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20 mai 2010
Lindpendance du ministre public constitue un corollaire indispensable lindpendance du pouvoir judiciaire . Article 3 de la dclaration de Bordeaux du Conseil Consultatif des Juges Europens et du Conseil Consultatif des Procureurs Europens 8 dcembre 2009
Sommaire
En guise dintroduction Le malaise du parquet La dgradation du statut du parquet dans le projet de rforme du code de procdure pnale Principes europens pour la refondation du parquet Les propositions de lUSM pour un parquet indpendant et impartial En guise de conclusion 1 2 5 6
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ment s'accompagner de garanties statutaires accrues pour le parquet , mme si cette universitaire mentionne qu'en dfinitive, le degr d'indpendance des magistrats du ministre public ne dpend pas uniquement de leur statut juridique. - la grande diversit des parquets dans le monde : les variables,
qui permettent de diffrencier les parquets dans le monde, sont la qualit de magistrat ou non de ses membres, le type de procdure pnale du pays, les modes de dclenchement de l'action publique, les relations entre les procureurs et le ministre de la Justice, l'tendue des fonctions.
Le malaise du parquet
Le sentiment trs largement partag par ceux qui exercent ou ont exerc les fonctions de magistrats du parquet s'avre paradoxal. D'un ct, ils sont heureux d'exercer une mission d'intrt gnral, d'uvrer pour le bien de la socit, ravis de travailler en quipe. Ils sont fiers de partager un esprit de solidarit au sein de services dynamiques. Cette fonction ne laisse pas indiffrent et beaucoup l'exercent avec passion, avec entrain. D'un autre ct, surgissent rapidement les dolances relatives aux conditions de travail et au cadre statutaire de leur mtier. Les annes passant, les charges personnelles augmentant, arrive le temps o de nombreux parquetiers raccrochent les gants . Par volont ou ncessit de ne plus tre d'astreinte, ils quittent ces fonctions pour en exercer d'autres avec lesquelles ils peuvent plus aisment matriser leur emploi du temps.
Peut-on tre satisfait de faire son courrier l'audience ? Peuton admettre de se rendre un dbat contradictoire sans connatre pleinement le dossier d'instruction en cause ? Combien de fois le magistrat se trouve-t-il contraint de faire le travail dun bureau dordre dfaillant par manque de personnel de greffe ! Le dveloppement du TTR, avec ses avances indniables, comporte nanmoins une drive inquitante : un affaiblissement de la direction des enqutes ralises par des OPJ ou des APJ. Malgr les amliorations envisages, la supervision des procdures en temps rel n'est pas satisfaisante. Le contrle des mesures de garde vue, au cur mme de la lgitimit de la mission du procureur, apparat souvent comme un exercice virtuel, quand l'avis de placement en garde vue, transmis par fax la nuit, n'est suivi que d'un appel tlphonique tardif au magistrat dans la journe. De plus en plus, l'exercice de l'action publique est dlgu aux forces de police qui sont dlivres des instructions gnrales d'orientation des poursuites. Le dveloppement inluctable du TTR et l'insuffisance des moyens du parquet pour exercer ses missions amnent, doucement mais srement, un moindre contrle de la police judiciaire par les parquets, le danger tant qu' terme, la bascule se fasse et que le ministre public ne soit plus qu'un agent poursuivant du Ministre de l'Intrieur. A cot de cela, le ministre public se voit contester sa mission de reprsentation de l'intrt gnral qui pourrait, terme, tre revendique par une partie citoyenne quelconque, pour reprendre la terminologie de l'avant projet de rforme.
Limpact du TTR
Un ouvrage rdig par des sociologues et paru en 2007 livre une tude intressante du TTR. Il rappelle que le TTR est n de la pratique de certaines juridictions avant dtre thoris et dvelopp sur tout le territoire. Les auteurs constatent que le TTR ne garantit pas la qualit du travail denqute et inverse les priorits de laction publique, en privilgiant souvent les petites affaires, le contentieux de masse, sur les affaires plus complexes. Louvrage souligne la dpendance qui sinstaure ainsi vis vis de la police. Le TTR, en voulant faire face une gestion globale des affaires pnales dans de brefs dlais, gnre une diffusion de normes de pratique et le souci de lhomognisation des dcisions. Cette taylorisation de laction publique passe par lautomaticit de la rponse pnale. Le TTR nest donc pas quun amnagement fonctionnel. Il bouleverse larchitecture de linstitution judiciaire et les principes fondamentaux qui la rgissent. Le TTR apparat comme une forme de standardisation et rduit lautonomie professionnelle des magistrats.
une justice dans lurgence le traitement en temps rel des affaires pnales - Benot BASTARD et Christian MOUHANNA coll. Droit et Justice PUF dition 2007
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USM - FLASH INFORMATION rs par le Ministre de l'Intrieur et relays par les prfets. Les parquetiers regrettent de subir le flux des procdures plus qu'ils ne parviennent le diriger. La crainte ultime des magistrats du parquet est de devoir choisir un jour entre leurs fonctions parquetires et leur statut de magistrat. Ils sont attachs l'unit du corps, non pas seulement car elle permet une mobilit professionnelle accrue, mais parce que cette unit leur garantit leur qualit de magistrat. Si on devait scinder la magistrature en deux, cela ne serait pas pour crer deux corps de magistrats, mais bien pour priver les parquetiers de garanties statutaires auxquelles ils sont viscralement attachs. Un tel scnario catastrophe doit demeurer inconcevable et l'USM s'attache en prvenir l'apparition.
condamne la France sur le fondement de larticle 51 de la convention au motif que la base juridique de la privation de libert des prvenus en mer navait pas les qualits requises pour satisfaire au principe gnral de scurit juridique (prvisibilit, accessibilit). En un mot, la France est punie car son dispositif lgal ntait pas assez prcis dans le cas de lespce. En revanche, la Cour ne condamne pas la France sur larticle 53 de la convention, qui dispose que toute personne arrte ou dtenue, doit tre aussitt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires ... . La Cour considre que la France ne doit pas tre condamne car, une fois arrivs sur le sol franais, les prvenus ont t dfrs devant un juge, un juge dinstruction qui offre les garanties prvues par la Convention en permettant un contrle rapide et automatique de la mesure privative de libert. La Cour prcise que pour tre un magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires, le magistrat doit prsenter les garanties requises d'indpendance l'gard de l'excutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requrant dans la procdure pnale, l'instar du ministre public, et qu'il doit avoir le pouvoir d'ordonner l'largissement, aprs avoir entendu la personne et contrl la lgalit et la justification de l'arrestation et de la dtention. A cela s'ajoutent, une exigence de procdure et une exigence de fond. A la charge du magistrat , la premire comporte l'obligation d'entendre personnellement l'individu traduit devant lui ; la seconde, celle d'examiner les circonstances qui militent pour ou contre la dtention, de se prononcer selon des critres juridiques sur l'existence de raisons la justifiant et, en leur absence, d'ordonner l'largissement, soit, en un mot, que le magistrat se penche sur le bien-fond de la dtention. Le contrle automatique initial portant sur l'arrestation et la dtention doit donc permettre d'examiner les questions de rgularit et celle de savoir s'il existe des raisons plausibles de souponner que la personne arrte a commis une infraction, c'est--dire de vrifier si la dtention se trouve englobe par les exceptions autorises numres l'article 5 1 c. S'il n'en est pas ainsi, ou si la dtention est illgale, le magistrat doit avoir le pouvoir d'ordonner la libration.
La Grande Chambre ne dit pas expressment, comme lors du premier arrt, que le procureur nest pas une autorit judiciaire mais, dans un silence tourdissant, ne parle pas du procureur. Si la Cour avait estim satisfaisant le contrle effectu, par le procureur, de la retenue pralable louverture dinformation, elle naurait pas manqu de le dire. Cet arrt est intressant par le rappel des principes effectu qui, trs explicitement, mentionne que le procureur nest
pas un magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires car, comme larrt le prcise, le magistrat doit prsenter les garanties requises d'indpendance l'gard de l'excutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requrant dans la procdure pnale, l'instar du ministre public . Donc, bien loin de se rjouir de cet arrt, il y a lieu dy voir un srieux coup de semonce dont il faut tirer trs rapidement les leons constitutionnelles et les consquences sur nos pratiques professionnelles.
compris dans notre systme issu du droit latin. Sous rserve, bien sur, de veiller au respect de principes et de garanties statutaires desquels la France, pays des droits de lhomme semble parfois sloigner
La recommandation du 6 octobre 2000 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope sur le rle du Ministre public dans le systme de justice pnale
Cette recommandation na pas de force obligatoire, mais donne un cadre devant permettre aux tats dadapter leurs lgislations dans le respect des principes dfinis par la Convention Europenne des Droits de lHomme. La recommandation dfinit ce que doivent tre le ministre public, ses missions, les garanties statutaires minimales de ses membres, ses rapports avec les autres pouvoirs et avec les justiciables: Dfinition du Ministre Public: Autorit charg de veiller, au nom de la socit et dans lintrt gnral, lapplication de la loi lorsquelle est pnalement sanctionne, en tenant compte, dune part, des droits des individus et, dautre part, de la ncessaire efficacit du systme de justice pnale . Missions communes tous les systmes juridiques: Le Ministre Public engage et continue les poursuites, exerce les poursuites devant les tribunaux, peut former des recours contre les dcisions de justice. Autres missions, dans certains systmes de justice pnale: -mise en uvre de la politique pnale nationale, en ladaptant aux ralits locales ; -conduite, direction ou supervision de lenqute; -assistance aux victimes; -mise en uvre des mesures alternatives aux poursuites; -supervision de lexcution des dcisions de justice. La recommandation dfinit ensuite de manire relativement dtaille ce que devraient tre les garanties statutaires du Ministre Public, ainsi que ses relations avec les autres institutions, les pouvoirs excutif, lgislatif, les juges, la police et enfin les justiciables. Garanties reconnues au Ministre Public pour lexercice de ses activits: En prambule, le Comit des Ministres rappelle que : Les tats doivent prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du ministre public daccomplir leurs devoirs et responsabilits professionnelles dans des conditions de statut, dorganisation et avec les moyens, notamment budgtaires, appropris. Ces conditions doivent tre dtermines en concertation troite avec les reprsentants du ministre public . A ce titre et en ne sarrtant quaux passages les plus significatifs de la recommandation, on retiendra que les tats doivent veiller ce que : - le recrutement soit mis en uvre selon des procdures impartiales, permettant dviter lintervention de tout lment partisan et dexclure toute discrimination ;
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- le droulement de carrire soit fond sur des critres connus et objectifs, tels que la comptence ou lexprience ; - la loi garantisse des conditions raisonnables pour lexercice des fonctions, avec un statut, une rmunration conforme limportance des missions ; - la loi prvoit une procdure disciplinaire garantissant une valuation et des dcisions justes et objectives soumises un contrle indpendant et impartial ( comparer avec le systme franais dans lequel le Ministre prend seul la dcision de sanction disciplinaire aprs avis du CSM); - les membres du ministre public ont un droit effectif la libert dexpression, de croyance, dassociation et de runion. Ils ont notamment le droit dadhrer ou de constituer toute organisationet de participer des runions sans pour cela subir aucune entrave dans le droulement de leur carrire du fait de leur appartenance une organisation reconnue par la loi . Le texte europen insiste particulirement sur la formation des membres du ministre public, dtaillant son contenu en prenant soin de placer en tte: les principes et les exigences thiques inhrents leurs fonctions ; la protection garantie par la loi aux suspects, aux victimes et aux tmoins ; les droits de lhomme et les liberts tels que dfinis par la CEDH, et notamment les droits noncs aux articles 5 et 6 de cette convention . On ne saurait mieux rappeler que le Ministre Public, garant des liberts individuelles, a sa place part entire dans le processus judiciaire ! Enfin, nayant pas peur de simmiscer dans des rgles et des pratiques nationales parfois peu respectueuses des exigences dmocratiques, la recommandation indique que : - lorganisation et le fonctionnement interne du ministre public doivent rpondre des conditions dimpartialit et tre exclusivement guides par le souci du bon fonctionnement du systme de justice pnale - tout membre du ministre public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous une forme crite. Au cas o une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel.
Rapports entre le ministre public et les pouvoirs excutif et lgislatif : Aprs avoir rappel les exigences lies la sparation des pouvoirs dans tout tat dmocratique, la recommandation dfinit avec prcision ce que devraient tre les relations entre l'Etat et le parquet, lorsque le gouvernement est habilit donner des instructions de poursuite dans une affaire spcifique. Les instructions de poursuites saccompagnent de garanties suffisantes de transparence et dquit, dans les conditions prvues par la loi nationale, le gouvernement tant par exemple astreint: - solliciter au pralable lavis crit du ministre public comptent ou de lorgane reprsentatif du corps ; - dment motiver ses instructions crites tout particulirement lorsquelles ne concordent pas avec cet avis ; - avant laudience verser au dossier les instructions et les avis et les soumettre au dbat contradictoire ; - le ministre public conserve le droit de soumettre la juridiction tout argument juridique, mme quand il a t dans lobligation de la saisir par crit en fonction des instructions reues. La recommandation noublie pas de traiter des instructions de classement, dans des termes clairs : Ces instructions sont en principe prohibes et ne peuvent tre admises qu titre exceptionnel. Dans ce cas, elles devront non seulement respecter la procdure nonce pour les instructions de poursuite, mais encore tre soumises un contrle spcifique appropri dans le but notamment de garantir la transparence. Nul doute que le respect par notre procdure de ces mcanis-
mes dmocratiques permettrait de mettre un terme aux doutes rgulirement exprims sur les raisons de laction ou de linaction du parquet franais dans telle ou telle affaire dlicate Rapports entre le ministre public et les juges : Pour des raisons videntes les statuts doivent garantir que nul ne puisse la fois exercer les fonctions de procureur et de juge, nanmoins les tats doivent prendre des mesures concrtes afin de permettre une mme personne doccuper successivement des fonctions de ministre public et de juge, ou inversement. Ces changements de fonction ne peuvent intervenir qu la demande expresse de la personne concerne . Le corps unique de la magistrature franaise est donc totalement compatible avec la recommandation europenne. A linverse, les mutations parfois brutales de membres du parquet la discrtion de lexcutif sont proscrites! Enfin, la recommandation dtaille ce que devraient tre les rapports du ministre public avec la police et ses devoirs et responsabilits vis--vis des justiciables . Ce passage consacre lvidence une conception europenne dun ministre public qui ne peut-tre confondu avec un simple corps de fonctionnaires, et est tenu de respecter et de faire respecter les principes de lgalit et de libert noncs par la CEDH avec notamment pour obligations : - dagir de faon quitable, impartiale et objective - de vrifier la lgalit des enqutes de police et le respect par celle-ci des droits de lhomme ; - de lui-mme respecter et faire protger les droits de lhomme ; - de veiller lgalit de chacun devant la loi ;
Pour atteindre cet objectif, les deux conseils consultatifs posent les bases dun systme judiciaire quilibr et conforme aux exigences europennes. Au-del de lavis lui-mme qui porte des valeurs et des principes essentiels, dont nos gouvernants devraient sinspirer, les magistrats europens fournissent des lments dexplication dont nous ne pouvons que nous fliciter, tant ils sont conformes ce que lUSM dfend avec opinitret depuis 35 ans
UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS 33 rue du Four 75006 PARIS Tl. : 01 43 54 21 26 / Fax : 01 43 29 96 20 E-mail : usmagistrats@club-internet.fr
Extrait flash parquet USM - octobre 2007 Parce que nous sommes convaincus quun juge indpendant ne suffit pas faire une justice indpendante et que les magistrats du parquet doivent tre en mesure dexercer leurs fonctions de faon autonome par rapport au pouvoir politique, Parce que nous militons pour une justice indpendante et respecte, dans lintrt gnral, Parce que nous ne pouvons accepter la volont rcurrente du pouvoir excutif de transformer les procureurs gnraux en prfets judiciaires, suspendus chaque mercredi au bon vouloir dun conseil des ministres, et de fomenter la sparation institutionnelle du sige et du parquet; Parce que nous ne devons pas accepter une fonctionnarisation des parquets, qui soyez en assurs ne bnficiera aucun dentre nous Nous lanons un plaidoyer pour une dfense sans faille de lunit de notre corps ainsi que pour la dfense du respect du statut des magistrats dans leur ensemble .
bordination une autorit hirarchique judiciaire indpendante (On voit combien le systme judiciaire franais est loin de ces exigences europennes !) Revenant de manire prcise sur les procdures souhaites par la recommandation du 6 octobre 2000, il dcrit le fonctionnement dun ministre public hirarchis : Dans un tat de droit et lorsque le ministre public est hirarchis, lefficacit des poursuites est, en ce qui concerne les procureurs, indissociable de la ncessit dinstructions transparentes manant de lautorit hirarchique, de lobligation de rendre compte celle-ci et de la responsabilit. Les instructions envers les procureurs doivent tre faites par crit, dans le respect de la loi et, le cas chant, conformment des directives et critres pralablement publis. Toute rvision, autorise par la loi, dune dcision de poursuite ou de non poursuite doit tre faite de manire impartiale et objective.
Garanties statutaires
Avis 8 : Lavis dfinit ensuite ce que devraient tre les principes de base du statut dindpendance des procureurs : - ils ne doivent pas tre soumis dans lexercice de leurs fonctions des influences ou des pressions d'origine extrieure au ministre public ; - leur recrutement, leur carrire, leur scurit de fonction, y compris le dplacement de fonctions qui ne peut tre effectu que conformment la loi ou soumis leur consentement, ainsi que leur rmunration, doivent tre protgs par la loi.
Note explicative 37 : Le respect des principes qui prcdent implique que le statut des procureurs soit, linstar de celui des juges, garanti par la loi au plus haut niveau. La proximit et la complmentarit des missions de juge et de procureur imposent des exigences et garanties semblables sur le plan du statut et des conditions demploi, en particulier en ce qui concerne le recrutement, la formation, le dveloppement de la carrire, la discipline, le dplacement de fonctions (qui ne peut tre effectu que conformment la loi ou soumis leur consentement), la rmunration, la cessation de fonctions
et la libert de crer des associations professionnelles . Le partage des principes juridiques et de valeur thiques communes par tous les professionnels impliqus dans le processus judiciaire est essentiel pour une bonne administration de la justice peut on lire en conclusion. Autant de valeurs qui doivent nous donner lespoir dvolutions majeures en France. Autant de valeurs que lUSM sattachera porter dans les annes venir.
A cet gard, les processus dinstructions dans les dossiers individuels savrent dans la pratique entachs par lambigut et le non-dit. LUSM recommande linterdiction pure et simple des instructions dans les affaires individuelles et rappelle que les standards europens en la matire passent au minimum par linstauration de procdures lgales respectant lindpendance du ministre public. Notre institution souffre depuis trop longtemps du cordon ombilical le reliant au pouvoir excutif par lintermdiaire de son pouvoir de nomination. LUSM ne cesse de revendiquer que soit enfin mis en uvre des processus de nomination et de droulement des carrires des membres du parquet garantissant leur indpendance et leur impartialit. Elle prconise que les nominations soient effectues sur avis conforme du CSM, tout en regrettant que le Conseil issu de la rforme constitutionnelle de 2008 ne prsente plus lui-mme les indispensables garanties de sa propre impartialit ! De mme, le rgime disciplinaire des magistrats du parquet doit tre align sur celui des magistrats du sige.
des magistrats. Elle est cet gard une garantie pour les magistrats, quils soient du sige ou du parquet, comme pour les justiciables. Extrait de la note de lUSM dpos au parlement loccasion de la rforme constitutionnelle de 2008 Sil est certain que les parquets doivent appliquer la politique pnale dfinie par le gouvernement dans un cadre hirarchis, il nen reste pas moins que les membres du ministre public sont des magistrats qui doivent agir de faon quitable, impartiale et objective. La monte en puissance des prrogatives du procureur de la Rpublique dans le cadre de lenqute, la cration de nouveaux outils de poursuite font de lui le seul arbitre dune grande partie du contentieux pnal. Lindpendance de la justice ne peut se concevoir du seul ct de lindpendance du juge du sige, elle irradie galement les magistrats du parquet. Pour exclure tout doute lgitime de la part du justiciable, toute suspicion de politisation de laction publique et restaurer la confiance des franais dans leur justice, les conditions de nomination des magistrats du parquet doivent offrir des garanties suffisantes et objectives. Ladoption dans la loi constitutionnelle dun dispositif de nomination de magistrats du parquet sur avis conforme du Conseil suprieur de la magistrature, permettrait tout la fois de laisser linitiative et le choix de la proposition au garde des Sceaux et daccorder aux justiciables les garanties offertes par un contrle effectif du Conseil. Ce dispositif avait dailleurs t retenu et adopt en terme identique par lAssemble nationale et le Snat, et avait t propos au congrs le 24 janvier 2000 avant que le Prsident de la Rpublique ne renonce quelques jours avant sa prsentation. Il rpondrait aux recommandations mises par le Conseil consultatif des juges europens .
Cette exigence est plus que jamais dactualit. Aujourdhui comme hier et assurment comme demain, l'USM est et restera le syndicat de TOUS les magistrats, quils soient du parquet ou du sige et continuera se battre pour l'unit du corps.