Metode de bugetare si aplicabilitatea lor in sistemul romanesc

In procesul de elaborare a proiectului de buget se pune problema dimensionrii corecte a nivelului indicatorilor bugetari astfel nct cheltuielile publice sa reflecte nevoile reale de resurse bugetare ce decurg din nfptuirea obiectelor programelor de guvernmnt, iar veniturile sa reflecte posibilitile reale de procurare a resurselor necesare acoperirii cheltuielilor publice. In practica bugetara internaionala se folosesc metode clasice, dar si moderne, bazate pe analiza cost beneficiu, cost eficacitate sau analize multicriteriale. Procedeele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor publice sunt: - metoda automata (a penultimului an) - metoda majorri/ dimensionrii - metoda evalurii directe Metoda penultimului an. Lua drept baza pentru ntocmirea bugetului anului urmtor (T + 1), veniturile si cheltuielile penultimului an (T - 1), al crui exerciiu a fost ncheia, pe care le transpune in mod automat in proiectul noului buget. Se proceda astfel deoarece nu erau cunoscute nc rezultatele execuiei bugetare pe anul in curs (T). Metoda s-a aplicat timp ndelungat ncepnd cu prima parte a secolului 19 (1823) pana dup primul rzboi mondial (1938) Este o metoda simpla care nu necesita un volum mare de lucrri, apreciata pentru multa vreme ca un model de nelepciune si prudenta financiara. Rezultatele obinute sunt insa departe de realitate, indicatorii bugetari fiind subevaluai pentru ca nu se inea seama de modificrile condiiilor economice, sociale si politice in intervale de 2 ani, care separa anul luat ca baza de referina de anul pentru care se elaboreaz bugetul. Metoda majorrii/diminurii. Este rezultatul ncercrilor de perfecionare a metodelor automate. Ea consta in aceea ca se iau in considerare rezultatele execuiei bugetare pe un interval de 5 ani consecutivi sau mai muli, din perioada premergtoare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget . Pe baza acestor date se determina ritmul mediu anual de cretere (descretere) a veniturilor si cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si cheltuielilor anului in curs se determina indicatorii bugetari pentru anul viitor. Dar si aceasta metoda de dimensionare a indicatorilor bugetari (de extrapolare in viitor a tendinelor manifestate in ultimii ani) a condus la

obinerea unor rezultate aproximativ pentru ca nu se lua in calcul influentele pozitive sau negative rezultate din aciunile diverilor factori. Din aceste motive s-a renunat la aplicarea ei si s-a revenit la metoda automata. Cele 2 metode prezentate mai sus, caracterizate pin automatism, presupun existenta unor economii stabile sau in uoar cretere. nc din perioada interbelica a devenit insa tot mai evidenta evoluia ciclica a economiei. In plus, deprecierea monetara ce avea sa afecteze economiile statelor lumii, au fcut ca ecarturile dintre nivelurile previzionate si cele realizate sa devina semnificative iar metodele de previziune utilizate sa nu mai corespunda practicii bugetare. Metoda evalurii directe. Dup primul rzboi mondial, utilizarea metodei automate de previzionare a fost restrnsa pentru a fi abandonata cu desvrite in preajma celui de al doilea rzboi mondial. Explicaia consta in aceea ca organele politice si administrative au inteles legtura ce exista intre activitile financiare efectuate de stat si viata economica a tarii. In zilele noastre, legtura dintre politica bugetara si politica economica generala este evidenta si constituie o problema fundamentala a finanelor publice. Se practica de aceea un sistem direct de dimensionare a indicatorilor bugetari, plecnd de la o analiza atenta a conjuncturii economice si sociale bazata pe cele mai recente previziuni economice asupra evoluiei Produsului Inter Brut, a exporturilor, a ratei inflaiei, a cursului de schimb a monedei naionale pentru anul urmtor. Metoda evalurii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare surs de venituri si pentru fiecare categorie de cheltuieli. Se au in vedere realizrile certe din lunile scurse deja si previziunile pentru lunile urmtoare ale anului in curs, precum si factori ce urmeaz sa i pun amprenta asupra evoluiei finanelor publice in anul urmtor. In aprecierea influentei factorilor noi este necesar sa se aib in vedere 3 variabile: - variabila juridica ce presupune ca trebuie sa se tina seama de toate influentele financiare ce decurg din masurile legislative adoptate si care se vor manifesta in anul urmtor - variabila economica ce vizeaz modificrile ce vor intervenii in evoluia PIB , a preturilor, a cursului de schimb, a schimburilor comerciale si a altor indicatori sintetici cu care indicatorii financiarei se afla intr-o strnsa legtur - variabila psihologica ce semnifica faptul ca in aprecieri trebuie luate in considerare deciziile adoptate si nu cele previzionate sau cele care se bazeaz pe declaraii pentru ca acestea nu mereu dein certitudini. De o importanta deosebita este armonizarea nevoilor de resurse bugetare cu posibilitile reale ale economiei de a susine acoperirea acestei nevoi.

Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari. Metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare urmresc cuantificarea eforturilor financiare necesare realizrii anumitor obiective, fr a-si propune judecai de valoare asupra utilitii, oportunitii si eficientei acestor obiective. In perioada contemporana autoritile publice se gsesc adesea in situaia de a opta pentru una din multiplele variante posibile de luat in considerare pentru atingerea unui anumit obiectiv, de a alege varianta cea mai puin costisitoare sau mijlocul cel mai avantajos pentru aceasta. Din aceste considerente, multe state au renunat la unele procedee tradiionale de evaluare a cheltuielilor bugetare in favoarea unor metode moderne. In practica internaional se utilizeaz 2 categorii principale de metode: - metode de tip american : - metoda planificare programare bugetizare - metoda managementului prin obiective - metoda baza bugetara zero - metode de inspiraie franceza: raionalizarea opiunilor bugetare Pornind de la aceste metode, si alte state dezvoltate sau in curs de dezvoltare au elaborat metode proprii de raionalizare a opiunilor bugetare, adaptndu-le condiiilor socio-economice specifice fiecrui stat. Indiferent de tehnica de dimensionare folosita si de metoda de adoptare a deciziilor bugetare, metodele moderne se bazeaz in principal pe analiza cost avantaje sau analiza cost eficacitate, a cror probabilitate de aplicare in practica este mult mai mare dect cea a metodelor clasice.] Aceasta analiza constituie o ncercare de msurare a costurilor si ctigurilor viitoare pentru fiecare varianta de proiect si ofer factorului de decizie (agent raional) posibilitatea de a alege acel proiect care ofer cele mai multe beneficii, adic are cea mai mare valoare actualizata neta. Metodele presupun: - definirea clara a obiectivului ce urmeaz a se realiza - identificarea mijloacelor (proiectelor) de luat in calcul ca soluii alternative pentru realizarea obiectivului - determinarea costului respectiv a avantajelor aferente fiecrui mijloc (proiect) - alegerea mijlocului (proiectului) adecvat prin compararea cheltuielilor si avantajelor Analiza cost avantaje presupune o analiza in termeni monetari care face sa apar surplusul de avantaje prin compararea sumei beneficiilor nete degajate de proiect pe ntreaga durata de viata a acestuia cu costurile antrenate de proiect pe aceeai perioada.

ntruct beneficiile si costurile ce decurg din realizarea proiectelor vor aprea in perioade diferite, este necesar o actualizare a acestora care sa tina cont de fenomenul de depreciere monetara. Drept rata de actualizare se utilizeaz de regula fie rata dobnzii fie cea a inflaiei, fie a ambelor. Folosind tehnica actualizrii, investiiile publice devin rentabile atunci cnd acestea conduc la obinerea unui beneficiu net viitor cat mai mare. n Bi - Ci i=1 (1+r)iVAP = -I0 + Bi = beneficii; Ci = costuri a) metoda de tip american: planificare, programare, bugetizare Aceasta metoda de dimensionare a cheltuielilor publice a fost aplicata mai nti in domeniul militar (1961) si extinsa (1965) si la departamentele civile ale administraiei federale americane. Obiectivul urmrit a fost acela ca prin colectarea unui volum mare de informaii si prelucrarea lor in mod tiinific, sa fie definite criteriile mai raionale de gestiune a banului public care sa asigure repartizarea creditelor bugetare in funcie de randamentele/avantajele pe care le ofer diferitele categorii de cheltuieli. Aplicarea metodei presupune identificarea pentru fiecare domeniu de activitate (aprare, educaie, sntate ) a obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite pe termen lung, cuantificarea prin calcule economice specifice a costurilor si avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanate de la buget in vederea atingerii obiectivelor fixate si stabilirea unui clasament al programelor in raport cu indicatorii de eficacitate. Adaptarea deciziei in materie bugetara are deci la baza criteriul tehnocratic si nu cel politic. Metoda permite identificarea opiunilor verticale in cadrul aceluiai minister, dar nu permite formularea opiunilor orizontale care sa stea la baza repartizrii creditelor bugetare intre ministere. Aceasta presupune existenta unui criteriu comun de eficacitate pentru ansamblul ministerelor care este greu de gsit si de aplicat in practica. Pentru aplicarea metodei, bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simpla succesiune a creditelor, ci sunt reformulate in termeni de programare/de structuri: obiective program Aplicarea metodei presupune parcurgerea mai multor etape: - planificarea consta in definirea strategiei administrative prin studii prospective, stabilindu-se obiectivele pe termen lung (10 20 ani) si cile de realizare a acestora. Aceasta faciliteaz elaborarea politicii bugetare cele mai adecvate prin intermediu aa-numitelor plan revolvireg, prin care obiectivele sunt abordate secvenial, alegndu-se acelea care corespund perioadei pentru care se elaboreaz bugetul. - programarea presupune definirea tacticii administrative si se

realizeaz prin elaborarea de studii alternative si programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivelor. In aceasta faza se identifica costurile directe si indirecte antrenate de fiecare program si se alege unul dintre programele alternative care corespund cel mai bine obiectivelor de perspectiva si asigurarea maximizrii rezultatelor la acelai efort bugetar. Aceasta etapa are un orizont de timp mai apropiat situaiei, de regula peste 5 ani. - bugetizarea consta in exprimarea in termeni bugetari a cheltuielilor aferente programelor. Cum programul ales va fi finanat pe parcursul mai multor exerciii bugetare, in bugetul fiecrui an se va reflecta transa de cheltuiala corespunztoare realizrii obiectivelor din programul prevzut pentru anul respectiv. Aceasta faza se refera deci la o secvena si mai restrnsa de timp, anul bugetar. Aplicarea metodei planificare, programare, bugetizare ntmpina dificulti de natura politica si tehnica. Din punct de vedere politic i s-au adus urmtoarele critici: - riscul ntririi puterii tehnocratice si diminurii libertii de alegere a decidentului politic, in msura in care acceptndu-se criteriul tiinific se apeleaz pentru alternativa clasata pe primul loc. - consolidarea centralismului in cadrul departamentelor si ministerelor care elaboreaz programe de perspectiva - limitarea posibilitilor de nelegere si control ale autoritarilor parlamentare Din punct de vedere tehnic i s-au adus umatoarele critici: - imposibilitatea de a definii cu claritate anumite obiective, ceea ce da natere la confuzii intre obiectivele propuse si mijloacele de atingere a acestora - dificultatea calculrii cu exactitate a costurilor directe si indirecte - precaritatea msurrii avantajelor, ndeosebi a celor indirecte mai greu de identificat si cuantificat. - irelevanta ratei de actualizare aleasa Toate aceste limite au redus posibilitatea de realizare a metodei de tip american. b) Metoda managementului prin obiective Este o metoda de dimensionare a indicatorilor bugetari ce reprezint rezultatul ncercrilor de perfecionare si adaptare a metodei de tip american la cerinele momentului (1970 1975) si care se inspira din politica de management promovata de marile companii private americane. Aplicata la nivelul ministerelor, metoda pune accentul pe identificarea finalitilor (intelor) pentru fiecare domeniu Fiecare gestionar definete propriile sale obiective care sa contribuie la atingerea intelor propuse, procednd totodat la rediscutarea si coordonarea finalitilor,

obiectivelor si resurselor. Metoda a fost conceputa in contextul unei planificri globale pe 5 ani, astfel nct sa permit o coordonare a obiectivelor intre ministere. Spre deosebire de metoda precedenta, ea permite identificarea opiunilor orizontale de repartizare a creditelor bugetare intre ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de ctre utilizator, decidentul fiind diferit de acesta. Dei oficial s-a renunat la aceasta metoda, principiile sale eseniale se menin in contextul elaborrii bugetelor program si aplicrii metodei baza buget zero care este neleasa ca o tehnica bazata pe obiective. c) Metoda baza buget zero Este metoda de programare bugetara practicata in SUA dup 1980 avnd ca scop prentmpinarea creterii excesive a cheltuielilor publice de a un an la altul. Ea consta in a alege acea combinaie de programe care minimizeaz costurile determinate de realizarea unui obiectiv la un anumit nivel al resurselor posibile de alocat. Baza zero semnifica cel mai sczut nivel de cost cu care se poate realiza obiectivul propus. Parlamentul reexamineaz bugetul in mod sistematic, la intervale regulate de timp, din 5 in 5 ani ca si cum ar porni de la baza zero Prin intermediu aa-numitelor pachete program sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund unui nivel dat al costurilor, cat si a altor nivele de cost situate sub si peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determina nivelul minim al eforturilor baza zero si se evalueaz consecinele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un pachet decizional in contextul baza buget zero include: - obiectivul/rezultatul ce se dorete a fi obinut - descrierea programului si subprogramului de realizare a obiectivului - analiza costurilor si a avantajelor degajate - lista mijloacelor alternative de realizare a fiecrui obiectiv mpreuna cu costurile aferente fiecrei alternative - justificarea alternativei alese Folosirea metodei baza buget zero se bazeaz pe identificarea valorilor prevzute a programelor alternative si pe ierarhizarea acestora pe 2 criterii: - criteriul avantajului (beneficiul net actualizat) stabilit ca diferena intre avantajele directe si indirecte (Bi) si costurile reale, inclusiv cele generate de externaliti (Ci) Bugetele nete se actualizeaz de regula cu rata dobnzii/rata inflaiei. n Bi - Ci i=1 (1+r)i B-C =

- criteriul raportului avantaj cost sau al efectului obinut pe unitatea de efort n Bi - Ci i=1 (1+r)i B=C n Ci i=1 (1+r)i Orice proiect este eligibil daca avantajul net este mai mare dect 0 (B-C >0) sau daca raportul avantaj cost este supraunitar. Selecia programelor se efectueaz in funcie de importanta lor pe baza criteriului de eficienta, menionate si in limita resurselor disponibile in anul pentru are se elaboreaz bugetul. Dificultile in aplicarea metodei baza buget zero sunt legate de identificarea si evaluarea rezultatelor totale ce se pot obine la un anumit nivel al cheltuielilor publice. d) Metoda de tip francez: raionalizarea opiunilor bugetare Introdusa pentru prima data in 1968, aceasta metoda este rezultatul eforturilor specialitilor francezi de adaptare si perfecionare a metodei americane: planificare, programare, bugetizare. Ea ncearc sa pun in aplicare noi proceduri de adoptare a deciziilor bugetare bazate pe analize de sisteme si metode moderne de evaluare bazate la rndul lor pe calcule economice specifice care permit fundamentarea alegerilor bugetare in baza unor criterii raionale. Metoda presupune definirea obiectivelor si identificarea mijloacelor alternative de atingere a acestora, analiza de sistem, evaluarea programelor, programarea bugetara, gestiunea si controlul rezultatelor in vederea aducerii unor eventuale corecii. Elementul de originalitate al metodei consta tocmai in capacitatea de adaptabilitate si reformulare a opiunilor care asigura o autoreglare a sistemului. Tehnica raionalizrii opiunilor bugetare se difereniaz clar de tehnica bugetara tradiional ce consta in distribuirea anuala de credite bugetare intre serviciile publice in raport de posibilitile existente si de nevoile lor materiale si de personal. Rezultau aa-numitele bugete de mijloace in care accentul era pus pe structura economica a cheltuielilor. Tehnica raionalizrii opiunilor bugetare pune accentul pe obiectivele sau finalitile administrative, fie ca este vorba de obiective permanente ale statului sau de obiective specifice fiecrei perioade.

Ea tinde deci sa substituie un buget de mijloace cu un buget de obiective in care sumele se aproba pe programe, lsndu-se libertatea titularului de program de gestionare a fondurilor, astfel nct sa se ating obiectivele propuse. Teoretic, raionalizarea opiunilor bugetare constituie un sistem de pregtire, execuie si control al deciziei in materie bugetara, comportnd un mecanism de reactivare care asigura o auto-corecie continua a sistemului. Teoria mprumutului de stat. Datoria publica. Caracteristicile mprumutului public. In economia contemporana sunt frecvente situaiile cnd veniturile procurate de stat din impozite si taxe si cele provenite de la ntreprinderile si proprietile sale, sa nu acopere integral cheltuielile publice. In asemenea cazuri de dezechilibru bugetar centrat pe deficit, completarea resurselor publice se face prin finanarea deficitelor cu resurse dintr-un mprumut, adic pe calea creditelor publice. mprumutul este deci o cale excepional de procurare a veniturilor publice, o modalitate de anticipare a veniturilor viitoare. Practica mprumuturilor publice se bazeaz pe ncrederea in solvabilitatea statului si se realizeaz fie prin contractarea directa de ctre stat de mprumuturi de la persoane fizice si juridice destinatoare de resurse bneti, fie prin intermediul unor instituii specializate (bnci, instituii financiare, societi de asigurri), care colecteaz de pe piaa disponibilitile bneti, ncredinndu-le apoi statului pentru o perioada determinata de timp. Oricare ar fi modalitile de contractare mprumuturile publice presupun acceptarea de ctre creditori a unor condiii de acordare a creditelor: rata dobnzii, garanie, termenul de rambursare precum si anumite faciliti (rata dobnzii nu se impoziteaz, achitarea obligaiilor fata de buget (impozit) din obligaiuni de stat ) Sumele mprumutului pot capt destinaii diferite: - servesc drept capital productiv - sunt investite in bunuri de folosina ndelungata - sunt cheltuite in scopuri de consum In raport de aceste destinaii, difer si natura veniturilor pe care creditorul l primete si care reprezint nsi raiunea acordrii mprumutului. Cnd sumele mprumutate capt o destinaie productiva, dobnda se va suporta in ultima instana din valoarea nou creata din activitile respective. Cnd sumele mprumutate finaneaz cheltuieli neproductive (cheltuieli militare, pentru asigurarea ordinii publice ) plata dobnzii si

restituirea mprumutului se fac din veniturile bugetare (impozite si taxe), ceea ce va determina creterea fiscalitii in perioada viitoare. mprumuturile publice reprezint de fapt (cele folosite in scopuri neproductive), impozite si taxe amnate. Sub raport juridic, mprumutul de stat apare ca o nelegere intervenita intre o persoana fizica/juridica pe de o parte si stat pe de alta parte, prin care prima consimte sa pun la dispoziia statului o suma de bani sub forma de mprumut pe o perioada determinata de timp, iar acesta din urma (statul) se angajata sa o restituie la termenul stabilit si sa achite preul cuvenit sub forma de dobnda. mprumutul public prezint urmtoarele caracteristici: - are un caracter contractual exprimnd acordul de voina al prilor; condiiile de emisiune; forma si mrimea veniturilor pe care l asigura precum si eventualele alte avantaje acordate mprumuttorilor, se stabilesc de ctre autoritile publice, mai exact de organele de decizie ale statului. Potenialii subscriitori pot sa accepte sau sa refuze in bloc condiiile mprumutului si nu pot pretinde un tratament preferenial fata de ali subscriitori. De regula mprumuturile publice au la baza principiul facultativitii, cunoscndu-se insa si situaii cnd statul emite mprumuturi forate iar subscrierea are caracter obligatoriu. - are caracter rambursabil restituindu-se la termenul fixat persoanelor fizice si juridice care l-au acordat. Exista insa si mprumuturi perpetue, la emiterea crora statul se angajeaz numai la plata unei anumite dobnzi pe o perioada nedeterminata, fr sa se stabileasc un termen de restituire a mprumutului. Bugetele pe programe stau la baza a ceea ce se numete output budgeting, adic bugetarea rezultatelor. n cazul acestei metode, accentul n alctuirea bugetului se pune pe rezultatele ce trebuie obinute i pe munca ce trebuie depus mai degrab dect pe unitile organizaionale i pe obiectele de cheltuieli. Astfel, bugetul pe programe implic identificarea programelor cu obiectivele operaionale, costurile i beneficiile ataate acestora. Un buget pe programe schieaz, contureaz toate costurile asociate unei activiti. Bugetarea pe performan face referire la conectarea bugetelor cu rezultatele ateptate. Aceast metod este asemntoare celei a bugetelor pe programe cu excepia faptului c pune accentul pe msurarea performanei i a rezultatelor, n dauna standardelor i obiectivelor. Adoptarea oricrei metode din cele enumerate mai sus ar duce la o cretere a performanei sectorului public i la apropierea unui comportament al acestuia asemntor mediului privat.

Este primul an cnd Romnia prezint deficitul bugetar dup metoda de calcul adoptat de UE. Pn acum, deficitele erau exprimate fr s fie luate n calcul pierderile companiilor de stat i datoriile fa de companiile private. Aa se face c UE a atras atenia Romniei c deficitul din anul 2010 (calculat dup modelul ESA 95) este mai mare dect cel raportat i ar ajunge la 6,8% din PIB. La fel fusese i n 2009, cnd deficitul calculat dup metoda statistic european fusese de 8,6% PIB i nu de 7,2% ct raportaser autoritile romne. Aadar cnd Preedintele, Traian Bsescu, a anunat un deficit de 3% din PIB dup modelul ESA 95, s-a neles c va fi vorba de un efort foarte mare. Ca s ajung la o asemenea performan ar fi nevoie, a explicat Preedintele, ca deficitul calculat dup stil vechi s nu depeasc 1,9% din PIB. n primii doi ani ai acordului cu FMI, guvernul a reuit s ating intele de deficit bugetar stabilite cu FMI doar amnnd plile ctre sectorul privat i camuflnd falimentul unor companii ca Termoelectrica sau CFR. Or, Preedintele a prut s dea asigurri creditorilor oficiali i opiniei publice romneti c acest lucru nu se va mai ntmpla pe viitor. Angajamentul este cu att mai ndrzne cu ct anul 2012 coincide cu vrfurile de plat pentru o parte din datoria extern. Este clar c mprumuturile au fost contractate fr nici o preocupare fa de viitor i c guvernul va trebui s se mprumute din nou anul viitor ca s acopere aceste pli. Faptul c Romnia se mprumut ca s returneze mprumuturi mai vechi dezvluie o mare fragilitate, mai ales c n ultimii 2 ani datoria extern a crescut enorm tinznd ctre pragurile critice. Ar fi pentru prima dat n ultimii 20 de ani cnd Romnia face un efort att de mare, dar preedintele TB a prut hotrt s nu mai ngduie derapajele care s-au petrecut n anii anteriori. "Este esenial prudena, a declarat Preedintele pentru c ar fi pcat ca pentru nite voturi sa fie batjocorit efortul uria pe care l-au fcut romnii i n 2010 i n 2011. BIBLIOGRAFIE: ZIARUL ADEVARUL EDITIA 04.11.2011