P.

Mazet

A. Faure, G. Pollet, P. Warin, dir., La construction du sens dans les politiques publiques. Dbats autour de la notion de rfrentiel
In: Politix. Vol. 10, N37. Premier trimestre 1997. pp. 167-170.

Citer ce document / Cite this document : Mazet P. A. Faure, G. Pollet, P. Warin, dir., La construction du sens dans les politiques publiques. Dbats autour de la notion de rfrentiel. In: Politix. Vol. 10, N37. Premier trimestre 1997. pp. 167-170. doi : 10.3406/polix.1997.1658 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polix_0295-2319_1997_num_10_37_1658

Lectures

construction du sens dans les (Gilles), publiques. Dbats autour de la FAURE (Alain), POLLETpolitiques WARIN (Philippe), dir., La notion de rfrentiel, Paris, L'Harmattan (Logiques politiques), 1995, 191 pages. LA PUBLICATION de L'tat en action de Bruno Jobert et Pierre Mller en 1987 a indniablement renouvel les analyses des politiques publiques. Dlaissant les conceptions traditionnelles de l'Etat et du pouvoir politique, le regard se portait sur la dimension cognitive des politiques publiques et sur les constructions intellectuelles dont elles sont porteuses. Les deux auteurs proposaient trois clefs d'analyse des politiques publiques : le rfrentiel entendu comme image de la ralit sur laquelle on peut intervenir, le rapport global/sectoriel et les mdiateurs responsables de l'laboration du rfrentiel. On connat le succs de la notion de rfrentiel mais aussi sa banalisation qui met en pril sa dimension heuristique. Il tait temps en quelque sorte de porter un regard critique sur la notion, d'en souligner les limites et d'en montrer les prolongements ventuels. Tel est l'objectif du livre dirig par Alain Faure, Gilles Pollet et Philippe Warin. Directement issu de dbats au sein du CERAT et de l'IEP de Grenoble, il permet de reprciser les objectifs poursuivis initialement par B. Jobert et P. Muller et d'engager une discussion par endroit stimulante. L'explication de la dmarche de recherche et la gense du concept de rfrentiel nous sont prsentes par Jobert et Mller eux-mmes. Tous deux ont particip aux travaux de Lucien Nizard et Yves Barel sur la planification, ce qui a largement conditionn leurs propres rflexions. Conscients de l'importance du processus mme de formalisation et de modlisation de la ralit sociale (p. 14), les deux auteurs ont ainsi forg la notion de rfrentiel. Le choix de btir une argumentation reposant principalement sur l'analyse des changements radicaux intervenus dans de grands secteurs (agriculture, aronautique...) a pu conduire une utilisation parfois schmatique de la grille de lecture ou encore une apprhension par trop litiste de l'laboration des politiques publiques. Soucieux de corriger le tir, B. Jobert revient une dfinition plus interactionniste du rfrentiel et se propose de resituer la dmarche dans une architecture conceptuelle beaucoup plus complexe. Pour cela, il distingue l'arne - l'espace de ngociation - et le forum des politiques publiques - l'espace des dbats de politiques publiques - suggrant par l la non concidence des deux. Cette distinction, qu'il a dj eu l'occasion d'appliquer dans l'tude de l'influence du no-libralisme sur les politiques publiques (cf. sa contribution avec Bruno Thret dans l'ouvrage qu'il a dirig Le tournant no-libral en Europe, Paris, L'Harmattan. 1994), a le mrite de montrer la diversit et la complexit des processus de construction de la ralit politique, tout en attirant l'attention sur les enjeux de pouvoir. Ce souci est partag par P. Mller qui rappelle que le fait de considrer un rfrentiel comme une reprsentation vraie du monde ne signifie pas la fin de toute conflictualit (p. 160). Bien au contraire, le conflit existe sur et dans le rfrentiel et il va donc se cristalliser autour de deux dimensions du processus de mdiation : le couple dimension cognitive/dimension normative et le couple champ intellectuel/champ de pouvoir (p. 163-164). On retrouve ici une ide chre l'auteur selon laquelle les politiques publiques constituent un moyen privilgi pour 167

Lectures comprendre comment une socit se pense et agit sur elle-mme (p. 170) et comment s'opre la rgulation d'ensemble. P. Mller fait d'ailleurs directement rfrence au concept tourainien d'historicit, en soulignant que l'intensification de la sectorialit et l'accroissement de l'historicit sont donc deux aspects d'une mme transformation fondamentale, celle qui voit les socits modernes modifier leur rapport au monde travers une prise en charge croissante de leur propre reproduction (p. 168-169). Cet accroissement et la difficult imposer un rfrentiel global contribuerait expliquer l'augmentation du recours l'expertise dans l'action publique. Ces prcisions apportes par B. Jobert et P. Mller ne semblent pourtant pas suffisantes pour carter les critiques l'encontre d'un schma d'analyse sens trop privilgier le rle des lites et des mdiateurs. Philippe Warin par exemple, soutient que l'analyse en terme de rfrentiel se rattache l'approche par le haut des politiques publiques et ne rend pas suffisamment compte des transformations structurelles qui affectent l'intervention des pouvoirs publics. Sans pour autant renier l'utilit de la notion de rfrentiel, il prcise qu'il n'y a aucune raison de limiter l'approche leur construction par une seule catgorie d'acteurs, ceux dont la position sociale consacre plus que d'autres l'influence et la clairvoyance (p. 90) sous peine de nominalisme. Aussi suggre-t-il de complter cette notion par celle de rseau qui permet de ne plus considrer les acteurs sociaux seulement en fonction d'une hirarchie des positions institutionnelles ou des liens fonctionnels et stratgiques, mais aussi en fonction de ce que dans le domaine de l'analyse des rseaux on appelle le systme d'action du sujet (p. 94). Il est en cela rejoint par Andy Smith. Ce dernier propose de se concentrer sur ces processus d'apprentissage social [...], seule manire d'arriver une analyse fine du changement, ou du manque de changement, dans un espace de mdiation donn (p. 106). Se livrant une lecture critique de l'approche en terme de policy network, juge trop prisonnire de considrations empiriques, A. Smith y intgre trois dimensions pour lui essentielles : l'asymtrie de la capacit des acteurs, les liens entre les policy networks et l'environnement et la relation entre les politiques publiques et le politique. lire ces deux contributions, on a le sentiment que, finalement, ce n'est pas la notion de rfrentiel qui est la plus conteste ou qui pose rellement problme mais plutt celle de mdiateur. Les deux auteurs s'intressent effectivement la construction d'un sens commun partag par les diffrents acteurs touchant de prs ou de loin la politique publique et acceptent le principe d'une concurrence pour l'imposition de ce que Pierre Bourdieu nommerait une vision lgitime du monde. En revanche, ils se dtachent de B. Jobert et de P. Mller dans l'apprhension de la mdiation opre. Comme le rappelle A. Smith, l'activit de mdiation est un terme qui, malheureusement, figure parmi les outils de L'tat en action les plus assujettis mystification, souvent exacerbe par une tendance vouloir tout prix identifier des instances entires ou des individus comme les mdiateurs (p. 107). La mdiation ne se rduirait donc pas, selon eux, l'intervention d'un seul type d'acteur. Ce sentiment est partag par Gilles Pollet qui se livre une mise en perspective thorique de l'analyse des politiques publiques. S'appuyant sur l'tude de la loi sur les retraites du 5 avril 1910, il montre les apports et les limites des principales grilles de lecture (les approches fonctionnalistes et rationalistes, les prsentations instrumentalistes, les conceptions pluralistes et les thories mixtes). Trouvant dangereux et sclrosant de jouer un modle contre un autre et de vouloir a priori se situer dans une perspective thorique particulire et souvent discriminante (p. 46), il confesse sa prfrence pour un bricolage thorique pourtant domin par la conception pluraliste. Au-del de l'exercice de style, on retiendra que ce qui pose problme G. Pollet, c'est 168

Lectures finalement la possibilit d'utiliser la notion de rfrentiel sectoriel dans l'tude d'une socit encore faiblement sectorialise (ce qu'admet P. Mller dans l'ouvrage). L'utilisation de la grille de lecture de B. Jobert et P. Mller serait donc heuristiquement fconde dans un contexte trs actuel, dans une configuration historique particulire, mais perdrait de sa pertinence dans une socio-histoire des politiques publiques. ct de ces contributions, on trouve des discussions plus directement centres sur la notion de rfrentiel. Olivier Mriaux revient sur la gense de la notion et souligne les liens de parent, non revendiqus selon lui par Jobert et Mller, avec la psychologie sociale et notamment les travaux sur les reprsentations sociales (Cf. Jodelet (D.), dir., Les reprsentations sociales, Paris, PUF, 1989). Sur un ton parfois premptoire, l'auteur nous explique que la lecture a posteriori de L'Etat en action est appauvrie par le soin que les auteurs apportent ne pas aller plus loin vers une comparaison entre rfrentiel et reprsentations sociales (p. 59). Gagnerait-on rapprocher la notion de rfrentiel de celle d'idologie ou de reprsentations sociales ? O. Mriaux l'affirme sans toutefois en montrer les apports ventuels. A. Faure, quant lui, discute de la pertinence de l'usage du rfrentiel dans l'tude des pratiques locales. La rsurgence du pouvoir local suite la dcentralisation se serait accompagne de la constitution de certaines reprsentations sociales impliquant une perception territorialise de l'action publique (p. 73) dont la notion de rfrentiel ne rendrait pas compte. Au classique rapport global/sectoriel, se rajouterait, selon l'auteur, un nouveau rapport local/sectoriel qui obligerait les lus produire une rhtorique consensuelle propre chaque collectivit locale. A. Faure revient ainsi sur l'un des postulats dvelopps notamment par P. Mller dans son Que sais-je ? (Les politiques publiques, Paris, PUF, 1990) selon lequel on serait pass d'une logique horizontale reposant sur les territoires une logique verticale marque par la sectorialit. Yves Surel enfin, propose de dpasser la notion de rfrentiel en considrant une politique publique comme un paradigme au sens o l'entend Thomas Kuhn. Pour lui en effet, on peut adresser deux critiques majeures au modle de L'tat en action. D'une part, il existerait des politiques publiques sans rfrentiel, d'autre part, le modle permet difficilement d'intgrer les ruptures et changements qui se produisent tout la fois dans les systmes d'acteurs et les univers cognitifs (p. 128). On pourrait donc dpasser ses limites en considrant la politique publique comme un paradigme, c'est--dire en privilgiant quatre lments : des principes mtaphysiques gnraux, des hypothses, des mthodologies, des instruments spcifiques. On verrait alors s'enchaner diffrentes tapes avec une priode pr-scientifique proche de l'mergence des problmes publics, suivie d'une phase normale o le champ cognitif et le champ du pouvoir seraient stabiliss. Viendrait enfin la phase de crise qui traduirait une remise en cause du paradigme et donc un changement d'orientation des politiques publiques. Cette approche qui suggre d'apprhender une politique publique comme une thorie semble surtout guide par le souci d'chapper l'approche squentielle telle qu'elle a pu tre dveloppe par Jones puis par Yves Mny et Jean-Claude Thoenig (Politiques publiques, Paris, PUF, 1989). Reste que l'auteur ne se dgage pas d'une conception linaire de la politique publique et ne justifie pas vraiment ce qui permet d'assimiler une politique publique une thorie scientifique. Il semble en effet tout fait restrictif de limiter la premire aux lments constitutifs du paradigme tels qu'numrs par Kuhn au risque de minimiser les contraintes, les stratgies des agents et les enjeux de pouvoir. Finalement, c'est la dimension purement intellectuelle des politiques publiques qui est privilgie. 169

Lectures Au bout du compte, il ressort de la lecture de cet ouvrage une certaine ambigut. D'une part, on ressent un dcalage entre les proccupations de B. Jobert et de P. Mller soucieux de corriger et de faire voluer leur grille de lecture et les critiques qui leur sont adresses, lesquelles demeurent attaches la rception - il est vraie partiellement date - de L'tat en action et aux usages, souvent simplifis, faits de la notion de rfrentiel. Si l'on revient sur les contributions de B. Jobert et P. Mller, on peut noter le dcalage qui s'est opr dans le champ de leurs proccupations. Le premier semble davantage proccup par l'importance des recettes, leur origine et leur rception que par l'identification d'un mdiateur et par la recherche d'un rapport global/sectoriel, il est vrai de plus en plus difficile reprer. Le second quant lui reste plus fidle la grille de lecture initiale. La politique publique reste avant tout considre comme une mdiation et comme une manire pour la socit de penser son rapport au monde. C'est probablement ce niveau que se situe le principal intrt de l'ouvrage. Il permet de comprendre le dplacement, chez les deux auteurs, de leur regard sur les politiques publiques. Dans cette perspective, on peut regretter que le lien entre le rfrentiel et le mdiateur n'ait pas t suffisamment dbattu. Comme nous l'avons soulign, certaines contributions peuvent tre lues comme relevant davantage de critiques de la notion de mdiateur que de celle de rfrentiel. Peut-on encore trouver, dans les politiques publiques, des mdiateurs, voire mme des rfrentiels ? Il est cet gard regrettable que la thse dfendue par Daniel Gaxie selon laquelle des politiques publiques existeraient sans rfrentiel n'ait pas donn lieu discussion dans l'ouvrage. De mme le lien entre dfinition commune de situation et convergence d'action y est trop souvent considr comme allant de soi. Pierre Mazet Universit de La Rochelle JOUANNA (Ariette), Le devoir de rvolte. La noblesse franaise et la gestation de l'tat moderne, 1559-1661, Paris, Fayard, 1989, 504 pages, bibliographie, index. SCHALK (Ellery), L'pe et le sang. Une histoire du concept de noblesse (vers 1500-vers 1600), Seyssel, Champ Vallon (poques), 1996 (1re dition, 1986), 190 pages, bibliographie, index (traduit de l'anglais par Christiane Travers). L} ILLUSION de la naturalit et de la permanence des groupes sociaux n'est jamais aussi grande que lorsqu'on a affaire des groupes qui se dfinissent en rfrence la nature et/ou l'histoire immmoriale. Les ethnies, les nations, les castes sont de ceux-l, la noblesse galement. Nous savons certes aujourd'hui, grce de nombreux travaux d'historiens, tels, entre autres, Roland Mousnier, Denis Richet, George Huppert, Guy Chaussinand-Nogaret, Robert Harding ou Jean-Marie Constant, que la noblesse franaise n'a jamais t ni un groupe ferm, ni un groupe homogne. Pour autant, l'ide qu'elle s'est toujours lgitime par la naissance (par le sang ou la race) reste encore largement partage. L'apport historiographique des deux ouvrages ici recenss est de contribuer combattre cette conception communment admise selon laquelle la qualit de noble a toujours t considre, en France, comme dfinitivement reue la naissance, et de s'interroger au contraire sur l'mergence de cette dfinition entre la fin du XVIe sicle et le dbut du XVIIe sicle. Si la question de la noblesse comme groupe et comme reprsentation est au cur des deux tudes, l'angle d'attaque adopt par A. Jouanna et E. Schalk est cependant diffrent. L o la premire insiste sur la dimension politique de 170