CURSO INTERNACIONAL SOBRE MANEJO INTEGRAL DE ECOSISTEMAS 25 de febrero al 1 de marzo de 2002 Red Interamericana para Estudios y Capacitacin en el Uso

de Recursos Naturales para la Transformacin de las Comunidades Colegio de Postgraduados, Montecillo, Estado de Mxico RETROSPECTIVA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA Y LEGISLACIN AGRARIA Hctor Robles Berlanga1 Luciano Concheiro Brquez2

I. Presentacin La crisis por la que atraviesa el campo mexicano gener toda una discusin entre organizaciones campesinas, estudiosos del campo e instituciones de gobierno acerca de cual debera de ser el esquema de desarrollo del campo mexicano. A partir de los aos 90 muchos de los gobiernos de Amrica Latina y el Banco Mundial (BM) consideraron agotado los procesos masivos de reparto de tierras y se puso nfasis en los mercados de tierras como mecanismo para contribuir a reducir la pobreza rural reforma agraria negociada, la degradacin ambiental y la falta de competitividad en el sector agrcola. El asegurar un aceitado funcionamiento del mercado de tierras se ha convertido as en la preocupacin central de organismos nacionales e internacionales, en la panacea que asegurar que tanto campesinos sin tierra como grandes inversores acceden a la tierra 3.

Despus de varios aos impulsando polticas que descansan en la compra venta de tierras, los pocos resultados obtenidos y los diferentes conflictos por la tierra
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Consultor FAO y doctorante del Posgrado en Desarrollo Rural de la Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco (UAM-X). Correo electrnico: roblesolmos@prodigy.net.mx 2 Miembro del Departamento de Produccin Econmica (DPE) y profesor en la Maestra en Desarrollo Rural (MDR) de la UAM-X. Correo electrnico: concheir@cueyatl.uam.mx 3 Chris Van Dam. La tenencia de la tierra en Amrica Latina. El estado del arte de la discusin de la regin, FAO, agosto 1999, pgina 3.

que se han presentado en diferentes pases obligan a revisar esta posicin. Cuando todo pareca indicar que el problema de la tierra, ese antiguo nudo gordiano de la cuestin agraria que aliment la vida poltica y social de Amrica Latina durante tantas dcadas, era una reliquia del pasado, hoy asoma nuevamente como tema de debate (Chris Van Dam 1999)

La discusin sobre la cuestin agraria en Mxico requiere abordarse con una nueva mirada, especialmente cuando diversos sectores de la poblacin indgenas, mujeres, jornaleros que para la sociedad no existan hicieron acto de presencia con sus demandas y una nueva visin de sociedad. El concepto de tenencia de la tierra cubre un abanico amplio de problemticas, en este trabajo abordaremos temas que permiten un acercamiento a la realidad agraria del pas. Primero hablaremos sobre la importancia de los diferentes regmenes de propiedad y como se constituyeron. Cada rgimen de propiedad tiene caractersticas propias y disposiciones legales especficas, de ah la importancia de conocer sobre el tema. Segundo. En el campo mexicano estn presentes una serie de fenmenos estructurales que requieren ser conocidos para buscar soluciones. Nos referimos al minifundio, a la edad avanzada de los titulares, la crisis por la que atraviesa la organizacin de los titulares de la tierra y la inseguridad y presin sobre la tenencia de la tierra. La respuesta a estos problemas ser fundamental para el campo. Tercero. Los diferentes estudios sobre la tenencia de la tierra se centraban en el reparto de tierras y en las diferentes formas de propiedad sin considerar las caractersticas de los propietarios de la tierra. Recientemente se reconoce que una parte importante de los dueos de la tierra son indgenas, mujeres, o posesionarios y que alrededor de ellos vive un nmero muy importante de poblacin que trabaja como jornaleros o posee un solar en el ncleo agrario. Es

nuestro inters dar a conocer informacin que nos habla sobre la importancia de los nuevos sujetos agrarios. Cuarto. Abordaremos algunos temas presentes en la discusin sobre el proceso de reforma agraria y que permiten tener una nueva mirada sobre el campo mexicano. La desigualdad en la distribucin de la tierra parcelada permite ver las diferencias que existen entre los mismos propietarios de la tierra; los tratos agrarios nos acercan a las formas campesinas de acceso a la tierra; el dominio pleno nos refleja la vigencia de la propiedad ejidal y comunal, y por ltimo el conocimiento sobre las tierras de uso comn permite identificarlo como un espacio con grandes posibilidades para los hombres del campo y la sociedad en su conjunto. II. ESTRUCTURA AGRARIA En el medio rural viven ms de 5.7 millones de titulares de la tierra que poseen poco ms de 185 millones de hectreas, es decir, 5.7% de la poblacin del pas es propietaria de 94% del territorio nacional. La importancia de la atencin a este sector de la poblacin radica en que en sus tierras, aparte de producirse una cantidad importante de los alimentos que demandan los centros urbanos, se localizan las 141 millones de hectreas con recursos forestales con que cuenta el pas, la mayora de las 39 reservas de la biosfera o reas de proteccin de los recursos naturales e importantes centros arqueolgicos. Las tierras de ejidatarios, comuneros y propietarios privados colindan con la mayora de los 11,122 km de litorales marinos y con los 4,301 km de fronteras con Estados Unidos, Guatemala y Belice4; en suma, son garantes de la soberana nacional. Sus tierras son importantes depsitos de agua que requieren las ciudades, tambin se encuentran valiosos yacimientos de materias primas naturales y minerales necesarias para la industria. En sntesis, el campo mexicano es imprescindible para el desarrollo sustentable de la nacin.

Hctor Robles, Haca la definicin de una poltica agraria, mimeo, Mxico 2000, pgina 1 a 15.

Las 185 millones de hectreas rsticas se encuentran bajo algn rgimen de propiedad que tiene caractersticas propias y disposiciones legales especficas, por ejemplo: 1) en los ejidos y las comunidades el destino de las tierras puede ser parceladas, de uso comn y para el asentamiento humano, en el caso de las primeras son de uso individual mientras que las segundas para su explotacin requieren del acuerdo de la Asamblea del ncleo agrario y 2) en el caso de la propiedad privada existen disposiciones sobre su tamao, de acuerdo a la calidad, el cultivo y el tipo de actividad. Los 185 millones de hectreas se encuentran distribuidas de la siguiente manera: 37.2% es propiedad privada que poseen 1.6 millones de propietarios privados, con una extensin media de 45.5 hectreas por propietario. El 51.6% corresponde a la propiedad social y est distribuida entre 3.8 millones de ejidatarios y comuneros, con una extensin media por sujeto de 26.9 hectreas. Los terrenos nacionales abarcan una extensin de 7.2 millones de hectreas dividida en 144 mil predios, y por ltimo 654 colonias agrcolas con una superficie de 3.8 millones de hectreas5. (Cuadro 1).

Se entiende por Ejido a aquel ncleo de poblacin que fue dotado con tierras alrededor del radio de residencia 7 kilmetros- de los solicitante y que se encuentra conformado por el conjunto de las tierras, bosques y aguas objeto de una dotacin, as como el grupo de individuos titulares de derechos agrarios. La Comunidad es el ncleo agrario conformado por el conjunto de tierras, bosques y aguas que le fueron reconocidos o restituidos, y de los cuales ha tenido presuntamente la posesin por tiempo inmemorial con costumbres y prcticas comunales. Las Colonias agrcolas y ganaderas son ncleos agrarios que pueden ser agrcolas o ganaderas, donde sus miembros o colonos pueden llegar a tener la propiedad privada de los lotes rsticos y solares urbanos y el usufructo de las tierras de comn aprovechamiento. Una de las caractersticas de las colonias es el dominio privado que se encuentra limitado y condicionado. Se rigen por lo dispuesto en el artculo octavo transitorio de la Ley Agraria y por el reglamento de colonias agrcolas y ganaderas. Las colonias se rigen por la Asamblea general de colonos, el Consejo de administracin y el Comisario. Los Terrenos Baldos y nacionales son terrenos de propiedad de la nacin sobre los cuales el Ejecutivo Federal puede ejercitar actos de administracin y dominio en provecho del pas: Conforme a la Ley Agraria, son los baldos deslindados y medidos y los que recobre la nacin, y son inembargables e imprescriptibles.

Cuadro 1 DISTRIBUCION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA FORMA DE PROPIEDAD PROPIEDAD SOCIAL a. Ejidos b. Comunidades PROPIEDAD PRIVADA COLONIAS NACIONALES OTROS TOTALES 30,263 5,657,520 654 Ncleos 29,609 27,469 2,140 Sujetos de derecho % Hectreas %

3,844,601 67.9 3,236,234 57.2 608,367 10.7 1,606,573 28.3 62,346 144,000 1.1 2.5

101,428,726 51.6 84,569,982 42.9 16,858,744 8.7 73,125,856 37.2 3,847,792 7,200,000 11,115,926 196,718,300 1.9 3.6 5.7

Fuente: RAN, noviembre 2001. La conformacin de la estructura agraria actual tiene que ver con las formas que adquiri el proceso de reforma agraria en Mxico. Algunos de los elementos que configuraron la estructura agraria son: Primero. La concepcin inicial de la reforma agraria mexicana fue restitutoria. Su objetivo era reponer a sus dueos originales las tierras que les fueron despojadas. La dotacin se concibi como complemento. Sin embargo, esta ltima fue la va preferente para acceder a la tierra por las dificultades para demostrar la propiedad de la tierra y la fecha y condiciones del despojo. Como no todos los pueblos podan cumplir con estas condiciones, la legislacin considero que al momento de iniciar el proceso de restitucin tambin se abriera un expediente de Dotacin. La consideracin anterior permiten concluir que al no proceder los expediente de restitucin de muchos de los pueblos siguieron la va de Dotacin, por ello, la forma de propiedad que predomina entre la poblacin rural es la ejidal. Segundo. La reforma agraria mexicana modific la estructura agraria del pas. De acuerdo a los anuarios estadsticos en 1905 se registraron 8,431 hacendados en posesin de 114 millones de hectreas, el 87% de la propiedad rustica. En la 5

actualidad existen 5.6 millones de propietarios de la tierra6. Podemos hablar que en este rubro la reforma agraria fue exitosa y no como lo han querido presentar quienes se opusieron a ella y que no le otorgan ningn atributo. Tercero. El reparto agrario extenso modific la importancia de los regmenes de propiedad de la tierra. De acuerdo a los Censos agropecuarios en 1930 la propiedad privada comprenda 123 millones de hectreas, para 1950 haba disminuido a 86.7 millones, en 1970 se reportaron 70 millones y en 1990 se elev ligeramente a 71.7 millones. En este mismo periodo la superficie ejidal y comunal paso de 15 a 103 millones de hectreas7. Cuarto. La legislacin agraria y sus normas intentaron definir el tamao de la unidad de dotacin, por ejemplo en marzo de 1922 se fij la unidad de dotacin de 3 a 5 hectreas de riego. 4 a 6 de buen temporal y 6 a 8 de temporal errtico. En 1929 no lo preciso pues sealo que debera de ser entre 3 y 24 hectreas por cada sujeto de derecho agrario. En 1946 tuvo lugar una nueva reforma al artculo 27 de la Constitucin, segn la cual, la unidad de dotacin no debera de ser menor a 10 hectreas de riego o su equivalente, determinndose las equivalencias entre las distintas clases de terrenos. El cumplimiento de estas disposiciones en la mayora de los casos no se pudo llevar a cabo, entre otras razones, por las caractersticas de los terrenos (calidad de la tierra, topografa, etc.), por la falta de tierras para repartir, por la presin demogrfica, etctera.8

Quinto. Otros elementos que configuraron alguna de las caractersticas de la propiedad de la tierra fue el proceso revolucionario, por ejemplo, en el centro del pas donde la revolucin fue ms intensa y se concentraba la poblacin se doto a una gran cantidad de sujetos agrarios de poca superficie, lo que dio lugar a propietarios y ejidatarios con unidades de produccin menores a 5 hectreas

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Registro Agrario Nacional, Estructura de la Propiedad, noviembre 2001. INEGI. I y VII Censo Agropecuario y Ejidal, INEGI, 1930 y 1990. 8 Warman Arturo, El campo mexicano en el siglo XX. Ed. FCE; Mxico, 2001

mientras que en el norte del pas, por sus condiciones de aridez y una menor presin sobre la tierra, las unidades de dotacin fueron ms extensas.

Sexto. El proceso de reforma agraria en Mxico se implemento bajo concepciones diferentes. Carranza y Obregn tenan una visin diferente del proceso de reforma agraria a la que haba enarbolado Zapata y Villa. Para los primeros era importante crear un sistema de explotacin agrcola en pequeo que substituya a los grandes latifundios. Para los segundos las tierras deberan de regresar a sus propietarios originales que se encontraban organizados en pueblos o comunidades, es el eterno conflicto entre propiedad individual y comunal. Estas dos visiones sobre el campo estuvieron presentes durante todo el proceso de reforma agraria e incidieron en la conformacin de la estructura agraria, por ejemplo en el norte del pas predomino la propiedad privada y en el centro y sur la propiedad ejidal o comunal. Los estados del norte del pas son los que tienen mayor superficie de propiedad privada: Chihuahua, 12 millones 177 mil hectreas; Sonora, 9 millones 78 mil hectreas; Coahuila, 7 millones 980 mil hectreas; Tamaulipas, 4 millones 476 mil hectreas, y Jalisco, 4 millones 476 mil hectreas.

Porcentajes estatales de la superficie de propiedad privada y social

Grfica 1
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

P R IV A D A S O C IA L

Fuente: INEGI, VII Censo Agropecuario y Ejidal, 1991.

Sptimo. Si bien en diferentes pocas prevaleci la idea que la propiedad privada era ms eficiente que la propiedad ejidal, en otros momentos del proceso de reforma agraria predomin la concepcin sobre el reparto de tierras bajo la modalidad de ejido. Tambin muchos pueblos demostraron que haban sido despojados de sus tierras y por lo tanto demandaron su restitucin o pidieron el reconocimiento de sus posesiones de tierra. Estos tres elementos permitieron la conformacin de ncleos agrarios en todo el pas. En Mxico existe un total de 29,609 ncleos agrarios; de stos, 27,469 son ejidos y 2,140 comunidades. La superficie ejidal asciende a 84.5 millones de hectreas en manos de 3.2 millones de ejidatarios. Por su parte, las comunidades cuentan con una superficie de 16.8 millones de hectreas y 608 mil comuneros. El mayor nmero de ncleos agrarios se localiza en Veracruz (12.6%), Chiapas (7%), 8

Michoacn (6.1%), Guanajuato (5.3%), Oaxaca (4.8%), Jalisco (4.9%), Tamaulipas (4.8%), Sinaloa (4.2%), San Luis Potos (4.1%), Mxico (3.9%), Guerrero (3.8%), Puebla (3.8%) e Hidalgo (3.7%). (Grfica 2)
Proporcin de ncleos agrarios por estado
Grfica 2
Ncleos Agrarios 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

Comunidades
Fuente: RAN, diciembre 2000.

Ejidos

III. TENDENCIAS El proceso de reforma agraria en Mxico transform la estructura social y econmica. Cambi la estructura agraria, los regmenes de propiedad y un nmero importante de poblacin que ha principios del siglo pasado no tena tierra accedi a ella. A la par de estas transformaciones el pas cambio: transitamos de lo rural a lo urbano; se dio un crecimiento acelerado de la poblacin, de gran magnitud y duracin, la poblacin rural paso de 9.8 millones a 25 millones, y el campo mexicano, que era la columna vertebral de la sociedad mexicana a principios de siglo XX, paso a ocupar un papel secundario. Los cambios por los que transit el pas no lograron el desarrollo del campo mexicano, incluso a finales de la dcada de 1960 se hizo evidente y se reconoci la existencia de una crisis en la produccin agropecuaria que perdura hasta 9

nuestros das. Actualmente se reconoce que del total de personas que viven en pobreza extrema dos terceras partes viven en el campo. El proceso de reforma agraria y la situacin por la que atraviesa el campo dieron lugar a una serie de fenmenos estructurales que requieren ser reconocidos y analizados. a. Minifundio9. Uno de los problemas estructurales del campo mexicano es el fraccionamiento y minifundio; la mitad de los ejidatarios, 62% de los propietarios privados, 78.4% de los comuneros y 90% de los posesionarios poseen hasta 5 hectreas o menos, y ms de 20% de esos titulares de la tierra tiene su predio dividido en tres o ms fracciones, muchas veces muy separadas entre s. Es importante aclarar que no estamos en contra de las unidades de produccin pequeas ni tampoco consideramos que sean ineficientes, nos preocupa el constante fraccionamiento de la tierra que conduce a su inviabilidad y a la dispersin de los propietarios de la tierra. Reconocer el problema de la pulverizacin de la tierra conlleva a buscar como solucin formas de organizacin de los productores que descansen en los lazos de solidaridad que existen en las localidades y a su vez permiten mejorar algunas etapas del proceso productivo. b. Edad. Los ejidatarios, propietarios privados y comuneros tienen en promedio 50 aos y una cuarta parte supera los 65. Es decir, una parte importante de los propietarios de la tierra se encuentra cerca de la fase final de su actividad productiva. En el caso de ejidos y comunidades, de acuerdo a la Ley Agraria, el derecho es indivisible, lo que ha dado lugar a que los conflictos por la posesin de una parcela producto de la indefinicin o desacuerdo de herederos sean los ms frecuentes. En este caso la edad se vuelve un elemento a considerar pues de acuerdo a la esperanza de vida en reas rurales 67 aos tendramos un nmero importante de ejidatarios y comuneros 950 mil que deberan definir en lo inmediato a sus sucesores.
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Por minifundio entendemos a la explotacin agropecuaria cuya produccin no alcanza a satisfacer las necesidades bsicas de la unidad que la trabaja y administra, por lo cual son indispensables bienes o dinero obtenidos fuera del predio para subsistir.

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c. Falta de consolidacin de la organizacin de los titulares de la tierra. Los propietarios de la tierra se han destacado por su disposicin para organizarse con el fin de satisfacer necesidades inherentes a la produccin: para obtener financiamiento, adquisicin de insumos, mejores canales de comercializacin, recibir asistencia tcnica, etctera. La disposicin mostrada durante muchos aos dio lugar a la constitucin de alrededor de 26 mil sociedades de diferentes tipos: Sociedades de Solidaridad Social, Sociedades de Produccin Rural, Uniones de Ejidos, Asociaciones Rurales de Inters Colectivo, Uniones de Sociedades de Produccin Rural, Federaciones de Sociedades de Solidaridad Social y Sociedades Mercantiles10. A pesar de la existencia formal de un nmero importante de organizaciones econmicas, en los hechos una gran parte de ellas no opera, ya sea por dificultades econmicas; por problemas administrativos, contables o fiscales, de crdito y capital; por utilizacin de tecnologas que no les permite competir en los mercados; por falta de capacitacin en los nuevos esquemas productivos. Padecen conflictos internos por el manejo inadecuado de los recursos; por razones polticas o por falta de compromiso de los socios. Esta situacin no ha permitido el desarrollo independiente y autogestivo de las organizaciones de productores.

d. Inseguridad en la tenencia de la tierra. La profunda transformacin agraria del pas se realiz en un periodo de ms de 80 aos. En diversas ocasiones las entregas de tierras se llevaron a cabo de manera virtual; en otros casos hubo actos de oposicin violenta por parte de los propietarios afectados; por la tardanza de los procedimientos, los ncleos agrarios solicitaban ms tierra o los peticionarios originales ya no vivan en el poblado; en algunos casos la inexperiencia del personal tcnico o su falta de profesionalismo dio lugar a ejecuciones de las resoluciones presidenciales de manera incorrecta. Tambin se
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RAN. Nmero y tipo de organizacin econmica por entidad federativa, Mxico 2000.

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present como fenmeno el parcelamiento econmico o de hecho de la tierra, el cual careca de sustento pues en la mayora de los casos no haba sido refrendado por la autoridad competente. Todo lo anterior condujo a una significativa imprecisin en los clculos y planos; una misma tierra fue dotada por dos o ms resoluciones presidenciales; se entreg tierra diferente a la concedida por las resoluciones presidenciales; posesiones precarias o irregulares de la tierra, entre otros fenmenos. Con la regularizacin de 65 millones de hectreas y la expedicin de ms de 6.5 millones de documentos, el Procede ha logrado resolver algunos de los problemas anteriormente sealados. No obstante los avances, restan por regularizar 36 millones de hectreas y 7,905 ejidos y comunidades, de stos 6,080 presentan algn tipo de problema: falta de documentos bsicos, conflictos perimetrales, rechazo al Programa porque los ejidatarios y comuneros quieren que se les reconozca tierra en posesin que est fuera de sus planos, ncleos constituidos legalmente pero con beneficiados ausentes, o poblados cuyos sujetos no cuentan con reconocimiento legal. Adems, hay que agregar los 73 millones de hectreas de propiedad privada. En este rgimen de propiedad la irregularidad jurdica es an ms aguda. Una cantidad significativa de propietarios rurales carece de ttulos o slo dispone de escrituras privadas cuyas especificaciones no permiten su inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad. De manera adicional, en las entidades federativas los registros padecen diversos grados de desactualizacin. Sumando la superficie de ejidos, comunidades y propiedad privada resultan alrededor de 108 millones de hectreas que faltan por regularizar, lo que representa dos terceras partes de las tierras rsticas del pas. Esta situacin significa inseguridad para los propietarios de la tierra y genera condiciones

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desfavorables para la inversin productiva. La regularizacin de la propiedad rstica es una tarea ineludible para el Estado mexicano. (Robles:2001:1-2). En las condiciones actuales de la economa mexicana la regularizacin de la tenencia de la tierra no es un instrumento suficiente para otorgar seguridad a los propietarios de la tierra y para que estos puedan acceder al financiamiento. La poltica aislada de asignacin de ttulos de propiedad se limita a s misma en un ambiente de pobreza, falta de infraestructura, y crdito reducido. La certificacin de derechos o el dominio pleno en cuanto tales no llevarn muy lejos en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Por decir lo menos, un pobre de 1992 es un pobre de 199711 tambin son pobre en el 2002. Para nosotros el reconocimiento jurdico no es suficiente para dar certeza, se requiere forzosamente del reconocimiento social a la posesin de la tierra. reconocimiento social y jurdico son la nica garanta para lograr el respeto a los derechos de propiedad. e. Presin sobre la tierra. En los ejidos conurbados se presenta una intensa presin sobre la tierra debido al crecimiento de los centros urbanos, lo que ocasiona, entre otros problemas, venta ilegal de tierras, conflictos agrarios, subutilizacin de los espacios y deterioro de los recursos. Actualmente existen 6,194 ejidos y comunidades con asentamientos humanos irregulares; 840 se encuentran ubicados en 289 municipios, estn aportando tierras para el crecimiento urbano de 116 ciudades medias y las cuatro zonas metropolitanas. Incorporar adecuadamente las tierras rsticas al desarrollo urbano es una necesidad impostergable. La poblacin crece a una tasa media anual de 1.7%, lo que significar contar en el ao 2020 con aproximadamente 122 millones de personas, de stos, 27.7 millones vivirn en localidades menores a 2,500 habitantes. El incremento de poco ms de 20 millones de personas equivale al surgimiento, dentro de veinte aos, de otra zona metropolitana de la Ciudad de
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J. Mario Herrera y Jonathan Molinet. Certificacin de derechos ejidales y asignacin de recursos, en Reforma agraria y desarrollo rural en el siglo XXI, Procuradura Agraria y Plaza y Valdez Editores, Mxico 2000, pgina 436.

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Mxico con todas sus implicaciones. Esta presin sugiere que los retos que plantea el incremento de poblacin remiten, sin duda, a la necesidad de incrementar la produccin total de alimentos y a la vez preservar los recursos naturales para las generaciones futuras. IV. GRUPOS EMERGENTES Los diferentes estudios sobre la tenencia de la tierra se centraban en el reparto de tierras y en las diferentes formas de propiedad sin considerar las caractersticas de los propietarios de la tierra. Recientemente se reconoce que una parte importante de los dueos de la tierra son indgenas, mujeres, o posesionarios y que alrededor de ellos vive un nmero muy importante de poblacin que trabaja como jornaleros o posee un solar en el ncleo agrario. Nuestro inters por dar a conocer informacin que nos refiere sobre estos nuevos sujetos agrarios, es que el efecto de la prolongada crisis del campo mexicano se acenta sobre estos grupos sociales, que se caracterizan por ser los ms pobres. Estos sectores de la poblacin rural tradicionalmente son los menos atendidos por las instituciones de gobierno a pesar de que presentan mayores carencias. Los nuevos sujetos agrarios que irrumpieron en la escena nacional con nuevas propuestas de organizacin y recuperacin de espacios no son precisamente los esperados por los modernizadores de la sociedad. En lugar de inversionistas con deseos de invertir y asociarse con agricultores prsperos y emprendedores aparecen los propietarios de la tierra pobres que quieren discutir tema sobre un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, esquemas de comercializacin en mercados solidarios, construccin de redes de solidaridad, el papel del estado y concretamente del municipio, la mujer y su papel en la vida nacional, y el territorio como espacio poltico y social.

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a. Indgenas12. Cuando se aborda el tema de la propiedad de la tierra asociado a la poblacin indgena es comn que se utilicen conceptos y descripciones que no corresponden a la realidad, sino a la persistencia de mitos que mediatizan el acercamiento objetivo a los problemas y, por tanto, a sus soluciones. Por ejemplo, se concibe a la comunidad como la nica o la ms importante forma de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas; incluso es frecuente que se le denomine comunidad indgena. Tambin se cree que es la adecuada y propia de los pueblos indgenas, es decir, aquella que corresponde a todas y cada una de las caractersticas sociales, culturales y normativas que poseyeron y poseen los pueblos indgenas del pas. Adems se menciona que los indgenas usufructan las tierras principalmente en comn, que no se asignan superficies parceladas en propiedad o que en la asignacin individual de las tierras predomina un criterio de equidad; es decir, que todos tienen los mismos derechos y la misma cantidad de tierras. Si bien es posible apreciar en los ncleos agrarios con poblacin indgena caractersticas particulares de ciertas formas de trabajo de la tierra, as como procesos agrarios especficos en su reconocimiento, en realidad son numerosos los factores que han actuado para la generacin de las caractersticas agrarias que se observan en cada regin del pas, en las cuales es posible advertir claros contrastes. Existe la creencia de que la comunidad es la nica o la ms importante forma de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas, sin embargo, esta apreciacin no corresponde a la realidad, pues los pueblos indgenas se encuentran agrupados mayoritariamente en ejidos. En los municipios con poblacin indgena existen 26.9 millones de hectreas rsticas, que representan 93.1% de dicho territorio. El tipo de propiedad que predomina es la ejidal, con 58.5%. Le sigue la propiedad privada, con 27.2% y por ltimo la comunal con 11.3%; en estos municipios existen 4 mil 374 ejidos, mil 258 comunidades y 304 mil unidades de produccin
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Los datos de este apartado provienen de: Hctor Robles. Propiedad de la tierra y poblacin indgena, en Estudios Agrarios, Revista de la Procuradura Agraria, nmero 14, Mxico 2000, pginas 143-148.

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privadas. El resto de la tierra corresponde a terrenos nacionales y colonias agrcolas y ganaderas La informacin anterior nos permite afirmar lo siguiente: a) La forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal. Esto se debe principalmente a dos razones. La primera es que, si bien los expedientes de Restitucin y Dotacin de tierras empezaron a tramitarse a partir del Decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1940 cuando el Cdigo Agrario norm el procedimiento jurdico para la titulacin de terrenos de bienes comunales diferencindolo de otros procedimientos agrarios.13 La segunda razn se debe a que los pueblos que fueron privados de sus tierras, bosques o aguas tenan derecho a que se les restituyeran, pero estaban obligados a demostrar la propiedad de la tierra, as como la fecha y condiciones del despojo. Como no todos los pueblos podan cumplir con estas condiciones, la legislacin consider que al momento de iniciar el proceso de restitucin (a comunidades) tambin se abriera un expediente de Dotacin (en ejidos o Nuevos Centros de Poblacin Ejidal). As, en caso de no proceder el expediente de restitucin el expediente de Dotacin procedera sin tener que iniciar un nuevo trmite. Esto fue lo ms frecuente; por ello, la forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal: de cada cuatro ncleos agrarios con poblacin indgena tres son ejidos y uno comunidad. b) Existen comunidades donde su poblacin indgena es nula o muy baja, por eso es importante diferenciar a la comunidad, como forma de tenencia de la tierra, de la poblacin indgena. Para el reconocimiento, confirmacin y titulacin de bienes comunales se estableci el procedimiento agrario mediante el cual los pueblos que guardan el estado comunal solicitaron a las autoridades agrarias les

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Para ms detalles, consultar la Gua de Restitucin y Dotacin de Tierras y de Reconocimiento, Confirmacin y Titulacin de Bienes Comunales, Zazil Sandoval et al., CIESAS-RAN, Mxico, 1999, pgina 99.

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confirmaran y titularan, mediante una Resolucin Presidencial, las tierras que haban posedo de 'tiempo inmemorial.14 La asociacin del procedimiento agrario de pueblos que guardan el estado comunal
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RTBC

CTBC

con el concepto los

y no al concepto pueblos indgenas

se relaciona con el hecho de que actualmente existen mil 252 comunidades la mitad del total nacional donde la poblacin indgena es nula o muy baja; por ejemplo, las comunidades que se localizan en los estados de Aguascalientes, Coahuila, Quertaro y Tamaulipas. c) Existe un nmero importante de indgenas que se ostentan como propietarios privados, especialmente en las regiones de Zonglica, Veracruz; la sierra Mazateca, Oaxaca; en los municipios de Pantepec, Simojovel, San Cristbal de las Casas, Salto del Agua, San Juan Cancuc, en Chiapas, y en algunos de la Huasteca hidalguense (Atlapexco, San Felipe Orizatln y Huazolingo). Las caractersticas de las unidades de produccin privadas son similares a las de propiedad social: las tierras son de mala calidad, enfrentan las mismas dificultades para producir, la superficie promedio de los predios es casi la misma y tambin predomina el minifundio. d) En cuanto a la problemtica agraria, en los municipios indgenas se encuentra parte importante de los conflictos regionales por la tierra: Chimalapas, Oaxaca y Chiapas; huicholes, Jalisco y Nayarit; purpechas, Michoacn; huastecos y nahuas, Hidalgo y Veracruz, por mencionar slo algunos casos. Asimismo, en ellos se ubica una parte importante de los terrenos nacionales por regularizar; el avance del Procede es inferior en 15 puntos porcentuales al promedio nacional. e) El Programa de Certificacin de las Comunidades se inici en 1998, casi cinco aos despus que la certificacin en los ejidos. Los antecedentes y peculiaridades
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Idem. Si bien para algunos legisladores guardar el estado comunal es sinnimo de pueblos indgenas, en el procedimiento para la Restitucin y Reconocimiento Confirmacin y Titulacin de Bienes Comunales no se encuentra definido este concepto lo que da lugar a diversas interpretaciones, tan es as que se le reconoci tierras a pueblos mestizos bajo esta va.

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de estos ncleos agrarios motivaron que se pospusiera la entrada de Procede hasta disponer de polticas ms flexibles a las distintas condiciones de las comunidades del pas. Mientras que la reforma del ejido motiv numerosos trabajos que pronosticaron primero y despus registraron los primeros efectos en ejidos de diversas regiones del pas, la atencin que recibieron las comunidades agrarias ha sido sumamente escasa, notoriamente inferior a su importancia relativa en el pas (17.6% de la superficie en propiedad social). El limitado inters en esta forma de tenencia ha sido una regularidad inexplicable en los estudios de la tenencia de la tierra en Mxico. A fin de contribuir a subsanar esa deficiencia, la investigacin que aqu reporta sus resultados preliminares, se avoc a conocer las prcticas locales de la tenencia de la tierra en dos ncleos de poblacin con bienes comunales en el sur del Estado de Mxico, as como a registrar los primeros efectos del programa de certificacin. En esta ponencia se reportan en particular los primeros hallazgos de la investigacin en una comunidad agraria del municipio de Malinalco. El hecho de que las comunidades agrarias no fueran sujeto de dotacin sino nicamente de reconocimiento y titulacin de sus bienes comunales posedos durante siglos y las contradicciones y vacos legales respecto a la propiedad rural, propici que al interior de la comunidad estudiada se desarrollaran las dos formas de propiedad bsica con reas de influencia y prcticas bien diferenciadas. Si bien la incorporacin al Procede y la culminacin de la certificacin ha fortalecido las nociones de propiedad comunal y las instituciones y organizaciones locales ligadas a ella, tambin ha generado un importante malestar en el segmento de personas que se consideraban como propietarios y se ha acrecentado la tensin entre estos ltimos y quienes han dependido tradicionalmente del usufructo de terrenos considerados menos ambiguamente como comunales. Los resultados del Procede en comunidades como la estudiada pueden explicarse por el precario conocimiento que se dispone de las condiciones que privan en comunidades agrarias de diferentes regiones del pas. De igual forma ponen en relieve los escasos recursos que destin el Estado mexicano para hacer cumplir las resoluciones presidenciales y evitar el desarrollo de tendencias privatizadoras en comunidades mestizas como la estudiada, y que

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fueron prohijadas por sistemas de registro ineficientes, y por funcionarios y fedatarios negligentes o corruptos (Rivera, 2001). b. mujeres propietarias de tierra. Las mujeres en el campo participan en el desarrollo de nuestro pas con su trabajo cotidiano, en el mbito domstico, agropecuario y artesanal, sin que hasta el momento se reconozca su aporte a la actividad nacional. Hace poco ms de treinta aos las propietarias de la tierra eran muy pocas, su nmero apenas rebasaba un punto porcentual y ahora representan cerca de 18%. En suma, estamos hablando de 500 mil ejidatarias, 84 mil comuneras y 318 mil propietarias privadas16, es decir, cerca de un milln de mujeres actualmente son dueas de la tierra. Sin embargo, las titulares de la tierra enfrentan los problemas estructurales de la propiedad de la tierra de manera ms acentuada. Existe un mayor nmero de mujeres con 5 o menos hectreas; 53.2% de las ejidatarias se ubican dentro de ese rango, 62% para el caso de las propietarias privadas y 78.4% las comuneras. Adems, son de edad ms avanzada: 6 de cada 10 tienen ms de 50 aos y 3 ms de 65. Por otro lado, las dificultades econmicas conllevan la necesidad de que las mujeres trabajen para el sostenimiento del hogar, muestra de ello es que de cada 10 hogares, en tres la titular de la tierra contribuye a su sostenimiento y en otros tres es el nico sostn. Es decir, en 6 de cada 10 hogares la mujer es un importante apoyo a la economa familiar17. c. Jornaleros. Se considera que en Mxico existen alrededor de 3.8 millones de jornaleros agrcolas18. Es uno de los sectores ms vulnerables. El deterioro constante de sus niveles de vida y su difcil insercin en el mercado de trabajo los obliga a buscar empleo fuera de sus localidades. Los distingue su inseguridad laboral; elevadas cargas de trabajo que derivan del cumplimiento de jornadas
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Hctor Robles. Presencia de la mujer en el campo mexicano, ponencia presentada en el foro La construccin de polticas con enfoque de gnero para el campo, Mxico 2000, pgina 2. 17 Hctor Robles (Coordinador). Y ando yo tambin en el campo!, Procuradura Agrario, Mxico 2000, pginas 125.
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laborales superiores a las permitidas por la Ley; su contacto con agroqumicos que afectan su salud, condiciones inapropiadas de seguridad e higiene en sus lugares de estancia y trabajo; todo ello, en muchos de los casos, asociado a la desintegracin familiar, niveles muy bajos de educacin, desarraigo y la presencia de ambientes de discriminacin social. d. Posesionarios y avecindados. Las asambleas de los ncleos agrarios han reconocido a 305 mil posesionarios y 680 mil avecindados. Los posesionarios son aquellos campesinos que poseen tierras ejidales en explotacin y no han sido reconocidos como ejidatarios por la Asamblea o el Tribunal Agrario. Se caracterizan por ser ms jvenes que los ejidatarios, 43.5 aos en promedio; cuentan con parcelas ms pequeas, 3.1 ha contra 9.5 ha que poseen los ejidatarios; muy pocos tienen derecho a las tierras de uso comn, y el tamao de sus solares tambin es menor. En sntesis, tienen una situacin ms precaria que los ejidatarios19. Los avecindados son todos aquellos mexicanos por nacionalidad que han vivido por un ao o ms en el ncleo agrario y que han sido reconocidos por la Asamblea o el Tribunal Agrario. Fueron reconocidos con las reformas al Artculo 27 constitucional y tienen derecho de propiedad sobre su solar y a participar a travs de la junta de pobladores en las decisiones que se refieren al asentamiento humano. Muchos de ellos, al no tener derechos sobre tierras parceladas y de uso comn, trabajan como jornaleros o apoyan en las labores productivas de la unidad familiar. Por ser ms jvenes que los ejidatarios y por los lazos familiares que los unen, podran ser los receptores de un programa de relevo generacional. Desterrar la marginacin de estos sectores de la poblacin es una condicin indispensable para lograr el desarrollo del pas. De la misma manera en que la sociedad mexicana requiere para seguir avanzando impulsar el desarrollo del campo, la sociedad rural no podr caminar por ese proceso sin estos grupos de la poblacin.
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DGEP, Estadsticas Procede, Procuradura Agraria, Mxico 2001.

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V. UNA NUEVA MIRADA AL CAMPO MEXICANO. Tradicionalmente los estudios sobre tenencia de la tierra se referan a la forma que adquiri el reparto de tierras, sin embargo, en aos recientes varios investigadores han puesto hincapi en temas que muestran aspectos novedosos sobre los sujetos agrarios y su relacin con la tierra. El anlisis sobre la desigualdad en la distribucin de la tierra parcelada permiti detectar las diferencias que existen entre los ejidatarios mismos; los tratos agrarios nos muestran formas campesinas de acceso a la tierra diferentes al reparto de tierras; el dominio pleno nos refleja la vigencia de la propiedad ejidal y comunal, y por ltimo los estudios sobre las tierras de uso comn nos permite hablar sobre la tragedia de los comunes y las grandes posibilidades que ofrecen este tipo de tierras para los hombres del campo y la sociedad en su conjunto. a. Desigualdad en la distribucin de la tierra parcelada.20 Para medir la desigualdad en la distribucin de la tierra parcelada utilizamos el ndice de Gini por ser uno de los indicadores ms sencillos y usuales; este toma valores entre cero y uno, cero si la distribucin es totalmente equitativa y uno si todos los bienes se concentran en una sola persona. Si consideramos a todos los sujetos con derecho (ejidatarios y posesionarios), el ndice de Gini a nivel nacional es de 0.5580 (grfica 3), disminuye en la distribucin de los ejidatarios (0.5268) al descontar la contribucin de los posesionarios a la desigualdad.21

Estimacin de la curva de Lorenz nacional, distribucin de superficie parcelada

Grfica 3

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Hctor Robles, Julieta Salazar, La desigualdad en la distribucin de la tierra en Mxico, Mimeo, Mxico 2002. 21 Al graficar la proporcin acumulada de superficie contra la proporcin acumulada de sujetos agrarios se obtiene la Curva de Lorenz, al unir los extremos de sta mediante una recta se obtiene la lnea de equidistribucin, en donde se grafica una desigualdad nula, ya que a cada proporcin de sujetos corresponde la misma proporcin de superficie. Esta curva sirve para comparar la distribucin real con un modelo terico de igualdad. En la lnea de equidistribucin, el ndice de Gini es igual a 0: entre ms alejada se encuentra la Curva de Lorenz respecto a esta lnea, el coeficiente se incrementa ms.

21

1.0 0.9 0.8 0.7 Proporcin de superficie 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 Proporcin de sujetos

Fuente: elaborado con datos del RAN, enero 2001.

A nivel estatal, los ndices menores de desigualdad (para todos los sujetos de derecho) corresponden a algunos estados donde hay una importante fragmentacin en la tierra (Mxico, Hidalgo, Tlaxcala, Aguascalientes, Puebla, Quertaro y Guanajuato), en otras palabras, la mayora de los sujetos posee pocas hectreas. Los ndices mayores corresponden a entidades en las que la media de superficie es muy alta, pero la mayor parte tiene menos de esa superficie ----Baja California Sur, Baja California y Coahuila----. (Grfica 4).

ndice de Gini en los estados

Grfica 4

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0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

Fuente: Elaborado con datos del RAN.

Sin embargo, dada la alta dispersin de las medias estatales (la media nacional es de 8.47, mientras las estatales fluctan entre 1.6 y 69.8) y la concentracin de poblacin, la aportacin mayor a la desigualdad nacional corresponde a aquella que se da entre los estados donde la desigualdad recae principalmente en los que tiene una media de superficie estatal baja y los que tiene altas concentraciones de sujetos agrarios. Destacan los casos de Mxico, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla y Morelos (en los que se da la mayor parte de la desigualdad), los que se caracterizan por alta concentracin de sujetos y superficie mnimas. En estas entidades coinciden las condiciones de baja desigualdad interna y externa alta. En el extremo opuesto estn Baja California, Baja California Sur y Coahuila, que cuentan con una media alta de tierra parcelada por individuo, sin embargo, en su interior hay mayor concentracin, por tanto, tienen desigualdad interna alta con externa muy baja. Es importante destacar las tendencias de otros estados, en Aguascalientes y Sinaloa los ejidatarios tienen una media cercana a la nacional y desigualdades internas muy bajas, stos se acercan ms al criterio de equidistribucin. Por otro lado, en Tabasco, Guerrero y Oaxaca se presentan medias tambin cercanas a la nacional

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y con distribuciones internas muy dispares (sus ndices son de los ms altos) lo que permite inferir que tiene un alto grado de desigualdad. (Grfica 5).

Contribucin estatal a la desigualdad nacional, por unidad porcentual de la poblacin Grfica 5

1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

Fuente: Elaborado con datos del RAN.

En el caso de los propietarios privados el ndice de Gini es de 0.6379; es decir, existe mayor desigualdad entre los propietarios privados. Si la comparacin la realizamos a nivel de estado encontramos mayor desigualdad entre los ejidatarios en 8 entidades Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Guerrero, Oaxaca, Sinaloa, Tabasco y Yucatn, en 3 estados es muy similar la desigualdad en ambos tipos de tenencia de la tierra: Colima, Michoacn y Sonora, y en el resto de las entidades es mayor en el sector privado. Grfica 6.

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ndice de Gini por Rgimen de Tenencia de la Tierra

0.8000 0.7000 0.6000 0.5000 ndice 0.4000 0.3000 0.2000 0.1000 -

Ejidatarios

Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Los ndices de desigualdad en la distribucin de la tierra en Mxico 0.5580 en la propiedad ejidal y 0.06379 en la propiedad privada son menores a los que se registran en varios pases de Amrica Latina: Paraguay 0.93, Guatemala 0.87, Venezuela 0.85, Colombia 0.82 y Brasil 0.80. La diferencia con estos pases estriba en que en nuestro pas el proceso de reforma agraria implic el reparto de tierras de las grandes haciendas mientras que en los otros pases no se implemento una reforma agraria que implicar la distribucin de la tierra.

b. Los tratos agrarios. La crisis por la que atraviesa el campo mexicano gener toda una discusin entre organizaciones campesinas, estudiosos del campo e instituciones de gobierno acerca de cual debera de ser el esquema de desarrollo del campo mexicano. En los ltimos aos el debate gira alrededor de si la poltica agraria debera de ser redistributiva o administrativa y tcnica o asistida por el mercado. Esta polmica no es nueva ni se encuentra resuelta, por ejemplo Edmundo Flores, en los

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aos 70, al hablar sobre falsas reformas agrarias sealaba que una fuente de error en la discusin actual sobre la reforma agraria surge del intento de considerar ciertas mejoras esencialmente administrativas y tcnicas como si fueran reformas verdaderas, fundamentales22. El mismo autor menciona que las reformas agrarias no deben ser confundidas con el aumento de la eficiencia en la agricultura por medio de semillas hbridas, servicios de extensin agrcola o medidas similares. Aunque estas medidas son necesarias, no alteran bsicamente ni la distribucin del ingreso ni la estructura poltico-social.

Sin embargo, a partir de los aos 90 muchos de los gobiernos de Amrica Latina y el Banco Mundial (BM) consideraron agotado los procesos masivos de reparto de tierras y se puso nfasis en los mercados de tierras como mecanismo para contribuir a reducir la pobreza rural reforma agraria negociada, la degradacin ambiental y la falta de competitividad en el sector agrcola. El asegurar un aceitado funcionamiento del mercado de tierras se ha convertido as en la preocupacin central de organismos nacionales e internacionales, en la panacea que asegurar que tanto campesinos sin tierra como grandes inversores acceden a la tierra 23.

El Banco Mundial en su argumentacin a favor de una reforma agraria asistida por el mercado seala que Para la mayora de los pobres de los pases en desarrollo, la tierra sigue siendo el principal medio de refugio, que genera sustento, as como el vehculo ms importante para invertir, acumular riqueza y transferirla de una generacin a otra... La transferencia de tierras se realiza de acuerdo a la disposicin de los compradores y vendedores, stas son polticamente viables en el actual contexto donde las expropiaciones no los son. Adems, el proceso de seleccin de beneficiarios permite identificar a aquellos que realmente estn interesados en adquirir tierras y estn dispuestos a trabajarla y pagar por ella, a
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Edmundo, Flores. La teora econmica y la tipologa de la reforma agraria, Lecturas del trimestre. Desarrollo agrcola. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1972, pgina 305 y 306. 23 Chris Van Dam. Op. cit, pgina 3.

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diferencia de las distribuciones masivas gratuitas. De esta forma se limita eficazmente las distribuciones de tierra a la demanda efectiva de la misma. Asimismo, los subsidios otorgados permiten compensar la falta inicial de capital de trabajo. Otra ventaja es que las distribuciones de tierra y capital de trabajo se realizan en funcin de las necesidades especficas de los beneficiarios y grupos de beneficiarios, a diferencia de las reformas agrarias tradicionales que otorgan cantidades promedio de tierra y capital. Por todo lo anterior, los programas de reforma agraria negociada son administrativamente ms baratos y efectivos24. Diferentes investigadores (Putzel, Reydon, Gordillo, Thiesenhusen, Miethbauer, Binswanger) y en eventos internacionales sobre la reforma agraria y las formas de acceso a la tierra (International Conference on Agrarian Reform and Rural Development, Filipinas 2000, Conferencia Acceso a la tierra:reformas agrarias innovadoras para la sostenibilidad y la reduccin de la pobreza, Alemania 2001 y Conferencia Electrnica Grupo Charlovi, 2001) se ha sealado las limitaciones de una reforma agraria negociada o asistida por el mercado. De acuerdo a las a estos autores y en estos eventos las reformas agrarias negociadas presentan una serie de debilidades que no permiten su funcionamiento adecuado. Primero. Ausencia de financiamiento a largo plazo para compra de tierras lo cual reduce la demanda a un segmento reducido de compradores entre los cuales no figuran los campesinos pobres. Segundo, la existencia de una fuerte asimetra de informacin entre vendedores y compradores, particularmente si stos ltimos son ajenos a la regin en donde se ubican las tierras en venta. Por su parte, la asimetra de informacin obedece a la incapacidad de las instituciones respectivas de garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra tanto en trminos legales (ttulos, registros) como geogrficos (mapas, catastro); a los elevados costos de transaccin, debido, en cierta medida, a la incertidumbre de los derechos, a la poca transparencia y
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Klaus Deininger. Mercado de tierras y reformas de la tenencia de la tierra. Documento presentado en la Conferencia Internacional sobre Acceso a la Tierra. Reformas Agrarias Innovadoras para la Sostenibilidad y la Reduccin de la Pobreza, Bonn, Alemania, 19-23 de marzo de 2001, pgina 5-12.

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complejidad del proceso de constitucin de derechos y a los impuestos de transaccin y registro de propiedad; y finalmente a la poca confiabilidad y excesivo centralismo del sistema de resolucin de conflictos (tribunales)25. El mercado como instrumento para cambiar las estructuras de poder y as poder acceder a la tierra, es problemtico y dudoso. Tambin menciona que el mecanismo del mercado como instrumento para la redistribucin de los derechos a la tierra es frecuentemente un indicador de la dbil voluntad poltica para la reforma agraria, e incluso puede diluir a ms mecanismos coercitivos 26. Para que el mercado de tierras conduzca preferentemente al acceso a nuevas tierras de los pequeos productores es altamente dependiente de financiamiento adicional proveniente de los presupuestos estatales, la banca privada y, bsicamente, de recursos de la cooperacin internacional, lo que se traducir en esfuerzos parciales, muy costosos financiera y socialmente y de bajo impacto real.27. Para otros autores (Concheiro, Gordillo, Robles) los lazos familiares, el compartimiento de riesgos, la ayuda mutua y suma de esfuerzos y recursos son mecanismos que han desarrollado los campesinos ante la situacin critica por la que atraviesa las actividades agropecuarias y deberan de ser consideradas como esquemas de acceso a la tierra para la poblacin pobre y sin tierra. En contraposicin a la venta de tierras existe otra opcin: los tratos agrarios. Este esquema tiene varas ventajas. Primero, es una prctica aunque estaba prohibida en Mxico que los campesinos venan realizando desde hace mucho tiempo, no es desconocida para ellos; segundo, es un instrumento de promocin social, de capilaridad social para agricultores no provistos de capitales; tercero, permite la
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Gustavo Gordillo, Economa poltica de los derechos de propiedad y las instituciones agrarias en Amrica Latina, ponencia presentada en el foro Polticas de Tierra. Encuentro Latinoamericano y del Caribe, Pachuca, Hidalgo, 2002, pgina 15. 26 Thomas Miethbauer en la Conferencia Acceso a la tierra: reformas agrarias innovadoras para la sostenibilidad y la reduccin de la pobreza 2000, mimeo, pgina 4. 27 Grupo Charlovi, Reforma agraria y mercado de tierras, en Eduardo Robledo (Coordinador) Reforma agraria y desarrollo rural en el siglo XXI, Procuradura Agraria y Plaza y Valdez Editores, Mxico 2000, pgina 379.

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movilidad de los que intervienen y adaptarse a las necesidades de trabajo y equipo, y cuarto, permite a los que participan incorporar recursos y trabajo para trabajar la tierra, de otra forma esas tierras podran quedarse sin producir. Tambin pudiera ser la solucin para el relevo generacional y superar las restricciones del minifundio28

El anlisis de las diversas formas mediante las cuales los ejidatarios acceden a la tierra es prcticamente inexistente en los estudios de la temtica agraria en Mxico, en los que comnmente slo se hace referencia a las acciones agrarias dotacin y restituciones de tierras. Actualmente existe informacin acerca de las otras formas de acceso, que en estos momentos, tanto por su importancia numrica como por sus implicaciones, son ms importantes. las caractersticas ms importantes son: 1. Para un adecuado funcionamiento del mercado de tierras se considera como requisito la titulacin de la tierra, dado que esta medida es una de las vas para garantizar la seguridad de los derechos de propiedad. En Argentina, en la provincia de la Rioja se estima que 60% de la tierra carece de ttulo y en la provincia de Salta en el estrato de productores que trabajan entre dos y cuatro hectreas 95% de ellos no cuentan con un ttulo perfecto 29; en Brasil, se calcula que ms de la mitad de los establecimientos brasileos no tienen ttulos de propiedad30; En Per, se considera que no ms del 10% de los predios estn registrados31, y en Mxico falta por regularizar alrededor del 30% de la propiedad ejidal y comunal y en la propiedad privada la irregularidad jurdica es ms aguda32.

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Por minifundio entendemos a la explotacin agropecuaria cuya produccin no alcanza a satisfacer las necesidades bsicas de la unidad que la trabaja y administra, por lo cual son indispensables bienes o dinero obtenidos fuera del predio para subsistir. 29 Popp, Jurgen y Gasperini, Mara, El mercado de tierras en dos provincias de Argentina: La Rioja y Salta, CEPAL y Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, Santiago de Chile, 1999. 30 Reydon, Bastiaan y Plata, Ludwig, Poltica de mercado de tierras en Brasil, Informe Tcnico, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID, Washington, D.C. 1998. 31 Zegarra Mndez Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Per, CEPAL y Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, Santiago de Chile, 1999. 32 Direccin General de Estudios y Publicaciones, Propuesta Programa Sectorial Agrario 2001-2006, DGEP, Mxico, junio del 2001.

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En sntesis, en Amrica Latina se estima que ms del 50% de los propietarios de la tierra no poseen ttulos seguros sobre sus tierras.

2. Los tratos agrarios como forma de acceso a la tierra es muy dinmico en Amrica. En Mxico, 3 de cada 10 ejidatarios tienen algn acuerdo de explotacin de la parcela que implica ese traslado del usufructo de la tierra33. El rea bajo arrendamiento en otros pases es muy similar, 38% en Belice; 16% en Brasil; 20% en Uruguay; 27% en Ecuador; 29% en Guyana; 56% en Honduras, y 67% en Panam34. Incluso, en Vietnam y China, actualmente el Estado protege en general los derechos e intereses de los usufructuarios de la tierra y reconoce su derecho a intercambiar, transferir, arrendar, heredar o hipotecar sus derechos agrarios35. 3. En algunos casos, cuando se habla del mercado de tierras se refieren slo a la venta, sin embargo, en muchos pases predominan las transacciones que tienen que ver slo con el usufructo de la tierra renta y aparceras 36. En casi toda Amrica predominan los tratos en donde las partes comparten los riesgos y el producto, incluido regiones de los Estados Unidos, en Nebraska, y South Dakota, el 71% de los tratos sobre la tierra son a medias. En Mxico son ms importantes los tratos de aparcera, 4 de cada 10 tratos son de este tipo, le sigue la renta con 3, el prstamo 2 y la venta de tierras uno; en El Salvador se arrienda de un 25 a 30% de la tierra agrcola37. 4. La venta de tierras tiene una importancia numrica considerablemente menor a aquella en donde los tratos involucran nicamente una transferencia del usufructo. En los pases desarrollados se estima que la proporcin de tierras que cambia de
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Direccin General de Estudios y Publicaciones, Los tratos agrarios en ejidos certificados, Procuradura Agraria, Mxico 1998. 34 Jaramillo, Carlos, El mercado de tierras en Amrica Latina: haca una nueva estrategia, BID, Informe Tcnico, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID, Washington, D.C. 1998. 35 Vu Huu Tuynh, Legislacin y polticas agrarias en Vietnam, Reforma Agraria y desarrollo rural en el siglo XXI, SRA, Plaza y Valds, Mxico 2000. 36 Por aparcera se entiende un trato en el cual el pago que recibir cada una de las partes se fija con base en la cosecha, como la mitad, un tercio, la cuarta parte o un porcentaje. Es un arreglo que se caracteriza, pues, porque quienes lo celebran comparten los riesgos de la produccin. 37 Stanley, D; S. Hendrix, y S. Leisz, Land information Sources in Latin America, Vol. 2 Central American Countries. Ld Tenure Center. Universidad de Wisconsin, Madison.

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mano anualmente es del 2% por ao, en Estados Unidos es de 1.2%, en Venezuela, esta fraccin alcanz el 3.5%, En Colombia, de acuerdo al estudio
CEGA, FAO-

el 5% de las reas cambiaron de mano en 1991, en Ecuador, es entre 1.2 y

2.3% anual38 y en Mxico, entre 1993 y 1999, la tasa equivalente anual de venta esta entre 1.06% y 2.0%,39. 5. La mayora de las transacciones de arrendamiento se dan entre iguales y en el propio localidad, por ejemplo en regiones de Estados Unidos, 46% de los contratos son con familiares, en Honduras la mayora de las transacciones se da entre productores del mismo predio; en Colombia, 50% de las ventas de tierras fueron realizadas entre familiares; en Mxico la mitad de las transacciones se da entre familiares, y en Honduras la tierra, a veces, se vende primero, sino exclusivamente, entre parientes y amigos40. 6. Una caracterstica del mercado de tierras es su informalidad. En regiones de Estados Unidos, 65% de los tratos son anuales y el 50% de las rentas orales41; en Honduras y Ecuador ms de la mitad de las transacciones son informales; en Mxico, 80% de las transacciones son acuerdos a la palabra42. Respecto a la duracin, al igual que en los casos anteriores se presenta el mismo comportamiento, la mayor parte de stos son a corto plazo. 7. Existe un dinmico mercado entre pequeas propiedades. En Mxico, 4 de cada 10 ejidatarios que recibieron tierras para trabajar de otras personas lo hicieron porque sus tierras eran insuficientes o para aumentar su superficie y 2 de cada 10 ejidatarios que arrendaron fue para ayudar al dueo de la tierra43. Situacin similar sucede en Honduras, de acuerdo al estudio del Banco Mundial, 79% de los pequeos agricultores compraron tierras a otros pequeos agricultores
38 39

Jaramillo, Carlos, BID, Op. cit. Op cit. 40 Jaramillo, Carlos, BID, Op. cit. 41 BID, Op. cit. 42 El Salvador tiene el porcentaje ms alto de formalidad, estimndose un 95% de la propiedad con dominio pleno. 43 DGEP, OP CIT.
DGEP

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y, de los que reportaron haber vendido predios, 69% vendieron a otros agricultores pequeos. La misma situacin se encuentra documentada en estudios de campo en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Paraguay. 8. La mayor parte de las transacciones se realizan sin el financiamiento del sector formal. De acuerdo a un estudio realizado por el Proyecto para el Desarrollo de la Poltica Agraria en Honduras
PRODEPAH,

96% de las personas que compraron tierras

lo hicieron con fondos propios y 70% de ellos pag al contado 44; en Mxico, de acuerdo al estudio sectorial agrario, despus de las reformas de 1992 no mejor el acceso al financiamiento45; en Paraguay, de acuerdo a la encuesta de panel realizada por Land Tenure Center de la Universidad de Wisconsin, Madison y el Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, en el periodo 1991-99, slo 3% de las transacciones de tierras fueron financiadas por una institucin bancaria46, en Guatemala no existen programas o lneas de financiamiento especiales para la compra de tierras, salvo el Fideicomiso Fondo de Tierras 47. Situacin similar sucede en casi todos los pases del continente. 9. La forma de acceso a la tierra ms difundida en Amrica Latina es el acceso por lazos familiares. En Mxico, 6 de cada 10 ejidatarios accedieron a la tierra por herencia o cesin familiar; en Per, 64% de las parcelas de agricultores (en tierras no comunales) han sido heredadas48, y de acuerdo a De Janvry, en Amrica Latina, 80% de las personas recibe la tierra a travs de la herencia. Podemos concluir que el acceso a la tierra por lazos familiares, arrendamientos, aparceras o acuerdos de asamblea son una posibilidad de acceder a la tierra para poblacin pobre sin tierra o campesinos minifundistas. Su importancia radica en
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Melmed, Jolyne, Mercado de tierras en Amrica central, Informe Tcnico, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID, Washington, D.C. 1998. 45 Robles, Hctor y Deininger, Klaus (coord.), Reporte tcnico del estudio sectorial agrario 2000, SRA, PA, BM, Mxico 2000. 46 Molinas Vega, Jos, El mercado de tierras rurales en Paraguay, CEPAL y Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, Santiago de Chile, 1999. 47 Carrera, Jaime, El estudio del mercado de tierras en Guatemala, CEPAL y Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, Santiago de Chile, 1999. 48 Zegarra, Op.cit.

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que permiten el acceso a la tierra en condiciones de crdito restringido, disminuye los riesgos inherentes a la agricultura, propicia el relevo generacional de los titulares de la tierra y genera lazos de solidaridad al interior de los ejidos o poblados. 3. Dominio pleno. El dominio pleno y la titulacin (privatizacin) de la tierra ejidal son las opciones ms novedosas de la legislacin vigente. Como punto de partida para su consecucin, en caso de no existir un parcelamiento formal, el ejido debe llevar a cabo el procedimiento de delimitacin, destino y asignacin de tierras al interior del ncleo a que se refiere el artculo 56 de la Ley Agraria, a travs del Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (Procede). Para adoptar el Dominio Pleno, los ejidatarios tienen que lograr el acuerdo correspondiente a travs de la asamblea. Una vez sancionado el acuerdo por la asamblea, los ejidatarios interesados pueden - en el momento que lo decidanasumir el dominio pleno sobre sus parcelas. Este consiste esencialmente en sustituir el certificado agrario ejidal por un ttulo de propiedad que constituye a ese predio en propiedad privada. El procedimiento para sustanciar el Dominio Pleno consiste en solicitar al Registro Agrario Nacional: dar de baja la inscripcin de sus certificados parcelarios, expedir el ttulo de propiedad respectivo e inscribirlo en el registro pblico de la propiedad de la localidad. A partir de la cancelacin de la inscripcin correspondiente en el Registro Agrario Nacional, las tierras dejarn de ser ejidales y quedarn sujetas a las disposiciones del derecho comn (Cdigo Civil). La adopcin del dominio pleno sobre las parcelas no implica cambio alguno en la naturaleza jurdica de las dems tierras ejidales (uso comn y otras parcelas), ni alteracin del rgimen legal, estatutario o de organizacin del ejido.

33

El ejidatario que tenga tierras en dominio pleno y decida vender alguna parcela, seguir siendo miembro del ncleo de poblacin agrario, y slo pierde esa condicin cuando no conserva derechos sobre otra parcela ejidal o sobre tierras de uso comn. De ser as, el Comisariado Ejidal debe notificar la separacin del ejidatario al Registro Agrario Nacional (Cf. Art. 83 de la Ley Agraria, 1992). En los casos de primera venta de parcelas, en las que ya se hubiera decidido y aceptado por la asamblea ejidal adoptar el dominio pleno, dentro de un plazo de 30 das tendrn preferencia para comprarlas: los familiares del vendedor, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por ms de un ao, los ejidatarios, los avecindados del ejido y el ncleo de poblacin agrario ejidal, en ese orden ( Art.84). Este derecho del tanto deber ser ejercido por los interesados dentro del trmino de 30 das naturales contados a partir de la notificacin, a cuyo vencimiento caducar. Si no se hiciera la notificacin correspondiente, la venta podr ser anulada. El Comisariado Ejidal y el Consejo de Vigilancia del ejido sern responsables de verificar que se cumpla con la debida notificacin. Esta podr hacerse al Comisariado Ejidal - con la participacin de dos testigos o ante fedatario pblico y surtir efecto para aquellos que gocen del derecho del tanto. El Comisariado Ejidal, bajo su estricta responsabilidad, deber publicar de inmediato, en los lugares ms visibles del ejido, la relacin de bienes o derechos que sern vendidos. En caso de que se presenten ejercicios simultneos del derecho del tanto con posturas iguales, el Comisariado Ejidal, ante fedatario pblico, realizar un sorteo para determinar a quien corresponde la preferencia. A pesar de la idoneidad del procedimiento del derecho del tanto, su cumplimiento se encuentra limitado, en primer lugar, por los bajos ingresos de los posibles sujetos que puedan utilizar este derecho y, en segundo lugar, tambin por desconocimiento de los plazos sealados en la ley para ejercerlo49.
49

En el trabajo de campo algunos Comisarios Ejidales se referiran al derecho del tanto como el derecho del tonto ante las dificultades econmicas de los ejidatarios para poder beneficiarse de l.

34

Si las tierras sobre las que se adquiere el dominio pleno se localizan en las reas declaradas de reserva para el crecimiento de un centro de poblacin, de conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal, el enajenante deber respetar - adems - el derecho de preferencia que la ley general de asentamientos humanos otorga a los gobiernos de los estados y municipios para su adquisicin. Adems, si estas tierras se encuentran dentro de los planes o programas estatales o municipales de desarrollo urbano, sus titulares o adquirientes debern sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos. La primera venta de parcelas sobre las que se haya adoptado el dominio pleno a personas ajenas al ncleo de poblacin agrario, ser libre de pago de impuestos o de derechos federales por el enajenante y deber hacerse cuando menos al precio de referencia que establezca la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales o cualquier institucin de crdito (Art.86). De acuerdo con el RAN se registran un total de 419 acuerdos de asamblea sobre dominio pleno inscritos entre 1993 y febrero de 1997, que dieron lugar a la solicitud de 18,822 ttulos individuales de propiedad sobre 189,606 hectreas, equivalentes solamente al 2.4% de la superficie parcelada certificada (cuadro 2). Como puede observarse en esta cifra, el inters de los ejidatarios por privatizar sus tierras a travs de la adopcin del dominio pleno es muy bajo50.

Total de ejidos que adoptaron el dominio pleno* de 1993 a febrero de 1997 y al 31 de diciembre de 2000
Edo Ejido 93 97 Ejido 2000 Ejidatarios Reconocidos 1993-1997 Ejidatarios Reconocido 2000 Beneficiados 93-97 Beneficiados 2000 Ttulo 93-97 Ttulo 2000 Sup. has Tituladas 93-97 Sup. has Titulada 2000

Ags. BC BCS
50

31 14 17

56 36 29

2,138 985 1,222

2,213 695 3,542

765 261 986

1,259 601 1,630

1,309 294 1,976

2,115 647 3,352

4,892 8,725 17,294

8,742 49,875 50,495

En los apartados referentes a los estudios de caso se mencionan las razones que sustentan esta afirmacin.

35

Camp 1 3 29 43 14 34 14 8 939 2,024 Coah. 23 63 1,520 3,504 677 1,737 1,327 2,878 28,687 47,134 Col. 12 32 929 375 163 298 212 290 1,632 2,934 Chis. 0 3 0 39 0 36 0 3 0 1,414 Chih. 11 24 724 2,418 371 933 1,136 2,236 13,398 23,865 D. F. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Dgo. 42 74 2,640 3,787 828 1,916 1,264 655 3,983 11,471 Gto. 42 114 2,039 3,716 910 2,254 1,432 2,961 5,077 11,698 Gro. 1 5 52 127 30 84 34 120 69 361 Hgo. 7 19 836 666 289 479 451 473 1,384 2,219 Jal. 14 56 1,510 1,111 247 849 336 673 4,822 9,112 Mx. 11 23 1,336 1,664 689 1,358 854 1,521 1,257 2,405 Mich. 5 18 444 685 37 356 144 631 261 1,641 Mor. 4 6 878 423 207 249 321 401 642 821 Nay. 4 12 329 478 62 310 154 339 498 2,795 NL 37 72 2,033 3,571 1,138 2,019 1,994 3,364 16,309 44,916 Oax. 9 24 764 502 39 331 57 349 179 1,238 Pue. 5 22 572 1,270 299 836 473 966 564 1,658 Qro. 8 24 628 672 197 499 325 322 1,296 3,100 Q.R. 0 1 0 96 0 89 0 78 0 1,055 S.L.P 11 26 775 903 266 488 518 431 2,278 4,208 Sin. 32 57 4,735 2,356 1,069 1,853 1,322 2,075 11,130 21,162 Son. 34 54 2,489 1,654 796 1,368 1,000 1,498 30,784 60,406 Tab. 1 7 82 533 45 435 54 311 140 1,278 Tamp 17 56 740 1,800 372 924 615 1,572 28,818 44,090 Tlaxc 7 25 1,111 1,178 325 805 451 1,156 721 1,748 Ver. 13 38 642 1,628 408 1,252 546 1,304 2,556 7,242 Yuc. 4 15 410 844 130 525 144 307 1,069 3,292 Zac. 2 5 101 153 52 112 65 104 204 593 Total 419 999 32,693 42,646 11,672 25,919 18,822 33,140 189,606 424,992 es Fuente: Registro Agrario Nacional, mimeo, 1998 y Direccin General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural, 31 dic. 2001 * Ejidos en los que se ha solicitado por lo menos un ttulo de propiedad

De los 419 ejidos con acuerdos de dominio pleno, slo en 36 se solicitaron ttulos para todas las parcelas, mientras que desde el punto de vista de los sujetos, slo en 44 ejidos la totalidad de ejidatarios optaron por titular cuando menos una parcela. Como se puede observar en el cuadro anterior, del total de ejidatarios reconocidos, slo 11,672, es decir, algo ms de la tercera parte (35.7%), haban promovido o solicitado ttulos de propiedad, cantidad muy poco significativa frente al universo de los 1 milln xxx ejidatarios con tierras parceladas y certificadas, incluidos por el Procede en todo Mxico.

36

Estas cifras reflejan las debilidad de las expectativas de los ejidatarios con respecto a las ventajas econmicas o de su seguridad en la tenencia de la tierra que supuestamente la titulacin podra brindar. En la agricultura mexicana, desde hace varias dcadas, polticas, por ejemplo de financiamiento, que requirieran de activos amparados en ttulos de propiedad, son muy escasas y ms an en el sector ejidal, en general. Aparentemente, para los agentes econmicos (ejidatarios y compradores), la definicin del dominio pleno que permite la venta de tierras ejidales a terceros externos al ejido, operacin autorizada en el nuevo marco jurdico, slo para el dominio pleno resulta un incentivo marginal para obtener una ganancia ya que esta venta a terceros, en la prctica, se realiza en las tierras propiamente ejidales que, segn la ley, slo debieran transaccionarse entre los miembros del ncleo ejidal. Esta sera la razn ms importante para explicar la escasa demanda de dominio pleno y ttulos de propiedad. Al 31 de diciembre de 2000: 33,087 ejidatarios de 999 ejidos haban solicitado 53,011 ttulos de dominio pleno de los cuales se expidieron 42,646 ttulos (entregados solamente 33,140, debido a que no terminaron el trmite) para 25,919 beneficiarios con un total de 424,992 hectreas (sobre 103 millones de hectreas o sobre 49,100 mil has. certificadas, esto es, menos del 0.87% del total de la superficie certificada. Esto demuestra, que por el camino de la formalizacin no est avanzando la compraventa de parcelas. En trminos de los estados, en cuanto a las hectreas que han pasado a dominio pleno seis estados (de 32) de la franja fronteriza norte que concentran 296,916 has en dominio pleno, casi el 70% del total: Sonora (60,406); Baja California Sur (50,495); Baja California (49,875); Coahuila (47,134); Nuevo Len (44,916); y Tamaulipas (44,090). Si a las anteriores entidades sumamos las dos ms importantes que las siguen, otros dos estados del norte, Chihuahua (23,865 has) y Sinaloa (21,162 has), tenemos un total de 371,634 has., esto es poco ms del 87% de las tierras que han pasado a dominio pleno.

37

En el estudio de la SRA, la PA y el BM se plantea que la mayora de los propietarios de la tierra no tienen problemas con el rgimen de tenencia; aunque el 28.6% de los ejidatarios est dispuesto a modificar rgimen de tenencia a travs del dominio pleno; en tanto el 7% de los privados quisieran ser ejidatarios (:6). d. Tierras de uso comn. Cul es la importancia de las tierras de uso comn?. Tradicionalmente, el enfoque de las polticas pblicas ha estado dirigido al fomento de las actividades agrcolas en reas parceladas. Las tierras de uso comn y las riquezas naturales que en ellas se asientan constituyen un recurso al que se deben orientar los esfuerzos por generar nuevas alternativas productivas y de empleo en el campo mexicano. Tres aspectos respaldan esta afirmacin: 1. La propiedad social en Mxico abarca una superficie de 101 millones de hectreas, de las cuales las tierras de uso comn representan 73%, 51 que equivale a poco ms de 75.4 millones de hectreas. 2. Segn la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), la gran mayora de las reas forestales de Mxico estn en manos de ejidos y comunidades. Se considera que alrededor de 80% de los bosques y selvas se localizan en la propiedad social, mientras que en terrenos nacionales 5% y en la propiedad privada 15%. 52

3. Parte importante de las 36 reas naturales protegidas prioritarias del pas se asienta en las tierras de los ncleos agrarios, entre las que destacan por su riqueza bitica y por su compleja situacin poltica y social: Calakmul, Campeche; Montes Azules, Chiapas; Sian Kaan, Quintana Roo, Los Tuxtlas, Veracruz; Mariposa Monarca, Mxico-Michoacn, y Los Chimalapas y Lagunas de Chacahua, Oaxaca. En sntesis, los ejidos y comunidades son dueos de los ms importantes recursos naturales que existen en el pas.

51 52

INEGI, VII Censo Ejidal, 1991. SEMARNAP, Programa de trabajo 1999, Mxico, 1999.

38

De acuerdo con la Ley Agraria, las tierras ejidales pueden tener tres destinos: las del asentamiento humano, las parceladas y las de uso comn; sin embargo, no todos los ejidos se constituyen de esta manera, pues la propia ley otorga facultades a la asamblea ejidal para determinar el destino de sus tierras, y el artculo 59 establece que ser nula de pleno derecho la asignacin de parcelas en bosques o selvas tropicales. Estos dos elementos explican por qu de los 21 mil 246 ejidos regularizados destinaron sus tierras de manera diferente, 62.4 por ciento se compone de tierras parceladas y de uso comn; 29.9 por ciento, slo de tierras parceladas, y 7.2 por ciento, slo de tierras de uso comn; el resto se ha regularizado parcialmente, ya que slo se ha medido y titulado el rea de asentamiento humano.

Al analizar la informacin de los promedios estatales de las

TUC

por ejido

encontramos grandes contrastes. El promedio nacional de superficie de uso comn por ncleo agrario es de 1,565 ha, sin embargo, el ejido Presidente Daz Ordaz, en Baja California Sur se le regularizaron 507 mil 281 has mientras que al ejido Santa Mara de Asuncin menos de media hectrea. Ahondando sobre los mismo, los ejidos Daz Ordaz, Alfredo V. Bonfil, Confederacin Nacional Campesina, Tierra y Libertad, San Jos de las Palomas y Jurez sus tierras de uso comn suman poco ms de 1.9 millones de hectreas, lo que representan el territorio de Tlaxcala, Morelos, Aguascalientes y Colima juntos mientras que 3,546 ejidos no tienen ms de 100 hectreas cada uno de ellos. Es decir, 666 ejidatarios de seis ejidos son dueos de una extensin similar en donde habitan 3.9 millones de mexicanos. El marco jurdico permite que los ncleos agrarios, en asamblea, destinen y asignen sus tierras de manera diferenciada. La Ley Agraria establece que los derechos a las tierras de uso comn son concedidos en partes iguales, a menos que la asamblea determine la asignacin de proporciones distintas, en razn de las aportaciones materiales, de trabajo y financieras de cada individuo. Es por eso que, de 1.8 millones de ejidatarios o posesionarios que regularizaron sus derechos

39

con el Procede, un milln 68 mil tienen derecho a las por ciento de los sujetos con derechos a la tierra.

TUC,

lo que representa 56.8

Al analizar la informacin de los promedios de

TUC

por sujeto agrario, encontramos

grandes contrastes. El promedio nacional de superficie de uso comn por ejidatario es de 29.5 ha, pero los promedios en algunos ejidos son muy superiores: el N.C.P.E. Tlahualilo asign derechos sobre tierras de uso comn equivalentes a 6,973 has por persona, superior a la extensin que ocupa la Delegacin Coyocan en el Distrito Federal; por el contrario, el ejido Luis Echeverra en Colima asign 100 metros cuadrados a cada miembro del ejido.

La gran cantidad de recursos naturales que existen en la propiedad social plantea la necesidad de que se genere una poltica que estimule el aprovechamiento racional de los mismos. Tradicionalmente. Para avanzar en este sentido, se requiere identificar los recursos existentes en los ejidos y comunidades. En 1996 el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) levant una cdula por ncleo agrario en la que se preguntaba sobre la existencia de recursos naturales y su aprovechamiento. Los resultados indican que, de los poco ms de 29 mil ncleos agrarios, 82 por ciento cuenta con al menos un recurso natural con posibilidades de explotacin. Los recursos naturales ms importantes estn asociados con la actividad ganadera. Existen 17 mil 031 ncleos agrarios que cuentan con pastos, y en todas las entidades hay, al menos, un ejido o comunidad que tiene este recurso. De acuerdo con Thierry Linck, el verdadero problema, que enfrenta la administracin de los recursos colectivos, no es el agotamiento de los mismos, sino el acaparamiento que los productores de ganado pueden hacer de los agostaderos. El segundo recurso natural ms frecuente son los materiales para la construccin, ya que uno de cada tres ejidos cuenta con grava, arena y piedra. El tercer recurso son los bosques, uno de cada cinco ncleos cuenta con ellos. El cuarto recurso en importancia es el acucola, cuya actividad fue reportada en mil 591 ejidos. Con 40

recursos minerales existen 975 ncleos agrarios; con tierras enclavadas en las valiosas selvas tropicales, cuyos recursos biticos tienen un valor estratgico para el pas, 971, y con recursos tursticos, 740. En este ltimo caso, se trata de ncleos agrarios con acceso al mar, y que cuentan con 10.8 millones de hectreas y, en particular, 6 mil 400 kilmetros de litoral, equivalentes a 57 por ciento de los 11 mil 122 Km. de costas que tiene el pas en el Ocano Pacfico, los golfos de Mxico y California y el Mar Caribe. Adems, en sus tierras se asientan zonas arqueolgicas o poseen recursos para el deporte cinegtico, acutico o montaista. Las tierras de uso comn, a pesar de su extensin, son poco aprovechadas por la mayora de los ejidatarios. Dos de cada cinco ejidatarios no hacen ningn uso de las
TUC;

otra proporcin similar realiza un aprovechamiento marginal de los

mismos, de suerte que, slo 16% de los que tienen derechos sobre las tierras de uso comn realiza una mayor explotacin. Esto se debe principalmente a la falta de ganado y a las caractersticas poco productivas de las tierras para actividades agrcolas. La ganadera y la recoleccin son las actividades que se desarrollan con mayor frecuencia en las
TUC.

Como primera actividad, uno de cada tres ejidatarios

practica la ganadera, mientras que uno de cada cinco recolecta y una proporcin similar se dedica al cultivo. Como actividad secundaria es ms frecuente la recoleccin. La explotacin de las se realiza, principalmente, de manera individual; poco

TUC

ms de 90 por ciento de los ejidatarios que las aprovechan mediante la ganadera, la recoleccin o la agricultura lo hace de esta forma. nicamente en la actividad forestal y en la explotacin de yacimientos o minas existe alguna asociacin. En la primera, 36 por ciento de los ejidatarios trabaja colectivamente y 9.5 por ciento en grupo, mientras que en la segunda, 24 por ciento lo hace con todos los ejidatarios y 5.4 por ciento con un grupo de ellos.

41

Segn los representante ejidales si existen acuerdos, la gran mayora estn por escrito (83 por ciento), los haban definido la asamblea ejidal, lo cual indica que, generalmente, en las decisiones se toma en cuenta la opinin de los ejidatarios, si se respetan, por lo general no hay inconformidad por la forma en que se explotan las
TUC Y

existen sanciones para los que no los cumplen. los ejidatarios

TUC:

confirmaron la apreciacin de sus representantes, de acuerdo a ellos no existen conflictos importantes por el aprovechamiento de las ejidal y por lo general se cumplen. En seis de cada diez ejidos se observ parcelamiento econmico o legal. En 24 por ciento exista parcelamiento econmico en las
TUC,

las normas en su

mayora estn por escrito, incluyen sanciones, fueron discutidas en la asamblea

en 23 por ciento se haban

parcelado legalmente tierras que antes eran de uso comn y en 12 por ciento se haban dado los dos tipos. Tambin, se identific que el parcelamiento econmico es ms frecuente en los ejidos que slo destinaron tierras de uso comn. La razn principal para el parcelamiento legal era abrir tierras al cultivo (37 por ciento) y la segunda, dar tierras a otras personas (21 por ciento). Otra razn significativa que surgi al preguntar sobre el segundo motivo en importancia fue la de compensar a ejidatarios con pocas tierras parceladas (21 por ciento) El parcelamiento econmico se debi, principalmente, a la necesidad de abrir tierras al cultivo (46 por ciento), seguida de un reparto equitativo de la superficie (22 por ciento). Tres conclusiones. 1) Las han representado el espacio para lo que nosotros

TUC

denominamos como el reparto social de tierras, complementario del reparto legal que llevaron a cabo los diferentes gobiernos de la republica; 2) El cambio de uso de suelo es fundamentalmente para abrir tierras al cultivo, y 3) Por lo general, las tierras abiertas al cultivo no tienen vocacin para esta actividad.

42

En seis de cada diez ejidos personas que no son ejidatarias pueden aprovechar las
TUC.

En la mitad de estos ncleos las personas deben aportar algo al Las personas no ejidatarias que aprovechan las
TUC

ejido.

en su gran

mayora son familiares de los propietarios de la tierra, aunque tambin las pueden aprovechar otros pobladores del ejido e incluso personas ajenas al ncleo agrario. Generalmente, cuando se permite que los hijos de ejidatarios, otros parientes o pobladores del ejido aprovechen las
TUC

es porque stas se dedican a la

ganadera, recoleccin o aprovechamiento forestal, son muy pocos los que pueden aprovecharlas para actividades agrcolas.. Para concluir, el reconocimiento del potencial de las demanda que las mismas

TUC

sean utilizadas de manera corresponsable con la sociedad y el medio ambiente, de modo que se estimule la participacin de los distintos actores sociales conjugando armoniosamente utilizacin, proteccin y conservacin. Slo el conocimiento concreto de la relacin entre los sujetos agrarios y los recursos naturales que existen en las los dueos de la tierra.
TUC

permitir definir estrategias que propicien la

explotacin racional de stas y la generacin de beneficios para la mayor parte de

43