertadas por las universidades pblicas, mientras que el 27 % (498) restante dependen de las universidades privadas. De tal forma, la expansin del posgrado conllev una suerte de hibridizacin estatal/privado en las universidades argentina no solo por la necesidad de arancelar estos estudios sino ms profundamente porque gener un verdadero mercado del posgrado en el cual las instituciones y programas comenzaron a desarrollar distintas estrategias para la captacin de recursos, alumnos y profesores (de la Fare y Lenz, 2010).
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Cuadro 4 InstItucIones unIVersItarIas por sector pblIco y prIVado

InstItucIones unIVersItarIas 1986 Sector Pblico Sector Privado Total Porcentaje 28 23 51 100 % 1996 36 40 76 149,0 % 2003 45 54 99 194,1 % 2008 48 57 105 205,9 %
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Fuentes: Elaboracin propia sobre datos de los Anuarios estadsticos 2004 y 2008. Secretaria de Polticas Universitarias, Ministerio de Educacin.
Cuadro 5 posgrados por InstItucIn unIVersItarIa segn ao y nIVeles. aos 1995/2009

1995 Sector Pblico 518 65,4 % 1344 2009 73 %
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Sector Privado
Total
274 792
34,6 % 100%
498 1842
27 % 100%
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de De la Fare y Lenz (2010) La poltica de posgrado en Argentina y la expansin de carreras a partir de la dcada del 90. Informe Final. IEC-CONADU.
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a modo de conclusIn
Desde el retorno a la democracia en la Argentina, las polticas pblicas hacia la universidad oscilaron entre la autolimitacin estatal y un intervencionismo desmedido. La primera estrategia supuso que el gobierno radical de los aos ochenta, en aras de preservar la autonoma universitaria, haya renunciado a impulsar e introducir cambios que dieran respuesta a las nuevas demandas y necesidades sociales, en un marco de cooperacin entre las universidades y el resto de las agencias estatales. En los noventa, el estado nacional introdujo y potenci lgicas de mercado que, aunque ya estaban presentes desde antes a travs de nuevos mecanismos de control y regulacin, fortalecieron una visin por parte de los universitarios de que toda accin estatal era sospechada de avasallamiento de la autonoma. Estos cambios en las orientaciones de la poltica hacia el sector, ciertamente no modificaron sustancialmente una serie de tendencias histricas como la expansin matricular y diferenciacin institucional, siguiendo un patrn de desarrollo desigual entre instituciones y reas de conocimiento. Esta dinmica
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del sistema se observa an en las tendencias ms recientes de expansin del posgrado en condiciones de mercado, las cuales revelan tambin la capacidad de adaptacin y resignificacin de las polticas pblicas por parte de los distintos actores acadmicos. Desde esta mirada retrospectiva, las polticas universitarias durante los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez como sealamos al inicio estuvieron signadas por la ausencia de una nueva agenda capaz de afrontar las tendencias histricas y desafos actuales. As, al aumento del financiamiento y la ampliacin de los programas especiales (que puede contarse como un rasgo de neointervencionismo estatal) revela una poltica incremental antes que global y coherente hacia el sector, hecho que si bien lo diferencia de las polticas de la dcada de los noventa, no alcanza a modificar aquella agenda. Frente a la proximidad de un nuevo recambio presidencial y en un contexto econmico favorable, el desafo principal del conjunto de los actores universitarios y gubernamentales constituye la formulacin de una nueva agenda de poltica para el sector. En este sentido, quizs el mayor obstculo para avanzar en dicha tarea sea superar la dicotoma entre intervencin estatal y autonoma universitaria que impregna las visiones y representaciones de los actores. Al respecto, la experiencia internacional revela que la planificacin estatal no es incompatible con la autonoma universitaria sino que por el contrario la presupone. Pero para instalar la idea de planificar con autonoma es necesario repensar la propia relacin entre Estado y Universidad que posibilite construir una poltica consensuada basada en la confianza y la cooperacin pero tambin en compromisos y responsabilidades compartidas. Este cambio en la cultura poltica universitaria ciertamente permitir afrontar los desafos de una nueva agenda que desde nuestra perspectiva debera dar respuesta a los problemas de arrastre visualizadas en las tendencias histricas como tambin a las nuevas demandas y necesidades sociales.
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Reformas en educacin superior. Aspectos y perspectivas***

Reforms in higher education. Aspects and views
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Resumen
Este artculo examina algunos de los cambios recientes de la educacin superior en Amrica Latina: internacionalizacin, diversificacin de instituciones y de ofertas educativas y privatizacin-mercantilizacin. Presenta distintas actitudes frente a estos cambios. Considera las reformas curriculares de los 90, tomando el ejemplo de la Universidad Nacional de Colombia. Finalmente retoma como elementos bsicos del carcter de la Universidad Pblica su opcin por lo pblico, lo estratgico, el largo plazo y el inters general.
AbstRAct
This paper considers some of the recent changes in higher education in Latin American such as internationalisation, diversification of institutions and educational offer, and privatisation- commercialization. It presents different attitudes towards these changes. It also considers the curricular reforms of the 1990s, following the example of the National University of Colombia. Finally it retakes, as basic elements of the nature of the Public University, the emphasis on public, strategic, long-term and general interest.
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Palabras clave: Reformas, educacin superior, privatizacin, mercantilizacin, academia, universidad pblica.
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Keywords: Reforms, higher education, privatization, commercialization, academy, Public University.
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Los autores agradecen la importante revisin documental realizada por Gisselle Osorio y sus aportes al presente texto. Este documento es producto del proyecto: Autonoma y legitimidad en las Universidades Pblicas de Amrica Latina, financiado por la Universidad Nacional de Colombia. Fsico, con estudios de magister en filosofa y candidato a Doctor en Educacin. Correo electrnico caauh@yahoo.com. Psicloga de la Universidad de los Andes (Colombia). Estudios de maestra en filosofa de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrnico julianalopezc@yahoo.com.
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Preocupados slo por el crecimiento econmico, tratamos la educacin cada vez ms como si su objetivo primario fuera ensear a los estudiantes a ser productivos econmicamente, ms que a pensar crticamente y a formarse como capaces de aprender de su experiencia y de comprender a las instituciones y a sus conciudadanos. Esta visin tan corta acerca de la utilidad de la educacin y de nuestras urgencias, ha socavado nuestra habilidad para criticar la autoridad, ha reducido nuestra simpata con los marginados y diferentes, y ha pervertido el sentido de nuestras capacidades para ocuparnos de problemas globales complejos. Y la prdida de estas competencias bsicas pone en riesgo la salud de las democracias y la esperanza en un mundo decente. Guillermo Hoyos Vsquez
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o que recibe el nombre de Reforma en Educacin Superior es un conjunto de cambios de distinta ndole que tienen diferentes grados de importancia y profundidad y que afectan de modo diverso la vida acadmica y las relaciones de la educacin superior con la sociedad. La palabra se utiliza para denominar los cambios en las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior, en la filosofa de la formacin, en los planes curriculares generales, en el nfasis en las funciones sustantivas o, incluso, reestructuraciones administrativas de las instituciones de educacin superior que no siempre transforman de modo especialmente significativo el quehacer acadmico o las relaciones de estas instituciones con su contexto1.
Hablamos de reformas, de reestructuraciones o de transformaciones para nombrar los cambios que queremos distinguir por su naturaleza o importancia; pero no parece fcil reconocer, por ejemplo, las diferencias entre reforma y reestructuracin. Alcntara afirma que A diferencia de los procesos de reestructuracin, que son cambios en respuesta a una necesidad especfica, las
Con frecuencia se asume, por parte de las directivas de la universidad, que un buen gobierno universitario que aspire a dejar huellas en la institucin debe implementar algn tipo de reforma. El cambio pasa as a ser un ndice de calidad de la gestin y hacerlo visible se convierte en una estrategia de legitimacin de la direccin de la universidad. Casi cada rector impulsa una reforma cuya profundidad depender del modo como en la prctica modifica la vida universitaria.
carLos a. hernndez, JuLiana Lpez pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 105-153
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reformas son procesos planeados e intencionales que consisten en un conjunto de valores compartidos por una comunidad determinada (Alcantar: 2009, 125). Por su parte, Krotsch propone una definicin de reforma como accin voluntaria, como estrategia tendiente a modificar situaciones existentes aunque no transformen el orden vigente (Krotsch: 2001, 14). La expresin accin voluntaria invita a plantear un problema: bajo qu condiciones los cambios que se reconocen como reformas pueden llamarse acciones voluntarias? Muchos de los cambios son impulsados por actores y organismos externos a las comunidades universitarias y otros, siendo iniciativa de ciertos sectores del mbito universitario, no han sido aceptados, consensuados o promovidos participativamente para comprometer a los distintos sectores en lo que debera ser un proyecto colectivo. Las mismas dudas caben sobre la definicin de Alcntara, que distingue las reformas como planeadas e intencionales por oposicin a las respuestas a necesidades especficas. Sin duda es necesario organizar y promover los cambios institucionales para llevarlos a la prctica, pero cabe preguntar, por ejemplo, qu tanto de las actuales reformas obedece a las intenciones de los actores y qu tanto corresponde a la adaptacin mecnica a las dinmicas de la competencia y a los sistemas de evaluacin y control. Como cambios culturales y polticos, las reformas implican, segn Braslavsky y Cosse (2006), un liderazgo claro y mnimamente duradero y el compromiso de distintos sectores. Para ellos, las reformas deben resultar de un consenso de intereses entre los acadmicos, las instancias gubernamentales y otros sectores polticos y econmicos con capacidad de incidir en las orientaciones de la educacin superior. Quienes estaran en mejor condicin para planear y liderar las reformas seran los analistas simblicos; quienes tendran la tarea de posibilitar los consensos, reconocer las condiciones de viabilidad de las propuestas y darles la coherencia necesaria (Braslavsky y Cosse: 2006). El poder de los analistas simblicos est ligado a su conocimiento, a sus intereses ms universalistas y a su sentido de responsabilidad asociado a la conciencia de su poder como intelectuales; virtudes que los hacen, en principio, capaces de construir representaciones vlidas y consistentes de lo social y de elegir entre alternativas de accin, con conocimiento de las implicaciones de mediano y largo plazo. Sin embargo, tampoco parecen fciles los consensos entre los mismos analistas simblicos. Adelantando una distincin de posiciones que desarrollaremos ms adelante, algunos de estos intelectuales conscientes de su relacin con el poder son proclives a aceptar, racionalizar y promover la mayora de las propuestas de cambio que emanan del poder establecido; otros se inclinan a rechazar la mayora de los cambios por innecesarios, inconvenientes, ilegtimos o impuestos; algunos asumen puntos de vista crticos desde
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posiciones basadas en el inters general; otros defienden los intereses de los acadmicos desde lo que se considera esencial al desarrollo de las disciplinas. La educacin superior est siempre en proceso de cambio, pero hay transformaciones especialmente significativas, que inciden en las orientaciones y en las prcticas de las comunidades de profesores, estudiantes y que nadie duda en considerar verdaderas reformas. Si llamamos reforma a un cambio global que afecta la naturaleza de las instituciones, sus procesos de formacin y sus relaciones con el entorno, encontraremos pocas verdaderas reformas. Es lo que han decidido autores como Rama quien considera que ha habido tres grandes reformas desde la Reforma de Crdoba de 19182.
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la ltIma gran reForma de la educacIn superIor

El nombre de Tercera Reforma, empleado por Rama, es resultado de una distincin analtica que no es necesariamente compartida por otros estudiosos, como por ejemplo A-N. Roth (2011), prefiere hablar de una Segunda Reforma para referirse a los cambios actuales3. Pero independientemente
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Segn Rama, la Primera Reforma se inicia con el movimiento de Crdoba de 1918 y se caracteriza por la hegemona de la universidad pblica, la gratuidad del acceso, la financiacin total por parte del Estado, el cogobierno en varios pases, la defensa de la autonoma y la posicin crtica frente a los gobiernos, la formacin centrada en el pregrado y la ausencia de evaluaciones externas de la calidad. La Segunda Reforma, entre los aos setentas y los noventas, se caracteriz por la ampliacin de la matrcula en las instituciones privadas, por la aparicin de una gran diversidad de programas, por la mercantilizacin de la educacin superior, por la ampliacin del nmero de docentes con muy diversa formacin, por una gran heterogeneidad en lo relativo a la calidad y por el incremento de la investigacin y de la oferta de postgrados. En la Tercera Reforma, desde los noventa hasta hoy, crece la heterogeneidad de instituciones y programas, se abre espacio a los procesos de internacionalizacin, se ampla notablemente la cobertura (principalmente en las instituciones privadas), crece la privatizacin y emergen las instituciones con nimo de lucro, se incorporan las tecnologas de informacin y comunicacin y se establecen sistemas de evaluacin y acreditacin externa de instituciones y programas (Rama: 2006,). Para Roth, las polticas de privatizacin, la configuracin de un Sistema de Educacin Superior y adecuacin a los lineamientos de las grandes agencias internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional tienen una cierta continuidad en Latinoamrica y, por tanto, despus de la Primera Reforma habra slo una Segunda Reforma que se ha venido implementando desde los aos ochentas del siglo pasado hasta el presente. De acuerdo con Roth, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico () reformaron sus polticas hacia un marco parecido: estmulo a la educacin privada, constitucin de un marco regulatorio comn vlido para los sectores educativos pblico y privado y, creacin de instituciones especficas para la orientacin, el control y la vigilancia (acreditacin y evaluacin) de las instituciones de educacin superior. Este esquema debe permitir al Estado, por medio de un sistema de incitacin financiera basada en indicadores de desempeo y de resultados, modificar los comportamientos de las instituciones educativas hacia la realizacin de ciertos objetivos generales de poltica pblica. Se pretende pasar as de un Estado educador a un
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del nombre que reciba la transformacin de la educacin a la que asistimos, lo importante es precisamente sealar los cambios. La educacin superior est siendo sometida a transformaciones estructurales entre las cuales cabe mencionar: Las reformas acadmicas (que incluyen el acortamiento de carreras, la flexibilizacin de los currculos, la implementacin de la modalidad de los crditos, la aceleracin de los procesos de revisin y actualizacin curricular4 y la redefinicin de estrategias de enseanzaaprendizaje a partir del empleo de las nuevas TIC y de modelos de construccin colectiva del conocimiento y autoaprendizaje). El nfasis en los postgrados; el incremento de la investigacin significativa para las redes internacionales (donde la produccin se evala por publicaciones en revistas indexadas y patentes); la expansin de la educacin virtual y a distancia (con ofertas nacionales e internacionales), favorecida por el empleo creciente de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. La internacionalizacin de los currculos; la transnacionalizacin de la educacin superior o educacin transfronteriza5, La diversificacin de instituciones y programas acadmicos (colegios o instituciones universitarias, nuevas instituciones, ciclos ms cortos de educacin superior y ttulos intermedios). La diferenciacin del cuerpo docente en funcin de indicadores de productividad (polticas de incentivos).
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Estado ms bien orientador o incitador que entra en fase con el marco cognitivo neoliberal fundamentado en una autonoma o libertad regulada por mecanismos de incitacin financiera y de estmulo de mercado en una perspectiva neoinstitucional (A-N. Roth: 2011). Para Tunnermann, Una de las grandes debilidades de la educacin latinoamericana ha sido la poca atencin que en el pasado se otorg al diseo curricular. El currculo, concebido tradicionalmente como plan de estudios o listado de asignaturas, no era considerado como pieza clave de los procesos de reforma acadmica. Hoy da sabemos que el currculo es donde las tendencias innovadoras deben encontrar su mejor expresin. Nada refleja mejor la filosofa educativa, los mtodos y estilos de trabajo de una institucin que el currculo que ofrece. El currculo debe hacer realidad el modelo educativo que la institucin promueve (Tunnermann, El nuevo diario, 5 de agosto de 2008). De acuerdo con Knight, La educacin transfronteriza es un concepto que se refiere al movimiento de la educacin (estudiantes, investigadores, profesores, materiales de aprendizaje, programas, proveedores, conocimiento, etc.) a travs de las fronteras nacionales, regionales, jurisdiccionales o geogrficas (Knight: 2009, 123).
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La consolidacin de organismos regulatorios en torno a la vigilancia y control de la calidad de programas e instituciones tanto nacionales como regionales e internacionales (acreditacin o certificacin de programas o instituciones) y la privatizacin-mercantilizacin de la educacin superior asociada a: Crecimiento acelerado de las instituciones privadas6 Emergencia y expansin de las instituciones de educacin superior empresariales y corporativas7 y de las universidades con nimo de lucro que operan con un modelo de gestin empresarial (y que supeditan, en general, la calidad a la rentabilidad)8 Diversificacin de las fuentes de financiamiento de la educacin pblica e impulso a la implementacin de polticas de privatizacin en las universidades pblicas. Algunos de los cambios mencionados afectan la vida acadmica sin producir grandes modificaciones en las identidades institucionales; otros, como la privatizacin-mercantilizacin, constituyen verdaderas mutaciones en la naturaleza de las instituciones que no siempre pueden considerarse un progreso, que incluso ponen en riesgo los valores que han hecho posibles y respetables a las universidades y que han legitimado su derecho a la autonoma. En el contexto de esta creciente mercantilizacin, la educacin superior deja de ser reconocida como un derecho y pasa a ser ofrecida como una mercanca.
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La expansin masiva que sufri la educacin superior durante la dcada de los 90 favoreci el crecimiento acelerado de la educacin superior privada. Dado que la expansin masiva de la matrcula y la demanda no estuvieron acompaadas por una expansin de la financiacin estatal, stas fueron absorbidas por la educacin superior privada y favorecieron el vertiginoso crecimiento de esta ltima que hemos presenciado en los ltimos 20 aos (Altbach, Reisberg y Rumbley: 2009, Sanyal y Martin: 2009, Knight: 2009, Tilak: 2009, Villanueva: 2008). Paralelamente a las IES empresariales, se han desarrollado las universidades corporativas, las cuales, como su nombre lo indica, pertenecen a importantes conglomerados empresariales que requieren personal permanentemente actualizado. () Entre las IES corporativas ms importantes, se mencionan: Sun Microsystems University, Motorola University University of Toyota, General Electric, General Motors, Land Rover, Shell, Coca Cola, Marlboro, MacDonalds, American Express, Aookem Nicrisifs, Xerox (Morrison/Meinster) (Garca Guadilla: 2002, 103). Aunque las instituciones de educacin privada que estatutariamente se reconocen con nimo de lucro son pocas, se registra un aumento progresivo especialmente en los pases en desarrollo (Ver: Altbach, Reisberg y Rumbley: 2009).
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Otro cambio problemtico, relacionado con el anterior, se produce en la jerarqua de los fines: la capacitacin de tcnicos y expertos especializados eficientes y eficaces en el trabajo se convierte en el objetivo principal del sistema de educacin superior, en reemplazo del ideal de la formacin universitaria, centrado en la formacin de profesionales y cientficos capaces de asumir el liderazgo cultural de la sociedad, de constituirse en modelos de racionalidad y universalidad tica y de desempearse idneamente en sus campos de accin como ciudadanos autnomos y socialmente responsables. Este ideal sigue vigente como finalidad de la formacin ofrecida por las universidades ms reconocidas, pero crece el sector de la educacin superior que busca acomodarse a las necesidades de la produccin y que deja de lado el inters por el desarrollo de una conciencia crtica capaz de comprender y asumir un proyecto de sociedad. No se trata slo de la emergencia de instituciones distintas a la universidad que se orientan a satisfacer nuevas demandas sociales; la universidad misma, como institucin paradigmtica de la educacin superior, tiende a reducir su papel como formadora de profesionales crticos y comprometidos en la construccin de soluciones para los grandes problemas sociales y se piensa cada vez ms como un espacio de preparacin para la participacin ms eficaz en el sistema productivo. Merece una especial atencin el desplazamiento conceptual desde una educacin (integral) de la persona, pensada en trminos de formacin, hacia una educacin pensada como preparacin para el trabajo, pensada en trminos de (suma de) competencias. Resulta importante examinar lo que est en juego tanto en los cambios evidentes de orden econmico o administrativo como en cambios menos visibles pero igualmente importantes, como los que ocurren en el lenguaje, en la concepcin sobre el papel social de la educacin superior y en el ethos de la academia. Los cambios actuales no resultan de una eleccin libre de las directivas o de los lderes del campo de la educacin. Las dinmicas econmicas y los procesos de internacionalizacin asociados a ellas han sido determinantes. Basta notar cmo en algunos pases pasa a un segundo plano el principio de que los recursos del Estado para la educacin son recursos sagrados y se promueve la privatizacin incluso desde los mismos gobiernos, afanados por adaptarse rpidamente a polticas que se promueven desde los organismos rectores de la economa internacional. Dado que la educacin es la clave del desarrollo y del bienestar de los pueblos, se esperara un aumento permanente de la inversin estatal en educacin, o al menos un aumento acorde al desarrollo creciente de los postgrados y la investigacin. Sin embargo, ello no ocurre pasando as la responsabilidad del Estado con la educacin superior a un segundo plano, no slo porque algunos pases enfrenten situaciones
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de crisis econmica o de conflicto social, sino tambin, lo que es ms grave, porque la educacin comienza a someterse en todo el mundo a un juicio de rentabilidad, como una mercanca cualquiera. Expresin particularmente clara y problemtica de esta mercantilizacin son las nuevas universidades con nimo de lucro, que ofrecen programas en sectores rentables econmicamente y no lo hacen en reas como las ciencias experimentales, porque requieren de laboratorios y tcnicas de alto costo, ni en las ciencias humanas, porque no son lucrativas. Tampoco realizan investigacin, por las mismas razones, ni contratan profesores de tiempo completo, porque eso aumentara los costos de financiamiento, ni aseguran una formacin de calidad, porque la calidad es costosa. Sin embargo captan importantes recursos del Estado. En Estados Unidos estas instituciones tienen el 10% de los estudiantes y reciben el 23% de ayuda del Gobierno Federal, eso es posible por la poltica de financiacin estatal a la demanda. Adems, gastan el 25% de su ingreso en propaganda y acciones para atraer estudiantes y slo entre el 10% y el 20% para pagar a sus docentes. La inversin en propaganda es muy importante porque les permite captar ms estudiantes y en ocasiones cobrar matrculas ms altas que las de otras instituciones privadas. Se presentan y promueven como una estrategia para ampliar la cobertura de la educacin superior, pero logran hacerlo a costa del sacrificio de la calidad. Asimismo, tienen ndices de desercin ms altos que los de las dems instituciones de educacin superior y son muchos los egresados que no logran acceder a un trabajo que les permita responder por los compromisos econmicos adquiridos para estudiar. En estas instituciones no solo se cierran las carreras poco rentables, sino que se sacan del currculo las asignaturas que no estn directamente orientadas a la formacin profesional. Marc DeFusco, director de la universidad de Phoenix entre 1994 y 2002, una de las ms grandes universidades con nimo de lucro en el mundo, reconoce que esas asignaturas aparentemente poco tiles fueron muy importantes en su formacin, pero pregunta si con recursos escasos puede todo el mundo darse el lujo de aprender ms de lo que necesita aprender? 9. Estas universidades con nimo de lucro (for profit) se han abierto en pases como Brasil, Mxico y Chile, donde se ha detectado que presentan serios problemas de calidad (Ver Piedrahita: 2011). La Tabla 1 permite mostrar las diferencias entre las universidades privadas tradicionales y las instituciones for profit (Rodrguez: 2003, 91), stas ltimas no son slo
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Ver el documental College Inc., producido por Frontline para el PBS (Public Broadcasting Service).
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opuestas a las universidades pblicas reconocidas; son tambin muy distintas de las universidades privadas tradicionales. Por ello tampoco los lderes de la educacin privada apoyaron en Colombia la iniciativa gubernamental del ao 2011 de impulsar desde el mismo Estado estas formas de privatizacin de la educacin superior. El conocimiento tiene un carcter internacional, ya que es el resultado de contribuciones de investigadores provenientes de todo el mundo e idealmente sirve al bien de la humanidad. Pero una vez que deja de pensarse el conocimiento como el bien pblico que era para los idelogos de la Ilustracin y se concibe como una mercanca especialmente valiosa, esa mercanca cognitiva queda inscrita en la dinmica de la competencia y sometida a las leyes de la rentabilidad econmica. Se inscribe en la circulacin internacional de las mercancas como otra mercanca cualquiera. La educacin, que es el modo de adquirir conocimiento, deja de pensarse como el derecho que ha sido por acuerdo social en el mundo moderno y las instituciones educativas dejan de ser concebidas como organizaciones sociales que garantizan ese derecho pasando a ser vistas y juzgadas como empresas productivas y a internacionalizarse como tales.
Tabla 1 comparacIn entre InstItucIones de educacIn superIor (Ies) prIVadas tradIcIonales e Ies empresarIales
modelo prIVado tradIcIonal modelo empresarIal For
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Exencin de impuestos o subsiBase impositiva dio pblico Provisin de fondos Donantes Capitalizacin Fondos patrimoniales Metfora de actuacin Stakeholders (asociados) Similares a las Universidades Formas de gobierno pblicas Orientacin de la demanda Prestigio Orientacin acadmica Cultivo de conocimientos Ethos Orientado por las disciplinas Calidad Calidad de resultados Locus de poder Academia
Pago de impuestos (hasta 40% de los ingresos brutos) Inversionistas Inversin privada de capital Stockholders (accionistas) Similares a las empresas Ganancia Aplicacin de aprendizajes Orientado por el mercado Calidad de insumos Consumidores
Fuente: Rodrguez, Roberto. La Educacin superior en el mercado: configuraciones emergentes y nuevos proveedores, en M. Mollis (Comp), Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas? La cosmtica del poder financiero. Buenos Aires, Clacso, 2003, p. 91. Rodrguez (2003, 91).
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Se dir que la verdadera educacin siempre ha sido privativa de las lites; se dir que la determinacin de la vida acadmica por la vida social y econmica tiene una larga historia, pero ello no impide formularse la pregunta sobre qu se pierde y qu se gana con las reformas, no nos exime de la reflexin sobre qu es legtimo conservar, qu es legtimo cambiar y en qu direccin pueden darse los cambios, en un contexto que no puede ser ignorado pero debe ser crticamente examinado. Cabe preguntarse por ejemplo, como Martha Nussbaum, por el destino de las humanidades en el proceso de mercantilizacin de la educacin superior: En casi todas las universidades del mundo se estn erradicando las materias y las carreras relacionadas con las artes y las humanidades, tanto a nivel primario y secundario, como a nivel terciario y universitario (Nussbaum: 2010, 20). Las humanidades son consideradas ornamentos intiles en un contexto donde slo cuenta lo til y lo rentable. Pero el problema mayor, es que se sacrifica el pensamiento crtico y la imaginacin narrativa que nos permite situarnos en el lugar del otro. El cambio de mirada afecta lo esencial de la vida social. La introduccin del nimo de lucro en la educacin superior corre paralela con el descuido de lo que resulta central en la construccin de la tica ciudadana y en la comprensin de las relaciones entre el individuo y la sociedad. Perspectivas frente a los cambios
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El espectro de las perspectivas en relacin con los cambios por parte de quienes estn directamente afectados por ellos, como acadmicos, estudiantes, administradores, gestores de planes y programas, analistas y organizaciones acadmicas y gremiales en el campo de la educacin, es muy amplio, pero parece posible agruparlos en cuatro grandes categoras (que incluyen posiciones muy dismiles e incluso opuestas): Adaptacin funcional y pragmtica a los cambios derivados de las dinmicas econmicas, reconocindolos como oportunidades de progreso o ganancia. Adaptacin selectiva a los cambios, asumiendo en particular lo relativo a la produccin, circulacin y apropiacin de los conocimientos, bien sin atencin especial a las relaciones de la educacin superior con el contexto social y poltico, bien desde posiciones crticas en relacin con estas relaciones pero favorables a las transformaciones que se consideran propicias para el desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
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Resistencia a los cambios por reconocimiento de la validez de las tradiciones acadmicas, por intereses asociados a la defensa de espacios de poder acadmico previamente conquistados, o como resultado del rechazo o la distancia crtica frente a la implementacin de polticas que se reconocen como imposiciones arbitrarias y nocivas asociadas a intereses econmicos o polticos de grupos de poder nacionales o internacionales. Crtica de los cambios desde el examen de sus posibles implicaciones acadmicas, sociales y polticas, desde el anlisis de las determinaciones del contexto socioeconmico y poltico, desde concepciones elaboradas sobre la formacin, la naturaleza de la educacin superior y la relacin entre educacin superior y sociedad, desde la exploracin de nuevas formas posibles de relacin crtica con las dinmicas socioeconmicas y desde la discusin de las alternativas de accin resultantes de esos anlisis crticos. Las tres primeras posiciones configuran un espectro que va desde la aceptacin acrtica de las reformas hasta el rechazo ms o menos fundamentado de las mismas. La ltima pone el nfasis en el anlisis crtico de los cambios, en la develacin de las determinaciones, de los efectos posibles de los mismos y en la comprensin orientada a la accin. En el primer grupo se encontraran los directivos y funcionarios que conciben su tarea como ejecutores de polticas que deben ser implementadas sin discusin (sea porque estn de acuerdo con los cambios, porque se supone que stos derivan de una autoridad que se considera legtima, porque se piensa que son necesarios o inevitables, porque se excluye la posibilidad de someterlos a crtica, en fin, porque se espera sacar provecho de su implementacin). Perteneceran a este grupo los gestores y promotores de las polticas que asumen los cambios como vlidos por conveniencia, por disciplina o por conviccin. Incluso se inscriben en esta categora los acadmicos e investigadores que protegen su trabajo acomodndose a los cambios o que deciden que no es su tarea comprometerse con un escrutinio crtico de las polticas. En el esquema de tensiones propuesto por Leopoldo Mnera (2011), este grupo sera el que ms se acerca a la adaptacin e innovacin funcionales al entorno10.
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En su trabajo El gobierno de la universidades pblicas en Amrica Latina, Mnera (2011) propone un esquema de tensiones con dos ejes cartesianos. Por una parte (en el eje horizontal de relaciones con el entorno), se tendran en los extremos contrarios los tipos ideales de Adaptacin e innovacin funcionales al entorno y Transformacin e innovacin crticas frente al entorno; por otra parte (en el eje vertical de las orientaciones institucionales), los
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En el segundo grupo estaran quienes subordinan los intereses econmicos y polticos al conocimiento, consideran que la tarea central de la educacin superior es producir y recontextualizar conocimientos y, asumen que buena parte de las dinmicas actuales de las instituciones encargadas de la produccin y difusin del conocimiento son esenciales a la naturaleza del mismo conocimiento. Para ellos, la innovacin es consustancial a la ciencia y todos los cambios que sean eventualmente capaces de aumentar la productividad cientfica deben ser recibidos con entusiasmo. En el tercer grupo estaran quienes se resisten a los cambios por razones ideolgicas o polticas y quienes desconfan de las transformaciones porque las suponen impulsadas por intereses contrarios a los de la academia o a la tarea social de la educacin superior. En este grupo estaran tambin quienes se oponen a los cambios principalmente por intereses econmicos o de poder. En el cuarto grupo estaran quienes proponen una idea de educacin superior y en particular de universidad, en la cual se reconoce lo valioso de la tradicin y lo determinante de las condiciones del contexto, exploran y defienden posibles vas de transformacin a partir de un concepto de formacin coherente con un proyecto de sociedad que les permite pensar crticamente las relaciones entre educacin superior y sociedad. Las ideas de formacin y de sociedad pueden ser muy distintas unas de otras, pero el grupo se distingue por una comprensin crtica y compleja de la situacin contempornea y de la historia del problema que, por una parte, orienta la reflexin sobre las relaciones dialcticas entre tradicin y cambio;, entre proyecto de formacin y proyecto social y, por otra parte, permite proponer y adelantar acciones con impacto significativo en los procesos de transformacin de la educacin superior, de los individuos y de la sociedad. En el esquema de tensiones de Mnera (2011), este grupo optara por la transformacin e innovacin crticas frente al entorno. No necesariamente los grupos que hemos definido son excluyentes. Por una parte, como se sabe, pocas acciones sociales se inscriben cabalmente en los tipos ideales construidos para comprenderlas; por otra parte, las posiciones de los actores estn asociadas a intereses de distinta ndole y pueden variar segn los problemas y las circunstancias (lo que produce alianzas insospechadas entre instituciones o personas con muy distintas concepciones del mundo a propsito, por ejemplo, de la defensa de la calidad y del sentido
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extremos opuestos seran Instituciones formadoras de fuerza de trabajo y productoras de mercancas cognitivas e Instituciones productoras de sentidos sociales y societales.
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de la educacin superior). Es muy probable adems que, en el discurso, la gran mayora los actores se considere parte del cuarto grupo (tambin en el esquema de Mnera, la mayora querra verse reconocida como optando por la transformacin e innovacin crticas frente al entorno). En todo caso, la clasificacin permite comprender las posiciones y las actitudes (y tambin las alianzas y oposiciones) frente a los diferentes cambios. En la literatura sobre las transformaciones recientes en la educacin superior aparecen claramente las conexiones entre los cambios en la educacin superior y dinmicas como la globalizacin econmica y la ampliacin vertiginosa del desarrollo tecnolgico, procesos que llevan a consolidar la hegemona de la racionalidad econmica en la organizacin del Estado y que presionan el cambio de perspectiva en campos como la educacin y la salud (que pasan de ser reconocidos como derechos sociales a ser considerados como servicios que idealmente deberan autofinanciarse); procesos, en fin, que tienen importantes efectos sobre la formacin de los estudiantes, sobre las relaciones entre la educacin superior y su entorno y sobre el futuro posible de la sociedad11. En lo que sigue nos ocuparemos de algunos de los cambios ms globales propios de la reforma de la educacin superior que se viene implementando desde los noventa en Amrica Latina.
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la InternacIonalIzacIn de la educacIn superIor

La internacionalizacin de la educacin superior no sorprende a los acadmicos; las comunidades acadmicas han sido internacionales a lo largo de su historia. Las teoras y conceptos, los mtodos y tcnicas que hacen parte de los paradigmas de las ciencias se han construido con los aportes de investigadores provenientes de muy distintos y distantes lugares del planeta, siendo la ciencia una tarea internacional. Las tcnicas actuales son el resultado de contribuciones de distintos pases y culturas. Las comunidades acadmicas se han concebido, al menos desde los comienzos de la Modernidad, como comunidades internacionales. La internacionalizacin del conocimiento es una expresin de la universalidad de la ciencia. El trabajo en redes de las comunidades acadmicas exige la mayor rapidez posible de comunicacin
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Harris y Hernndez se encuentran entre quienes denuncian el modo como el neoliberalismo y su racionalidad tcnica e instrumental ponen en juego el devenir del ser humano y su horizonte sociocultural. Ambos advierten que este modelo ha individualizado lo social y ha debilitado la nocin de comunidad, e ilustran el giro al que asistimos con el desplazamiento del ciudadano/persona al cliente/consumidor (Harris: 2009, 161-186; Hernndez: 2009, 115-160).
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de los resultados, lo que se logra hoy muy eficazmente gracias al desarrollo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). Hoy estas tecnologas posibilitan el trabajo de un nmero creciente de grupos virtuales, cuyos participantes dialogan desde lugares muy apartados del pas o del planeta, gracias a la difusin y empleo de tcnicas tiles como la videoconferencia, que hacen posible y accesible la docencia, la evaluacin y el trabajo cooperativo a distancia. La internacionalizacin, concebida desde la cooperacin internacional, es muy importante, lo cual se puede evidenciar en los Lineamientos para la elaboracin de una propuesta acadmica para el perodo 2007-2011, el Rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) propone: Seguir promoviendo la participacin de la UNAM en la internacionalizacin de la educacin superior a travs del apoyo al Espacio Comn de Educacin Superior para Amrica Latina y a la Red de Macrouniversidades de Amrica Latina y el Caribe. Analizar la posibilidad de establecer convenios con instituciones de Espaa, Estados Unidos y de Amrica Latina, para otorgar doble titulacin tanto en la licenciatura como en el posgrado. Proponer un programa que permita la estancia de estudiantes de excelencia de licenciaturas en universidades de Amrica Latina, Estados Unidos y Canad. Promover la dimensin internacional de la formacin universitaria, entre otras posibilidades, mediante becas financiadas por el sector productivo para que los alumnos cursen semestres en universidades del extranjero. Establecer un programa de revalidacin de estudios con universidades del pas y del extranjero de manera recproca con la nuestra, que permita a los alumnos de la UNAM cursar materias o tomar cursos en otras instituciones nacionales y extranjeras, con validez para el plan de estudios que llevan y a los alumnos de las otras instituciones hacer lo mismo en nuestra Casa de Estudios. Fomentar la movilidad de los acadmicos mediante el apoyo para que realicen estancias en instituciones nacionales y extranjeras, as como para concursar en las ctedras especiales que ofrecen universidades y organismos del pas e internacionales.
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Realizar las adecuaciones normativas que faciliten la circulacin de los acadmicos entre las distintas entidades de la UNAM, en organismos similares de prestigio nacional e internacional y en empresas. Promover la presencia cada vez mayor en las entidades acadmicas de la Universidad de acadmicos reconocidos, nacionales y extranjeros (Narro: 2008, 16). La internacionalizacin es tambin una prioridad central de la Universidad Nacional de Colombia, que destina una de sus grandes lneas de accin para esa tarea (la Lnea 6 internacionalizacin). Uno de los programas de esta universidad atiende directamente la Movilidad e intercambio profesoral y estudiantil. [...] los programas de movilidad se reconocen como escenarios necesarios para apoyar los procesos de cooperacin a travs de diferentes modalidades, que comprenden la movilidad de estudiantes o jvenes cientficos, los programas de actualizacin de investigadores, la organizacin y /o asistencia a eventos cientficos internacionales, la asistencia a cursos cortos, las estancias postdoctorales, las misiones de investigacin e innovacin entre otras (Programa 6.3, 46). La Universidad Nacional de Colombia considera clave, en su Plan Global de Desarrollo: [] el afianzamiento de las relaciones internacionales mediante el contacto con pares acadmicos a travs de redes y otras formas de cooperacin, permitindole a la institucin el conocimiento del desarrollo cientfico-tcnico del momento, el dar a conocer pero tambin poner al escrutinio de instituciones afines internacionales, nuestros programas curriculares, las agendas investigativas y principales experiencias, de forma que se pueda lograr el fortalecimiento y el reconocimiento acadmico institucional en las principales reas del conocimiento experimentados por la universidad; adicionalmente permitir acceder a recursos desde diversas modalidades de cooperacin e intercambiar experiencias en gestin universitaria [] (Plan global de desarrollo, 2010-2012: 2009, 45). El carcter internacional de la ciencia y el intercambio acadmico de investigadores y cientficos convierten en algo ineludible la internacionalizacin de la educacin superior. Nadie duda de las ventajas de los estudios en el
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extranjero o de la movilidad de profesores y estudiantes. Pero no todas las formas de internacionalizacin de la educacin son igualmente convenientes y algunas pueden ser problemticas. Las modalidades de cursos a distancia o virtuales, ofrecidos por un pas a otro, las franquicias o instalacin de seccionales universidades de un pas en otro son formas de internacionalizacin de la educacin superior que se han incrementado notablemente en los ltimos decenios y que requieren un anlisis crtico de su pertinencia y calidad. Chiroleu e Iazzetta muestran que, al modificarse el rgimen econmico-financiero de las universidades, con el beneplcito y el respaldo del sector privado, se removieron ciertas trabas que impedan la expansin de la educacin superior privada y que esto favoreci, a su vez, los primeros ensayos de transnacionalizacin [] facilitando el desembarco de prestigiosas universidades extranjeras (Chiroleu: 2005, 22-23). Pero no hay siempre razones para ser optimistas con la llegada de las universidades extranjeras, no todas las formas de internacionalizacin son necesariamente positivas. La expansin de la oferta internacional en educacin superior no garantiza necesariamente un mejoramiento de la calidad global. Muchos programas ofrecidos a distancia tienen una calidad inferior a la de esos mismos programas ofrecidos en la sede principal de la universidad, aunque solo sea por la disponibilidad y preparacin de los docentes, por la dificultad de aprovechar la riqueza de los encuentros entre estudiantes y profesores y por la diferencia de los recursos disponibles, como bibliotecas y laboratorios. Por otra parte, la transnacionalizacin puede ser problemtica en relacin con la pertinencia de la formacin y en relacin con las diferencias culturales que requeriran una pedagoga diferenciada. Los nuevos tipos de proveedores internacionales son favorablemente juzgados en un primer momento por quienes asumen que stos satisfacen la demanda de titulaciones internacionales y el aumento del acceso a la educacin superior (Vase por ejemplo Knight: 2009; Rama: 2006; Narro: 2008)12. Pero el entusiasmo del primer momento cede su lugar en muchos casos a la preocupacin por la calidad y la pertinencia real de las ofertas. En esta direccin, el rector de la UNAM advierte del peligro y amenazas que encierra la educacin transfronteriza, en la medida en que la provisin de servicios educativos de otros
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En relacin con la conexin entre la demanda de la educacin y la oferta asociada con las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, Altbach y cols. consideran que La TIC ha transformado el paisaje de la enseanza a distancia, al permitir un verdadero aumento de las cantidades y los tipos de prestatarios, elaboradores de planes de estudio, modos de impartir enseanza e innovaciones pedaggicas. Es extremadamente difcil calcular cuntas personas cursan estudios superiores a distancia en el mundo, pero la existencia de casi 24 megauniversidades, varias de las cuales se jactan de tener ms de un milln de alumnos, nos dice que se trata de un fenmeno cuantitativamente importante (Altbach y cols: 2009, 18).
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pases y la liberalizacin del comercio de la educacin superior vinculen la actividad educativa con los criterios propios del mercado (Narro: 2008). La internacionalizacin de la educacin superior se expresa igualmente en nuevos perfiles y nuevas competencias, destrezas asociadas tanto con los objetivos que plantean organismos internacionales como con las demandas de las empresas y de un mercado laboral cambiante y flexible. En trminos de Altbach y cols.: La enseanza postsecundaria tiene que preparar a titulados con nuevas destrezas, una amplia base de conocimientos y diversas competencias para moverse en un mundo ms complejo e interdependiente y hay en todo el mundo organismos que se esfuerzan por definir esos objetivos con trminos que se puedan comprender y compartir por encima de las fronteras y en las distintas culturas (Altbach y cols: 2009, 10). Sin embargo, el examen de las diferentes posiciones de los empleadores y los egresados en relacin con las competencias consideradas en el Proyecto Tuning pone en evidencia que la mayor o menor relevancia de las competencias depende de intereses y de formas especficas de relacin con la academia y la produccin13. Sin duda existen elementos comunes entre las competencias que todos los sectores consideran relevantes, pero los acadmicos, por ejem-
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Entre las 27 competencias generales -v01 a v27- que se consideran claves en la educacin superior en el Proyecto Tuning Amrica Latina, la lista de las seis competencias ms importantes para los graduados (todava muy influidos por la academia) es muy distinta de la correspondiente lista de las seis competencias claves para los empleadores (preocupados principalmente por la produccin): Graduados: v04 Conocimientos sobre el rea de estudio y la profesin v27 Compromiso con la calidad v09 Capacidad de investigacin v15 Capacidad para identificar, plantear y resolver problemas v01 Capacidad de abstraccin, anlisis y sntesis v10 Capacidad de aprender y actualizarse. Empleadores: v07 Capacidad de comunicacin en un segundo idioma v23 Habilidad para trabajar en contextos internacionales v20 Compromiso con la preservacin del medio ambiente v22 Valoracin y respeto por la diversidad y multiculturalidad v21 Compromiso con su medio socio-cultural v19 Capacidad de motivar y conducir hacia metas comunes.
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plo, valoran especialmente el conocimiento general y la investigacin, mientras que los empleadores ponen el nfasis en las relaciones interpersonales. El grado de desarrollo de la industria y las ideas acerca del papel social de la universidad cambian de un pas a otro y los intereses nacionales no pueden ser ignorados en aras de una internacionalizacin de los criterios de anlisis de la calidad. La eleccin de criterios comunes que permitan la comparabilidad (y que eventualmente faciliten la movilidad) debe ser examinada crticamente. Lo mismo vale para la internacionalizacin de la evaluacin.
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dIVersIFIcacIn de InstItucIones y de oFertas acadmIcas para responder a la demanda. la necesIdad de actualIzacIn permanente
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Afirmar que vivimos en la sociedad del conocimiento significa reconocer que el conocimiento, que crece sin cesar, se ha convertido en la fuerza productiva fundamental. Contina siendo indispensable contar con las materias primas y con las mquinas de la industria, pero el conocimiento transforma el proceso productivo cambiando las tecnologas, los procesos y las relaciones de produccin y potenciando enormemente de ese modo la eficacia del trabajo. El desarrollo industrial involucra cada vez ms conocimientos y tecnologas avanzadas y requiere una fuerza de trabajo cada vez ms calificada. El conocimiento de lo social crece y cambia como el conocimiento sobre el que se construye el poder de la tecnologa; pero la apropiacin social del conocimiento no tiene la misma dinmica que su empleo en el dominio del mundo material; no necesariamente nuestra sociedad del conocimiento es ms consciente de s misma que otras que le precedieron. Parece que no basta con que haya cambios significativos en el conocimiento y en la sociedad para que la gran mayora de los miembros de esa sociedad asuman conscientemente su historia colectiva. Parece que esto slo ocurre en los momentos de cambio en que lo social pasa al primer plano (en la Atenas de Pericles, en la Florencia del Renacimiento, en la Alemania y la Francia de la Ilustracin y la Revolucin); cambios enormes, como las grandes guerras del siglo XX, cuando lo que importaba era la pura supervivencia, no hacen ms que confundir y aletargar la conciencia colectiva en lugar de hacer visible la capacidad humana de construccin de futuro. El impresionante desarrollo tecnolgico al que asistimos y, que multiplica las opciones de formacin en tcnica y tecnologa y en administracin, corre paralelo con el debilitamiento de las ciencias sociales y humanas, con una banalizacin de la poltica y con la prdida de la nocin de trascendencia.
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Sin duda el conocimiento se hace ms determinante en el mundo de la produccin, pero parece ms preciso, a propsito de la cultura, hablar de sociedad de la informacin (y no de sociedad del conocimiento). El conocimiento como conocimiento de s y de los otros, como herramienta para la crtica, como alimento para la imaginacin que construye mundos posibles, pierde relevancia frente al conocimiento de la tcnica moderna. Usando una metfora de los filsofos, en la poca de mayor dominio tcnico de la necesidad ocurre paradjicamente que el reino de la necesidad se impone sobre el reino de la libertad. La mxima abundancia material es contempornea con un sentimiento colectivo de carencia y fragilidad. La economa predomina como criterio soberano de las relaciones entre los pueblos, a pesar del florecimiento de la pluralidad de las culturas. La eficacia del trabajo ha aumentado de manera extraordinaria y para adecuarse a las exigencias siempre nuevas del trabajo hay que aprender permanentemente, pero ese aprendizaje se orienta a satisfacer necesidades prcticas y tcnicas y no a la formacin de la persona y del ciudadano. No cabe duda de que la obsolescencia de aquellos saberes y destrezas que acompaa al desarrollo tecnolgico obliga hoy a pensar la educacin en trminos de actualizacin permanente en los distintos campos de trabajo. Pero ello no implica que la educacin permanente que exige la vida, el crecimiento personal que hace posible la experiencia, tenga que supeditarse a la pragmtica de la educacin permanente para el trabajo. Sin embargo, son pocas las nuevas instituciones que consideran una prioridad la formacin; la mayora se orienta a satisfacer las nuevas exigencias del trabajo. La ampliacin de la cobertura atiende una demanda que aspira a mejorar las condiciones de vida materiales y no a una educacin de calidad que le abra nuevos horizontes de la experiencia. De este modo, las reformas pueden responder, por una parte, a las exigencias internas de calidad asociadas a propsitos formativos y a las dinmicas del conocimiento, por otra parte, a la demanda de las empresas de nuevos profesionales -con nuevas habilidades y competencias- y a las demandas de un estudiantado, que crece y se diversifica con la ampliacin de la cobertura en el nivel de la educacin media. Las dos tendencias mencionadas no son excluyentes, pero el modo como se jerarquicen determina el sentido mismo de la reforma. La atencin prioritaria a la primera implicara cambiar para hacer posible y fructfera la investigacin y concebir la universidad como espacio de construccin de conocimientos que aprende sin cesar; la atencin exclusiva a la segunda implicara asumir que el conocimiento se ofrece y se compra
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como una mercanca y que la universidad, como principal proveedora de la mercanca cognitiva, debe ser sensible a los cambios del entorno. De ninguna manera se trata de afirmar que las universidades deben ignorar la demanda, lo cual ni deben, ni pueden hacer. Las universidades saben que la pluralidad y flexibilidad de las demandas implica la pluralidad y flexibilidad de las ofertas y, lo asumen. Las universidades ms reconocidas tambin multiplican y varan sus ofertas pensando en la demanda, incluso cuando han optado por las difciles exigencias asociadas a su consolidacin como universidades de investigacin. Al sealar como uno de sus propsitos centrales el de ampliar y diversificar la oferta educativa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) mediante la educacin continua y las modalidades en lnea y a distancia, el Rector Narro sostiene que: La Universidad debe incrementar su oferta educativa, tanto de programas curriculares como de cursos abiertos al pblico en general. En la perspectiva de considerar a la educacin como una necesidad a lo largo de la vida, es importante que la Universidad tenga la apertura para ofrecer oportunidades de formacin no solamente a quienes han egresado de sus aulas, sino tambin a la poblacin no universitaria. Es tambin importante que, con el recurso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin que ahora estn disponibles, la Universidad abra nuevas alternativas de formacin mediante las modalidades de educacin en lnea y a distancia (Narro: 2008, 12). La fuerte y creciente diversificacin de tipos institucionales est directamente asociada con la necesidad de atender y satisfacer distintos tipos de demandas que proceden o bien de la heterogeneidad del alumnado o bien de las condiciones y caractersticas contemporneas del conocimiento y del sector laboral. Asumir los retos que plantea la mencionada diversidad de la demanda no significa que las instituciones deban resignarse y acomodarse a las exigencias externas. Las universidades ms consolidadas pueden asumir los retos sin renunciar a sus fines estratgicos y, los cambios de expectativas de los estudiantes pueden ser asumidos y convertidos en oportunidades de innovacin pedaggica. Altbach y cols., (2009), de Donini (2009) y Rama (2006) coinciden en reconocer que un alumnado cada vez ms diverso ejerci presin para la renovacin de las pedagogas14. De Donini seala que:
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Este fenmeno de la diversificacin como acomodamiento a las necesidades de los estudiantes tambin se viene observando en la formacin de postgrado. Al respecto, Alonso declara que: La dispersin es ms fuerte en mbitos de reciente construccin como en el nivel de posgrado, las propuestas de articulacin con instituciones terciarias, la educacin a distancia,
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Tal vez no se ha insistido suficientemente en las dificultades de recrear estrategias pedaggicas para jvenes posmodernos, que muchas veces vienen de hogares donde sus padres nunca terminaron estudios formales ni tuvieron un trabajo estable (Sennet, 1999) conviviendo en las aulas con profesionales que vienen a perfeccionarse o reciclarse (a veces con mayor experiencia que el mismo docente en una especialidad o rea de trabajo diferente) y con adultos mayores que vienen a cumplir una deuda pendiente con los estudios formales o a adquirir nuevas competencias para buscar otra oportunidad laboral, o algn cauce a una creatividad que el mercado ha descartado por poco competitiva. (De Donini: 2009, 11). Explorar nuevas estrategias pedaggicas y aprender de las diferencias es distinto a reducir al mnimo la complejidad del discurso acadmico y producir una oferta para todos los gustos y niveles empleando las tecnologas de la informacin y la comunicacin para reducir a un mnimo la interaccin pedaggica. La heterogeneidad de la demanda de educacin superior, asociada con la necesidad del reciclamiento de competencias laborales, constituye uno de los fenmenos sociales que no pueden ser ignorados por las universidades. Tomarlo en serio puede ser til para actualizar y enriquecer la academia. La flexibilidad frente a los desarrollos de la ciencia y frente a las necesidades sociales es una virtud. Pero cuando la satisfaccin de la demanda como estrategia comercial de ganancia se convierte en el criterio principal o casi nico de las transformaciones institucionales, la flexibilidad frente al entorno conduce a la mercantilizacin y a la prdida del sentido cultural estratgico de la educacin superior. Rama pone en evidencia la conexin cada vez ms estrecha entre educacin, trabajo y mercado y seala lo que l comprende como necesidad de la educacin superior de adaptarse a las demandas de sus clientes: La velocidad de gestacin de nuevos conocimientos vuelve obsoletos a los saberes anteriores, haciendo que los altos niveles de competencia en los mercados laborales tornen a la educacin permanente un elemento imprescindible, no slo para mantener los empleos en los mercados laborales, sino para aprender y gestionar los nuevos conocimientos, habilidades y destrezas [] La capacitacin en instituciones especializadas, o incluso en casa a travs del Internet, se est convirtiendo
las propuestas universitarias de formacin tcnico-profesional, etc. Pero, en tanto tendencia, es comn (con diferente intensidad) en universidades recientes y universidades tradicionales (2008, 82). Vase tambin Harris (2009).
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en una parte integral de la vida laboral de las personas. Esto significa que en el mediano plazo, la clientela primaria de las universidades ya no es nicamente de jvenes recin graduados de secundaria. Las universidades tienen por ende que organizarse para satisfacer las necesidades de enseanza y capacitacin de una clientela cada vez ms diversa: estudiantes que trabajan, estudiantes maduros, estudiantes a medio tiempo, estudiantes durante el da, estudiantes de noche, estudiantes de fin de semana, estudiantes que viajan, personas que trabajan, etctera. Uno puede esperar un cambio en la composicin demogrfica de las instituciones de educacin superior, en donde la estructura tradicional de una pirmide con una base de estudiantes de pregrado, un grupo pequeo de estudiantes de postgrado y finalmente un grupo ms pequeo an de estudiantes en programas de doctorado, ser reemplazado por una pirmide invertida con una minora de estudiantes de pregrado y ms estudiantes de maestras y doctorados, con una parte creciente de estudiantes matriculados en cursos cortos de educacin continua (Rama, s.f., 21-22). Los grandes cambios propuestos e implementados en la educacin superior son coherentes con el cambio econmico y cultural global que resulta de las dinmicas econmicas. La emergencia de nuevas necesidades de la formacin para el trabajo es consecuencia de que el trabajo cambia sin cesar ya sea que se alimenta de tcnicas, procedimientos y formas de organizacin que mutan permanentemente y porque se inscribe en una competencia generalizada cuyas condiciones tambin cambian. Esta dinmica obliga a los trabajadores a estar atentos a las innovaciones y a aprender sin cesar. Los profesionales de reas como la ingeniera y la medicina saben bien que su capacidad de resolver los problemas que enfrentan depende de su trabajo y disposicin para mantenerse actualizados. En el campo de lo audiovisual se producen innovaciones tecnolgicas que potencian muy notablemente el trabajo y mejoran sensiblemente la calidad. No es extrao que en la hoja de vida de un trabajador de alguna de estas reas o de cualquier otra profesin u oficio donde las innovaciones tecnolgicas tengan mucha importancia importe ms su acceso anterior a las innovaciones tecnolgicas y la apropiacin que haya hecho de las mismas, que los ttulos acadmicos; no es extrao que importe ms su experiencia laboral previa que su formacin universitaria. Esta situacin muestra que en ocasiones un curso corto, como un diplomado, que asegure la apropiacin de una nueva tcnica, resulta ms importante para el trabajo que los estudios formales. Tambin explica el hecho de que las humanidades y las ciencias sociales dejen de reconocerse
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como interesantes por el hecho de que no resulta evidente su conexin con el trabajo. Para quienes demandan conocimientos prcticos, estas reas pertenecen a la memoria y a la tradicin y no al futuro de la accin profesional. Cmo interesarse por la cultura cuando no hay trabajo? Es natural que esta situacin afecte la oferta universitaria, al igual que los profesionales tengan cada vez ms claro que su xito puede depender de su disposicin a aprender permanentemente. Pero no hay tiempo de aprender sobre s mismo y sobre el mundo social. En un mundo en donde se ha perdido la estabilidad laboral y no existe ya la posibilidad de pensar el trabajo digno como un derecho, la reflexin puede ser una prctica dolorosa mientras que la innovacin es una ventaja en la competencia generalizada por el empleo. Es por ello que restringirse a responder a la demanda puede acabar con el sentido mismo de la universidad. El desarrollo de la sensibilidad y el pensamiento crtico son esenciales para enriquecer la vida y para ampliar el universo de la decisin, pero los potenciales alumnos no tienen por qu saberlo de antemano. La universidad, en cambio, no puede ignorarlo. Por esa razn no puede restringirse a la demanda sacrificando valiosas posibilidades de vida. El problema es que en el juego de la competencia es difcil, por ejemplo, convencer a alguien, que no sabe lo que pierde (y que s sabe que quiere graduarse lo ms pronto posible), de que el acortamiento de las carreras puede significar un debilitamiento de la formacin. Los cambios de lenguaje reflejan desplazamientos importantes de perspectiva. Se habla de clientes para referirse a los estudiantes, de competencias para aludir a los ideales de la formacin, de adaptacin al mercado para indicar las actualizacin que se impone en profesiones y disciplinas. Hernndez, que aborda en sus anlisis la cuestin del lenguaje, describe crticamente el modo en que nociones, como las de aprender a aprender, aprendizaje permanente, innovacin y emprendimiento, estn asociadas con las dinmicas propias de la sociedad transformada por el desarrollo tecnolgico y la informtica: Las categoras y terminologa que conforman el discurso de la sociedad del aprendizaje se encuentran en todos los niveles sociales (gobierno, instituciones, organizaciones e individuos) y diversas esferas (negocios, industrias, Estado, trabajo social, educacin, ciencia, etc.), y su contexto est usualmente ligado con las transformaciones de la sociedad de la informacin, la globalizacin, y a las innovaciones
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tecnolgicas y sus derivados procesos de informatizacin, a su vez se percibe una articulacin de ideas sobre progreso social y democracia. Bajo la sociedad de la informacin y sus procesos constantes de transformacin, estn presentes continuos desafos tanto para la sociedad como para el individuo. Bajo este contexto, el individuo deber constantemente responder a nuevos retos y problemas; ello slo ser posible bajo la implementacin en el s mismo (el yo) de una capacidad constante de renovacin e innovacin. Lo anterior significara la adopcin de una creciente flexibilidad y de una disposicin para un cambio constante, lo que requerira una capacidad de aprendizaje y de un espritu emprendedor e innovador (Hernndez: 2009, 126). Ya no se habla de crtica y autorreflexin como toma comprensiva de distancia frente a las dinmicas sociales y a s mismo para imaginar futuros posibles y para vincular proyecto personal al proyecto social; se habla del s mismo en trminos de capacidad constante de renovacin e innovacin, de flexibilidad y disposicin. No se trata ya de comprender y transformar la sociedad; se trata de innovar adaptndose. Los cuatro grupos ideales que antes construimos tendran diferentes reacciones ante esta multiplicacin de ofertas. Los defensores de los cambios pueden alegar que, gracias a la pluralidad de esas ofertas, la educacin superior de hoy est ms inmediatamente conectada con las exigencias sociales y con el mundo que la universidad tradicional; que cambios tan radicales como los que se estn viviendo en la produccin y en la vida colectiva no podan dejar de afectar la formacin de los jvenes; que la universidad de la ciencia y la filosofa soada por Humboldt no responde ya a las exigencias de la supervivencia social y que la cobertura del nivel superior ha crecido en los ltimos tiempos a un ritmo acelerado. Los acadmicos difcilmente podran tener una posicin unificada ante el crecimiento repentino de la diversidad de instituciones y programas, pero comprenden que los cambios en el entorno presentan nuevos problemas y ofrecen nuevas alternativas de trabajo. Las ciencias y las tcnicas estn sometidas tambin a procesos acelerados de especializacin (y tambin de hibridacin). Gibbons (2001) llama Modo 1 de produccin de conocimientos a la investigacin disciplinaria, se realiza por el trabajo mancomunado de los pares y es examinada por stos mismos, que rinden cuentas a la comunidad acadmica y no a la sociedad o a un gobierno, emplean un lenguaje especfico, unos conceptos y unos mtodos previamente acordados (los del paradigma, dira
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Kuhn, de la respectiva comunidad). Y caracteriza como Modo 2 un nuevo tipo de conocimiento que se construye en el entorno de problemas relevantes para la empresa, el Estado o la sociedad, implica grupos de trabajo heterogneos, responden ante la sociedad (y no slo ante sus pares) por los efectos de sus decisiones, no exige solo el acuerdo que resulta del conocimiento y la argumentacin entre pares con un inters comn, sino que implica armonizar intereses de muy distintos actores. La participacin en estos grupos muestra a los investigadores la importancia del dilogo y de la diversidad de opiniones y conocimientos. Los partidarios de los cambios favorables a las ciencias, en su mayora, ven con buenos ojos las innovaciones en las formas de trabajo y se entusiasman con las posibilidades de la internacionalizacin. El Modo 2, por otra parte, no es una novedad tan grande. Desde hace ya al menos tres dcadas las universidades han venido incorporando y desarrollando campos de trabajo como los estudios ambientales, culturales, polticos, la biotecnologa y otras reas complejas que exigen trabajo interdisciplinario. Quienes se declaran abiertamente contrarios a la adaptacin de la demanda, comprenden algunas de las ventajas de la internacionalizacin, pero sospechan de la tendencia a aceptar precipitadamente como vlido lo que viene de afuera. Se preguntan, por otra parte, si la educacin superior actual reconoce que su responsabilidad social va mucho ms all de atender a las exigencias del mercado. Tienen buenas razones, por ejemplo, para dudar de que los cambios en la formacin contribuyan a resolver los problemas de justicia social. Piensan que la ampliacin de la cobertura que acompaa a la diversificacin de las ofertas se lleva a cabo con grandes diferencias de calidad y no corrige, en fin de cuentas, la desigualdad real de oportunidades (aunque existe cierto acuerdo en torno a las bondades de la ampliacin de cobertura porque muchos piensan que es mejor tener acceso a una educacin superior de segunda clase que no tener acceso a ella en absoluto). Se preocupan por el modo como las nuevas propuestas pueden sacrificar tradiciones valiosas y formas de trabajo que han sido eficaces en el pasado. Los pensadores crticos coinciden con los anteriores en que los grandes problemas sociales de los que en principio deberan ocuparse (junto a otras instituciones) la educacin superior pblica, estn lejos de resolverse y que la posibilidad de cumplir la funcin de pensar la sociedad se hace ms remota cuando la educacin superior se vuelca sobre lo ms inmediato. Creen que el afn de acomodar la formacin a las necesidades del mercado laboral puede llevar a descuidar el propsito de formar individuos autnomos y crticos. Piensan que la diversificacin puede ser til, al ser una medida parcial y momentnea del desempleo y que la educacin superior da muy poco cuando
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se preocupa slo por desarrollar habilidades en el tiempo ms corto posible. Para ellos, la falta de una reflexin profunda sobre lo social impide hacer verdaderos progresos en temas como la equidad, la construccin de vnculos sociales y la defensa del ambiente. Creen que es esencial que existan espacios adecuados para plantear esos problemas y piensan que el nfasis en lo tcnico, con descuido de lo social, no es un buen camino para que la educacin superior asuma sus responsabilidades con un verdadero progreso social y con la construccin y la defensa de la democracia. Consideran que la educacin superior debe establecer vnculos ms estrechos con la sociedad, pero rechazan el inmediatismo, la ausencia de crtica y la mercantilizacin del conocimiento.
presIones que promueVen la prIVatIzacIn de la educacIn

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La multiplicacin de opciones de educacin ha corrido paralela con la emergencia de instituciones de muy diversos tipos. Entre los aos 70 y los 90, en algunos pases de Amrica Latina como Chile, Brasil y Colombia, creci tanto la matrcula privada que lleg a superar ampliamente el nmero de estudiantes de la pblica. La educacin superior creci y se diversific siguiendo la lgica del mercado, en un ambiente de ausencia de controles eficientes sobre la calidad de las ofertas que facilit la aparicin de programas e instituciones de una calidad muy heterognea. Tambin aparecieron universidades pblicas regionales que respondan a demandas locales, pero que no cumplan, al menos inicialmente, las condiciones para ofrecer una educacin de alta calidad. Aunque las universidades estatales de lite mantuvieron altos niveles en sus programas, no todas las instituciones de educacin superior estatales contaban con los recursos suficientes o con el profesorado idneo para ofrecer una formacin de buena calidad. Los jvenes de los setentas y ochentas que accedieron a educacin superior, gracias a las ofertas resultantes de la ampliacin de las instituciones privadas y a la emergencia de nuevas instituciones pblicas, tuvieron que aprender sus profesiones, disciplinas y oficios bajo la gua de profesores con una formacin acadmica relativamente pobre y con poca o ninguna experiencia pedaggica. De hecho se ampli la cobertura, pero en unas condiciones de gran desigualdad respecto a la calidad. En la prctica, con el crecimiento de la educacin superior privada de menor calidad, comenzaba un proceso de mercantilizacin de la educacin superior que se ha mantenido hasta ahora, limitado ltimamente por la exigencia estatal de asegurar una calidad mnima y por el principio antiguo, pero ahora en riesgo de ser abandonado, de que las instituciones de educacin deben ser instituciones sin nimo de lucro.
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Muchos de los cambios actuales comenzaron alrededor de treinta aos, en los cuales aparecieron o se consolidaron en muchas universidades los estudios cientficos, la investigacin y los posgrados. La investigacin es costosa, particularmente en las reas que exigen alta tecnologa; los posgrados de investigacin pueden ser tambin muy costosos porque exigen profesores mejor preparados y equipos costosos y porque el nmero de alumnos por profesor es muy bajo. Las obligaciones de las universidades pblicas crecieron, pero no crecieron al mismo ritmo los aportes del Estado. La universidad pblica se encontr ante la disyuntiva de actualizarse y crecer con recursos propios o mantenerse centrada en la docencia con los recursos estatales rezagndose inevitablemente en un contexto de auge de la investigacin y los posgrados. Por lo tanto, las universidades del Estado comenzaron insensiblemente a penetrar en el mundo de la mercantilizacin del conocimiento ampliando la venta de servicios acadmicos y cobrando matrculas en los niveles de posgrado. La oferta de pregrados gratuitos tampoco durara mucho tiempo, aunque las tarifas diferenciales intentaban mitigar el sacrificio que los ms pobres deban hacer para ingresar a la educacin superior pblica. Como la educacin privada creci notablemente absorbiendo la demanda que no poda satisfacer la pblica, rpidamente alcanz a superar la matrcula de las instituciones de educacin superior del Estado. Era el fin de la hegemona de las universidades pblicas. As, el comienzo de una preocupacin en las universidades pblicas por encontrar fuentes de financiacin distintas del Estado para enfrentar los nuevos retos del posgrado y la investigacin coincidi con el fin de la hegemona de lo pblico. En la configuracin histrica de este panorama de reformas de la educacin superior, a nivel mundial, han sido determinantes las polticas y lineamientos formulados e impulsados por organismos y agencias internacionales como el Banco Mundial, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y el Acuerdo General sobre el Comercio y los Servicios (AGCS) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) (Alcntara: 2009; Alonso: 2008; Chiroleu e Iazzetta: 2005; Narro, Arredondo, Moctezuma, Arstegui y Gonzlez: 2009). Aunque es importante reconocer diferencias entre las posiciones de estos distintos organismos, puede decirse que las polticas y lineamientos hegemnicos se expresan en la voluntad de fomentar la diferenciacin de instituciones favoreciendo el crecimiento de la educacin superior privada, en la promocin de formas de financiamiento distintas de los recursos del Estado como el cobro de matrculas y otros derechos o la venta de servicios acadmicos, en la redefinicin del rol del Estado en la educacin superior (del Estado educador al Estado centrado en las funciones
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de inspeccin y vigilancia), en la implementacin de polticas que, con el presupuesto de promover la equidad (a travs de la ampliacin de la cobertura), se proponen de reemplazar definitivamente el modelo universitario europeo por uno ms diversificado institucionalmente, va la expansin de alternativas no universitarias y privadas (Chiroleu e Iazzetta: 2005; Krotsch: 2001; Villanueva: 2008; Sanyal y Martin: 2009). Krotsch (2001) y otros autores juzgan que la modificacin del funcionamiento del sector pblico y la ampliacin de la oferta privada de la educacin superior han obedecido a polticas inspiradas en las recomendaciones de los organismos multilaterales, recomendaciones que son coherentes con los procesos contemporneos de privatizacin de los servicios, lo que trae como consecuencia, junto con la expansin del sector privado en la educacin superior, un debilitamiento relativo de las universidades nacionales, la emergencia de un mercado que involucra instituciones, alumnos y docentes y una creciente diferenciacin inter e intra-institucional dentro del sector pblico y privado. En esta misma direccin, Mollis considera que [] las universidades pblicas y privadas de Amrica Latina comenzaron a transitar la mercadotecnia como una alternativa para recuperar su debilitado financiamiento y buscar una nueva identidad (Mollis: 2003, 9). Para ella, las deficiencias de la educacin superior durante los aos 80, reconocidas por los mismos protagonistas y actores internos en las universidades, fueron capitalizadas en los 90 por agencias externas internacionales que realizaron diagnsticos homogneos y propusieron soluciones simplistas en trminos de la calidad junto a la eficiencia universitaria (vase tambin Villanueva: 2008)15. Dado el desequilibrio entre los aportes del Estado y los costos crecientes asociados a factores como el crecimiento de la cobertura, el desarrollo y crecimiento de la investigacin y los posgrados y la poltica de estmulos a la produccin acadmica de los docentes, la educacin superior pblica empez a enfrentarse a la exigencia de incorporar fuentes alternativas al financiamiento estatal (cobro de matrculas y otros derechos en sistemas tradicionalmente gratuitos, aumento en los costos de matrcula, eliminacin de subvenciones y becas que se reemplazan por prstamos, desarrollo de
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Lvy registra la resistencia y oposicin de las universidades pblicas a este tipo de polticas y seala que si bien no hubo en trminos formales- una prdida del carcter pblico-estatal de las actividades universitarias, se introdujeron ciertas limitaciones al mismo y se registr un fuerte estmulo para la expansin del segmento superior privado (citado por Chiroleu e Iazzetta: 2005, 24).
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patentes, venta de servicios, asociaciones con el sector privado, etc.) (Chiroleu e Iazzetta: 2005; Mollis: 2003; Sanyal y Martin: 2009). El debilitamiento progresivo del apoyo estatal a las instituciones de educacin superior pblica ocurre an en los casos en los que el Estado contina ofreciendo un aporte en valor efectivo constante porque, como se dijo antes, las responsabilidades de las instituciones aumentan con la expansin de la investigacin, los posgrados y con las nuevas exigencias sobre cobertura y calidad. En documentos institucionales como en el actual Plan Global de Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia 2010-2012 queda claramente expuesta la problemtica asociada al recorte presupuestal real y a la consecuente diversificacin financiera a la que se ven abocadas las instituciones: [] desde hace varios aos se ha evidenciado un desfinanciamiento progresivo de las universidades pblicas, pues si bien es cierto que la ley 30 de 1992 pretendi garantizar los aportes de la Nacin, los efectos de las decisiones del gobierno nacional y del Congreso de la Repblica a travs de diferentes normas, le han exigido a las instituciones pblicas de educacin superior un incremento en los resultados de sus actividades misionales como ampliacin de oferta acadmica y cobertura, creacin y consolidacin de grupos de investigacin, cualificacin docente, fortalecimiento de las relaciones con el sector empresarial, internacionalizacin, regionalizacin y extensin solidaria entre otras, que requieren de la apropiacin de cuantiosos recursos; no obstante, el gobierno nacional no ha asignado las contrapartidas en la dimensin requerida, generando una disminucin real en sus presupuestos [] (Plan Global de Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia 2010-2012: 2009, 34). [] la Universidad deber asumir la consecucin de nuevos recursos en diferentes fuentes nacionales e internacionales, adems de la implementacin de estrategias y la adopcin de mejores prcticas que conduzcan a una gestin ms eficiente y a un uso ms efectivo de los recursos institucionales [] (Plan Global de Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia 2010-2012: 2009, 37). A la des-financiacin efectiva de la educacin pblica debe sumarse el impacto de los altos costos de la calidad de la formacin y la produccin acadmica; de all que, dada la limitacin creciente de los recursos provenientes del Estado en relacin con las nuevas tareas y exigencias sociales, las instituciones pblicas se vieron en la necesidad de financiar un porcentaje cada vez
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mayor de sus gastos de funcionamiento, generando sus propios ingresos. Estas condiciones constituyen sin duda una limitacin al carcter pblico de la educacin superior. Adems de los derechos de matrcula, las universidades pblicas consiguen ingresos de fondos para investigacin, de la venta de productos relacionados con la universidad, de la prestacin de servicios de consultora e investigacin y de sus vinculaciones con empresas. En algunos casos, esas fuentes financieras contribuyen a la comercializacin de la institucin y chocan con los papeles tradicionales de la universidad (Altbach, Reisberg y Rumbley: 2009, 14). Estos mismos autores advierten sobre [] el posible conflicto entre quienes producen investigaciones y saberes y los patrocinadores que acaso quieran controlar el conocimiento y los beneficios que entraa. Se realizan complejsimas investigaciones en universidades, en un entorno en el que hay presin para comercializar el conocimiento y necesidad de hacerlo, pero al mismo tiempo se da una presin en sentido opuesto para que se trate la produccin y la difusin del saber como un bien pblico [] (Altbach, Reisberg y Rumbley: 2009, 17). La privatizacin de las instituciones de educacin superior se acompaa de la privatizacin del conocimiento y de la privatizacin del trabajo acadmico. En el mundo de las patentes y los secretos industriales y militares, el conocimiento no es un bien pblico; se produce en un contexto en el cual las instituciones de educacin superior y los institutos de investigacin entran en relacin con la empresa privada como productores de mercancas cognitivas. Las instituciones productoras de conocimiento, pblicas y privadas, entran cada vez ms en la competencia por la produccin y la venta de esas mercancas cognitivas. El peso relativo de esa fuente de financiacin en los recursos de la institucin en su conjunto podra determinar el grado en que una institucin se separa de su condicin de institucin estatal para convertirse en una empresa. En la medida en la cual los acadmicos intensifican su papel como productores y vendedores de sus mercancas acadmicas, nos acercamos a la unin entre acadmicos y empresarios; se configura un nuevo habitus: el del acadmico empresarial o el del empresario acadmico16.
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Para una aproximacin conceptual y emprica a esta nueva identidad, se recomienda el estudio de M. F. Juarros y A. B. Martinetto (2008). Tambin H. M. C. Vessuri (1994).
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Discernir las posiciones de los grupos ideales previamente definidos en relacin con la problemtica de la mercantilizacin de la educacin superior que se viene describiendo puede ser un ejercicio interesante: Los defensores de las polticas de privatizacin argumentan que ampliar la oferta privada no es privatizar, sino aumentar la cobertura y los recursos para la educacin superior. Se parte del supuesto de dada la limitacin de los recursos del Estado no es posible que todos los ciudadanos accedan a un nivel de formacin superior en instituciones pblicas sin menoscabo de la satisfaccin de otras necesidades sociales. Consideran que lo importante, es ampliar la cobertura para atender las demandas actualmente existentes y es posible hacerlo desplazando parte del financiamiento a las familias y proponiendo a los capitales privados invertir en el campo de la educacin superior, ofreciendo becas-prstamos a cambio de beneficios tributarios. Muchos de los acadmicos interesados fundamentalmente en el desarrollo cientfico consideran que tanto el Estado como las instituciones de educacin superior deben hacer un esfuerzo para garantizar la formacin necesaria y los recursos de infraestructura y medios para la produccin del conocimiento pertinente. No son partidarios del debilitamiento de la educacin pblica, pero consideran que la produccin de conocimiento requiere del concurso de fuentes distintas y que las instituciones pblicas deben responder a la creciente exigencia de apoyo a la investigacin superando su situacin de dependencia de los recursos del Estado. Otros creen que el Estado es el principal responsable del desarrollo cientfico y tecnolgico y por ende, debe ampliar su apoyo a la investigacin para asegurar que el nuevo conocimiento sea pertinente y til en la solucin de los problemas nacionales, pero no se oponen a la ampliacin de las fuentes de recursos va matrculas y prestacin de servicios acadmicos. Los contradictores de las polticas de privatizacin denuncian que procesos como la creciente financiacin privada de la universidad pblica, a travs de la venta de servicios o del cobro de aranceles (matrculas, derechos de grado, exmenes) donde antes haba gratuidad y la aparicin y el fortalecimiento de las universidades con nimo de lucro son, en la prctica, avances en la privatizacin de la educacin superior. Consideran que, en la medida en la cual las finanzas de la universidad pblica aumentan su dependencia de los aportes privados, que comienzan a determinar elecciones en la investigacin y en la formacin, se da un debilitamiento de la autonoma y las relaciones entre universidad y sociedad tienden a concebirse como relaciones entre universidad y mercado. Defienden la necesidad de fortalecer los vnculos
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entre universidad y sociedad, pero asumen que la dependencia del mercado es contraria al inters general de la sociedad lo cual puede tener un impacto negativo sobre la calidad de la formacin. Quienes, por su parte, consideran prioritarias las relaciones entre universidad y sociedad pero, creen que esas relaciones deben replantearse a la luz de las actuales transformaciones sin que se pierda la esencia de la universidad como institucin formadora de ciudadanos crticos y profesionales idneos, responsables de su liderazgo social, coinciden con los crticos de la privatizacin en el reconocimiento del peligro que representa la transformacin de la educacin como como adquisicin (compra) de una mercanca cognitiva. Analizan el problema en trminos de la tarea histrico-social de la educacin superior y piensan esas relaciones en trminos de una responsabilidad con el futuro posible que corresponde a la naturaleza misma de la educacin superior. Su posicin crtica y autorreflexiva puede llevarlos a ser tan contrarios a la mercantilizacin como los del grupo anterior, y ms crticos an, en la medida en que reconocen el valor de los propsitos a los que renunciara la universidad pblica en trminos de la supervivencia y de un progreso aparente. En trminos de J. Habermas (1999), las ciencias responden a intereses humanos bsicos. Las ciencias emprico-analticas (ciencias exactas y naturales) responden a un inters tcnico de predecir y calcular y son esenciales en la relacin con la naturaleza y en el mundo del trabajo; las ciencias histricohermenuticas (ciencias sociales y humanas) responden a un inters prctico de comprensin del mundo de las interacciones sociales y son esenciales para la vida colectiva; las ciencias de la accin (sociologa, economa, poltica) responden a un inters emancipatorio y son esenciales en el contexto de las relaciones de poder que pueden ser cambiadas. La comprensin sistemtica de las propias determinaciones a travs de la autorreflexin (y tambin a travs del psicoanlisis), la crtica sistemtica de las ideologas y el desvelamiento consecuente de los mecanismos de negacin u ocultamiento de posibilidades de vida ms equitativa y ms digna son problemas de las ciencias de la accin que nos liberan de limitaciones y formas de opresin y nos abren el mundo de lo posible. Quienes se inclinan al pensamiento crtico sienten un gran respeto por quienes dominan las ciencias emprico-analticas y por quienes ejercen en el campo de las disciplinas histrico-hermenuticas, pero se mueven por un inters emancipatorio que orienta su voluntad de verdad hacia la develacin de mundos posibles y de caminos hacia esos mundos. El predominio absoluto del inters tcnico los preocupa porque la sociedad necesita de la comprensin de lo social y porque los ciudadanos necesitan una visin de
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futuro colectivo deseable que d sentido a su propio proyecto de vida. En todo esto Habermas se considera heredero de la Modernidad. Mientras se mantuvo la idea de que la educacin superior cumpla la tarea de formar lderes sociales, se mantuvieron tambin los ideales de formacin integral que respondan a los fines de la universidad de la modernidad. An aparecen estos fines en las normas generales. As, la Ley 30 de 1992 declara como primer principio que la Educacin Superior en Colombia es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral (Art. 1) y, como segundo principio, define la Educacin Superior como un servicio pblico cultural inherente a la finalidad social del Estado (Art. 2). Por su parte, la Ley de Educacin del Distrito Federal de Mxico se propone producir y divulgar conocimientos del ms alto nivel y formar acadmica, cientfica y humansticamente a los profesionales requeridos para el desarrollo del Distrito Federal y el pas en los diversos aspectos de la cultura (Art. 60). Pese a estas afirmaciones, el inters por las humanidades no se compara en los ltimos aos con el crecimiento de las reas tcnicas. Estas ltimas se han ampliado y diversificado aceleradamente mientras que las humanidades, por el contrario, se han debilitado en muchas instituciones de Educacin Superior. Este debilitamiento se debe, en gran parte, al descenso de la demanda en esas reas, explicable en una cultura del dominio tcnico de procesos, de descuido de lo humano en los niveles previos a la educacin superior y de temor o rechazo al compromiso con el otro. Si la universidad se concibe a s misma como productora de una mercanca cognitiva que se somete a las leyes del mercado, tendr que aceptar los requerimientos de la demanda y terminar dejando de ofrecer los programas con muy poca clientela, esto es, los programas que exploran modos de fortalecer los vnculos sociales y que son cruciales para la construccin de los proyectos sociales y para comprender el modo como se articulan los proyectos personales con esos proyectos sociales17. El peligro de que estos parmetros empiecen a extenderse en la educacin privada y pblica queda claramente advertido por Caballero:
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Aunque pretenden que la heterogeneidad de los intereses de un estudiantado cada vez ms diverso se encuentre asociada con una gama amplia de reas del conocimiento y de programas, los mismos Altbach y cols. reconocen que el inters ha aumentado sobre todo en los campos de la economa empresarial y las TIC (2009, 12).
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La expansin futura de la educacin superior [] no puede hacerse con base en universidades con nimo de lucro. Si as ocurriera, no habra oferta de educacin en artes liberales, humanidades, ciencias bsicas y ciencias sociales, que tienen una demanda limitada. Este resultado tendra consecuencias devastadoras [] Slo una formacin en artes y humanidades seala Nussbaum- permite a una sociedad y a los ciudadanos formar una identidad moral, formar el carcter y fomentar la creatividad, todos ellos pilares fundamentales de una democracia sana. (El Tiempo, 9 de Abril, 2009, p. 31). M. Nussbaum ha aclarado lo que la educacin superior contempornea (y no slo la de Amrica Latina) parece haber olvidado en el afn de la competencia y la rentabilidad de las ofertas. La universidad, la pblica, diramos, en primer lugar, no puede renunciar al desarrollo de cuatro capacidades bsicas: [] la capacidad de desarrollar un pensamiento crtico; la capacidad de trascender las lealtades nacionales y de afrontar los problemas internacionales como ciudadanos del mundo; y por ltimo, la capacidad de imaginar con compasin las dificultades del prjimo (Nussbaum, 2010, 26). Si se toma en serio la propuesta de Nussbaum, podra concluirse que la universidad pblica latinoamericana no tiene slo la tarea de formar profesionales y ciudadanos crticos, personas sensibles capaces de ponerse en el lugar del otro, de imaginar sentimientos y de sentir empticamente el dolor ajeno, sino que tambin debe formar ciudadanos del mundo y contribuir a construir vnculos ms estrechos al menos entre los pases que comparten los mismos problemas y que pueden realizar proyectos comunes (era una de las tareas en las que, segn el Rector Pramo, deban comprometerse las Sedes de Frontera de la Universidad Nacional de Colombia). Nussbaum habla para toda la educacin, aunque aqu nos hemos circunscrito a las universidades pblicas: no es fcil que una institucin con nimo de lucro se comprometa en este proyecto de formacin que se desarrolla sobre todo en el espacio de las artes y las humanidades18 En este sentido aparecen otras voces crticas como las de Narro y cols.: Otro efecto grave que ha ocurrido bajo el predominio de la lgica del mercado ha sido, por una parte, la contencin del crecimiento de las universidades pblicas, al mismo tiempo que se propiciaba la proliferacin de instituciones particulares con afanes de lucro y, por otra parte, la descalificacin de disciplinas acadmicas no utilitarias,
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El libro de M. Nussbaum, se llama, precisamente, Sin fines de Lucro.
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sobre todo de las humanidades y las artes, de las ciencias sociales e, incluso, las del mbito cientfico. Es evidente que ninguna universidad pblica puede hacerlas a un lado, y que son necesarias para el desarrollo integral de un pas (Narro, 2009, 15). La conciencia de esta problemtica aparece tambin en Didriksson: Qu sera de las instituciones de educacin superior y de las universidades pblicas de Amrica Latina y el Caribe con el predominio de instituciones mercantiles, virtuales con predominio de la inversin extranjera, o privadas metidas en la competencia frrea con carreras centradas en orientaciones disciplinarias de administracin, contabilidad, negocios, mercadotecnia, comunicacin y similares, cuando se requiere alcanzar un nuevo estadio que requiere construirse a partir de la transformacin de las universidades pblicas ms importantes, como las macrouniversidades de la regin, sustentado en una plataforma de nuevos aprendizajes sociales para que los conocimientos sigan siendo un bien pblico, y siempre, valga la redundancia, al servicio de las ms amplias capas de la sociedad? (Didriksson, 2009, 12).
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reFormas currIculares de los noVenta: entre la adaptacIn

al mercado y la deFensa de la academIa
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La diversificacin de instituciones y de programas de los aos 90 estuvo acompaada de reformas curriculares importantes que incluyeron aspectos como el acortamiento de carreras, la oferta de ttulos intermedios, la flexibilizacin curricular asociada al sistema de crditos, la formacin basada en competencias profesionales, la reduccin de la importancia de algunas reas, en particular las ciencias humanas y las artes, el nfasis en una segunda lengua y en el uso de nuevas tecnologas, la implementacin de cambios en las estrategias pedaggicas que significaron el cambio del papel del profesor, de catedrtico a tutor, y la apropiacin y el empleo creciente de nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin. Pero no todas estas transformaciones se dieron juntas y algunas de las reformas que coincidan parcialmente se guiaron en ocasiones por objetivos y modelos de universidad muy diferentes. Varias reformas acadmicas se orientaron a ofrecer una formacin coherente con las prioridades del mercado posible de trabajo y con las nuevas exigencias de ese mercado. Otras buscaron el aprovechamiento de la riqueza interna de las instituciones ms complejas y exploraron nuevos caminos para la forreforMas en educacin superior. aspectos y perspectivas
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macin integral. Para quienes era necesario adaptarse a la diversificacin de la demanda, la flexibilizacin poda ser una forma de preparar los mltiples tipos de profesionales que requera el mundo de la produccin; tambin poda funcionar la idea de que una formacin flexible favorecera la formacin de un profesional flexible en un mundo del trabajo muy rpidamente cambiante. Para quienes promovieron las reformas acadmicas buscando el encuentro de perspectivas distintas y la formacin de un ciudadano autnomo, la flexibilizacin curricular ofreca mayores probabilidades de acceder a algo cercano a la formacin integral. Pero tambin favoreca el acoplamiento de las tareas acadmicas a distintos ritmos, estilos de aprendizaje y a los distintos intereses, necesidades y talentos de los estudiantes. Se parta del reconocimiento de las diferentes motivaciones y formas de relacin con el conocimiento. Por otra parte, la flexibilizacin poda inscribirse en la idea central de que era necesario abrir espacios para el ejercicio temprano de la autonoma y para la configuracin autnoma de la propia formacin. Ilustraremos este enfoque con la reforma acadmica de la Universidad Nacional de Colombia, formulada y convertida en norma a comienzos de los noventa. Las reformas acadmicas coincidieron con el auge de nuevas formas de investigacin que, aunque tenan importantes precedentes, adquirieron mayor visibilidad con la vinculacin ms estrecha de las universidades en la solucin de algunos problemas estratgicos. Nos referimos al trabajo interdisciplinario y al ya mencionado Modo 2 de produccin de conocimiento. La necesidad de encontrar soluciones efectivas a los problemas complejos que son prioritarios para la sociedad (problemas relacionados, por ejemplo, con el cuidado del ambiente, con la democracia y la paz, con las transformaciones culturales, con la definicin de prioridades de desarrollo local o regional o con el sentido y el futuro de la educacin superior) obligan a trabajar en equipos no slo interdisciplinarios sino transdisciplinarios19. Estos nuevos equipos comprometidos en el trabajo de produccin de conocimiento alrededor de un problema complejo difieren adems de los grupos disciplinarios de investigacin en que las jerarquas que se establecen entre los miembros del equipo dependen ms de lo que es necesario considerar en la solucin del problema que de las historias acadmicas particulares de los participantes. Las jerarquas cambian a lo largo del proceso de solucin de los problemas segn los aspectos que
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Transdisciplinario significa aqu que en los equipos que se ocupan de formular y resolver el problema no solamente participan los acadmicos sino tambin representantes (no necesariamente acadmicos) de sectores que pueden aportar saberes e ideas importantes para la solucin del problema o que pueden verse afectados precisamente por el tipo de soluciones que se implementen.
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en cada momento resulten ms relevantes. La creciente importancia del dilogo transdisciplinario implica adems el desarrollo de ciertas competencias asociadas a la capacidad de divulgar los propios conocimientos y de construir colectivamente en espacios de encuentro de lenguajes y formas de trabajo acadmico y de validacin diferentes. En esto coinciden las nuevas pedagogas con las necesidades de la formacin No es extrao, entonces, que las reformas acadmicas enfaticen en las competencias comunicativas. Por otra parte, el reconocimiento creciente de la importancia de la investigacin llev a que una idea fundamental de las reformas acadmicas fuera precisamente la vinculacin entre las funciones de docencia, investigacin y extensin. Las propuestas pedaggicas aproximaron la docencia a la investigacin. Se trataba de reconocer, aprovechando las conclusiones de la investigacin pedaggica, que el aula es un espacio de construccin de conocimientos y que la tarea fundamental del docente es promover, orientar, apoyar y evaluar el trabajo del estudiante. En las nuevas pedagogas, el profesor presenta en la clase o en la leccin las herramientas fundamentales para el trabajo y da pistas para el mismo. Los principios de esta pedagoga son el trabajo sobre el trabajo del estudiante y la aproximacin entre las secuencias y los ritmos de la docencia y los de la investigacin. Buena parte de la literatura se refiere al cambio principal en la tarea del docente universitario como paso del catedrtico al tutor. Un criterio fundamental de la reforma curricular de comienzos de los noventa en la Universidad Nacional de Colombia fue la flexibilizacin curricular pero, los promotores de esa reforma no estaban pensando en el mercado; esta flexibilizacin tuvo como principios el aprovechamiento de la riqueza de la universidad, la posibilidad de acceder a las distintas perspectivas sobre el conocimiento, la posibilidad de trabajar problemas complejos de modo interdisciplinario, la diversificacin de los caminos de formacin segn los talentos e intereses de los estudiantes, la disponibilidad mayor de cursos y de actividades para los estudiantes que podan escoger entre las distintas asignaturas electivas y la preocupacin por dar oportunidades al ejercicio de la autonoma y de la responsabilidad en la seleccin de algunos de los contenidos de la formacin. La idea de la flexibilizacin dentro de esta reforma curricular consista en recoger los elementos bsicos de los paradigmas de las profesiones y las disciplinas en un ncleo de cursos obligatorios y permitir, al mismo tiempo, el acceso de los estudiantes tanto a espacios de profundizacin o de especializacin (lneas de profundizacin) en campos problemticos como a
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cursos abiertos provenientes de distintas reas. Los cursos abiertos a todos los estudiantes de la Universidad no solamente deban facilitar el encuentro entre distintos lenguajes, sino tambin promover el dilogo con personas de distinta formacin y de distintas perspectivas en relacin con el conocimiento. Las lneas de profundizacin (llamadas as porque precisamente se orientaban a profundizar en un campo de accin en los semestres finales de la formacin antes del grado) eran secuencias de asignaturas que permitan la apropiacin de las herramientas conceptuales y los mtodos de determinadas problemticas o campos especficos de conocimiento o de trabajo dentro de la profesin o disciplina20; estas lneas podan ser ofrecidas por especialistas en un campo o por los miembros de un grupo de investigacin que aspiraba a formar nuevos pares. As, las lneas de profundizacin estaban concebidas como el espacio ms propicio para el dilogo entre docencia e investigacin. Esta reforma estuvo acompaada de una reflexin sobre la cultura acadmica que pona en primer lugar el reconocimiento de la importancia de la tradicin escrita (el acumulado de conocimientos accesible gracias a la lectura y la escritura), el ejercicio de la argumentacin y del acuerdo (a partir de la contrastacin de los distintos puntos de vista) y la capacidad de disear, planear y reorientar las acciones (diseo de proyectos, planeacin de actividades, esquemas en general de la accin posible con clculo de consecuencias)21. Estos aspectos fueron reconocidos como elementos propios de la comunicacin acadmica, y la comunicacin se instal en el centro de la filosofa pedaggica. Se hablaba de pedagogas intensivas para poner en evidencia la intensidad de los procesos comunicativos en los que el tiempo de interaccin entre los profesores y los estudiantes era un tiempo particularmente valioso. Desde esta perspectiva, cada observacin del profesor puede ser importante y desencadenar una secuencia de acciones cuando el profesor trabaja sobre el trabajo del estudiante y aporta elementos para la reorientacin de ese trabajo. Las reformas curriculares son cambios culturales. Esto quiere decir que son procesos de largo aliento. Las universidades son instituciones conservadoras y esto las ha salvado de disolverse en las modas o de perder sus fines adecundose al capricho de las directivas de turno. Pero esta inercia institucional hace
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La distincin entre profesin (orientada a la aplicacin de los conocimientos para la satisfaccin de necesidades sociales -materiales o simblicas-) y disciplina (orientada a la produccin de conocimientos dentro de un paradigma -saber y saber hacer- compartido por una comunidad cientfica) se ha ido diluyendo porque las disciplinas encuentran siempre ms campos de aplicacin y dentro de las profesiones se ampla siempre ms el grupo de quienes se ocupan de la investigacin. La investigacin es hoy crucial tanto en profesiones como en disciplinas. Ver al respecto A. Mockus (1995), La Misin de la Universidad, en Reforma Acadmica. Documentos.
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difcil tambin adelantar una reforma orientada al mejoramiento de la calidad. Para consolidar un cambio se requiere un esfuerzo continuado; se requiere capacidad crtica y autocrtica para reconocer y valorar la legitimidad de lo previamente construido y para que las nuevas directivas asuman la responsabilidad de continuar la tarea de los antecesores, la cual sigue siendo vlida. Ninguna transformacin esencial es posible si los lderes acadmicos cambian con frecuencia y cada uno de ellos pretende ser un fundador. Los cambios que exigen mayor dedicacin y esfuerzo slo se logran con el compromiso de la comunidad acadmica. Las reformas promovidas desde las autoridades universitarias se formulan con relativa facilidad, pero difcilmente logran sus objetivos de largo plazo en ausencia de una apropiacin crtica de los contenidos y orientaciones de esas reformas por parte de los profesores. Como todas las reformas, la que acabamos de describir constitua en buena medida un cambio cultural que requera un liderazgo continuado y, aunque su implementacin se adelant a lo largo de ms de cinco aos, en la prctica hubo aspectos muy importantes, como el cambio pedaggico, que no se llevaron a la prctica sino en casos excepcionales. Tampoco logr desarrollarse una idea central de la reforma que fue promover el estudio de las humanidades por parte de todos los estudiantes de la Universidad. Pese a estas grandes limitaciones, muchas de las ideas bsicas de esta reforma mantienen su vigencia en la Universidad Nacional de Colombia. En contraste con la contingencia de las reformas que no tienen tiempo de arraigarse, las dinmicas sociales dependen menos de las personas y mantienen, en el ro de los cambios, ciertas direcciones. La privatizacin, por ejemplo, marcha devorando muchas de las instituciones pblicas y colonizando la educacin, la salud, los recursos naturales, la cultura. Podemos imaginar las posiciones que los actores ideales definidos al comienzo tienen en relacin con las reformas acadmicas. En primer lugar, quienes se afilian fcilmente a los cambios pueden aceptarlas sin reticencias, en algunos casos, porque las encuentran legtimas y favorables para una buena formacin; en otros casos, porque les parece legtimo eliminar lo superfluo y concentrarse en lo til, o porque piensan que los cambios de currculo son actualizaciones necesarias y corrigen los problemas encontrados en su propia formacin, o porque admiten que es necesario acomodarse a las nuevas culturas juveniles o a las expectativas del mercado. Tambin estaran aqu quienes se acomodan a las reformas cambiando formalmente y permaneciendo sin modificaciones en lo esencial.
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Quienes se guan por el inters acadmico pueden tener posiciones fluctuantes segn vean en las reformas acadmicas ventajas asociadas a una mayor preocupacin por los fundamentos o por las aplicaciones o por las innovaciones o por las disposiciones y actitudes que requiere el trabajo en el campo, o segn adviertan desventajas asociadas a las tendencias contrarias. Consideran que las reformas pueden ser vlidas si corrigen problemas como la falta de fundamentacin que conduce a una escasa compresin de los conceptos, si se orientan al estudio de las nuevas aplicaciones o de los campos de accin que emergen gracias a la investigacin o al desarrollo tecnolgico y la innovacin o si se preocupan por el desarrollo de las facultades asociadas al ejercicio de la investigacin en equipos disciplinarios o interdisciplinarios, a la solucin de problemas o a la aplicacin eficaz de los saberes adquiridos en distintos contextos. Caben en este grupo quienes deciden su aceptacin o rechazo por el grado en que las nuevas propuestas favorezcan el reconocimiento de su propio trabajo por parte de los pares. Quienes rechazan los cambios curriculares o pedaggicos o los cambios en los objetivos o estrategias de la formacin lo hacen porque reconocen en ellos peligros asociados a un afn poco serio de innovacin o adaptacin, o porque piensan que constituyen verdaderos y problemticos retrocesos en lo previamente ganado, o porque encuentran que los procesos de internacionalizacin curricular no atienden a las necesidades locales o imponen puntos de vista pedaggicos problemticos, o porque creen que procesos como la flexibilizacin pueden llevar a desdibujar la identidad profesional o porque consideran ilegtimo e inoportuno que alguien pretenda decirles cmo ensear o cmo investigar o qu tipo de extensin adelantar. Tambin estn aqu quienes se oponen a las reformas acadmicas como imposiciones forneas o como estrategias de control que recortan las libertades acadmicas y quienes sienten que las reformas desnudan sus debilidades o debilitan el reconocimiento que han alcanzado. Quienes asumen una actitud crtica frente a los cambios curriculares hacen el anlisis de qu se pierde y qu se gana con el cambio en lo acadmico, en lo tico y en lo poltico y tratan de formarse un juicio sobre los intereses que animan ese cambio en trminos de la legitimidad y de los efectos prcticos del mismo. Examinan, hasta donde les es posible, las consecuencias de las reformas acadmicas en el corto, mediano y largo plazo, exploran su coherencia interna y su impacto sobre las prcticas cotidianas y analizan los efectos que esas reformas tienen sobre el ethos y la identidad de la institucin. Adelantan procesos de autorreflexin para explorar los fundamentos de su propia crtica y de su actitud frente a la reforma y tratan de hacerse una representacin lo
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ms objetiva posible de los contextos y de las relaciones actuales y futuras entre las reformas y los contextos. Los miembros de este grupo pueden llegar a posiciones antagnicas respecto de determinados aspectos y pueden permanecer en esos antagonismos aunque, en principio, estaran en las mejores condiciones para alcanzar consensos.
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a modo de conclusIn: la unIVersIdad pblIca Frente a los

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El conjunto de los cambios pone en evidencia que la gran transformacin de la educacin superior que presenciamos incide notablemente en el funcionamiento interno de las instituciones, en el modo como adelantan las acciones de docencia, investigacin y proyeccin social, en sus relaciones con otras instituciones y con la sociedad, en sus mtodos pedaggicos, en los procesos de formacin que promueven y en su misma identidad. Se trata de una importante transformacin que ha sido recibida con preocupacin en algunos casos y con entusiasmo en otros, dependiendo de perspectivas filosficas y polticas. Para varios de los estudiosos ya mencionados el neoliberalismo de los ltimos tiempos, con sus discursos, procesos y dispositivos, est borrando la diferenciacin entre los sectores pblico y privado y viene cambiando tambin el ethos universitario, la cultura de la universidad. La identificacin y valoracin de estos cambios de identidad, las reflexiones sobre las implicaciones del surgimiento de nuevas identidades institucionales son tareas tan importantes como exigentes. Se hace necesario distinguir entre las transformaciones de los contextos de la educacin superior y los efectos de esas transformaciones al interior de las instituciones, entre las transformaciones generales del sistema, las transformaciones locales de una institucin, entre lo que se deriva de las normativas como acciones esperadas y las prcticas que efectivamente se dan en las instituciones. Procesos como la flexibilizacin curricular, el empleo creciente de la tecnologa virtual, la educacin permanente y las alianzas interinstitucionales pueden diferir mucho de una institucin a otra, segn el inters que anime a los actores principales y segn evolucione el ethos de los profesores, los estudiantes y las directivas de la institucin. El auge de lo virtual, por ejemplo, tiene un significado distinto en la apertura indiscriminada a las nuevas ofertas (nacionales e internacionales) de educacin superior del que tiene en una institucin que pone a su servicio las nuevas tecnologas manteniendo sus orientaciones generales y su identidad. De igual modo, la flexibilizacin curricular orientada a la apropiacin de la riqueza interna de una institucin muy
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compleja dentro del proyecto de formacin de una ciudadana responsable y crtica puede tener un significado distinto, como antes sealamos, de la flexibilizacin forzada por la necesidad de acomodarse a la dinmica del desarrollo productivo en una institucin que piensa la formacin como preparacin para el trabajo y emplea la flexibilidad curricular para adecuarse a las variaciones de la demanda. La educacin permanente puede ser una respuesta a la dinmica de crecimiento continuo del conocimiento y a la creciente complejidad de los problemas estratgicos de la sociedad, puede ser una forma de nombrar el proceso de construccin de s mismo a lo largo de la propia historia, pero tambin puede restringirse a ser una respuesta inmediata a las exigencias de los mercados laborales, cambiantes y flexibles que implican demandas fluctuantes de formacin para la vida laboral (nuevas competencias laborales, nuevos programas, carreras cortas o posgrados orientados al desarrollo de habilidades especficas requeridas por las empresas). La formacin integral no excluye la preparacin para el trabajo; pero puede darse una preparacin para el trabajo que no deje espacio a otras dimensiones de la vida como el pensamiento crtico, la tica, la poltica, las artes y el cultivo de las humanidades (Ver Nussbaum, 2010). Las alianzas estratgicas entre las instituciones de educacin superior o entre estas instituciones y las empresas, orientadas prioritariamente a la ganancia econmica, a la satisfaccin de intereses privados y al trabajo slo en los campos en los cuales la inversin es rentable en el mediano o corto plazo, o donde es posible captar recursos externos, pueden ser muy distintas a las alianzas orientadas al trabajo mancomunado en redes acadmicas cuyo espritu es la cooperacin, la ampliacin de la movilidad, de las oportunidades de formacin de profesores y estudiantes, la economa de esfuerzos dirigidos al incremento de la calidad y el fortalecimiento mutuo en procura de objetivos acadmicos compartidos. La propuesta de Didriksson para defender la universidad en el contexto de las presiones de la economa sobre la educacin es precisamente un modelo de universidad basado en redes, estructuras de cooperacin y nuevos marcos de integracin a nivel regional e interinstitucional, que permita emprender su transformacin necesaria [] desde la orientacin de una universidad comprometida con su autonoma, con su pertinencia relacionada con la calidad, pero sobre todo con su historia y con la vigencia de mantener los conocimientos que se producen y se transfieren desde su sentido pblico (Didriksson, 2009, 12). Algunos elementos propios del ethos de las universidades pblicas, y en particular de las universidades nacionales, son claramente expuestos por
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Guillermo Pramo quien, al referirse a la Universidad Nacional de Colombia, explica: La Universidad Nacional no es slo pblica porque la sociedad invierta en ella y porque sea el lugar de encuentro entre personas pertenecientes a los distintos estratos sociales; la Universidad Nacional se desempea como Universidad del Estado cuando se ocupa de los problemas que son prioritarios para la sociedad en su conjunto y no slo piensa en producir profesionales, sino que reflexiona sobre los profesionales que a largo plazo necesita el pas y se empea en formarlos. La Universidad es Universidad del Estado cuando se interesa por lo urgente, pero se concentra en lo importante, cuando le da prioridad a lo estratgico, al largo plazo, a lo pblico, sobre lo coyuntural, el corto plazo, lo privado (Pramo: 1995, 9). Hay quienes podran alegar que el proyecto de la universidad pblica como espacio de pensamiento de lo pblico, lo estratgico y el largo plazo no se ha cumplido cabalmente en el siglo XX. Pero una cosa es una tradicin idealizada y otra muy distinta es proponer una orientacin que permita planear y jerarquizar las tareas. Volver a plantear el sentido de la universidad pblica sirve para poner en evidencia, con el nimo de contribuir al debate y al anlisis de la situacin actual, el cambio de fines y funciones que puede resultar de la privatizacin/mercantilizacin de la educacin superior. Seguramente al interior de las grandes universidades latinoamericanas continuar siendo importante una tradicin de servicio a la sociedad, de predominancia de lo pblico sobre lo privado y de lo estratgico sobre lo coyuntural, pero seguramente tambin en muchos casos se asiste a un desplazamiento de prioridades que ampla el espacio de los intereses econmicos en detrimento de los propsitos de desarrollo libre de la academia o de ejercicio de la responsabilidad social del conocimiento. Empezamos a presenciar el surgimiento en distintos lugares del mundo de instituciones que no se guan por esos principios universales y que se conciben directa o prioritariamente como empresas productoras de la mercanca ciencia y tecnologa o, incluso como oficinas de investigacin y desarrollo de las empresas orientadas exclusiva o casi exclusivamente por la ganancia. En todo caso, no hay soluciones al problema de la defensa de la universidad pblica que no requieran la mediacin de la crtica y la participacin de los acadmicos. Las universidades pblicas estn en mora de construir colectivamente una idea de universidad capaz de orientar los esfuerzos que requiere
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la defensa de las especificidades de las que hablaba Pramo: su compromiso con lo pblico, con lo estratgico, con el largo plazo, con el inters general. La universidad ha resistido muchas mutaciones sociales y ha logrado adecuarse manteniendo claro el sentido de su funcin social. Cabe, naturalmente, pensar que naci como institucin en la modernidad y que su destino est ligado esencialmente al destino de la modernidad; que el derrumbamiento de los valores y esperanzas de la modernidad la afectan profundamente y que puede ocurrir que una nueva institucin la reemplace empleando su mismo nombre, pero rompiendo con su historia y cambiando su sentido. Esa mutacin puede, en todo caso, darse en el sentido de olvidar el proyecto moderno de orientarse a lo universal y a lo pblico o en el sentido de avanzar notablemente en la realizacin de ese proyecto distinguindose precisamente por ello dentro de un universo variado y creciente de instituciones de educacin superior. Tal vez esta ltima opcin implica una mayor comprensin de lo pblico y un compromiso radical con lo pblico. Movimientos muy visibles, como el que actualmente anima a los jvenes universitarios tanto en Chile como en Colombia y trabajos menos visibles, como el que adelantan los acadmicos comprometidos con el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad, ponen en evidencia que el inters pblico no ha desaparecido de la universidad pblica. Si as fuera no valdra la pena esforzarse en cambiar lo que ya no puede ser rescatado. Las universidades pblicas no dejan de ser pblicas porque cobren por servicios acadmicos. Dejan de serlo si por vender esos servicios abandonan el pensamiento crtico. Dejan de serlo si desaparece de ellas la sensibilidad social y si no estudian y discuten los grandes problemas nacionales. Dejan de serlo si dejan de pensar el presente, el pasado y el futuro de la humanidad.
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Carlos Miana Blasco* Jos Gregorio Rodrguez**
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Calidad, evaluacin y acreditacin en la educacin superior: a propsito de un proyecto de reforma en Colombia

Quality, assessment, and accreditation in higher education: reflections on a legislative initiative in Colombia
Fecha de recepcin: 2 de septiembre de 2011 Fecha de aceptacin: 7 de septiembre de 2011
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Resumen
El artculo se centra en la propuesta de reforma de la educacin superior del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, que pretende orientarse a la calidad. Analiza el concepto de calidad en el campo educativo y en el texto de proyecto de reforma. Concluye que la reforma se inscribe en el desplazamiento que se ha venido dando en estos ltimos aos de un Estado de bienestar hacia un Estado evaluador en el sentido planteado por Guy Neave.
AbstRAct
This article evaluates the legislative initiative presented by the government of Juan Manuel Santos (2011) that aims to improve the quality of higher education in Colombia, by analyzing the concept of educational quality. Our analysis concludes that the reform is part of a shift that has been made in recent years from a welfare state to an evaluative state (Neave 1988).
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Palabras clave: Educacin superior, Calidad, Evaluacin, Acreditacin, Reforma educativa

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Key words: Higher education, Quality, Assessment, Accreditation, Educational reform
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia, Doctor en Antropologa y Magster en Educacin, Director del Departamento de Antropologa, Investigador del Programa RED-UN (www.humanas.unal.edu.co/red), coordinador del Programa Interdisciplinario en Polticas Educativas-PIPE-UN (www.humanas.unal.edu.co/edusuperior), integrante del Consejo Consultivo Internacional de la Asociacin Mundial de Ciencias de la Educacin-AMSE-WAER, Correo electrnico: cminanabl@unal.edu.co. Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Departamento de Psicologa, Investigador del Programa RED-UN, miembro del Programa Interdisciplinario en Polticas Educativas-PIPE-UN, Magster en Educacin, miembro fundador de la Red Iberoamericana de Investigadores sobre Evaluacin de la Docencia-RIIED, Correo electrnico: jgrodriguez@unal.edu.co.
caLidad, evaLuacin y acreditacin en La educacin superior: a propsito de un proyecto de reforMa
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1. una reForma para la calIdad
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esde el segundo gobierno del ex presidente lvaro Uribe Vlez (2006-2010), y su ministra de educacin, Cecilia Mara Vlez, se intent reformar la Ley 30 de 1992, ley que rega la prestacin del servicio de la educacin superior en Colombia1. Sin embargo, slo hasta 2011, bajo el gobierno del presidente Juan Manuel Santos y la ministra de educacin Mara Fernanda Campo, se present formalmente un proyecto de ley ante la opinin pblica en el mes de marzo. Dicho proyecto fue ampliamente debatido, especialmente al interior del sector, y un grupo de rectores en representacin de las universidades pblicas y privadas present una contrapropuesta que fue muy parcialmente recogida por una segunda versin del proyecto de ley que divulg el Ministerio en julio de 2011 (documento fechado el 15/07/2011 http://aplicaciones.contactenoscolombiaaprende.info/ley30/ sites/default/files/documentos/REFORMA_LEY_30_VERSION_II_15%20DE_ JULIO_DE_2011.pdf ). Este trabajo pretende realizar un anlisis a esta segunda versin del Proyecto de Ley por el cual se organiza el Sistema de Educacin Superior y se regula la prestacin del servicio de la Educacin Superior (PLES) centrado en los conceptos de calidad, evaluacin y acreditacin (y en sus conceptos subsidiarios, como informacin, control, aseguramiento de la calidad). Dichos conceptos, como se ver, son transversales al PLES, y ocupan un lugar central en los objetivos de la reforma y en la justificacin de los lmites y controles impuestos a la autonoma universitaria. En otra parte (Miana: 2006) se ha planteado que las tres diosas de la administracin pblica en educacin son la equidad, la calidad y la eficiencia. Una simple bsqueda en el texto del proyecto de ley que tiene 172 artculos, muestra cmo la reforma est estructurada en torno a la calidad. La palabra equidad aparece dos veces, una inequidades y cuatro cobertura. Eficiencia aparece tres veces. El derecho a la educacin, una vez. Por el contrario, calidad se menciona 83 veces en el documento (frente a 12 veces
La propuesta de reforma se radic en el Senado y en el Congreso el 12 de abril de 2010 con el ttulo Proyecto de ley por el cual se modifica el esquema de financiamiento de la educacin superior, definido en la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. Esta reforma, que se centraba casi exclusivamente en el financiamiento hasta el ao 2019, y que tena nicamente siete artculos (frente a 172 de la propuesta del gobierno de Santos), finalmente no prosper.
carLos Miana, Jos g. rodrguez pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 155-185
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en la Ley 30 de 1992, y a 47 veces en la primera versin del Proyecto de Ley cuatro meses atrs); Alta Calidad, 22 veces; aseguramiento de la calidad, 18 veces; excelencia, 7 veces (frente a 2 en la Ley 30). Para asegurar la calidad son necesarias la informacin (22 veces), la evaluacin (44 ocasiones, frente a 6 en la Ley 30), la acreditacin (35 veces), la mejora y el mejoramiento (24 veces), la vigilancia (13 veces) y la inspeccin (12 veces). La calidad se eleva a nivel de sistema y se le dedica ntegramente el quinto de los ocho ttulos del PLES: Sistema de calidad de la educacin superior. El sistema se desarrolla a travs del aseguramiento de la calidad, la Acreditacin de alta Calidad, la evaluacin, el fomento y la inspeccin y vigilancia (artculo 94). Igualmente, el control de calidad se institucionaliza con el Consejo Nacional de Acreditacin -CNA- y la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior CONACES-. A la evaluacin y la acreditacin el PLES le dedica 23 artculos y en otros siete se alude a estos dos aspectos de forma indirecta. La calidad no se restringe nicamente al Ttulo V (de los VIII ttulos del proyecto de ley), sino que est omnipresente en la formulacin de los principios y de los objetivos del sistema de educacin superior. Ya aparece mencionada reiteradamente en el Ttulo I, Captulo I de los Principios y fines, con fuerza constitucional: El Estado, de conformidad con la Constitucin Poltica de Colombia y con la presente ley vela por la calidad y continuidad del servicio educativo [] (Artculo 3)2.El sistema de Educacin Superior [] se fundamenta en la evaluacin y el mejoramiento continuo en el marco de la autonoma y el sistema de calidad [] (Art. 4). El Ministerio de Educacin Nacional, en conjunto y con la participacin activa de quienes conforman el Sistema [] velar por la calidad de la prestacin del servicio [] (Art. 5). Es decir, que la calidad, la evaluacin y el mejoramiento continuo constituyen la justificacin del nuevo ordenamiento jurdico del sector. El primer principio sobre el que se fundamenta el Sistema de Educacin Superior es la excelencia acadmica como la bsqueda de altos niveles de calidad (Art. 6)3.
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El artculo 2 es prcticamente igual al artculo 3 de la Ley 30 de 1992, pero la calidad slo se menciona una vez ms en la Ley 30 en los principios y objetivos. Todas las negritas e itlicas en el texto son de los autores de este artculo, a no ser que se indique lo contrario.
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Por el contrario, y frente esta abundancia de referencias, la autonoma universitaria queda levemente sealada: autonoma universitaria (quince veces), autoevaluacin (cinco veces). Se menciona con ms frecuencia el papel de determinados organismos del Estado para autorizar a las instituciones de educacin superior (29 veces). El nuevo proyecto de ley, en este sentido, no hace ms que intensificar una larga tradicin del Estado colombiano por controlar las instituciones de educacin superior e inmiscuirse en la autonoma universitaria, y que ya era muy notoria en la Ley 30 de 1992, en aras de velar por la calidad (Villamil Ardila: 2004).
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2. qu es la calIdad educatIVa?
Aunque se reitera la palabra calidad, el PLES no define explcitamente qu entiende por una educacin de calidad. Vale la pena, pues, adentrarnos en este trmino en los usos que viene recibiendo en el mbito educativo (se retomarn en este punto algunas ideas planteadas en Miana: 2006 y Rodrguez: 2011). Los distintos agentes sociales comprometidos con el sector educativo organismos internacionales, gobiernos, sindicatos enarbolan la bandera de la calidad, aunque obviamente con significados muy diferentes. Si bien como se ver se habla de calidad desde hace aos, el momento en el que este trmino se pone en el centro de la poltica educativa para los pases subdesarrollados se puede situar a comienzos de la dcada de los 90, una vez que las cifras de cobertura (equidad) se van aproximando al 100%. Quality of education for all, es el lema de la World Conference of Education for All, de Jomtien (1990), una especie de Consenso de Washington en este campo. Es decir, que los diferentes Estados-nacin apuntaron en primer lugar a la universalizacin de la educacin bsica y media (cobertura, equidad) y a la optimizacin de los recursos (eficiencia). Aunque en estricto sentido estas metas no se hayan logrado, las polticas poco a poco se han ido desplazando hacia el mejoramiento la calidad. En Colombia, como la universalizacin del acceso ha sido un poco posterior, el trmino se impuso un poco despus, a finales de los 90, y va a vincularse a la evaluacin de estndares. Como dijo el Ministro de Educacin Francisco Jos Lloreda Mera en un discurso en Santa Marta (Magdalena) el 18 de mayo de 2002, la calidad va a ser el nuevo nombre de la equidad:
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Ah radica uno de nuestras principales equivocaciones sociales, en no entender que el bienestar y la educacin van de la mano []. En fin, que una educacin de calidad es una herramienta eficaz contra la pobreza []. Si creemos en la relacin entre educacin y pobreza, si hay consenso en que la educacin debe ser de calidad, y si consideramos que esa educacin (de calidad) no debe discriminar entre ricos y pobres como hoy da ocurre, no tenemos mejor opcin que la de los estndares. Estos, si los entendemos y aplicamos bien, se constituirn en el eje de una revolucin educativa sin precedentes en el pas. Nos ayudarn a cerrar la brecha dolorosa entre colombianos, nivelando por lo alto y no por lo bajo como ha venido ocurriendo de tiempo atrs4 (Colombia: 2002). La calidad, por otra parte, es el reverso de la eficiencia porque esta ltima es una ecuacin en la que el tercer trmino son los recursos: eficiencia es la calidad alcanzada (medida por las pruebas de Saber) en relacin con los recursos financieros invertidos (gasto por alumno) (Colombia. Departamento Nacional de Planeacin: 1999, 30). En el mbito sindical colombiano, si bien se empez a hablar de la calidad en los aos 1986 y 1987 referida a los procesos pedaggicos, este trmino pas a un segundo plano en los discursos sindicales hasta el 2002 en que se retom vinculado a la poltica educativa bajo el lema Educacin pblica de calidad y estatal. En este contexto la calidad se vincul, no a los estndares de la evaluacin, sino a la inversin, a la cobertura sin hacinamiento, a la no externalizacin de las artes, la educacin fsica y tcnica, y donde se insisti en el carcter estatal de lo pblico. Revisando una buena parte de la literatura sobre la calidad educativa, se constata que solamente muy pocas veces se define el concepto, o se hace desde consideraciones bastante etreas afirmando que es un concepto histrico, cambiante, dependiente de los clientes, del contexto. Cuando se dice una educacin de calidad no todos entienden lo mismo [...] Por ejemplo, el concepto de calidad puede estar referido a la utilidad de la educacin vinculada a elementos tales como el mercado de trabajo (lo que hace referencia al desarrollo de compe4
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En el fondo, el redactor del discurso de Ministro sigue los planteamientos de la CEPAL diez aos atrs: La equidad tiene que ver con el acceso a la educacin es decir, con iguales oportunidades de ingreso- y con la distribucin de las posibilidades de obtener una educacin de calidad (CEPAL y UNESCO: 1992,129).
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tencias especficas o la posibilidad de emplearse en un trabajo); o a la vida cvica (relacionada con el desarrollo de la ciudadana); o a la integracin cultural (referida a la pertenencia a una misma nacin, etnia o credo religioso). Ms an, puede variar tambin segn el tiempo: calidad ayer no significaba lo mismo que calidad hoy, ni ser lo mismo maana; o puede variar segn otros tipos de criterio, tales como estrato social, intereses corporativos u otros (Casassus: 1999, 89-90). Miguel ngel Santos Guerra plantea que el discurso de la calidad educativa no se puede hacer al margen del anlisis profundo de las ideologas que sustentan los diversos puntos de vista y las consecuencias que tienen de cara al desarrollo de determinados modelos de sociedad y de ser humano (2003, 224) por cuanto los participantes consideran la calidad de la educacin como algo que puede explicarse en gran medida por los intereses que se tengan acerca del proceso educativo. As, para los padres una educacin de calidad es distinta que para los hijos, y la de los dos juntos, ser distinta a la de los profesores, los funcionarios, los gobernantes o los empresarios. Los hilos que tejen la trampa del discurso sobre la calidad son de carcter intrnseco y extrnseco. Con respecto a la primera dimensin, Santos (2003) considera cuatro problemas fundamentales: la simplificacin o reduccionismo de la calidad de la educacin a la eficacia y la competitividad, confundiendo el xito educativo con el rendimiento acadmico; la confusin que genera identificar la calidad con alguna de sus condiciones (por ejemplo, las instalaciones, la relacin numrica profesor/estudiantes, los ttulos del profesorado); la distorsin que supone dejar al margen de la calidad elementos sustanciales de la misma, por ejemplo, la tica de los procesos educativos (2003, 21); y la tecnificacin de las evaluaciones que confunde rigor y objetividad con nmeros y medida. Desde una dimensin extrnseca plantea que el grave peligro de la comparacin encierra en s un hecho injusto por cuanto compara instituciones y personas de condiciones muy dismiles, acarreando consecuencias discriminatorias; as mismo, el peligro de la manipulacin de los datos se convierte tambin en una fuente de injusticia, no solamente porque perjudica a unos sino porque beneficia descaradamente a otros (2003, 23). Un estado del arte sobre el concepto de calidad en el campo de los servicios y sus modelos de medicin muestra igualmente su debilidad, y la ausencia de consenso en el mundo acadmico de la gestin y la administracin. Los tres conceptos fundamentales que arroja dicha revisin son la satisfaccin, la calidad y el valor para el cliente y, por ende, el estudio de sus relaciones de causalidad (Duque: 2005, 76). Adicionalmente, en el caso de la educacin,
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se ha mostrado en otro lugar la dificultad para especificar el producto o resultado del servicio, y para establecer quin es el usuario o el cliente (Miana: 2009). Casassus (1999) distingue una perspectiva no profesional y ambigua de la calidad de la educacin y una perspectiva profesional. El discurso tcnico, profesional se centra en dos conceptos: la calidad como cualidad del producto o del servicio (evaluacin del resultado en Duque: 2005) y la calidad como proceso por el cual se logra esa cualidad (evaluacin del proceso, en Duque: 2005), es decir, la gestin de la calidad. Se abordarn a continuacin estos dos conceptos. 2.1. La calidad del producto Respecto al qu, al producto, en la doctrina educativa neoliberal (Miana y Rodrguez: 2003), la calidad es un intangible que hay que concretar y ponerle indicadores para estimular la competencia, fortalecer y regular el mercado (verdadero motor de la calidad), facilitar la libre eleccin a los consumidores, y exigir responsabilidades. Dado que los contenidos pedaggicos y curriculares pueden variar mucho de un lugar a otro, el control se orienta a lo que Barnett (2001) ha denominado competencias operacionales, demostraciones operativas de saber hacer, un conductismo refinado. En realidad no es que exista algo que se llame calidad y que para saber si se est logrando haya que evaluarlo o medirlo. Es al revs, lo que se puede medir, evaluar, lo que se mide, lo que se evala, se convierte en la calidad5. La calidad as entendida pasa a ser objeto de una medicin unidimensional que se lleva a cabo a travs de pruebas estandarizadas de lpiz y papel, normalmente, o administradas bajo una plataforma digital o en lnea, las cuales deben ser respondidas por todos los estudiantes de un nivel educativo6.
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La International Association for the Evaluation of Educational Achievement-IEA fue fundada en 1958 (B. Bloom, R. Thorndike, R. Husn), justo cuando se inici la medicin de la desigualdad entre los estudiantes que cursaban la educacin secundaria y los que no lo hacan. El primer proyecto de evaluacin sistemtica y permanente de los resultados de los alumnos, se inici en 1969 en EE.UU. por el National Assessment of Educational Progress-NAEP, como una forma de controlar los diversos sistemas educativos estatales y municipales, y tambin de acreditacin. Desde el mundo de la gestin y la administracin tampoco est muy claro cmo evaluar la calidad; la evaluacin de los resultados de un servicio se centra en qu tan eficaz es la organizacin para satisfacer las necesidades de los clientes, especficamente la expectativa general con el servicio, lo cual es demasiado complejo de medir, si se toma como base la evidencia conde la satisfaccin es un antecedente de la calidad (Duque: 2005, 76). En Colombia se inici en la educacin superior con el ECAES -Examen de Estado de Calidad de la Educacin Superior-. En el 2008 fue declarado inconstitucional. Sin embargo, con la Ley 1324
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Estas pruebas que pretenden ser objetivas sobre un fenmeno tan complejo como la educacin, presentan mltiples debilidades, tales como la orientacin ideolgica de quienes las disean y aplican, la definicin de lo que se va a evaluar, el lenguaje empleado y las tcnicas requeridas para responderlas, los errores introducidos en las formas de aplicacin, los diversos anlisis que se realizan sobre sus resultados, las interpretaciones que hacen quienes las ordenan y financian, el desconocimiento de las diversidades que se presentan entre grupos poblacionales y entre individuos, y el desconocimiento de las condiciones concretas de trabajo en una determinada institucin educativa y con un determinado grupo poblacional. Luc Boltanski sostiene que por ms cuidadosamente que est dispuesta [una prueba, un examen] no puede impedir por completo el paso de fuerzas que no entran en su definicin toda vez que no opera en un mundo abstracto sino real (2002,78-79). Este tipo de pruebas han sido ampliamente analizadas y criticadas desde la perspectiva sociolgica en la obra de Weber (1972, 294-299), Bowles y Gintis (1998) y Bourdieu y Passeron (1977) como mecanismos para limitar la oferta en torno a determinadas posiciones sociales, porque legitiman desigualdades que tienen su origen en otros lugares y porque satisfacen el ideal pequeo burgus de la igualdad formal7. Desde la perspectiva del camino escogido para dar cuenta de la calidad de la educacin existen al menos dos falacias: creer que la calidad de la educacin, como la calidad de vida pueden ser reducidas a una o dos dimensiones y olvidar que los sujetos desarrollan parte importante de sus vidas en el mundo universitario y, como tal, la calidad de la vida universitaria, incluida la calidad de vida de sus actores constituyen parte fundamental de lo que se podra denominar calidad de la educacin. De otra parte, la pretensin de evaluar a todos los jvenes de un pas resta recursos a las familias y a las instituciones para promover mejoras en sus condiciones reales8, y seala casi siempre lo mismo: a) que los resultados de
de 2009 los ECAES pasan a llamarse SABER-PRO y se convierten en requisito para graduarse en pregrado. Antes que Bowles y Gintis o que Bourdieu, Henry Piron desmont y critic el mundo de los exmenes y las pruebas ya en 1963 (Piron 1963). El trabajo de Landsheerees igualmente excelente para plantear los numerosos problemas tcnicos internos, su incapacidad para medir lo que dicen medir, los efectos perversos, o la pedagoga que promueven (Landsheere 1993). Ver tambin el trabajo del antroplogo F. Allan Hanson, Testing testing. Social consequences of the examined life (Hanson 1993). El costo del examen SABER-PRO en 2011 oscila entre $55.000 y $108.000. Segn cifras del ICFES en su pgina web (http://www.icfes.gov.co), entre 2004 y 2008, cuando todava no eran obligatorios los exmenes de Estado, presentaron el examen 90.000 estudiantes anuales en
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las instituciones que atienden a los ms pobres (salvo muy pocas excepciones que solo sirven para confirmar la regla), tienden a ser ms bajos que los resultados de las que atienden a las clases medias y altas; b) que las instituciones que pueden seleccionar a sus estudiantes logran igualmente mejores resultados. Adems, produce efectos contrarios a los buscados pues se ha observado (en Gran Bretaa, por ejemplo) que existe una poderosa relacin entre la mejora de los resultados de las pruebas tomadas y la reduccin del currculo enseado (...) A raz de los Exmenes Nacionales de Evaluacin se ha empobrecido el currculo y se ha reducido la experiencia de los estudiantes (Ball: 2001, 38). Especialmente las instituciones que sacan peores resultados y que sienten la presin social y el temor a las sanciones, son los que optan por empobrecer el currculo y orientarlo directamente a las pruebas y a los resultados. De esta forma se desestimulan las innovaciones pedaggicas de mediano y largo alcance toda innovacin educativa significativa, no puntual o aislada, habra que plantearla en estos plazos y se privilegian modalidades de instruccin seguras, de corte instrumental, que puedan garantizar a corto plazo los altos desempeos de los estudiantes. Desde la perspectiva del control de los contenidos este mecanismo es muy exitoso, pues desde la objetividad, universalidad, neutralidad y lejana de las pruebas se logra introducir en el aula y en el currculo una serie de mecanismos sutiles para culpabilizar a cada universidad, a cada profesor y a cada estudiante de su fracaso, para estimular la competitividad en lugar de la cooperacin entre instituciones, profesores y estudiantes, para eliminar una serie de actividades improductivas o sospechosamente etreas y concentrarse en el xito ante unas pruebas. Los exmenes de Estado al terminar los estudios universitarios como condicin para graduarse (SABER-PRO en Colombia), adems, son una violacin a la autonoma universitaria y a la libertad de ctedra, sealan una desconfianza total del Estado en la capacidad de las universidades para formar a sus profesionales, y hacen poco viable el que las instituciones exploren nuevas modalidades de formacin o propongan una formacin ms pertinente en el nivel local o que se aleje de las orientaciones hegemnicas nacionales e internacionales. Se dispone de pocos estudios confiables, comparativos y de larga duracin en el campo de la educacin superior (en Colombia los exmenes son obligatorios desde 2009), pero s en la educacin bsica y media pues varios investigadores han analizado sistemticamente los datos en varios pases
promedio. En 2010, siendo obligatorio, unos 130.000 anuales. Si asumimos un precio promedio de $70.000 por examen, multiplicado por 130.000 estudiantes, da un total de 9.100 millones de pesos anuales (unos 5 millones de dlares).
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desde las reformas iniciales en los aos 80. En los resultados ante las pruebas unas escuelas aumentan su rendimiento, mientras otras lo disminuyen, sin que se produzca una mejora llamativa en el conjunto. Por lo tanto, parece que se puede hablar sensatamente de una polarizacin del rendimiento sin mejora generalizada (Tiana Ferrer: 2002, 66) o, lo que es lo mismo, la mejora de unos a costa del empeoramiento de otros. Siguiendo la revisin de la educacin bsica, una hiptesis sobre la cual se fundan las reformas educativas de los diferentes pases consiste en creer que los cambios organizacionales orientados a fortalecer una lgica mercantil producen mejoras en la calidad de la educacin. Entre los estudios que permiten poner a prueba esta hiptesis se encuentra el Tercer estudio de Matemtica y Ciencia -TIMMS- en el cual se puede observar que: los pases que tuvieron mejores resultados, tanto en ciencias como en matemtica (Singapur, Corea, Japn y Hong Kong), son pases con estructuras centralizadas que no han puesto an en prctica la estrategia [de descentralizacin]. Esto podra inducir a pensar que no solo no hay relacin directa entre la estrategia y la calidad, sino que hasta podra postularse una relacin negativa (Casassus: 1999, 93). Muchos de los pases que han introducido polticas de mercado en educacin, como Estados Unidos o Inglaterra, apenas han mejorado sus posiciones relativas durante los ltimos aos [en el contexto internacional], mientras que s lo han hecho otros con un fuerte control pblico de sus sistemas educativos, como lo es el caso de los pases del sudeste asitico (Tiana Ferrer: 2002, 66). En el mbito latinoamericano tambin se confirma esta hiptesis, pues el Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado que trabaj con los datos de once pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Honduras, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela), pone en evidencia que, si se toma como criterio de calidad el resultado de los nios en las pruebas, los nios cubanos superan con mucho en promedio a todos los nios latinoamericanos, incluso a los promedios de los nios atendidos por la enseanza privada. El rendimiento de los alumnos de la mitad ms baja de Cuba, es significativamente superior al rendimiento de la mitad ms alta de los pases que le siguen inmediatamente (se est hablando de una diferencia impresionante: 343 puntos para Cuba frente a los 263 de Argentina, su inmediato seguidor) (Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin
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1998). Lo anterior se da igualando por lo alto, pero no homogeneizando los resultados como argumentaran los radicales del libre mercado diciendo que se priva a los nios de desarrollar sus aptitudes por encima de los dems en un sistema estatalizante e igualador que no estimula al individuo pues Cuba presenta, adems puntajes extraordinariamente altos por encima de la media y que deja muy atrs a todos los pases latinoamericanos. Dos estudios de Carnoy y McEwan (1997, citados en Casassus 1999) que analizan datos sobre el caso chileno a partir del anlisis del rendimiento de los alumnos (medido por el SIMCE) en escuelas de sectores urbanos pobres, aportan perspectivas adicionales. Sus resultados indican que, en Chile, la competencia entre escuelas produce un aumento efectivo en la matrcula de las escuelas privadas. [...] Sin embargo, la mayor competencia: I) no produce mejores resultados en el mbito agregado de los municipios, II) no produce mejoras en los resultados acadmicos de las escuelas pblicas y III) para alumnos de condiciones socioeconmicas similares, la gestin privada es menos efectiva que la pblica en el logro en lenguaje y matemtica (Casassus: 1999, 93). El estudio comparativo latinoamericano anteriormente citado muestra tambin que los 20 aos de experimento neoliberal en Chile no produjeron ningn milagro a imitar, con puntajes similares a Colombia y por debajo de pases que se han caracterizado por tener sistemas educativos pblicos fuertes, a pesar de sus grandes desigualdades sociales, como Brasil o Mxico. Hugo Aboites (2009) va ms all cuando analiza las relaciones entre evaluacin y mejoramiento de la calidad de la educacin superior en Mxico y asemeja el fracaso de la promesa de la calidad basada en la evaluacin con el fracaso de los estudios sobre la nutricin pues si bien ya se conocen los diversos efectos que produca la desnutricin en cada una de las clulas [] lo nico que no logramos en tantos aos es disminuir efectivamente la desnutricin en el pas (2009, 13). La paradoja que ocurre en la educacin es semejante pues en casi veinte aos se ha medido ya a ms del cuarenta por ciento de la poblacin del pas -cuarenta millones de personas- [] y, sin embargo no se ha cumplido la promesa de que la evaluacin y la competencia vendrn a salvar el sistema educativo (2009, 13-14). Acusa que se evala por evaluar [] y los pocos datos no ofrecen mucha certeza respecto de lo que est ocurriendo [dado que] se supone que hay una conexin directa entre evaluacin exitosa
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y calidad de la educacin, de tal manera que institucin acreditada viene a ser igual a institucin bien cualificada (2009, 25). ngel Daz Barriga afirma que la acreditacin de programas para la educacin superior es una prctica de evaluacin cuya finalidad es impulsar, y, en su caso, reconocer la calidad de un programa especfico de educacin superior (2007, 55). Sin embargo, como en la prctica se margin a los rganos de gobierno colegiado, las autoridades gubernamentales asumieron nuevas responsabilidades tales como decidir una parte importante del futuro acadmico (dem, 59). As mismo, se ha impulsado la evaluacin en forma compulsiva para evaluarlo todo logrando que la evaluacin se convirtiera en un fin en s misma; por tanto, es necesario dejar de pensar que la evaluacin sea la panacea para lograr la calidad de la educacin superior. Debe quedar bien claro: ni un reporte clnico mejora la salud del enfermo, como tampoco un reporte de evaluacin mejora el desempeo educativo (dem, 88). Adicionalmente, la evaluacin estandarizada, si bien estimula la competencia entre estudiantes, instituciones, regiones y pases, igualmente hace que el sentido de la calidad se desplace de la pertinencia, de las necesidades locales y concretas, a los rankings nacionales e internacionales. Un estudio de la UNESCO publicado en Pars (Martin: 2007), despus de revisar cuidadosamente un amplio panorama internacional en este sentido, incluyendo pases como Colombia, la India, Francia o los Estados Unidos, concluye tres cosas: a) el aseguramiento de la calidad no es un fin en s mismo, sino que debe orientarse simplemente a proteger a los estudiantes y a las familias de proveedores de baja calidad o fraudulentos; b) el aseguramiento de la calidad tiene un costo tanto financiero como humano; adems de los importantes recursos financieros que consume, implica que los acadmicos, profesores y administrativos dediquen gran cantidad de su tiempo a evaluar, quitndolo a otras actividades misionales como la docencia o la investigacin; c) la existencia de un mecanismo de aseguramiento de la calidad no significa automticamente que la provisin de la educacin superior sea de buena calidad. Y an dice ms en forma concluyente: Si a los sistemas de educacin superior les faltan recursos humanos, infraestructura y equipamiento [que es claramente el caso colombiano], el aseguramiento de la calidad como tal no es la solucin (Martin: 2007, 105). As como existen acuerdos segn los cuales la calidad de la educacin superior es un asunto complejo que admite muy diversas valoraciones, la literatura revisada coincide en que la evaluacin -y la acreditacin- no son por s miscarLos Miana, Jos g. rodrguez pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 155-185
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mas motores de procesos que se orienten a lograr la calidad. Lo que s hace con eficacia es aportar informacin estrecha y limitada a los gobernantes para asignar los recursos, de conformidad con sus propias polticas y a los consumidores para decidir cules son los programas e instituciones que aparentemente prometen mayor rentabilidad a sus inversiones. Cada tipo de evaluacin solo legitima una perspectiva ideolgica de calidad, que responda a los intereses de las agencias que manejan la evaluacin. Los resultados acadmicos de los estudiantes en unas pruebas de papel y lpiz son el eje de la propuesta de calidad neoliberal para la educacin, lo cual no quiere decir que los neoliberales que han trabajado el tema educativo no piensen en otros aspectos como indicadores de calidad (Hayek, 1997 y Friedman, 1998). Hay una serie de factores que importan pero que no son fcilmente cuantificables, y otros que s. Entre estos ltimos, por ejemplo, nadie pondra en duda que el nmero de computadores o de libros por estudiante, o las instalaciones deportivas, o el disponer de profesores bien preparados y bien remunerados, sean indicadores que en principio haran inclinar la balanza para escoger una institucin u otra9. Si bien todo esto se ve como positivo pues configura una diversidad de opciones en el mercado educativo, la propuesta neoliberal es muy clara en plantear que en orden a valorar la calidad de la educacin bsica/mnima que el Estado debe financiar son los resultados de los estudiantes el factor definitivo. Segn ellos, el tener profesores bien remunerados, o una oferta cultural y humanista no garantiza el aprendizaje de los estudiantes. Al neoliberalismo le interesan en este campo los mnimos. Dicho en un estilo retrico: si no queremos pagar ms impuestos, el Estado debe garantizar el aprendizaje bsico de los estudiantes y no las insaciables pretensiones de los usuarios. O dicho de otra manera, la educacin de los ms pobres debe dedicarse nicamente a mejorar los resultados en las pruebas y dejar lo dems para los que puedan pagarlo (Miana y Rodrguez: 2003). En este orden de ideas hay que entender el cambio del enfoque en el financiamiento: el Estado o tal vez los grandes contribuyentes ya no quiere financiar a las universidades pblicas o privadas como proyectos, como unidades, como centros con caractersticas especficas (financiacin de la oferta), sino que pretende otorgar una cantidad mnimadeterminada igual a cada estudiante para su educacin (financiacin a la demanda). El que quiera ms, que pague (Hayek, 1997 y Friedman, 1998).
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Los colegios y universidades privados, en su labor de marketing hacen nfasis en sus folletos en esas pequeas o grandes cosas que marcan la diferencia. En el campo universitario, que intenta ser hoy ms competitivo, se ha venido imponiendo un complejo sistema de acreditacin internacional en el que se cuantifican hasta los mnimos detalles que puede ofrecer una universidad, con el fin de ser condensados en puntajes para ser comparados internacionalmente y configurar un mercado global.
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2.2. La calidad del proceso Respecto al segundo concepto de calidad, el de gestin de calidad, los manuales sobre evaluacin y gestin de la calidad educativa mencionan frases inapelables o tautolgicas como la calidad se ha convertido en una exigencia de la sociedad actual, la calidad es un factor de cambio, flexibilidad y personalizacin, la calidad nos lleva a la calidad, la calidad supone compromiso, la imagen de una institucin educativa es la de su calidad, la calidad obliga a la transparencia, la calidad en su estado final se proyecta en una cultura de la calidad (Gonzlez Ramrez: 2000, 53). La calidad se ha convertido hoy en un trmino que se asocia a exclusividad, excepcionalidad, excelencia; a algo bien hecho, meritorio, perfecto; al logro de objetivos o metas concretas; a algo que justifica un precio superior en el mercado o un gasto pblico; a algo que adems de su valor incorpora en su produccin una lgica de mejoramiento continuo, de evaluacin, de seguimiento, de control. La gestin de la calidad educativa es una estrategia organizativa y una metodologa de gestin que hace participar a todos los miembros de una organizacin con el objetivo fundamental de mejorar continuamente su eficacia, eficiencia y funcionalidad (Gonzlez Ramrez: 2000, 65). Es el mejoramiento continuo, el estar siempre en la cresta de la ola, el surfing del que habla Deleuze (1990). Con este nuevo concepto hemos pasado del control de calidad, algo que se relacionaba con la inspeccin referida a un estndar, a la gestin de la calidad. A comienzos de los aos 50 Edwart T. Deming se centr en el control de calidad durante el proceso de produccin del producto, y no tras l y, en ese sentido, la gestin de calidad tiene un valor diagnstico. Ligados a este concepto se desarrollaron la garanta o aseguramiento de la calidad, de carcter preventivo, y la mejora continua. La calidad y, ms concretamente, la gestin de calidad provienen del mundo empresarial y de los estndares de la industria. La International Standard Organization (ISO) define la calidad como conjunto de propiedades y caractersticas de un producto o servicio que le confieren la aptitud de satisfacer necesidades explcitas o implcitas. Las normas ISO 9000, normas internacionales para la gestin de la calidad dentro de las organizaciones, y que tuvieron su origen en la industria militar norteamericana de los aos 50, se han extendido rpidamente al sector productivo, luego al de servicios y son hoy un requisito obligatorio en el mundo educativo10.
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Por ejemplo, en Espaa, el trmino calidad no aparece sino hasta 1987, y asociado a la LOGSE. Pero slo hasta 1998 se adopt el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad en los centros docentes (EFQM) en la educacin bsica, y en la universidad en el Plan Nacional de Evaluacin de la Calidad. En 1993 se cre el Instituto Nacional de Evaluacin y Calidad-INCE. Igualmente el Club Gestin de Calidad (http://clubcalidad.es) organizacin sin nimo de lucro fundada en 1991 por empresas espaolas lderes en su sector de negocio y comprometidas con la Gestin de la
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Los principios bsicos que articulan dichas normas, segn Teresa Gonzlez (2000:70) son: a) la organizacin posee objetivos de calidad claros; b) existen acuerdos claros entre todos los participantes; c) la organizacin posee los recursos necesarios para conseguir el nivel requerido de calidad; d) la organizacin define por s misma los procesos y recursos necesarios para la calidad; e) t odos los procesos y sistemas estn sometidos a controles, con evaluaciones y modificaciones cuando sea conveniente; f) todo lo necesario para garantizar la calidad se halla documentado; g) los registros de la calidad permiten una verificacin y una comprobacin de la garanta de la calidad. Desde la gestin y la administracin, la evaluacin del proceso en la economa de servicios se basa fundamentalmente en las percepciones que los clientes tienen sobre el servicio (Duque: 2005, 76), algo que ya se ha sealado que es difcil o imposible de aplicar en el campo educativo (Miana: 2009)11. Luis Eduardo Gonzlez seala que la calidad es difcil de definir debido a la diferentes formas de intereses que tienen los estudiantes, las instituciones, [el mercado] y el propio Estado y precisa: El mejoramiento de la calidad de un Sistema de Educacin Superior puede abordarse desde dos perspectivas, que son por cierto complementarias: la del fomento, y la del aseguramiento. La primera consiste bsicamente en un proceso permanente que se promueve a travs de estmulos tales como las polticas, el financiamiento, los premios y honores, y sobre todo por la satisfaccin que implica una superacin permanente. En este caso los estndares son auto-impuestos, no tienen una cota superior y son cada vez ms exigentes para la institucin. El aseguramiento de la calidad, en cambio, est orientado a garantizar el cumplimiento en un nivel mnimo aceptable de ciertas especifi-
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Calidad Total. En el 2002 la reforma educativa del Partido Popular se denomin precisamente, Ley de calidad. En Colombia se cre igualmente la Corporacin Calidad, que incluso organiza un Premio a la Excelente Gestin Escolar desde 1997, y ha propuesto un Modelo Excelencia en la Gestin Escolar (http://www.ccalidad.org/). Si suponemos que el cliente del servicio educativo es el estudiante (algo habra que demostrar, como se ha sealado en Miana: 2009), sera un poco temerario o al menos muy parcia basar la evaluacin de la calidad educativa de una universidad en las percepciones de los estudiantes.
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caciones, usualmente establecidas a travs de criterios e indicadores para los cuales se fijan estndares de comportamiento. El aseguramiento de la calidad por tanto requiere, necesariamente, de una verificacin imparcial y objetiva del cumplimiento de los estndares prefijados. De ah que sea necesaria la participacin de evaluadores externos y una certificacin con validez social que garantice la fe pblica (2003, 142). Actualmente se proponen y utilizan en el mbito internacional varios modelos de calidad de instituciones educativas que, con pequeos matices, apuntan a lo mismo: a incorporar el control al interior mismo del proceso y a producir informacin confiable hacia el exterior12. A continuacin se analizar en concreto cmo se plantea la calidad en la propuesta de reforma a Ley 30 en Colombia.
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3. la calIdad en el proyecto de reForma a la educacIn superIor en colombIa

El Ttulo II del PLES define la prestacin del servicio pblico de la educacin superior. El captulo I de este Ttulo est dedicado a las Instituciones de Educacin Superior IES, a las que se les exige la calidad en sus objetivos. Este es uno de los dos casos en el que el PLES caracteriza brevemente qu se entiende por calidad o, al menos, a qu hace referencia sta: Entre los objetivos de las IES (Artculo 18), estn: h. Prestar a la comunidad un servicio con responsabilidad social y altos estndares de calidad, los cuales hacen referencia a los resultados acadmicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, y a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo.
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Company-Wide Quality Control: control de calidad global. EEUU, influido por la perspectiva de Tylor (1947). Modelo del Premio Deming (Edwart W. Deming) a la calidad en Japn. Centrado en el control estadstico de la calidad. Modelo del premio Malcom Baldrige a la calidad (Secretario de comercio de Reagan, Campaa Nacional por la Calidad), orientado al mejoramiento de la gestin para la calidad y a la satisfaccin del cliente. Modelo ISO 9004-2. Modelo Europeo de Gestin de la Calidad (BOE 131 de 2 de junio de 1998). Este ltimo Incluye nueve criterios, cinco agentes (liderazgo, gestin del personal, planificacin y estrategia, recursos y procesos) referidos al cmo de la gestin; cuatro resultados (satisfaccin del personal, satisfaccin del cliente, impacto en la sociedad, resultados del centro educativo).
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Promover y facilitar la movilidad nacional e internacional del personal docente e investigativo y de los estudiantes como elemento esencial de la calidad y la pertinencia de la Educacin Superior.
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Es decir, que cuando el texto del proyecto de ley menciona la calidad en la educacin superior, sta tiene que ver con: a) Resultados acadmicos (sobra decir que se refiere a los resultados en los exmenes SABER-PRO; ver el enunciado explcito en el Artculo 80). b) Medios y procesos empleados (es decir, gestin de calidad, calidad del proceso). c) La infraestructura institucional (no se explicitan las condiciones de la infraestructura). d) Las dimensiones cualitativas y cuantitativas [del servicio] (no se explicitan, pero este aspecto se vincular directamente con el captulo sobre la informacin que deben proporcionar las instituciones a pedido del Estado y los organismos de control). e) La movilidad nacional e internacional de profesores y estudiantes. El Ttulo V (Del sistema de calidad de la Educacin Superior) en su Captulo I (Definicin y principios) presenta dos artculos (94 y 95) en los cuales se define el sistema y se formulan los objetivos, as: ARTCULO 94. El Sistema de Calidad para la Educacin Superior es el conjunto de actores, entidades, normas, procedimientos y herramientas dispuestos por el Estado y por las Instituciones de Educacin Superior para garantizar que el servicio pblico de la Educacin Superior cumpla con sus principios, objetivos y funciones, en condiciones que respondan a las necesidades e intereses de los estudiantes, y al desarrollo y competitividad del pas en general. El sistema se desarrolla a travs del aseguramiento de la calidad, la Acreditacin de Alta Calidad, la evaluacin, el fomento, y la inspeccin y vigilancia. ARTCULO 95. El Sistema de Calidad para la Educacin Superior estar orientado al logro de los siguientes objetivos:
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a) Fomentar el mejoramiento continuo del Sistema de Educacin Superior. b) Garantizar a travs del aseguramiento de la calidad el cumplimiento permanente de las condiciones de calidad de las instituciones y programas autorizados para brindar la oferta de Educacin Superior en el pas, segn sus objetivos y fines de formacin. c) Reconocer a travs de la Acreditacin de Alta Calidad la excelencia en la oferta de instituciones y programas de Educacin Superior, segn sus objetivos y niveles de formacin. d) Generar una cultura de la evaluacin y autoevaluacin permanente y sistemtica, por parte de todos los actores del sistema, as como del uso de sus resultados para el mejoramiento de la calidad educativa. e) Propender por la pertinencia y la cobertura de la Educacin Superior en el pas. f) Entregar informacin vlida, confiable y oportuna a la sociedad, al Estado y a las instituciones para apoyar el diseo de polticas y toma de decisiones que conduzcan al mejoramiento de las condiciones del servicio de Educacin Superior en el pas. g) Propender por una cultura del autocontrol que conduzca a una mayor eficiencia y transparencia en la gestin de las Instituciones de Educacin Superior. h) Ejercer la inspeccin y vigilancia de la Educacin Superior. La primera observacin que salta a la vista es el discurso tautolgico y autoreferido sobre la calidad que ya se seal anteriormente como caracterstica de los textos sobre calidad. El Sistema de calidad se orienta al mejoramiento, a garantizar las condiciones de calidad, a reconocer la alta calidad, a generar una cultura de calidad, a entregar informacin para el mejoramiento de calidad, a inspeccionar, evaluar y vigilar, sin que estos trminos encuentren un contenido que pueda orientar de manera efectiva y consensuada la calidad del sistema, las instituciones y los programas. nicamente hay unas escasas referencias genricas a los objetivos y fines de la formacin, a la pertinencia, a las necesidades e intereses de los estudiantes, y al desarrollo y competitividad del pas en general, y a los principios. Podra entenderse, entonces, que los principios y fines del sistema (Artculos 1-9, especialmente el 6 para principios y el 8 para fines) constituyen una aproximacin a lo que agencias, agentes, usuarios y sociedad en su conjunto podran construir y exigir como una educacin de calidad. Los cuatro primeros fines se refieren a la formacin de los estudiantes como: a) ciudadacarLos Miana, Jos g. rodrguez pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 155-185
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nos, b) reflexivos, c) idneos y d) capaces de incorporarse en las dinmicas internacionales del conocimiento. Los otros tres fines se orientan hacia e) la generacin de conocimiento y la innovacin, f) el estudio, preservacin y divulgacin de la cultura colombiana y g) el aporte al desarrollo del pas. Solo si se tienen estos fines como elementos centrales para juzgar y promover un sistema de educacin superior de calidad o la prestacin de un servicio pblico de calidad, podra entenderse todo el esfuerzo que se propone generar en torno al proyecto de reforma. Sin embargo, los principios y fines parecieran perderse en la maraa procedimental y normativa de la informacin, la evaluacin, la inspeccin y vigilancia, el aseguramiento de la calidad y la acreditacin.
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4. aseguramIento, acredItacIn, InspeccIn y Fomento

El proyecto de ley desarrolla poco los principios y fines, pero es minucioso y exhaustivo (ms de la mitad del articulado) en el aseguramiento de la calidad (Art. 96 y ss.), la Acreditacin de Alta Calidad, la evaluacin, el sistema de informacin (de calidad, Art. 59), el control, las sanciones, la inspeccin y vigilancia, y el fomento o incentivos. Este sistema de calidad se articula de la siguiente manera: a) El aseguramiento de la calidad, orientado a establecer y garantizar unos mnimos de calidad en la prestacin del servicio de la educacin superior. b) La acreditacin, para reconocer a las instituciones y programas de Alta Calidad y de excelencia. c) La inspeccin y vigilancia, el control y las sanciones, para identificar y castigar a los que no cumplen con los mnimos, a los que violan la ley, ocultan o tergiversan la informacin que proporcionan al Ministerio. d) El fomento o incentivos, para premiar especialmente a las instituciones acreditadas y para a las instituciones que cumplan algunas de las tareas, indicadores o prioridades que establezca el gobierno de turno. e) El Sistema Nacional de Informacin (SNIES), encargado de acopiar, organizar y suministrar informacin actualizada, completa y oportuna sobre las IES y dems actores involucrados en el proceso educativo.
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f) La evaluacin de resultados obtenidos por los estudiantes que terminan los programas de grado en las IES, los cuales sern parte del aseguramiento de la calidad y la Acreditacin de Alta Calidad (Pruebas Saber Pro ICFES)13. g) Aunque el proyecto no lo menciona, seguir funcionando el Observatorio Laboral para la Educacin Superior, que analiza la pertinencia de la educacin superior a partir del seguimiento a los graduados y su empleabilidad en el mercado laboral. (http:// www.graduadoscolombia.edu.co) La savia que alimenta este sistema es la informacin en general pero, especialmente, la proveniente de los mecanismos de evaluacin y autoevaluacin tanto de estudiantes como de profesores e instituciones. Los mecanismos centrales que lo mueven son la competencia por el reconocimiento y el prestigio (acreditacin), la competencia por los recursos de los usuarios del servicio y de los recursos estatales (fomento), y el temor a las sanciones y castigos. En cuanto al aseguramiento de la calidad, el Artculo 96 seala que Mediante el aseguramiento de la calidad, el Ministerio de Educacin Nacional velar por el cumplimiento de los requisitos de calidad de las instituciones y programas de Educacin Superior. Sin embargo, el artculo 97 que define los objetivos del aseguramiento de la calidad, no se refiere a unos objetivos alcanzables como tales, sino a unas funciones, como autorizar la prestacin del servicio, evaluar peridicamente las condiciones de la prestacin del servicio, autorizar el uso de la denominacin Universidad Es decir, que el establecimiento de los mnimos de calidad de instituciones y programas es discrecional del Ministerio de Educacin. Los artculos 98, 99, 100 y 101 definen las normas de la Acreditacin de Alta Calidad. La acreditacin tiene como objetivo principal, un carcter de certificacin y de regulacin (Dias Sobrinho: 2009, 1) que basa sus referentes en lgicas de comparacin, que ofrece referentes para contrastar los logros y avances de instituciones y programas ante los resultados obtenidos por otras unidades del conjunto (Ordorika y Rodrguez: 2010, 9). En el caso colom13
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No es gratuito el cambio del nombre del ICFES, sin cambiar sus iniciales. Anteriormente, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, ahora Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin. El Instituto fue perdiendo sus funciones de fomento desde 2003. En el 2008 el gobierno present un proyecto para reformar el ICFES y entregar a empresas privadas las pruebas de Estado; finalmente, la reforma aprobada en el 2009 elimin las funciones de fomento y concentr la labor evaluadora en el ICFES.
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biano, se ha hecho nfasis en que la acreditacin busca que se garantice a la sociedad que las instituciones de educacin superior que hacen parte del sistema cumplen con los ms altos requisitos de calidad y realizan sus propsitos y objetivos (Colombia, Ley 30 de 1992: Artculo 53). En el proyecto de reforma, la autoevaluacin institucional (Art. 102) se pone al servicio de la Acreditacin de Alta Calidad y el aseguramiento de la calidad. sta deja de tener un sentido fundamental de construir sentidos sobre las prcticas y reorientar la accin, y se convierte en una parte de la acreditacin y del aseguramiento de la calidad. Igualmente, la evaluacin realizada a los estudiantes a travs de los Exmenes de Estado ser parte del aseguramiento de la calidad y de la Acreditacin de Alta Calidad (Art. 104). Contar con la Acreditacin de Alta Calidad califica a las Instituciones estatales y privadas sin nimo de lucro para acceder a recursos financieros que el Gobierno Nacional podr destinar con el fin de incentivar la excelencia (Art. 106), y a las Instituciones Estatales a participar en la distribucin de los recursos de asignacin adicional que dar el MEN entre los aos 2015 y 2022 (Art. 151). Tambin permitir a las instituciones privadas y a las estatales no universidades a participar en el CESU, mximo rgano asesor del MEN (Art. 142). As mismo, el incremento de los aportes que har la Nacin, asociados con el crecimiento real del Producto Interno Bruto sern distribuidos por el CESU, de acuerdo con el mecanismo establecido por el MEN y el SUE en razn del mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran (Art. 149). Lo anterior pone en evidencia que la evaluacin y la acreditacin tienen importantes consecuencias en la participacin en los recursos y en la posibilidad de incidir en algunas decisiones. En el siguiente apartado, se desarrolla cmo, a travs de los entes y mecanismos de evaluacin y control, se establece el juego del poder.
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5. quIn deFIne y controla la calIdad?

En primer lugar las Instituciones de Educacin Superior se evalan a ellas mismas (autoevaluacin, Art. 14, 102), sus programas (art. 83), su personal docente (art. 14, 21, 45), sus estudiantes (art. 14, g), la extensin (art. 132). Sin embargo, estas evaluaciones parecen no ser las importantes para asegurar la calidad, para la acreditacin de alta calidad y para asignar las sanciones y estmulos. Son simplemente un insumo ms, informacin complementaria para la toma de decisiones. La evaluacin que produce efectos prcticos la realiza el Estado -concretamente el Ministerio de Educacin- con el apoyo de diversos rganos consultivos y ejecutivos en varios de los cuales estn representadas algunas instituciones de educacin superior con el fin de ganar
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legitimidad en sus decisiones. La promocin de prcticas de evaluacin y autoevaluacin que fortalezcan de forma genuina la autonoma y la accin de los agentes, los programas, las instituciones y del sistema mismo, pareciera no ser el espritu de la norma. No se realizar aqu un anlisis de la configuracin de los rganos consultivos y ejecutivos responsables de velar por la calidad el sistema (ver Mnera: 2011 en este mismo nmero), pero s es necesario presentar sus funciones en la articulacin de dicho sistema: El Ministerio de Educacin, por medio del CONACES (Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior) evala a las Instituciones para autorizar la prestacin del servicio (Artculos 21 y 97 a), y el cumplimiento de las condiciones de calidad de los programas de grado y postgrado (Art. 97 b y c) (aseguramiento de la calidad). El mismo Ministerio, por medio del CNA (Consejo Nacional de Acreditacin), lidera los procesos de evaluacin para la acreditacin de Alta Calidad (Art. 98), propicia los procesos de autoevaluacin de instituciones y programas acadmicos en el contexto de una cultura de la autoevaluacin y el mejoramiento continuo (Art. 99 a) y evala a travs de pares acadmicos para otorgar Acreditacin de Alta Calidad (Art. 100). Igualmente el Ministerio, por medio del ICFES (Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin), realiza los exmenes de Estado (Saber-Pro) que son parte del aseguramiento de la calidad y de la Acreditacin de Alta Calidad (Art. 104). La Direccin de Fomento del Ministerio de Educacin (Art. 105 k) estimula y fortalece los procedimientos de autoevaluacin en las IES. El Ministerio, por medio de la funcin de inspeccin y vigilancia (Art. 112), evala el mrito de las pruebas recaudadas y formula pliegos de cargos en procesos de investigacin por incumplimiento de las normas o violaciones de la ley. El Ministerio, con el SNCTI (Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa) evalan las capacidades y resultados de investigacin de las IES (Art. 92, d). El Ministerio, a travs del sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior provee y recoge la informacin acerca de las IES. El Ministerio, a travs del Observatorio Laboral, brinda informacin acerca de la empleabilidad de los egresados de las IES. El CESU (Consejo Nacional de Educacin Superior, ente consultor del Ministerio con participacin de las universidades pero presidido por el Ministro de Educacin) propone mecanismos para evaluar la calidad de las IES (Art. 141, c) y de los programas (Art. 141, d). En sntesis, la evaluacin y autoevaluacin estn orientadas por factores extrnsecos a las instituciones de educacin superior (aseguramiento de la
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calidad, acreditacin) y los indicadores se definen desde organismos tambin ajenos a las universidades.
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6. conclusIones
Visto el panorama anterior cabe preguntarse por las implicaciones y la lgica a la que responde la propuesta del gobierno para reformar la educacin superior centrndose en un concepto tan etreo como la calidad. El proyecto de ley establece un sistema de evaluacin de la calidad, pero no un real sistema de educacin superior. Pone a todas las instituciones en el mismo escenario a competir entre s, algo que ya hicieron a comienzo de los 90 en Gran Bretaa y que ha sido reiteradamente criticado en ese pas (Green: 1994). Cmo no considerar las grandes diferencias que existen en los aspectos misionales entre un Instituto Tcnico o Tecnolgico, una pequea universidad de provincia comprometida con su regin, o una gran universidad de investigacin? Cmo no tener en cuenta estas condiciones misionales y locales en su evaluacin de la calidad? Los tericos de la evaluacin educativa sealan insistentemente el grave peligro de la comparacin de instituciones y personas de condiciones muy dismiles acarreando consecuencias discriminatorias que atentan contra la equidad del sistema. Es decir, que incluso para el tema de la evaluacin, el aseguramiento y la acreditacin de la calidad, es absolutamente recomendable y necesario reconocer una tipologa de las instituciones y una articulacin sistmica entre ellas.14 Llama la atencin en el proyecto de ley la desaparicin prcticamente de los conceptos de equidad y cobertura, y su ocultamiento bajo la omnipresencia de la calidad. Se comprende que cuando un sistema educativo logra una cobertura cercana al 100%, los recursos pblicos se orienten a fortalecer y profundizar la equidad ya lograda buscando garantizar una calidad similar en todas las regiones, instituciones y programas. Como deca el Ministro Lloreda, la calidad es el nuevo nombre de la equidad. Sin embargo, el sistema de educacin terciaria en Colombia est muy lejos de aproximarse siquiera a una
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Ver la reciente investigacin premiada por el IRDC en Canad en la que se plantea la necesidad de reconocer una pluralidad de instituciones de educacin superior en Amrica Latina, as como desarrollar diferentes modelos institucionales teniendo en cuenta diferentes atributos como las polticas de produccin del conocimiento, la incorporacin de conocimiento extra-cientfico, la relevancia social del conocimiento que producen las instituciones, la organizacin del conocimiento (disciplinar, interdisciplinar, transdisciplinar...), la definicin misional, el gobierno universitario, la estructura organizativa, los modelos de enseanza, las relaciones con su entorno, etc. (Parra-Sandoval: 2010).
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cobertura del 50%, sumando los sectores privado (mayoritario) y el estatal. El mensaje implcito de la reforma es clarsimo: el Estado no est interesado en garantizar o ampliar significativamente el acceso de sus jvenes ciudadanos a la educacin superior, a la formacin universitaria o a la formacin tcnica y tecnolgica. La educacin terciaria seguir siendo una formacin no incluida en los derechos ciudadanos, as el primer artculo de la ley diga explcitamente que la educacin superior es un derecho, y seguir orientndose a los pocos que puedan pagarla15 y a los pocos que -a travs de un mecanismo meritocrtico no muy confiable basado en puntajes provenientes de pruebas de papel y lpiz- puedan acceder a las escasas instituciones del sector oficial. Podra pensarse que el desinters del gobierno por ampliar la cobertura tuviera su origen en una sobre-oferta de profesionales en el pas, algo difcil de sustentar con una produccin tan baja -comparativamente con otros pases similares- en ciencia, tecnologa, innovacin, artes, humanidades, y con una ratio tan baja de personas con formacin doctoral por habitante. Mucho ms difcil de sustentar sera el desinters por ampliar la cobertura de la educacin tcnica y tecnolgica, cada vez ms precarizada e insuficiente16, como ha venido insistiendo desde hace aos el profesor Vctor Manuel Gmez: No se encuentra en la propuesta de reforma ningn referente ni fuente de financiacin para la educacin pblica postsecundaria de carcter tcnico para la gran mayora de jvenes egresados del nivel medio. Por el contrario, la opcin es la privatizacin del financiamiento a cargo de las familias y para ello se refuerza la estrategia de crdito educativo subsidiado (Gmez: 2011, 5; Gmez: 2000).
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La propuesta de ampliacin de la cobertura en el proyecto de ley se basa en la creacin de instituciones con nimo de lucro, es decir, ampliando la oferta para los que puedan pagar su educacin y otorgando crditos para los que no lo puedan, pero no estableciendo una poltica de ampliacin de la cobertura a cargo de los recursos del Estado. En la fecha en que se termin este artculo, y ante la presin de los rectores y algunos congresistas, el presidente anunci ante la opinin pblica que se eliminara de la propuesta lo referente a la introduccin de las instituciones con nimo de lucro en el sistema (ver Gobierno retira artculo que permita lucro en la educacin superior, en El Tiempo, agosto 23 de 2011. En este momento septiembre de 2011- no se sabe el giro que dar la reforma de la Ley 30, y si la tasa de cobertura que se esperaba incrementar con la introduccin nuevas instituciones con nimo de lucro en el sistema, va a ser asumida por el Estado, lo cual implicara sin lugar a dudas una mayor presin a las universidades del sector oficial para ampliar su cobertura. Segn cifras del Ministerio de Educacin de Colombia, en 2009 (ltimas cifras disponibles en el portal WEB), solo el 11,7% de la matrcula en educacin terciaria es en el nivel tcnico, y el 19,9% en el tecnolgico. Estas cifras indican que para el ao 2009 la matrcula fue: doctorado 1.807; especializacin 57.685; maestra 19.660; tcnica profesional 185.826; tecnolgica 315.311; y, universitaria 1.005.006, para un total de 1.585.295 matriculados en educacin superior. La precarizacin de la educacin tcnica y tecnolgica se relaciona tambin con el abandono por parte del Estado de la educacin media tcnica y tecnolgica por los elevados costos de sta en comparacin con la formacin generalista basada en tablero y tiza.
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Si al gobierno no le interesa a travs de esta reforma ampliar el acceso a este derecho a un nmero mayor de los ciudadanos en capacidad de estudiar en este nivel terciario a dnde apunta su intencin de garantizar la calidad? El paso de la cobertura a la calidad es la expresin discursiva del giro que se ha dado en muchos pases desde el Estado de bienestar hacia el Estado evaluador, desplazamiento que podra de alguna forma considerarse comprensible si se hubiera logrado ya un nivel aceptable de bienestar para sus ciudadanos. El concepto de Estado evaluador (evaluative state) fue acuado por Guy Neave (1988, 1998) en un estudio de las transformaciones de las relaciones de varios Estados de Europa occidental con las universidades en la dcada de 1980, en el marco de la reduccin del gasto pblico en educacin y de la introduccin de las reformas neoliberales. Neave plantea que, aunque histricamente todos los Estados han evaluado y regulado de alguna forma la educacin, en los 80 se dio un cambio significativo en cuanto que anteriormente la evaluacin era a priori, centrada en el proceso y ahora es a posteriori y centrada en el producto, en los resultados. Esto se ha producido, al igual que se pretende con la reforma a la Ley 30, sustituyendo el inters por el acceso y la provisin del servicio, por la calidad; igualmente, redefiniendo la finalidad de la educacin desde los resultados, y tomando el control remoto de las instituciones (Neave: 1988; King: 2007, 413). Se produce as una racionalizacin y una redistribucin completa de las funciones entre el centro y la periferia, de manera que el centro conserva el control estratgico general por medio de menos, pero ms precisas, palancas polticas, contenidas en unas declaraciones de misiones generales, el establecimiento de los objetivos del sistema y la operacionalizacin de los criterios sobre la calidad del resultado (Neave: 1988, 11). Se considera el estado evaluador como una alternativa a la regulacin mediante el mandato burocrtico [] Podemos tipificarlo del siguiente modo: primero, se centra en el producto y no en el proceso; es decir, parece delegar a las instituciones la discrecin para decidir sobre cuestiones de proceso e implantacin institucionales, pero examina los productos que constituyen el resultado del proceso; ms an, hace que la recompensa -trabajo, certificacin, pago por mritos o financiacin institucional- sea contingente con respecto a la actuacin que se ajusta a los criterios establecidos en los objetivos especficos. El estado fija los parmetros generales; los individuos y sus instituciones son dueos ahora de las decisiones relativas al modo de alcanzar los objetivos.
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Cada vez ms, la financiacin seguir al cumplimiento de los objetivos, midindose ese cumplimiento mediante indicadores de rendimiento presuntamente objetivos (se conoce esto como financiacin de los resultados, en la que el proveedor de servicios se hace responsable de los factores de entrada y de proceso y el gobierno distribuye fondos basndose en condiciones relacionadas con el flujo de valor de salida (Witzel: 1991, p. 44) []. El estado evaluador delega la tctica, pero mantiene la estrategia. En consecuencia, puede exonerarse de responsabilidades cuando sus servicios (de salud y educacin, por ejemplo) no se prestan de manera satisfactoria y puede mantenerse por encima de los conflictos que desarrollen en el nivel institucional con respecto a la implantacin (Smyth 2001). En el caso colombiano, aunque el Estado no ha garantizado un mnimo nivel de bienestar en el campo de los derechos sociales y especficamente en el derecho a la educacin superior, con esta reforma pretende no seguir asumiendo la responsabilidad de garantizar este derecho ms all de mantener las tasas de cobertura actuales, al mismo tiempo que se coloca en el centro del proceso, controlndolo y erigindose en el garante de la calidad. Es una forma de eximirse de la prestacin del servicio, que recae en las autnomas instituciones de educacin superior (estatales, privadas, mixtas, con y sin nimo de lucro), mientras se fortalece colocndose en el timn, e imprimiendo direccionamiento al sistema. Hay algo deshonroso en el espectculo de gobiernos que insisten en conseguir una enseanza superior de calidad pero al mismo tiempo estn resueltamente empeados en modificar la condiciones bajo las que funciona esta enseanza. Piden calidad a la vez que no quieren o no pueden mantener su parte en el trato (Neave: 2001, 183). En el caso colombiano y al igual que sucedi en las reformas neoliberales en Europa, Nueva Zelanda, EEUU y Amrica Latina en la dcada de los 80 (Didriksson: 2003, 230-231), la calidad fue el mecanismo por el cual se pretendi legitimar la intromisin del Estado en el mbito de la autonoma universitaria. Desde el Decreto 80 de 1980 se estableci una dependencia de las universidades respecto al ICFES en los planes de estudio y que los rectores de las universidades estatales fueran nombrados por el Presidente; todo ello con el argumento de la calidad, algo que no mejor, pues surgieron muchas universidades y programas mediocres y de oscuro origen (Villamil Ardila: 2004, 247). La Ley 30 de 1992, si bien menciona la autonoma universitaria establecida en la nueva Constitucin de 1991, tambin la restringe con el argumento de la suprema inspeccin y vigilancia que le compete al Estado (dem, 255).
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Como se ha mostrado en otro trabajo, esta poltica debilita la capacidad de los ciudadanos para controlar a travs de procedimientos democrticos las decisiones importantes del sector (Miana y Arango: 2011) y estimula el liderazgo fuerte, ejecutivo, al interior de las universidades, as como la multiplicacin de equipos directivos y asesores en detrimento de la colegialidad. Las decisiones ahora las seguir tomando el gobierno gracias a una serie de organismos consultivos y ejecutivos aparentemente dispersos, pero que confluyen finalmente en el Ministerio de Educacin (ver Neave: 1998, 281, para el caso europeo en los aos 80), y a un amplio repertorio de mecanismos de control (aseguramiento, acreditacin, fomento, evaluacin, informacin, inspeccin y vigilancia, sancin). Lo anterior contribuir significativamente al estrechamiento an mayor de la histricamente dbil autonoma universitaria en el sistema colombiano, tal como han mostrado Shore y Wright (1999) al analizar este tipo de reformas en Gran Bretaa, pas pionero en su implementacin, y Villamil Ardila (2004) en el caso colombiano. El proyecto de ley que hoy presenta la administracin del presidente Santos, al igual que las reformas a la educacin bsica desde finales de los 90 (Miana: 2006), no es sino un paso ms en el proceso de implementacin de las reformas que se introdujeron a finales de la dcada de los 80, y que lograron desmontar en buena parte la autonoma universitaria y los Estados de bienestar donde los hubo, algo a lo que parece que Colombia debe renunciar antes de haberlos disfrutado en su penoso camino hacia el desarrollo.
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Proyecto de reforma de la educacin superior en Colombia: de la investigacin universitaria como saber cientfico a la investigacin funcional
Act project reforming higher education in Colombia: from university research as a scientific knowledge towards a functional research
Fecha de recepcin: 22 de julio de 2011 Fecha de aceptacin: 10 de agosto de 2011
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Resumen
Este trabajo analiza el proyecto de ley de reforma de la educacin superior en Colombia, sobre la base de la tensin existente entre un entorno internacional que exige sistemas nacionales de ciencia y tecnologa ms competitivos, producto de la llamada economa del conocimiento, y el carcter autnomo del quehacer investigativo de las universidades.
AbstRAct
This work analyses the acts Project which looks to reform Colombian higher education, on the basis of the tension that may exist between the international environment that demand more competitive national systems of science and technology, as a product of the so called knowledge economy, and the researchs autonomous character of universities.
Palabras clave: Universidad de investigacin, Ciencia, Autonoma, Tecnologa, Productividad, Sociedad del conocimiento, Brecha tecnolgica.
Key words: Research university, Science, Autonomy, Technology, Productivity, Knowledge society, Technological gap.
Profesor Asociado, Universidad Nacional de Colombia. [incluir correo electrnico]

proyecto de reforMa de La educacin superior en coLoMbia
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IntroduccIn
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ecientemente el gobierno de Juan Manuel Santos ha presentado al Congreso de la Repblica un proyecto de ley conducente a una reforma significativa, por lo menos en apariencia, del actual estatuto que rige al sistema de Educacin Superior del pas, la Ley 30 de 1992. El propsito de este trabajo es analizar el alcance y eventuales impactos de la reforma propuesta sobre una de las actividades misionales de las universidades, como es el de la investigacin, y ms especialmente, en lo que concierne al quehacer de las universidades pblicas en esta materia, en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Investigacin-(SNCTI. Igualmente pretende indagar sobre el racional que subyace al carcter de investigacin que se prev en la propuesta.
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1. la unIVersIdad como produccIn socIal

Como todo proceso organizacional e institucional, las universidades son el producto de complejos procesos y estructuras sociales, inmersas en el tipo de relaciones que caracterizan el tipo de sociedad a la cual pertenecen, con el tipo de prcticas sociales, rutinas, relaciones de poder, tensiones sociales, etc., que la caracteriza. Responden tambin a la evolucin social de las sociedades humanas, a los tipos de formaciones sociales que desde su aparicin como organizacin desde hace cerca de 800 aos, han debido transitar y que marca tambin su propia evolucin. Pero ms all de esas especificidades, se podra sealar que hay un elemento que trasciende a la universidad como productora de conocimiento, si bien ste est sujeto a las condiciones mismas de su elaboracin, es el carcter mismo del conocimiento como objeto. Puesto en otros trminos, el proceso de produccin del conocimiento tiene caractersticas que le son propias y que lo hacen diferente a la produccin de cualquier otro bien o servicio de la sociedad, propio de la cadena de produccin que incorpora insumos, un proceso de transformacin, un producto final y su enajenacin. Lo que es propio del conocimiento es que es un proceso mental que responde a diferentes mecanismos de aprendizaje y elaboracin que va ms all de la lnea de produccin y responde por el contrario a las formas sociales que en su proceso de produccin, reproduccin y transmisin adquiere o desarrolla una
Jorge ivan buLa pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 187-214
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sociedad. El conocimiento es el producto de un proceso de acumulacin de informacin y de produccin (transformacin) de la misma. La recoleccin de diferentes tipos de informacin a travs de procesos cognitivos diversos, como el de conocimiento tcito de Polanyi, el conocimiento prctico de Oakeshot, el conocimiento no enseable de Penrose, entre otros (Hodgson: 1988). Pero en la universidad precisamente se asiste a la produccin y circulacin de informacin de forma ms sistematizada. Ahora bien, la informacin (data) es de por s un bien de propiedades muy distintas a las de cualquier otro bien. Al decir de Hodgson (1988: 163), la informacin tiene la caracterstica peculiar que incluso si ha sido vendida puede an permanecer en la posesin del productor o vendedor quien puede conocer su contenido (an) despus de la venta. La informacin no se ajusta a la imagen de una mercanca normal que cambia de manos del vendedor al comprador de manera simple [] la informacin es un artculo extrao, atpico del mundo de las transacciones del mercado, que no puede ser el objeto de un intercambio puro. (Traduccin libre) Pero as como el bien objeto del conocimiento tiene atributos propios y atpicos, lo es tambin su proceso de difusin, es decir, la forma como se adquiere conocimiento y del uso que se le da. Esto es, el proceso a travs del cual se recolecta y aplica esa informacin. Se est hablando de los procesos de aprendizaje, de ese acto cognitivo de trasferir y adquirir informacin. Como lo seala Hodgson (1999: 75): En lugar de una simple entrada de hechos, el aprendizaje es un proceso desarrollador y reconstituyente. El aprendizaje es ms que un proceso de descubrimiento de trazos, de estmulo-respuesta, de ampliacin de insumos o correccin estadstica. El aprendizaje es un proceso de formulacin y solucin de problemas, ms que la adquisicin y acumulacin de unos bits de informacin encontrados por ah. El aprendizaje no es la suma acumulativa de conocimiento a partir de una tabula rasa: involucra el deshacerse de viejas ideas as como la de adquirir nuevas. (Traduccin libre) Adicionalmente, como apunta este mismo autor, este proceso de transmisin de conocimientos, de aprendizaje no es solamente un acto individual, sino que es igualmente un acto social. No responde nicamente a lo que nuestros sentidos permiten aprehender del entorno, sino que tambin corresponden a las tradiciones, costumbres, creencias, transmitidas socialmente. En el campo
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del conocimiento cientfico, responde a lo que Thomas Khun llama los paradigmas de las comunidades cientficas, que se transforman a travs de las que l denomina las revoluciones cientficas, cuando un paradigma ha sido abandonado como fuente de veracidad. La universidad ha sido por excelencia desde el advenimiento de la Modernidad, y hasta hace muy poco tiempo, el espacio de produccin y difusin del denominado conocimiento cientfico, por lo menos de una forma organizada. A diferencia del conocimiento vernculo, el conocimiento producido en la universidad a travs de sus distintas disciplinas, es hasta cierto punto para lo que Ferrater Mora (1964) podra entenderse, por lo menos en una primera aproximacin, como saber cientfico: que es un saber culto o desinteresado, que es un saber terico, susceptible de aplicacin prctica y tcnica, que es un saber riguroso y metdico, etc., etc.. Pero en el campo de la investigacin, de hacer ciencia, la definicin misma de Ciencia trasciende estas aproximaciones preliminares pues, no son suficientes, la ciencia es un modo de conocimiento que aspira a formular mediante lenguajes rigurosos y apropiados en lo posible, con auxilio del lenguaje matemtico leyes por medio de las cuales se rigen los fenmenos. Estas leyes son de diversos rdenes. Todas tienen, empero, varios elementos en comn: ser capaces de describir series de fenmenos; ser comprobables por medio de la observacin de los hechos y de la experimentacin; ser capaces de predecirya sea mediante prediccin completa, ya mediante prediccin estadstica acontecimientos futuros (Ferrater Mora: 1964). Pero la Universidad adems de transmitir, y en el mejor de los casos, producir saber cientfico, es adems, o ms bien, gracias a ello, productora de sentido para la sociedad en la cual est inmersa. Y esto es particularmente cierto en el caso de la universidad pblica, y ms propiamente dicho de la universidad estatal, principalmente en aquellos pases o en aquellos momentos de su historia, en los cuales ha sido central en el proceso de construccin de la Nacin. Como quiera que se asuma una u otra forma de concebir el saber cientfico, lo cierto es que, la Universidad como espacio de difusin y creacin del mismo, se desenvuelve en una compleja interaccin de un espacio con cierta autonoma relativa pero a la vez sujeta a las presiones del entorno. Puesto en otros trminos, la universidad, es el producto de su propia dinmica que es la dinmica de sus comunidades acadmicas por un lado, y de sus interacciones con el entorno, por el otro. Por eso entender la Universidad hoy, es situarla en las tensiones mismas en las cuales su quehacer, como productora
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y transmisora de conocimiento tiene lugar en funcin de las relaciones y los procesos sociales de que es objeto tanto en su seno como en los contextos sociales que la circundan.
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2. el contexto InternacIonal
Diferentes analistas coinciden en sealar, incluso con aproximaciones dismiles en su interpretacin, los cambios que desde la dcada de los 80s se han venido dando en la economa mundial, y por ende, en las estructuras econmicas nacionales. Cambios que han sido acompaados por dinmicas, que han introducido transformaciones de regulacin importantes en las distintas esferas sociales. Dos eventos fundamentales sealan el nuevo contexto en el cual evoluciona lo que se podra denominar el campo de la educacin superior. Por un lado, cambio en los procesos productivos y en los aparatos productivos de las sociedades actuales, y cambios polticos, propiamente dicho en el mbito de la geopoltica como tal. En cuanto a los primeros, asistimos al trnsito de procesos de produccin basados en lo que algunos denominan la acumulacin fordista, soportada en las lneas de ensamblaje, hacia formas flexibles de acumulacin y organizacin del trabajo, que conllevan tambin a transformaciones en los modelos de regulacin social. En relacin con el segundo, pasamos de un mundo bipolar prevalente hasta los mediados de los aos 80s expresin de la denominada Guerra Fra entre dos campos polticos y econmicos distintos, con la crisis y la prctica desaparicin del llamado mundo socialista, a un mundo que para algunos sera ms multipolar, para otros tendiente a una cierta unipolaridad, de acuerdo a como se analicen los centros hegemnicos que influyen sobre las tomas decisiones que afectan los destinos de la humanidad. Los modelos de desarrollo econmico y social de carcter estado-cntrico, en sus dos expresiones, el estado de bienestar en su versin occidental, y los de economas centralmente planificadas en su versin oriente-europea fueron cediendo el paso, con mayores o menores resistencias segn el caso, a lo que algunos han llamado el fundamentalismo de mercado, cuya mayor expresin se recoge en el llamado Consenso de Washington, que inspirara para los pases en desarrollo, las polticas de los programas de ajuste estructural concebidos para enfrentar la llamada crisis de la deuda de los aos 80s. Los enfoques que encontraban en el papel del Estado un elemento importante en el proceso de distribucin o redistribucin del ingreso o de los activos econmicos, de alguna manera, coincidan en sealar las fallas del mercado como un factor que obligaba a la intervencin del estado en la economa. Ya
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fuese para regular los excesos, llamados por los economistas externalidades del mercado, en particular en las dinmicas de exclusin que ste conlleva, ya porque se considerase, en razn de ello, al mercado como inadecuado mecanismo de asignacin de recursos y se privilegiara la planificacin centralizada en su defecto. El cambio de paradigma introducido en los aos 80s, aducir por el contrario, que los problemas de una adecuada y eficiente asignacin de recursos en la economa, no derivaran de esas fallas de mercado, si no, de las fallas de gobierno, cuya intervencin distorsionara el funcionamiento del mecanismo de precios, que al decir de Hayeck es el que permite a los agentes econmicos conocer la informacin ab initio con base en la cual toman sus decisiones de produccin o consumo, como la forma ms descentralizada posible de toma de decisiones. En consecuencia, para resolver los problemas del desarrollo o del buen funcionamiento de la economa, el corolario que se infiere es el de dejar que las fuerzas del mercado operen libremente para lograr los niveles de eficiencia en la asignacin de recursos, y lograr as el desarrollo de las economas que no han alcanzado la maduracin de sus mercados. Esta lgica ha venido invadiendo distintas esferas de la vida social con mayores o menores niveles de penetracin, y ello incluye los servicios pblicos en general (v.g. servicios domiciliarios) y los servicios sociales pblicos en particular (v.g. la salud). En el caso de estos ltimos, y muy especficamente en el mbito de la salud, por ejemplo, se han venido extendiendo los esquemas llamados de semi-mercado como una forma de mejorar los niveles de eficiencia en la provisin de los servicios de salud. La educacin no ha sido ajena a esta tendencia, si bien, por sus caractersticas, ha preservado en ciertos aspectos, su carcter de bien semi-pblico o meritorio, o bien de inters social como los denomina la CEPAL, en particular en lo que concierne a la educacin media y bsica, y hasta cierto punto, como se analizar en este trabajo, para la educacin superior. En particular en esta ltima, la tendencia se ha traducido en una reduccin significativa de recursos pblicos para la financiacin de la educacin pblica del nivel superior, acompaada de una presencia creciente de agentes privados en la provisin de este servicio, en particular en pases donde la educacin superior era objeto de un sistema pblico principalmente. En algunos pases donde la presencia privada ha coexistido con este ltimo por largo tiempo, este movimiento ha incluso dado nacimiento ms recientemente a la incorporacin de agentes privados con nimo de lucro dentro del sistema. Este fenmeno tiene lugar en medio de la evolucin de otra caracterstica que hoy predomina en los procesos de produccin que constituyen los vecJorge ivan buLa pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 187-214
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tores ms importantes de los procesos de acumulacin de capital, como es la fuerte incorporacin en desarrollos estratgicos de lo que se denomina el trabajo inteligente. Puesto en otros trminos, es lo que algunos analistas han sealado como la progresiva incorporacin del conocimiento como factor de produccin a la par o ms importante que los factores tradicionales de trabajo y capital que reconoce la literatura econmica, y que ha dado nacimiento a la categora de la economa, o ms ampliamente, la sociedad del conocimiento. Ello significa ni ms ni menos, que el conocimiento se erige hoy como en uno de los factores centrales del desarrollo social y econmico de un pas. Este hecho genera por tanto una paradoja, cuando el desarrollo cientfico aparece ms que nunca como el eje central de la organizacin de los procesos productivos, del desarrollo econmico de los pases, es cuando la presin sobre su mercantilizacin se hace a su vez ms fuerte, lo cual deriva quizs del papel central que hoy parece jugar el conocimiento en la dinmica de acumulacin de capital. Sin duda, el problema del desarrollo tecnolgico ha estado en el centro de las discusiones en las teoras sobre el desarrollo desde sus propios inicios. Es ms, este aspecto ha estado en la base misma de la jerarquizacin de la economa mundial y de las relaciones de poder a nivel internacional. Por ello no era gratuita en la poca de la llamada Guerra Fra la puja por mostrar avances tecnolgicos donde un campo emblemtico lo constituy la Conquista del Espacio. El desarrollo de la ciencia y la tecnologa ha sido objeto de estudio para entender en buena medida lo que algunos analistas llaman la Divisin Internacional del Trabajo como un componente que ha influido en la forma cmo las sociedades se insertan en el mercado internacional en funcin de sus capacidades tcnicas y cientficas. Ya Charles-Albert Michalet (1976) en los aos setenta observaba cmo en funcin de los Sistemas Nacionales de Ciencia y Tecnologa se va configurando una jerarqua internacional de las economas en la cual los pases industrializados concentran tanto el llamado capital fsico como humano (el personal ms calificado, el que hoy se denomina trabajador inteligente) para avanzar en los procesos de invencin, mientras que otros logran replicar e innovar tecnologas, y pases que estn en capacidad tan solo de comprarlas y otros que sencillamente quedan a la deriva de la cooperacin internacional. As las cosas, el espacio de la educacin superior adquiere una dimensin esencial en el marco de la as llamada sociedad del conocimiento, y como potencial agente tanto en el cierre de las brechas tecnolgicas como en relacin con el desarrollo social y poltico de los pases, en particular de los pases en desarrollo. Esta tensin la expresa de forma bastante clara el rector
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de la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires, Luis Lima (2006), quien sugiere dos tipos de definicin de la sociedad del conocimiento, a saber: La primera definicin: organizacin social en la que los pases desarrollados utilizan el conocimiento como elemento de dominacin, responde ms a lo que la sociedad del conocimiento es hoy, y que sus usufructuarios, naturalmente, pretenden no slo mantener sino adems aumentar su incidencia. Esta definicin concuerda con la evidencia histrica de que todas las sociedades colonizadoras utilizaron la ciencia y la tecnologa como herramientas para dominar y explotar a las sociedades colonizadas, [] La sociedad que describe la definicin dada se ha desarrollado fundamentalmente al influjo de la globalizacin neoliberal, cuya principal meta es acelerar la instauracin de un mercado mundial abierto y supuestamente autorregulado, que en buen romance significa regulado por sus poderosos usufructuarios principales. [] La otra definicin que vamos a dar, expresa que: la sociedad del conocimiento es el estadio del desarrollo social caracterizado por la creciente capacidad de sus miembros, personas fsicas y jurdicas, privadas y pblicas, de obtener y compartir el conocimiento y de beneficiarse con sus aplicaciones, que representa la realidad hacia la que habra que tender. Estas transformaciones que se han venido sucediendo en el mbito de la economa mundial, muy asociadas al llamado proceso de globalizacin, han ejercido una influencia tambin en el campo de la investigacin universitaria propiamente dicha, que es el objeto que ocupa el presente trabajo. La investigacin universitaria se convierte en alguna manera en una especie de dilema estratgico o de selectividad estratgica como la denomina el profesor Jessop. Es decir, entre responder simple y llanamente a las exigencias del sector productivo, de cara a fortalecer las condiciones de competitividad del mismo, o desarrollar su propia agenda de investigacin en respuesta a las preguntas que se formula la comunidad cientfica. Sin duda no se trata aqu de una opcin binaria sino de un continuum dentro del cual ha de moverse la universidad para desarrollar uno de sus objetos misionales. Y en parte puede decirse que este mismo dilema se transfiere a las decisiones gubernamentales en materia de polticas de apoyo a la educacin superior y muy especialmente a la educacin pblica. As lo plantea Albornoz (2009) cuando advierte: que la accin gubernamental en este campo, aunque estuviese motivada por el propsito de obtener conocimientos tiles para el logro
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de ciertos objetivos estratgicos, debera necesariamente preservar la libertad de investigacin (por ms que no se tuviera certeza acerca de que la marcha de los proyectos cientficos produjera logros concretos e inmediatos). En concordancia con esto, los centros de investigacin y las universidades deberan recibir recursos pblicos que les permitieran atraer a los mejores cientficos, brindndoles buenas oportunidades y retribuciones, y liberndolos de la presin por los resultados inmediatos que reclaman las empresas. Esto es, un mbito que protegera la investigacin de los intereses extracientficos. Esta tensin es la que en trminos de De Sousa Santos (2005: 30-31) constituye el paso de lo que l denomina el conocimiento universitario al conocimiento pluriuniversitario. El primero, de acuerdo con el autor, fue el tipo de conocimiento que habra prevalecido a lo largo del siglo XX, caracterizado por un conocimiento predominantemente disciplinar, cuya autonoma impuso un proceso de produccin relativamente descontextualizado con relacin a las necesidades del mundo cotidiano de las sociedades y donde son los investigadores quienes determinan los problemas cientficos que deben resolverse, definen las relevancias y establecen las metodologas y los ritmos de la investigacin. Mientras que el segundo es un conocimiento contextual en la medida en que el principio organizador de su produccin es la aplicacin que se le puede dar. Y en este caso, agrega el autor, [c]omo esa aplicacin ocurre extramuros, la iniciativa de la formulacin de los problemas que se pretende resolver y la determinacin de los criterios de relevancia de estos son el resultado de un acuerdo entre investigadores y usuarios. Ahora bien, como se mencion previamente, la universidad como todo agente social est y ha estado siempre expuesta a las presiones de su entorno social y poltico. Tensiones de este orden enfrent la comunidad cientfica en el marco de los dos grandes conflictos del siglo pasado, como bien lo registra Albornoz (2009): Por ms que la historia abunda en ejemplos de intervencin poltica en el mbito de la ciencia, la poltica cientfica en la forma en la que actualmente se la conoce hizo su aparicin pblica hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, como consecuencia de los avances del conocimiento cientfico y tecnolgico, la emergencia de la big science y el protagonismo creciente de los gobiernos en el financiamiento y orientacin de las actividades de investigacin en las sociedades avanzadas. En este sentido, la poltica cientfica es un
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hecho cuyo momento emblemtico fue el Proyecto Manhattan, en el que se desarroll la bomba atmica. Quizs desde entonces la misma forma de organizar la actividad cientfica en los centros universitarios o investigativos se ha visto enfrentada a los parmetros que esa poltica cientfica definan las autoridades respectivas, lo cual sin duda plantea retos significativos a la autonoma investigativa. Siguiendo de nuevo a Albornoz (2009) el panorama se presentara de esta manera: En esto radica la mayor claudicacin del ideal tradicional de la ciencia. En lugar de la autodireccin aparece la poltica cientfica, que se traduce inevitablemente en un conjunto de limitaciones a la libre creatividad. La ms odiosa para muchos cientficos, por su contradiccin con el espritu de la frontera infinita, ha sido la planificacin de la ciencia, que resulta inevitable desde la ptica de la gestin. La planificacin de la ciencia introdujo en el debate pblico problemas tales como la medicin del grado de apoyo a la ciencia en trminos del porcentaje del PBI destinado a investigacin y desarrollo (I+D), las asignaciones relativas entre los distintos campos, la determinacin de prioridades en la investigacin, y as sucesivamente. Hoy se asiste pues, en el contexto actual, no es otra cosa que a una extensin de esa dinmica descrita por Albornoz, que coloca incluso la investigacin universitaria ms en el terreno de una doctrina de poltica estratgica bajo la idea de que la ciencia, junto con la educacin superior, deba de ser considerada como un factor productivo en pie de igualdad con el trabajo y el capital, en la bsqueda del crecimiento econmico (Elzinga y Jamison, 1996, citado por Albornoz, 2009). Y que no es ms que la permanente tensin en el que se mueve el quehacer universitario, y en este caso la investigacin, frente a su entorno y que Albornoz (2009) muy bien describe de la siguiente manera: En el marco fundacional de la poltica cientfica surgida en la posguerra, la ciencia fue investida de una nueva misin social pero no por ello se desprendi de viejas tensiones; entre otras: a) La tensin entre la visin desinteresada del saber cientfico y el modo baconiano de asignar a la ciencia un valor instrumental, b) la tensin entre autonoma y condicionamientos exgenos, c) la tensin entre sus capacidades constructiva y destructiva, d) la tensin entre la libertad creativa y la burocratizacin.
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3. la sItuacIn latInoamerIcana
Es claro que estas tensiones no han sido ajenas a la situacin de las universidades pblicas latinoamericanas. El campo de la educacin superior en Amrica Latina, si bien es diverso en sus trayectorias histricas y por tanto en su composicin, ha venido evolucionando hacia una creciente apertura de instituciones privadas y una reduccin de los recursos para la universidad pblica. Sin duda hay diferencias importantes entre los pases de la regin en sus sistemas de educacin superior producto de sus propias evoluciones histricas. Pases como Argentina y Mxico han gozado de robustos sistemas pblicos de educacin superior, de acceso prcticamente indiscriminado, en tanto que Brasil y Colombia se caracterizan por haber contado prcticamente desde sus orgenes con una fuerte presencia de universidades de origen privado que han coexistido con universidades del sector pblico con niveles de acceso ms restringido, pero que aun as han jugado un papel central en sus respectivos sistemas. O el caso de Chile cuyo sistema pblico fue prcticamente desmembrado durante la dictadura, y en consecuencia fuertemente debilitado a la vez que se acompasaba con una mayor participacin de universidades de tipo privado. La cada vez mayor presencia de instituciones de educacin superior de carcter privado ha tenido como resultado un doble efecto, una menor disponibilidad de recursos de los gobiernos para el financiamiento de la educacin pblica toda vez que stos descargan su responsabilidad para garantizar sus metas de cobertura en la mayor oferta privada, por un lado; y un mayor nmero de actores disputndose los pocos recursos disponibles para las actividades de investigacin que se canalizan a travs de las entidades responsables del financiamiento y fomento del sector de ciencia y tecnologa en los pases de la regin, muy frecuentemente acompaada, por tanto, de una mayor dispersin de dichos recursos. As se confirma en el caso de Mxico, en las conclusiones de un Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico realizado en Mxico con participacin de docentes e investigadores de las universidades pblicas, en 2006: Otro ejemplo de la desarticulacin prevaleciente en el sistema de educacin superior e investigacin es la desvinculacin entre las universidades y los centros de investigacin del CONACYT, y de estas dos instancias con los consejos estatales de Ciencia y Tecnologa. Si los recursos son escasos, esta desarticulacin entraa necesariamente una dispersin de los recursos, riesgos en la duplicacin de proyectos
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de investigacin y, adems, dificultades en la consolidacin de los grupos en cada una de las instituciones mencionadas. Es urgente que los consejos estatales de Ciencia y Tecnologa armonicen sus polticas con las universidades pblicas en sus estados y generen las estrategias y las acciones que tiendan a fortalecer las capacidades locales de investigacin cientfica y tecnolgica, pensando en las necesidades esenciales de las entidades y los municipios. Es innegable, que la educacin superior en la regin dio un salto importante en el siglo pasado1. En la segunda mitad del siglo XX, el nmero de docentes habra crecido en 28 veces, pasando de 25 mil docentes en 1950 a ms de 700.000 en 1994 (Yarzabal: 2001). Ya para mediados de los aos 80s, la matrcula de educacin superior en la regin haba pasado de 266.692 estudiantes en 1950 a 6.070.013 en 1985 (lcantara, 2005, tomado de Bruner, 1990). A pesar de este crecimiento, ste no ha ido acompaado de una alta formacin acadmica, pues de acuerdo con Yarzabal (2001, ver tambin Misas, 2002) slo un 20% tendra estudios de posgrados y slo el 10% pueden ser considerados como investigadores independientes, y a pesar que las universidades slo representan el 15% de las IES, ellas concentran el 70% de estudiantes, docentes e investigadores (Yarzabal: 2001), y como lo seala este autor, tienen a su cargo la mayor parte de la investigacin cientfica y tecnolgica que se realiza en la regin. Esta condicin le otorga a las universidades en Amrica Latina un papel central en el proceso de construccin de los sistemas cientficos-tecnolgicos de los respectivos pases de la regin, tanto en lo que concierne a la investigacin aplicada para el desarrollo tecnolgico como a la investigacin bsica para el desarrollo de las ciencias, sin mencionar el acervo acumulado en el desarrollo del pensamiento social, de las humanidades y las artes en su contribucin a los procesos de formacin de los estados nacin de estos pases. El desarrollo de programas de posgrado, maestras y doctorados, se ha convertido as en uno de los aspectos centrales en el fortalecimiento de los sistemas de ciencia y tecnologa de los pases de la regin y los distintos pases se han venido dotando de los organismos necesarios para la formulacin y gestin de la poltica en ciencia y tecnologa: Secretara de Estado de Ciencia y Tecnologa, Consejo Nacional de Investigacin en Ciencia y Tcnica y Secretara de Poltica Universitaria en Argentina; Consejo Nacional de Ciencia
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Estos apartes retoman en buena medida el trabajo publicado en UN Peridico, No. 131, 14 de marzo de 2010.
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y Tecnologa (CONICYT) y el Ministerio de Ciencia y Tecnologa en Chile; el Consejo Nacional de Poltica Social (CONPES) y COLCIENCIAS, hoy departamento administrativo, en Colombia; la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT); el Ministerio de Ciencia y Tecnologa y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICIT) en Venezuela (Royero: 2003). No obstante, estos sistemas de ciencia y tecnologa en los pases de la regin, adolecen todava de caractersticas que restringen la actividad investigativa acadmica. lcantara (2005: 120-121) seala ocho aspectos que afectan la actividad investiga de la comunidad acadmica; primero, una comunidad cientfica muy pequea dedicada a las actividades de I&D; un lento crecimiento de la matrcula en estudios de posgrado comparado con tendencias internacionales; bajos niveles de inversin en I+D; cambios en las fuentes pblicas de financiacin, es decir, el paso de modelos benvolos a formas ms competitivas entre las IES; limitada participacin de sectores nacionales de la produccin en financiamiento y apoyo a la I+D; la produccin cientfica de los investigadores latinoamericanos juega un papel marginal en el contexto internacional; un marcado desequilibrio entre tecnologas importadas y el uso de la produccin tecnolgica local; y la consolidacin de diferencias interregionales en las dimensiones y desarrollo de infraestructuras cientficas. A la par de las dificultades de los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa, a pesar de su importante crecimiento a partir de la segunda mitad del siglo XX, los sistemas de educacin superior comenzaron a sufrir en sus ltimos aos el impacto de los programas de ajuste estructural, en particular en lo que concierne a la educacin pblica. Con lo cual, la brecha de estos pases respecto del desarrollo cientfico tcnico de las sociedades industrializadas se agrandara. En efecto, quizs haya sido Amrica Latina una de las regiones donde ms tempranamente las reformas econmicas que enfatizaban las fuerzas del mercado como motor del desarrollo se hayan implementado, habida cuenta de la situacin de la conocida crisis de la deuda de los aos 80 que afect de manera significativa las economas de la regin. Esta situacin de alguna manera se constituy en terreno abonado para la introduccin de polticas econmicas en torno a los llamados procesos de ajuste estructural a travs de las cuales las estrategias de liberalizacin y en consecuencia la premisa de la reduccin del tamao del Estado, se fueron estableciendo en distintos mbitos de las decisiones de polticas pblicas en general y de las polticas econmicas en particular.
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La educacin superior no fue la excepcin. Como bien registra Alcntara (2005: 109-110): La crisis de las economas latinoamericanas afect tambin en forma significativa a la oferta y la demanda de la educacin superior. La crisis econmica y fiscal llev a una reduccin en el presupuesto de las universidades y otras instituciones de educacin superior y, en consecuencia, en la aportacin del estado a la educacin pblica; esta crisis provoc tambin una disminucin en la demanda de educacin superior por parte de los sectores de medianos y bajos ingresos de la sociedad, que vieron considerablemente reducida su capacidad para costear los gastos de una educacin universitaria [] la dcada de los ochenta un perodo de estancamiento para las universidades latinoamericanas. As, mientras que en los aos sesenta la tasa anual de crecimiento de la matrcula era del 10%, y en los aos setenta era superior al 15%, en la dcada de los ochenta fue solo del 3%. En efecto, como lo seala este mismo autor, el proceso de masificacin que se vena dando en la educacin superior en Amrica Latina, pasando de cerca 267 mil estudiantes en 1950 a algo ms de seis millones a mediados de los 80s (Bruner, citado por Alcntara. 2005, 108), entraba en esta dcada y despus de las reformas introducidas a partir de entonces, en un franco declive. Esta situacin puso en riesgo tanto el quehacer acadmico de las instituciones de educacin superior y de su propia legitimidad. Las universidades pblicas latinoamericanas se encontraban as inmersas en el dilema de garantizar mayores coberturas y a la vez altos niveles de calidad en un momento en que los gobiernos decidan reducirles sus presupuestos, con lo cual su propia legitimidad se vea amenazada tanto frente a la sociedad como frente a las instancias gubernamentales. Esta situacin es la que permite a su vez, el proceso de apertura para una mayor presencia de instituciones privadas, fenmeno ms evidente en aquellos sistemas donde la educacin pblica responde de manera ms importante por la matrcula universitaria. Para mediados de los 90s, por ejemplo, el nmero de universidades privadas en Argentina equipara al de las pblicas, no obstante la UBA fue la universidad de mayor ingreso masivo en la regin. Por ello no es de extraar que a la entrada del Tercer Milenio, los sistemas de Amrica Latina se encuentren muy por debajo de los pases industrializados de Europa y Norteamrica, y de los pases asiticos, y slo se equipare a los del
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Medio Oriente, en materia de graduacin para el ao 20072, por ejemplo, como se ve en el siguiente grfico del Compendio Mundial de la UNESCO (2009:23):
Grafica 1 compendIo mundIal de la unesco 2009
Tasa bruta de graduacin de programas CINE 5A y 5B de primer ttulo, 2007 CINE 5A
70 Tasa bruta de graduacin (%) 60 50 40 30 20 10
Federacin de Rusia Polonia Letonia-1 Hungre Lituania Eslovaquia Belarrs Repblica Checa Rumania Estonia ARY de Macedonia Eslovenia Bulgaria Croacia Turqua Jordania Lbano +1 Palestina Omn Arabia Saudita-1 Bahrein-1 Qatar Marruecos Djibouti-2 Australia Nueva Zelandia Japn Repblica de Corea Macao, China Hong Kong RAE de China Filipinas-1 Malasia-1 China Brunei Dares Salam RDPlao-1 Camboya-1
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Asia Central Asia Oriental y el Pacfico
Estados rabes
Europa Central y Oriental
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70 Tasa bruta de graduacin (%) 60 50 40 30 20 10
Amrica Latina y el Caribe
Amrica del Norte y Europa Occidental
Georgia Mongolia Kirguistn Armenia Azerbaiyn
frica subsahariana Asia Meridional y Occidental
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Irn
Panam-1 Barbados Cuba Mxico Venezuela-1 Chile Argentina-1 Colombia Guyana El Salvador Aruba Guatemala-1
Fuente: UNESCO, 2009. Nota: Los datos +1 corresponden al ao 2008; los datos -1 corresponden al ao 2006; los datos -2 corresponden al ao 2005.
La categora CINE 5A hace referencia a programas de pregrado de tipo terico, la de CINE 5B a los de programas de pregrado de tipo profesionalizante.
Islandia Finlandia-1 Dinamarca Pases Bajos Noruega Irlanda Suecia Italia Reino Unido Francia Espaa Suiza Alemania Malta-2 Austria Grecia Blgica-1 Chipre Andorra-1
Maunicio+1 Swaziland-1 Sudfrica-1 Etiopa Madagascar Malawi 08/02/2012 03:54:26 p.m.
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Es de anotar que los niveles de graduacin de Colombia apenas superan los de pases de ms bajo desarrollo como son algunos del frica Subsahariana. Este bajo desarrollo del sistema de educacin superior en la regin, se verifica cuando se comparan los adultos graduados y las tasas de graduacin anual, donde pases como Mxico, Brasil y Argentina, se encuentran en el cuadrante inferior en ambos conceptos, a diferencia de pases europeos, de Norteamrica y del sudeste asitico que se encuentran en el cuadrante superior, como lo muestra el siguiente grfico del informe de la UNESCO (2009:28):
Grfica 2 porcentaje de la poblacIn adulta que ha completado la
educacIn tercIarIa y nIVel actual de graduados de tercIarIa
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Porcentaje de la poblacin adulta que complet educacin terciaria
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Malawi
< 7%
7% y < 12%
12% y < 15%

Estados Unidos de Amrica Noruega Finlandia
15%
Ucrania
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Dinamarca
Stocks bajos/flujos altos

Islandia Lituania Letonia Irlanda Nueva Zelandia Repblica de Corea
Suecia Pases Bajos
Blgica Georgia
Estonia Suiza
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Francia Bulgaria Eslovenia Austria Kirguistn Mxico Arabia Saudita Croacia Hungra Eslovaquia Azerbaiyn Venezuela Portugal Mongolia Repblica Checa ARY de Macedonia Tayikistn Malta Argentina Uruguay Italia Rumania Sudfrica Brasil Filipinas Malasia
Macao, China
Stocks bajos/flujos altos 300
Barbados
Stocks bajos/flujos altos 900 1200 1500
600
Nmero relativo de graduados de terciaria por cada 1.000 habitantes
Fuente: UNESCO, 2011. Nota: El ao de referencia para los datos de logro educativo de la poblacin adulta est comprendido entre los aos 2000 y 2007, segn el pas. El promedio mundial del porcentaje de la poblacin de adultos que complet la educacin terciaria se calcul sobre la base de datos reportados por 90 pases o territorios, e informacin sobre el nmero de graduados de terciaria en 104 pases o territorios.
Como ya se mencion previamente, a pesar del bajo desarrollo del sistema de educacin superior en estos pases, las universidades en Amrica Latina realizan el mayor trabajo en materia de I&D. Si se tiene en cuenta la poca
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atencin brindada a los sistemas de educacin superior as como el conjunto de los sistemas de ciencia y tecnologa en los pases de la regin, es evidente que en materia de desarrollo social, econmico y cientfico, los pases del subcontinente seguirn jugando un papel secundario en la divisin internacional del trabajo, situndonos en esa jerarquizacin previamente mencionada entre los usuarios del acervo cientfico-tcnico de la humanidad. El mapa siguiente muestra cmo, a excepcin de Brasil, el resto de pases de Amrica Latina se encuentran por debajo de niveles de inversin del 1% del PIB en C&T.
Grfica 3 gross domestIc expendIture on r&d as a percentage oF gdp 2009
or latest aVaIlable year
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0.00%0.25% 0.26%0.50% 0.51%1.00% 1.01%2.00% 2.01% and above Data noy available
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Fuente: UNESCO, 2011.
Pero aun as, la participacin de Brasil, en particular, no llega a representar el 2% del gasto total bruto mundial en I&D, habiendo experimentado un ligero incremento en el quinquenio 2002-2007, y el conjunto de Amrica Latina tan slo logra llegar a un 3% en ese perodo:
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Grfica 4 shares oF world r&d expendIture (gerd) by prIncIpal regIons/ countrIes, 2002 and 2007 (%) gasto mundIal de I y d (gerd) de las prIncIpales regIones/ pases, 2002 y 2007 (%)
2002 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% North America Americas 0%
40.5% 37.9% 37.7% 34.9% 35.1% 32.6% 27.1% 32.2% 30.2% 27.4% 26.1% 23.1%
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United States Asia Europe European Union Japan China NIE Asia Germany France United Kingdom LAC CIS Europe India Russian Fed. CEO Europe Brazil Oceania Other in Asia Africa Israel Mexico South Africa
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Fuente: UNESCO, 2011. Abbreviations: CIS: Europe: Commonwealth of Independent States in Europe; CEO Europe: Central, Eastern and Other in Europe; CIS Asia: Commonwealth of Independent States in Asia; NIE Asia: Newly Industrialized Economies in Asia including Hong Kong, Indonesia, Malaysia, Philippines, Republic of Korea, Singapore; Other Asia: This excludes Japan, China, India and Israel; Other SSA: This excludes South Africa; LAC: Latin America and the Caribbean. GERD: Cross domestic expenditure on R & D. PPP$: Purchasing power parity dollars.
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Si se compara con el crecimiento obtenido en dicha participacin de los pases asiticos en su conjunto y con China en particular, el rezago de los pases de Amrica Latina y de su mayor economa, Brasil, es an muy grande. Esta situacin aqu descrita, confirma la conclusin de Jorge Baln (2007) cuando seala que: La estrategia de I&D ha sido un factor clave en el racional para construir universidades de investigacin en Korea y China, mientras que es mucho menos articulada en India o Latino Amrica (traduccin libre).
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Arab States (Africa) Argentina Other SSA
Arab Satates (Asia) Egypt CIS Asia

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13.7% 12.9% 5.0% 8.9% 5.1% 6.3% 7.2% 6.3% 4.8% 3.7% 3.9% 3.4% 2.8% 3.0% 2.3% 2.4% 1.6% 2.2% 2.0% 2.0% 1.8% 1.9% 1.6% 1.8% 1.4% 1.6% 0.6% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.8% 0.5% 0.5% 0.3% 0.4% 0.3% 0.3% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
4. la InVestIgacIn en el proyecto de ley de la reForma a la educacIn superIor en colombIa: un paso adelante, dos pasos atrs en la actIVIdad cIentFIca del pas.
Sin duda, Colombia no ha sido la excepcin a la tendencia seguida en el subcontinente, como ya de hecho se ha sealado previamente, en relacin con la inversin en investigacin y desarrollo. En el caso de Suramrica, conjuntamente con Per y Paraguay (ver grafica supra), est por debajo del 0.25% del gasto domstico bruto en I&D con relacin al PIB, los ms bajos de la regin. De un sistema de por s caracterizado por su proceso de formacin histrica con una fuerte presencia hbrida entre sector pblico y privado, donde incluso la ms vieja universidad del pas es de carcter privado, el advenimiento de la Ley 30 de 1992 abri an ms el abanico para la presencia de todo tipo de instituciones de educacin superior en la lgica de crear un espacio de educacin superior liderado por el mercado a travs de la competencia que generara el mayor nmero de actores en el sistema. La calidad de la educacin, se esperaba, se dara por un espacio ms competitivo que conducira, en principio, a un mejoramiento del sistema, introduciendo los llamados procesos de acreditacin voluntaria de la calidad de los programas acadmicos en una primera instancia, y de acreditacin institucional como un paso posterior, procesos que habran de convertirse ms adelante en eje rector del sistema. Se trataba de nuevo de un esquema de semi-mercado, con una entidad reguladora que calificara la calidad de los programas sujetos de acreditacin en el marco de esta lgica competitiva. Dicha entidad la constituye el Consejo Nacional de Acreditacin, en su principio un ente autnomo que con el tiempo ha quedado subordinado a los aspectos de poltica del Ministerio de Educacin Nacional con menores mrgenes de independencia. La proliferacin de IES dentro del sistema de educacin superior colombiano, si bien ha podido contribuir ligeramente a un crecimiento de la cobertura, que en un perodo de 10 aos (1995-2005) habra pasado de 14.9% a 24.6%, segn cifras del Ministerio de Educacin Nacional (MEN) a razn de algo menos de 1% (0.97%) anual, menos ha contribuido al fortalecimiento ni del sistema de educacin superior colombiano, ni del sistema de ciencia y tecnologa del pas. En cuanto al primero, como se mencion en una publicacin previa (Bula, 2011): a 2010 haba 932 programas acreditados, y en 2008 lo estaban 774 de 6.133, es decir, el 12,6%. De aproximadamente 282 instituciones, para 2010 solo estaban acreditas 18 (6%) instituciones de educacin superior (IES), 8 de ellas en los ltimos cuatro aos, a una razn de
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dos por ao y menos, si se toma todo el periodo de 2001 a 2010. Vale la pena sealar que de los programas acreditados a mayo de 2010, un 86% son universitarios, y del total, cerca del 51% son de entidades oficiales que a su vez representan el 28% de IES del pas y participan con el 55,4% de la matrcula para 2010. Por su parte, de las instituciones acreditadas, 16 (89%) son universidades. En relacin con el segundo, de acuerdo con el Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa, la inversin en el pas en I&D como porcentaje del PIB para el ao 2009, fue de tan slo 0.161% (Claves para el Debate Pblico: No. 43, 2011), cifra que ha sido prcticamente esttica para el quinquenio 2004-2009, girando en torno al 0.160%. La formacin del nivel doctoral es an bastante irrisoria, segn el Observatorio Laboral para la Educacin del MEN, entre los aos 2004 a 2008, slo un 0.04% de los graduados lo hizo en programas de doctorado (Claves para el Debate Pblico: No. 43, 2011), en tanto que pases como Brasil y Mxico alcanzaban para solo el ao 2007, tasas del 1% de matriculados en programas doctorales (UNESCO: 2009). Cuando se analiza el texto del proyecto de reforma de la ley de educacin superior, puede evidenciarse una especie de esquizofrenia en su articulado, respecto del tema de la investigacin. La ltima versin (disponible) del proyecto, reconoce, de una parte, el papel que ha de jugar el Sistema de Educacin Superior tanto en la preparacin e inclusin de ciudadanos en las dinmicas internacionales del conocimiento y la ciencia como en la propia generacin del conocimiento en las distintas reas del saber (artculo 8, literales d y e); as como su articulacin con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (artculo 9). Reconoce igualmente, la autonoma universitaria en materia del quehacer acadmico e investigativo (artculos 11, 12 y 14), y del papel que las IES deben jugar en sus aspectos misionales, en materia de investigacin (artculo 18). Reconoce el proyecto de ley, la formacin de posgrado de maestras de investigacin para la formacin de competencias cientficas (artculo 70), pero especialmente la de doctorados, como aquella que ha de contribuir al avance en la ciencia, la tecnologa, las humanidades o las artes (artculo 71). Finalmente, identifica el fomento a la educacin superior (artculo 105) y al sistema mismo, como parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin-SNCTI para propender por el fortalecimiento de una cultura basada en la generacin, la divulgacin y apropiacin del conocimiento y la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico, la innovacin y el aprendizaje permanentes [](artculo 121).
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Sin embargo, a rengln seguido, en este mismo artculo, seala el objetivo fundamental de la investigacin en las IES, como el de [] aumentar la capacidad, la productividad y la competitividad que requiere la sociedad, la academia y el aparato productivo nacional [] (artculo 121). El papel entonces de la investigacin en el marco del proyecto de ley, queda restringida a los objetivos de la competitividad de la economa, paradjicamente en una sociedad segmentada por los distintos tipos de conflictos sociales que la han atravesado en su historia republicana, conflictos de clase, tnicos, de gnero y generacionales entre otros. Quizs sea este artculo 121 el que mejor condensa el carcter esquizofrnico del proyecto en cuanto al papel de la educacin superior en el campo de la investigacin. As pues, el carcter autnomo de la investigacin, el de la pregunta que responde a la curiosidad del cientfico, el del saber culto o desinteresado, y tambin, claro est, ese de ser susceptible de aplicacin prctica y tcnica, queda supeditado a la pregunta que se le hace al cientfico para resolver los problemas del aparato productivo nacional. No porque esta investigacin no tenga validez, ni mucho menos, el problema radica en que el principio de autonoma que se haba pregonado en los artculos anteriormente citados en el quehacer investigativo de estas instituciones y sus actores, los profesoresinvestigadores, queda al final subordinado a las necesidades mismas de la competitividad, lo cual se ratifica en el artculo 123 del proyecto, donde se seala que el papel de Colciencias como aliado del sector de educacin superior, lo es para fortalecer la capacidad cientfica y de competitividad del mismo. De un tajo, pareciera desaparecer el papel de la investigacin como respuesta a los problemas de cohesin social, de formacin de ciudadana y del acceso de estos al acervo del conocimiento cientfico de la humanidad, de disminuir las brechas de acceso a dicho conocimiento, pero sobretodo, al saber-hacer que de l se puede desprender. Como lo subraya Altbach (2007: 19): Las universidades de investigacin son particularmente dependientes de un fuerte rgimen de libertad acadmica porque los miembros de su personal docente estn directamente comprometidos en el descubrimiento de nuevo conocimiento. Los profesores de las universidades de investigacin tienen ms probabilidad que otros acadmicos de convertirse en intelectuales pblicos, comprometidos en discursos cvicos sobre tpicos de importancia societal. La historia muestra que la libertad acadmica libertad en el aula de clase, en el laboratorio, y en la publicacin de los resultados de investigacin y de las becas es central para construir una cultura de la investigacin.
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Por eso, el proyecto de reforma, carece de una clara concepcin de lo que debera ser un sistema de educacin superior, donde se diferencien roles de los distintos tipos de IES y su articulacin en el seno del campo de la educacin superior como con el SNCTI. En la lgica del proyecto, si bien se establece un mecanismo para denominar una institucin de educacin superior como Universidad, no se establece una jerarquizacin en funcin de la capacidad investigativa y la complejidad acadmica en su conjunto, de las IES dentro del sistema y por el contrario, elimina la tipologa que a la fecha se ha establecido para el sistema por la Ley 30 de 1992 (artculo 16), sin que esta ley tampoco hubiese establecido los roles de cada una de ellas y su correspondiente articulacin, fuera de definir las caractersticas que les son propias de acuerdo a la misma ley. No es un secreto para nadie, que en el pas muy pocas universidades, como sucede en el resto del mundo, han desarrollado una significativa capacidad de quehacer investigativo. En el mbito de las pblicas se pueden mencionar en orden de importancia3, la Universidad Nacional (451-500 QSWUR4) y la Universidad de Antioquia (501-550 QSWUR) en primera lnea, seguidas de la Universidad del Valle; en cuanto a las privadas, cabe mencionar a la Universidad de los Andes (401-450 QSWUR), la Javeriana (501-550 QSWUR), EAFIT (601+ QSWUR), y la Universidad del Norte (601+ QSWUR), en primer rango, y detrs de ellas con un significativo potencial la Universidad del Rosario y la Universidad Externado de Colombia. Se podra hablar entonces de seis universidades que se han labrado un reconocimiento internacional por su capacidad acadmica, y en total un grupo de nueve universidades con un potencial reconocido en el rea de la investigacin, de algo ms de 280 instituciones de educacin superior con las que cuenta el pas5. Cabe mencionar adicionalmente, que de acuerdo con el rector de la Universidad de Antioquia, Alberto Uribe Correa (2009), el 75% de la investigacin que se hace en el pas, recae en las universidades pblicas y principalmente
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Esta jerarquizacin habla del trabajo global de la investigacin, sin entrar a discriminar por reas del conocimiento. Aunque existen diferentes metodologas y sistemas de informacin sobre clasificacin mundial de las universidades, se toma el del QSWUR (QS World University Ranking 2011/2012) que registra el mayor nmero de universidades colombianas. El QSWUR establece seis criterios de calificacin: reputacin acadmica, reputacin como empleador, citaciones bibliogrficas por docente, relacin docente por nmero de estudiantes, proporcin de estudiantes internacionales, y proporcin de docentes internacionales [incluir link]. Sobre el impacto de la Ley 30 de 1992 en la proliferacin de IES y en la calidad de la educacin superior, ver artculo en UN Peridico, No. 144, titulado:
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en las tres previamente mencionadas. Como bien lo reconoce el informe de 2007 del Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA)6: De hecho, los sistemas de educacin superior, bajo la continua presin para diferenciarse y diversificar su plataforma institucional [], se han visto forzados a reconocer que, en la actualidad, slo unas pocas instituciones de cada pas pueden operar, plenamente, como universidades de investigacin en la frontera del conocimiento. Incluso en los Estados Unidos, como seala Duderstadt, de las 125 universidades reconocidas por la Clasificacin Carnegie como reserach universities, en realidad no existen ms de 60, entre varios miles de Instituciones de Educacin Superior, que verdaderamente pueden identificarse como intensivas en investigacin y enseanza de nivel doctoral. En un pas como China, que ha venido en una poltica agresiva de desarrollo de sus sistema de educacin superior desde los aos 90, donde se propuso financiar por el gobierno central 100 universidades para la entrada del siglo XXI, conocido como el proyecto 211, y a un nmero ms reducido de universidades, 38 de las cerca de 400 que ofrecen formacin de posgrado, con fondos del proyecto 985 conducente al apoyo de universidades de excelencia acadmica, nueve (Tsinghua University, Peking University, Zhejiang University, Fudan University, Shanghai Jiao Tong University, Nanjing University, University of Science and Technology of China, Xian Jiao Tong University, and Harbin Institute of Technology) reciben el mayor apoyo del gobierno central (Nian: 2007, 59). Como en Colombia otras universidades reciben apoyos de los gobiernos provinciales. Y este pas, para dichos efectos, ha establecido una clasificacin de las IES en nueve categoras que son universidades de investigacin I, universidades de investigacin II, universidades doctorales I, universidades doctorales II, universidades de maestra I, universidades de maestra II, colleges I, colleges II, y associate colleges (Liu and Liu: 2005, citado por Nian: 2007, 62), donde todas o muchas de ellas, independientemente de su clasificacin ofrecen programas de pregrado. Esta ausencia de una concepcin clara de lo que debera ser un sistema de educacin superior (SES) para el pas, est adems sustentada en la firme conviccin que subyace al proyecto de ley, y es que el subsidio a la demanda es la forma ms eficiente y efectiva para inyectarle recursos al sistema. Sin perjuicio de las bondades que eventualmente este mecanismo pueda llegar a
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tener para permitir el acceso al sistema de estudiantes de bajos recursos, como lo pregona el mismo proyecto (artculos 125 y 160), de nuevo se presenta el problema de la, literalmente, atomizacin de los recursos, con criterios de asignacin que no responden a una visin ms holstica sobre el desarrollo del SES. Pero adems del ICETEX como rgano intermediario de dichos recursos, en lo que concierne a los estudios de posgrado y en particular doctorales, base del quehacer investigativo de las universidades, establece en el proyecto la posibilidad de ser canalizados a travs del Fondo de Colciencias (artculo 163). En ambos casos, estos recursos terminan financiando sin ningn criterio estratgico todos los tipos de instituciones de educacin superior, independientemente de su naturaleza, pblica o privada, o de su nivel de complejidad, entre otros. Y esto contrasta de nuevo, con lo establecido en el artculo 105 del proyecto sobre el fomento a la educacin superior donde se establece en su literal b la creacin de incentivos hacia las instituciones que fomenten las actividades cientficas, investigativas y de desarrollo de las artes. Este fomento queda de nuevo reducido a unos recursos concursables tanto para instituciones privadas como pblicas (artculo 106), en el caso de los recursos de Colciencias y del propio Ministerio de la Educacin. En relacin con la financiacin a la oferta a travs del Sistema Universitario Estatal (SUE), en los artculos 150 y 151, el proyecto prev la asignacin de recursos adicionales a las IES pblicas, en funcin de su grado de complejidad y de unos indicadores de gestin. Sin embargo, en lo que concierne directamente a los recursos para investigacin (artculo 150), los coloca una vez ms en una canasta concursable, y bajo la condicin de no constituirse en parte de la base presupuestal para el clculo de las transferencias de los perodos fiscales subsecuentes. Slo el artculo 151 establece la trasferencia de unos recursos adicionales por un perodo limitado (2015 a 2022), con base en criterios de excelencia acadmica que incluye la produccin cientfica e investigativa, y de ampliacin de cobertura, que corresponderan a tres puntos adicionales de las trasferencias de la nacin a las IES del ao inmediatamente anterior. El lmite de tiempo, y muy seguramente el monto de los recursos que resulta de este ejercicio muestran lo poco ambicioso del proyecto de ley en el compromiso de consolidar un SNCTI fundamentado en un SES, donde las universidades que en la literatura se conocen como buques insignia cuenten con el msculo financiero para liderar el sistema de educacin superior hacia el fortalecimiento del primero. Si como bien lo sugiere Albatch (2007: 3), la produccin y difusin del conocimiento no deben seguir siendo el monopolio de los pases ricos, las universidades de investigacin deben ser exitosas por fuera de los centros
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cosmopolitas. En la lgica arriba descrita de la hoy llamada sociedad o economa del conocimiento, por un lado, y de cerrar la brecha cientfica y tecnolgica con los pases centrales del sistema econmica mundial, por el otro, proyectar y consolidar un SNCTI, requiere necesariamente de un apoyo decidido del estado, ms en un pas donde la inversin en I&D tanto pblica como privada es prcticamente irrisoria. Y al tenor de las palabras de este mismo autor es fundamental reconocer que: La ciencia, en breve, se volvi un asunto de alta participacin y de un esfuerzo intensamente competitivo. Entrar en la investigacin cientfica avanzada es costoso, como lo es mantenerse en una frontera competitiva (Albatch: 2007, 16).
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5. a guIsa de conclusIn
De este breve anlisis del proyecto de ley de reforma de la educacin superior en Colombia, tres conclusiones pueden derivarse del alcance y contenido de la propuesta: 1. El proyecto de ley carece de una visin y clara concepcin de un sistema de educacin superior que contribuya a catapultar el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin del pas, y lo coloque en la senda de cerrar su brecha cientfica y tecnolgica frente a los principales centros de produccin e innovacin del planeta. 2. Como consecuencia de lo anterior, no se observa en el proyecto de ley una decidida voluntad poltica para hacer de la investigacin, de la actividad cientfica y artstica, uno de los pilares principales tanto del SES como del SNCTI, en razn de una restrictiva visin de apoyo financiero a las IES para este tipo de actividades, y de aquellas que son reconocidas por el papel potencial o real que pueden jugar como buques insignia del sistema, y en particular, en el caso de las universidades pblicas de mayor tradicin, en razn del papel que como universidades estatales, han jugado en su contribucin a la construccin de los estados-nacin de nuestras sociedades (Ver Ordorica y Pusser: 2007). 3. Como corolario, pero tambin de forma paradjica, subyace en el articulado del proyecto, por un lado una fuerte nfasis a restringir las actividades de investigacin y desarrollo de las IES a los requerimientos del aparato productivo nacional; y una conviccin de que los recursos para las actividades de I&D sern fcilmente conseguidos a travs del apoyo del sector privado, con lo cual, la autonoma del quehacer investigativo se vera posiblemente amenazada. Perspecproyecto de reforMa de La educacin superior en coLoMbia
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tiva paradjica para un pas donde la universidad en general, pero la universidad pblica en particular, tiene un papel protagnico en pensar los problemas cruciales de las condiciones del desarrollo social y poltico del pas, en el proceso de construccin de ciudadana y consolidacin de la democracia, ms all de sus simples condiciones de competitividad.
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Andrs Felipe Mora Corts*
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Propuesta para la financiacin de la educacin superior en Colombia

A proposal for financing higher education in Colombia
Fecha de recepcin: 26 de julio de 2011 Fecha de aceptacin: 27 de julio de 2011
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Resumen
Inspirado en los modelos de asignacin ciudadana y renta bsica de ciudadana, el documento presenta una propuesta para el financiamiento de la educacin superior en Colombia. Se presentar una alternativa que brinda a todos los jvenes de Colombia la oportunidad de ejercer su derecho a la educacin superior. Bajo principios de universalidad, individualidad e incondicionalidad se le ofrecer a cada uno de sus ciudadanos una asignacin de 30 millones de pesos en el momento de finalizar sus estudios secundarios. Este modelo de renta bsica incentivar la obtencin de los logros educativos requeridos por el pas en los niveles de preescolar, primaria y secundaria, y ofrecer oportunidades reales para acceder a la educacin superior tcnica, tecnolgica o profesional. La propuesta se plantea como un subsidio a la oferta educativa de las Instituciones de Educacin Superior que resulta compatible y complementario con la obtencin de otros objetivos de poltica pblica en materia de educacin, salud, empleo, nutricin, eliminacin de la pobreza y minimizacin de la desigualdad. La propuesta asciende a un total de 102 billones de 2011 para los prximos 56 aos.
AbstRAct
Inspired by stakeholder and guaranteed basic income models, the document presents a proposal for financing higher education in Colombia. The author shows an alternative which offers to any young in Colombia the opportunity for practicing his right to higher education. Applying principles of universality, individuality and unconditionality, this proposal involves handing in 30 million pesos to each young upon completion of secondary school. The model will incentive the educative goals of the country in pre-school, school and middle school, and will offer real opportunities for acceding to higher education. The proposal is a subsidy to supply in higher education institutions that does not limit others public policy objectives in education, health, employ, nutrition or struggle against poverty and inequality. Financing of such an allocation over 56 years adds up to 102 trillion pesos of 2011.
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Palabras clave: Asignacin ciudadana universal, financiamiento, educacin superior, Colombia.

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Key words: Universal stakeholder, financing, higher education, Colombia.
Politlogo y Magster en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante del Doctorado en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales en esa misma Universidad. Investigador del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales Theseus del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia, e Investigador del Observatorio Nacional de Paz.
propuestas para La financiacin de La educacin superior en coLoMbia
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presentacIn
os pueblos de Amrica Latina sufren las consecuencias de la implementacin de un modelo de poltica social residual y neoasistencialista. El carcter procclico del gasto social, la desregulacin y precarizacin de los mercados laborales, la privatizacin, los subsidios focalizados a la demanda y la mercantilizacin de los derechos de los ciudadanos, constituyen el correlato de un modelo de proteccin social adecuado a las necesidades de fortalecimiento de los mercados financieros, la austeridad fiscal y la defensa de los derechos de propiedad. La denominada lucha contra la pobreza extrema resulta contradictoria y antagnica de la implementacin de sistemas de proteccin social mutualistas y universalistas. El manejo social del riesgo y la inversin en recursos humanos pronto han mostrado su precaria idoneidad para mejorar las condiciones de vida de los individuos y su falta de aliento para impulsar el trnsito hacia sociedades ms justas, igualitarias y garantes de la libertad de los agentes. Es por ello que el avance social representado por la defensa de los derechos econmicos y sociales y por la exigencia de los derechos, constituye una mejora innegable hacia la consolidacin de regmenes socioeconmicos ms progresistas. Sin embargo, la agresin neoliberal ha abierto tambin una oportunidad para repensar la poltica social y configurar escenarios redistributivos y de proteccin social ms justos y novedosos. En efecto, el neoliberalismo ha permitido visualizar alternativas de regmenes socioeconmicos capaces de trascender las limitaciones sociopolticas, econmicas y normativas de los modelos de proteccin y poltica social que le antecedieron y que perecieron ante sus fuerzas. Particularmente, las nuevas condiciones econmicas y sociales del mundo contemporneo, as como las discusiones y avances que el neoliberalismo estimul en el terreno de las teoras de la justicia, han configurado un espacio propicio para pensar en el des-asalaramiento de los derechos econmicos y sociales: hoy es posible justificar modelos de poltica social no sustentados en la conexin de los agentes con el mercado laboral y no basados en la defensa del principio contributivo. En la actualidad es posible exigir el ejercicio de los derechos en el marco de una poltica social sin contraprestacin. El fin del principio contributivo representa una de las dimensiones ms novedosas e interesantes de los modelos de renta bsica de ciudadana y asignacin ciudadana.
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Dichos modelos constituyen una propuesta innovadora nacida de la izquierda que pretende desmercantilizar a los individuos y ofrecerles la oportunidad de materializar sus derechos al margen del mercado del trabajo. La renta bsica de ciudadana es una alternativa que deja de lado la dimensin contributiva del Estado de bienestar tradicional, y el carcter mercantilista y meritocrtico que adquieren los derechos sociales y econmicos al interior de sus fronteras. En general, puede decirse que el principio contributivo subsume los derechos a diversos mecanismos de merecimiento individual que ignoran la necesidad y la pobreza, ajustndose a un determinado historial laboral, poltico y moral: La consecuencia inmediata es que el principio contributivo, en origen destinado a dar respuesta al problema social, no tena a la postre nada que ver por s mismo con la lucha contra la pobreza y la necesidad [] La reforma social se propona en principio reducir la pobreza y el desempleo, pero precisamente pobres y desempleados (o empleados eventuales e inestables) eran los excluidos de la proteccin contributiva, que inclua sin embargo a los relativamente privilegiados, con claros criterios electoralistas y de moralidad puritana (Noguera: 2001, 69). Lejos de los lmites del principio contributivo, a continuacin ser expuesta una alternativa de asignacin ciudadana que brindar a todos los jvenes de Colombia la oportunidad para ejercer su derecho a la educacin superior. En efecto, bajo principios de universalidad, individualidad e incondicionalidad Colombia le ofrecer a cada uno de sus ciudadanos una asignacin de 30 millones de pesos en el momento de finalizar sus estudios secundarios. Este modelo incentivar la obtencin de los logros educativos requeridos por el pas en los niveles de preescolar, primaria y secundaria y ofrecer oportunidades reales para acceder a la educacin superior tcnica, tecnolgica o profesional. Todo esto en un contexto en que los propsitos de la asignacin ciudadana resultan compatibles y complementarios con la obtencin de otros objetivos de poltica pblica en materia de educacin, salud, empleo, nutricin, eliminacin de la pobreza y minimizacin de la desigualdad.
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1. sobre las apuestas econmIcas, poltIcas, socIales y

normatIVas de las rentas bsIcas
El principio contributivo ha constituido la piedra angular de la poltica social moderna. En conjugacin con la defensa de la tica del trabajo, dicho principio ha sido funcional a un modelo de poltica social sustentado en la triada ciudadana-empleo-seguridad social. Ms que rescatar las dimensiones
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transformadoras de la poltica social, este modelo ha consolidado una visin gubernamentalista de la poltica social que ha servido poco para redistribuir la riqueza y mucho para garantizar la reproduccin del orden capitalista existente. As, el fin del principio contributivo como pilar fundamental de la poltica social, constituye el medio clave para rescatar la dimensin transformadora de la poltica social y trascender el fundamento bsico de los regmenes de bienestar que antecedieron al desdeable modelo neoliberal. Es este uno de los aspectos inherentes a la filosofa social y poltica defensora de los modelos contemporneos de rentas bsicas. Entre ellos es posible destacar dos modelos: i) la renta bsica de ciudadana y ii) las asignaciones ciudadanas. La renta bsica de ciudadana se considera un mecanismo de distribucin de la renta por el cual se proporciona a cada persona, por derecho de ciudadana, una renta suficiente para cubrir sus necesidades bsicas, y sin necesidad de estar condicionada por el mercado de trabajo, ni por el volumen de ingresos (Iglesias, 2003: 15). El otorgamiento de dicha renta bsica debe estar regulado por los criterios de individualidad (para cada individuo), universalidad (para todos como derecho ciudadano) e incondicionalidad (independientemente de la disposicin a trabajar o de la generacin de otras rentas o ingresos). No se plantea como sustituta de otros bienes meritorios1, y garantizara el regreso de formas no mercantiles de satisfaccin de las necesidades y de ejercicio de los derechos (Van Parijs: 1996). La asignacin ciudadana constituye un modelo de poltica y proteccin social que busca trascender los modelos tradicionales del Estado de bienestar dejando de lado el principio contributivo y ofreciendo una asignacin ciudadana lo suficientemente grande a cada individuo en el momento de llegar a su mayora de edad para que pueda ejercer la macrolibertad; es decir, la oportunidad para tomar decisiones de vida que trasciendan las elecciones cotidianas
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Los bienes de mrito son entendidos como aquellos que se merece la gente por el solo hecho de ser seres humanos y, por tanto, su satisfaccin no puede estar sujeta a la dinmica del crecimiento econmico, ni depender de su contribucin al mismo () Los bienes de mrito son universales y el Estado y la sociedad deben garantizar su provisin, puesto que quienes estn privados de ellos encuentran serias limitaciones para desarrollar sus capacidades. Estos bienes son convenidos socialmente y se expresan en el contrato social que, por excelencia, es la Carta Constitucional: libertad, justicia, seguridad, educacin, salud y nutricin, pues sin ellos no pueden desarrollar sus capacidades (Corredor: 2010, 67).
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de consumo. La asignacin ciudadana se otorgara por una sola vez en un nivel lo suficientemente elevada y, en algunas versiones, se propone sea apoyada por un plan de pensin global para la llegada de la vejez. Los ciudadanos que hayan tenido xito con su asignacin tienen la obligacin de restituirla con intereses al morir. Esto implica la creacin de un impuesto fuerte a las herencias que complementaria el impuesto sobre el patrimonio que financiara la asignacin. Con esto se construye una fuerte solidaridad intergeneracional. No se plantea como sustituta de otros bienes meritorios, y facilitara la socializacin o adquisicin de los medios de produccin por parte de los agentes (Ackerman y Alsttot: 2008a y 2008b). Ambas propuestas comparten su defensa de los principios de individualidad, universalidad e incondicionalidad en el momento de la asignacin; por lo tanto, ambas pueden ser incluidas dentro de los modelos fuertes de implementacin territorial2. Esto no quiere decir, sin embargo, que deban ser rechazadas todas las dimensiones relativas al modelo socialdemcrata de proteccin y poltica social; por el contrario, es necesario comprender las rentas bsicas como complementarias de un conjunto ms amplio de bienes meritorios. De hecho, es claro que en el momento de pensar en el modo de financiacin es importante evitar dilemas concernientes a qu bien de mrito retirar o remover para garantizar la renta bsica3.
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La discusin en torno a las rentas bsicas ha aceptado con claridad el conjunto de restricciones polticas, econmicas y sociales que enfrentan los pases del Sur para avanzar en su implementacin. De hecho, en este debate se ha aceptado la existencia de dos modalidades de rentas bsicas: existen modelos dbiles de implementacin territorial que se presentan como paliativos funcionales a los efectos perversos del sistema, y modelos fuertes de implementacin territorial que reivindican la potencia transformadora de la poltica social. Entre las primeras pueden ubicarse las propuestas de Milton Friedman y James Tobin relativas a la creacin de un impuesto negativo; en las segundas se considera la alternativa de renta bsica de ciudadana inspirada en las tesis de Philippe Van Parijs y Bruce Ackerman. Las caractersticas fundamentales que permiten diferenciar una propuesta de otra radican en la naturaleza del vnculo establecido entre el modelo de renta bsica defendido y los criterios de individualidad (para cada individuo), universalidad (para todos como derecho ciudadano) e incondicionalidad (independientemente de la disposicin a trabajar o de la generacin de otras rentas) que les son inherentes. Los modelos dbiles se distinguen por violentar el conjunto (o alguno) de los criterios anteriormente invocados. El rechazo a estos criterios implica la imposicin de un rasgo asistencial o compensatorio que minimiza la potencia transformadora de las rentas bsicas de ciudadana. El modelo dbil introduce, por lo tanto, cambios marginales funcionales a la reproduccin del sistema socioeconmico imperante. Al respecto ver Olin (2008). [] para una persona con perspectivas progresistas, un Estado de bienestar al estilo sueco, con la provisin estatal con una larga lista de costosos servicios, a los que se suman unos pagos en efectivo dirigidos a aquellos que se encuentran en circunstancias especiales, tiene
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Se reitera, entonces, el compromiso con los derechos econmicos y sociales y la garanta de los bienes de mrito defendidos por el rgimen de bienestar socialdemcrata; se rechaza, sin embargo, su vnculo profundo con la tica del trabajo y su defensa frrea del principio contributivo. Sin embargo, debe reconocerse que el principal punto de debate remite a la periodicidad con que se entrega la asignacin: Van Parijs aboga por una renta bsica peridica (mensual). No obstante, puede afirmarse que la renta bsica constituye un caso especial de la asignacin ciudadana: bajo el supuesto de ofrecimiento de una asignacin ciudadana lo suficientemente grande, es posible que esta asignacin ofrezca unos rendimientos mensuales asimilables a una renta bsica de ciudadana mensual. Con ello, todas las virtudes reconocidas a la propuesta de Van Parijs quedaran incluidas dentro de la propuesta de Ackerman, garantizando, adems de la libertad real, la posibilidad de ejercer la macrolibertad: Pero hay algo as como demasiada libertad? Aqu es donde asignaciones a ciudadanos y el ingreso bsico comienzan a tomar caminos separados. Bajo el ingreso bsico, a los ciudadanos no se les permite ir a los bancos de su vecindario y capitalizar el flujo de pagos de ingreso bsico de toda una vida en una sola asignacin. Mientras Van Parijs prohbe a los ciudadanos que se cambien a nuestro programa, nosotros somos ms tolerantes: cualquier ciudadano con asignaciones puede cambiarse al sistema de ingreso bsico, tan slo con la compra de una pliza a una compaa de seguros, con la cual se le enviara un cheque mensual [] Un ingreso garantizado de US $4.800 anuales, pagado cada ao puede resultar adecuado para los surfers. Pero la mayora de los adultos jvenes descubrirn que este ingreso bsico restringe su libertad real para forjar su vida, y que lo hace de modo severo. De manera obvia, la restriccin rompe claramente la libertad de las
mayor prioridad [] Los fondos requeridos actualmente para financiar las asignaciones a ciudadanos o un ingreso bsico universal podran tener usos alternativos que resultan prioritarios. En particular, hay una clase de bienes de mrito bienes y servicios que resulta de inters pblico que sean de acceso universal que pueden proveerse mejor de manera universal por parte del Gobierno. Los pagos en efectivo dirigidos a personas en circunstancias particularmente difciles deben tener mayor prioridad que el ingreso bsico o las asignaciones a ciudadanos. Tales pagos incluyen concesiones para los menores de edad y seguros de desempleo, as como pensiones de subsistencia para los ancianos y los despedidos. Existe un lmite prctico de la porcin del PIB que puede obtenerse a travs de los impuestos. Si la lista de bienes de mrito y de pagos en efectivo es larga y costosa, entonces en los niveles actuales de PIB quedara poco o ningn espacio para los gravmenes destinados a financiar los grandes pagos en efectivo indispensables para desarrollar los esquemas de ingreso bsico o de asignaciones a ciudadanos (Bergmann, 2008: 195-196).
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personas que quieren invertir sus asignaciones en el desarrollo de su propio capital humano. Considrese un graduado de secundaria de 21 aos que busca convertirse en un mecnico automotriz de primera categora. Necesita US $20.000 para aprender las tcnicas de este negocio cada vez ms tecnologizado. Con un ingreso bsico, tendr que esperar cuatro o cinco aos para reunir el dinero. Por qu? (Ackerman y Alstott: 2008a. 84-86). Son estas las alternativas para avanzar hacia un Estado Posbenefactor. Por supuesto, alrededor de estos modelos alternativos de poltica social se han presentado mltiples debates, concernientes a su verdadero potencial emancipatorio y transformador. Sin embargo, hay un relativo consenso en la necesidad y posibilidad de reinvencin del Estado de bienestar dando un paso adelante: es decir, avanzando hacia la superacin, incluso, de aquellas perspectivas alternativas que aunque rechazan abiertamente el modelo neoliberal de poltica social, demandan la instauracin de regmenes universales y mutualistas que se mantienen atados al principio contributivo. Las alternativas de rentas bsicas constituyen propuestas innovadora nacidas desde la izquierda que pretenden desmercantilizar a los individuos y ofrecerles la oportunidad de vivir y materializar sus derechos al margen del mercado del trabajo. Todas abren caminos que dejan de lado la dimensin contributiva del Estado de bienestar (en sus materializaciones liberal-anglosajona, conservadora-continental y universal-socialdemcrata), y que se apartan del carcter mercantilista y meritocrtico que adquieren los derechos sociales y econmicos al interior de sus contornos (Esping-Andersen: 2000). Con esta propuesta se recoge, entonces, la muy justificada demanda por trascender el modelo neoliberal de poltica social, y se impulsa el trnsito hacia la concrecin de alternativas de redistribucin y proteccin social que dan un paso adelante: en efecto, el modelo de renta bsica de ciudadana aqu propuesto tiene la posibilidad de avanzar en la superacin de las limitaciones sociopolticas, econmicas y normativas que histricamente han caracterizado a los regmenes liberal, conservador y socialdemcrata de bienestar, y a los sistemas asistencialista, bismarckiano, beveridgeano y neoasistencialista de proteccin social (Giraldo: 2007); todo, en un contexto en que se recrea una interesante propuesta en funcin de las necesidades especficas del pas, y en la que se define un objetivo claro para la conduccin de la accin poltica. A continuacin ser expuesta una alternativa de asignacin ciudadana que brindar a todos los jvenes de Colombia la oportunidad para ejercer su
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derecho a la educacin superior bajo principios de universalidad, individualidad e incondicionalidad.
2. una propuesta de asIgnacIn cIudadana para colombIa:

el camIno para garantIzar el derecho unIVersal a la educacIn superIor
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Las apuestas hasta aqu enunciadas nunca deben ser concebidas como planes especficos de gobierno o como estrategias discrecionales de determinadas autoridades educativas; por el contrario, todas ellas deben constituir los aspectos fundamentales de un modelo de poltica educativa consistente con las obligaciones adquiridas y contradas por el Estado en el marco de la ratificacin de instrumentos internacionales de derechos humanos, la Constitucin Poltica de 1991, las leyes de la Repblica, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los pronunciamientos y conceptos otorgados por la Defensora del Pueblo. Son estas las obligaciones mnimas de un Estado social y democrtico de derecho como el colombiano. Y es esta la nueva concepcin de un Estado de derecho que trasciende su dimensin formal para ocuparse tambin de su dimensin sustancial (Burgos: 2009): En los ltimos aos, el cuerpo de principios, reglas y estndares que componen el derecho internacional sobre derechos humanos ha fijado con mayor claridad no solo las obligaciones negativas del Estado, sino tambin un cmulo de obligaciones positivas [] Ha definido con mayor precisin no solo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para lograr la plena materializacin de los derechos civiles y polticos, y tambin econmicos, sociales y culturales. En tal sentido, los derechos humanos no son pensados hoy tan solo como un lmite a la opresin y al autoritarismo, sino tambin como un programa que puede guiar u orientar las polticas pblicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, particularmente en procesos de transicin o en democracias deficitarias o dbiles (Abramovich: 2006, 38). Bajo esta perspectiva, la implementacin de un modelo de renta bsica a manera de asignacin ciudadana en Colombia se basa en la creacin de un fondo de recursos que, al subsidiar la oferta educativa en el nivel superior, posibilitar la entrega de una asignacin ciudadana lo suficientemente grande para que cada persona ejerza con mayor oportunidad su derecho a
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la educacin despus de culminar sus estudios secundarios. La propuesta funcionara bajo los siguientes supuestos: 1. Se establece un horizonte temporal de 14 aos. Este horizonte temporal comprende el perodo de permanencia de un nio que ingresa de manera obligatoria a la educacin preescolar a los 3 aos de edad y se grada al finalizar la totalidad del ciclo comprendido en la educacin secundaria. Se espera que el nivel preescolar comprenda tres aos de educacin y que, por lo tanto, los estudiantes que culminen sin tropiezos su trayectoria educativa (sin desercin o repitencia) culminen sus estudios escolares a los 16 aos de edad. Los retornos producidos por el fondo durante este perodo de tiempo no est sujeto a impuestos. 2. Por cada nio de tres aos que ingrese al primer ao de educacin preescolar la Nacin realizar una nica asignacin inicial de $7.717.812 pesos. Bajo supuesto de una tasa de inters real compuesta del 12% efectivo anual, este monto ascender durante los 14 aos que el estudiante permanece en el sistema educativo a un valor de $ 37.717.812. Cada estudiante recibir al momento de ingresar a la educacin superior pblica de manera incondicional, individual y universal la suma de $30.000.000 reales para financiar sus estudios. Los $7.717.812 restantes se reinvertirn en el fondo con el propsito de disminuir los costos futuros de la asignacin ciudadana. 3. Si un estudiante repite algn ao escolar, el rendimiento generado por el ao adicional ser reinvertido en el fondo, luego cada estudiante obtendr en todos los casos un monto de $30.000.000. Bajo la modalidad de reinversin presentada, el costo de la asignacin ciudadana ascender a 102.5 billones de pesos de 2011 para un perodo de 56 aos. 93.5 billones sern requeridos durante los primeros 14 aos de implementacin del programa. Dada la estrategia de ahorro y reinversin propuesta, el programa ascender a 8.97 billones durante los subsiguientes 42 aos de implementacin. Se propone que el programa inicie en 2011 y que la primera entrega de la asignacin ciudadana se realice en 2024. 4. Se ha determinado una asignacin ciudadana de $30.000.000 porque a precios de 2011, los costos semestrales de los estudios universitarios, tcnicos y tecnolgicos ascienden a un promedio de entre 6 y 8 salarios mnimos legales mensuales vigentes de 2011 ($3.186.000). Se suponen estudios no inferiores a cinco aos. Los ciudadanos que
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busquen estudios tcnicos, tecnolgicos o profesionales de menor duracin tendrn la posibilidad de ahorrar parte de su asignacin para utilizarla como deseen. As mismo, se ha escogido una asignacin ciudadana de $30.000.000 porque, al suponer una tasa de inters real anual del 12%, la asignacin ofrecer un rendimiento de $3.600.000; es decir, $300.000 por mes. Quienes los prefieran, entonces, tendrn una renta bsica de ciudadana mensual que duplica el valor de la lnea de pobreza para Colombia en 2011 ($120.000). 5. Actualmente, para el caso especfico de las 32 Universidades pblicas de Colombia, el aporte estatal por estudiante es, en promedio, de $4.000.000 de pesos anuales4. Con la propuesta aqu presentada, se garantizara un aporte de $7.500.000 anuales para carreras de ocho semestres, o de $6.000.000 anuales para carreras de diez semestres (es decir, un aumento del 87% o del 50% anual por estudiante, respectivamente). El Anexo No. 1 muestra el monto de la inversin para cada ao que se realizara teniendo en cuenta las proyecciones del crecimiento de la poblacin de tres aos de edad en Colombia entre los aos 2011 y 2066. Se proyectan 14 aos de estudio, de los cuales tres corresponden a la educacin preescolar y once conciernen a los niveles de educacin primaria y secundaria. Durante cada ao de entrega de asignaciones ciudadanas se espera ahorrar el mismo monto necesario para cubrir el valor de la asignacin de la misma poblacin el comienzo del proceso. Por este motivo, el valor del aporte que realizar Colombia para garantizar una asignacin ciudadana despus de 14 aos se reduce de una manera tan drstica, pues la inversin disminuye de un promedio de 6.68 billones de pesos entre los aos 2011-2024, a un promedio de 214 mil millones de pesos entre los aos 2025 y 2066 (Grfico No. 1). Con este modelo de asignacin ciudadana se pretende otorgar una oportunidad real e incrementar la seguridad econmica de cada joven de Colombia en el momento en que culmine sus estudios de secundaria. La juventud colombiana tendr la oportunidad de enfrentar la adultez con un activo financiero que le servir para ejercer de mejor manera y de forma universal su derecho
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Vale mencionar que segn el Ministerio de Educacin Nacional, el valor per cpita por estudiante en la educacin superior en Colombia es de $3.52 millones anuales. Al respecto ver: Ministerio de Educacin Nacional (2011). Proyecto de Ley Por el cual se organiza el sistema de educacin superior y se regula la prestacin del servicio pblico de la educacin superior. Ministerio de Educacin Nacional, Colombia.
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a la educacin. El otorgamiento de asignaciones de este tipo se ha considerado como un aspecto fundamental para complementar polticas relativas al empleo, el incremento y la redistribucin del ingreso, la universalizacin de los servicios pblicos y la disminucin de la delincuencia juvenil.
Grfico No. 1 monto de la InVersIn propuesta para la FInancIacIn de la educacIn superIor en colombIa (mIles de mIllones de pesos de 2011)
10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049 2051 2053 2055 2057 2059 2061 2063 2065
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Fuente: Clculos propios.
Varios estudios demuestran que este tipo de asignaciones incrementa los niveles de independencia de los sujetos, ampla sus oportunidades e impulsa la movilidad intergeneracional (UK Treasury, 2001). Bynner y Despotidou (2001) indican, igualmente, que la ausencia de activos tiene un efecto independiente fuerte sobre las oportunidades de los jvenes. En efecto, controlando factores relativos al ingreso y otras condiciones socioeconmicas, dichos investigadores demuestran que el efecto independiente de la ausencia de activos en forma de ahorro o posibilidades de inversin en la juventud, est fuertemente asociado con niveles bajos de ingresos, mayor desempleo, menores niveles de salud y ausencia de actividades empresariales y productivas durante la edad adulta. Todos aquellos jvenes con activos en el momento de afrontar su adultez poseen ms oportunidades de encontrar empleos de tiempo completo, mayores niveles de ingreso y mejores niveles de salud. Tendrn, en resumen, una mayor seguridad econmica.
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Adicionalmente, esta propuesta complementar el conjunto de polticas que se vienen ejecutando en Colombia con el propsito de materializar los derechos, econmicos y sociales, y ofrecer una valiosa oportunidad para incrementar la dimensin de la seguridad econmica en pas. Ms an, debido al carcter incondicional, universal e individual de la asignacin se abrir un camino para el des-asalaramiento de los derechos, se establecer una clara propensin a superar el principio contributivo y se har de Colombia un pas ms justo. Con la profundizacin del enfoque de derechos (y la garanta de los bienes meritorios que este enfoque supone) y el impulso a la justicia social y la igualdad que ofrece el modelo de asignacin ciudadana aqu propuesto, Colombia podr avanzar de manera ms clara hacia un modelo socioeconmico verdaderamente alternativo al que se propone desde el neoliberalismo en clave de manejo social del riesgo e inversin en recursos humanos. Con esta propuesta, el sistema de universidades estatales recibir anualmente un promedio de 27.2 billones de pesos reales. La propuesta es tambin perfectamente financiable en Colombia. El promedio de inversin anual asciende al 1.1% del PIB proyectado para el ao 2011. Este monto equivale nicamente al 30% del gasto en seguridad y defensa o al 19% del gasto total en deuda estatal para el ao 2011. De hecho, la asignacin ciudadana sera perfectamente financiable si se desmontan las gabelas tributarias ofrecidas por el gobierno de lvaro Uribe Vlez (que ascienden al 1.6% del PIB), o si se mantiene el impuesto a las transacciones financieras y el impuesto al patrimonio (que sumados equivalen al 1.1% del PIB) (Perry, 2010). Betancourt (2005) ha presentado tambin una propuesta de reforma tributaria progresiva que alcanza a generar recursos cercanos al 1% del PIB.
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3. conclusIn
Actualmente cursa en el Congreso de la Repblica un proyecto de ley de reforma al sistema de educacin pblica superior en Colombia, que establece nuevos y diversos mecanismos para su financiamiento y sostenibilidad. Lamentablemente, despus de tener un presupuesto prcticamente congelado desde el ao 1993, la iniciativa gubernamental no avanza en reconocer ni en asumir la responsabilidad que el Estado colombiano tiene con la educacin superior y, por el contrario, establece criterios de asignacin de recursos inspirados en lgicas privatizadoras, mercantilistas, procclicas, focalizadoras y de subsidio a la demanda. Ms an, bajo argumentos cuestionables relacionados con supuestas restricciones presupuestales (mientras Colombia invierte actualmente cerca del 5%
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del PIB en gastos de defensa y seguridad, nicamente invierte el 1.08% del PIB en educacin superior) el gobierno insiste en la necesidad de diversificar las fuentes de financiamiento de las instituciones de educacin superior a travs de alternativas que reducen los montos directos provedos por el Estado, y que incrementan aquellos recursos provenientes del mayor esfuerzo fiscal de los entes territoriales, de los recursos propios generados por las instituciones de educacin superior, del aumento de las matrculas, del acceso particular a los crditos del ICETEX y de otros recursos pblicos como las regalas. Es evidente que bajo este modelo sern las familias y los individuos quienes a travs de mayores matrculas o acceso al crdito tendrn que asumir de manera privada los costos de la educacin superior en el pas. Es en este punto donde la propuesta de financiacin aqu presentada adquiere mayor sentido econmico, poltico y social. En efecto: Ms que avanzar hacia lgicas focalizadoras y de subsidio a la demanda, la propuesta presentada le apuesta a modelos universalistas y de fortalecimiento de la oferta que garanticen el establecimiento de lgicas solidarias e igualitarias en la poltica social en general, y en la poltica educativa en particular. Ms que insistir en la configuracin de un Estado que impulsa la creacin de cuasi-mercados para la asignacin eficiente de servicios educativos, la propuesta aqu presentada le exige al Estado asumir las responsabilidades y obligaciones emanadas de las cartas de derechos humanos y la Constitucin Poltica de 1991 en un horizonte que reconozca la educacin superior como un bien pblico, y al Estado como el garante ltimo y esencial de los derechos econmicos sociales y culturales. Ms que considerar a los estudiantes como sujetos de necesidades susceptibles ser engranados en las lgicas del desarrollo capitalista contemporneo, considera a los estudiantes como sujetos de derechos, capaces de generar pensamiento crtico e innovador, preparados para emprender procesos de transformacin social. Ms que asumir el tema presupuestario y financiero como una restriccin implacable para el ejercicio de los derechos, la propuesta asume que los presupuestos pblicos y el volumen y orientaciones del gasto social son el resultado de las correlaciones de fuerza que hacen presencia en la sociedad y de la voluntad poltica de los gobiernos.
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En fin, se demuestra la posibilidad de emprender modelos alternativos, que si bien, para el caso de este documento, se han concentrado en aspectos financieros y econmicos, no olvidan aquellas dimensiones de la educacin que la acercan de manera fundamental a la existencia de los seres humanos y al destino de las sociedades; dimensiones que invitan a pensar la educacin como fuerza espiritual de los pueblos; y que al ser reconocidas, invalidan cualquier pretensin reduccionista o simplista de reforma educativa; dimensiones que el escritor Ernesto Sbato en su texto Educacin y crisis del hombre resalta con vehemencia: Evitemos pues el error fundamental de reformar la educacin como si se tratase de un problema meramente tcnico, y no el resultado de la concepcin del hombre que le sirve de fundamento, de esos presupuestos que la sociedad mantiene acerca de su realidad y su destino y que, de una manera u otra, definen una manera de vivir y de morir, una actitud ante la existencia entera. De este modo, la educacin no se lleva a cabo en abstracto, sino en concreto, se hace con vistas a un proyecto de ser humano y de sociedad.
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central
ao de InIcIo
poblacIn en edad de 3 aos
del gobIerno nacIonal
Valor del aporte anual
Valor total a entregar 10o 11o
Valor de la asIgnacIn por estudIante
ahorro para reInVertIr 2 1 ao de entrega 25.686 32.220 25.703 32.242 2024 2025 25.627 25.645 30.000.000 30.000.000 25.736 32.283 2026 25.677 30.000.000 25.797 32.360 2027 25.739 30.000.000 25.854 32.431 2028 25.795 30.000.000 25.937 32.535 2029 25.878 30.000.000 26.023 32.643 2030 25.963 30.000.000 26.101 32.741 2031 26.041 30.000.000 26.153 32.806 2032 26.093 30.000.000 26.193 32.857 2033 26.134 30.000.000 26.250 32.928 2034 26.191 30.000.000 26.307 33.000 2035 26.247 30.000.000 26.364 33.071 2036 26.304 30.000.000 26.422 33.143 2037 26.361 30.000.000
d c c i
2011 8.276 8.286 8.306 8.324 8.351 8.379 8.404 8.421 8.434 8.452 8.470 8.489 8.507 9.528 10.671 11.952 9.507 10.648 11.926 9.487 10.625 11.900 13.328 13.357 13.386 9.466 10.602 11.874 13.299 9.446 10.579 11.849 13.270 9.431 10.563 11.830 13.250 14.840 14.863 14.895 14.927 14.960 14.992 9.412 10.542 11.807 13.223 14.810 9.384 10.510 11.771 13.184 14.766 16.538 16.587 16.621 16.646 16.683 16.719 16.755 16.791 9.353 10.476 11.733 13.141 14.717 16.483 9.323 10.442 11.695 13.098 14.670 16.431 18.402 18.462 18.522 18.578 18.615 18.644 18.684 18.725 18.766 18.806 9.303 10.419 11.669 13.070 14.638 16.395 18.362 9.281 10.394 11.642 13.039 14.603 16.356 18.318 20.516 20.566 20.610 20.677 20.745 20.807 20.849 20.881 20.927 20.972 21.017 21.063 9.269 10.381 11.627 13.022 14.585 16.335 18.295 20.490
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6.593
6.593
7.384
8.270
9.262
10.374
11.619
13.013
14.575
16.324
18.282
20.476
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2012
854.820
6.597
6.597
7.389
2013
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6.606
6.606
7.398
2014
857.958
6.622
6.622
7.416
2015
859.832
6.636
6.636
7.432
2016
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6.657
6.657
7.456
2017
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6.679
6.679
7.481
2018
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6.699
6.699
7.503
2019
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6.713
6.713
7.518
2020
871.128
6.723
6.723
7.530
2021
873.018
6.738
6.738
7.546
2022
874.913
6.752
6.752
7.563
2023
876.811
6.767
6.767
7.579
2024
878.714
6.782
6.782
7.596
en una poblacIn Igual a
14
13
12
11
10
la anterIor
anexo no. 1
monto de la InVersIn - propuesta para la FInancIacIn de la educacIn superIor en colombIa (mIles de mIllones de pesos trados a Valor presente)
1o 2o 3o 4o 5o 6 7o 8o 9o
preescolar
o r
229
08/02/2012 03:54:33 p.m.
n 31
230
central
ao de InIcIo
Valor total a entregar
ahorro para reInVertIr 26.419 30.000.000 26.476 30.000.000 26.533 30.000.000 26.591 30.000.000 26.649 30.000.000 26.707 30.000.000 26.764 30.000.000 26.823 30.000.000 26.881 30.000.000 26.939 30.000.000 26.998 30.000.000 27.056 30.000.000 27.115 30.000.000 27.174 30.000.000 27.233 30.000.000 27.292 30.000.000 27.351 30.000.000

1o ao de entrega 2o 3o 4o 5o 6 7o 8o 9o 10o 11o
2025 8.544 8.563 8.581 8.600 8.618 8.637 8.656 8.675 8.693 8.712 8.731 8.750 8.769 8.788 8.807 8.826 9.886 11.072 12.400 9.864 11.048 12.374 13.858 13.888 9.843 11.024 12.347 13.828 9.821 11.000 12.320 13.798 15.454 15.488 15.521 15.555 9.800 10.976 12.293 13.769 15.421 9.779 10.952 12.267 13.739 15.387 17.234 17.271 17.309 17.346 17.384 17.422 9.758 10.929 12.240 13.709 15.354 17.197 9.737 10.905 12.214 13.679 15.321 17.159 19.218 19.260 19.302 19.344 19.386 19.428 19.470 19.512 9.716 10.881 12.187 13.650 15.288 17.122 19.177 9.695 10.858 12.161 13.620 15.255 17.085 19.135 21.432 21.478 21.525 21.571 21.618 21.665 21.712 21.759 21.806 21.854 9.674 10.834 12.134 13.591 15.222 17.048 19.094 21.385 9.653 10.811 12.108 13.561 15.189 17.011 19.053 21.339 23.899 23.951 24.003 24.055 24.108 24.160 24.212 24.265 24.318 24.370 24.423 24.476 9.632 10.788 12.082 13.532 15.156 16.974 19.011 21.293 23.848 9.611 10.764 12.056 13.503 15.123 16.938 18.970 21.247 23.796 9.590 10.741 12.030 13.473 15.090 16.901 18.929 21.201 23.745 9.569 10.718 12.004 13.444 15.057 16.864 18.888 21.155 23.693 26.536 33.287 26.594 33.359 26.652 33.432 26.709 33.504 26.767 33.577 26.825 33.650 26.884 33.723 26.942 33.796 27.001 27.059 27.118 27.177 27.236 27.295 27.354 27.413 33.869 33.943 34.017 34.090 34.164 34.239 34.313 34.387
880.621
204
6.796
7.612
8.525
9.549
10.694
11.978
13.415
15.025
16.828
18.847
21.109
23.642
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2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 2051 2052 2053 2054
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2026
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214
6.811
7.629
2027
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2028
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2029
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220
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2030
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2031
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206
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2032
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2033
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203
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2034
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2035
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2036
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208
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2037
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209
6.976
7.813
2038
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6.991
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2039
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7.006
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2040
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210
7.021
7.864
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911.699
210
7.036
7.881
14
13
12
11
10
la anterIor
preescolar
08/02/2012 03:54:34 p.m.
central
ao de InIcIo
ahorro para reInVertIr 27.410 30.000.000 27.470 30.000.000 27.529 30.000.000 27.589 30.000.000 27.649 30.000.000 27.709 30.000.000 27.769 30.000.000 27.829 30.000.000 27.890 30.000.000 27.950 30.000.000 28.011 30.000.000 28.072 30.000.000 28.133 30.000.000 28.194 30.000.000 28.255 30.000.000 28.316 30.000.000 28.378 30.000.000 28.439 30.000.000
d c c i u a
2042 8.865 8.884 8.903 8.923 8.942 8.961 8.981 9.000 9.020 9.039 9.059 9.079 9.098 9.118 9.138 9.158 9.178 10.279 11.512 12.894 10.257 11.487 12.866 10.234 11.463 12.838 14.379 14.410 14.441 10.212 11.438 12.810 14.347 10.190 11.413 12.782 14.316 16.034 16.069 16.104 16.139 16.174 10.168 11.388 12.755 14.285 16.000 10.146 11.364 12.727 14.254 15.965 17.881 17.920 17.958 17.997 18.036 18.076 18.115 10.124 11.339 12.700 14.224 15.930 17.842 10.102 11.314 12.672 14.193 15.896 17.803 10.080 11.290 12.645 14.162 15.861 17.765 19.897 19.940 19.983 20.026 20.070 20.113 20.157 20.201 20.245 20.289 10.058 11.265 12.617 14.131 15.827 17.726 19.854 10.037 11.241 12.590 14.101 15.793 17.688 19.811 22.188 22.236 22.284 22.333 22.381 22.430 22.478 22.527 22.576 22.625 22.674 22.723 10.015 11.217 12.563 14.070 15.759 17.650 19.768 22.140 9.993 11.192 12.536 14.040 15.725 17.612 19.725 22.092 24.743 24.797 24.850 24.904 24.958 25.013 25.067 25.121 25.176 25.230 25.285 25.340 25.395 25.450 9.972 11.168 12.508 14.009 15.691 17.573 19.682 22.044 24.689 9.950 11.144 12.481 13.979 15.657 17.535 19.640 21.996 24.636 27.592 27.652 27.712 27.772 27.832 27.893 27.953 9.928 11.120 12.454 13.949 15.623 17.497 19.597 21.949 24.583 27.532 34.537 34.612 34.687 34.762 34.837 34.913 34.989 35.065 28.014 35.141 28.075 35.217 28.136 35.293 28.197 35.370 28.258 35.447 28.319 35.524 28.381 35.601 28.442 35.678 28.504 35.756
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7.300
8.176
2059
947.974
219
7.316
8.194
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12
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10
ao de entrega
la anterIor
preescolar
1o
2o
3o
4o
5o
7o
8o
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10o
11o
o r
231
08/02/2012 03:54:35 p.m.
n 31
232
central
ao de InIcIo
ahorro para reInVertIr 28.501 30.000.000 28.563 30.000.000 28.625 30.000.000 28.687 30.000.000 28.749 30.000.000 28.812 30.000.000 28.874 30.000.000

1o ao de entrega 2o 3o 4o 5o 6 7o 8o 9o 10o 11o
2060 9.217 9.237 9.257 9.278 9.298 9.318 10.436 11.688 13.091 14.662 16.421 18.392 20.599 23.071 10.413 11.663 13.063 14.630 16.386 18.352 20.554 23.021 25.783 25.839 10.391 11.638 13.034 14.598 16.350 18.312 20.510 22.971 25.727 10.368 11.613 13.006 14.567 16.315 18.273 20.465 22.921 25.672 10.346 11.587 12.978 14.535 16.279 18.233 20.421 22.872 25.616 10.324 11.562 12.950 14.504 16.244 18.194 20.377 22.822 25.561 28.628 35.911 28.690 35.989 28.752 36.067 28.815 36.145 28.877 36.224 28.940 36.302
950.031
219
7.332
8.212
9.197
10.301
11.537
12.922
14.472
16.209
18.154
20.333
22.773
25.505
28.566 35.833
2073 2074 2075 2076 2077 2078 2079
7.332 7.348 7.364 7.380 7.396 7.412 7.428
2061
952.093
220
7.348
8.230
2062
954.159
220
7.364
8.248
2063
956.229
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7.380
8.266
2064
958.304
221
7.396
8.284
2065
960.384
222
7.412
8.302
2066
962.468
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7.428
8.320
Fuente: Clculos propios. Proyecciones poblacionales por edades simples ofrecidas por el DANE.
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la anterIor
preescolar
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BIBLIOGRAFA
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Instrucciones para los autores
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Extensin del documento Entre 15 y 35 pginas a espacio sencillo en Times New Roman, letra 12. Cuerpo del documento Sin falta debe estructurarse en tres partes fundamentales: 1. Contenido: Estructura mnima con tres subttulos. 2. Conclusin preliminar. 3. Bibliografa: Debe dar cuenta de un panorama representativo de los expertos de la temtica tratada. Es responsabilidad del autor o los autores sealar y referenciar claramente cualquier fragmento que sea tomado de la obra de otro autor, en la construccin de su trabajo. Si no se hace as, se considerar como plagio y el trabajo ser descartado para publicacin. Normas de citacin Debe tenerse en cuenta los siguientes criterios: 1. Nombre del artculo en espaol e ingls. 2. Nombre del(os) autor(es) con un asterisco el cual indicar a pie de pgina la filiacin del autor, en la que se indicar la formacin acadmica y cargo o campo de desempeo en 2 3 lneas y el respectivo correo electrnico. 3. Resumen en espaol e ingls (mximo 50 palabras). 4. Palabras clave en espaol e ingls (de 5 a 8).
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5. Ttulos. En todos los casos aparecern marginados a la izquierda, con numeracin segn la tabla de contenido sin tabulado, respetando las siguientes normas: a. Ttulos principales en negrita, tamao 12, Times New Roman. b. Ttulos secundarios en negrita, tamao 10, Times New Roman. c. Subttulos en itlica, tamao 10, Times New Roman. 6. Nmeros: a. Los nmeros de pies de pgina deben aparecer como superndices antes de un punto o de una coma si lo hubiese. b. La escritura de nmeros deber corresponder con las normas castellanas, vale decir, la numeracin deber llevar punto (.) y no coma (,) para las cifras que indiquen miles y millones. Por su parte los nmeros decimales se escribirn con coma (,). Ejemplo:
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1.000; 10.000; 100.000 o 1.000.000 para los miles y millones 52,7; 9,1; 10,5 o 100,0 para los decimales. Cuando el nmero designe una enumeracin se escribir en letras.
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Ejemplo: En 1990 veinticuatro personas recorrieron el lugar, ocho de ellas 7. Notas al pie de pgina. La revista ofrece a los autores dos sistemas alternativos de citacin. Solo podrn hacer uso de uno de ellos en sus textos: sistema 1. Cuando se cite un autor o un documento, en el cuerpo central del artculo se pondr simplemente el nombre del autor, seguido de dos puntos, el ao, y la(s) pginas consultadas (si es el caso), datos que irn entre parntesis. Este sistema se recomienda p. ej. para artculos de las ciencias polticas y de la filosofa. Ejemplo: (Lpez Medina: 2006, 234-236) Cuando se citen dos autores, no se requiere de una nota al pie de pgina. Basta con poner la referencia entre parntesis (autor: ao) en el texto. Ejemplo: (Nemog Soto: 2007, 34-38; Roth Deubel: 2005, 56-78)
instrucciones para Los autores
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sistema 2. Se usan notas a pie de pgina. Las mismas debern estar numeradas consecutivamente (1, 2, 3, etc.). El nmero debe aparecer en el texto con superndice antecediendo al signo de puntuacin. Deben aparecer de la siguiente forma: a. Cuando se refiera a un libro: Roth Deubel, Andr-Nol. Polticas Pblicas, Formulacin, Implementacin y evaluacin, Bogot, Ed. Aurora, 2002, p. 232. b. Cuando se cite un conjunto de pginas de un libro: Roth Deubel, Andr-Nol. Polticas Pblicas, Formulacin, Implementacin y evaluacin, Bogot, Ed. Aurora, 2002, pp. 232-234. c. Cuando se refiera a un artculo publicado en una revista cientfica: Alcntara, Cynthia Hewitt, Usos y abusos del concepto de gobernabilidad, en Revista Internacional de Ciencias Sociales, No. 155, Bogot, Unesco, 2000, pp. 5-56. d. Cuando se cite un artculo (tipo columna de opinin) publicado en peridicos: Rodrguez Giavarini, Adalberto, Hacia la integracin latinoamericana, en La Nacin, agosto 30 de 2000, pp. 17-23. e. Cuando se cite un artculo (tipo noticia) publicado en peridicos: El congreso buscar un acuerdo para el despeje, en Vanguardia Liberal, junio 21 de 2002, pp. 3A y 5B. f. Cuando se cite a alguien inmediatamente antes citado: Ibd., p. 23. g. C u a n d o s e c i t e a a l g u i e n a n t e r i o r m e n t e c i t a d o , p e r o n o inmediatamente: Roth Deubel, Polticas Pblicas, op. cit., p. 176. h. Para otras fuentes, vase el apartado bibliogrfico. 8. Elementos grficos. Tener presente que el interior se imprime en blanco y negro, por lo tanto para cualquier elemento grfico en los avances (ilustraciones, mapas, cuadros, tablas, etc.) se debern tener los recaudos necesarios para su correcta interpretacin. Tonos grises contrastados o utilizacin de rayados o punteados que permitan una clara lectura o identificacin.
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Las ilustraciones a. Los cuadros, tablas, fotos, mapas u otros (con su respectiva numeracin, escalas, ttulos y/o epgrafes) podrn enviarse por separado, indicando en el texto, la ubicacin de cada uno de ellos. En el texto se harn las remisiones a las ilustraciones que correspondan. b. Los smbolos incluidos debern ser claros y estar bien diferenciados entre s. En lo posible utilizar figuras geomtricas planas. c. En todos los casos el ttulo y la fuente de la informacin aparecer de la siguiente manera: Ejemplo: Cuadro 1 (Centrado, tamao 10, Times New Roman) Algunos indicadores educativos, Repblica Mexicana 1a. Poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela (% de la poblacin total) (Centrado, en negrita e itlica, tamao 10, Times New Roman)
Asisten a la escuela Ao 1990 1995 1997 1997 Hombres 85,81 92,15 92,23 93,1 1997 Mujeres 91,4
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Edad (aos) 6-14
Fuente: Informe de Labores 1998-1999 de la SEP, Mxico. Los mapas a. Presentar los mapas que incluyan solamente los elementos imprescindibles, evitando que estn excesivamente recargados de dibujo o de texto. b. En cada mapa deber constar en un recuadro ubicado en el ngulo superior o inferior derecho, la ubicacin del sector a nivel regional/ providencial/ y del pas. c. Recordar que estas imgenes se imprimen en blanco y negro. Los grficos a. Los grficos y diagramas debern tener una adecuada calidad original. Se recomienda que en todos los casos se utilice un programa de grficos para computadora. No utilizar colores en los diagramas.
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b. Definir claramente, en el caso de las tablas, las columnas y filas que encabezan los ingresos a los valores interiores de las mismas. Tener en cuenta que no se admitirn agregados ni modificaciones una vez iniciado el proceso de edicin y posterior composicin grfica del documento. 9. Bibliografa. Toda la bibliografa citada en el texto mediante el sistema 1 (autor: ao), o el sistema 2 debe ir al final del mismo, respetando los siguientes criterios: a. Cuando se refiere a un libro: Roth Deubel, Andr-Nol. Polticas Pblicas, Formulacin, Implementacin y evaluacin, 1 Ed., Bogot, Ed. Aurora, 2002. b. Cuando se refiere a un artculo publicado en revista: Alcntara, Cynthia Hewitt, Usos y abusos del concepto de gobernabilidad, en Revista internacional de Ciencias Sociales, No. 155, Bogot, UNESCO, 2000, pp. 4-67. c. Cuando se cite un artculo (tipo columna de opinin) publicado en peridicos: Rodrguez Giavarini, Adalberto, Hacia la integracin latinoamericana, en La Nacin, agosto 30 de 2000, p. 7 d. Cuando se cite un artculo (tipo noticia) publicado en peridicos: El congreso buscar un acuerdo para el despeje, en Vanguardia Liberal, junio 21 de 2002, pp. 8-12. e. Documentos electrnicos: Aguilera Pea, Mario, Por primera vez, la mujer tuvo derecho de votar en 1953, en Revista Credencial Historia, Ed. 163 de 2003, Publicacin digital en la pgina web de la Biblioteca Lus ngel Arango del Banco de la Repblica, Bogot, http://www.lablaa.org/blaavirtual/revistas/ credencial/junio2003/inedito.htm (20.04.2009). f. Legislacin histrica (fuentes primarias): Primero debe escribirse el nombre de la norma en itlica, luego seguida de una coma, la fuente en la que se encuentra, existiendo 3 opciones. La primera un libro, la segunda una gaceta judicial o cualquier otra compilacin normativa, y la tercera, una fuente electrnica disponible en internet. En caso de un libro, primero debe escribirse el nombre de la norma en itlica; luego el de los autores, en versalita; seguido el ttulo de la obra en itlica; luego el pas, la editorial y el ao de la edicin. Estos datos estarn separados por comas.
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Ejemplo: Constitucin cubana de 1895 de Jimaguay, en Lazcano y mazn, andrs y Fraga, manueL (Eds.), Las constituciones de Cuba, Historia y texto de las constituciones de la Repblica de Cuba, Madrid, Ediciones Cultura Hispnica, 1952, pp. -Estatuto Real para la convocacin des las Cortes generales del Reino, mandado observar por S.M. la Reina Gobernadora en 10 del corriente, 1834, en Gaceta Madrid, No. 55, de 16 de abril de 1834, pp. 251-252. (Ed.), Constitutions of the World from the late 18th Century to the Middle of the 19th Century Online, http://modern-constitutions.de/CO-CU-181103-30-es-i.html (20.04.2009). Constitucin de Cundinamarca de 30/03/1811, Santaf de Bogot, Imprenta Patritica de D. Nicols Calvo y Quijano, 1811. Lugar: Biblioteca Lus ngel Arango del Banco de la Repblica, Bogot, Sala de Libros Raros y Manuscritos. Ed. Por: Marquardt, Bernd (Ed.), Constitutional Documents of Colombia 1793-1853, en Dippel, Horst (Ed.), Constitutions of the World from the late 18 th Century to the Middle of the 19 th Century Online, http:// modern-constitutions.de/CO-CU-1811-03-30-es-i.html (20.04.2009). g. Sentencias judiciales: Ejemplo:
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Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-325/1996, magistrado ponente Carlos Gaviria. Disponible en (pginas de Internet, libros, etc.) (20.04.2009) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Civil, magistrado ponente Alejandro Bonivento, Gaceta Judicial No., fecha. Disponible en (pgina de Internet, libro, etc.) (20.04.2009) U.S. Supreme Court, Marbury versus Madison, 5 U.S. 137 (1803), en Find Law for legal professionals, http://laws.findlaw.com/us/5/137.html (20.04.2009). BVerfGE 7,198, sentencias de la Corte Constitucional Federal de la Repblica Federal Alemana, en http://www.bundesverfassungsgerichst. de/entscheidungen.html (20.04.2009) Nota: En el apartado bibliogrfico los libros, artculos y ponencias empleadas en el artculo, deben aparecer ordenados alfabticamente en orden ascendente segn el apellido. En este listado bibliogrfico no se citan las pginas consultadas, sino solo las pginas iniciales y finales de los artculos de revistas, peridicos o captulos de una obra colectiva (de varios autores).
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normas generales de Presentacin: Al momento de presentar una postulacin de un documento el autor o autores debern completar y firmar una carta de compromiso en la que se declara que el artculo no ha sido publicado y que no ser presentado de manera simultnea a otra revista mientras permanezca en el proceso de arbitraje. Todos los autores debern remitir un archivo adicional con los datos completos de su formacin acadmica, filiacin institucional, correo electrnico (institucional y personal) y listado de publicaciones recientes. Todos los textos sern remitidos al Comit Editorial, el cual designar los rbitros especialistas que realizarn la evaluacin acadmica de los materiales, quienes no conocern las identidades de los autores. Una vez evaluados y aprobados los artculos, la revista se comunicar con los autores, y luego iniciar el proceso de correccin de estilo y puesta a punto del material seleccionado.
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Pensamiento Jurdico n 31. educacin suPerior - reforma a la ley 30

Universidad nacional de colombia. se termin de imprimir en septiembre de 2011, en los talleres de stilo impresores ltda. calle 166 n 20-60 - bogot d.c., colombia FUentes: goUrmand - Kabel dm bt - tahoma - trebUchet ms - swis 721 blK cnbt papel bond blanco de 90 gr. - 500 ejemplares.
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Pensamiento Jurídico 31

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Pensamiento JuRdico no.

Educacin SupErior rEforma a la lEy 30

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Pensamiento JuRdico no. 31

Educacin SupErior rEforma a la lEy 30

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P resentacin ............................................................................ insPeccin y vigilancia en el Proyecto de reforma

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P olticas y reformas de la universidad argentina desde el retorno a la democracia : tendencias histricas de

122 130 139 145 149

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P royecto de reforma de la educacin suPerior en c olombia : de la investigacin universitaria como saber

205 211 213

222 226 229 233 235

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en la confianza y la cooperacin pero tambin en compromisos y responsabilidades compartidas.

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Martha Espinosa de Martnez*

Inspeccin y vigilancia en el proyecto de reforma a la educacin superior

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Martha espinosa de Martnez

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1. Fundamentos terIcos de la InspeccIn y VIgIlancIa

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Martha espinosa de Martnez

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08/02/2012 03:53:58 p.m.

Martha espinosa de Martnez

pensaMiento Jurdico, No. 31, mayo-agosto, Bogot, 2011, pp. 15-42

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Martha espinosa de Martnez

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