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O Novo Paradigma de Contratao de TI na Administrao Pblica Federal

Augusto Sherman Cavalcanti
INTRODUO

A partir de 2002, o Tribunal de Contas da Unio intensificou as fiscalizaes nas contrataes de tecnologia da informao (TI) no mbito da Administrao Pblica Federal (APF). Com esses trabalhos foi identificado um conjunto de problemas que vinham ocorrendo em diversos rgos e entidades. A partir de ento, o TCU entendeu que seria necessrio tratar de forma sistemtica essa questo. A forma como a APF vinha contratando os servios de TI foi analisada detalhadamente nos casos concretos que surgiram poca. Foram realizadas fiscalizaes em diferentes rgos e entidades com objetivo de compreender o modelo adotado para tais contrataes, passou-se a denominar esse modelo identificado como antigo modelo de contratao. O antigo modelo de contratao decorreu da forma como eram desenvolvidos os diversos servios de processamento de dados, utilizando computadores de grande porte em um centro de processamento de dados (CPD). Assim, at o incio desta dcada, as contrataes de servios de TI na Administrao Pblica, ainda eram reunidas num nico e grande contrato. Esse contrato englobava todos os servios de informtica da organizao, desde as atividades de planejamento e coordenao de projetos, passando por suporte rede, a banco de dados e aos usurios, chegando ao desenvolvimento, manuteno e documentao de sistemas. Uma nica empresa era contratada para realizar todas essas atividades e os pagamentos eram feitos por hora-trabalhada, sem vinculao com produtos e resultados. Era a terceirizao de um CPD completo, como foi constatado no relatrio e voto que precederam o Acrdo n 1.558/2003-TCU-Plenrio (BRASIL, 2003). Devido s caractersticas do antigo modelo de contratao de TI, especialmente a ausncia de parcelamento do objeto e o pagamento por homem-hora, foram identificadas srias desvantagens em sua perpetuao. Contrariando a Constituio Federal e a legislao, havia restrio competio nas licitaes, visto que os requisitos de habilitao e de pontuao das propostas tcnicas eram
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Augusto Sherman Cavalcanti auditor do Tribunal de Contas da Unio.

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muito abrangentes, pois tinham que cobrir todos os servios agrupados, o que levava participao somente de grandes empresas. O afastamento indevido e desnecessrio das pequenas empresas aumentava consideravelmente o risco de serem onerados os valores dos contratos. Somente por essas consequncias, o antigo modelo j deveria ser descontinuado, mas havia mais problemas. O no-parcelamento do objeto tambm trazia outros riscos considerveis para a Administrao: o risco estratgico da dependncia e os riscos para a segurana da informao. A monopolizao do conhecimento do setor de TI pela nica empresa contratada levava a alta dependncia do rgo ou entidade contratante. Numa eventual impossibilidade da empresa continuar executando o contrato, a Administrao teria, de imediato, dificuldade na continuidade de todos os servios de TI, inclusive os que apoiavam as reas crticas para o cumprimento de sua misso institucional. Por outro lado, como em considervel parte dos rgos e entidades no existiam, e ainda no existem, polticas e procedimentos bem definidos na rea da segurana da informao, o fato de uma nica empresa contratada, de alguma forma ter acesso a toda infraestrutura e a todos os sistemas e dados, fragiliza sobremaneira os controles e diminui a segurana da informao da Administrao. Em outra vertente, o pagamento da contratada com base exclusivamente em horas-trabalhadas, sem vinculao a resultados, gerava, tambm, srios problemas. Na hiptese de contratao por posto de servio, havia a remunerao de todas as horas de disponibilidade dos empregados da contratada, ainda que no produtivas, de modo que a empresa era, muitas vezes, remunerada sem que houvesse a contraprestao em servios efetivamente realizados. Alm disso, a mtrica hora-trabalhada levava ao incentivo ineficincia e baixa produtividade, no que se chamou paradoxo do lucro-incompetncia vide voto condutor do Acrdo n 786/2006 -TCU- Plenrio (BRASIL, 2006). Em outras palavras, quanto menor a qualificao dos profissionais alocados na prestao do servio, maior a quantidade de horas necessria para execut-la, maior o lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administrao. Essa situao no aceitvel, pois caracteriza claramente desperdcio de recursos pblicos. Diante desse quadro, o antigo modelo de contratao de TI, que no princpio era til, necessrio at, ficou superado em todos os sentidos. Est ultrapassado pela realidade tecnolgica. Novas tecnologias surgiram, o uso da TI mudou, o uso de computadores se universalizou e o prprio mercado fornecedor mudou. Essas novas condies tecnolgicas levaram interpretao hodierna de que o antigo modelo fere a Constituio e a legislao relativa s licitaes e contratos da APF, tornando-o juridicamente ultrapassado. Assim, ficou evidente a necessidade de se elaborar um novo modelo para as contrataes de TI que resolvesse os problemas identificados, estivesse de acordo com a legislao e levasse a Administrao a fazer a melhor contratao possvel.
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DESTAQUE NOvO MODELO DE CONTRATAO DE TI

Os acrdos decorrentes da fiscalizao exercida pelo TCU indicaram as diretrizes de um novo modelo de contratao de TI para a APF. As bases desse novo modelo podem ser sintetizadas em seis diretrizes bsicas: planejamento, parcelamento dos servios, pagamento por resultados, avaliao da qualidade, controle efetivo da execuo contratual e existncia de recursos humanos capacitados. O ponto inicial para a realizao de uma boa contratao de TI , sem dvida alguma, a elaborao de planejamento em todos os nveis necessrios: estratgico, ttico e operacional. Como os recursos so escassos e as demandas so crescentes, torna-se imperioso planejar com a maior preciso possvel para se evitar desperdcios e realizar os gastos com a maior eficincia. Dessa forma, a contratao depende fortemente do planejamento estratgico institucional, que deve ser desdobrado no planejamento estratgico de TI. Esse, por sua vez, aponta uma srie de aes a serem implementadas, muitas delas apoiadas em contrataes. interessante observar que o planejamento no uma faculdade do administrador pblico, mas, antes, um dever previsto no art. 37 da Constituio princpio da eficincia (BRASIL, 2010) e na legislao vigente inciso I do art. 6 do Decreto-Lei n 200/1967 (BRASIL, 1997). Conforme a Lei n 8.666/1993 (BRASIL, 2009), outro dever do gestor pblico parcelar o objeto da contratao em tantos itens quantos sejam tcnica e economicamente viveis. Para tanto, a partir do estudo da viabilidade do parcelamento do objeto em itens, deve-se estabelecer para cada item, ou servio, as exigncias de habilitao e de avaliao de proposta tcnica especficas. Em seguida, deve-se definir pela realizao de licitaes separadas para cada item ou de uma nica licitao com adjudicao independente para cada um dos itens. Com essas medidas, aumenta-se a quantidade de empresas aptas a participar da licitao e a possibilidade de se obter o melhor preo possvel para o servio necessitado. Outra diretriz fundamental para que a contratao atinja seus objetivos a mensurao e o pagamento dos servios por resultados alcanados e verificados. Quando o pagamento no feito por horas trabalhadas, esforo, e sim pelo resultado alcanado,

alm de se incentivar a produtividade, no se corre o risco de efetuar pagamentos por servios no realizados ou produtos no entregues. Para atender tanto a necessidade de controle sobre os pagamentos quanto de avaliao de qualidade, devem-se elaborar indicadores de desempenho. Na rea de TI vivel estabelecer nveis de servio adequados s necessidades de cada rgo ou entidade e valorar esses nveis de acordo com os preos praticados no mercado. Alm disso, tem-se que indicar como ser avaliada a qualidade dos servios realizados, estabelecendo-se, claramente, uma mtrica para verificao dos resultados e da qualidade alcanados e sua correta valorao para efetivao do pagamento. O efetivo controle da execuo contratual essencial para se obter os resultados esperados. De nada adianta a elaborao de bons editais e contratos, a realizao de boas licitaes e a escolha do melhor fornecedor, se a execuo contratual no for bem acompanhada e controlada. Os mecanismos de controle para execuo contratual devem ser estabelecidos ainda na fase de planejamento, quando da elaborao do termo de referncia ou projeto bsico. Para planejar, elaborar bons editais de licitao e controlar efetivamente a execuo dos servios essencial que cada rgo ou entidade tenha, em seu quadro permanente, profissionais capacitados. A estruturao dos recursos humanos em quantidade e qualidade adequadas se torna fundamental para o sucesso do novo modelo de contratao. necessrio o recrutamento de profissionais para gerenciar, planejar, controlar e supervisionar atividades e contratos. Alm de recrutar profissionais com perfil compatvel a essas atividades, os rgos e entidades tm que mant-los sempre capacitados. Somente assim cada rgo ou entidade ter a necessria independncia para realizar as contrataes necessrias com a qualidade desejada.
O ALINhAMENTO ENTRE A INSTRUO NORMATIvA N 04/2008 DA SLTI/MP E O NOvO MODELO DE CONTRATAO DE TI

A partir de recomendao do TCU Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio

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do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP), contida no item 9.4 do Acrdo n 786/2006-TCUPlenrio (BRASIL, 2006), foi elaborada uma nova norma para balizar o novo modelo de contratao de TI da APF. Em 19 de maio de 2008, foi editada a Instruo Normativa n 04/2008 da SLTI/MP (IN-04), fundada nos preceitos constitucionais, na legislao especfica, na jurisprudncia do TCU e nas boas prticas internacionais. A IN-04 (BRASIL, 2008b) define o processo de trabalho para contratao de servios de TI pela APF. Sua vigncia se iniciou no dia 2 de janeiro de 2009. Esta instruo normativa vincula os rgos e entidades participantes do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP). Trata-se de norma da mais alta importncia para a APF. Logo no incio (art. 3), a IN-04 deixa explcito que:
as contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser precedidas de planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia da Informao - PDTI, alinhado estratgia do rgo ou entidade. (BRASIL, 2008b, p. 95)

responsabilizem por alinhar os investimentos de Tecnologia da Informao com os objetivos do rgo ou entidade e apoiar a priorizao de projetos a serem atendidos. (BRASIL, 2008b, p. 96)

de extrema importncia a existncia de um Comit Executivo de TI, composto por representantes das diversas reas executivas da organizao, que decida sobre priorizao de projetos e aes e o alinhamento do investimento em TI com os objetivos e diretrizes estratgicas do rgo ou entidade. Dessa maneira, a deciso sobre os gastos com TI no recaem exclusivamente sobre a rea de TI, mas compartilhada por todas as reas da organizao que so suportadas pelos servios de TI. O consenso, neste caso, faz muita diferena. A IN-04, em seu art. 5, enfatiza dois aspectos importantes do novo modelo de contratao: o parcelamento dos objetos a serem contratados e a impossibilidade de se delegar a gesto das reas de TI e de segurana da informao. No inciso I do artigo em questo, ecoando a legislao pertinente, a instruo normativa destaca que no poder ser contratado todo o conjunto dos servios de Tecnologia da Informao de um rgo ou uma entidade em um nico contrato" (BRASIL, 2008b, p. 96). Assim, sero evitados grandes problemas apresentados anteriormente decorrentes do antigo modelo de contratao: restrio participao de pequenas empresas nas licitaes e o aumento do risco de se contratar por custos mais elevados do que seria justo. No inciso III do mesmo artigo, explicitado que a responsabilidade sobre a gesto de TI permanece com o rgo ou entidade, no podendo ser delegada. Em ambos os casos a IN-04 segue orientaes j postas em legislao anterior. As diretrizes de pagamento por resultados e avaliao da qualidade so definidas na etapa de elaborao da Estratgia da Contratao (art. 14). A alnea i do inciso II desse artigo explicita que nos termos contratuais relativos contratao dever constar a forma de pagamento, que dever ser efetuado em funo dos resultados obtidos (BRASIL, 2008b, p. 96). A alnea b do mesmo inciso e artigo determina a definio de metodologia de avaliao da adequao s especificaes funcionais

Assim, alm de atender a diretriz de planejar, de elaborar os documentos hbeis para esta ao, no caso o PDTI, a IN-04 destaca a necessidade do seu alinhamento ao planejamento estratgico do rgo ou entidade. No artigo seguinte (inciso III do pargrafo nico do art. 4), estabelece que o SISP responsvel por elaborar:
modelo para elaborao dos PDTI que contemple, pelo menos, as seguintes reas: necessidades de informao alinhada estratgia do rgo ou entidade, plano de investimentos, contrataes de servios, aquisio de equipamentos, quantitativo e capacitao de pessoal, gesto de risco.

No inciso seguinte (inciso IV), a IN-04 determina que o SISP promova:

orientao para a formao de Comits de Tecnologia da Informao que envolvam as diversas reas dos rgos e entidades, que se

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e da qualidade dos servios (BRASIL, 2008b, p. 96). Mais uma vez a IN-04 no deixa dvidas quanto ao seu alinhamento com o novo modelo de contratao de TI. Quanto ao controle efetivo da execuo contratual, a IN-04 dedica a seo III inteira. So especificadas as tarefas a serem realizadas, os documentos que daro suporte ao acompanhamento da execuo contratual e os responsveis por cada ao. Como o novo modelo de contratao exige capacidade gerencial na rea de TI, a necessidade de que cada rgo ou entidade disponha de recursos humanos suficientes e capacitados corroborada pelos incisos I e II do pargrafo nico do art. 4, que dispe sobre:
I - proposta, elaborada em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, que contemple as demandas de recursos humanos das reas de Tecnologia da Informao necessrias para elaborao e gesto de seus PDTI; II - plano de ao, elaborado em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, para viabilizar a capacitao dos servidores das reas de Tecnologia da Informao; (BRASIL, 2008b, p. 96)

Assim, alm de estar completamente alinhada s diretrizes do novo modelo de contratao, a IN-04 no deixa dvidas sobre a importncia de cada ao especificada para a obteno dos melhores resultados na contratao de servios de TI.
A INSTRUO NORMATIvA N 04/2008 DA SLTI/ MP E O PLANEjAMENTO DA CONTRATAO

No captulo II, em que especificado o processo de trabalho para a contratao de solues de TI, a IN-04 (BRASIL, 2008b) estabelece a realizao de trs fases: planejamento da contratao, seleo do fornecedor e gerenciamento do contrato. A fase de planejamento da contratao tem como principal produto a elaborao do termo de referncia ou projeto bsico. A partir deste documento e ao fim desta fase tambm so elaborados o edital da licitao e a respectiva minuta de contrato. Para tanto, a IN-04 (BRASIL, 2008b) determina a realizao de quatro etapas: Anlise de Viabilidade da Contratao, Plano de Sustentao, Estratgica de Contratao e Anlise de Riscos. A Anlise de Viabilidade da Contratao (arts. 10 a 12) compreende basicamente o levantamento das necessidades da organizao, a especificao dos requisitos necessrios ao seu atendimento, a comparao com as alternativas de mercado e a escolha da soluo adotada, bem como a respectiva justificativa desta escolha. Assim,
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ao final desta etapa, a soluo de TI escolhida estar descrita de forma sucinta, precisa e clara; estar demonstrado o seu alinhamento s necessidades e estratgias da organizao; e estaro identificados os benefcios que sero obtidos com a efetivao da contratao. O Plano de Sustentao (art. 13) se preocupa com a especificao dos aspectos relativos segurana da informao, continuidade de servios, transferncia de conhecimento, transio contratual e aos recursos materiais e humanos prprios que daro suporte execuo da contratao. Especialmente a segurana da informao e a continuidade de servios so reas que exigem investimento de tempo e recursos para sua especificao e gesto. Assim, os rgos e entidades que j possuem a gesto de segurana da informao e a gesto de continuidade de negcios estruturadas tero a execuo desta etapa bastante facilitada. A Estratgia da Contratao, descrita nos artigos 14 e 15, elaborada a partir das definies estabelecidas na Anlise de Viabilidade da Contratao. Devem ser especificados termos contratuais; mecanismos de mensurao e controle da execuo contratual; estratgia que garanta a independncia do rgo e entidade em relao contratada; e critrios tcnicos para julgamento das propostas apresentadas na licitao. Alm disso, deve ser realizada a estimativa de preo mais completa possvel. De posse desses trs documentos, dever ser procedida a Anlise de Riscos. A IN-04 (BRASIL, 2008b) indica que esta tarefa dever ser realizada pelo Gestor do Contrato, indicado ao final da etapa de Estratgia da Contratao. Esta etapa compreende a identificao dos principais riscos que possam comprometer o sucesso do processo da contratao e dos riscos que os servios prestados no venham a atender as necessidades da organizao. Aps, so identificadas as possibilidades de ocorrncia e dos danos potenciais de cada risco levantado. Em seguida, so definidas aes com objetivo de amenizar ou eliminar as chances de ocorrncia do risco; e aes de contingncia caso o risco se concretize. Para todas as aes apontadas devero ser indicados responsveis pela sua execuo. A partir das avaliaes elaboradas e das falhas encontradas, os outros documentos desta fase devem ser revistos. Neste ponto, o rgo ou entidade j dispor das informaes necessrias e ter condies de elaborar com segurana o termo de referncia ou projeto bsico, bem como o edital da licitao e a minuta do respectivo contrato. Importante notar que a IN-04 (BRASIL, 2008b), em consonncia com o Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio (BRASIL, 2008c), especifica que o termo de referncia ou projeto bsico conter no mnimo:

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definio do objeto; fundamentao da contratao; requisitos do servio; modelo de prestao dos servios; elementos para gesto do contrato; estimativa de preos; indicao do tipo de servio; critrios de seleo do fornecedor; e adequao oramentria.

Em seguida, possvel se proceder a seleo do fornecedor, de acordo com a legislao vigente, a jurisprudncia consolidada e os critrios estabelecidos na fase de planejamento. A IN-04 no traz nenhuma nova indicao ou especificao para esta fase. Encerrado o procedimento licitatrio e contratado o vencedor do certame para o fornecimento do objeto, inicia-se a fase de execuo contratual. A IN-04 (BRASIL, 2008b) indica que, quando couber, dever ser elaborado um plano de insero da contratada para o repasse de conhecimentos e a disponibilizao de infraestrutura. Alm disso, especificado o formato do documento para encaminhamento formal de demandas, a Ordem de Servio. So descritas as atividades do ciclo de monitoramento da execuo e do encerramento do contrato. Importante notar que nesta fase deve ser utilizada, no que couber, a Instruo Normativa n 02/2008 da SLTI/MP de 30/4/2008, que trata da , contratao de servios continuados ou no e se aplica subsidiariamente IN-04 (art. 22).
CONCLUSO

Com as atividades e os procedimentos executados segundo o que prope a IN-04, os requisitos bem definidos e especificados, o rgo ou entidade ter todas as condies de realizar uma contratao bem sucedida. Faz-se necessria a recordao do que significa uma contratao bem sucedida: dentro das regras estabelecidas na legislao e nas normas especficas, contratar soluo de TI especificada com a qualidade necessria pelo menor valor possvel, ou seja, exequvel. Friso que o objeto contratado tem de ter a qualidade especificada, visto que os estudos preliminares realizados na fase do planejamento identificaram seus requisitos essenciais. Para tanto, como foi apresentado neste texto, o sucesso da contratao de TI depende de diversos fatores. O principal fator a ser considerado a execuo de bom planejamento. O planejamento da contratao, na realidade, comea no planejamento estratgico da organizao e nos seus desdobramentos para a rea de

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TI. A partir desses documentos, ento, iniciado o planejamento da contratao propriamente dito. Nessa fase, essencial a melhor e mais precisa especificao do objeto; a ampliao da possibilidade de haver competio por meio do parcelamento adequado do objeto; a definio da melhor estratgia de contratao, em especial a mensurao e o pagamento por resultados; e a escolha e a definio de um bom modelo de gesto. Na licitao decorrente, se aplicadas as regras legais e normativas, ser possvel obter a proposta que atenda s especificaes do objeto, inclusive qualidade. Aps a assinatura do contrato, o que garantir o sucesso da contratao a correta execuo da gesto preconizada no planejamento.

REFERNCIAS

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