Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria

RGSA Revista de Gesto Social e Ambiental ISSN: 1981-982X DOI: Ftima Organizao: Comit Cientfico Cristiane Sales de Souza Campos; Interinstitucional Editor Cientfico: Maria Tereza Saraiva de Souza de Castro Avaliao: Double Blind Review pelo SEER/OJS Reviso: Gramatical, normativa e de formatao

ANLISE DOS GASTOS AMBIENTAIS NO SETOR PBLICO BRASILEIRO: CARACTERSTICAS E PROPOSTAS ALTERNATIVAS Juarez Paulo Tridapalli Doutor em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ Professor da Universidade Estadual de Londrina UEL jtridapalli@uel.br Benilson Borinelli Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas UNICAMP Professor da Universidade Estadual de Londrina UEL bborinelli@hotmail.com Maria Ftima Sales de Souza Campos Doutora em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco UFPE Professora da Universidade Estadual de Londrina UEL mariadefatima.campos@uol.com.br Cristiane de Castro Bacharel em Administrao pela Universidade Estadual de Londrina UEL cris.amcl@hotmail.com RESUMO O objetivo deste trabalho apresentar um levantamento das principais formas de anlise de gastos ambientais no setor pblico e, complementarmente, propor algumas formas alternativas de estudo desses gastos. Esta investigao tem carter exploratrio, bibliogrfico e documental. Os resultados mostram que pesquisas sobre gastos ambientais no Brasil tiveram incio aps o final dos anos 1990, destacandose o nvel de anlise federal e as despesas totais, por funo e por subfunes da gesto ambiental, e o uso dos indicadores de valores absoluto e relativo por funo, proporo entre despesa orada e liquidada. J em nvel internacional mais frequente o uso de indicadores econmicos para analisar os gastos ambientais, com destaque para a participao dos gastos ambientais do setor pblico, no PIB, no total dos gastos pblicos e per capita. Vale ressaltar que possvel e necessrio avanar consideravelmente na anlise quantitativa e qualitativa dos gastos ambientais, desenvolvendo-se estudos comparativos e histricos que procurem investigar se e como variveis econmicas, sociais, polticas e territoriais influenciam o comportamento dos gastos ambientais do pas, de estados e de municpios. Palavras-chave: Anlise de gastos; Gastos pblicos; Poltica ambiental. ANALYSIS OF ENVIRONMENTAL EXPENDITURES IN BRAZILIAN PUBLIC SECTOR: CHARACTERISTICS AND ALTERNATIVE PROPOSALS ABSTRACT The aim of this paper is to present a survey of the main forms of analysis of environmental expenses in the public sector and additionally propose some alternative ways to study them. The research conducted was exploratory, bibliographic and documentary. The results show that research on environmental expenses in Brazil began after the late 1990s, especially on the federal level of analysis and total expenditure, by function and sub-functions of environmental management and use of absolute and relative indicators for function, the ratio between budgeted expenditure and settled expenditure. At the international level economic indicators are more frequently used to analyze environmental costs particularly the participation of environmental spending in the public sector in the GDP and in the total public spending and per capita. It is possible and necessary to make considerable progress in quantitative and qualitative analysis of environmental costs, develop comparative and historical studies that seek to investigate whether and how economic, social, political and territorial variables influence the behavior of environmental spending in the country, states and municipalities . Key words: Public Spending; Environmental Policy; Analysis of expenses.
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas 1 INTRODUO O objetivo deste artigo apresentar um levantamento das principais formas de anlise de gastos ambientais no setor pblico. Desde o surgimento da poltica ambiental moderna, nos anos 1960, o problema de como financi-la tem sido cada vez mais um tema recorrente nos fruns e debates internacionais sobre como alcanar o desenvolvimento sustentvel. Neste contexto, financiar polticas ambientais efetivas, portanto, tem se caracterizado como um fator crtico para se conter a degradao ambiental do planeta. Neste aspecto, o acompanhamento e a avaliao dos gastos ambientais vm crescendo em importncia, como meio de verificar, ao longo do tempo, a prioridade destes gastos em relao a outros entre nveis de governo e sociedades e a sua eficcia. Desde a dcada de 1990, vrios pases e organizaes internacionais tm realizado esforos para medir e monitorar os gastos em gesto ambiental e tm buscado respostas para as seguintes perguntas: qual o custo da proteo do meio ambiente? Os gastos refletem uma resposta da sociedade aos problemas ambientais? (Brcena et al., 2002). Em razo destas questes, em 1998, a Comisso das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel estabeleceu um conjunto de procedimentos e princpios internacionalmente aceitos para a contabilidade ambiental (Jasch, 2003). Embora ainda sejam insuficientes, os gastos pblicos e privados em gesto ambiental cresceram significativamente em volume nas ltimas dcadas, em decorrncia da constatao cientfica da dimenso global dos danos ambientais e da presso de movimentos ambientais. Esse fenmeno tambm foi percebido em pases em desenvolvimento, como o Brasil, onde os gastos em meio ambiente so fortemente dependentes do poder pblico (Young, 2002). Contudo, o acompanhamento e a anlise dos gastos pblicos em meio ambiente ainda so bastante restritos no Brasil, comparativamente experincia internacional e diante do contexto nacional mais recente, o que gerou condies mais favorveis ao controle pblico dos gastos governamentais. O processo de democratizao e a crise dos modelos de Estado centralizadores, a partir dos anos 1980, fomentaram a criao de novas institucionalidades, caracterizadas, sobretudo, pelo maior grau de participao da sociedade na formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas. Em complemento, os avanos nas tecnologia de informao, por meio do incrvel aumento da capacidade de armazenamento, processamento e disseminao de um grande volume de dados, facilitaram as condies para uma maior transparncia das aes governamentais. Neste contexto, busca-se, com este artigo, contribuir para o debate sobre as possibilidades e a relevncia de estudos a respeito do gasto pblico em meio ambiente no pas, de sorte a aumentar a transparncia e o uso mais efetivo de dados pblicos para a avaliao crtica e social e a promoo da maior efetividade das polticas ambientais. Isto extremamente relevante, tendo em vista que as demandas para o desenvolvimento sustentvel so cada vez maiores, diante do cenrio que combina a histrica baixa efetividade da poltica ambiental e as tendncias de agravamento do quadro de riscos e tragdias associadas ao processo de degradao ambiental no pas e no planeta. Inicia-se este texto apresentando conceitos e ideias centrais sobre a anlise de gastos pblicos em meio ambiente. Em seguida, so descritos os principais estudos sobre esses gastos no Brasil e algumas contribuies da literatura internacional. Na quarta parte, a ttulo de ilustrao, so sugeridas anlises alternativas de gastos ambientais, a partir do conjunto de dados disponveis no Brasil. Por fim, as especificidades e a dimenso poltica da poltica ambiental so apontadas como aspectos qualitativos que devem ser contemplados na anlise dos gastos ambientais. 2 GASTOS PBLICOS EM POLTICA AMBIENTAL Nesta seo, so apresentados alguns conceitos centrais para introduzir e demarcar a discusso sobre a anlise de gastos pblicos em meio ambiente. Trata-se de uma breve explanao sobre a ascenso da poltica ambiental como resposta crise ambiental em nvel nacional e internacional e a expresso deste processo na demonstrao dos gastos pblicos no Brasil.
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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro Desde os anos 1960, a degradao do meio ambiente vem se impingindo sobre os Estados de diversos pases, alcanando, desde ento, o status de poltica pblica especfica. Diante da gravidade deste quadro, fundava-se, assim, o campo da poltica ambiental como novo setor de regulao estatal. Em geral, tal poltica foi uma resposta s presses nacionais e internacionais por maior ateno aos efeitos dos modelos de produo e consumo pregados pela industrializao e o desenvolvimentismo. Segundo Diamond (2005), os processos ambientais que minaram as sociedades do passado e minam as sociedades do presente so doze: desmatamento, destruio do habitat, problemas com o solo (eroso, salinizao, perda de fertilidade), problemas com o controle de gua, sobrecaa, sobrepesca, introduo de espcies estranhas ao meio ambiente nativo, crescimento demogrfico, mudanas climticas provocadas pelo homem, acmulo de produtos qumicos txicos no meio ambiente, carncia de fontes de energia e utilizao total da capacidade fotossinttica. Embora a ocorrncia e os efeitos destes processos variem enormemente entre as sociedades, a ecloso da poltica ambiental moderna foi um reconhecimento da atividade humana como uma das principais causas da crise ambiental, do escopo global e do carter ameaador vida no planeta. Inicialmente, pode-se partir de um conceito amplo de poltica ambiental, entendida como o "[...] conjunto de definies adotadas pelas autoridades, que condicionam e determinam de algum modo o comportamento das pessoas, das empresas e das prprias reparties pblicas no que se refere ao uso, manejo e conservao dos recursos naturais e a ao dos servios ambientais que dispe a sociedade." (Bustamante & Torres, 1990, p. 110). Num sentido estrito, as polticas ambientais so as que apresentam uma preocupao explcita quanto proteo, conservao e ao uso dos recursos naturais e do meio ambiente. Essas polticas, expressas na legislao e na organizao institucional correspondente, definem os instrumentos de interveno do Estado na administrao dos recursos e da qualidade do meio ambiente. (Monosowski, 1989). Os dois conceitos retratam, que, em qualquer um dos casos, a poltica ambiental engloba um campo extremamente amplo e complexo, o que, como ser exposto mais a frente, lhe confere certas especificidades quando comparada a outras polticas. Seja nas orientaes mais liberais, seja nas orientaes mais tecnocrticas e centralizadoras, o Estado desempenha papel fundamental e insubstituvel no processo de regulao ambiental como representante do interesse pblico e garantidor de direitos ambientais. Para fazer valer a poltica ambiental, o Estado pode lanar mo de um conjunto de instrumentos que combinam aes de comando e controle, como normas e legislaes, zoneamentos, licenciamentos e fiscalizao e de instrumentos econmicos, tais como taxas, impostos, permisses negociveis de utilizao, crditos subsidiados, isenes de impostos e outras facilidades contbeis para efeito da reduo da carga fiscal. Muitos destes instrumentos, inclusive, so defendidos como fontes para financiar a poltica ambiental. De acordo com ODonnell (2008), para demarcar conceitualmente a institucionalizao da poltica ambiental, cabe destacar duas dimenses formais do Estado moderno: a) como conjunto de burocracias, em que o Estado se mostra como organizaes complexas e hierarquicamente orientadas que tm responsabilidades estabelecidas a alcanar ou proteger algum aspecto do bem, ou interesse (pblico ou comum), no qual a eficcia do Estado depende de em que medida suas burocracias cumprem essas responsabilidades e; b) como sistema legal, no qual o Estado representa um conjunto de regras que penetram e codeterminam numerosas relaes sociais. Quanto mais as burocracias estatais se pautem por responsabilidades e faculdades legalmente estabelecidas, maior a efetividade do sistema legal do Estado. Em que pese os avanos, retrocessos e diferentes times nos mais variados pases, a institucionalizao da poltica ambiental seguiu, basicamente, a rotina da formao das burocracias pblicas modernas, com a definio de um arcabouo jurdico, de um formato organizacional para a agncia ambiental e alocao de recursos humanos, materiais e oramentrios.
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas Existem fragmentos de uma poltica ambiental no Brasil desde o perodo colonial. Entretanto, foi a partir do perodo republicano que as aes estatais passaram a ter mais consistncia e ser vinculadas tambm s preocupaes de ordem coletiva e pblica. Foi em 1972, aps e com a Conferncia de Estocolmo, que as preocupaes ambientais tornaram-se mais intensas e prximas do formato institucional da poltica ambiental moderna. Desde ento, assistiu-se formao de uma considervel estrutura institucional do meio ambiente, com a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente em nvel federal, em 1973, e de diversas agncias estaduais e municipais especializadas. Em 1981, teve-se o marco legal, encabeado pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Em 1988, foram estabelecidos preceitos constitucionais de cunho ambiental na Constituio Federal, a exemplo da incorporao do conceito de desenvolvimento sustentvel; da corresponsabilidade dos entes federativos pela qualidade ambiental; e o direito de todos a um meio ambiente equilibrado. Essa nova estrutura institucional impactou os gastos pblicos no pas, por um lado, como nova destinao de recursos pblicos e, mais adiante, por outro, tambm como uma nova fonte de recursos pblicos. Diante dos objetivos deste artigo,vamos nos deter, sobretudo, no primeiro caso, destacando a seguir algumas noes sobre gastos pblicos e ambientais e a sua forma de demonstrao pelo poder pblico no Brasil. Giambiagi e Alm (2007) conceituam gastos pblicos como os dispndios dos governos, na forma de custeio, investimentos, transferncias e inverses financeiras, com o objetivo de cumprir as trs funes governamentais: alocativa, distributiva e estabilizadora, balizadas pelo sistema legal. Para fazer frente s despesas governamentais, o Estado conta com receitas tributrias; de contribuies; patrimoniais; industriais; agropecurias e de servios. Quanto origem de captao dessas receitas, elas podem ser prprias ou de transferncias, que so aquelas provenientes do repasse de recursos captados por outras instituies ou instncias de governo. (Rezende, 2001) Contudo, embora seja fortemente revestida de um carter tcnico e legal, a discusso e a compreenso do fenmeno gastos pblicos so permeados por questes administrativas, polticas e ideolgicas. Tais gastos expressam, em ltima instncia, como e onde so recolhidos e alocados recursos escassos, provenientes do esforo coletivo de uma sociedade. Implicitamente, so definidos, nesse momento, quais paradigmas sociais e econmicos, projetos, setores, regies, polticas e pessoas so efetivamente priorizadas ou no. Enquanto tal, a alocao de recursos financeiros pblicos ou a falta desta - com os recursos de poder, que dizem respeito centralidade poltico-decisria da agncia, e os recursos institucionais referentes, por exemplo, apropriao segura de uma rea de decises - uma das formas de determinar o seu grau de poder e autonomia em relao s demais alternativas (Abranches, 1987). Um clima conflituoso e contencioso do gasto pblico est presente nos processos que antecedem o gasto propriamente dito, da definio de tetos para as unidades administrativas pelo Poder Executivo, passando pelas negociaes com membros do Poder Legislativo e do Poder Judicirio para a aprovao do Oramento, at os processos que orientam a execuo oramentria. Na ltima parte deste artigo, sero ilustradas algumas implicaes da dimenso dos gastos pblicos para o caso dos gastos pblicos em meio ambiente. Tais gastos compreendem aqueles inerentes s funes constitucionais do Estado relacionadas preservao e recuperao ambiental e garantia de direitos ambientais. No caso brasileiro, por exemplo, gastos pblicos em custeio e investimentos so realizados para a administrao, operao e suporte dos rgos encarregados de controle ambiental, controle da poluio do ar e do som, polticas e programas de reflorestamento, monitoramento de reas degradadas, obras de preveno a secas, levantamentos e servios de remoo de lixo em reas de proteo e reservas ambientais (florestas, lagoas, rios etc.). Os recursos destinados ao setor ambiental podem originar de um nmero variado de fontes, tais como recursos ordinrios do tesouro, compensaes financeiras pela explorao de recursos
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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro naturais, taxas e multas pelo exerccio de poder de polcia, emprstimos e doaes internacionais e convnios com outros rgos pblicos. Naturalmente, essas fontes e o peso de cada uma no montante dos recursos disposio dos rgos e programas ambientais variam consideravelmente, em razo do nvel de governo, do tamanho e riqueza do estado, da gravidade percebida dos problemas ambientais etc. A anlise e o acompanhamento dos gastos pblicos no Brasil foram enormemente favorecidos pela aprovao da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pelas mudanas na apresentao da contabilidade pblica no final dos anos 1990. (Secretaria do Oramento Federal [SOF], 2009). A LRF criou condies para a implantao de uma nova cultura gerencial na gesto dos recursos pblicos e incentivou o exerccio pleno da cidadania, especialmente no que se refere participao do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados. Estabeleceu regras que obrigam os entes federativos a apresentarem demonstrativos fiscais, que devem ser publicados em meio eletrnico, para que se tenha amplo acesso pblico, criando mecanismos de disponibilizao das contas pblicas consolidadas, inclusive de forma detalhada por funo e subfuno. (Loureiro, Teixeira & Prado, 2008). Isso permite, analisar os gastos pblicos em gesto ambiental com profundidade e extenso (Federal, Estadual e Municipal) como jamais foi possvel. Entretanto, para que haja uma transparncia efetiva, alm das informaes estarem disponveis, necessrio que elas estejam em uma linguagem acessvel. Mais do que isso, preciso avanar no desenvolvimento de informaes e indicadores que subsidiem e deem consistncia para as tomadas de deciso das demandas dos atores sociais e da formulao e avaliao de polticas pblicas. A seguir, apresenta-se uma sntese da experincia brasileira e internacional de como os gastos ambientais do setor pblico vm sendo analisados e apresentados. 3 A EXPERINCIA DE AVALIAO DOS GASTOS AMBIENTAIS REALIZADOS PELO SETOR PBLICO NO BRASIL E ALGUMAS CONTRIBUIES DA LITERATURA INTERNACIONAL Nesta seo, ser apresentada uma sntese dos estudos sobre gastos ambientais realizados no Brasil. Tendo em vista que existem poucos estudos sobre este tema no pas, tanto na iniciativa privada quanto no setor pblico, optou-se por sintetizar as informaes no Quadro 1, focando, especificamente: o perodo de anlise; o nvel da anlise (se consolidado, federal, estadual ou municipal); a esfera dos gastos (total, por funo, por subfuno, institucional, poltica setorial) e os indicadores utilizados para anlise.
Autor IBGE Ano 2001 Perodo 19961998 Nvel de anlise Consolidado Federal Estadual Municipal Federal Estadual Municipal Federal Tipos gastos Total e por funo. Indicadores Valor absoluto e relativo por funo.

Young e Roncisvalle

2002

19922002

Total, por funes, por subfunes, institucional. Total, por

Carneiro

2008

2000-

Proporo entre valores autorizados e executados; valores absolutos e proporcionais de despesas; despesas por instituies; distribuio regional dos gastos. Proporo entre despesa

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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas
2006 funo, por subfunes, institucional Federal Estadual Municipal Federal Estadual Municipal Funo e por subfuno orada e liquidada; participao na despesa liquidada total. Valor absoluto e percentual dos gastos; despesas liquidadas; participao dos gastos em gesto ambiental na despesa liquidada total. Relao entre as despesas ambientais e o total das despesas pblicas, em valores absolutos e em percentual. Comparativo entre: - despesa autorizada e receita primria da Unio; - despesa autorizada e a despesa destinada para reserva de contingncia e servios da dvida externa; - evoluo da despesa empenhada e o nmero de hectares de unidades de conservao de administrao direta do Ministrio do Meio Ambiente (MMA); - relao entre despesas autorizadas e despesas empenhadas nos principais programas do MMA; - anlise das despesas ambientais por instituies que atuam no setor. Participao da despesa do rgo ambiental, com e sem receitas de servios, na despesa total do governo; participao das despesas com pessoal ativo e inativo do rgo ambiental nas transferncias de recursos do Governo do Estado; participao das despesas com principais subfunes na despesa total do rgo ambiental, relao entre receitas com licenciamento ambiental e despesa total do rgo ambiental; evoluo da participao da despesa de custeio e da despesa de

Lemos, Young e Geluda

2005

20002005

IBGE/IDS

2008

19962004

Total

Dutra, Oliveira e Prado

2006

20002005

Federal

Total, institucional, polticas setoriais.

Borinelli

2007

19942002

Estadual

Total, por subfunes, institucional.

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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro
capital na despesa total do rgo ambiental. Figura 1: Sntese dos estudos sobre gesto ambiental e gastos pblicos em meio ambiente no Brasil. Fonte: Elaborado pelos autores

O primeiro estudo realizado sobre gastos governamentais no Brasil foi o do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2001. Young e Roncisvalle (2002) avaliaram os gastos em gesto ambiental, utilizando a base de dados do IBGE, com o objetivo de analisar os gastos ambientais aps a Conferncia Rio 92. Os autores concluem que a maioria dos investimentos em gesto ambiental realizada pelo setor pblico, muito embora ressaltem que no perodo de 1993 a 2000 esses investimentos no aumentaram. Apesar de no conseguirem consolidar todas as informaes do setor pblico por nvel de governo, essa anlise pode ser considerada a mais abrangente sobre gastos ambientais no Brasil. Young (2006) ressalta que o fato do setor pblico ser o principal investidor em gesto ambiental traz, como consequncia, uma variao nas receitas destinadas para esta finalidade, em razo das polticas macroeconmicas, mudanas nas polticas fiscal e monetria etc, que podem implicar em cortes oramentrios nos programas governamentais, inclusive nos recursos destinados s polticas ambientais. Santos (2004) buscou entender aspectos da estrutura de gesto ambiental no Brasil, utilizando as informaes do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Na anlise da gesto ambiental avaliou aspectos da organizao, das polticas ambientais, da coordenao entre os nveis de governo, entre outros. No que diz respeito anlise oramentria, esse estudo focou os gastos do governo central, avaliando a alocao oramentria e o valor realizado em cada exerccio entre 1995 a 2002. O autor conclui que, devido s dimenses continentais do Brasil, importante descentralizar as aes da poltica ambiental e a destinao de recursos especficos para a gesto ambiental nos municpios. Isso exige, de fato, maiores pesquisas sobre as dimenses fiscais do federalismo ambiental. Ante os recursos escassos em pocas de severa restrio fiscal, recomenda-se que os governos realizem uma avaliao do gasto e do investimento pblico ambiental. O estudo realizado por Barcena et al. (2002) visou analisar o custo do financiamento da gesto ambiental nos pases da America Latina e Caribe. Em termos gerais, revelou que a crise econmica de 1980 afetou o nvel de alocao dos recursos para a rea ambiental. Neste estudo so apresentados dados de gastos ambientais em nvel federal, porm com recomendaes para que se analisem os gastos nas esferas estaduais e municipais, sem prejuzo dos dados consolidados. No caso do Brasil, segundo Brcena et al (2002), os gastos ambientais realizados pelo setor pblico brasileiro, no ano 2000, representaram apenas 0,33% do PIB, o que equivale a US$ 9,2 per capita. Este estudo vem ao encontro dos resultados encontrados por Lemos, Young e Geluda (2005) ao analisarem os gastos ambientais do governo federal, utilizando dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2010), uma vez que os autores encontraram evidncias de descaso poltico em relao ao processo de alocao de recursos para rea ambiental no Brasil. Carneiro (2008) observou que os gastos governamentais em meio ambiente foram negativamente influenciados pelas crises da economia brasileira em 2002 e 2003, destacando a irrelevncia do oramento de rgos pblicos que administram a questo ambiental. Buscou-se, por meio deste artigo, resgatar a importncia de se avaliar os gastos pblicos nesta questo e seu impacto nas mudanas climticas e na melhoria do meio ambiente, fazendo uma anlise inovadora neste aspecto. O autor conclui que necessrio considerar os gastos em gesto ambiental, quando se quer avaliar o custo de reduo de emisso de poluentes, pois estes gastos esto relacionados com a estrutura fsica ambiental, atendimento de demandas pblicas e outras despesas necessrias
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas manuteno da estrutura governamental. Com base nos estudos que tratam de gastos ambientais no Brasil, realizados pelo setor pblico, tm-se evidncias de que as anlises ainda esto limitadas aos gastos do governo central, embora Lemos, Young e Geluda (2005); Borinelli (2007) e IBGE/IDS (2008) apresentem anlises descentralizadas. Em sntese, as pesquisas sobre gastos ambientais no setor pblico brasileiro foram produzidas aps o final dos anos 1990, destacando-se o nvel de anlise federal e as despesas totais, por funo e por subfunes da gesto ambiental. Entre os indicadores usados nas anlises, os mais recorrentes foram os valores absoluto e relativo por funo e subfuno da gesto ambiental, a proporo entre despesa orada e liquidada e a participao da despesa do rgo ambiental na despesa total da instncia de governo. Portanto, so poucos os trabalhos mais consistentes sobre os gastos ambientais das esferas estadual e municipal, das agncias ambientais e de polticas e programas especficos, o que sugere um amplo rol de temas para novas pesquisas. No contexto internacional, tm-se estudos com outras perspectivas de anlise sobre a questo dos gastos em gesto ambiental. Optou-se por sintetizar os indicadores e concluses relevantes desses artigos no Quadro 2. Em sntese, mesmo em nvel internacional, o nmero de estudos sobre gastos ambientais do setor pblico parece ser relativamente pequeno. De maneira geral, h maior diversidade de indicadores utilizados nos trabalhos internacionais, comparativamente ao caso brasileiro. mais frequente o uso de indicadores econmicos para analisar os gastos ambientais, com destaque para a participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB, no total dos gastos pblicos e per capita. O estudo de Magnami (2000) representa um avano em relao mera descrio da evoluo e comparao de gastos, pois, por meio de correlao, procura explicar o comportamento dos gastos ambientais em relao desigualdade de renda. Uma importante contribuio de alguns estudos que seguem essa perspectiva analisar os fatores que podem explicar a disposio das unidades federativas a investir em meio ambiente. Segundo Grand e DElia (2007), apoiados em um estudo com pases da Amrica Latina e Caribe, o grau de desenvolvimento humano (que inclui educao, esperana de vida e PIB per capita) e a presso demogrfica tendem a explicar mais a disposio dos pases em investir mais em meio ambiente. Magnami (2000) estudou quais os fatores determinantes do volume de gastos em proteo ambiental em pases de alta renda. Entre os fatores, averiguou como o nvel desigualdade de renda influencia nos gastos ambientais, com base nos pases a comunidade europeia no perodo de 1980 a 1991. Como resultado, h evidncias de que quando h aumento da renda per capita, os habitantes de um pas podem estar dispostos a pagar por melhor proteo ambiental. Contudo, a desigualdade de renda absoluta pode influenciar negativamente nos gastos ambientais, ou seja, pases pobres gastam menos. Ficou comprovado que as despesas pblicas com meio ambiente so afetadas pela variao da renda entre pases. Quando o aumento da renda per capita em pases de renda alta vier acompanhado de aumento da desigualdade, a disposio para gastos ambientais diminuem. Isto no pode ser generalizado para pases com renda per capita baixa (Magnami, 2000). Essas abordagens sugerem a possibilidade de novos estudos para o caso brasileiro, como ser ilustrado a seguir. 4 EXERCITANDO PROPOSTAS ALTERNATIVAS DE ANLISE DE GASTOS AMBIENTAIS NO BRASIL Nesta seo, apresentar-se-, a ttulo de ilustrao, algumas anlises dos gastos pblicos em meio ambiente a partir de informaes obtidas junto Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e ao IBGE. O objetivo demonstrar as possibilidades de detalhamento das informaes em gesto ambiental no setor pblico no Brasil, disponveis pelo aumento da transperncia das informaes financeiras e pelo uso do governo eletrnico. Por limites de espao e de precocidade das investigaes, no se pretendeu analisar as implicaes das relaes que sero apresentadas, mas
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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro ilustrar como essas relaes abrem um amplo e provocante campo de indagaes sobre a dinmica dos gastos ambientais.
Autor(es) Brcena et al. (2002) Pas/Bloco analisado Argentina, Brasil, Mxico, Trinidad Tobago, Costa Rica, Chile. Colmbia Perodo de anlise 1994 a 2000 1992 a 2001 1995 a 2001 Indicadores utilizados Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; gastos ambientais per capita. Perfil dos gastos ambientais pblicos e privados e o sistema de coleta das informaes. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; gastos pblicos ambientais per capita. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; participao dos gastos pblicos ambientais no total do gasto pblico. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; participao dos gastos pblicos ambientais no total do gasto pblico. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; valor dos gastos pblicos e privados com reparao ambiental e mecanismos de controle; estimativa do custo ambiental como participao no PIB. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB. Participao dos gastos ambientais do setor pblico no PIB; participao dos gastos pblicos ambientais no total do gasto; gastos pblicos ambientais per capita. Procurou correlacionar o nvel de desigualdade de renda com gastos ambientais.

Glan e Canal (2002) Dougall e Huggins (2002)

Trinidad Tobago

1993 a 1999

Endara e Noboa (2005) Equador 1995

Merino e Tovar (2002) Mxico 2000

Leipert, Simonis (1990) Alemanha 1975 a 1985

Pearce e Palmer (2001) Vincent et al. (2002)

Pases da Europa e sia Coreia do Sul Indonsia Tailndia

1996 a 1999

1997

Magnami (2000) Pases da Unio Europeia 1980 a 1991

Figura 2: Sntese de alguns estudos internacionais sobre gesto ambiental e gastos pblicos em meio ambiente. Fonte: Elaborado pelos autores. A Tabela 1, a seguir, traz informaes sobre os gastos ambientais realizados pelo setor pblico, no Brasil, no perodo 2002 a 2008. Observa-se uma tendncia de crescimento dos gastos ambientais no perodo em anlise, principalmente dos gastos da Unio. A taxa de crescimento anual calculada para o perodo 2002-2008 foi igual a 19,3% a.a., 6,5% a.a. e 18,1% a.a, para a Unio, Estados e Municpios, respectivamente. Para o total dos gastos, a taxa de crescimento anual foi
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas igual a 14,4% a.a., o que evidencia que os gastos em meio ambiente realizados pelos estados cresceram a uma taxa bastante inferior calculada para as demais esferas de governo. Ao que parece, houve uma descentralizao dos gastos pblicos em meio ambiente da esfera estadual para a municipal. No geral, 45% dos gastos ambientais so realizados pela Unio, cabendo aos estados e municpios uma participao igual a 34% e 21%, respectivamente. Tabela 1: Gastos ambientais do setor pblico no Brasil por nvel de governo 2002 a 2008 (em R$ milhes). Unio Estados Municpios Total dos Ano Abs. % Abs. % Abs. % gastos 2002 1.264,9 37,3 1.437,8 42,4 688,0 20,3 3.390,7 2003 947,7 26,4 1.751,9 48,8 888,3 24,8 3.587,9 2004 1.193,4 31,2 1.658,1 43,3 975,8 25,5 3.827,3 2005 1.992,0 42,6 1.927,7 41,2 761,0 16,3 4.680,7 2006 1.497,9 33,2 1.846,8 41,0 1.161,9 25,8 4.506,6 2007 3.145,9 49,2 1.770,9 27,7 1.478,2 23,1 6.395,0 2008 3.639,1 47,8 2.102,4 27,6 1.867,7 24,5 7.609,2 Total 13.680,9 12.495,7 7.820,9 33.997,4 Fonte: Elaborada pelos autores com dados da STN (vrios anos). A participao dos gastos com gesto ambiental no PIB brasileiro ampliou-se de 0,23% do PIB em 2002 para 0,25% do PIB em 2008, ao mesmo tempo que a participao destes gastos em relao ao total das despesas do setor pblico elevou-se em 0,05 pontos percentuais, passando de 0,36% em 2002 para 0,41% em 2008. Em relao aos gastos ambientais per capita, em 2002 gastava-se R$ 19,22 contra R$ 40,3 em 2008, o que revela uma taxa de crescimento anual (em valores correntes) igual a 15,6% a.a., bem acima da taxa de crescimento populacional e do PIB no mesmo perodo. (Tabela 2) Ao comparar os indicadores calculados para o Brasil com os divulgados pelos estudos realizados para pases da Amrica Latina (Quadro 2), verifica-se que, no Brasil, os indicadores dos gastos ambientais so maiores. No entanto, tomando como referncia os indicadores da Alemanha, pode-se constatar que os calculados para o Brasil esto muito aqum. Tabela 2: Participao dos gastos ambientais no Brasil em relao ao PIB, no perodo 2002 a 2008. Gastos com gesto Gastos com gesto ambiental /despesa total Gastos per capita ANO ambiental /PIB (em do governo (Unio, com gesto %) Estados e Municpios) (em ambiental (em reais) %) 2002 0,23 0,36 19,22 2003 0,21 0,30 20,05 2004 0,20 0,30 21,08 2005 0,22 0,31 25,52 2006 0,19 0,28 24,29 2007 0,24 0,37 34,08 2008 0,25 0,41 40,13 Mdia no 0,22 0,33 26,34 perodo Fonte: Elaborada pelos autores com base nos dados do IBGE (vrios anos) e STN (vrios anos).
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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro Na Tabela 3, tem-se um mapeamento da alocao de recursos dos estados para gesto ambiental. Os indicadores representam a mdia calculada para o perodo de 2002 a 2009. A observao do detalhamento dos gastos internos da parcela dos estados brasileiros (Tabela 3) revela que existe uma grande heterogeneidade na alocao de recursos para gastos ambientais. Tomando o gasto per capita, constata-se que o gasto mdio no perodo de 2002 a 2009 prximo de 2,0 reais por habitante no Par, Roraima e Maranho e mais de 15 reais em estados como Acre, So Paulo, Distrito Federal, Cear e Rio Grande do Norte. Esta disparidade ocorre, tambm, quando analisamos os mesmos dados sob a tica dos indicadores de participao dos gastos ambientais no PIB e em relao renda. Tabela 3: Participaao mdia dos gastos ambientais do setor pblico estadual sobre PIB e despesas total e gastos per capita por estado no perodo de 2002 a 2009. Gastos ambientais (GA) dos Estados Brasileiros GA/Total Unidades da Federao GA per GA/PIB despesas do capita(R$) (%) Estado (%) CE 1,82 17,12 0,37 RN 0,99 15,79 0,24 SP 0,91 18,00 0,10 SE 0,86 13,83 0,20 AL 0,76 6,96 0,18 AC 0,76 24,19 0,33 RJ 0,74 15,73 0,10 BA 0,64 7,04 0,11 MT 0,63 13,89 0,11 MG 0,61 9,49 0,09 PR 0,57 7,85 0,06 DF 0,52 17,58 0,05 PI 0,52 5,49 0,13 AM 0,47 8,73 0,08 PB 0,47 5,89 0,11 PE 0,35 4,16 0,07 TO 0,33 7,27 0,10 MS 0,30 6,34 0,06 RO 0,28 5,71 0,07 GO 0,24 3,38 0,04 AP 0,24 6,42 0,08 PA 0,23 2,42 0,04 RS 0,23 3,88 0,03 SC 0,21 3,31 0,02 ES 0,12 3,19 0,02 MA 0,12 1,10 0,02 RR 0,08 2,32 0,03 MDIA 0,52 8,78 0,10 Fonte: Elaborada pelos autores com dados do IBGE (vrios anos) e STN (vrios anos). Ampliando o detalhamento, a Tabela 4 apresenta evidncias das possibilidades de anlise nos municpios brasileiros. O quadro uma amostra com os 10 maiores municpios do estado do
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas Paran, mas pode ser aplicado ao conjunto dos municpios brasileiros. Tomando a amostra dos 10 maiores municpios do Paran em populao, temos evidncias do mesmo comportamento em relao aos estados, com a presena de diversas disparidades mais acentuadas. Esse o caso, por exemplo, de Cascavel que investiu 7,32% do seu oramento em gesto ambiental, enquanto Curitiba, que j foi conhecida como a capital ecolgica do Brasil, investiu 0,96%. Cidades como Cascavel e So Jos dos Pinhais investem, per capita, s com recursos municipais, mais que a mdia nacional de 40 reais. Tais constataes e outras expressas nas ilustraes acima levam ao questionamento: quais fatores so mais determinantes no processo de alocao dos gastos ambientais pelo poder pblico? Tabela 4: Participao mdia dos gastos ambientais dos 10 maiores municpios do Paran sobre PIB e despesa total, gasto per capita e por rea (Km2) no perodo 2002 a 2008. Gastos ambientais (GA) nos principais municpios do Paran GA per GA/Despesa GA/PIB GA por Km2 capita (em total (em %) (em R$ 1,00) Municpios R$ 1,00) (em %) 1-Curitiba 0,08 14,26 0,96 57.724,38 2-Londrina 0,17 23,66 2,51 6.951,76 3-Maring 0,05 7,76 0,85 5.031,56 4-Foz do Iguau 0,03 6,26 0,75 2.880,78 5-Ponta Grossa 0,01 1,58 0,22 230,08 6-Cascavel 0,41 47,27 7,32 6.252,57 7-So Jos dos Pinhais 0,17 47,21 5,42 12.657,69 8-Colombo 0,03 1,94 0,42 2.224,16 9-Guarapuava 0,05 6,08 1,03 322,48 10-Paranagu 0,02 7,00 0,89 1.193,95 Fonte: Elaborada pelos autores com dados do IBGE (vrios anos) e STN (vrios anos). Uma resposta consistente a essa questo requer que se recorra, em futuras investigaes, a abordagens quantitativas e qualitativas para considerar, individual e conjuntamente, a influncia de fatores econmicos, sociais, polticos e geogrficos, entre outros, na dinmica dos gastos ambientais. Como exemplo, e retomando o j exposto, pode-se citar variveis de estudo como a renda per capita, a concentrao da renda, o PIB, o nvel de educao, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), a desigualdade social, o partido poltico, o grau de urbanizao, a populao, o grau de industrializao, a desigualdade regional e a densidade demogrfica. Ademais, deve-se tambm considerar a possibilidade de que as disparidades constatadas resultem de diferentes interpretaes na alocao dos gastos ambientais nos balanos, problema que pode ser, em parte, atribudo s caractersticas da poltica ambiental. 4 PARTICULARIDADES DA POLTICA AMBIENTAL E GASTOS AMBIENTAIS Anlises mais consistentes dos gastos pblicos em meio ambiente devem considerar aspectos de ordem mais qualitativa que, por assim dizer, do uma certa particularidade poltica ambiental. Uma primeira questo diz respeito especificidade das polticas ambientais, em decorrncia do seu objeto. Os problemas de sustentabilidade ambiental so significativamente diferentes da maioria dos outros problemas tratados pela poltica pblica (por exemplo, fiscais, educao, sade,
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Juarez Paulo Tridapalli; Benilson Borinelli; Maria Ftima Sales de Souza Campos; Cristiane de Castro prestao de servios etc.). Algumas das particularidades da poltica ambiental so a escala temporal, escala espacial, incerteza, complexidade e conectividade, irreversibilidade, acumulao, urgncia, dimenses morais e ticas. (Dovers, 1996). Como adverte o autor, isso no quer dizer que outras reas sejam fceis ou simples, mas que a sustentabilidade ambiental exige diferentes abordagens e processos. Tais atributos no so exclusivos dos problemas de sustentabilidade, nem todos os problemas de sustentabilidade apresentam todos estes atributos, mas os casos mais srios de sustentabilidade ambiental tendem a apresent-los com mais frequncia e, mais comumente, em combinao. A transversalidade dentro do Estado e a fragmentao das aes, que tm implicaes positivas ou negativas para o meio ambiente, so inmeras e, muitas, desconhecidas. Essa complexidade dificulta a definio de um montante de gastos satisfatrios e a verificao da eficincia. Esta situao bastante agravada nos casos, como o do Brasil, em que h quase a ausncia de indicadores de qualidade ambiental. A complexidade e a incerteza, caractersticas dos problemas ambientais, restringem a priorizao da rea quando na disputa com outros gastos, cuja necessidade e resultados so mais concretos e imediatos, logo, com maior apelo social e eleitoral. Esse aspecto, por sua vez, tende a justificar e legitimar, em momentos de crise, a no-alocao, cortes e contingenciamentos sistemticos, acima da mdia geral, no oramento do setor ambiental. Isso, muitas vezes, em benefcio de outras reas, que, no raro, geram srios impactos ambientais. (Almeida, 2006; Young, 2006). Outro atributo, certamente no exclusivo da poltica ambiental, mas que nesse campo por demais saliente, o alto grau de conflito que os problemas e as decises ambientais encerram. A anlise dos gastos ambientais no Brasil, como em outros pases em desenvolvimento, quase invariavelmente est revestida de um carter de denncia e de reivindicao. (Lemos, Young & Geluda, 2005; Santos, 2004). Os estudos reivindicam maior alocao de recursos no setor e denunciam o descaso para as necessidades ambientais e a marginalizao das polticas ambientais. A constatao da debilidade da poltica ambiental um tema recorrente em trabalhos nacionais e internacionais e quase sempre determinada pelos conflitos, contradies e ameaas que as polticas ambientais representam para as estruturas polticas, econmicas e sociais das atuais sociedades (Guimares, 1988; Borinelli, 2007). Discutir se essas restries so ou no intransponveis exigiria um outro artigo, mas o que se pode afirmar que, em grande medida, elas compremetem consideravelmente a autonomia e a capacidade de ao das agncias ambientais, imprimindo poltica ambiental um status de poltica negativa. Com o desmantelamento dos rgos ambientais, no Brasil, na dcada de 1990 (Neder, 2002), assistiu-se no s ao estacionamento ou reduo do oramento dos rgos ambientais, mas tambm reduo e desqualificao do quadro de tcnicos ambientais. Em Santa Catarina, por exemplo, recursos captados por meio de convnio internacional foram devolvidos por falta de pessoal para elaborar projetos especficos. (Borinelli, 2007). Outro importante fator a interferir na efetividade dos gastos ambientais do setor pblico a corrupo. Uma corrupo sistmica (Martins, 1995) tende a mediar boa parte das relaes que envolvam recursos de poder, comprometendo, pela apropriao privada de recursos pblicos, as fontes de receitas e a destinao destes recursos. Portanto, no se trata apenas de alocar mais recursos para o setor, mas tambm de rever a capacidade administrativa e a autonomia das agncias ambientais. Os recursos insuficientes e a fragilidade institucional do setor ambiental so indicadores essenciais do lugar da poltica ambiental no Estado e na sociedade (Goldblatt, 1996). Assim, do ponto de vista metodolgico, a politizao dos gastos ambientais pode ser um recurso analtico para denunciar a marginalizao e o descaso com as necessidades das polticas ambientais, como para investigaes qualitativas mais consistentes. A anlise de gastos pblicos em uma determinada rea permite rastrear o lugar do setor e das instituies na estrutura de poder estatal e social. Por meio dela, possvel monitorar, comparativa e historicamente, as oscilaes em termos do tratamento e das prioridades entre as instituies ambientais, os setores governamentais, os governos, os ciclos
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Anlise dos gastos ambientais no setor pblico brasileiro: caractersticas e propostas alternativas eleitorais, os partidos, os grupos de poder, personalidades e os perodos histricos. Portanto, os gastos ambientais expressam uma sntese de processos de distribuio de poder na sociedade e no Estado. A sua anlise pode oferecer uma avaliao parcial e, quando cotejada com outras dimenses analticas, mais profunda e extensa, da poltica pblica e dos processos polticos em uma determinada unidade geogrfica. 6 CONSIDERAES FINAIS Neste artigo, buscou-se chamar a ateno para a necessidade e a possibilidade de um maior nmero de estudos sobre as potencialidades e limitaes da anlise de gastos pblicos em meio ambiente. Diante das crescentes ameaas relacionadas degradao ambiental, nas ltimas dcadas, tm crescido a preocupao em se analisar os gastos ambientais, como forma de avaliar a dinmica de tais gastos e a efetividade da poltica ambiental. De um modo geral, os estudos nacionais e internacionais sobre este tema tm refletido essa preocupao ao priorizarem a mensurao destes gastos e a definio de um montante ideal, tomando como referncia, principalmente, indicadores econmicos e comparaes da despesa do setor com a despesa total de pases e estados. Comparaes sincrnicas e diacrnicas e, em menor grau, tentativas de explicar os fatores que mais determinam os gastos ambientais e seus impactos tambm tm caracterizado esses estudos. possvel avanar consideravelmente na anlise quantitativa e qualitativa dos gastos ambientais brasileiros. Para isso, os esforos devem voltar para a monitorar os gastos e sua eficincia, mas tambm de definir critrios para estimar montantes ideais de gastos e de compreender a dinmica dos gastos ambientais, por exemplo, com a anlise correlacional de variveis econmicas, sociais, polticas e territoriais. Tambm, a compreenso de tal dinmica exige que se aprecie, numa perspectiva histrica e comparativa, a especificidade e a dimenso poltica da poltica ambiental. A anlise da eficincia dos gastos requer necessariamente que se enfrente uma sria deficincia da poltica ambiental brasileira, que a quase inexistncia de indicadores de qualidade ambiental e de sustentabilidade confiveis e sistemticos. Seguindo essa e outras perspectivas, ser possvel compreender melhor a dinmica dos gastos ambientais num determinado perodo, ao longo do tempo, entre pases e, internamente, entre estados e municpios. A coleta e a anlise dos gastos ambientais dos setor pblico, no Brasil, foram sensivelmente falicilitados com as adequaes na contabilidade pblica e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Contudo, deve-se observar que possves disparidades acentuadas entre os dados informados podem esconder uma falta de uniformidade no entendimento das definies e abrangncias de funes e subfunes ambientais, principalmente nos estados e municpios. Embora a anlise dos gastos ambientais seja um recorte importante para se compreender o financiamento da poltica ambiental, uma abordagem mais completa desse problema deveria tambm considerar o processo que antecede e sucede este gasto, como o processo de composio das receitas e o processo oramentrio, a capacidade institucional dos rgos ambientais e a efetividade dessas despesas na resoluo dos problemas ambientais. Com a exposio realizada, espera-se ter demonstrado que um maior nmero de pesquisas sobre gastos ambientais necessrio e possvel no atual contexto. Neste conexto, um campo de investigaes com debates mais fecundos e vigorosos sobre a anlise de gastos ambientais ser essencial para o uso mais efetivo de dados pblicos na avaliao crtica e social da poltica ambiental e para a promoo de sua maior efetividade.

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________________________ Data do recebimento do artigo: 26/11/2010 Data do aceite de publicao: 03/08/2011

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