Livro Irrigacao

MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO HIDROAGRCOLA INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA DEL
GIUDICE ASSESSORIA TCNICA LTDA.
A IRRIGAO NO BRASIL SITUAO E DIRETRIZES
BRASLIA MAIO 2008
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). 2008 O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita su respectiva citao Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web institucional http://www.iica.int
Coordenao editorial: Maria Laura Zocolotti Copidesque: Maria Laura Zocolotti Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso Leiaute da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso Impresso: Grfica e Editora Esperana LTDA-ME
A irrigao no Brasil: situao e diretrizes / Ministrio da Integrao Nacional -- Braslia: IICA, 2008. 132 p.; 15 x 21 cm ISBN13: 978-92-9039-908-7 1. Agricultura 2. Irrigao - Brasil 3. Irrigao poltica 4. Recursos hdricos Brasil 5. Cooperao tcnica I. IICA II. Ministerio da Integrao III. Ttulo AGRIS F06 DEWEY 631.7
Braslia, Brasil 2008
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL Geddel Quadros Vieira Lima - Ministro de Estado Luiz Antonio Souza da Eira - Secretrio Executivo SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA Joo Reis Santana Filho - Secretrio DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO HIDROAGRCOLA Ramon Flvio Gomes Rodrigues - Diretor INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA Carlos Amrico Basco - Representante do IICA no Brasil PROJETO DE COOPERAO TCNICA IMPLEMENTAO DAS AES DE IRRIGAO SOB OS NOVOS MARCOS LEGAL E CONCEPTUAL (PCT BRA/IICA-00/007) Thales de Queiroz Sampaio - Diretor Nacional Roque Marinato - Coordenador Nacional Donivaldo Pedro Martins - Supervisor do PCT/ IICA DEL GIUDICE ASSESSORIA TCNICA LTDA. Fernando Antnio Rodriguez - Coordenador Geral Autores Carlos Fernandes, Fernando Antnio Rodriguez, Humberto Rey Castilla Maria Anglica Valrio Reviso Emanuel Gonalves de Melo Rmulo Cordeiro Cabral Silas Xavier Gouveia Colaboradores Gisele Selhorst Ceccon Maria Laura Zocolotti
APRESENTAO
Este documento contempla um estudo sobre o Programa Nacional de Irrigao e drenagem desenvolvido pela empresa DEL GIUDICE ASSESSORIA TCNICA LTDA. (DELGITEC) para o Projeto de Cooperao Tcnica BRA/00/007 Implementao das Aes de Irrigao, sob os Novos Marcos Legal e Conceptual desenvolvido pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). O citado Documento foi entregue pela empresa em fevereiro de 2007. Em razo do encerramento do Projeto BRA/IICA/00/007 em 31/03/2008, o Ministrio da Integrao Nacional resolveu, alm de elaborar o Relatrio Final, revisar alguns produtos para posterior divulgao, dentre os quais o j mencionado. Para o segmento de reviso de produtos, o MI decidiu iniciar os trabalhos pelo produto desenvolvido pela DELGITEC. Para isto foram contratados 3 (trs) consultores especializados em trabalhos similares, e na temtica agricultura irrigada, que realizaram os servios no perodo de 10/03 a 10/04/2008. A base deste trabalho est fundamentada em pesquisa bibliogrfica, reunies com a equipe e dirigentes da Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do MI, e entrevistas com representantes das seguintes instituies: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Confederao Nacional da Agricultura (CNA), Associao Brasileira de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ) e da Associao Brasileira de Irrigao e Drenagem (ABID). Adicionalmente, foram ouvidos parlamentares do Congresso Nacional e tcnicos do setor hidro-agrcola. Este trabalho representa um significativo esforo do Departamento de Desenvolvimento Hidroagrcola (DDH), da Secretaria de Infra-estrutura Hdrica SIH, do MI, objetivando verificar os pontos com certo grau de vulnerabilidade com vistas a corrigir procedimentos para o futuro, principalmente na soluo de questes apontadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), algumas desde 2002, que ainda no foram resolvidas de forma satisfatria. Vrias das questes apontadas pelo TCU so oriundas de administraes federais anteriores, mas por entender que um problema do setor de irrigao, a SIH, por meio do DDH, procura desenvolver esforos para sanar aquelas que esto ao seu alcance, se os meios disponveis assim permitirem.
O produto representado por este documento encontra-se estruturado em duas sees principais, a saber: a) b) na primeira, descreve-se e analisa-se a situao atual da irrigao no Brasil; na segunda, so formuladas hipteses e apresentadas recomendaes sobre o que poderia constituir uma nova viso do papel do setor pblico no desenvolvimento da agricultura irrigada no Pas.
SUMRIO
1 ANTECEDENTES 1.1 A irrigao no Brasil 1.2 Administrao da irrigao no Brasil 1.3 Desempenho da poltica de irrigao no pas 2 DESCRIO E ANLISE DA SITUAO ATUAL 2.1 Marco legal 2.2 O marco institucional 2.3 Poltica de irrigao e o papel dos entes que compem a federao do Brasil 2.4 Informao existente sobre a agricultura irrigada 2.5 A utilizao da gua, dos recursos naturais e os setores competitivos 2.5.1 Os recursos hdricos no Brasil 2.5.1.1 Balano entre as demandas e as disponibilidades de gua 2.5.2 Agricultura irrigada e os recursos hdricos 2.5.3 A irrigao e a gesto dos recursos hdricos 2.6 A irrigao e a questo ambiental 2.7 A implantao de projetos pblicos de irrigao 2.8 A questo do mercado e comercializao nos permetros pblicos de irrigao 2.9 A transferncia da gesto 2.10 A eficincia da agricultura irrigada 2.11 A irrigao privada 3 A VISO PARA O FUTURO 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Introduo Objetivos do milnio A Agenda 21 A concepo da nova viso Marco legal 7 7 7 9 14 14 19 22 24 26 27 29 39 40 42 46 57 62 66 70 74 74 77 78 80 82
3.6 Marco institucional 3.7 As perspectivas para os projetos pblicos de irrigao 3.7.1 Parceria pblico-privada 3.7.2 Gesto integrada de projetos pblicos pela empresa privada 3.7.3 Aes no semi-rido 3.7.4 Aes em reas agrcolas da Regio Centro-Oeste 3.7.5 Aes em regies com predomnio de pequenos agricultores 3.7.6 Aes envolvendo diferentes tipos de agricultores 3.7.7 Agricultura familiar e irrigao 3.8 Participao da iniciativa privada 3.9 Sistema de informao 3.9.1 Concepo 3.9.2 Contedo 3.10 Capacitao 3.11 Transferncia da gesto 3.12 Eficincia da agricultura irrigada 3.13 Recomendaes para o aperfeioamento do paradigma atual 3.14 Sntese das recomendaes especficas REFERNCIAS ANEXOS ANEXO I
85 87 87 89 92 92 94 95 95 96 99 99 100 102 106 107 108 112 116
LEGISLAO RELACIONADA E MENCIONADA NO CONTEXTO DESTE DOCUMENTO COM NFASE EM IRRIGAO E DRENAGEM ANEXO II MARCO INSTITUCIONAL ANEXO III TRANSFERNCIA DE GESTO METODOLOGIA SUGERIDA NO SEMINRIO DA FAO, CONFORME MENCIONADO NO ITEM 3.11
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ANTECEDENTES
1.1 A irrigao no Brasil
No h indcios da prtica de irrigao pelos ndios em nosso pas. A irrigao foi iniciada bem tarde, em comparao com as primeiras experincias mundiais. O primeiro projeto de irrigao no Brasil comeou indiretamente em 1881, no Rio Grande do Sul, por iniciativa privada, com a construo do reservatrio Cadro, para permitir o suprimento de gua a ser utilizada na lavoura irrigada de arroz, com incio efetivo de operao em 1903, e logo aps, em 1912, em Cachoeira do Sul tabm no Rio Grande do Sul, e para o cultivo do arroz. Embora seja uma tcnica agrcola muito antiga, seu uso tornou-se freqente somente nos ltimos trinta anos, inicialmente, no prprio Rio Grande do Sul, aplicada em arroz irrigado por inundao, conforme mencionado, e em So Paulo, em caf irrigado por asperso e, poste-riormente, nas dcadas de 60 e 70, na Regio Nordeste. 1.2 Administrao da irrigao no Brasil1
No Brasil, o final do sculo XIX e o incio do sculo XX foram marcados pela criao de um conjunto de instituies voltadas a questes de clima, de disponibilidade hdrica e saneamento e de obras contra intempries. Em 1909, no Nordeste, foi instituda a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), transformada em Inspetoria Federal (IFOCS), em 1919, e, mais tarde, no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Em 1948, foram criadas, simultaneamente, a Companhia Hidroeltrica do Rio So Francisco (CHESF) e a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), transformada em Superintendncia (SUVALE), em 1967, e na Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF), em 1974. A partir de 2002, a CODEVASF passou a exercer mandato tambm sobre a Bacia do Rio Parnaba. Em meados de 1950, a CVSF iniciou seus trabalhos de produo agrcola e extenso rural com os produtores de pecuria e de algodo. No final dos anos 50, Petrolina e Juazeiro se tornaram os principais municpios produtores de cebola no Nordeste. Em 1952, foi institudo o Banco do Nordeste (BN), com o intuito de prover crdito agrcola para essa e outras atividades de agricultura de sequeiro, que precisa1
BANCO MUNDIAL. Impactos e externalidades sociais da irrigao no semi-rido brasileiro. Braslia, 2004. (Srie gua Brasil, v.5) Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
vam de suporte, fortalecimento e desenvolvimento. Aps atuar por mais de dez anos nessa direo, a CVSF passou a investir em projetos de irrigao de maior escala (sistemas de irrigao pblica), decorrncia da criao, em dezembro de 1959, da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). O DNOCS, por seu turno, seguia com a estratgia de construo de barragens para o incremento da disponibilidade hdrica, como forma de reagir s crises peridicas de suprimento de gua originadas por cheias, que geravam desemprego, pobreza e migrao, mantendo o foco de sua atuao no desenvolvimento rural, mesmo quando suas aes no coadunassem propriamente com as diretrizes da SUDENE. Esses empreendimentos acabaram por concorrer para a industrializao da regio. Por volta de 1965, dois projetos-piloto foram recomendados pela FAO: o de Bebedouro/PE e o de Mandacaru/BA. Em 1968, o Governo Federal instituiu o Grupo Executivo de Irrigao e Desenvolvimento Agrrio (GEIDA), que, em 1970, lanava os delineamentos de uma poltica de irrigao para o Brasil, atravs do Programa Plurianual de Irrigao (PPI). A maior parte dos investimentos do PPI foi destinada regio Nordeste, por se considerar a irrigao como um instrumento de promoo do crescimento econmico, tendo o DNOCS e a SUVALE (depois CODEVASF) como agncias implementadoras. Outro projeto-piloto foi o de Jaguaruana (CE), que, poca, contou com cooperao francesa. Em 1970, o Programa de Integrao Nacional (PIN) contemplou o financiamento da primeira fase do Plano Nacional de Irrigao. Em 1972, foi lanado o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento e, em 1979, o segundo PND. Em outubro de 1974, foi criado o Programa de Desen-volvimento do Nordeste (POLONORDESTE). Contudo, nenhuma dessas iniciativas conseguiu atingir as metas planejadas. Em 1986, foi criado o Programa de Irrigao do Nordeste (PROINE), cujo mrito foi o de promover mudanas institucionais nos estados, para que todos viessem a contar com infra-estrutura, equipes tcnicas e produtores rurais j familiarizados com prticas de irrigao. Em 1996, foi institudo, pelo Ministrio da Agricultura, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Fruticultura Irrigada no NE. Mais recentemente, o BN formulou o Programa dos Plos de Desenvolvimento Integrado, muitos dos quais estabelecidos em permetros irrigados.
A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
Esse breve histrico demonstra que, particularmente a partir da segunda metade dos anos 70, um grande nmero de projetos pblicos de irrigao foi iniciado, em vrios estados do Semi-rido Brasileiro, beneficiando a regio Nordeste com avanos tecnolgicos propiciados por modelos hidrolgicos, e incluindo-a nos diversos estgios de desenvolvimento da gesto dos recursos hdricos, realizada em trs fases: (i) at 1940, quando a capacidade de aprovisionamento superava a demanda e as aes se concentravam no controle de inundaes, na regularizao dos cursos dgua, na produo de energia e na captao para abastecimento pblico; (ii) entre 1940 e 1970, sobretudo aps 1950, quando o desen-volvimento acelerado das atividades industriais e agrcolas, aliada expanso urbana e habitacional, implicou na manifestao dos primeiros conflitos entre oferta e demanda de gua; e, (iii) a partir de 1970, quando a gua passa a ser percebida como um recurso natural finito e, em muitos casos, escasso ou imprprio para o consumo. 1.3 Desempenho da poltica de irrigao no pas2
Os mais de 100 anos de ao pblica federal, envolvendo os recursos hdricos, em geral, e a irrigao e drenagem, em particular, podem ser divididos em quatro fases, caracterizadas por particularidades acentuadas. A primeira fase, iniciada na metade do ltimo quartel do sculo XIX, estendeu-se at a metade da dcada dos anos 60 do sculo XX. Nela, a atuao governamental no domnio da irrigao e drenagem agrcola, ficou assim caracterizada: Estruturou-se em termos de aes isoladas e tpicas, dirigidas para alvos especficos em termos setoriais (por exemplo, arroz, no Rio Grande do Sul) e espaciais (regio semi-rida do Nordeste), sem apresentar uma correspondente estrutura de polticas ou de programas nacionais; Manifestou alto grau de concentrao na esfera federal, onde confinou-se, em rgos e agncias caracterizadas por baixssimo grau de ao interinstitucional; Submeteu as atividades desse subsetor a estratgias de combate e reduo da pobreza. Neste sentido, as diferentes administraes federais funcionaram como responsveis diretas pela implantao de projetos de irrigao, precedida por uma fase de
CHRISTOFIDIS, Demetrios. Situao das reas irrigadas: mtodos e equipamentos de irrigao Brasil. Braslia, 1999. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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iniciativas quase que exclusivamente dirigidas construo de audes, em lugar do apoio direto s atividades produtivas e aos servios por essas requeridas (conhecimento e tecnologia, crdito, informao de mercado, formao de recursos humanos, e outros). A primeira fase, bem como as fases subseqentes caracterizaram-se pela descontinuidade das aes governamentais relativas ao desenvolvimento da irrigao e drenagem agrcola. A segunda fase, iniciada em fins dos anos 60, teve como um de seus marcos fundamentais a criao do Grupo de Estudos Integrados de Irrigao e Desenvolvimento Agrcola (GEIDA), com orientaes que produziram efeitos at o final da primeira metade dos anos 80. Em essncia, as caractersticas relevantes desta fase podem ser assim sintetizadas: Buscou-se uma concepo intervencionista com a ampliao do conhecimento global sobre os recursos naturais disponveis e pela concepo e implementao de programas nacionais de largo espectro, a exemplo do Programa Plurianual de Irrigao (PPI), em 1969; e do Programa de Integrao Nacional (PIN), em 1970; Criaram-se oportunidades para a manifestao da iniciativa privada na esfera da irrigao e drenagem agrcola, at ento preterida, como simbolizaram o Programa Nacional para Aproveitamento Racional de Vrzeas Irrigveis (PROVRZEAS), o Programa de Financiamento de Equipamentos de Irrigao (PROFIR) e a concepo de lotes empresariais nos projetos pblicos de irrigao; e Estabeleceram-se objetivos, diretrizes e metas de um variado conjunto de iniciativas nos domnios da irrigao consolidados no Projeto do I Plano Nacional de Irrigao, calcado em aes comandadas pelo setor pblico, mas claramente pautadas pelo estmulo iniciativa privada.
A terceira fase, iniciada com a chamada Nova Repblica, a partir de 1985, caracterizou-se pela instituio de importantes programas como o Programa de Irrigao do Nordeste (PROINE) e o Programa Nacional de Irrigao (PRONI), ambos em 1986 e a implementao do Projeto Subsetorial de Irrigao I. Essa fase, marcada por decises adotadas em funo de prioridades claramenA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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te estabelecidas pelo governo federal, em articulao com o setor privado, havendo uma diviso de papis mais clara entre ao governamental e privada no desenvolvimento de programas de irrigao, restringindo-se a ao do governo execuo de obras coletivas de uso comum e indutoras da prtica de irrigao em reas potenciais (transmisso e distribuio de energia eltrica e macrodrenagem) e a aes de suporte, cabendo iniciativa privada as demais providncias para a consecuo das atividades produtivas. As vrias iniciativas postas em prtica ao longo de mais de um sculo foram submetidas a uma nova pauta de orientaes a partir de 1995, caracterizando a inaugurao de uma quarta fase, cuja consolidao espera-se viabilizar por intermdio dos direcionamentos da Poltica Nacional de Irrigao e Drenagem, no que foi denominado de Projeto Novo Modelo da Irrigao. Seu objetivo geral estava representado pelo desenvolvimento, validao e estabelecimento das bases estruturais, conceptuais, regulatrias, operacionais e financeiras, com enfoque na regio Nordeste, para a implementao de um Novo Modelo de Irrigao. J os objetivos especficos do projeto eram apresentar polticas e estratgias que viabilizem: estimular o investimento privado em todas as fases do agronegcio da irrigao, orientar a produo para as oportunidades de mercado e redirecionar a participao do governo na atividade, priorizando os papis de induo, orientao, regulao e promoo. Objetivava, ainda, gerar sinergia entre a iniciativa privada e as esferas governamentais, garantir eficincia no uso e na gesto da gua para irrigao, identificar novas fontes e modelagens de financiamento e propor mecanismos para gerao de informaes e controle dos impactos ambientais e sociais. Elaborado com a contribuio de mais de 1.500 especialistas nacionais e internacionais em agronegcio da irrigao, o trabalho consiste numa coleo composta dos seguintes volumes: 1 - A Importncia do Agronegcio da Irrigao para o Desenvolvimento do Nordeste, 2 - Estado da Arte Nacional e Internacional do Agronegcio da Irrigao 2000, 3 - Modelo Geral para Otimizao e Promoo do Agronegcio da Irrigao e 4 - Modelo Especfico para Otimizao e Promoo do Projeto de Irrigao Salitre-Juazeiro da Bahia. De acordo com os resultados dos estudos, a implementao de um novo modelo de gesto da irrigao no pas dever os seguintes princpios: 12 nfase no Agronegcio (Mudana de mentalidade e de critrios de seleo de irrigantes);
Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
Informao para o Investidor (plataforma de informaes); Foco no Mercado; Apelo Ambiental no Marketing (Mercados Verdes e Socialmente Correto Fair Trade); Eqidade e Eficincia de Uso ao Nvel Parcelar da gua; Gesto em Nvel de Distrito, no Contexto da Bacia Hidrogrfica; Integrao das Esferas Federais, Estaduais e Municipais; Busca Sistemtica pela Competitividade no Mercado Globalizado. Adicionalmente, os estudos apontam como viso de futuro para o agronegcio da irrigao o seguinte cenrio: Irrigao como negcio empresarial; A irrigao como poltica de desenvolvimento; Projetos como Estruturadores de Plos (ncoras); Escala como fator de viabilizao; Atrao do investidor para a cadeia produtiva; Avanado Sistema de Contratos; Interferncia do Governo na Informao (Reduo dos Custos de Transao); Identificao de Novos Negcios (Mercados Eletrnicos); Avanado Sistema de Classificao e Padronizao de Produtos; Processadoras como Prestadoras de Servios.
Mais recentemente, deve-se destacar a aprovao da Lei n.o 11.079, de 30/12/2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica, permitindo a iniciativa privada atuar em obras de infra-estrutura. Tambm cabe registrar o esforo do Ministrio da Integrao Nacional, em parceria com outras instituies, em procurar acelerar o processo de mudana do marco regulatrio da irrigao (Projeto de Lei n.o 6.381/2005), inclusive contendo recomendaes do Novo Modelo de Irrigao e do estudo do Banco Mundial (Impactos e Externalidades Sociais da Irrigao no Semi-rido Brasileiro). Segundo o Banco Mundial3 , durante as ltimas trs dcadas, foram investidos mais de US$ 2 bilhes de recursos pblicos em obras ligadas irrigao para desenvolver 200.000 ha no semi-rido brasileiro, um investimento mdio de US$ 10.000,00/ha. Uma constatao importante, com certeza resultado desse investimento, foi o estmulo ao investimento privado, que desenvolveu aproximadamente
3 BANCO MUNDIAL. Impactos e externalidades sociais da irrigao no semi-rido brasileiro. Braslia, 2004. (Srie gua Brasil, v.5) A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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400.000 ha adicionais de rea irrigada na referida regio, resultado das novas alternativas de culturas, tecnologias e processos produtivos validados pelo pioneirismo dos investimentos em projetos pblicos. A produo agrcola irrigada nessa rea atingiu US$ 2 bilhes em 2002, incluindo US$ 170 milhes de exportao de frutas frescas, gerando 1,3 milho de empregos (diretos e indiretos), e contribuindo substancialmente para a reduo da pobreza e da migrao rural para as grandes cidades.
A anlise desta situao sinaliza para uma importante lio: um projeto de irrigao de larga escala pode levar um longo tempo para apresentar resultados positivos, entre 10 e 15 anos, via de regra. Para incentivar a participao do setor privado em empreendimentos de longo prazo de payback, o Banco Mundial apresentou, no referido documento, uma srie de sugestes para as intervenes governamentais, particularmente aquelas relacionadas s deficincias de ordem legal, regulatria e admi-nistrativa, de agrotecnologia e de servios, e de concluso de pequenas obras de infra-estrutura. Essas sugestes sero objeto de consideraes incorporadas em captulo posterior deste documento.
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DESCRIO E ANLISE DA SITUAO ATUAL

2.1 Marco legal
Diversos instrumentos legais regulam a utilizao dos recursos de gua e solo e condicionam, direta ou indiretamente, tanto a prtica da agricultura irrigada, quanto a implantao de sistemas pblicos de irrigao. No Anexo I pode ser encontrado um elenco de instrumentos regulatrios contendo uma breve descrio daqueles considerados mais relevantes. O primeiro ordenamento jurdico sobre irrigao no Brasil ocorreu em 25 de junho de 1979, com a edio da Lei n.o 6.662, denominada Lei de Irrigao, que se constituiu o marco referencial legal para a implantao de sistemas de irrigao. Foi uma decorrncia da necessidade de se disciplinar as relaes entre o Estado e os agentes beneficiados diretamente com os projetos. Ainda em vigor, seu principal objetivo o estabelecimento de normas para o aproveitamento de solos e gua, respeitada a legislao sobre recursos hdricos, para a construo dos denominados projetos pblicos de irrigao. Constituem seus disciplinamentos principais: Estabelece que as diretrizes da poltica nacional de irrigao sejam de responsabilidade do Poder Executivo Federal; Define o Ministrio do Interior 4 como gestor da poltica; Define os tipos de projetos; Regulamenta, no mbito dos projetos pblicos, o uso dos solos, da gua e da infra-estrutura, que declarada de domnio pblico e inalienvel; Estabelece que, nos projetos pblicos, as terras sejam fracionadas em lotes que podero ser alienados ou cedidos a irrigantes, cooperativas ou sociedades civis agrcolas; Estabelece que, nos projetos de interesse social, as terras devem ser divididas em lotes familiares e define as caractersticas de tais lotes;
Hoje o Ministrio da Integrao Nacional, mas as seguintes instncias federais j foram gestoras da poltica: Ministrio Extraordinrio da Irrigao, Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento, Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal e a Secretaria de Polticas Regionais. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Define o status de irrigante e estabelece os seus deveres; Estabelece que os irrigantes devem, obrigatoriamente, ressarcir as despesas com administrao, conservao, operao e manuteno da infra-estrutura, bem como amortizar os inves-timentos realizados pelo setor pblico; Prioriza a implantao de projetos pblicos em terras pblicas, facultando o Presidente da Repblica para declarar de utilidade pblica as terras selecionadas para projetos e, em conseqncia, passveis de desapropriao.
A Lei s veio a ser regulamentada pelo Decreto n.o 89.496, de 29 de maro de 1984. Posteriormente foi alterado, sucessivamente, pelos decretos n.os 90.309, de 16/10/84, 90.991, de 26/02/85 e 93.484, de 29/10/84. Esses trs ltimos foram revogados pelo Decreto n.o 2.178, de 17/03/97. Mais tarde, em 21 de maio de 1993, foi editada a Lei n.o 8.657, que acrescenta pargrafos ao artigo 27 da Lei de Irrigao. Editada h quase 30 anos em um contexto diferente do atual, retrata as caractersticas econmicas e polticas da poca. Posteriormente foi superada em alguns de seus dispositivos pela Constituio de 1988. Em janeiro de 1997, foi modificada pela Lei n.o 9.433, que estabeleceu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Decorrente das vrias transformaes aplicadas na Lei de Irrigao, o aparato jurdico vigente tem as seguintes caractersticas principais: Opta pela irrigao como forma de aproveitamento racional de solos e gua; Enfatiza a funo social da implantao de projetos de irrigao; No h definio clara de que a implantao de projetos de irrigao uma ferramenta para a produo agrcola e a gerao de empregos; Centraliza o processo de implementao dos projetos pblicos de irrigao no Poder Executivo, em suas trs esferas; Estimula a participao do setor privado muito mais de forma conceptual do que efetivamente se observa na prtica, pois, na
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verdade, funciona como um fator inibidor atrao do setor privado na conjuntura atual; Caracteriza como de propriedade pblica as obras de infra-estrutura de uso comum; Amortiza de forma terica as obras por parte dos usurios, haja vista o tpico anterior; No h nenhuma previso para garantir o financiamento permanente da implantao de projetos; Conceitua o projeto pblico de irrigao muito mais voltado para a desapropriao de terras e implantao de obras, em detrimento da importante funo de ente produtivo; Exige a presena obrigatria de lotes familiares nos projetos pblicos; Desconhece o predomnio da irrigao privada no Pas, por estar defasada; Inexistncia, como conseqncia do ponto anterior, de interao entre programas ligados irrigao pblica e privada.
Tramita atualmente no Congresso Nacional o Projeto de Lei n.o 6.381/2005, que, uma vez convertido em lei e sancionado pelo Presidente da Repblica, dever substituir a Lei n.o 6.662. O Relator do citado Projeto de Lei, Deputado Federal Afonso Hamm, assim se manifestou: A Poltica Nacional de Irrigao, se ainda podemos considerar que existe, regulamentada pela Lei n.o 6.662, de 1979, construda sob regime poltico, econmico e constitucional totalmente diverso do que vivemos atualmente. Desde ento, houve enorme expanso da agricultura irrigada em nosso Pas, desenvolveram-se novas tecnologias e, talvez mais significativo, mudaram-se os entendimentos sobre as funes do Estado e do poder pblico e estabeleceram-se novas relaes entre os entes da Federao. Hoje no tem o Poder Executivo Federal a fora centralizadora nem os recursos financeiros para investir que detinha na dcada de 1970. Tanto que o desenvolvimento da nossa agricultura, inclusive da irrigao, nos ltimos anos, decorre muito mais da iniciativa privada, da viso, vontade e determinao do prprio setor agrcola do que de polticas pblicas a ela direcionadas.
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O referido Projeto de Lei composto por 45 artigos, organizados em nove captulos. A seguir so enumeradas as suas disposies bsicas: Define como poltica de irrigao a gerao de emprego e renda, aumento da produtividade da terra, otimizao do consumo agrcola de gua; As infra-estruturas de irrigao so classificadas como de uso comum, de apoio produo, parcelar e social. Os projetos de irrigao podero ser mistos, privados e pblicos. A poltica de irrigao deve estar integrada com as de meio ambiente, recursos hdricos e saneamento; Os sistemas devem preferir tcnicas que economizem gua; Postula a integrao com a iniciativa privada e a gesto participativa dos projetos de irrigao; Prev a participao da iniciativa privada atravs de concesses e parcerias; Define os instrumentos da poltica de irrigao; Faz obrigatria a instalao de um lote para pesquisa nos projetos pblicos e mistos; Estabelece o prazo mximo de dez anos para a emancipao dos projetos pblicos; Permite a transferncia da propriedade da infra-estrutura de uso comum, ao final do perodo de amortizao, ao condomnio formado pelos irrigantes; Estabelece critrios para a seleo dos irrigantes, devendo ser levada em considerao a experincia agrcola; Promove o apoio propriedade familiar para a utilizao dos seus recursos hdricos; e Estabelece penalidades para a inadimplncia do irrigante.
O Projeto de Lei, de alguma forma, tenciona compatibilizar os projetos de irrigao com as novas realidades nacionais, em particular com a exigncia de outorga de direito de uso de recursos hdricos e com o licenciamento ambiental. Introduz a necessidade de zelar pela utilizao sustentvel dos recursos naturais e confirma a bacia hidrogrfica como unidade para o planejamento das aes de irrigao. Cria a possibilidade de gesto de permetros irrigados pblicos mediante concesso e parcerias pblico-privadas. 18
No preconiza uma mudana radical no modus operandi atual. apenas, decorrente da prpria evoluo da agricultura irrigada, observada no Brasil e, tambm, na maioria dos pases com experincia no setor de irrigao. Tal atividade, hoje, constitui um instrumento de poltica agrcola, de desenvolvimento regional, de segurana alimentar, de gerao de emprego e renda, de ampliao das exportaes e de reduo das disparidades regionais, considerando o universo da agricultura irrigada e no somente a irrigao pblica. Na atual verso do Projeto de Lei, que incorporou documento preparado pelo MI partindo do texto do Projeto de Lei 295/95, foram eliminados dispositivos capazes de assegurar uma efetiva participao da iniciativa privada e incentivar os seus investimentos. O Projeto de Lei atual necessita incluir uma melhor definio sobre a regulamentao para o setor, fundamental para que os investidores privados se sintam seguros em colocar recursos nessa atividade, muitas vezes com longo prazo de maturao. O financiamento do setor poder continuar a depender da disposio do executivo em alocar verbas para a construo de sistemas pblicos, no se prevendo formas, nem fontes concretas para financiar a implantao de projetos e, como extenso, o seu desenvolvimento agrcola. Para projetos mistos e privados no esto definidas formas objetivas que possam se converter em realidade. Estabelecer um prazo mximo para emancipao dos projetos pblicos de irrigao no pode ser encarada como uma ao definitiva sem que esteja presente um rgido estudo de viabilidade, pois ela somente dever acontecer quando da auto-suficincia financeira dos projetos, nem sempre alcanada em prazo fixo predeterminado. Em resumo, o citado projeto no introduz mudanas fundamentais no marco legal em que se desenvolve atualmente a agricultura irrigada no Pas. Observese o caput geral do projeto de lei em discusso: dispe sobre a Poltica Nacional de Irrigao e d outras providncias. Todo o texto do projeto se ocupa, quase que exclusivamente, da atuao do setor pblico na implantao de sistemas pblicos de irrigao, ignorando, mais uma vez, a agricultura irrigada de uma maneira geral. Mais do que um instrumento de poltica para fomentar o crescimento da rea irrigada no Pas, o Projeto de Lei, de forma praticamente idntica Lei n.o 6.662, estabelece normas para os projetos pblicos, mas ignora que o futuro no est neste tipo de proA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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jeto, mas sim no decidido fomento participao da iniciativa privada no crescimento da produo irrigada. Fixar ou definir poltica no simplesmente elaborar normas. desenvolver planejamento estratgico, definindo objetivos, metas, diretrizes, meios e recursos. A lei e sua regulamentao precisam definir o que, como e quem vai implement-la. A DELGITEC entende que a nova Lei de Irrigao deve atentar para os projetos de parceria pblico-privada, principalmente quando toca ao setor pblico a construo das obras de infra-estrutura de uso comum que visam levar a irrigao para as reas de produtores j estabelecidos no permetro que se quer irrigar. certo que se trata de financiamento ao setor privado, porm, entende-se que a legislao deve explicitar claramente os direitos e deveres das partes envolvidas, para que no acontea o que j vem sendo registrado: o simples pedido do irrigante para que seja fechada a sua entrada de gua no lote porque no quer mais irrigar, pelos mais diversos motivos, inclusive a impossibilidade em suportar os custos de operao e manuteno. Naturalmente, este irrigante vai querer se eximir do pagamento da parte que lhe toca na depreciao do investimento, em geral de longo prazo. Finalmente, h que se registrar, que o citado Projeto de Lei est sendo discutido e submetido a uma srie de audincias pblicas, esperando-se, portanto, muitas modificaes, incluses, excluses, embora no se tenha identificado uma presena mais aguerrida do setor privado nas discusses at ento realizadas. 2.2 O marco institucional
A instituio responsvel pela formulao e conduo da Poltica Nacional de Irrigao o MI, atravs de sua Secretaria de Infra-estrutura Hdrica, de acordo com o Decreto 5.487 de 14 de Julho de 2006. No Anexo II est descrito o marco institucional vigente, indicando organograma, competncia e diretrizes. A histria da gesto da irrigao no Brasil ou, mais apropriadamente, da implantao de projetos de irrigao, bastante ilustrativa da instabilidade das instituies no Pas. Nos primrdios do programa de irrigao a entidade gestora mxima era uma comisso Grupo Executivo de carter interministerial, com a execuo centralizada no Ministrio do Interior e suas entidades vinculadas, poca o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), a SUVALE, o DNOCS e a SUDENE. 20
A gesto da irrigao foi transferida em numerosas ocasies para diferentes unidades da administrao federal, tendo inclusive alcanado o status de Ministrio Extraordinrio. Na atualidade, encontra-se localizada no nvel de um departamento, conforme se ilustra no j citado Anexo II. Os organismos executores mantiveram-se relativamente estveis e com um razovel nvel de autonomia, no obstante a freqente mudana de unidade gestora do programa nacional de irrigao, a extino do DNOS e a transformao da SUVALE em empresa pblica, a atual CODEVASF. Analisando-se a trajetria de cada uma das instituies envolvidas na execuo do programa, observa-se que, independentemente de sua localizao dentro do organograma federal vigente em diferentes pocas, pouco mudou na sua forma de ao, e as modificaes ocorridas foram muito mais decorrentes de uma opo da prpria instituio, do que em obedincia orientao poltica e s diretrizes emanadas da entidade gestora. Mais do que executoras de uma nica poltica definida por um poder central, o principal objetivo de cada uma delas ainda a preservar-se dentro do conglomerado de instituies pblicas, voltando-se mais para suas prprias vises. At a instalao da presente administrao do MI, isto , at bem pouco tempo atrs, essas instituies agiam, de certa forma, sem coordenao e segundo a viso e influncia poltica dos seus dirigentes. Para comprovar esta afirmativa, a DELGITEC lembra um fato relevante, que foi o DNOS procurar exercer a liderana do projeto de transposio de guas do So Francisco para o Nordeste semi-rido, consentida ou estimulada pela entidade gestora, procurando atuar na implantao de projetos em regies sob jurisdio poltica da SUDENE e executiva do DNOCS e da CODEVASF. Existem numerosos exemplos que ressaltam a importncia da estabilidade da poltica e das instituies gestoras dos programas de irrigao. Nos Estados Unidos, no cabe dvida que o desenvolvimento do Oeste resultado da concepo e implementao de um modelo de desenvolvimento ancorado em aes de mobilizao e utilizao mltipla de recursos hdricos e implantao de sistemas de irrigao. Tal modelo, alm de se constituir na clara manifestao de uma opo poltica, foi fundamentado na centralizao de sua gesto numa nica unidade administrativa, o U.S. Department of Interior, equivalente ao Ministrio do Interior do Brasil, e na criao e fortalecimento progressivo de uma nica instituio executora da poltica, o U.S. Bureau of Reclamation. Outro exemplo, no mesmo Pas, de um outro programa de desenvolvimento bem-sucedido, com base nos recursos de gua e solo, o Vale do Tennessee, fundamentado na implementao de uma opo poltica, denominada New Deal, executada por uma entidade forte e, at hoje, existente, a Tennessee Valley Authority (TVA).
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Outro exemplo o Mxico, onde a implantao de sistemas de irrigao foi muito bem-sucedida. Constituiu-se, tambm, uma opo poltica, cuja gesto centralizou-se na Secretaria de Recursos Hidrulicos e em entidades autnomas de algumas bacias, mas sob a coordenao e superviso da citada Secretaria. Mudanas na estrutura do executivo do Pas levaram a irrigao para a Secretaria de Agricultura e desta, de forma semelhante ao realizado no passado recente no Brasil, para o setor ambiental do executivo. Esta mudana de gestor institucional implicou na sensvel diminuio da eficincia no programa de implantao de projetos de irrigao, tendo em vista a diferente orientao poltica das instituies que assumiram o programa, embora no o tenha paralisado totalmente, em razo da longa tradio do Pas no setor de irrigao e da transferncia dos tcnicos da primeira entidade para a segunda. No Brasil, as freqentes mudanas da entidade responsvel pela irrigao tem impedido a estruturao de uma entidade gestora forte capaz de estabelecer os rumos do programa de irrigao. A DELGITEC considera que as entidades executoras atuais CODEVASF e DNOCS especialmente a primeira, possuem uma estrutura orgnica superior existente no MI, at porque tm atuaes mais constantes na irrigao do pas ao longo do tempo. A monitoria e a avaliao so atividades de vital importncia5 no desenvolvimento de qualquer programa . Inexiste no setor pblico do Brasil, de uma maneira geral, uma cultura para monitorar e avaliar aes em desenvolvimento. A DELGITEC entende que o pas est desprovido dos seguintes procedimentos, que lhe permitam auferir o grau de confiabilidade na execuo eficiente de seus projetos de irrigao: carncia de informaes totalmente confiveis sobre o desempenho da irrigao, pblica e privada; ausncia de indicadores para permitir a aferio dos investimentos realizados, se esto produzindo algum retorno e de que tipo, para a sociedade brasileira; deficincia de metas para o programa de irrigao que hoje se restringem s reas implantadas, isto , metas fsicas; inexistncia de uma sistemtica para quantificar os parmetros de gerao de emprego e renda, e para o rendimento, em ter-
A avaliao do desempenho do programa federal de implantao de projetos solicitada bimensalmente e ao final do exerccio pelo Ministrio do Plane-jamento. realizada pelo Gerente de Programa, cuja funo alimentar o sistema informatizado para acompanhamento da execuo fsica e oramentria dos programas do Governo Federal, o SIGPLAN. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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mos de produo e de valor econmico, de um metro cbico de gua. Em suma, por no existir uma entidade voltada para a gesto integral do Programa, com estrutura e oramento prprio, os dados disponveis sobre a irrigao no Brasil sempre tero nvel de confiabilidade reduzido, tanto para a execuo fsica como para a financeira. praticamente impossvel, na situao vigente, que o poder executivo federal possa prestar contas de forma adequada aos contribuintes, sobre as realizaes das instituies relacionadas com a irrigao6. Cabe aqui reconhecer os esforos da SIH/MI no aprimoramento da modelagem institucional do programa nacional de irrigao por meio de diversos estudos, diagnsticos e proposies, porm com certo grau de dificuldade quando da implementao dos avanos advindos dos citados trabalhos. 2.3 Poltica de irrigao e o papel dos entes que compem a federao do Brasil
Do ponto de vista das polticas pblicas setoriais e subsetoriais, as orientaes formuladas e seguidas nos ltimos anos se deram em consonncia com polticas macroeconmicas, com forte predomnio de posies defendidas pelos ministrios das reas econmicas. Existiram conflitos que repercutiram no prprio desempenho macroeconmico e, por extenso, sobre questes estratgicas como recursos naturais, particularmente, a gua e seu uso na irrigao. O planejamento ainda no considera a bacia hidrogrfica como unidade de estudo, nem so realizadas anlises detalhadas inclusive de risco que orientem as decises sobre investimentos, muito embora j existam instrumentos legais que permitem atender essas exigncias. O desenvolvimento da irrigao, principalmente a pblica, sempre teve forte suporte da esfera federal de governo. Rotineiramente, so aes determinadas de cima para baixo (top-down), tanto no Nordeste como nas demais regies do Pas. Enquanto no Semi-rido as iniciativas comearam pela construo de reservatrios de gua, no Sul e Sudeste elas se dirigiram drenagem e saneamento de terras bai6 tradio, nos pases em desenvolvimento, os governos prestarem contas aos contribuintes em termos de obras concludas; de inauguraes realizadas. A cultura de medir os resultados de um programa atravs de indicadores de eficincia e eficcia, de retorno por unidade monetria investida, praticamente no existe. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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xas que, em seguida, foram ocupadas com culturas aptas a esse tipo de solo, principalmente o arroz. Alguns estados seguiram o padro que historicamente marcou o desenvolvimento do Pas: iniciaram aes similares quelas da esfera federal, s que de forma mais tmida. As aes federais sempre resultaram em participaes compulsrias para os governos estaduais, sem que eles tivessem a oportunidade de participar do processo decisrio, nem do desenvolvimento dos projetos empreendidos pelo executivo federal. Dessa forma, impuseram-se pesadas demandas sobre as infra-estruturas fsica e social dos estados, sem que os governos tivessem recursos e prazos suficientes para satisfazer adequadamente tais demandas. Pior ainda a situao dos municpios, espao territorial onde, de fato, se desenvolvem todas as atividades. Sem oportunidade para opinar sobre a convenincia ou no da implantao dos projetos, muito menos para decidir, converteram-se em sujeitos passivos, recebendo todos os reflexos e impactos imediatos, sem uma adequada preparao. De um modo geral, a responsabilidade pblica muito diluda, com pouca ou inexistente ingerncia do municpio na gesto dos recursos de gua e solo. A participao efetiva das municipalidades ser realidade e ser fortalecida sempre que estiverem inseridas no processo desde a fase de planejamento, de modo a se produzir mecanismos e meios para o manejo sustentvel e participativo, refletindo os interesses, as respon-sabilidades, atribuies, deveres e obrigaes claramente definidos e endossados por todos os atores envolvidos. Este o grande esforo que deve ser feito para o estabelecimento de um modelo de desenvolvimento sustentvel e integrado dos recursos de gua e solo em nvel municipal. Muito provavelmente, se o planejamento dos sistemas pblicos de irrigao tivesse levado em considerao as necessidades dos municpios para absorver adequadamente as demandas decorrentes da implantao de projetos de irrigao, os efeitos benficos dos projetos sobre a vida municipal, comprovadamente uma realidade, teriam se produzido de forma muito mais rpida e muitos traumas teriam sido evitados. Atualmente, como resultado dessa forma de se planejar, observa-se pouco comprome-timento do mbito municipal, pela ausncia de participao nas questes operacionais descentralizadas. 24
Pode-se concluir que, ressalvando os projetos que na atualidade se implantam em convnio com estados e municpios, o papel destes entes territoriais tem sido o de mero espectador, haja vista que nunca se fomentou seu envolvimento em todas as fases dos projetos. At muito recentemente, as entidades federais agiram como instncias superiores, desconhecendo, para todos os fins prticos, que as terras dos projetos, mesmo que desapropriadas pela Unio, localizam-se em territrio sob jurisdio de estados e municpios. A esse respeito, conveniente observar que os municpios no podem constitucionalmente legislar sobre recursos hdricos, mas sim complementarmente sobre meio ambiente e usos do solo. Observe-se que as decises sobre a implantao dos projetos mencionados no pargrafo anterior, excetuando o referente a recursos financeiros, so tomadas, na sua grande maioria, pelos convenentes. A este respeito existe bastante discusso, sendo que a tendncia do MI a de estimular tal prtica. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) porm, opina de forma diferente. Atravs da Deciso n.o 614/2002, exigiu que o MI, como responsvel pela conduo da poltica de irrigao, em se tratando da utilizao de recursos federais, implementasse uma extensa lista de recomendaes para garantir o sucesso dos empreendimentos. 2.4 Informao existente sobre a agricultura irrigada
O trabalho Modelagem do Sistema de Suporte ao Monito-ramento da Operao de Permetros de Irrigao (SISMOPI)7 , elaborado para subsidiar as aes de transferncia de gesto dos permetros de irrigao para os usurios, fez uma competente anlise crtica da base de dados disponveis. Foram constatadas algumas deficincias e fragilidades. Na elaborao desse estudo, o MI relacionou um nmero de 97 projetos de irrigao em funcionamento, assim distribudos: 39 na jurisdio da CODEVASF; 38 na jurisdio do DNOCS; e 20 na jurisdio do prprio Ministrio, atravs de convnios com diversas unidades da Federao. No existem dados devidamente sistematizados e padronizados para os 20 projetos financiados diretamente pelo Ministrio. Tambm no foi possvel identificar uma estrutura que venha a executar um eficiente e eficaz acompanhamento e monitoramento dos projetos, comum para cada instituio federal responsvel.
MI/SIH/DDH. Trabalho em desenvolvimento (2006). A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Verificou-se que a metodologia de apurao dos dados relativos produo, operao e manuteno dos permetros no seguem uma mesma padronizao nos rgos competentes, sendo inexistentes em alguns casos e bem explorados em outros. Tais dados, se adequadamente coletados e tratados, certamente, forneceriam ricos e confiveis elementos para a formulao da poltica do setor. Dentre as duas instituies vinculadas ao Ministrio, o DNOCS tem-se mostrado mais frgil, pois dos seus 38 permetros, apenas oito possuem informaes, assim mesmo apenas sobre produo, referentes rea plantada por permetro, produtividade e custo de produo. Nesses oito projetos, os dados so levantados por pessoal terceirizado vinculado Secretaria de Agricultura do Cear, mediante contrato assinado com o prprio DNOCS. No que se refere aos dados de funcionamento dos projetos, estes so inapropriados e os poucos que existem no apresentam confiabilidade suficiente para orientar a tomada de decises. J a CODEVASF possui um sistema informatizado com o objetivo de monitorar o andamento dos seus 39 projetos. Os dados de produo referem-se s informaes relativas aos planos de cultivo (culturas - perenes, temporrias e arroz, plantios, estgios do plantio e reas cultivadas), planos de irrigao (rea irrigvel, rea de sequeiro, dados das estaes de bombeamento, canais e dutos, altura manomtrica, vazo mxima permitida e vazo utilizada), eficincia, quantidade de horas de trabalho das bombas, volume de gua fornecido, ndice de evapotranspirao, dados climticos (precipitao prevista e ocorrida , temperaturas mnima e mxima, umidade relativa do ar, velocidade do vento e insolao), estimativa de energia eltrica a ser fornecida, dados da produo (por cultura e total). No que se refere aos lotes empresariais, importante registrar que as empresas que participam dos projetos como usurios tm receio e desconfiana em disponibilizarem dados e informaes, principalmente aqueles relacionados a possveis implicaes com o fisco e com a concorrncia. Como o MI e o DNOCS no possuem uma base de dados implantada, capaz de armazenar informaes que permitam o acompanhamento e o controle dos projetos sob suas administraes, a CODEVASF, mesmo com suas limitaes, passa a ser o modelo de anlise para os projetos pblicos de irrigao, visando a subsidiar a 26
formulao de polticas para o setor. A SIH do MI est buscando implementar um sistema de suporte ao monitoramento da operao de permetros pblicos de irrigao, cuja modelagem encontra-se em fase de desenvolvimento. Porm, at o momento, a estrutura de coleta dos dados existente no permite uma real viso do funcionamento dos permetros e, conse-qentemente, do desempenho, tanto no que se refere operao, quanto manuteno. Mais uma vez ressalta-se o esforo do MI em institucionalizar um sistema de controle. A proposta para estruturao desse modelo de Sistema de Suporte ao Monitoramento da Operao de Permetros Pblicos de Irrigao, envolve a articulao com diversas instituies que possuem jurisdies especficas. Portanto, o Sistema dever ser verstil e abrangente, de forma a possibilitar o uso e a obteno das informaes necessrias para todos os permetros irrigados de interesse do MI. Em uma viso geral, o Sistema de Suporte ao Monitoramento da Operao de Permetros Pblicos de Irrigao a ser desenvolvido, dever ser operacionalizado pelo MI, sendo alimentado com informaes dispo-nibilizadas pelos rgos gestores dos permetros, mas ficando o mesmo sob a responsabilidade da equipe tcnica do prprio Ministrio, o que lhe assegurar a coordenao e o controle do sistema. Os dados necessrios para a alimentao do citado sistema devero ser fornecidos pela CODEVASF e pelo DNOCS, para os Projetos de Irrigao sob suas respectivas jurisdies, e pelo prprio Ministrio, para os Projetos conveniados com as Unidades da Federao. 2.5 A utilizao da gua, dos recursos naturais e os setores competitivos
na bacia hidrogrfica onde se manifesta a maioria das conseqncias ou impactos do uso dos recursos naturais. Eles se manifestam como: eroso dos solos, lixiviao de nutrientes, sedimentao de rios, lagos e reservatrios, degradao de matas ciliares e da cobertura vegetal, deposio de resduos slidos, dejetos e efluentes decorrentes de atividades humanas, cheias e inundaes, endemias e epidemias de veiculao hdrica. Essa uma das razes para que a bacia seja tomada como a unidade fisiogrfica de planejamento.
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Atendendo aos dispositivos legais inerentes de irrigao, gesto dos recursos hdricos e meio ambiente, qualquer projeto de irrigao e drenagem, seja de mbito coletivo comunidade de irrigantes seja de natureza individual, dever referir-se bacia hidrogrfica onde se situa, pelo menos para dar cumprimento s condies de outorga e, se for o caso, da respectiva cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Conseqentemente, a natureza e o tamanho do projeto definem a bacia hidrogrfica a ser considerada, motivo pelo qual importante a interface com os Comits de Bacias e as Agncias de guas. Apesar dessa disposio legal, observa-se, ainda na atualidade, que grande parte das instituies gestoras dos recursos hdricos concede outorgas, sem a anlise do conjunto. O desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento dos recursos hdricos enquanto drenagem e irrigao, na bacia hidrogrfica a que pertencem, so dois pontos em comum para a maioria das comunidades. O envolvimento da comunidade passa a ser um elemento essencial para a descentralizao das aes da gesto das guas e demais recursos naturais, tendo como base a bacia hidrogrfica na qual as atividades e aes so desenvolvidas. Uma das primeiras iniciativas da comunidade realizar um planejamento estratgico que resulte em planos tticos e operacionais com riscos controlados tanto para os aspectos econmicos e sociais, como para os aspectos ambientais. 2.5.1 Os recursos hdricos no Brasil
Segundo o Plano Nacional de Recursos Hdricos8 , a vazo mdia anual dos rios em territrio brasileiro de 179 mil m3/s (5.660km3/ano). Esse valor corresponde a aproximadamente 12% da disponibilidade mundial de recursos hdricos, que de 1,5 milhes de m3/s (44.000km3/ano, Shiklomanov, 1998). Levando-se em considerao as vazes oriundas de territrio estrangeiro que entram no Pas (Amaznica 86.321m3/s, Uruguai 878m3/s e Paraguai 595m3/s), essa disponibilidade hdrica total atinge valores da ordem de 267 mil m3/s (18% da disponibilidade mundial). A tabela 1 apresenta dados de vazes mdias e de estiagem nas doze Regies Hidrogrficas. De acordo com a tabela 1, verifica-se que a Regio Hidrogrfica Amaznica detm 73,6% dos recursos hdricos superficiais. Ou seja, a vazo mdia desta regio quase trs vezes maior que a soma das vazes das demais regies hidrogrficas. A segunda maior regio, em termos de disponibilidade hdrica, a do Tocantins/
PLANO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS. Disponvel em: <http://pnrh.cnrh-srh.gov.br/>. Acesso em: 20 fev. 2008. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Araguaia, com 7,6%, seguida da regio do Paran, com 6,4%. As bacias com menor vazo so: Parnaba, com 0,4%; Atlntico Nordeste Oriental, com 0,4% e Atlntico Leste, com 0,8%. Em geral as bacias hidrogrficas localizadas sobre formaes sedimentares, com maior rea de drenagem e/ou com regularidade das chuvas, apresentam vazes de estiagem entre 20 a 30% da vazo mdia, podendo alcanar 70%. Por outro lado, as bacias localizadas em terrenos cristalinos, com regime de chuva irregular, possuem vazes de estiagem muito baixas, geralmente inferiores a 10% da vazo mdia.
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2.5.1.1
Balano entre as demandas e as disponibilidades de gua
O balano entre demandas e disponibilidades um dado fundamental para a elaborao de um plano de recursos hdricos, tanto que est explicitado na Lei n.o 9.433/1997, como um dos requisitos do contedo mnimo do plano. Em um instrumento de planejamento da abrangncia do Plano Nacional de Recursos Hdricos, em que devem ser traadas as macroestratgias para o gerenciamento da gua no mbito nacional, o foco visa apenas macrobacias para avaliar de que maneira e com que competncias as unidades da federao envolvidas esto lidando, ou se preparando para lidar com a situao atual e futura. Cabem aos planos estaduais de recursos hdricos e aos planos de bacias detalhar o balano entre demandas e disponibilidades e propor pontualmente medidas preventivas ou corretivas. Os estudos elaborados pela ANA9 avaliaram a relao demanda/ disponibilidade de gua nas doze regies hidrogrficas brasileiras. Os resultados mostram que o Brasil rico em termos de disponibilidade hdrica, mas apresenta uma grande variao espacial e temporal das vazes. As bacias localizadas em reas que apresentam uma combinao de baixa disponibilidade e grande utilizao dos recursos hdricos passam por situaes de escassez e estresse hdrico. Uma das avaliaes realizada pela ANA para verificar a disponi-bilidade de gua no Brasil se baseou na razo entre a vazo mdia e a populao (m3/hab/ ano), que utilizada pela ONU para expressar a disponibilidade de recursos hdricos em grandes reas. Esse ndice compreende a vazo mdia por habitante por ano e expresso em trs classes: < 500 m3/hab./ano situao de escassez; 500 a 1.700 m3/hab./ano situao de estresse; e > 1.700 m3/hab./ano situao confortvel.
De acordo com esse ndice, o Pas apresenta uma situao muita confortvel (33.376 m3/hab./ano), sendo que, apenas a regio do Atlntico Nordeste Oriental com 1.145 m3/hab./ano encontra-se em situao desfavorvel de estresse hdrico.
AGNCIA NACIONAL DE GUAS. Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia: maio de 2005. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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A tabela 2 ilustra a situao atual das 12 regies hidrogrficas brasileiras, com base no referido ndice.
A Regio Hidrogrfica Atlntico Nordeste Oriental apresenta uma disponibilidade em torno de 1.145m3/hab./dia, que corresponde a menos da metade do volume de gua considerado pela ONU (2.500m3/hab./dia) como suficiente para a vida em comunidade nos ecossistemas aquticos e para o exerccio das atividades humanas, sociais e econmicas. A tabela 2 permite ainda verificar situaes distintas em termos da disponibilidade de gua por habitante para as 12 regies hidrogrficas brasileiras: h regies com vazo mdia muito elevada e contingente populacional pequeno, tal como a Amaznica, o que denota uma situao de ampla disponibilidade de gua frente s demandas atuais;
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h regies com vazo mdia elevada e contingente populacional tambm muito grande, tal como a do Paran, podendo existir restries pontuais para atendimento satisfatrio das elevadas demandas mesmo diante da grande oferta de gua; h regies com vazo mdia muito baixa e contingente populacional grande, tal como a do Atlntico Nordeste Oriental, com condies desfavorveis para o atendimento satisfatrio das demandas; h regies com vazo mdia muito baixa e contingente populacional muito pequeno, tal como a do Parnaba, com condies favorveis para o atendimento satisfatrio das demandas, pois a pequena disponibilidade de gua no chega a ser pressionada pela demanda atual.
Dessa forma, pode-se afirmar que as dificuldades para atendimento das demandas podem decorrer tanto da baixa oferta natural de gua quanto do elevado consumo, prprio dos grandes contingentes populacionais, como na Regio Metropolitana de So Paulo, uma das dezesseis megacidades do mundo. No caso do Atlntico Nordeste Oriental, verifica-se que coexistem esses dois fatores e a condio de estresse hdrico , portanto, justificada. A relao espacial entre a vazo de retirada para os usos consuntivos e a vazo mdia apresentada a seguir. Esse ndice, adotado pela European Environmental Agency e Organizao das Naes Unidas, define o quociente entre a retirada total anual e a vazo mdia de longo perodo, que classificado em cinco intervalos percentuais. Cada intervalo corresponde a uma classe de disponibilidade hdrica para atendimento das demandas, variando de excelente a muito crtica, conforme demonstra a tabela 3.
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O confronto entre as disponibilidades e demandas de gua em quantidade no Brasil mostra que o Pas privilegiado em matria de gua, com a disponibilidade superando amplamente as demandas, ou seja, as retiradas de gua correspondem cerca de 1% da vazo mdia. A figura 1 apresenta a distribuio espacial dessas classes pelas regies hidrogrficas brasileiras, considerando a vazo de retirada e a vazo mdia acumulada, permitindo verificar que: grande extenso territorial do Brasil encontra-se em condio excelente para atendimento das demandas diante da oferta de gua possibilitada pela vazo mdia dos rios; h sub-regies do Atlntico Leste, Sudeste, Sul e Uruguai, que se encontram em condio confortvel, mas pode ocorrer problemas localizados de abastecimento diante da oferta de gua possibi-litada pela vazo mdia;
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h sub-regies do Atlntico Nordeste Oriental, Leste e Sudeste, que se encontram em condio preocupante, com ocorrncia de problemas de abastecimento diante da oferta de gua possibilitada pela vazo mdia; h sub-regies do Atlntico Nordeste Oriental, Leste e Paran, que se encontram em condio crtica, com ocorrncia de problemas crticos de abastecimento diante da oferta de gua possibilitada pela vazo mdia; h sub-regies do Atlntico Nordeste Oriental, que se encontram em condio muito crtica, com ocorrncia de graves problemas de abastecimento diante da oferta de gua possibilitada pela vazo mdia.
No entanto, esses indicadores no refletem a real oferta hdrica, ou seja, a efetiva quantidade de gua disponvel para uso ao longo de todo ano, tendo em vista ser um dado mdio de vazo. A variao das vazes mdias e de estiagem nas regies hidrogrficas brasileiras pode ser vista na figura 2, que contm a proporo da vazo de estiagem (95% de permanncia) em relao vazo mdia. Como se pode observar, o regime fluvial dos rios brasileiros apresenta grandes flutuaes.
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As regies hidrogrficas Amaznica, Parnaba, So Francisco, Atlntico Sudeste, Paran e Paraguai so as que apresentam uma amplitude menor das vazes, com a vazo de estiagem variando de 30 a 56% em relao vazo mdia. Essa , em geral, a condio das bacias hidrogrficas localizadas em terrenos constitudos por formaes sedimentares, que possuem maior rea de drenagem e recarga, regime pluviomtrico mais regular ou ainda maior grau de regularizao natural ou por reservatrios. J as regies Tocantins-Araguaia, Uruguai, Atlntico Nordeste Ocidental, Nordeste Oriental, Leste e Sul apresentam uma maior variao entre as vazes mdias e a de estiagem, sendo a vazo de estiagem menor que 20% da vazo mdia. A maior variao entre a vazo mdia e de estiagem a do Atlntico Nordeste Oriental, que chega a representar 4,11% da vazo mdia. Esse o caso tpico de bacias localizadas em terrenos cristalinos, com regime de chuva irregular (ANA, 2005). Diante dessas flutuaes de vazo, a ANA tambm avaliou as condies de disponibilidade hdrica nos perodos de estiagem. Esse clculo considera a vazo regularizada pelo sistema de reservatrios a montante da seo de interesse, com 100% de garantia, somada vazo incremental de estiagem (vazo com permanncia de 95%, no trecho no regularizado). Em rios sem regularizao, portanto, a disponibilidade foi considerada como apenas a vazo de estiagem, com permanncia de 95%. De modo semelhante vazo mdia, os quocientes foram classificados nos intervalos de classe j mencionados. A utilizao da vazo de estiagem (disponibilidade hdrica), apesar de ser uma viso mais conservadora em relao adoo vazo mdia para o clculo do ndice adotado pela European Environmental Agency e Organizao das Naes Unidas, tem sido adotada pela ANA10 com a finalidade de identificar as reas com maior prioridade para implementao da gesto de recursos hdricos. Mesmo considerando as vazes de estiagem, pode-se diagnosticar que o Pas continua sendo privilegiado em matria de gua, com a vazo de retirada correspondendo aproximadamente 3,4% da disponibilidade hdrica (vazo disponvel na estiagem). Quando os resultados so confrontados por regio hidrogrfica, mostram a Regio Hidrogrfica do Atlntico Nordeste Oriental em situao muito crtica e outras com situaes de preocupantes a crticas, conforme mostra a tabela 4.
10 AGNCIA NACIONAL DE GUAS. Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia: maio de 2005. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Quando se detalha a anlise de disponibilidade e demanda hdrica feita para as regies hidrogrficas mostrada na tabela 4, reportada para base hidrogrfica principal, conforme apresentado na figura 3, observa-se que a classificao dos trechos de rios variam e no so necessariamente coincidentes com a da regio em que esto inseridos. Essa metodologia tem sido adotada pela ANA11 para identificar os locais de provveis conflitos pelo uso da gua e, conseqentemente, definir as prioridades para implementao do sistema de gesto de recursos hdricos.
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AGNCIA NACIONAL DE GUAS. Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia: maio de 2005. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Nessa figura, a poro centro-norte do Pas continua apresentando uma excelente e/ou confortvel disponibilidade hdrica frente s demandas, havendo poucos trechos de cursos dgua em situao confortvel ou crtica nas regies do Tocantins-Araguaia, no Atlntico Nordeste Ocidental, no Parnaba e no Paraguai. Nas demais regies hidrogrficas, destacam-se cursos dgua em situao confortvel, crtica e muito crtica, havendo predominncia de: rios em situao crtica e muito crtica em toda a regio do Atlntico Nordeste Oriental; rios em situao crtica e muito crtica na margem direita do Alto e Mdio So Francisco, bem como na margem esquerda no Submdio e Baixo So Francisco; rios em situao crtica e muito crtica nas sub-regies do centro e do norte do Atlntico Leste; rios em situao crtica e muito crtica na poro sudeste e norte da regio hidrogrfica do Paran; rios em situao crtica e muito crtica na poro meridional da regio hidrogrfica do Uruguai; rios em situao crtica e muito crtica na poro meridional da regio hidrogrfica do Atlntico Sul.
Vale ressaltar ainda que, possivelmente, se a escala de anlise fosse aumentada, ou os valores de disponibilidades e de demandas fossem desagregados para regies espacialmente menores, seriam verificados tambm outros rios com problemas de balano. possvel que mesmo na Regio Hidrogrfica Amaznica, em especial prximos a alguns centros urbanos mais afastados de seus grandes rios, fossem encontrados balanos dignos de ateno em termos de planejamento e gesto de recursos hdricos.
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2.5.2
Agricultura irrigada e os recursos hdricos
Nos debates atuais em seminrios, conferncias e congressos internacionais relacionados com o gerenciamento dos recursos hdricos, torna-se cada vez mais evidente que toda a alimentao necessria populao do planeta no ser suficiente sem a utilizao de tcnicas sob o domnio de sistemas de irrigao e drenagem. As dvidas existentes esto sempre direcionadas para a disponibilidade de gua aplicada na produo de alimentos e para o funcionamento saudvel dos ecossistemas. A conferncia Uso da gua na Produo de Alimentos e Segurana Ambiental realizada no final de 2000, na Repblica Democrtica do Sri Lanka, discutiu as questes especficas de utilizao da gua na agricultura. Discutiu-se tambm sobre como compatibilizar, no sculo XXI, a competio entre os vrios usos da gua, bem como sobre as formas e caminhos para otimizar, no longo prazo, o uso da gua na produo sustentvel dos alimentos, combinada com a necessria melhoria da qualidade e da manuteno da biodiversidade dos recursos naturais. Os cientistas e estrategistas estimam que a agricultura irrigada produzir mais alimentos, com menor consumo de gua do que se registra atualmente. Presentemente, essa atividade proporciona cerca de 55% da produo total de trigo e arroz do mundo12 . A segurana alimentar depende cada vez mais da produo de alimentos proveniente da agricultura irrigada, o que a coloca, irrevogavelmente, dependente da segurana hdrica, ou seja, sua sustentabilidade. Em documento produzido pela FAO13 pode-se verificar que 80% dos produtos necessrios para satisfazer as necessidades da populao mundial, nos prximos 25 anos, sero providos pelos cultivos irrigados. A Amrica do Norte j utiliza 12% de seus recursos hdricos em irrigao, enquanto Amrica do Sul somente 1%. A Agricultura nos Estados Unidos utiliza 71%, enquanto que no Mxico 64%. A rea irrigada nas Amricas de 48.384.878 ha, dos quais 57,7% esto nos Estados Unidos, 13,3% no Mxico e 6,5% no Brasil. Constata-se que a agricultura irrigada , de longe, o maior usurio: cerca de partes do total consumido so atribudos irrigao14 . Apesar de o Brasil ser detentor de, aproximadamente, 15% das guas doces do planeta, a maior parte desse recurso (70%) est na bacia Amaznica, onde
12 13 14 IIMI. Disponvel em: <http://www.iwmi.cgiar.org>. FAO. World Agriculture: Towards 2015-2030. Rome: FAO, 2002. Disponvel em: <http://www.fao.org/ag/agl/aglw/aquastat/irrigationmap/ index20.stm>. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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vivem somente 7% da populao. Assim sendo, a maior parte da populao nacional tem que dividir os 30% restantes. Outro dado importante que mais da metade da gua consumida no Brasil utilizada na agricultura irrigada, apesar de que o Pas tem s cerca de 5% de rea cultivada irrigada15 . Nas projees elaboradas pelo Instituto Internacional de Gesto das guas IWMI (International Water Management Institute)16 , muito embora, o Brasil seja um dos pases com maior disponibilidade hdrica mdia anual por habitante, est inserido na categoria de pases com escassez econmica de gua. Dispe de quantidade suficiente de gua para atender s suas necessidades, mas possui regio semi-rida com m distribuio espacial e temporal de precipitaes, o que implica em investimentos na construo de reservatrios para armazenamento e regularizao hdricas e em construo de sistemas de conduo, como forma de garantir a utilizao da gua no seu desenvolvimento sustentvel. Segundo o Plano Nacional de Recursos Hdricos, 69% da gua consumida no Brasil tem utilizao na agricultura irrigada, com eficincia mdia de 64%, ou seja, 36% da gua derivada para a irrigao no pas constituem-se em perdas por conduo e por distribuio nas infra-estruturas hidrulicas, provocando um grande desperdcio no uso da gua na agricultura. Apesar das novas tecnologias, modernos equipamentos e tcnicos especializados, o Brasil tem avanado lentamente nas questes do manejo da irrigao e do uso racional da gua. 2.5.3 A irrigao e a gesto dos recursos hdricos
No Brasil, a preocupao quanto ao gerenciamento dos recursos hdricos se iniciou em 1934 com o Cdigo de guas, mas o mesmo s foi aplicado no que se refere ao aproveitamento dos recursos hdricos na gerao de energia eltrica17 . Com a evidente escassez de gua mundial, a questo adquiriu grande relevncia no pas despertando a necessidade de um arcabouo jurdico-institucional para se tratar o tema recursos hdricos, que culminou com a promulgao da Lei n.o 9.433 de janeiro de 1997, instituindo a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
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PAZ, V.P.; TEODORO, R.E.F.; MENDONA, F.C. Recursos hdricos, agricultura irrigada e meio ambiente. Revista Brasileira de Engenharia Agrcola e Ambiental, v.4, n.3, 2000. Disponvel em: <http://www.iwmi.cgiar.org/>. Cdigo de guas. Livro III. Foras Hidrulicas. Ttulo I. Regulamentao da Indstria Hidro-Elctrica. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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A agricultura irrigada depende inteiramente da disponibilidade ou alocao especfica de recursos hdricos. No existe alternativa. Sem gua destinada para este fim, a atividade deixa de existir. As vazes demandadas pela agricultura irrigada j apresentam alguns conflitos com o abastecimento humano. A gua anualmente consumida por um hectare seria suficiente para abastecer mais de 100 pessoas consumindo 250 l/dia, dependendo da regio e das culturas irrigadas. Deve-se estar atento para no confundir retirada de gua de um manancial com o seu consumo. A retirada de gua pode ser grande enquanto que o consumo pode ser muitas vezes menos da metade, dependendo de sua eficincia. A gua que percolada volta para alimentar corpos de gua natural. A utilizao de gua para a agricultura irrigada e para a gerao de energia eltrica na mesma fonte pode gerar srios conflitos. Duas so as formas de apresentarse o conflito: utilizao agrcola com diminuio dos volumes dos reservatrios que possuem usinas geradoras, sacrificando a gerao de energia; e gerao de energia a partir de reservatrios forne-cedores de gua para irrigao, diminuindo a disponibilidade para irrigao. Em todos os pases a prioridade maior direcionada para o abastecimento humano e animal. Na maioria dos pases, a segunda prioridade para utilizao da gua para a produo de alimentos, isto , para a agricultura irrigada. Na crise energtica, e tambm hdrica, ocorrida no final do sculo passado no Brasil, restringiu-se a disponibilidade de gua para os projetos de irrigao por duas razes: a prpria escassez dela e a prioridade conferida gerao de energia. No faz muito sentido priorizar a energia em detrimento da produo de alimentos, haja vista que a energia eltrica no um bem indispensvel, enquanto os alimentos so condio sine qua non para a vida humana. Por outro lado, a capacidade de gerao de empregos da agricultura irrigada muito superior quela dos setores secundrio e tercirio, e seu custo inferior aos mesmos. A DELGITEC considera importante e urgente que o Governo Federal analise e discuta, com a sociedade, as prioridades nacionais para utilizao dos recursos hdricos. Ainda no contexto do pargrafo anterior, de acordo com o artigo 13 da Lei n.o 9.433, toda outorga de direitos de uso de recursos hdricos est condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos planos de recursos hdricos, respeitada a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e a manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso. Em todas as hipteses, deve-se procurar preservar o seu uso mltiplo, salvo nas condies de escassez. Consequentemente, necessrio que cada setor 42
usurio desenvolva seus planos de curto, mdio e longo prazos, o que permitir a elaborao e/ou atualizao de planos municipais, estaduais, regionais e nacional de recursos hdricos18 , que sejam capazes de compatibilizar os diversos usos. Tais planos devem ser aprovados pelos Comits de Bacias Hidrogrficas que, tambm, acompanham a sua execuo e sugerem as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas. A Lei n.o 9.433/97, apesar de no contemplar alguns de seus aspectos centrais devido aos vetos da Presidncia da Repblica, introduz avanos expressivos na legislao ambiental, estando em sintonia com muitas das propostas contidas na Agenda 21. Na perspectiva da gesto integrada dos recursos hdricos, a utilizao correta da irrigao exige o manejo adequado de outros fatores intimamente relacionados com a produtividade, como o manejo conser-vacionista dos solos, o uso racional de fertilizantes e pesticidas, em outras palavras, o emprego de tecnologias de produo compatveis com o uso eficiente da gua. 2.6 A irrigao e a questo ambiental A atividade agrcola provoca diversos impactos ao meio ambiente devido a intensiva utilizao dos recursos19 extrados da natureza. O desmatamento, o desenvolvimento de processos erosivos, o assoreamento de rios e reservatrios e o uso indiscriminado de fertilizantes e pesticidas, que so exemplos dos efeitos nocivos to combativos pelos ambientalistas, sendo, muitas vezes, procedentes as crticas de muitos ambientalistas. Testezlaf et al.20 mostraram que a irrigao, sendo um fator que contribui para o aumento da produo agrcola, precisa ser operada de forma eficiente e adequada sob o ponto de vista ambiental por todos os agentes que se relacionam tcnica, como irrigantes, projetistas, fabricantes, pesquisadores, para no se tornar um elemento gerador de problemas oriundos da produo intensiva. necessrio re18 Planos de recursos hdricos so planos diretores que visam fundamentar e orientar a tomada de decises para os usos setoriais, e servem para concepo e implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento desses recursos, devendo ser elaborados por bacia hidrogrfica. Por sua vez o Plano Nacional, tambm, orienta os planos de recursos hdricos. A Lei n.o 7.804 de 1989 definiu recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. TESTEZLAF, R. et al. A importncia da irrigao no agronegcio. Campinas: Unicamp, 2002. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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conhecer a possibilidade de ocorrncia de impactos do uso da tcnica, avaliando-os e desenvolvendo solues tecnolgicas que permitam melhorias, fazendo da agricultura irrigada uma atividade sustentvel, ecologicamente correta e capaz de gerar importantes benefcios socioeconmicos. No Brasil, a Lei n.o 6.938/81 dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente, seus fins, bem como sobre os mecanismos para a sua aplicao, procurando, em ltima anlise, a qualidade ambiental propcia vida. O Decreto n.o 99.274/90 regulamentou a citada Lei, e uma outra Lei, a de n.o 6.902/81, que a complementa, dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental. A Resoluo CONAMA n.o 001, de 23/01/1986, estabeleceu a exigncia de elaborao de Estudo de Impacto Ambiental - EIA e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para permitir o licenciamento de diversas atividades modificadoras do meio ambiente, inclusive irrigao, bem como definiu as diretrizes e atividades tcnicas para a sua elaborao. Para implantao de um projeto de irrigao necessrio o licenciamento ambiental especfico para cada fase, a saber: Licena prvia (LP): necessria para a fase de planejamento que, normalmente, envolve a elaborao dos projetos bsico e executivo; Licena de instalao (LI): necessria para a construo da infraestrutura do projeto; Licena de operao (LO): necessria para o funcionamento ou operao do projeto.
Para fins de licenciamento, pela Resoluo n.o 284, de 30/08/2001, os projetos foram classificados segundo a sua rea e mtodo de aplicao, da forma ilustrada na tabela 5.
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O licenciamento dos projetos da categoria A pode ser simplificado. Para os de categorias B e C, o CONAMA estabelece a documentao que deve acompanhar a solicitao de cada tipo de licena. Os principais aspectos da agricultura irrigada que requerem especial cuidado com o meio ambiente e, obviamente, com as populaes residentes no local e regio de influncia, podem ser sumarizados como: Alterao permanente da disponibilidade hdrica na fonte que abastece o projeto; Alterao permanente da paisagem; Alterao permanente das feies fisiogrficas dos locais de construo de obras de captao (margens de rios, lagos e reservatrios) e infra-estrutura de irrigao e complementar; Desmatamento de grandes reas contnuas com alteraes da flora e da fauna local e na rea de influncia; Alterao do valor da terra no local e na rea de influncia, s vezes propiciando a especulao; Criao de expectativas; Deslocamento de populaes; Possibilidades de degradao de solos; Uso indiscriminado de fertilizantes e pesticidas; gua de drenagem com cargas de sedimentos e de resduos de fertilizantes e pesticidas; Alterao da dinmica demogrfica do local e regio de influncia; Alteraes da economia regional, trasladando, em muitas ocasiA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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es, o(s) centro(s) polarizador (es) regional (is) para o municpio ou um dos municpios do projeto; Possibilidades de aumento da incidncia de doenas de veiculao hdrica; Possibilidades de alterao dos indicadores sociais tais como sade e criminalidade; Gerao de demandas adicionais sobre as infra-estruturas fsica e social do(s) municpio(s) onde se localiza a instalao do projeto e regio de influncia; Possibilidades de aumento da carga poluente de cursos e corpos de gua, pelo aumento da densidade demogrfica no local e regio de influncia; Possibilidades de aumento da poluio por despejo de resduos slidos e lquidos.
Obedecendo ao estabelecido pelo CONAMA, quando da elaborao dos projetos bsico e executivo de um sistema de irrigao, as recomen-daes dos organismos ambientais estaduais necessitam ser atendidas, bem como as do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), e da Agncia Nacional das guas (ANA) em se tratando de utilizao de guas federais. Tais recomendaes se traduzem nos denominados projetos ambientais. A evoluo da irrigao nos ltimos anos introduziu uma srie de inovaes tecnolgicas que possibilitaram o preciso controle da aplicao da gua e de fertilizantes e pesticidas, diminuindo, por um lado, a drenagem e, por outro, os perigos de contaminao. Isto se traduz em um processo produtivo mais eficiente e ambientalmente mais saudvel. Adicionalmente, os novos sistemas de irrigao elevaram os rendimentos, possibilitando a maximizao dos benefcios socioeconmicos. Apesar de todos os cuidados representados pelas medidas mitigadoras preconizadas, a instalao de sistemas de irrigao enfrenta exigncias ambientais que chegam a inviabilizar a sua implantao ou o seu funcio-namento. Esta situao decorre da necessidade de modificar obras ou de introduzir elementos adicionais que resultam na elevao do valor dos investimentos e custos de administrao, operao e manuteno, que no podero ser compensados pelos benefcios econmicos gerados durante a vida til dos projetos.
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A DELGITEC considera que em tais casos, o comportamento dos organismos ambientais o de inflexveis juzes, incapazes de aplicar a legislao ambiental caso a caso, e de valorizar adequadamente os benefcios que a sociedade poder desfrutar como corolrio da instalao e funcio-namento de projetos de agricultura irrigada. Presume-se que a deciso entre preservar e utilizar sustentavelmente os recursos naturais deva ser o resultado da comparao entre os custos de oportunidade da preservao, includos os servios ambientais, e da produo agrcola e os seus benefcios socioeconmicos. Da mesma forma que a irrigao no uma panacia que tudo resolve, a preservao sem contedo social pode no ser justificvel. O princpio fundamental, que deve orientar a atuao dos atores envolvidos nas questes ambientais de projetos de irrigao, o de que os organismos encarregados da preservao do meio ambiente no constituem uma instncia isolada da sociedade; eles devem ser parceiros para o desenvol-vimento sustentvel e no inacessveis fiscais, e devem colaborar com a viabilizao de projetos que compensem a utilizao dos recursos naturais. Existem situaes em que os prprios organismos responsveis pela implantao de projetos devem se abster de cogitar a utilizao de solos e guas. Tal o caso das terras baixas ribeirinhas. As experincias no mundo, bem como no Brasil, mostraram que a opo por tais terras, mais prximas aos corpos de gua, de maior fertilidade e capacidade de reteno de umidade, significou, inicialmente, aumentos em produo e produtividade agrcola. Com o passar dos anos, as retificaes dos cursos de gua, a drenagem excessiva e a mudana do seu regime, comearam a apresentar problemas com o agravamento de significativos prejuzos. 2.7 A implantao de projetos pblicos de irrigao
At o ano de 2002, a construo de sistemas pblicos de irrigao foi o principal objetivo, explcito ou no, do Programa de Irrigao e Drenagem. No ano seguinte, com o intuito de ampliar a viso do poder pblico sobre o setor, mudou-se o nome do referido programa, que passou a ser Desenvolvimento da Agricultura Irrigada, com mudanas tambm de seus objetivos. A idia central era deslocar o foco do componente obras para o componente crescimento da agricultura irrigada, sem diferenciar entre pblico e privado, na perspectiva do papel que poderia assumir a irrigao no desenvolvimento regional do Pas. Ademais, era necessrio conferir
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a devida importncia a fase de desenvolvimento agrcola dos projetos pblicos de irrigao, isto , a agricultura irrigada. At a presente data, a DELGITEC considera que nenhum dos objetivos almejados foi conseguido, pois o programa continua sendo de construo de sistemas. A responsabilidade pela implantao dos projetos pblicos de irrigao tem correspondido, quase que exclusivamente, CODEVASF e ao DNOCS, com uma breve participao do extinto DNOS. As trs instituies, ao longo de suas trajetrias, tm se situado sob o comando de diversos ministrios, sem, contudo, mudar sua forma de interveno, caracterizada por uma ao voltada para a seleo atravs da elaborao de planos diretores e/ou estudos de pr-viabilidade de reas propcias para a implantao de sistemas de irrigao. Tais reas caracterizam-se, fundamentalmente, pela coincidncia, mais ou menos favorvel, de solos irrigveis e uma fonte de suprimento hdrico. Aps a seleo da(s) rea(s), segue-se um ritual previamente definido que compreende estudo de viabilidade, projeto de engenharia (projetos bsico e executivo) e implantao das obras, para, a seguir, definir-se o universo de irrigantes para em seguida estabelecer-se a produo agrcola sob a tutela do Estado. A sistemtica, com poucas variaes de um rgo para outro, praticamente, no consultava mais nada alm dos dois parmetros acima mencionados: solos e gua. Sempre se constituiu numa tpica ao de cima para baixo, onde os nveis estadual e municipal no participavam da tomada de deciso sobre a convenincia ou no da implantao das obras. Os estudos de viabilidade, muito mais do que aferir o verdadeiro potencial socioeconmico de um empreendimento hidroagrcola no local escolhido, sempre foram dirigidos pelo organismo empreendedor para respaldar uma deciso tomada antes da contratao do estudo. Para a DELGITEC, aqui cabem as seguintes perguntas: quantos estudos de viabilidade concluram por no recomendar a implantao do projeto? Para quantos projetos os indicadores de viabilidade foram confirmados na prtica? Outro vis tpico dos estudos de viabilidade que sempre era aplicado o pressuposto de que o estado e municpio(s) onde se implantaria o projeto seriam sempre beneficiados, sem descrever claramente a forma de como isto seria alcanado. Benefcios seriam, tambm, gerados para as populaes residentes na rea, a maioria das vezes obrigadas a abandonar os seus lares e o seu meio de vida para, em algumas oportunidades, retornar a rea para converterem-se em irrigantes.
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Um dos postulados mais evidentes da forma como foram implantados os projetos de irrigao no Pas a falta de compromisso com o planejamento integrado nos nveis regional, estadual e municipal. Os projetos, excetuando-se aqueles atualmente em implantao por meio de convnios com os governos dos estados, sempre foram planejados pelo governo federal, sem que, necessariamente, estivessem integrados com os planos de governo de estados e municpios e, ainda mais, sem qualquer consulta s populaes afetadas. Um caso extremo de tal atitude do governo federal foi a deciso de implantar um milho de hectares nos anos 80. No cabe dvida de que a inteno era louvvel, mas a realidade do Pas, em termos de recursos financeiros e de capacidade para absorver a produo que seria originada dessa rea irrigada, era incompatvel com a meta almejada. Fazia parte de uma estratgia claramente definida e acertada com estados e municpios? A DELGITEC acredita que no. Outro equvoco poltica de implantao de sistemas pblicos de irrigao constitudo pelos projetos que vm sendo implementados atravs de transferncias voluntrias da Unio. Acredita-se que a maioria de tais projetos resultado muito mais de presses de natureza poltica do que diretrizes de planos estratgicos dos convenentes. Atualmente, encontram-se em implantao alguns projetos que dificilmente geraro os benefcios pretendidos quando da negociao dos recursos. A situao dos projetos implantados complexa, haja vista que eles, no nvel local e estadual, geraram grandes expectativas e, dessa forma, so passados de administrao em administrao, nos nveis estadual e federal, sem que nenhuma delas queira assumir o nus poltico de paralisar o fluxo de recursos para aqueles que se encontram em trs situaes caractersticas: a) comprovada inviabilidade econmica, onde se situam os projetos de elevada relevncia social); b) incapacidade tcnica e operacional dos estados ou municpios convenentes; c) impossibilidade de implantao, em curto ou mdio prazos, de obras de infra-estrutura bsica, para o seu adequado funcionamento. Procurar quantificar ou avaliar os resultados da implantao dos projetos pblicos, em termos de recursos dos contribuintes investidos versus retorno socioeconmico, bastante difcil. O nico estudo formal ao respeito o realizado pelo Banco Mundial, antes citado.
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Sem querer desconhecer que os projetos efetivamente geraram e esto gerando benefcios socioeconmicos, o processo merecedor das crticas anteriormente apresentadas, o que pode ser comprovado pelo no alcance das metas estabelecidas para muitos projetos. Como registrado em diversas partes deste documento, a nfase sempre foi colocada nas obras, relegando-se a um segundo plano a verdadeira finalidade do projeto: a gerao de riqueza atravs da produo agrcola irrigada e sua integrao em uma ou vrias cadeias produtivas. Estabelecer uma trajetria clara sobre as realizaes do programa de implantao de sistemas pblicos de irrigao em termos de reas habilitadas, isto , prontas para a produo irrigada, vis a vis a efetiva aplicao de recursos muito difcil, pois os documentos disponveis no apresentam dados suficientes. No que diz respeito ao quesito investimentos em irrigao no pas, obteve-se informaes apenas para aqueles realizados pela SIH, CODEVASF e DNOCS, consolidadas na tabela 6, onde esto detalhados por dotaes, valores empenhados, liquidados e pagos, e restos a pagar liquidados, para o perodo 1997-2006.
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No que concerne aos dados sobre reas irrigveis disponibilizadas nos projetos implementados, no mencionado perodo, com recursos governamentais, a questo resulta mais complicada. As buscas realizadas em sites de pesquisa revelaram, tambm, no estarem disponveis informaes sistematizadas. Existem informaes dispersas e pontuais, do ponto de vista de contedo, o que, de certa forma, inviabiliza qualquer possibilidade de serem tratadas e consolidadas nos nveis pretendidos para o trabalho em pauta. De qualquer forma, a tabela 7, que consolida os dados do perodo 1997/2006 permite que se estabeleam, sem qualquer juzo de valor, as seguintes inferncias: A SIH deteve mais de 50% das dotaes consignadas no perodo e o menor ndice de valores empenhados; O DNOCS apresentou a melhor relao valor empenhado x dotao;
Quando se agregam todos os dados, o valor empenhado da ordem de 68,3%.
As dotaes, que apresentaram seu pico em 1998, cerca de R$ 1,1 bilho, declinaram a partir desse perodo, situando-se hoje num patamar equivalente a 1/3 do maior valor observado no perodo, com o item empenhado acompanhando a mesma tendncia (Tabelas 8 e 9).
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Sabe-se que tais situaes de dotaes e empenhados so influenciadas por questes que vo desde os contingenciamentos, passando por cronogramas de desembolso incompatveis com a dinmica do processo de implementao dos contratos, e indo at aos problemas de natureza administrativa na organizao do Estado, que ainda no puderam ser superados. As figuras 4, 5 e 6 mostram de forma grfica esses desempenhos. 52
Na figura 4 observa-se que, desde o ano 2000, as dotaes oramentrias para o programa de emancipao vinham decrescendo. Somente a partir de 2003 que essa tendncia comeou a ser revertida, com o maior valor registrado em 2005, quando foi iniciado um acentuado declnio. Os pagamentos efetuados sempre estiveram abaixo dessas autorizaes. Mesmo no ano do maior valor registrado para as dotaes, os pagamentos estiveram situados no patamar de menos da metade do valor autorizado.
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PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA IRRIGADA - 0379

500.00 450.00 400.00 350.00 300.00 250.00 200.00 150.00 100.00 50.00 0 Autorizado Pago 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
383298,211 457469,797 338560,742 333385,549 192048,516 186781,557 101922,146
261283 213769,041 209005,822 127554,93 55540,209 58694,915
56775,201 115235,569
ANOS
FIGURA 5 - ACOMPANHAMENTO DO DESEMPENHO DO VALOR AUTORIZADO E O EFETIVAMENTE PAGO, PARA O PERODO DE 2000 A 2007, EM DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA IRRIGADA FONTE:Cmara dos Deputados - Execuo Oramentria da Unio (Acumulado at 31/12/2006)
No que se refere ao desenvolvimento da agricultura irrigada, nos valores autorizados, mostrados na figura 5, observa-se uma queda contnua a partir de 2001, configurando uma tendncia de perda de prioridade. interessante observar que, em 2004, os valores pagos cresceram um pouco, para logo no ano seguinte carem ao patamar dos valores registrados em 2003. No que se refere irrigao pblica mostrada na figura 6, observa-se que em 2004, houve um crescimento nos valores pagos, retornando a tendncia de queda no ano seguinte com estabilizao em 2006. importante observar que a partir de 2001 houve um declnio no valor autorizado para os pagamentos, com um ligeiro crescimento em 2005, para novamente retornar as tendncias de queda.
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Para a DELGITEC, esta anlise mostra a descontinuidade e fragi-lidade das polticas pblicas para o setor. Esta uma situao que vem de longe. J em 1997, como resultado de uma avaliao aprofundada acerca dos problemas e das perspectivas da irrigao pblica, que envolveu os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Agricultura, Abastecimento e Pecuria, e do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal, foi identificado que os problemas com as estatsticas sobre a agricultura irrigada ocorriam em todas as fases do processo de obteno da informao captao, tratamento, armazenamento e disseminao. Em todas essas fases, como hoje, imperava a ausncia de mtodo21 . Essa situao, para a DELGITEC, mostra os problemas por que passa o setor de irrigao e a sua cada vez menor importncia no contexto da administrao pblica federal, assim como ressaltam, tambm, as difi-culdades que sero encontradas aps a emancipao dos permetros.
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Aes institucionais de apoio ao desenvolvimento da agricultura irrigada - Estatstica sobre agricultura irrigada. SIH.1997. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Especificamente com relao rea irrigada, a convivncia com informaes no sistematizadas implica no desconhecimento das reas efetivamente irrigadas no Pas, suas realidades e potencialidades. Este fato constitui uma sria limitao para, quando necessrio, desenharem-se cenrios mais reais que permitam ao Estado exercer seu papel de promotor do desenvolvimento, mediante polticas governamentais que venham a maximizar o retorno desse fabuloso estoque de capital, constitudo pelos investimentos em infra-estrutura de irrigao, tanto pblica quanto privada. Em sntese, a DELGITEC considera que os problemas existentes so de ordem interna e suas causas mais evidentes, resultado de uma ao no sistmica, podem ser assim resumidas: Falta de integrao entre os organismos do MI (principalmente CODEVASF e DNOCS); Utilizao de metodologias diferenciadas para a obteno de uma mesma informao, que resulta em diferentes unidades, nomenclaturas e resultados; Impossibilidade de agregao de dados e informaes parciais, locais, ou setoriais, em face da heterogeneidade das informaes, dada a incompatibilidade entre os mtodos e processos utilizados; Formao de sries histricas, com diferentes nveis de agregao, prejudicando anlises com maior grau de confiabilidade, como por exemplo: rea, rendimento e produo por cultura, mtodo e sistema de irrigao, no mbito de projetos pblicos e privados, dentre outros. Em face dessas consideraes, urgente promover-se, no mbito do Ministrio, a construo de um sistema de informaes gerenciais, com estatsticas especficas para as questes de irrigao, sob sua competncia. Essa iniciativa poder, sem sombra de dvida, institucionalizar uma ferramenta de fundamental importncia na implementao e fortalecimento das diversas atividades da SIH, em nvel federal, e nos estados, alm de possibilitar o acesso s informaes necessrias ao bom planejamento subsetorial e s diversas finalidades que lhe so subjacentes, que so: o acompanhamento permanente da agricultura irrigada, bem como sua evoluo no tempo; a monitoria de projetos e a gerao de informaes necessrias avaliao de desempenho do setor. 56
Diante disso devero ser unificados os esforos at ento desen-volvidos, objetivando: Registrar com diferentes nveis de agregao os projetos implantados, suas peculiaridades e realidades locais, assim como suas carncias, demandas e resultados; Gerar informaes adequadamente processadas e analisadas que facilitem o processo decisrio de gesto; Promover integrao entre os rgos e entidades envolvidos com irrigao e suas fontes de informao, padronizando os critrios de coleta, processamento, e especialmente a nomen-clatura e unidades utilizadas, atualmente bastante diversas; Permitir SIH o cumprimento das suas atribuies institucionais referidas formulao, execuo e acompanhamento da Poltica Nacional de Irrigao; As principais aes a serem desenvolvidas com vistas implantao desse sistema resumem-se a: Avaliao das deficincias atuais; Articulao com rgos pblicos federais e estaduais e enti-dades do setor privado para identificar os sistemas existentes; Anlise das informaes existentes, coincidentes, comple-mentares e outras, bem como a metodologia de obteno e processamento, com vistas unificao de procedimentos; Identificao das informaes necessrias ou importantes, no contempladas nos modelos atuais, e desenvolver metodologia de coleta, processamento e disponibilizao; Identificao de equipamentos e aplicativos existentes e necessrios; Avaliao da possibilidade de compatibilizao, operao, alimentao e manuteno integrada dos subsistemas e modelos; Estabelecimento de uma rede institucional que seja capaz fornecer informaes consistentes; Desenvolvimento de projeto integrado de sistema de informaes.
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O sistema integrado de informaes gerenciais para a agricultura irrigada dever permitir aos usurios, as seguintes facilidades: Tomar decises; Reduzir incertezas; Manter cadastros atualizados; Acompanhar e controlar sua rea de atuao no setor.
Para um sistema, como desejado, as principais caractersticas devero ser: Agilidade na alimentao, manuteno e consulta; Operao em rede nos rgos envolvidos, em tempo real; Alimentao peridica e descentralizada; Elaborao de relatrios gerenciais pr-formatados e especficos, conforme demanda; Interao com outros sistemas, permitindo a intercmbio de informaes.
A informao como um todo, produo, tratamento, armazenamento e disseminao, uma ferramenta indispensvel ao planejamento, tem a capacidade de direcionar uma interveno, em funo de desvios e decises que venham a ocorrer no processo de transformao idealizado, alm, claro, da sua importncia no processo de formulao. Em sntese, e pelo que se pode observar no dia-a-dia, em qualquer domnio e organizao dedicada especificamente gesto da irrigao, a no disponibilidade de informaes e dados sistematizados sobre agricultura irrigada constitui-se no principal fator restritivo para a efetividade do planejamento e, como conseqncia, para o processo decisrio e a atividade de acompanhamento. 2.8 A questo do mercado e comercializao nos perme tros pblicos de irrigao
Inicialmente, como anteriormente mencionado, os projetos pblicos de irrigao estiveram totalmente voltados para fins sociais, sendo que os primeiros critrios de seleo dos colonos, como eram chamados, eram status social, nmero de componentes da famlia, estado de pobreza, etc. sem se preocupar com a capacidade empreendedora do candidato a colono. 58
Os formuladores da poltica de irrigao de outrora, no consideraram que o produtor rural, agricultor, deve ser um empreendedor e, portanto, um administrador que, diferena do seu semelhante na rea urbana, , simultaneamente, o contador, o operrio, o gerente, o vendedor, etc. modelo muito bem ilustrado por Mosher22 em seu livro Como Hacer avanzar la agricultura Lo esencial para su desarollo y modernizacin. A experincia da maioria dos permetros pblicos implantados no Brasil mostrou que produzir no o fator mais difcil a ser vencido, mas sim: como, quando, quanto, para quem e onde comercializar. Nos projetos em que coexistiram a instalao e desenvolvimento simultneo da atividade empresarial com a agricultura irrigada tradicional de pequenos produtores, esses ltimos tiveram sucesso, mesmo que de forma lenta, em grande parte devido presena dos primeiros como fator de liderana gerencial. Uma anlise mais detalhada mostra, com facilidade, que cada um dos projetos pblicos de irrigao existentes foi construdo sem que a questo do mercado fosse determinante na avaliao da sua viabilidade. Como conseqncia, a maioria deles no apresenta condies de susten-tabilidade, conforme mostrou o diagnstico elaborado pelo MI em 2005. Tal situao indica, com absoluta clareza, que as questes de mercado nos estudos de viabilidade tcnico-econmica em geral, utilizam dados agregados e quase sempre secundrios, limitando-se a um exerccio formal e acadmico, sem um compromisso efetivo com a realidade. Usualmente, ignora a concorrncia de outros permetros em implantao, alm da expanso da iniciativa privada. No se produzem propostas reais e especficas para cada um desses projetos, com identificao dos canais de comercializao tangveis, que so difceis de serem trabalhados por quem no tem experincia e vocao. Da apreciao dos dados levantados pelo Diagnstico do MI, constatase que a maioria dos pequenos irrigantes, por diversos fatores, ainda produz com baixos nveis de rendimento e qualidade, no estando, portanto, sintonizados com processos que do acesso a mercados competitivos, pois vendem a produo a preos reduzidos para mercados e agentes secundrios, muito embora existam experincias exitsas, que serviram de modelo para a expanso da irrigao privada.
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Unin Tipogrfica Editorial Hispano-Americana (UTHA). Mxico, 1969. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Os produtores no competitivos so, usualmente, precariamente assistidos, e exibem baixos resultados para alcanar suas metas, embora disponham de uma razovel parcela da infra-estrutura de irrigao, em grande parte ociosa, cuja construo foi financiada com recursos pblicos e que no esto trazendo retornos para a sociedade. Pesquisa realizada pela Embrapa, em 1999, e publicada no Diagnstico da Produo e Comercializao de Mudas e Sementes de Espcies Frutferas na Regio Nordeste do Brasil, entrevistou 322 produ-tores, dos quais a maior parte, 273 (84,8%), informou ter dificuldades na comercializao de seus produtos, mesmo a baixos preos. A presena de atravessadores, a falta de mercado e de planejamento da produo, eram indicadores de assimetria de informaes entre eles e os demais elos da cadeia. Constata-se uma assimetria negocial, ainda existente, entre o setor produtivo e os mercados: Permetros e mercados falam lnguas diferentes. Excetuando-se as commodities, a comercializao dos produtos agrcolas, principalmente as alimentares (gros, frutcolas e olercolas) sempre teve e ter dificuldades, tanto no mercado interno quanto externo, o que implica a necessidade em estabelecer fortes estratgias para esse setor. A grande dificuldade de negociao dos produtores e de suas entidades est na identificao de interlocutores confiveis junto aos principais canais de comercializao, com os quais seja possvel empreender parcerias consistentes e duradouras. O desconhecimento de segmentos especficos formadores de opinio a respeito da realidade dos permetros, sua estrutura de produo e as possibilidades de insero destes na melhoria do abastecimento interno e aumento das exportaes, pode ser fator de impedimento na adoo de polticas pblicas importantes para o desenvolvimento destas reas. Adicionalmente, importante observar vrios aspectos fundamentais limitantes: A produo irrigada de gros, nas condies vigentes no Pas, dificilmente pode competir com a de sequeiro, em razo dos investimentos realizados e dos custos de administrao, operao e manuteno (custo da gua de irrigao);
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Para compensar a dificuldade esboada no ponto anterior, planeja-se ocupar as terras dos projetos pblicos com espcies de alto valor, tipicamente frutas; Vilela, Castro e Avellar23 estudaram o mercado para algumas frutas tropicais no Brasil para o decnio 2006/2015. Os autores classificaram as frutas estudadas em trs grupos: menor risco (banana e abacate); risco aumentado em condies de baixo crescimento econmico (goiaba, limo e uva); maior risco, mesmo em condies de elevadas taxas de crescimento econmico (coco, mamo, manga, maracuj, pssego e tangerina). O mercado internacional altamente competitivo, sujeito a diversos tipos de barreiras e exige padres de qualidade dificilmente atingidos por pequenos produtores; A constatao anterior permite concluir que no tarefa fcil a insero competitiva da produo irrigada de frutas no mercado internacional. Mesmo assim, continua-se a planejar a viabilizao econmica dos projetos com base na produo de frutas, fundamentando-se em estudos de mercado que supem, a partir do crescimento demogrfico, e da elevao e melhoria da distribuio da renda, que no esto ocorrendo da forma desejada, considerando que todos eles desfrutaro de uma importante fatia do mercado.
O Objetivo Imediato 1 do Projeto de Cooperao Tcnica BRA/ IICA/00/007 - Implementao das Aes de Irrigao, sob os Novos Marcos Legal e Conceptual aumentar os nveis de eficincia da produo frutcola nacional, especialmente das reas irrigadas, estruturou uma srie de atividades voltadas para a insero competitiva dos produtores de frutas nos projetos de irrigao. Pelo menos em termos de metas fsicas, o Objetivo foi satisfatoriamente desenvolvido at 2004 quando a sua execuo foi paralisada por deciso do MI. No existe uma avaliao sobre os resultados prticos das atividades realizadas em termos de aumento do nvel de comercializao das frutas produzidas nos projetos pblicos de irrigao, mas no cabe dvida de que a capacitao de agricultores foi bem-sucedida. Adicionalmente, as sries de publicaes FrutiFatos e FrutiSries so de inegvel valor.
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VILELA, P.S.; CASTRO, C.W. de; AVELLAR, S.O.C. Anlise da oferta e demanda de frutas selecionadas no Brasil para o decnio 2006/2015. Belo Horizonte: FAEMG, 2006. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Em 2005, atravs do Projeto de Cooperao acima citado, foi produzido um documento conhecido como Promercado24 . Em sua parte introdutria so apresentadas as mesmas consideraes neste documento sobre a relao projetos pblicos de irrigao x mercados: Cada um dos projetos pblicos de irrigao existentes foi construdo sem que a questo real do mercado fosse determinante na avaliao sobre a sua viabilidade e opor-tunidade. E as conseqncias esto presentes, com a maioria deles sem condies de sustentabilidade. O citado documento, bem estruturado e com foco nos aspectos cruciais da produo e comercializao de frutas oriundas dos projetos de irrigao, selecionou trs linhas estratgicas, a saber: Transferncia do conhecimento, Promoo e marketing, e Conexo com mercados. Para cada uma de tais linhas definiram-se aes e metas. Nos captulos finais foram apresentados um cronograma de execuo e um oramento detalhado, enunciando igualmente os mecanismos de articulao interinstitucional, acompanhamento e avaliao. As informaes recolhidas pela DELGITEC no MI esto a indicar que as recomendaes do Promercado no esto, ainda, sendo implementadas. Existem algumas constataes que merecem serem abordadas neste documento, que tem a ver com este item 2.8: a) Em relao irrigao de gros, pode-se citar como exceo regra geral, a irrigao de feijo, que tem em Una, Minas Gerais, um plo de referncia nacional na produo de feijo irrigado em projetos implantados pela iniciativa privada. Ao nvel mundial, como citado no documento, 55% da produo de trigo e arroz vm de culturas irrigadas. Os pequenos produtores podem alcanar padres de qualidade de frutas para exportao. Uma boa Assistncia Tcnica pode fazer com que isso acontea, como j registrado em Cura-BA, cuja interrupo se deu em conseqncia da descontinuidade dos servios de ATER, de responsabilidade do governo, via CODEVASF.
b)
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BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional/Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura. Promercado. Projeto de Cooperao Tcnica BRA/IICA/00/007. Braslia, 2005. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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c)
A afirmativa de que a insero competitiva da produo irrigada de frutas no mercados nacional e internacional no tarefa fcil, nos parece bvia. Porm, entende-se que atravs da irrigao que se consegue melhores condies para consecuo da qualidade competitiva, tanto para o mercado externo quanto para o interno. A transferncia da gesto
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Na tentativa de melhorar o desempenho dos projetos pblicos de irrigao e diminuir o aporte de recursos governamentais na fase produtiva, optou-se pela transferncia de responsabilidade da gesto, basicamente o fornecimento de gua e a manuteno das estruturas aos usurios, denominada de emancipao. Estruturou-se o Programa de Emancipao (PROEMA) que, em tese, levaria todos os projetos pblicos independncia administrativa e financeira. Aqui, faltou um estudo mais aprofundado e uma preparao adequada, pois h de se considerar o fato de que poucos projetos tinham, at ento, alcanado a auto-suficincia financeira, indispensvel para realizar uma verdadeira emancipao. A emancipao, ou conforme a terminologia mundialmente adotada, transferncia da gesto, surgiu entre os anos de 1970 e 1980 como resposta necessidade de mudar o foco nos projetos de irrigao com relao ao fornecimento de gua, at ento considerado como o parmetro prioritrio. Acreditou-se, de forma quase axiomtica, que a soluo para dinamizar os projetos e desonerar os cofres pblicos dos custos de operao e manuteno encontrava-se na transferncia aos usurios da responsabilidade pela gesto dos projetos. Em muitos pases, o Brasil dentre eles, o processo foi dificultado pela coleta praticamente impossvel das tarifas, e por extenso pela realizao inadequada da operao e manuteno, possibilitando garantir o abastecimento satisfatrio aos grupos com menor peso poltico. Surgiram, ento, grandes necessidades de reabilitao, praticamente impossveis de serem atendidas. Dada a importncia do tema, a FAO, em 2001, promoveu a realizao de uma conferncia internacional por meio virtual. As principais concluses podem ser sintetizadas, conforme a seguir descritas25 :
25 INTERNATIONAL E-mail Conference on Irrigation Management Transfer. FAO/ IMPIM, 2001. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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A transferncia da gesto no pode ser entendida apenas como a delegao aos usurios da administrao, operao e manuteno de sistemas pblicos de irrigao. Ela envolve assuntos muito mais complexos tais como a reestruturao dos setores pblicos que lidam com os projetos, os direitos de uso da gua (outorga no Brasil), e financiamento dos projetos de irrigao, dentre outros; Duas linhas principais de pensamento sobre o significado da transferncia da gesto so consideradas: transferncia da responsabilidade e transferncia da autoridade. A aplicao do primeiro conceito estabelece que no momento da transferncia a organizao dos usurios esteja capacitada, os projetos estejam reabilitados e produzindo com rentabilidade, e a participao do setor pblico, em todos os sentidos, seja a mnima possvel. luz do segundo conceito, admite-se que o setor pblico continue apoiando tcnica e financeiramente os projetos, mas as decises sobre operao e manuteno devem ser tomadas pela organizao dos usurios. Neste ltimo conceito, a capacidade de gesto dos usurios pode at ser menor, com a reabilitao podendo ser realizada em parceria; Independentemente das duas linhas de pensamento acima discutidas, a transferncia deve fazer dos usurios clientes de um servio de fornecimento de gua, com capacidade para negociar todos os aspectos de contratao deste servio, o que incluiria a sua ativa participao nas autoridades de bacia (Comits de Bacia e Agncias de guas); Atualmente, a gua de muitos projetos de irrigao est sendo utilizada, simultaneamente, para outros fins, como por exemplo abastecimento humano. Nestes casos, o Projeto de irrigao deve se estruturar para atuar como uma entidade fornecedora de gua para usos mltiplos.
No Brasil introduziu-se um modelo hbrido, no qual difcil distinguir claramente a extenso das responsabilidades dos usurios e do poder pblico, mas que tambm no funciona adequadamente. A experincia internacional, at agora acumulada, indica que a transferncia da gesto sem que existam as condies apropriadas tem, em numerosos casos, provado ser mais prejudicial do que a permann64
cia das entidades pblicas na operao. Registram-se custos elevados, deteriorao da infra-estrutura e maior desperdcio de gua, quando as associaes de usurios no esto suficientemente preparadas. Detectou-se que as mesmas podem aprender a operar e a manter adequadamente a infra-estrutura e a utilizao racional da gua. Dificilmente essas associaes desenvolvem uma mentalidade orientada prestao de servios26 . Com o PROEMA, antes mencionado, o foco foi transferido do suprimento hdrico para organizao e capacitao dos produtores, mas evidente que o principal fator para atingir-se a autogesto, a independncia financeira, no foi suficientemente considerado. Para os tcnicos ouvidos pela DELGITEC no DNOCS, a transfe-rncia da gesto meramente uma figura retrica, pois os recursos pblicos so repassados ao distrito de irrigao na suposio de que ele autnomo para realizar a gesto. Se isto no acontece, como se verifica atualmente, no haver uma gesto independente pois no h uma necessria autonomia financeira. Para a CODEVASFa emancipao tem funcionado para uma parte dos seus projetos, mas h controvrsias. Os custos de administrao, operao e manuteno, bem como aqueles de reposio normal e emergencial de equipamentos e estruturas, devem ser cobertos pela tarifa volumtrica (K2)27 , que no o caso da CODEVASF. Os recursos provenientes da arrecadao da tarifa fixa (K1) so reinvestidos no projeto, de forma a cobrir, precariamente, as necessidades de reposio e recuperao dos sistemas. Desde o final de 2004, o MI realiza um importante esforo para acelerar o processo de transferncia da gesto. Foram elaborados, como primeiro passo, diagnsticos da maioria dos projetos pblicos de irrigao. Para cada projeto foram formuladas recomendaes visando facilitar o processo de transferncia da gesto para os usurios. Depois de realizada a consolidao dos diagnsticos, detectou-se que em muitos projetos existem reas que poderiam ser colocadas em funcionamento sem grandes esforos. Assim, a colocao em operao de tais reas se converteu em uma das principais metas da ao do Ministrio. A respeito, cabe comentar que o Plano Nacional de Irrigao e Drenagem (PLANIRD) elaborado entre 2000 e 2001, e mencionado neste documento, alm de redefinir uma nova estratgia para a agricul26 27 VERMILLION, D.L. Impacts of Irrigation Management Transfer: A Review of the Evidence. Colombo, Sri Lanka: IWMI, 1997. Hoje nos permetros emancipados, onde a administrao, operao e manuteno feita por um Distrito ou Associao, esta tarifa (k2) feita pelo Gerente Executivo, submetido aprovao do Conselho de Administrao ou Diretoria no caso de Associao. O representante do rgo pblico tem o poder de veto. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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tura irrigada, fixou meta semelhante. De fato, recomendou que no fossem iniciados novos projetos enquanto aqueles que se encontravam em construo nesse momento, praticamente os mesmos de 2004, no fossem concludos e a totalidade das reas beneficiadas colocadas em operao. Em termos de diagnsticos, eles foram elaborados para todos os projetos do DNOCS e da CODEVASF, alguns deles contendo at o detalhamento de quantitativos de obras necessrias. A segunda fase do esforo envolveu a contratao de consultores para acompanhar o desenvolvimento de planos que permitissem atingir a meta proposta. A anlise dos diagnsticos e de suas recomendaes28 permitiu constatar que, em geral, a mesma no enfocou com a profundidade necessria aspectos cruciais, como por exemplo, estgio de desenvolvimento agrcola e aspectos de mercado e comercializao da produo de cada projeto. A maior parte das recomendaes formuladas de carter genrico, portanto insuficientes para desenhar planos de ao especficos e detalhados para cada projeto. No se teve acesso aos planos de ao elaborados para cada projeto, e a leitura dos relatrios dos consultores da segunda fase no permitiu visualizar a execuo de aes muito especficas na grande maioria dos projetos. O tempo para desenvolvimento do diagnstico citado foi muito pequeno. Porm de nada adianta bons diagnsticos e boas recomendaes se no houver continuidade das aes, at o momento sendo desenvolvidas de forma descontnua, com evidente comprometimento do alcance das metas planejadas. Mesmo assim, os resultados representados pela incorporao recente de rea irrigvel fase de operao e uma presena mais ostensiva do Ministrio nos projetos so considerados positivos, tanto nos projetos administrados pelas suas vinculadas, quanto nos conveniados com estados e municpios. Apesar de no estar diretamente relacionada com a transferncia da gesto, menciona-se aqui outra relevante iniciativa do MI. No desenvolvimento das aes estabelecidas para o Projeto de Cooperao Tcnica BRA/IICA/00/007, j mencionado (ver Objetivo Imediato 3, Produto 3.2) realizou-se a contratao de um estudo para diagnosticar as condies atuais de funcionamento de 16 antigos projetos do DNOCS, a maioria deles com superfcie irrigada inferior a 300 ha. O objetivo principal do diagnstico foi verificar a convenincia de tais projetos permanecerem em funcionamento ou serem desativados, luz do suprimento hdrico e da viabilidade socioe28 Contidos em CD com arquivos denominados de harmonizao. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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conmica. Os resultados, quando da elaborao deste documento, ainda no tinham sido divulgados, razo pela qual suas concluses no esto aqui inseridas. Durante o ano de 2006 foi transferida para os usurios a gesto dos projetos pblicos de irrigao Touro, na Bahia, Lagoa Grande e Pirapora em Minas Gerais, e Arroio Duro no Rio Grande do Sul. 2.10 A eficincia da agricultura irrigada
Durante a elaborao do Plano Plurianual (PPA) - 2004-2007, e como forma de iniciar uma mudana na viso do setor pblico, alm de reestruturar o Programa de Irrigao e Drenagem como anteriormente foi mencionado, criou-se o Programa de Otimizao da Eficincia da Agricultura Irrigada29 que aparece em www. integracao.gov.br como Eficincia da Agricultura Irrigada, integrando o elenco de programas da SIH/MI. A premissa sobre a qual foi concebido tal Programa se identifica com a real necessidade do Pas, com relao Agricultura Irrigada, quando afirma: Pode-se afirmar que, em boa parte da rea irrigada, pratica-se uma agricultura tradicional, decrescendo, substancialmente, os benefcios decorrentes da aplicao de gua. Adicionalmente, os mtodos ainda utilizados no Pas para dimensionamento das necessidades hdricas dos cultivos, comprovadamente resultam no seu superdimensionamento. A pesquisa existente sobre tais mtodos de pouca expresso e no sistemtica, sendo necessrio desenvolver aes que permitam testar e adaptar as novas metodologias e tecnologias. A implementao do programa traduzir-se- em uma substancial reduo do consumo agrcola de gua, economia de energia eltrica e gerao de novos empregos, resultando no aumento da oferta de alimentos a custos inferiores aos atuais. A liberao de gua e energia eltrica para o mesmo uso ou para outros, aliada a elevao do rendimento dos fatores de produo, resultaro em crescimento econmico. Outra afirmativa constante no citado programa e explicitada no site supracitado a seguinte:
29 O nome originalmente proposto foi Otimizao da utilizao da gua na agricultura irrigada. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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O Programa contempla um variado leque de aes, destacandose a reabilitao e modernizao de sistemas, assistncia tcnica, apoio insero competitiva dos produtos da agricultura irrigada nos mercados nacional e internacional, capacitao tcnica e administrativa de produtores e formao de pessoal especializado de nvel superior e mdio. As aes sero executadas em parceria com os governos estaduais e municipais, entidades vinculadas (DNOCS e CODEVASF) e produtores rurais. Como condio para iniciar a execuo do Programa necessrio conhecer a localizao e caractersticas dos sistemas de todos os produtores rurais que utilizam a irrigao, assim como estabelecer um sistema de informao interativa entre os setores pblico e privado. Na pgina do MI, na Internet, no citada nenhuma ao em andamento e, at onde se conseguiu verificar, alm do convnio assinado com a Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos (FUNCEME) para validao da frmula de Penman-Monteith no Estado do Cear, no foram efetivadas iniciativas para que o Programa continuasse seu desen-volvimento. A alocao de recursos no satisfatria e no h disponibilidade de equipe qualificada para implementar o Programa. Um dos principais requisitos para conceber, planejar e desenvolver as aes do Programa o Cadastro Nacional de Irrigantes, que dever ter como importante subsdio o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos (CNARH). Este ltimo foi iniciado na bacia do So Francisco muito mais em razo das exigncias do Projeto de Integrao de Bacias Hidrogrficas do que para atender urgente necessidade de se conhecer a forma como vem sendo utilizada a gua de irrigao no Pas. Pode ser constatado que o MI no divulga seu envolvimento na elaborao do CNARH, e que na pgina www.cnarh.ana.gov.br no feita qualquer referncia participao do MI na elaborao do mesmo, quando, na realidade, a iniciativa e a maior parte dos recursos financeiros foram do MI e no da ANA. Essa situao coloca o setor de irrigao, o maior usurio de gua, numa situao bastante vulnervel quando se analisam os possveis conflitos com outros usurios. O trabalho intitulado Estimativa das Vazes para Atividades de Uso Consuntivo da gua nas Principais Bacias do Sistema Nacional Interligado elaborado pelo Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) analisou e avaliou a evoluo his68
trica de todos os usos de gua desde 1931 at 2003, bem como formulou cenrios de todos os consumos de mdio prazo para o ano de 2010. Mais especificamente, tratou-se de estimar as sries de vazes de retirada e de retorno para atividades que usam recursos hdricos consuntivamente em cada municpio das bacias de interesse, como forma de avaliar as disponibilidades para gerao de energia eltrica. A parte mais difcil e menos exata desse trabalho tem sido o segmento da irrigao, uma vez que nenhuma instituio, seja ela o MI ou suas vinculadas, dispe de dados confiveis no que se refere utilizao de gua na irrigao e a eficincia dessa utilizao. Existe uma carncia de estudos sobre a forma como usada a gua de irrigao e sobre os impactos que, sem dvida, est produzindo em todas as bacias do territrio nacional. Um dos poucos trabalhos desenvolvidos a Anlise Ambiental da Bacia e sua Zona Costeira do Projeto Gerenciamento Integrado das Atividades Desenvolvidas em Terras na Bacia do So Francisco (ANA/GEF/PNUMA/OEA). O Subprojeto 1.5 intitulado Impactos da Agricultura nos Recursos Hdricos Subterrneos da bacia do rio Verde/Jacar teve como objetivo definir as bases e iniciar a implantao de um sistema piloto de monitoramento e coleta de dados nas zonas no saturada e saturada, em reas onde se pratica agricultura irrigada intensiva objetivando avaliar os impactos sobre a quantidade e qualidade das guas superficial e subterrnea na bacia hidrogrfica do rio Verde/Jacar-BA. O projeto acima citado, tambm denominado Projeto GEF So Francisco, em termos de eficincia de irrigao, apresentou a avaliao mais criteriosa realizada at hoje, embora ainda possa ser classificada como tmida. Concluiu-se que a irrigao responsvel pelo consumo de aproximadamente 70% da vazo derivada do So Francisco, e que poderia estar causando impacto sobre a disponibilidade dos recursos hdricos. Embora a rea irrigada na Bacia ainda seja pequena, correspondendo a menos de 10% da potencialmente irrigvel, ela est concentrada em plos regionais. H evidncias de que a agricultura irrigada na Bacia conduzida com baixa eficincia. Estas constataes conduziram incluso do Subprojeto 4.3 que trata da Quantificao e Anlise da Eficincia do Uso da gua pelo Setor Agrcola na bacia do So Francisco no Projeto GEF So Francisco. Nesse trabalho, as avaliaes foram conduzidas nos trs estados que detm a maior parcela da rea do Vale do So Francisco, Bahia, Minas Gerais e PerA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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nambuco. Foram avaliados 55 projetos contemplando os seguintes sistemas: gotejamento (8), microasperso (25), asperso conven-cional (13), canho hidrulico (1) e piv central (8). Para a para irrigao localizada, o valor de Coeficiente de Unifor-midade de Distribuio de at 60% CUD60% considerado inadequado e o valor a partir 90% CUD90% considerado excelente. Observa-se que a mdia dos CUDs foi 79,1%, valor inferior ao considerado excelente (90%), mas acima no mnimo recomendado para esse tipo de sistema. Das 33 avaliaes de sistemas de irrigao localizada apenas quatro (12,1%) apresentaram valores de CUD menores do que o valor considerado inadequado para este sistema (CUD60%). Destas, duas (50%) apresentaram valores de CUD muito prximos do CUD60%, indicando que pequenas melhorias advindas da manuteno corretiva seriam suficientes para elevar as suas uniformidades. As outras duas avaliaes (50% restantes) apresentaram valores de CUD muito abaixo do mnimo recomendado. Esses baixos valores ocorreram por causa de entupimentos dos emissores, indicando claramente deficincias na manuteno preventiva e corretiva do sistema. Outros dez (30,3%) dos sistemas avaliados obtiveram valores de CUD acima do valor considerado excelente, indicando que os mesmos foram bem dimensionados e esto sendo manejados adequadamente. Para a irrigao por asperso, o valor do Coeficiente de Uniformidade de Christiansen (CUC) situado acima de 85% considerado excelente, e abaixo de 75% indica que a uniformidade de aplicao considerada inadequada. Dos 22 projetos avaliados, cinco deles (22,7%) apresentaram valores de CUC menores do que o mnimo recomendado (CUC75%) e sete sistemas (31,8%) acima do considerado excelente (CUC85%). As perdas por evaporao e arraste nos projetos de irrigao por asperso foram, em mdia, 10,9%, sendo maiores na asperso convencional do que em piv central. A principal concluso desse trabalho foi: Julga-se fundamental desenvolver aes para aumentar a eficincia do uso da gua na Bacia, em especial pelo setor agrcola. Observe-se que, apesar do valor intrnseco do trabalho relatado, o seu universo restrito e seu raio de ao limitado. Foi dirigido determinao de par70
metros que, na atualidade, so apenas componentes do conceito atual de eficincia produto por unidade de gua mas poderia servir de base para conceber aes corretivas. Pode se concluir que, enquanto no se mudar o foco da funo da irrigao pblica como executora de obras, e no se desonerar os custos de operao e manuteno por meio da transferncia da gesto, um programa como o de Eficincia da Agricultura Irrigada dificilmente prosperar. 2.11 A irrigao privada
Quando se pretende apresentar um panorama passado ou atual da agricultura irrigada privada no pas constata-se no ser uma tarefa fcil, pois no existem dados que possam ser classificados como oficiais e no existem razes para se confiar plenamente naqueles que so difundidos. O cadastramento dos irrigantes, descontada uma iniciativa parcialmente bem-sucedida nos tempos do PRONI, nunca foi realizado, h no ser com j mencionado, o que est sendo executado na bacia do So Francisco. usual, em se tratando de estabelecer a rea irrigada no Pas, se referir ao trabalho desenvolvido por Christofidis30 , que uma das poucas, seno a nica, fonte de informao disponvel. Dessa forma, se aceita que a rea irrigada pela iniciativa privada deve ser de, aproximadamente, 3.200.000 ha. Alm desta informao, o citado autor menciona, nos seus trabalhos, a rea irrigada segundo cada mtodo de irrigao, por estado. Sabe-se, tambm, de forma indireta que a iniciativa privada tem respondido positivamente aos estmulos implantao de sistemas de irrigao representados, principalmente, por programas de crdito, o PROFIR, por exemplo. Sendo muito difcil se fazer inferncias sobre as atividades da iniciativa privada nesses trs milhes de hectares, se preferiu fazer uma abordagem sobre a dificuldade encontrada at o presente para concretizar formas definidas de participao do setor privado na implantao de projetos de irrigao.
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Christofidis, por iniciativa prpria, realiza, sistematicamente, um levantamento das reas irrigadas no Brasil com base em dados fornecidos pelos estados. A ltima referncia disponvel de 2004, na qual se apresentam dados at 1998: CHRISTOFIDIS, D.; A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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possvel encontrar inmeras referncias necessria e conveniente parceria entre setor pblico e setor privado na implantao e operao de projetos de agricultura irrigada. Este discurso no novo, mas ou no se realizaram tentativas bem estruturadas ou no se passou do discurso. Muitas aproximaes tericas tm sido produzidas, inclusive para o Novo Modelo de Irrigao, mas de fato, o relacionamento tradicional de pouca confiabilidade entre os agentes da economia no tem permitido que se estabelea uma verdadeira associao entre os dois setores. Uma das razes para essa relao de desconfiana entre os dois setores da sociedade a pouca estabilidade das polticas para o setor de irrigao. Como do conhecimento geral, a implantao de reas irrigadas tem uma trajetria de altos e baixos, condicionada, principalmente, pela mudana, quase sempre abrupta, da poltica federal para o setor. Isto se reflete em toda a cadeia associada agricultura irrigada. Como exemplo, e em grande parte, pode se considerar o desaparecimento da maioria das empresas fabricantes de equipamentos de irrigao no pas. Muitas delas estabeleceram-se e prosperaram durante um dos perodos de impulso e fomento implantao de projetos. A seguir, com o abandono dessa linha poltica, as encomendas decresceram at o ponto de levar a grande maioria de fabricantes falncia. Dificilmente voltaro a estabelecer a mesma atividade. A situao de muitas empresas de consultoria que tentaram a especializao neste tipo de projeto e, em certo grau, empreiteiras, estas menos sujeitas a depender de uma nica linha de trabalho, no muito diferente. Qual a razo para as sucessivas mudanas de poltica? Nas pocas de franco apoio, estimulou-se a implantao de projetos de irrigao como uma das ferramentas mais eficientes para promover o desenvolvimento e diminuir as diferenas regionais. At agora, na maioria dos pases que optaram por essa linha, os resultados, se bem que divergentes, so bastante satisfatrios. Por que, no Brasil, repentinamente se abandona a poltica de fomento agricultura irrigada? Dentre vrias razes argidas, a mais comum o fracasso dos programas, caracterizados por elevados custos e baixos retornos. A esse respeito, o Banco Mundial no documento Brazil Country Assistance Evaluation of World Bank Assistance to the Agriculture Sector, de 2002, afirma, sem apresentar argumentos consistentes, que os projetos de irrigao no tm demonstrado ser um caminho economicamente significativo (costeffective) para auxiliar na reduo dos nveis de pobreza. Aps analisar tal documento em profundidade, o MI se dirigiu ao Banco refutando tal afirmativa. O Banco decidiu retirar o documento de circulao, pois reconheceu que, de fato, tal tipo de avaliao
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costumeiramente realizada sem que existam informaes que a suportem31 . Sobre o tema, cabem vrios questionamentos: i) alm dos estudos realizados pelo Banco Mundial (nota de rodap 1) e por Paz, Teodoro e Mendona (nota de rodap 13), realizou-se algum estudo de envergadura avaliando os resultados sociais e econmicos da implantao de projetos de irrigao? ii) implantou-se um sistema de monitoramento constante da atuao dos rgos responsveis pela irrigao e do desempenho dos projetos? iii) os projetos foram concebidos como entes produtivos ou como um conjunto de obras? As respostas a tais interrogaes so todas negativas. Parece lgico pensar que uma das premissas bsicas para garantir a participao do setor privado seja a de fixar polticas de longo prazo, modificveis somente atravs da avaliao constante dos resultados. Dessa forma, a iniciativa privada que, normalmente, age sobre possibilidades concretas de negcios, poder incluir a sua participao em projetos de agricultura irrigada dentro de um elenco de possveis investimentos. Caso contrrio, dificilmente se conseguir o seu engajamento. Cabe aqui, tambm, considerar as regras de participao. Este outro aspecto que, com certa facilidade e freqncia, alterado. Fixam-se regras de curta durabilidade, aumentando, ainda mais, a desconfiana dos investidores. Regras podem e so alteradas, mas no devem ser de forma unilateral. A sua modificao deve ser o resultado do consenso. Caberia mais um questionamento: qual a razo para as mltiplas mudanas de comando, ou de localizao no organograma do executivo federal, da poltica de irrigao? Observe-se que j foi responsabilidade de diversos Ministrios. Acredita-se que no muda somente a localizao. Imagina-se que, a cada troca de ministrio, a viso estratgica da poltica tambm deve variar. A histria recente registra as tentativas concretas do MI e da CODEVASF. O primeiro, em 2005, em cooperao horizontal com o Banco do Nordeste, por meio de Projetos de Cooperao Tcnica com o IICA, licitou a contratao de servios de consultoria para a elaborao de um modelo de concesso de 12 projetos pblicos de irrigao. A concorrncia foi revogada em 2006. A segunda instituio acima citada vem trabalhando no sentido de encontrar formas viveis de parcerias com o
31 poca de apresentao do documento, o Projeto de Cooperao Tcnica BRA/IICA/00/007 tinha elaborado os termos de referncia e realizado a licitao para contratao do estudo Impactos socioeconmicos dos projetos de irrigao. A licitao foi cancelada e, posteriormente, o Banco, utilizando os mesmos termos de referncia elaborou, com a colaborao da CODEVASF e do Projeto de Cooperao, tal estudo, citado na nota de rodap 1. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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setor privado. Em 2005, em cooperao com o Banco Mundial elaborou o documento Parceria pblico privada em permetros pblicos de irrigao, no qual se definiram critrios e se esboou um programa para o fomento e a implantao das parcerias. Em 2006, a Companhia anunciou que licitaria a concesso de quatro projetos: Pontal, Baixio de Irec, Jaba e Salitre. At o momento, isto no se concretizou.
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A VISO PARA O FUTURO

3.1 Introduo
Conforme j mencionado, a rea agrcola irrigada no Brasil situa-se em torno de 3.200.000 ha, cuja informao provm de levantamentos pouco confiveis, no entendimento desta empresa. Deste total, aproxi-madamente 95% representam terras irrigadas pela iniciativa privada, embora o maior destaque ainda esteja concentrado em projetos e sistemas pblicos de irrigao e, por isto, a evidncia de seus sucessos e fracassos. Tal viso parcial resulta na ausncia de uma poltica claramente definida que abranja a agricultura irrigada como um todo. De fato, desde os primrdios do Programa de Irrigao e Drenagem, as diversas instituies gestoras tm entendido que as suas responsabilidades limitam-se a disponibilizar recursos financeiros para as entidades que executam o Programa, a promulgar dispositivos legais que, fundamentalmente, modificam a forma de ocupao da terra nos projetos pblicos e a estabelecer as tarifas de gua a serem cobradas nos projetos em operao. At pouco tempo, ao se falar de sistemas de irrigao, dirigentes e tcnicos do setor pblico referiam-se a um programa de obras, com limitada conotao ou repercusso nos setores produtivos e na economia do Pas. Tratava-se de aproveitar, na terminologia at hoje utilizada, recursos de gua e solo na promoo social e econmica de comunidades carentes, quer implantando projetos integrados exclusivamente por lotes familiares, quer empreendimentos mistos, destinados a famlias e pequenas empresas, sob a considerao de que as segundas induziriam o sucesso das primeiras. Na ltima dcada, como corolrio do irregular desempenho do Programa, comeou a prevalecer a idia de que irrigao agricultura e que os investimentos demandados pelos projetos somente teriam retorno se empregados como ferramentas de produo agrcola intensiva, voltada para o mercado. Como conseqncia dessa mudana de viso, concluiu-se, no sem razo, que era necessrio mudar o paradigma da irrigao e no mais tratar o Programa como uma mera implantao de obras. Proclamou-se que o novo paradigma deveria considerar a implantao de projetos de irrigao como uma estratgia para o setor primrio, vinculada urgente necessidade de diminuir os nveis de pobreza atravs da gerao de emprego e renda, ao contrrio daquela que prevalecia e que conferia
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irrigao o papel de coadjuvante de um processo de reforma agrria. Declarou-se como premente a definio de uma nova poltica que espelhasse essa nova misso da agricultura irrigada. Assim, trabalha-se, atualmente, para promulgar uma nova lei que explicite essa filosofia e estabelea suas diretrizes bsicas. A entidade gestora da poltica de irrigao vigente, o MI, comea a se preocupar na seleo de projetos que possam apresentar resultados de curto prazo, que representem reais perspectivas de sucesso econmico e que no sejam, simplesmente, o resultado de planos setoriais isolados ou de presses polticas. No cabe dvida que essa situao idealizada poder encaminhar a irrigao pblica pela trilha correta, com a expectativa de que os projetos de irrigao possam se constituir em entes produtivos, e no em conjuntos de obras. Cabe agora indagar se a implementao desta nova viso repre-sentar um significativo avano para a agricultura irrigada. Certamente que sim, entretanto no ser uma tarefa fcil porque o Pas ainda convive com uma viso bastante distorcida do subsetor32 e suas reais possibilidades e, mais ainda, de suas necessidades. Este novo paradigma no abrange de forma sistmica a funo que o setor pblico deve desempenhar na gesto de uma verdadeira poltica de irrigao, especialmente quando, como se informou inicialmente, os projetos pblicos constituem apenas 5% da rea em produo com irrigao. Se a nova poltica de irrigao simplesmente redefine o papel e a forma de atuar do setor pblico, a sua contribuio para o desenvolvimento do Pas ser limitada. fcil observar que, at agora, a preocupao do setor pblico no est centrada na agricultura irrigada; o seu foco est dirigido, exclusivamente, para os projetos pblicos de irrigao. Tanto o MI quanto as entidades a ele vinculadas33 visualizam a mudana de filosofia como a substancial melhoria do desempenho dos projetos pblicos, assumindo ser fundamental que os projetos sejam implantados sob essa nova viso, ajustando, inclusive, aqueles que se encontrem j em construo. Refletindo esse pensamento, tanto o oramento de 2004, quanto o Plano Plurianual (PPA) - 20042007 privilegiam francamente a construo de obras em projetos pblicos, destinando recursos de pequena monta para programas de suporte agricultura irrigada como um todo. Esta afirmativa pode ser claramente confirmada ao se constatar que os 3.000.000 ha irrigados fora dos projetos pblicos no vem merecendo ateno governamental desejada. H que se registrar que um Cadastro Nacional da Agricultura
32 33 Usualmente, denomina-se agricultura irrigada como de subsetor do setor primrio. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (CODEVASF) e Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Irrigada, passo inicial e essencial para se monitorar, em conjunto com os produtores, a expressiva quantidade de terra e dos recursos hdricos nela empregados, parece ter sido relegado, na prtica, ao esquecimento. O mesmo destino aconteceu para os programas e aes concebidos para maximizar o benefcio de cada hectare de solo e de cada metro cbico de gua empregados na agricultura irrigada. Dessa forma, o denominado novo paradigma continua a ignorar a necessidade de mudana efetiva do setor. Insiste-se em acreditar que a correo dos erros cometidos nos projetos pblicos refletir-se- na dinamizao da agricultura irrigada. Ledo engano, ao se acreditar que os projetos que comecem a operar sob essa nova filosofia exibam um desempenho muito melhor. Tambm que, a mdio prazo, a rea irrigada em projetos pblicos represente 10% do total. Mas o Pas continuar carente de uma poltica que enfatize a funo produtiva da irrigao e, simultaneamente, adote o lema atual da IFAD/FAO para a utilizao de gua na agricultura: mais produto por cada gota (more crop per drop). Enquanto o setor pblico entender que agricultura irrigada se faz exclusivamente com obras dependentes da disponibilidade de recursos oramentrios, tal atividade no otimizar o seu potencial. preciso ter em mente que a iniciativa privada tende a responder positivamente a programas que estimulem e facilitem a adoo da irrigao como meio de maximizar a produtividade dos fatores de produo empregados na agricultura. O retorno do investimento no deve ser medido em termos de famlias assentadas nos projetos pblicos de irrigao, pois ele muito mais importante quando expresso em nmero de empregos gerados, salrios e impostos pagos, em criao de oportunidades de crescimento nos outros setores como conseqncia da oferta incrementada de bens industrializveis e na elevao da demanda de insumos, maquinaria e servios ensejados pela produo irrigada. O setor pblico, em suas trs esferas, precisa compreender que a sua misso no pode estar circunscrita implantao de projetos pblicos de irrigao. Na conjuntura atual, caracterizada por escassez de recursos e prioridades inadiveis em outros setores, a ao do governo poder ser muito mais eficaz se voltada para o fomento da irrigao privada e o desenvolvimento de programas de suporte ao seu bom desempenho. Considera-se muito provvel que maiores benefcios sero obtidos, sem que se queira implicar no abandono da implantao de projetos pblicos, com o estabelecimento de linhas de crdito especficas e o desenvolvimento de programas objetivando economia de gua e energia, e de otimizao da utilizao dos insumos
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agrcolas. Para tal, caberia ao Governo orientar e normatizar o setor, estabelecendo poderes de qualidade e oferta de meios para que a agricultura irrigada se desenvolva com menos riscos para aqueles que se dediquem ao agronegcio da irrigao. 3.2 Objetivos do milnio
A leitura dos objetivos do milnio poderia levar concluso de que o primeiro e, possivelmente, o stimo se relacionam com a agricultura. Mas, essa seria uma interpretao muito restrita dos objetivos preconizados. De fato, a menos que se imagine que os esforos necessrios para atingi-los representam um gigantesco programa assistencial, todos eles se relacionam com a capacidade dos pases para gerar riqueza. Nesse contexto, a agricultura a pedra de toque. Os recursos necessrios para tornar realidade a Declarao do Milnio, traduzida, na prtica, pelos objetivos e metas, devero ser produzidos em cada um dos pases com os seus prprios esforos. Se for aceitvel que muitos pases necessitaro de assistncia financeira, esta deve estar representada por investimentos que levem o seu nvel de auto-sustentabilidade. Caso contrrio, os objetivos podero ser atingidos, mas ao custo de dividir a humanidade em dois conglomerados: os que do esmola e os que a recebem34 . Mesmo existindo controvrsias sobre os caminhos para alcanar o desenvolvimento socioeconmico, a necessidade de se contar com uma agricultura slida, produtiva, dificilmente contestada. Praticamente todos os pases classificados como de terceiro mundo realizam grandes esforos para que os subsetores agricultura e pecuria, alm de produzir alimentos e matria prima para consumo interno e exportao, sejam geradores de emprego e da riqueza necessria para investir em outros setores da economia. redundante repetir que a gua a base da vida; que desenvol-vimento sustentvel sem gua no existe; que preservao ambiental sem cuidar dos recursos
34 Este ponto de vista , atualmente, defendido por tcnicos e lderes dos pases do terceiro mundo. Existe uma nova conscincia sobre o resultado da ajuda em forma de donativos: o assistencialismo. James Shikwati, economista queniano de destaque internacional, afirma que os pases africanos cresceriam muito mais sem os donativos dos pases ricos. Essa situao no est restrita frica. Resultados de uma recente investigao sobre comunidades pobres da cidade de Cartagena, Colmbia, publicados pelo jornal El Tiempo desse Pas, informam que o nico resultado mensurvel da assistncia a acomodao dos indivduos. Os integrantes das comunidades estudadas so conscientes da sua condio de pobres, mas preferem continuar resolvendo suas necessidades bsicas por meio da assistncia oferecida pelo Estado, pois no precisam despender esforo algum. Situao semelhante tem sido registrada em comunidades do Nordeste do Brasil, tradicionalmente, objeto de programas de cunho paternalista.
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hdricos falcia; que o direito gua o mais fundamental deles. Dessa forma, seria insensatez tentar desligar os Objetivos do Milnio referente gua, do seu manejo, e, como conse-qncia, da agricultura irrigada. O manejo integrado e eficiente dos recursos hdricos est intimamente relacionado com a agricultura irrigada. Nesse contexto, o estabelecimento de polticas e programas que preconizem o manejo sustentvel da gua na agricultura irrigada deve integrar a poltica dos organismos responsveis pelo fomento da agricultura. 3.3 A Agenda 21
A Agenda 21, fruto da Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente, a RIO 92, contempla dois captulos que tem implicaes na consolidao da agricultura irrigada: captulo 14 Promoo do desenvolvimento rural e agrcola sustentvel; e o 18 - Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos. Tais captulos detalham minuciosamente proposies e recomen-daes do ponto de vista operacional, mas uma questo ficou pouco evidenciada para a DELGITEC: recomendaes de medidas que visem a minimizao de impactos indesejveis, o que torna maior o desafio do setor para o uso racional dos recursos de gua e terra. O objetivo almejado pelo Captulo 14 criar as condies que permitam o desenvolvimento rural e agrcola sustentvel. Nesse sentido, patente a necessidade de efetuar importantes ajustes nas polticas para a agricultura, o meio ambiente e a macroeconomia, tanto no nvel nacional como internacional, nos pases desenvolvidos e nos pases em desenvolvimento. O principal objetivo do desenvolvimento rural e agrcola sustentvel aumentar a produo de alimentos e, como conseqncia, incrementar a segurana alimentar. Isso envolver iniciativas na rea da educao, o uso de incentivos econmicos e o desenvolvimento de tecnologias novas e apropriadas. Essa ser a forma para assegurar uma oferta estvel de alimentos nutricionalmente adequados, o acesso a essas ofertas por parte dos grupos vulnerveis, paralelamente produo para os mercados; emprego e gerao de renda para reduzir a pobreza; e o manejo dos recursos naturais juntamente com a proteo do meio ambiente.
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Em sntese, a Agenda 21 ressalta claramente que segurana alimentar uma questo de alta prioridade para muitos pases, e que para tal preciso desenvolver e aplicar tecnologias de uso racional dos recursos naturais com capacitao, organizao e incentivos para que o rurcola adote novos conceitos para agricultura, tanto irrigada como de sequeiro. Vilela35 coloca muito apropriadamente a questo da segurana alimentar e a sua ligao com a gua: O envolvimento e comprometimento de todos, sem discri-minao de qualquer natureza, passa a constituir-se na tarefa mais urgente, a que os governos, empreendedores e sociedade civil devem se dedicar sem tardana, inclusive para que tenhamos assegurados gua para produo de alimentos e desenvolvimento rural sustentveis. Pois que no devemos nos esquecer de que, todos os alimentos consumidos pelo homem, nesse final de milnio, 99% vm da terra e somente 1% tem origem nos oceanos e gua doce. Ademais, que os produtos de origem vegetal constituem 92% da dieta humana e mesmo 7% de origem animal vem diretamente das plantas. E se o crescimento sem trgua do nmero de habitante Terra continuar, o Homo Sapiens se transformar, sem dvida, em mais uma espcie em extino. que pessoas, como muitos outros recursos da biosfera, no so renovveis. Tendo em vista o documento Agenda 21 Brasileira - Bases para Discusso, no qual existem proposies especficas para o subsetor, caberia a promoo de discusses e consultas na sociedade civil sobre tais proposies para definir o posicionamento subsetorial, estabelecendo os limites de concordncia e de discordncia, neste ltimo caso com incluso de proposies alternativas. Externamente, dever-se-ia abrir um canal de comunicao com a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional para dilogo permanente at a definio negociada de diretrizes setoriais para consolidao do documento definitivo que compor a Agenda 21 Brasileira. At hoje, pouco expressivo o envolvimento dos stakeholders da agricultura irrigada, pblicos e privados, na discusso do referido documento.
35 VILELA, Mrio R. gua para produo de alimentos e desenvolvimento rural sustentveis. In: ENCONTRO NACIONAL: Recursos Hdricos e Desenvolvimento Sustentvel Agenda 21. Braslia: ABEAS SRH Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, 1996. Cap. 18, p.169-172. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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3.4
A concepo da nova viso
A DELGITEC considera que a nova viso para a agricultura irrigada no Pas, compreende os seguintes postulados bsicos: A agricultura intensiva, de alta produtividade, uma das bases slidas do crescimento econmico e do desenvolvimento regional; Evitar aceitar, em termos de poltica de expanso da agricultura irrigada, a diviso entre agronegcio e agricultura familiar; Os produtos da agricultura intensiva devem contar com um mercado garantido; caso contrrio no se justifica produzir nestas condies; Aumentar a produtividade das terras j incorporadas produo como forma de retardar o avano da fronteira agrcola sobre a regio amaznica; Estabelecer como objetivo de mdio prazo no Brasil, alcanar o nvel de segurana alimentar considerado adequado (3.000 kcal/habitante/dia), tendo em vista a situao vigente (menos de 2.500 kcal/habitante/dia); A irrigao, como tcnica destinada a suprir as necessidades hdricas dos cultivos na quantidade certa e no momento oportuno, via de regra, permite, em combinao com outras tcnicas e insumos, viabilizar a produo agrcola intensiva, podendo gerar os benefcios advindos do estabelecimento de empreendimentos agrcolas de alta produtividade; A produo agrcola irrigada em reas de propriedade privada no exime o poder pblico de sua obrigao de zelar pela utilizao sustentvel de solo e gua, exigindo-se a sua presena reguladora e moderadora na agricultura irrigada como um todo; O estabelecimento de reas de agricultura irrigada deve obedecer a opes estratgicas para o desenvolvimento regional, mesmo que se trate de reas privadas. De fato, a irrigao privada passvel de ser direcionada, estimulada ou desestimulada, atravs de polticas pblicas de incentivos e crdito e, mesmo, subsdios, considerados no comrcio internacional como heresia, mas aber-tamente praticados pelos pases desenvolvidos, j que
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segurana alimentar sobrepe-se aos interesses do intercmbio comercial; Planejar no decidir sobre alocao de recursos. a atividade fundamental do desenvolvimento socioeconmico. Infelizmente, a prtica mais difundida se restringe a definir prioridades para alocao de recursos; O papel fundamental do governo, luz dos postulados acima, o de incentivador da utilizao sustentvel dos recursos hdricos na agricultura, obedecendo a estratgias e planos previamente concebidos, analisados em profundidade pelas diferentes instncias pblicas, e amplamente divulgados e debatidos com as comuni-dades que se pretende beneficiar. Em outras palavras, planejar a utilizao da irrigao como garantia de alta produtividade agrcola e, em conseqncia, indutora do desenvolvimento regional; luz do item anterior, o planejamento da implantao de sistemas de irrigao deve estar includo dentro do objetivo maior do desenvolvimento regional, no podendo constituir um exerccio somente de especialistas, mas de equipes de planejamento integrado interdisciplinar com a indispensvel contribuio de especialistas; Obras so absolutamente indispensveis, mas, quando realizadas com recursos pblicos, no devem significar risco por anlise deficiente de investimentos que podero tornar-se improdutivos. Assim sendo, se houver risco de natureza significativa na construo de sistemas pblicos prefervel realizar investimentos que viabilizem e estimulem a implantao de sistemas de irrigao por parte da iniciativa privada; O contedo social dos projetos pblicos de irrigao, de forma semelhante a qualquer investimento realizado com o dinheiro da sociedade, no pode ser meramente assistencialista, haja vista que est amplamente comprovado que esta filosofia no traz resultado econmico positivo. Eventualmente, pode ser aceito que a sociedade realize investimentos considerados necessrios para aliviar situaes prementes sem esperar o retorno econmico, mas nunca que os supostos beneficirios continuem a depender indefinidamente dos contribuintes;
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Recursos despendidos em estudos, alm de ser de menor vulto, so, na maioria das vezes, muito mais produtivos do que aqueles empregados em obras sem garantia de rpido retorno socioeconmico; A agricultura irrigada no uma atividade auto-suficiente. Investimentos em atividades de suporte pesquisa, capacitao, assistncia tcnica, crdito, organizao dos mercados, transportes, etc. so to importantes quanto a obteno de altos rendimentos, exigindo-se, portanto, a ao do setor pblico para garantir que os investimentos necessrios para viabilizar tais atividades integrem, como parte inseparvel, a poltica nacional para o setor; As regies pobres devem ser contempladas com aes que viabilizem tanto a agricultura familiar como a de maior escala de modo harmonioso, capaz de distribuir melhor a renda e reduzir as disparidades regionais. Para tanto, necessrio determi-nao e vontade poltica, acompanhada de mecanismos de aferio de desempenho. Marco legal
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um conceito aceitvel que a lei expressa a vontade ou opo da sociedade sobre a forma como devem processar-se determinados aspectos das relaes entre os seus membros. tambm aceitvel que as opes sociais consagradas em leis podem ser objeto de reviso. Assim, se a Lei de Irrigao, de 1979, e sua regulamentao, por Decreto de 1984, expressaram uma viso vlida poca sobre o papel da irrigao, a adoo de uma nova opo deve, igualmente, refletir-se numa nova lei. Essa afirmativa no implica na impossibilidade de se redirecionar o programa de implantao de sistemas pblicos de irrigao vinculando-o exigncia de promulgao de uma nova lei sobre o setor. Simplesmente, deve-se procurar definir claramente o foco que se pretende dar poltica de irrigao atravs de um novo diploma legal, para se evitar o arranjo conceptual de 2004 sobre a viso original de 1979, pois no Brasil existe a tendncia de se legislar com excessivo detalhe. Dessa forma, a nova lei deve manifestar categoricamente que os projetos pblicos de irrigao, sem deixar de cumprir a sua funo social, so, principalmente, entidades produtivas voltadas para o mercado, para a produo de riqueza e
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gerao de emprego, constituindo-se numa das ferramentas adotadas pela sociedade, e disposio do poder pblico, para impulsionar o desenvolvimento regional. Guardando coerncia com essa linha de raciocnio, a nova lei, expresso de uma nova poltica, deve fundamentar-se nos seguintes princpios: Opo geral pela agricultura irrigada e no pela irrigao pblica; Opo pela implantao de projetos pblicos de irrigao como indutores do desenvolvimento; Ratificando o ponto anterior, a implantao de projetos pblicos de irrigao deve obedecer a uma estratgia claramente definida, enquadrada dentro dos objetivos maiores do desenvolvimento regional; O fomento de implantao de sistemas privados de irrigao faz parte da estratgia esboada nos pontos anteriores; A poltica de implantao de projetos de irrigao nica, mas os projetos a implantar em cada uma das regies do Pas obe-decero as suas respectivas caractersticas fsicas e socioeconmicas; O papel do setor pblico o de garantir a existncia da infra-estrutura complementar (social, de pesquisa e desenvolvimento, dentre outras) para o adequado desempenho das atividades produtivas do setor privado; A infra-estrutura de uso comum construda com recursos pblicos deve ser amortizada pelos usurios que sero os seus legtimos proprietrios quando da concluso do perodo de amortizao estabelecido para cada projeto; Projetos de irrigao podem obedecer a demandas especficas da sociedade, de forma semelhante a outros programas e aes de governo includas no PPA, e no exclusivamente ao planejamento dos organismos que executam a poltica; A gesto da poltica de irrigao de responsabilidade do poder pblico, mas a sua participao direta na execuo deve ser a menor possvel; necessria a criao de uma estrutura orgnica permanente, gestora do programa de irrigao; Vender antes de plantar como princpio subjacente da produo agrcola irrigada;
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As fases de planejamento, construo e operao/produo de um projeto pblico de irrigao constituem uma unidade indivisvel, em que o resultado final a produo agrcola intensiva destinada a mercados especficos, previamente definidos; Devem ser previstas fontes permanentes de financiamento para a implantao de sistemas de irrigao que, obrigatoriamente, atendam a todas as fases do projeto e atividades de apoio como pesquisa e transferncia de tecnologia; O setor privado ter acesso a recursos das fontes de financiamento mencionadas no ponto anterior para estabelecer projetos pblicos, mistos e privados de irrigao; O programa de implantao de sistemas de irrigao no se resume apenas construo de obras; A produo agrcola dentro dos projetos pblicos de irrigao ser direcionada para o atendimento das exigncias do mercado. Produo agrcola sem mercado sinnimo de fracasso; Projetos pblicos de irrigao no so necessariamente implantados em terras de domnio pblico; Todas as atividades envolvidas na implantao e funcionamento de projetos pblicos de irrigao, ressalvada a desapropriao de terras quando necessria, podem ser executadas pelo setor privado; Cabe ao poder pblico zelar pela eficiente utilizao de gua e energia demandadas pelo setor privado, o qual deve ser o principal receptor do desenvolvimento e transferncia de tecnologia; O desenvolvimento de atividades de pesquisa especfica da agricultura irrigada, dentro dos projetos pblicos de irrigao, de carter obrigatrio; Essas consideraes, observaes ou recomendaes para fortalecimento do setor no podem ser generalizadas, mas dirigidas s regies de acordo com as suas especificidades. O pas uma Repblica Federativa, mas as caractersticas regionais e o estgio de desenvolvimento so muito distintos entre si.
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3.6
Marco institucional
A implementao institucional de uma nova viso, sem dvida, deveria ser precedida de um estudo em profundidade sobre uma nova organizao, com as caractersticas adequadas e a capacidade de interagir eficaz e eficientemente com os outros setores do executivo que, de uma outra forma, atuam no campo da agricultura irrigada, em especial o agrcola e o de recursos hdricos. A misso de estruturar uma instituio com tais caractersticas no simples, especialmente luz da Lei n.o 9.433/1997 que, claramente, estabelece como autoridade nas bacias, os comits de bacia hidrogrfica que agiro norteados, exclusivamente, pelo plano de aproveitamento da bacia. Esta situao limita o poder de interveno do poder pblico nas bacias e coloca numerosas interrogaes sobre o futuro da ao pblica na irrigao em termos de deciso sobre implantao de obras e gesto dos recursos hdricos. No obstante as dificuldades, o pior caminho a seguir o da paralisia, sendo necessrio analisar a estrutura atual e iniciar o redirecionamento da ao pblica na agricultura irrigada no menor prazo possvel. A sociedade, financiadora do setor pblico, espera respostas concretas que justifiquem os investimentos realizados e em realizao e que, at a data, no conseguem expressar plenamente o seu verdadeiro potencial. necessrio agir proativamente preparando-se para a competio pelo uso racional do recurso gua, que limitado e inexoravelmente j disputado entre setores, o que gera conflitos. Levar vantagem aquele que for mais competente e estiver mais preparado, com uma boa base de dados fidedignos, dispondo de informaes consistentes. O tipo de instituio depender, obviamente, do papel que decida assumir o setor pblico: gestor de uma poltica de fomento do crescimento da agricultura irrigada, ou continuar com o papel de patrocinador e principal ator da construo de sistemas pblicos. Em qualquer hiptese, alguns pontos so evidentes: O organismo formulador e gestor da poltica deve se situar, preferencialmente, em posio hierrquica superior quela que atualmente ostenta;
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O citado organismo deve contar com uma equipe tcnica de alto nvel, capaz de assessorar efetivamente os dirigentes na definio de polticas e diretrizes, no planejamento e na tomada de decises. A funo de fiscalizao na implantao de sistemas de irrigao no deve ser atribuio desse corpo tcnico; Ele no pode ser, simultaneamente, gestor e executor da poltica, sendo desejvel que se restrinja todas as funes que atualmente desempenha na implantao de projetos; O planejamento no simplesmente a alocao de recursos, mas a definio de rumos, estratgias e recursos necessrios; A execuo da poltica, que atualmente representada pela implantao de projetos pblicos, no pode ser centralizada. Ela deve ser descentralizada e regionalizada, nica forma de responder s necessidades particulares de cada uma das regies do Pas, bastante heterogneas entre si; Sendo a execuo descentralizada e regionalizada, devem existir vnculos efetivos com os nveis estadual e municipal; Esta forma de atuao exige padres tcnicos competentes que devem ser ditados pela instituio lder no pas, no que se refere ao papel de reguladora e moderadora do setor, no caso presente o Ministrio da Integrao Nacional; A participao efetiva de estados e municpios deve ser garantida pelo novo arcabouo institucional; Existem organismos regionais as superintendncias ou agncias de desenvolvimento que necessariamente devem agir em sintonia com os planos dos estados integrantes de cada uma das regies. Assim, visualiza-se que a execuo das aes pode ser comandada a partir desse nvel hierrquico e no do organismo gestor; luz das consideraes anteriores, deve ser redefinido o papel e a forma de ao das entidades atualmente vinculadas ao MI, no que diz respeito a agricultura irrigada; O organismo gestor deve fomentar e apoiar efetivamente a estruturao de organismos estaduais capazes de planejar e coordenar aes no campo da agricultura irrigada em conjunto com as entidades de carter regional; recomendvel a existncia de um fundo, ou a destinao de
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uma parcela dos recursos de fundos constitucionais existentes, especificamente para o financiamento de aes na agricultura irrigada, incluindo alm da implantao de sistemas o desen-volvimento agrcola dos projetos e das reas de apoio, tais como pesquisa e extenso. 3.7 As perspectivas para os projetos pblicos de irrigao
Para os fins deste item, denomina-se projeto de irrigao ao conjunto integrado pelos irrigantes, a terra e as estruturas destinadas a captar, conduzir, distribuir e aplicar gua para a produo agrcola intensiva. Na concepo vigente, o projeto pblico de irrigao envolve dois elementos adicionais: terras pblicas; e planejamento, construo e colocao em operao do mesmo, ambos dirigidos e financiados por um organismo do setor pblico. Os projetos pblicos de irrigao, atuais e futuros, caso venha ser adotada uma nova viso do setor pblico para a agricultura irrigada, podero enquadrarse em um dos modelos propostos nos itens seguintes, lembrando que o perodo de maturao de obteno de receitas bem mais lento do que em outros segmentos de infra-estrutura36 . 3.7.1 Parceria pblico-privada
As parcerias podero ser concretizadas de vrias formas, espe-cialmente por meio da concesso. Considera-se salutar que o desenvol-vimento de um modelo geral de concesso de projetos pblicos de irrigao deve ser retomado. Se os editais lanados presentemente para estabelecimento de parceria pblico-privada em estradas prevem, alm do critrio de cobrana de pedgios, o aporte de recursos financeiros at um teto predefinido para assegurar o equilbrio financeiro da atividade, com muito mais razo os permetros pblicos de irrigao posto sob este mesmo modelo devem ser contemplados com esse tipo de aporte. Termos de Referncia de licitao recentemente revogada consi-deraram as seguintes situaes de concesso:
36 Existem vrias culturas que demoram muitas vezes mais de cinco anos para que iniciem o processo produtivo, sendo que se chega ao auge do potencial produtivo s vezes prximo aos dez anos. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Projetos na fase de concepo. Projetos cuja localizao e fonte de gua esto perfeitamente definidas, a terra foi desapropriada, e que contam com, pelo menos um dos seguintes documentos: Estudo de Pr-viabilidade; Estudo de Viabilidade; Projeto Bsico. A concesso poder abranger concluso dos estudos e projetos, construo, ocupao, desenvolvimento agrcola e funcionamento; Projetos em construo. Projetos com o detalhamento do Projeto Bsico Projeto Executivo total ou parcialmente concludo, cuja construo foi iniciada. A concesso poder ser considerada para a concluso do Projeto Executivo, e concluir a construo, ocupao, desenvolvimento agrcola e funcionamento. Projetos com a infra-estrutura pronta. Projetos cuja infra-estrutura de irrigao est completamente implantada, mas no se iniciou a produo agrcola. A concesso poder compreender ocupao, desenvolvimento agrcola e funcionamento. Projetos em funcionamento parcial. Projetos cuja infra-estrutura de irrigao est total ou parcialmente implantada, mas que entraram de forma parcial na fase de produo. A concesso poder abranger a concluso da infra-estrutura, construo de infra-estrutura para adicionar novas reas produo, ocupao das reas ociosas ou habilitadas com a concluso da infra-estrutura, compreendendo, portanto o desenvolvimento agrcola e funcionamento total do permetro (operao & manuteno). Neste caso, a concesso dever, obrigatoriamente, considerar a incorporao dos produtores j instalados no modelo de desenvolvimento agrcola a ser implantado pela concessionria. Projetos em pleno funcionamento. Projetos com infra-estrutura completamente implantada e em funcionamento, mas que podem precisar de reabilitao, mesmo com a sua rea irrigvel completamente ocupada. A concesso poder contemplar a reabilitao, quando necessria, reformulao do desenvolvimento agrcola e funcionamento dentro da viso do agronegcio e suas cadeias produtivas.
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Para todos esses modelos deve-se criar meios de incentivo e atratividade para que a iniciativa privada opte por investir nesse setor. Parte dos recursos dos Fundos Constitucionais existentes poderiam ser voltados para o financiamento em condies adequadas e oportunas para a natureza do empreendimento. 3.7.2 Gesto integrada de projetos pblicos pela empresa pri vada
A colocao em funcionamento e o desenvolvimento agrcola de projetos pblicos podem ser realizados integralmente sob a direo da empresa privada, a qual prepara durante o perodo de maturao do projeto sua transferncia para os usurios dos sistemas de irrigao. Evita-se dessa forma o corporativismo do agente pblico, que acredita que sua sada do projeto significaria perda de funo ou posto de trabalho. Neste modelo, a empresa privada no concessionria, mas prestadora de servios. A gesto integrada compreende: Assessoria na venda dos lotes e assentamento de irrigantes; Seleo ou verificao, se j definidas de atividades produtivas recomendadas para a explorao agrcola; Assessoria aos irrigantes para o estabelecimento dos seus planos de negcios; Capacitao tcnica e gerencial de pequenos empreendedores; Assistncia tcnica na produo para pequenos empreendedores; Assessoria na comercializao da produo; Administrao, operao e manuteno do sistema; Monitoramento e avaliao do desempenho integral do projeto; Transferncia da gesto aos usurios.
O modelo est sendo implementado para que se evite uma descontinuidade entre a concluso das obras e o funcionamento do sistema no Projeto de Irrigao Manuel Alves, localizado no Estado do Tocantins, sendo implantado em parceria entre o governo estadual e o MI. Esse modelo dever ser aperfeioado buscando o compromisso financeiro da empresa gestora com os resultados do projeto.
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O projeto acima mencionado um bom exemplo da dificuldade em se adotar novos paradigmas. Compare-se o que foi planejado e o resultado obtido. O MI, mesmo com todas as suas limitaes, tem despendido esforos e investido em iniciativas para quebrar o ciclo vicioso que se repete em cada projeto que entra em funcionamento. Para tanto, partiu-se das seguintes premissas: o envolvimento de novos atores, detentores de capacidades especficas, poderia facilitar o incio de funcionamento do projeto com menos problemas e obstculos a serem enfrentados; os agricultores, desde o incio, devem ser tratados como empreendedores, portanto, administradores de negcios buscando minimizar riscos. Optou-se por envolver o SEBRAE-TO na perspectiva de que essa organizao, altamente qualificada na formao e capacitao de pequenos empreendedores e, adicionalmente, atuando na regio de influncia do Projeto, colaboraria na definio de importantes parmetros para o desenvolvimento agrcola. A mencionada instituio deveria: caracterizar a produo regional, descrevendo arranjos produtivos locais e/ou cadeias produtivas; pesquisar detalhadamente os mercados para produtos in natura e processados; definir opes de explorao agrcola satisfazendo duas condicionantes: possibilidades reais de mercado e integrao com a produo local; estabelecer o perfil ideal dos irrigantes; realizar o levan-tamento da mo-de-obra existente na regio e programar a sua capacitao; programar a capacitao gerencial dos irrigantes; avaliar a oferta local de infra-estrutura fsica e social e as necessidades decorrentes da implantao do Projeto. Todos os levantamentos, estudos e planos concorreriam para concretizar um objetivo fundamental: colocar em operao um sistema de irrigao voltado para a produo de mercado e que nascer j emancipado. Resumidamente, os produtos que se esperava do trabalho do SEBRAETO, sobre os quais deveria fundamentar-se o desenvolvimento agrcola, seriam: Conscientizao da comunidade local e regional sobre o projeto e seus possveis benefcios ou, se no bem-sucedido, os prejuzos; Identificao das culturas e suas variedades adequadas regio; Estudo dos mercados existentes para essas culturas (vender antes de plantar); Levantamento da produo local e regional;
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Proposta de atividades econmicas, explorao agrcola e agroindustrial viveis na regio do projeto, considerando a produo regional fora do mesmo; Determinao de necessidades de mo-de-obra; Determinao da quantidade de mo-de-obra disponvel na regio e sua qualificao; Avaliao da capacidade municipal para suportar as demandas do projeto; Avaliao do impacto econmico do projeto no local e na regio; Capacitao tcnica e gerencial dos futuros irrigantes; Elaborao e implantao do Manual de Qualidade dos empreendimentos selecionados; Formao de mo-de-obra selecionada na regio; Formao empreendedora e associativa dos irrigantes.
O SEBRAE-TO incorreu no erro tradicional dos estudos de mercado, esquecendo a situao atual do Projeto, em seu iminente incio de operao, no qual as informaes e iniciativas deveriam responder, de imediato, a todas ou, pelo menos, maioria das dvidas dos novos empreendedores, de forma a minimizar seus riscos. De sua parte, o Ministrio no percebeu oportunamente o caminho adotado. O modelo correto. A sua implementao, por falta de experincia das partes e por se tratar de um novo paradigma, no atendeu s necessidades, mas precisa ser bem trabalhado, pois poder render resultados positivos, especialmente quando aliado gesto integrada por parte da empresa privada. Essa questo do que produzir dinmica. Vejamos o caso do biocombstivel: hoje ele importante. Porm a produo de alimentos, em razo da ocupao de extensas reas agricultveis com plantas energticas como a cana-de-acar, pode vir a tornar-se uma opo econmica mais interessante em um futuro bem prximo. O mesmo raciocnio vale para a pecuria intensiva. Mais uma vez se mostra imperativo existir instituies fortes e bem capacitadas para definies de estratgias competitivas.
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3.7.3
Aes no semi-rido
As caractersticas fsicas e socioeconmicas da Regio Nordeste, especialmente a sua parte semi-rida, continuam a exigir a permanente interveno do setor pblico. Projetos futuros devero seguir o modelo dos projetos pblicos, que so implantados com recursos pblicos, mas considerando: A estratgia definida para dinamizar o desenvolvimento regional e o papel dos projetos de irrigao; Gesto integrada dos recursos hdricos, considerando a situao particular dos rios da regio, nos quais os reservatrios podem constituir unidades ou subunidades de gesto; Correo negociada, na medida do possvel, da estrutura de posse e acesso terra como forma de permitir a democratizao do acesso gua dos rios perenizados para a produo agrcola; Difuso de mtodos e prticas de economia de gua; Difuso da prtica da irrigao deficitria (irrigao controlada); Participao efetiva da empresa privada na implantao e gesto integrada de sistemas pblicos de irrigao (conforme item 3.7.2); Especializao estratgica da produo, atravs de incentivos, para evitar a concorrncia entre os projetos da regio. Promover a interao dos setores responsveis pela imple-mentao da poltica de agricultura familiar, para que se integrem aes e se crie sinergias para o desenvolvimento local. Aes em reas agrcolas da Regio Centro-Oeste
3.7.4
A Constituio Federal estabelece que, do total de recursos destinados a financiar projetos de irrigao, 20% sejam destinados Regio Centro-Oeste. Na prtica, o dispositivo constitucional, com vigncia at 2014, no tem sido aplicado. A razo, provavelmente, a dificuldade, por parte dos entes pblicos estaduais, de identificarem projetos de modo semelhante ao que fazem CODEVASF e DNOCS na Regio Nordeste37 . Uma tentativa, at agora no concretizada, foi a elaborao do Plano Diretor de Irrigao para a Regio Centro-Oeste.
37 A no aplicao de recursos destinados a financiar projetos de irrigao na regio Centro-Oeste pode estar indicando que os rgos pblicos (como CODEVASF e DNOCS) tiveram grande importncia no incentivo irrigao privada atravs dos seus projetos pblicos, como aconteceu nos plos Petrolina/ Juazeiro (PE e BA), Barreiras (BA), Jaba/Gorutuba (MG), alm de outros. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Nos estados da citada regio, assim como no Tocantins e, possivelmente, Rondnia na Regio Norte, existem zonas onde a produo agrcola empresarial encontra-se em um patamar bem estabelecido, contando, para isso, com infra-estrutura fsica rodovias e energia. Alm destas duas condies, em algumas zonas existem terras aptas irrigao, tanto do ponto de vista de solos como de fonte hdrica disponvel que, para poderem ser plenamente utilizadas, precisam da construo de estruturas de regularizao, captao e conduo. A interveno pblica nesta situao, uma vez confirmado o interesse dos agricultores locais, consistir no financiamento para a construo da(s) estrutura(s) necessria(s) utilizao da gua na produo agrcola. Os requisitos prvios construo da(s) estrutura(s) devero ser: Integrao dos projetos com os planos de bacia, de forma a priorizar o uso da gua; Envolvimento pleno das autoridades estaduais e municipais; Formao de uma entidade legal dos usurios; Estabelecimento de um regulamento para a utilizao da gua; Consulta aos organismos de bacia; Solicitao das outorgas necessrias; Atendimento das disposies relacionadas ao meio ambiente; Ressarcimento, pelos irrigantes, dos investimentos realizados pelo setor pblico; Construo da(s) estrutura(s); Elaborao de um manual de operao e manuteno; Constituio de equipes de operao e manuteno; Capacitao das equipes de operao e manuteno; Elaborao de um plano de monitoramento e avaliao do desempenho integral do sistema que dever ser executado pelas autoridades gestoras.
Os modelos deste tipo de interveno, corrigindo os aspectos negativos at agora encontrados, so: o projeto em Tocantins conhecido como Lagoa da Confuso e o Projeto Flores de Gois.
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Este tipo de interveno, diferente do projeto tpico, pode ser identificado com maior facilidade e pode constituir um caminho para utilizar os recursos que a Constituio destina para a Regio. 3.7.5 Aes em regies com predomnio de pequenos agricul tores
Tradicionalmente, a implantao de projetos pblicos de irrigao precedida de desapropriao, ou negociao das terras. luz da nova viso podem existir formas de implantao de projetos que no exijam tal medida, bastante traumtica. Em regies com predomnio de pequenos agricultores, a implantao de sistemas individuais, inclusive coletivos que no envolvam reas superiores a, por exemplo, 100 ha38 , pode realizar-se por meio do financiamento direto aos agricultores, total ou parcial (projeto e implantao). Cabe mencionar a Lei n.o 18.450, de 1992, do Chile, que fomenta investi-mentos privados em obras de irrigao e drenagem. Com este objetivo, foram levantados, em todas as regies prioritrias, os fatores de incremento de potencialidade dos solos aptos que sero drenados e irrigados segundo sua capacidade. Este um bom modelo para ser adaptado no Brasil, que possibilita iniciar parcerias entre o setor de irrigao e o de agricultura familiar Os recursos, os mesmos que serviriam para implantar um projeto tradicional, so repassados atravs de um agente financeiro obedecendo condies previamente definidas em termos de referncia. Nos pases em que esta modalidade praticada, periodicamente se colocam na praa editais de concurso convocando os agricultores interessados. Um requisito indispensvel refere-se a garantia de se contar com assistncia tcnica qualificada, capaz de orientar eficientemente os candidatos. Importante ressaltar sob esta tica que no se pretende agir segundo o conceito da dicotomia da agricultura antes mencionada: agricultura familiar e agronegcio. A proposta , apenas, uma forma de se proceder objetivando agilizar a expanso da irrigao conforme a realidade local.
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Esta rea pode ser fixada em funo do mdulo rural e ou de competentes estudos tcnicos por regio. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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Assentamentos como os do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) podem ser objeto deste tipo de programa. 3.7.6 Aes envolvendo diferentes tipos de agricultores
Esta situao demanda o planejamento tradicional para os projetos pblicos. A desapropriao, porm, no necessria. A estrutura fundiria pode ser adequada atravs da fixao de tamanhos mximos e mnimos de propriedades que podero ser irrigadas. Dentro da rea destinada ao projeto, obviamente, podero existir proprietrios com reas maiores ou menores aos limites estabelecidos. A entidade responsvel promover a negociao entre os proprietrios visando garantir as superfcies mnimas e mximas a serem irrigadas, podendo, inclusive, solicitar da instncia pblica competente a desapropriao total ou parcial da parcela das propriedades que exceda a superfcie mxima irrigvel no projeto. As terras desapropriadas sero alienadas na quantidade necessria para completar a superfcie mnima irrigvel daqueles proprietrios que no as possuam. As reas irrigveis desapropriadas excedentes podero ser vendidas atravs de licitao pblica, obedecidas s superfcies mnimas e mximas definidas para o projeto. Neste tipo de projeto, as terras necessrias para a implantao da infraestrutura de uso comum e suas faixas de domnio devero ser objeto, por parte de seus proprietrios, de cesso no onerosa. 3.7.7 Agricultura familiar e irrigao
No se considera que a agricultura familiar constitua um subsetor especfico dentro do setor primrio, como tambm no so subsetores especficos o agronegcio e a agricultura irrigada. Menciona-se este segmento, separadamente, por ser objeto de poltica federal prpria e de aes especficas do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que possui na sua estrutura orgnica a Secretaria da Agricultura Familiar. Adicio-nalmente, a filosofia da ao do MDA39 implica no fomento manuteno e multiplicao de unidades familiares no contexto do desenvolvimento territorial. Esta filosofia diferente da concepo atual do projeto de agricultura intensiva com
39 Na viso do MDA no interessa a criao de empregos, pois o empregado no mais produtor. Interessa a manuteno e crescimento de uma classe rural formada por produtores familiares. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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irrigao, que tenderia a privilegiar a criao de empregos no setor rural no contexto do desenvolvimento regional. No so enfoques excludentes; so complementares e devem se integrar harmonicamente. Na atualidade, no existem programas que visem, especificamente, dotar as unidades familiares com sistemas de irrigao. Aes dirigidas a este segmento dos produtores rurais devem deixar de lado o projeto de irrigao para se enquadrarem no tipo de programa proposto para regies com predominncia de pequenos agricultores. Programas tais como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) deveriam considerar linhas especficas para a implantao de sistemas de irrigao para este pblico. O MI, responsvel pela poltica de irrigao, deveria participar com normas de orientao tcnica, recursos e apoio tcnico de tais programas. 3.8 Participao da iniciativa privada
No item anterior mencionaram-se alguns modelos de projeto com possibilidade de participao da iniciativa privada. A seguir, so analisadas outras possibilidades. Uma forma de participao especialmente favorvel implantao de projetos de pequeno e mdio porte, o envolvimento da comunidade local e dos possveis beneficirios, desde as fases iniciais dos projetos. Considera-se pertinente lembrar que, quando da vigncia do PROINE, tentou-se um programa de alcance que pretendia fomentar o estabelecimento de reas irrigadas com efetiva participao dos beneficirios. Tal programa, Hierarquizao de reas para Irrigao Privada na Regio Nordeste, estudou diversas bacias e desenhou aes que facilitariam as inverses em sistemas de irrigao. O programa no fugia de conceitos considerados bsicos, mesmo que simples, como por exemplo, o papel do governo de realizar investimentos em infra-estrutura para permitir que a iniciativa privada realize investimentos produtivos. Assim, para cada rea estudada determinaram-se as condies necessrias, em termos de infra-estrutura fsica, hidrulica, apoio produo, incentivos, etc. que, sob a viso conjuntural da poca, poderiam alavancar o investimento privado em sistemas de irrigao.
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Esboou-se uma seqncia de aes que pretendiam o envolvimento da comunidade e possveis usurios. Poderia retomar-se o programa, para aproveitar o trabalho j desenvolvido, realizando as adequaes necessrias luz dos novos conceitos de planejamento estratgico e reavaliao de oportunidade de implantao. O incio do processo seria a realizao do levantamento cadastral da rea, trabalho que nunca seria perdido, e que permitiria definir o possvel projeto e seus participantes de forma mais racional. Outro ponto que deveria ser considerado, da reserva de reas para empresa(s) que, sob um regime de incentivos, participariam associando-se aos produtores no simplesmente comprando a produo pois, via de regra, o risco assumido nica e exclusivamente pelo produtor. Outra possibilidade visualizada para a participao da empresa privada que, se considerada pertinente, seria objeto de detalhamento, o fomento da constituio de empresas gestoras de projetos de irrigao. O objetivo fundamental de tais empresas seria a implantao de reas de agricultura irrigada. Em sntese, a DELGITEC apresenta a seguinte proposta: Estabelecimento dos marcos legal e institucional para o funcionamento dessas empresas gestoras; Regulamentao do processo de participao de empresas gestoras de projetos de irrigao; Elaborao de Termos de Referncia para constituio e cadastramento de empresas gestoras de projetos de irrigao; Cadastramento das empresas gestoras no rgo pertinente; Seleo de projeto de interesse, por parte de empresas gestoras, com base em banco de dados mantido pela instituio responsvel pela irrigao; Contato da empresa com a comunidade interessada; Manifestao positiva da comunidade sobre a construo e operao do projeto de irrigao, contendo um esboo da organizao e caractersticas gerais do projeto pretendido; Aprovao da realizao de estudos por parte do rgo competente; Realizao de estudos de viabilidade e EIA/RIMA, que contariam com financiamento a fundo perdido;
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Se os estudos sinalizarem pela viabilidade, os seguintes procedimentos devero ser operacionalizados: aprovao da continuao do processo por parte do rgo competente; fixao de tamanhos mnimo e mximo dos lotes; negociao, entre proprietrios com reas inferiores ao mnimo estabelecido e proprietrios que ultrapassam o lote mximo, com intermediao da gestora; aquisio da rea dos proprietrios no participantes do empreendimento, se for o caso (a rea poder ter sido previamente adquirida pela empresa gestora); constituio da empresa do Projeto; levantamento do capital necessrio para o empreendimento, contando com financiamento de linhas especiais de crdito (BNDES, FNE, FCO, FNO, Fundo de Fomento Irrigao40) e participao de acionistas privados. O poder pblico, segundo a importncia socioeconmica do projeto, poder financiar diretamente uma proporo dos investimentos, reservando-se, neste caso, rea para pequenos produtores que, obrigatoriamente, sero acionistas da empresa do projeto. A venda de aes a particulares no produtores dever contemplar indivduos ou empresas que se dediquem a atividades dentro da cadeia agroprodutiva (agroindstria, comercializao em grande escala; trading companies); elaborao dos projetos bsico e executivo, com financiamento pblico; venda de lotes e/ou aluguel dos lotes no vendidos; implantao do projeto; funcionamento do projeto sob a direo da empresa gestora.

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Uma das formas de garantir a implantao de sistemas de irrigao, num ritmo compatvel com as necessidades de crescimento do setor primrio e da economia do Pas, seria o estabelecimento de um fundo, com fontes de recursos predefinidas. Tal fundo financiaria exclusivamente a implantao e o desenvolvimento agrcola de projetos de irrigao, infra-estrutura complementar e atividades no setor secundrio que utilizem produtos da agricultura irrigada como matria prima. Cabe, adicionalmente, lembrar que o BID tem linhas de crdito para a empresa privada que qui poderiam vir ser utilizadas neste tipo de programa. A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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No uma tarefa fcil, mas valeria a pena ser iniciada atravs de empreendimento piloto. 3.9 Sistema de informao
O primeiro passo para constituio deste sistema, indispensvel gesto do subsetor j foi dado com a modelagem do SISMOPI abordado no item 2.4, o qual se refere irrigao pblica. Existe, ainda, um grande vazio no que se refere irrigao privada. Apresenta-se, a seguir, um esboo do que poderia ser um sistema de dados georreferenciados, com acesso on line para a agricultura irrigada, abrangendo tanto rea de projetos pblicos como privados. Obviamente, tal sistema estaria interligado com aqueles de setores afins dos executivos federal e estaduais. 3.9.1 Concepo
O Sistema Nacional de Irrigao (SINIR) uma ferramenta de transmisso de informaes georreferenciadas on line sobre todos os aspectos relacionados com agricultura irrigada, com vinculao direta com as plataformas de informao instaladas nos projetos de irrigao. Para sua implementao, faz-se necessrio uma estreita colaborao e parceria com a ANA, instituies estaduais de gesto dos recursos hdricos e as de fomento irrigao, fabricantes de mquinas e equipamentos, agentes creditcios, e rgos que trabalham com informaes estatsticas como o FGV, IBGE e seus assemelhados nos estados. Para tal necessrio a celebrao de um slido convnio de integrao que atenda aos interesses de todos. O sistema estaria sediado em Braslia, no MI, sendo acessvel, em diferentes nveis de privilgio, em qualquer lugar do planeta, via internet e/ou terminais do sistema nos projetos e na rede federal de informao. A home page ser acessada atravs de link disponibilizado atravs da home page do MI. Todo usurio do sistema dever cadastrar-se respondendo ao questionrio apresentado no site. Aps o recebimento do questionrio preenchido, o usurio dever indicar um nome de usurio e uma senha, os quais sero de uso obrigatrio para acessar novamente o sistema. 100
3.9.2
Contedo
Conforme acima mencionado, a informao ser acessada a partir de um banco de dados contendo diferentes temas relacionados com a agricultura irrigada. Dentre eles: Primeiro nvel Brasil Segundo nvel Regies Terceiro nvel Estados Quarto nvel - Projetos Projetos de irrigao em operao Projetos de irrigao em implantao Projetos em fase de planejamento Informaes extradas do acervo de estudos realizados
possveis projetos; ficha tcnica dos possveis projetos; estudos em andamento; indicador de prioridade de cada projeto possvel; insero e importncia dos projetos nos nveis estadual, regional, nacional; estudos necessrios e programados. Cadastro Nacional de Irrigantes Estatsticas do Cadastro Nacional de Irrigantes
Quinto nvel Informaes gerais para o pblico Procedimentos para apresentao de solicitao de convnio para municpios, estados e organismos pblicos. Requisitos para aprovao de projetos para convnio. Manual de elaborao de estudos e projetos. Planilhas de preos unitrios mdios. Manuais (semelhantes aos existentes). Indstria de equipamentos para irrigao links. Firmas de engenharia e consultoria especializadas em irriA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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gao e cadastradas no MI links. Empreiteiras especializadas em irrigao cadastradas no MI links. Consultores especializados em irrigao links. Informaes sobre andamento de processos. Outras reas do DDH. Outras reas da SIH. Informaes sobre processos do TCU referentes a projetos de irrigao. Acesso ao Cadastro Nacional de Irrigantes. Informao sobre fontes de financiamento para irrigao privada. Procedimentos e requisitos das instituies financeiras. Links com instituies afins nacionais e internacionais Elementos para conformao e instalao do sistema O sistema dever estar baseado num gerenciador de banco de dados, em um sistema de informao geogrfica, e em programas acessrios necessrios. Renda do sistema: Deve-se conceber um modelo para que o sistema seja auto-sustentvel, devendo-se avaliar se no todo ou em parte. Atualizao de informaes: As informaes sero atuali-zadas periodicamente segundo o estabelecido na sua concepo, que deve prever como, quando, onde, quem e quanto custa. Gerenciamento do sistema: O sistema poder ser gerenciado, preferencialmente, por uma Organizao Civil de Interesse Pblico, sob contrato com o MI, como forma de assegurar sua autonomia. Plano para implantao do sistema: Este passo deve ser dado por meio de um instrumento jurdico de envolvimento e participao de todos os atores.
Sem dvida a implantao do sistema no poder ser realizada em um perodo de tempo muito curto por duas razes: recursos financeiros necessrios e 102
tempo de coleta das informaes. Por outro lado, para garantir que o sistema ser uma realidade, a mdio prazo, imprescindvel programar e realizar uma srie de aes preparatrias, passveis de serem realizadas sem dispndio de grandes esforos. 3.10 Capacitao
O maior patrimnio de uma instituio seu quadro de recursos humanos, e maior patrimnio de uma pessoa est em sua cultura, conhecimento e determinao em seu autodesenvolvimento. Acumular algo que implique prejuzo vida pessoal, fsica, sade, familiar, espiritual, etc. pode no justificar um sacrifcio hoje que no ser resgatvel no futuro. Neste tipo de anlise, o tempo uma varivel muito importante, porque no pode ser guardado, resgatado ou mesmo acumulado. Isto quer dizer que ao se fazer um planejamento, deve-se ter em conta as trs dimenses do tempo: passado, presente e futuro. No se podem ignorar as origens, histria e valores construdos ao longo da vida. O presente deve ser considerado para avaliao do atual. Enquanto que o futuro representado pela oportunidade de desenvolver expectativas sobre como se pretende estar, quando o mesmo se tornar presente. A escassez de profissionais tcnicos qualificados vem complicando o funcionamento da economia do pas. Tomando como exemplo o setor de construo no Pas, que at o fim de 2007 dever receber investimentos pblicos e privados da ordem de US$ 11,2 bilhes, na rea de infra-estrutura para projetos de energia, petrleo e gs, saneamento, teleco-municaes, logstica, navegao e transportes, h uma visvel carncia de profissionais qualificados na rea de engenharia. Diante dessa carncia, as grandes empreiteiras esto treinando e formando novos quadros para driblar esse gap, enquanto as construtoras menores esto aumentando o salrio para driblar a concorrncia e segurar os mais experientes. Fernando Mantovani, gerente da Case Consulting, empresa espe-cializada em recrutamento, diz que a dificuldade para encontrar mo-de-obra qualificada na rea de engenharia tanta que recentemente deixou de preencher 15 vagas abertas
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por um cliente. No encontramos engenheiros com a bagagem tcnica necessria. Segundo ele, na ltima dcada muitos profissionais com experincia acabaram abandonando a carreira pela escassez de projetos que dependiam de oramento pblico. A maioria migrou para mercados que pagavam melhor, a exemplo do financeiro. Hoje o mercado est exigindo uma mudana do perfil do profissional da rea de engenharia, que passou a ser o gestor de negcio. O novo perfil exige que esses profissionais precisam estar aptos para conduzir negcios, ter viso administrativa, jurdica, de recursos humanos e entender de finanas, destaca o gerente. evidente que, se a empresa privada enfrenta dificuldades para contratar mo-de-obra qualificada, a situao muito mais complexa no setor pblico. A mesma situao, guardadas as devidas propores, acontece com a agricultura irrigada, que tem como uma das medidas urgentes de suporte ao seu crescimento a formao de profissionais com conhecimento suficiente em todos os aspectos da irrigao. O interesse suscitado pelo programa de implantao de sistemas pblicos nas dcadas de 70 e 80 propiciou uma grande afluncia de profissionais especializados de diversos lugares do mundo, bem com a formao de um importante grupo de especialistas nacionais. Na segunda metade da dcada de 80, a criao do Ministrio Extraordinrio da Irrigao, bem como o Programa Nacional de Irrigao (PRONI) e Programa de Irrigao do Nordeste (PROINE), com a perspectiva de irrigar 1.000.000 ha, colocou em evidncia a necessidade de se contar com recursos humanos em quantidade suficiente para enfrentar a demanda em todas as frentes da agricultura irrigada. Com o patrocnio dos programas acima mencionados, organizou-se eventos de divulgao e capacitao em todo o Pas que contaram com o apoio de universidades e dos meios de comunicao. A impossibilidade de se concretizar a ambiciosa meta fixada pelo Ministrio Extraordinrio culminou com a sua desativao e o arrefecimento do interesse na irrigao. Os cursos foram suspensos e, aos poucos, os tcnicos que tinham iniciado o processo de capacitao e especializao dirigiram-se para outras reas. Nos anos 90, experimentou-se uma quase total paralisao do programa pblico de irrigao. As oportunidades de trabalho para as empresas e tcnicos 104
especializados praticamente desapareceram, resultando em uma significativa reduo do nmero de profissionais, tanto na empresa privada, quanto nos organismos pblicos dedicados irrigao. Paralelamente ao enfraquecimento do programa pblico de irrigao, os organismos internacionais que nas dcadas de 70 e 80 mantinham um importante nmero de especialistas estrangeiros no Pas, desativaram os programas de cooperao dirigidos aos projetos de irrigao, suspendendo, em conseqncia, o envio de especialistas. Na dcada de 90, tais organismos deixaram, na prtica, de ser agncias de cooperao para converter-se em administradoras de recursos oramentrios nacionais, acabando com qualquer possibilidade de transferncia internacional de know-how. Muitos tcnicos capacitados nos anos 80 e 90 j deixaram o exerccio profissional, e no se formou uma nova gerao de especialistas. O resultado mais visvel no setor pblico, onde um reduzido nmero de tcnicos, com modesta formao acadmica especializada e pouca experincia prtica, decidem sobre o destino de projetos de baixo comprometimento em concepo e planejamento elaborados por tcnicos de firmas de consultoria, tambm com pouca vivncia prtica. O resultado lquido o desperdcio de recursos pblicos. Em relao irrigao privada, a inexistncia de informao impede que se faam juzos sobre a qualidade tcnica dos sistemas engenharia, operao e manuteno e sobre a forma como so utilizados os recursos de gua e solo pelos gestores de tais sistemas. A formao de um aprecivel contingente de tcnicos ade-quadamente capacitados em agricultura irrigada indispensvel e urgente. So vrias as frentes: otimizao da produtividade da gua em sistemas pblicos e privados; melhoria da qualidade tcnica dos sistemas pblicos e privados; diminuio do tempo de implantao dos sistemas pblicos; colocao em operao de sistemas pblicos; assistncia tcnica especializada e pesquisa especializada. As linhas de ao recomendadas pela DELGITEC para a formao de tcnicos qualificados podem ser assim descritas:
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Formatao de cursos distncia 41 e presencial para capacitao e atualizao profissional, para o que todas as sugestes e observaes abaixo serviro de base; Estabelecimento de requisitos mnimos recomendveis para os currculos de formao de engenheiros civis, agrcolas e agrnomos; Levantamento dos cursos de especializao existentes para verificao do nvel e qualidade; Fomento, por meio da alocao de recursos, para bolsas de psgraduao em instituies nacionais e internacionais, de formao de especialistas (engenharia de irrigao, operao e manuteno, gesto, direito); Estruturao de um programa de cursos de curta durao do tipo educao continuada com a participao de universidades selecionadas e projetos de cooperao tcnica reestruturados; Fomento, por meio da alocao de recursos para bolsas, nacionais e internacionais, da formao prtica de mo-de-obra especializada, em diferentes nveis, em operao e manuteno, incluindo a administrao de sistemas; Abertura de oportunidades de estgio em sistemas de irrigao em diferentes fases de planejamento e funcionamento para professores universitrios; Convnios com universidades selecionadas, incluindo estrangeiras, para promover cursos de especializao, realizao de estudos, pesquisas e formao de extensionistas especializados em agricultura irrigada; Convnios com escolas tcnicas para formao de tcnicos agrcolas especializados em agricultura irrigada; Abertura de oportunidades de estgio para estudantes de diferentes carreiras (engenharia civil, agrcola, mecnica e eltrica; agronomia; administrao, etc.) em sistemas de irrigao em funcionamento; Estabelecer acordos com a Agncia Brasileira de Cooperao e organismos internacionais (IICA, FAO, PNUD, etc.) com o objetivo de reestruturar totalmente os projetos de cooperao tcnica, de forma a garantir a transferncia de know-how, a capacitao
41
O MI j tem experincia nesse tipo de atuao, uma vez que mantm um curso para desenvolvimento regional. Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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de tcnicos do setor pblico e o apoio para a formao de especialistas. No seu formato atual, em razo da legislao vigente, da coordenao por funcionrios pblicos e da contratao de consultores por produto, impossvel desenvolver um trabalho completo, que represente um salto de qualidade para o MI e agricultura irrigada, pois necessrio constituir uma equipe de alto nvel, que pense ou projete a agricultura irrigada do Brasil em mdio e longo prazos. 3.11 Transferncia da gesto
Como antes mencionado, a transferncia da gesto em muitos pases seguiu o mesmo processo adotado para a irrigao. Quando o projeto pblico de irrigao no alcana os resultados esperados, pensa-se imediatamente no procedimento de transferncia da gesto. Como mencionado no item 2.9, as experincias em transferncia da gesto no fornecem um panorama claro, especialmente no relativo continuidade da participao financeira do setor pblico e nos resultados em termos de funcionamento dos sistemas. De qualquer forma, evidente que devem existir ou serem criadas condies que possam propiciar, com um bom nvel de garantia, resultados positivos. Tais condies esto relacionadas com a situao dos projetos em geral, e de cada projeto em particular. No caso especfico do Brasil, importante levar em considerao que so poucos os projetos pblicos que atingiram a maturidade, especialmente em termos de desenvolvimento agrcola, auto-suficincia financeira e capacidade gerencial dos distritos de irrigao. Mais importante do que a prpria transferncia da gesto se ter disposio a capacidade e os mecanismos para aferio dos resultados. Assim, alm de criar as condies que a favoream, deve se, ento, estruturar e implantar um programa capaz de monitorar e avaliar constantemente os efeitos da transferncia, mas no em termos de sistemas ou hectares transferidos, pois tais informaes no possuem valor. A avaliao deve ser realizada em termos de eficincia da utilizao da gua de irrigao, produtividade versus produo, custos de operao e manuteno, estado de conservao e funcionamento das estruturas dos sistemas, reposio de
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equipamentos, etc. Nesse sentido, pergunta-se: est o MI preparado e capacitado para monitorar os resultados da transferncia da gesto dos projetos pblicos de irrigao sob sua alada? Que marco zero foi determinado e quais parmetros foram selecionados para acompanhar os projetos transferidos no ano de 2006? Como foi j mencionado, a FAO, em 2001, promoveu um seminrio eletrnico internacional sobre transferncia da gesto. As recomendaes sobre como proceder para avanar com segurana nesse sentido, extradas de vrios trabalhos apresentados no citado seminrio, esto sintetizadas no Anexo III. No que pese o grande empenho do MI para consolidar este processo, suas iniciativas ainda tem sido insuficientes em face das reais necessidades para que os objetivos almejados sejam alcanados. 3.12 Eficincia da agricultura irrigada
Como ilustrado no item 3.10, o Programa ainda no conta com aes adequadamente concebidas e em processo de implantao no segmento capacitao e de formao de novas lideranas. A seguir so apresentadas algumas recomendaes, grande parte delas adaptadas do Projeto GEF So Francisco: Continuar e acelerar os trabalhos de levantamento de dados e estruturao do Cadastro Nacional de Irrigantes por bacia hidrogrfica; Selecionar os parmetros de interesse do Programa; Determinar a forma de avaliao do marco zero dos parmetros selecionados; Elaborar o plano de monitoramento dos parmetros; Conceber e implantar o sistema de informao; Participar do programa de Benchmarking; Analisar o comportamento hidrolgico nas Bacias, bem como avaliar a variao espacial e temporal da precipitao e da vazo a partir de 1970; Proceder ao levantamento do uso do solo e do crescimento da rea irrigada a partir de 1970; Quantificar a eficincia de irrigao nas Bacias; Avaliar a interferncia das aes antrpicas desenvolvidas nas
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bacias com relao ao seu comportamento hidrolgico; Desenvolver modelo para a anlise integrada dos impactos causados pelos mltiplos usurios da gua na sua disponibilidade; e Desenvolver e implementar um programa de treinamento e de capacitao de irrigantes. Recomendaes para o aperfeioamento do paradigma atual
3.13
Sem dvida, e como j mencionado neste documento, existem resultados positivos e significativos do programa de implantao de sistemas pblicos de irrigao. A forma de agir do MI tem mudado de forma ostensiva na presente administrao. As aes das entidades vinculadas so acompanhadas com maior assiduidade, ficando evidente a vontade de colaborar e no, simplesmente, de fiscalizar. Mas, tambm necessrio reconhecer que, independentemente das causas, os logros da irrigao pblica medidos, por exemplo, em rea em produo 120.000 ha ao longo de 40 anos no so muito significativos. Dessa forma, adote-se ou no a nova viso, preciso e urgente introduzir mudanas na forma em que se planejam e executam as aes do setor pblico federal. Nesse sentido, e com o intuito de aproveitar trabalhos j realizados, se incluem, a seguir, algumas recomendaes formuladas quando da elaborao do Plano Nacional de Irrigao e Drenagem (PLANIRD), as quais permanecem atuais. A elaborao do PLANIRD foi concluda em 2001, mas nunca foi suficientemente analisado nem adotado como um documento oficial do MI. No momento de estabelecer as suas definies, a ateno estava centrada nas dificuldades que, ao obstarem a sustentabilidade e a expanso de projetos pblicos de irrigao, levaram a maioria dos pases com grandes reas irrigadas e incorporadas ao processo produtivo, entre eles o Brasil, a buscar respostas para as seguintes questes: como os investimentos, a depreciao, a manuteno e operao da infra-estrutura de uso coletivo, em projetos de irrigao, com forte participao pblica, podem ou devem ser financiados? quem deve responsabilizar-se pelos servios de captao da gua, pelo transporte, pelos sistemas intermedirios e pela enA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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trega ao usurio, em sua parcela ou lote irrigvel? at que ponto os produtores tm interesse e capacidade para assumir e pagar pela oferta desses servios, dentro de um quadro de necessidade de recuperao de custos de operao e manuteno e dos investimentos fixos? como o sistema de preos, via cobrana de tarifas de gua, pode ser utilizado como instrumento adequado para se obter um nvel mais eficaz de alocao e de uso da gua, numa perspectiva de escassez e relativa demanda crescente desse insumo produtivo estratgico, especialmente no semi-rido nordestino? que arranjos organizacionais podem contribuir para que o segmento da produo primria desenvolvida com o concurso da irrigao pblica, privada ou mista se posicione para melhor competir, em virtude de menores custos, diferenciao de produtos e ganhos de escala na comercializao e com maior poder de mercado?
A busca de respostas para estas perguntas, inevitavelmente levou os planejadores a tratarem das seguintes questes-chave: atribuio e papis dos agentes pblicos e privados, nas etapas de planejamento, implantao e gerenciamento de projetos de irrigao para a agricultura irrigada, segundo seu porte e/ou complexidade, observada a legislao pertinente e diretrizes para a ao governamental; grau e forma de envolvimento do estado (nas trs esferas administrativas), com indicao dos respectivos instrumentos de formalizao da interao inter e intra-governamental e desta com o setor privado; alternativas para transio do status quo atual para o Novo Modelo de Irrigao, em projetos j implantados e/ou em fase de implantao, com definio de uma estratgia de convivncia do modelo propugnado, com a legislao de irrigao em vigor, tanto nos projetos pblicos atuais, j implantados, como para novos projetos; tratar a agricultura irrigada individual ou em reas de concentrao, atentando para as mesmas questes relacionadas com os permetros pblicos.
110
Como critrios de prioridades, e como Plano Nacional de Irrigao e Drenagem, as nfases foram desenvolvidas para: desmobilizao de projetos de irrigao implantados ou parcialmente implantados e que, por qualquer motivo, inclusive por falta de gua, forem julgados imprprios agricultura irrigada; concluso de projetos iniciados e em implementao, ajustados s diretrizes e procedimentos do PLANIRD; redirecionamento de projetos em estgio avanado de estudos e detalhamentos, ajustados s diretrizes e procedimentos do PLANIRD; reviso/reorientao institucional de organismos pblicos federais; e adequao de mtodos de irrigao e drenagem.
Como orientao/critrios de elegibilidade, tanto para projetos novos como para os em andamento, o PLANIRD adotou, dentre outros que venham a ser formulados, os seguintes: comprovada capacitao tcnica e gerencial, de profissionais indicados para a gesto da commodity gua e equipamentos infra-estruturais ecobusiness e de organizao de agricul-tores comunidade produtiva/agronegcio; planejamento estratgico que considere oportunidades de espaos negociais/produtos e mercados internos e externos, com identificao de pontos crticos para controle, anlise de riscos, inclusive ambientais, o exame de stakeholders, sobretudo dos agentes que operam nas cadeias dos agroprodutos considerados, ante-projetos e programas propostos de uso e manejo dos recursos naturais envolvidos, bases tecnolgicas consideradas e envolvimentos/comprometimentos institucionais e organizacionais, e consideraes sobre a perpetuidade do programa/projeto e de indicadores de sustentabilidade; comprovada disponibilidade de gua em termos de quantidade e qualidade, acompanhada de sries histricas de dados climticos, simulaes e balano hidrolgico, e de aprovaes de uso/ outorga, emitido por agente autorizado/oficial;
111
caracterizaes dos demais dados e informaes socioeconmicas, de recursos naturais e de tecnologias utilizadas ao nvel de bacia hidrogrfica, relacionadas com o projeto de agricultura irrigada; caracterizao da arquitetura organizacional do projeto/plano de desenvolvimento e de mecanismos/mtodos de acompanhamento e avaliao do agronegcio produtores individuais e organi-zados e do ecobusiness associao administrativa da commodity gua/recursos hdricos e de outros recursos naturais patrimnio natural e de equipamentos infra-estruturais coletivos patrimnio construdo.
O estado da arte da irrigao, segundo o estudo do Banco do Nordeste, concludo em 2001, no tocante a um maior envolvimento do setor privado em projetos pblicos de irrigao, demonstra claramente que, na construo das diretrizes e indicao de procedimentos, a experincia histrica e, sobretudo, as recomendaes recolhidas para superao de problemas, tanto na experincia brasileira, como na internacional, no devem ser ignoradas as seguintes recomendaes: a) b) colocar em prtica uma clara e consistente poltica de transferncia do gerenciamento da irrigao; considerar a transferncia como processo lento, sujeito a retrocesso, dependente de um esforo deliberado e persistente de governo, com linhas bsicas dessa poltica de transferncia permanecendo relativamente inalteradas, por um longo perodo, para a obteno da resposta desejada; recuperao lenta e gradual dos custos capital de investimento e de operao ou seja, uma viso de mdio a longo prazos, com o estabelecimento de subsdios cruzados para os custos dos servios de fornecimento de gua para irrigao e a obteno de outras fontes de receita, tais como, a gerao de energia, abastecimento alimentar de vilas e cidades ou a aqicultura, opes que permitem conciliar o curto com o longo prazos, para a recuperao total dos custos; exigir e respeitar a autonomia financeira da entidade gestora, fundamental ao sucesso da transferncia; promover a gerao de receita suficiente para cobrir os custos
c)
d) e) 112
f)
g)
h)
i)
j) k)
de operao do sistema, prover um conjunto essencial de ligaes de feedback, necessrio para tornar o gerenciamento confivel para membros do Distrito de Irrigao. Quando o incentivo pblico for necessrio, que ele seja especificado de tal maneira que no aumente exagerada e automaticamente as receitas de operao e manuteno, levando os irrigantes a perderam a noo da responsabilidade de quem tem de honrar com essas despesas. O prazo de durao do subsdio precisa ser especificado com rigor; as organizaes, como o Distrito de Irrigao, devem ter autoridade para fazer acordos contratuais, obter financiamentos e aplicar sanes a seus prprios membros; providenciar um sistema de outorga de direitos de uso da gua, seguro, bem especificado e de longo prazo, inclusive que possa ser transferido, oferecendo segurana para investimentos de tempo e dinheiro; assegurar recursos e garantir entrega de infra-estrutura fsica em nvel e padro recomendveis. A experincia demonstra que o programa que alia o upgrading (se necessrio) das instalaes fsicas com a transferncia mais bem-sucedido; estabelecer um sistema profissional de auditoria externa, competente, independente e transparente, a ser utilizado pela organizao de gesto, o qual pode ser estabelecido pelo setor pblico e/ou pelo setor privado, desde que cuidadosamente regulamentado para assegurar sua integridade; providenciar novas tarefas, ocupao, emprego ou compensao para o pessoal deslocado pela transferncia; e, manter um sistema de cadastro e informao de aes em andamento e em proposio, inclusive da iniciativa privada. Sntese das recomendaes especficas Capacitar de forma sistemtica o prprio MI e seus pares nas unidades federadas por meio de cursos distncia e presencial, por regio, em parceria com ONGs e/ou instituies de ensino qualificadas e comprometidas com modelo definido pelo Ministrio;
3.14 1)
113
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
Adotar manuais de elaborao de projetos, implantao, operao e manuteno, os quais devero ser rigorosamente obedecidos pelas instituies vinculadas ao MI e qualquer rgo signatrio de convnio com o Ministrio para implementao de projetos de irrigao ou de oferta de gua para irrigao; Estabelecer normas para parcerias e celebrao de convnios para financiamento de investimentos em irrigao de forma descentralizada, com controle de qualidade e exigncia mnima de capacidade do rgo executor; Criar e implementar sistemas de monitoramento e avaliao para desenvolvimento de qualquer parceria, utilizando as modernas ferramentas da informtica; Conceber e implantar um sistema de monitoramento e avaliao permanente de projetos, compreendendo: planejamento, implantao, funcionamento e desempenho dos projetos transferidos para os usurios; Implementar um sistema de estatsticas confiveis, consolidando o sistema de suporte ao monitoramento da operao dos permetros de irrigao, bem como ampliando-o para a agricul-tura irrigada como um todo, principalmente no que concerne ao volume de produo e uso da gua; Estabelecer o quadro de pessoal e os requisitos mnimos para os diversos cargos e definir os equipamentos necessrios para o desempenho eficiente e eficaz da equipe, enquanto no se define o novo marco institucional,; Estudar o funcionamento atual dos projetos de cooperao tcnica e conceber um modelo eficaz para a transferncia de conhecimento, que dever ser proposto ABC; Estudar, no sentido de no propiciar o crescimento exagerado da equipe do setor pblico, e atuar de forma descentralizada e desconcentrada, a parceria com OSCIPs, mas cuidando de que no se trate, simplesmente, de terceirizao de mo-de-obra; Realizar, de forma sistemtica, estudos de avaliao e formulao de cenrios das disponibilidades e demandas hdricas atuais e futuras, por bacia hidrogrfica, como forma de definir reas prioritrias e se fortalecer para embates em futuros e potenciais conflitos com outros usurios de recursos hdricos;
114
11) 12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
Realizar, de forma sistemtica, estudos de avaliao de impactos socioeconmicos da agricultura irrigada; Atender demandas por obras pontuais somente se estiverem contempladas no plano diretor de irrigao da bacia ou sub-bacia hidrogrfica, o qual dever ser parte dos respectivos planos de recursos hdricos, cuidando de separar apro-priadamente poltica de execuo, pois a mistura, no mdio e longo prazo, podem levar fragilizao das instituies e do subsetor; Estudar cuidadosamente as vantagens e desvantagem de desmembrar, na estrutura do MI, as obras hdricas de natureza diversas daquelas com fins de incentivar e promover o desenvol-vimento da agricultura irrigada, bem como avaliar as responsabilidades e a capacidade para assum-las, enquanto no se define um novo marco institucional; Criar normas para a prestao dos servios de assistncia, operao e manuteno dos permetros pblicos de irrigao com definio de indicadores de desempenho, inclusive com definio de prazos para transferncia da gesto segundo critrios tcnicos constantes de um plano de negcios e com fontes de financiamento adequadas; Realizar um seminrio de envolvimento e comprometimento de todos os atores da SIH e do MI que tenham a ver, direta ou indiretamente, com os temas aqui tratados, de modo a priorizar as recomendaes para sua implementao de modo eficiente e eficaz, assimilando a importncia desse trabalho e fortalecendo o setor na Unio, com definio de estratgias claras e exeqveis; Montar urgentemente uma estrutura competente, mesmo que com apoio de consultores, para acompanhar as audincias pblicas que esto discutindo o Projeto de Lei de Irrigao, que ao final deveria culminar num importante workshop que consolidasse uma posio forte, representativa e legitimada pelos usurios da tecnologia da agricultura irrigada; Criar mecanismos de comunicao e difuso da irrigao em todos os nveis no pas, de preferncia em articulao com instituies de fomento e pesquisa; e Elaborar um competente estudo projetando o crescimento da irrigaA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
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o nas reas de maior potencial para se posicionar, no momento oportuno, perante outros competidores pelo recurso hdrico, que se torna escasso, considerando que o uso setorial s pode ser efetivo se compatibilizado entre os mltiplos usurios. Os planos de bacias que ditam as prioridades de uso, por isso o subsetor tem que estar bem informado e contar com dados fidedignos.
116
REFERNCIAS
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VILELA, Mrio R. gua para produo de alimentos e desenvolvimento rural sustentveis. In: ENCONTRO NACIONAL: Recursos Hdricos e Desenvolvimento Sustentvel
117
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118
ANEXOS
ANEXO I
LEGISLAO RELACIONADA E MENCIONADA NO CONTEXTO DESTE DOCUMENTO COM NFASE EM IRRIGAO E DRENAGEM
Decreto n.o 24.643, de 10 de julho de 1934, que instituiu o Cdigo de guas, e que contm preceitos ainda hoje inovadores.
Assegurava o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua, para as primeiras necessidades da vida, se houvesse caminho que a tornasse acessvel. Previa concorrncia pblica para a concesso do aproveitamento das guas que se destinassem ao abastecimento pblico. O municpio constitui, no Cdigo, o elemento definidor da jurisdio ou domnio das guas: da Unio ou estaduais. Lei n.o 3.824/60, torna obrigatria a destoca e conseqente limpeza das bacias hidrogrficas dos audes, represas ou lagos artificiais (construdos). Aqui o conceito de bacia hidrogrfica erroneamente aplicado. O legislador se refere ao vaso de acumulao ou a rea inundada e no bacia hidrogrfica, que rea de captao de guas e que deve ser densamente coberta por vegetao. Lei n.o 6.662/79. Conhecida como Lei de Irrigao -, regulamentada pelo Decreto n.o 89.496, de 29 de maro de 1984, que dispe sobre a poltica nacional de irrigao. Decreto n.o 2.032/83. Estabelece o ressarcimento de, at, 50% dos investimentos realizados em sistemas de irrigao no semirido nordestino por produtores rurais, pessoas fsicas ou jurdicas. Decreto n.o 89.496/84. Regulamenta a Lei n.o 6.662/79. Decreto n.o 90.309/84. Altera o Decreto n.o 89.496/84, admi-
120
tindo a ocupao de terras, em projetos de interesse social, por empresas, sem ultrapassar 20% da superfcie total. Decreto n.o 90.991/85. Modifica os dois decretos anteriores, estabele-cendo que os lotes familiares possam ser amortizados em at 25 anos, com cinco de carncia e juros de at 6% ao ano. Decreto n.o 2.369/87. Modifica o Decreto n.o 2.032/83, definindo que o ressarcimento ser realizado em toda a rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Lei n.o 7.735, de 22/02/89. Extingue a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) e a Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Lei n.o 7.754/89, estabelece medidas para proteo das florestas existentes nas nascentes dos rios, consideradas de preservao permanente, em cujos Paralelogramos de Cobertura Florestal vedado o desmatamento, devendo ser reflorestado com espcies nativas da regio. Lei n.o 8.031, de 12 de abril de 1990, que cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias. Lei Agrcola n.o 8.171/91, em seu Art. 20 estabelece que as bacias hidrogrficas constituem-se em unidades bsicas de planejamento do uso, da conservao e da recuperao dos recursos naturais. Lei n.o 8.657/93. Modifica a Lei n.o 6.662/79 no tocante reverso da propriedade do lote. A Lei Agrria - Lei n.o 8.629/93, define como funo social da propriedade rural o seu aproveitamento racional e adequado, ou seja, o aproveitamento em que o GUT (Grau de Utilizao da TerA Irrigao no Brasil: situao e diretrizes
121
ra), seja igual ou superior a 80%. Pressupe a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do ambiente. Lei n.o 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias. Decreto n.o 2.178/97. Altera o Decreto n.o 84.496/94, definindo projeto de interesse social aquele destinado ao reassentamento de populaes desalojadas por fora da construo e obra em rea pblica. Lei n.o 9.433/97, que instituiu a Poltica de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Lei n.o 9.491/97, que altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatizao, revoga a Lei n.o 8.031, de 12 de abril de 1990, e d outras providncias. Projeto de Lei n.o 1.616/99, de autoria do Poder Executivo, em regime de prioridade que dispe sobre a gesto administrativa, e a organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Lei n.o 9.984/2000 - Dispe sobre a criao da Agncia Nacional de gua - ANA, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias. Lei n.o 11.079, de 30 de dezembro de 2004, institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. Decreto n.o 5.997 de 1.o de dezembro de 2006. Regulamenta o art. 3.o, caput e 1.o, da Lei n.o 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que dispe sobre a aplicao, s parcerias pblico-privadas,
122
do art. 21 da Lei n.o 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da Lei n.o 9.074, de 7 de julho de 1995, para apresentao de projetos, estudos, levan-tamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica federal, e d outras providncias. Projeto de Lei n.o 6.381 de 2005, em tramitao no Congresso, e que substituir a Lei n.o 6.662 de 1979. Comeou a tramitar em 1995, a partir de concluses e recomendaes da Comisso Especial para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco. Originou-se como Projeto de Lei 295/95 do Senado que foi retirado, modificado pelo Ministrio da Integrao Nacional e suas vinculadas e, finalmente, discutido na Cmara de Infra-estrutura.
123
ANEXO II
MARCO INSTITUCIONAL
124
O setor da Secretaria que cuida diretamente da irrigao o Departamento de Desenvolvimento Hidroagrcola. As competncias do Departamento, segundo o Instrumento de sua criao, so: Conduzir o processo de formulao da poltica nacional de irrigao; Acompanhar e avaliar a execuo da poltica nacional de irrigao, inclusive dos instrumentos que lhe do suporte; Conceber, elaborar, promover e apoiar a implementao de programas e projetos de aproveitamento hidroagrcola e outros projetos complementares afins; Apoiar e promover aes que visem autonomia administrativa e operacional dos usurios de projetos de irrigao; Desenvolver e implementar projetos de capacitao de pessoal em gesto de projetos hdricos, de modo a colaborar com rgos federais e estaduais na gesto integrada de recursos hdricos; e. Supervisionar a implementao das aes de irrigao e drenagem.
Como pode observar-se na figura anterior, o Departamento est organizado em trs coordenadorias: uma encarregada das atividades de planejamento de projetos de irrigao, outra da sua implantao, e uma terceira de um aspecto bastante especifico, a eficincia da agricultura irrigada. Alm da estrutura interna do Ministrio, lidam diretamente com irrigao dois organismos a ele vinculados: uma autarquia, o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e uma empresa pblica, a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF). Grosso modo, pode-se afirmar que praticamente todas as compe-tncias do DNOCS relacionam-se com a irrigao. Listam-se, a seguir, aquelas com foco mais especfico: Contribuir para a implementao dos objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, tais como os definidos no art. 2.o da Lei n.o 9433, de 8 de janeiro de 1997, e legislao subseqente (este artigo refere-se aos usos da gua, um dos quais, obviamente, a irrigao);
125
Contribuir para a elaborao do Plano Regional de Recursos Hdricos, em ao conjunta com a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste - ADENE (hoje SUDENE) e os governos estaduais em sua rea de atuao; Implantar e apoiar a execuo dos planos e projetos de irrigao e, em geral, de valorizao de reas, inclusive, reas agricultveis no-irrigveis, que tenham por finalidade contribuir para a sustentabilidade do semi-rido; Desenvolver e apoiar as atividades voltadas para a organizao e capacitao administrativa das comunidades usurias dos projetos de irrigao, visando sua emancipao; Promover, na forma da legislao em vigor, a desapropriao de terras destinadas implantao de projetos e proceder concesso ou a alienao das glebas em que forem divididas; Cooperar com outros rgos pblicos, estados, municpios e instituies oficiais de crdito, em projetos e obras que envolvam desenvolvimento e aproveitamento de recursos hdricos; Cooperar com os rgos pblicos especializados na colonizao de reas que possam absorver os excedentes demogrficos, inclusive, em terras situadas nas bacias dos audes pblicos; e, Transferir, mediante convnio, conhecimentos tecnolgicos nas reas de recursos hdricos e aqicultura para as instituies de ensino situadas em sua rea de atuao.
O DNOCS atua na regio abrangida pelos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, e na zona do Estado de Minas Gerais, situada no denominado Polgono das Secas e nas reas das bacias hidrogrficas dos Rios Parnaba e Jequitinhonha, nos Estados do Maranho e de Minas Gerais, respectivamente. A CODEVASF, sucessora da Superintendncia do Vale do So Francisco (SUVALE), foi criada com o objetivo especfico de promover o desenvolvimento da bacia do rio So Francisco. A sua rea de atuao, logicamente, compreende todos os estados que integram a bacia do So Francisco, a saber: Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Minas Gerais, Gois e Distrito Federal. A partir de janeiro de 2000, a bacia do rio Parnaba, que abrange terras dos estados de Piau e Maranho, passou a integrar a sua rea de atuao. 126
As principais diretrizes, diretamente relacionadas com a irrigao, que norteiam a atuao da Companhia so listadas na continuao: Coordenar a implantao de programas de valorizao e aproveitamento dos recursos de gua e solo para fins agrcolas, agropecurios e agroindustriais; Coordenar a execuo, diretamente ou mediante contratao, de obras de infra-estrutura, particularmente de captao de guas para fins de irrigao de canais primrios ou secundrios, bem assim de obras de saneamento bsico, eletrificao e transportes, conforme o plano diretor, em articulao com os rgos federais competentes; Implantar ou colaborar na implantao de ncleos de colonizao para mdios e pequenos irrigantes, assim como na implantao de projetos empresariais; Promover ou manter, em articulao com entidades pblicas ou privadas, centros de desenvolvimento e capacitao de irrigantes; Promover ou executar estudos cartogrficos, topogrficos, geolgicos, pedolgicos e de classificao de terras, para irrigao e vocao agropecuria; Promover a aquisio ou desapropriao de reas destinadas implantao de projetos de desenvolvimento agrcola, agropecurio e agroindustrial, inclusive de irrigao, bem como alien-las na forma da legislao vigente.
Mais recentemente, os governos estaduais passaram a se ocupar, tambm, na implantao de projetos de irrigao. A sistemtica no muito diferente, agravada, possivelmente, pela falta de experincia e pelas dificuldades tcnicas e financeiras comuns a muitos estados, que fazem com que as obras, uma vez concludas, no posam ser aproveitadas, ocasionando-se srios prejuzos econmicos. Nestes casos, a interveno do nvel pblico federal, em muitas situaes, se d atravs do financiamento das aes estaduais. Tipicamente, os programas de irrigao se localizam nas secretarias de agricultura ou de recursos hdricos, o que tem gerado situaes confli-tantes em alguns deles.
127
ANEXO III
TRANSFERNCIA DE GESTO METODOLOGIA SUGERIDA NO SEMINRIO DA FAO, CONFORME MENCIONADO NO ITEM 3.11
A) -
RAZES PARA TRANSFERIR A GESTO nus para os cofres pblicos; Dificuldades para arrecadar as taxas; Os sistemas burocrticos centralizados so ineficientes na operao e manuteno; Os resultados da ineficincia so: baixa produtividade, deteriorao da infra-estrutura, diminuio da rea irrigada, desperdcio de gua, salinizao dos solos; Dificuldades financeiras; melhor agir do que reagir; Os organismos responsveis pela irrigao so cada vez menos importantes e mais ineficientes; o apoio poltico est diminuindo e o oramento cada vez mais exguo. RESULTADOS ESPERADOS COM A TRANSFERNCIA DA GESTO Aumento da produo e da produtividade e, em conseqncia, da rentabilidade; Economia de gua; Criao de entidades prestadoras de servios que forneam gua aos usurios. FASES DA TRANSFERNCIA DA GESTO
B) -
C)
Fase 1: Se justifica a transferncia? Sintomas: desempenho fraco do subsetor, O & M deficientes, dificuldades para obter financiamento, baixa produtividade, precria sustentabilidade ambiental; Existem deficincias de desempenho?
128
Sistema ineficiente, analisar resultados do tipo gesto prevista x gesto executada; metas previstas x resultados reais, o que se esperava da irrigao R$/m3 + alvio da pobreza x quanto foi obtido.
Como Iniciar o Processo Constatao das deficincias; Avaliao da grandeza das deficincias; Qual a importncia verdadeira de suprimir essas deficincias?
O Dilema Fundamental Fortalecer as instituies? Transferir a gesto?
O Processo de Deciso
Sendo Vivel a Transferncia, analisar:

129
Capacidade real para fortalecer ou criar instituies para assumir; Necessidades de liberalizao e abertura da poltica econmica; Legislao e polticas de apoio para as organizaes; Especificao clara dos direitos de outorga; Como vencer a oposio geral e local; Mudanas necessrias no padro de explorao agrcola; toda a infra-estrutura opervel pelos usurios?
Produtos da Fase 1 Diagnstico: deficincias observadas; viabilidade da transferncia; bases legais e polticas para a transferncia; infra-estrutura a ser transferida; instituies que assumiro; necessidades de mudanas nas agncias pblicas; que entidade pode dirigir o processo? Estatuto de transferncia: objetivos e justificativa; poltica atual e bases legais; sistemas a transferir; funes de gesto que sero transferidas; entidades que faro a gesto; mudanas nas agncias pblicas; entidade diretora do processo; cro-nograma e esquema de financiamento.
Fase 2: planejamento estratgico - para ser efetiva, a transferncia deve ser participativa e estratgica Aspectos Bsicos do Planejamento Representao dos stakeholders; Definio dos objetivos; Opes para suprimir as deficincias de gesto; Desenvolvimento de uma viso compartilhada do futuro; Desenvolvimento de polticas e programas; Anlise, negociao e experimentao; Reestruturao institucional.
130
Produtos da Fase 2 Plano estratgico:
Objetivos e justificativa; Organizao proposta para o cmbio; Participao esperada dos stakeholders; Pontos mais importantes para a formulao de polticas e programas; Cronograma tentativo de implementao, recursos financeiros necessrios e alternativas de financiamento; Deve ser um Plano para elaborar um Plano.
Fase 3 Lidando com os pontos chaves Quais as mudanas necessrias no financiamento dos sistemas de irrigao? Que servios devem ser transferidos, no transferidos e quais criados? Que tipo de organizao deve assumir a gesto? Quais so as mudanas necessrias na legislao e no subsetor?
Um Conhecido Crculo Vicioso
Rompendo o Crculo
131
As taxas (K2) devem considerar, desde o incio, a constituio de um fundo de reserva para substituio de equipamentos; O financiamento da manuteno no deve estar divorciado daquele para reabilitao; Melhoria incremental da infra-estrutura; O governo pode participar, parcialmente, exigindo, como contrapartida, a adoo integral das prticas corretas de manuteno; As associaes de usurios, distritos de irrigao no Brasil, devem participar do financiamento da reabilitao.
Fase 4 Planejamento e implementao O plano para implementao da transferncia o desenvol-vimento do Plano Estratgico formulado na fase anterior. No deve ser excessivamente detalhado, mas deve considerar todos os aspectos. CONTEDO DO PLANO DE IMPLEMENTAO
Mudanas nas polticas (papel do governo, dos usurios, subsdios); Mudanas na legislao (outorga, poderes do distrito, como resolver conflitos, penalidades); Reestruturao das instituies oficiais; Metas e sistema de monitoramento e avaliao de desempenho; Arranjo institucional para os servios de apoio (assistncia tcnica, crdito, soluo de conflitos, manejo da bacia); Criao ou fortalecimento da associao de usurios e do fornecedor de gua; Melhoria da infra-estrutura hidrulica. Cada aspecto deve considerar como se relaciona com os objetivos; como e quem deve agir em cada aspecto; cronograma de implementao; recursos necessrios e fonte(s). D) RECOMENDAES GERAIS
132
A instituio responsvel pelo projeto no deve liderar o processo; Para a criao das instituies dos usurios devem existir facilitadores e no planejadores; As metas devem ser flexveis; Selecionar e adotar indicadores de desempenho significativos, mas fceis de medir.
133

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MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO HIDROAGRCOLA INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA DEL

GIUDICE ASSESSORIA TCNICA LTDA.

A IRRIGAO NO BRASIL SITUAO E DIRETRIZES

BRASLIA MAIO 2008

Braslia, Brasil 2008

85 87 87 89 92 92 94 95 95 96 99 99 100 102 106 107 108 112 116

A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

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DESCRIO E ANLISE DA SITUAO ATUAL

Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

MI/SIH/DDH. Trabalho em desenvolvimento (2006). A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

A Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

Balano entre as demandas e as disponibilidades de gua

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Agricultura irrigada e os recursos hdricos

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Quando se agregam todos os dados, o valor empenhado da ordem de 68,3%.

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PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA IRRIGADA - 0379

383298,211 457469,797 338560,742 333385,549 192048,516 186781,557 101922,146

261283 213769,041 209005,822 127554,93 55540,209 58694,915

Irrigao no Brasil: situao e diretrizes

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A VISO PARA O FUTURO

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A concepo da nova viso

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