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Planejamento urbano sob perspectiva sistmica: consideraes sobre a funo social da propriedade e a preocupao ambiental

Paulo Fernando Pinto Barcellos* Luiz Fernando Pinto Barcellos**

Resumo
Este artigo tece consideraes, sob a perspectiva sistmica, a respeito de aspectos julgados relevantes no tratamento da problemtica do planejamento na gesto urbana, tendo em conta as preocupaes crescentes com a ocupao irregular do solo e a degradao do meio ambiente, em contexto de mudana da legislao pertinente. A partir do pensamento sistmico, aborda a dinmica de sistemas aplicada dinmica urbana e recorre, como ferramenta de partida do planejamento, construo compartilhada da viso de futuro da cidade sonhada por todos. Com o envolvimento de grupos autogerenciados, prope o rompimento do paradigma do planejamento cartesiano tradicional de cima para baixo. Palavras-chave: funo social da propriedade; meio ambiente; pensamento sistmico; planejamento urbano.

Abstract
The paper discusses, under a systematic perspective, some issues considered relevant when dealing with the problems of urban management planning, taking into account the growing concern for the irregular land occupation and environment degradation in a time when the pertinent legislation is changing. In the frame of a systematic reasoning, the paper approaches system dynamics applied to urban dynamics and, as a tool to start planning, resorts to a shared version of the vision of the city future, dreamed by everybody. Involving self-managed groups, it proposes the rupture of the traditional top-down Cartesian planning paradigm. Key words: social use of property; environment; systematic reasoning; urban planning.
*Engenheiro Civil, Ph.D em Engenharia (Sistemas de Gesto da Qualidade), pela Marquete University (EUA), e Mestre em Administrao, pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Professor do Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Produo da UFRGS. E-mail: **Graduado em Direito, Faculdades Integradas Cndido Rondon.
E-mail: luiz.barcellos@unirondon.br pfpbarce@ucs.br

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Introduo
O desenvolvimento urbano ordenado tem constitudo importante desafio a tcnicos em planejamento, administradores pblicos e polticos, vis-vis a crescente conscientizao e demanda da sociedade contra a degradao do meio ambiente, em prol de melhor qualidade de vida nas cidades. Presses exercidas por organizaes no-governamentais (ONGs) preocupadas com a proteo ambiental tm sido divulgadas com freqncia pela mdia, em todo o mundo. Afetada por crescente desemprego e deteriorao da renda, dentre outras mltiplas variveis, parcela representativa das populaes urbanas de grandes cidades em pases perifricos e semiperifricos, dentre os quais o Brasil no exceo, tem ocupado irregularmente terrenos urbanos e prprios nacionais, fixando-se at mesmo em reas de proteo ambiental (APAs). O tema no novo, mas tem adquirido relevncia com o correr do tempo, particularmente nos ltimos anos, em que as solues de curto prazo divisadas, na maioria das vezes, ao invs de resolver o problema terminam por contribuir para seu agravamento (BROWN, 2003). Entre as sadas possveis para atenuar a questo em foco encontram-se o recurso ao pensamento complexo, proposto por Morin (1994), bem como a utilizao do planejamento sob viso sistmica (BARCELLOS, 2002) perspectiva definida como holstica por Mariotti (2003) , em que mltiplas relaes de causalidade manifestam-se em horizonte amplo, tanto no tempo quanto no espao, fugindo essas interconexes no-lineares perspectiva do pensamento reducionista, comum s abordagens na gesto pblica, em que causa e efeito encontram-se prximos. Exemplo do emprego do pensamento sistmico no planejamento da gesto urbana dado pela cidade de Boston, que, aps a Segunda Guerra Mundial, lembrava, para Collins (apud FORRESTER, 1969), uma viva rica de idade avanada, ainda orgulhosa, mas prostrada e triste. O frenesi da construo civil do ps130 |

guerra ignorara Boston. Suas edificaes estavam abaixo do padro e somente uns poucos prdios comerciais haviam sido construdos no ltimo quarto de sculo. Ao redor de 1960, cerca de 500 milhes de dlares, aproximadamente 25% do total dos impostos arrecadados em Boston, haviam sido corrodos. Nos anos 1950, o imposto predial, quase o nico recurso da cidade, estava aumentando a uma taxa de oito por mil. Mais importante, contudo, os cidados de Boston haviam perdido a confiana em sua capacidade de rejuvenescer a cidade ou mesmo de govern-la eficientemente. poca, as instituies financeiras de Boston detestavam conceder emprstimos para investimentos em sua prpria cidade. No havia horizonte tampouco orgulho cvico. A base da arrecadao de impostos era limitada, as reas da periferia urbana encontravam-se deterioradas, a parte central da cidade era velha, bem como a orla costeira, ftida. Tudo o que restara de um projeto concebido por George Oakes e o prefeito John Hynes era uma rea livre em Back Bay, mas de ocupao impedida por aes judiciais e inrcia generalizada. Em 1959, os moradores de Boston elegeram John F. Collins prefeito da cidade. Ele prometera um programa de prudncia, reorganizao e austeridade na gesto fiscal, bem como esforo macio de renovao urbana aliado modernizao do arcaico relacionamento entre o Estado de Massachusetts e sua capital. Com ajuda, pacincia e cooperao de inmeros moradores dedicados, muito foi concretizado entre 1960 e 1968. O ritmo crescente da tributao imobiliria estabilizou-se, e antigos problemas da cidade foram equacionados, prdios restaurados, iniciadas novas construes, bem como erigido novo prdio para sediar a prefeitura. Tanto a inrcia quanto os bices legais foram superados e, logo a seguir, o arranha-cu Prudential Center irradiava sua imponncia econmica sobre os arredores de Boston. Legislao especfica para auxiliar o sistema educacional da cidade foi aprovada, e, a partir de 1968, Boston obteve apoio

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do governo estadual para parte do nus decorrente da iniciativa da prefeitura em prol do bem-estar coletivo. Esse perodo foi, efetivamente, decisivo, sendo as lideranas capazes de construir a base que permitiria a sobrevivncia da cidade na suposio de que integridade e competncia seriam empregadas para completar a tarefa. Contudo, algo aconteceu em 1968. Os impostos retomaram sua espiral ascendente, aumentando, aproximadamente, 67 por mil no perodo 1968-1973. A participao nas receitas federais tornou possvel manter a tributao estvel nos trs anos seguintes, mas, novamente, em 1976, esta aumentou aproximadamente 56 por mil (BARCELLOS, 2002). Outro exemplo que bem ilustra o fenmeno da insustentabilidade da melhoria da qualidade de vida dado pela cidade de Atlanta, no Estado da Gergia, nos Estados Unidos. Atlanta peculiar dentre as cidades norte-americanas: seu ritmo acelerado de desenvolvimento a levou, de modo sbito e dramtico, ao colapso. Com cada vez mais pessoas possuindo automvel aps a Segunda Guerra Mundial, tornou-se muito atraente a propriedade de um lar suburbano dotado de jardim e garagem, com fcil acesso cidade e localizado em comunidade de baixa densidade. Amparada por legislao de ordenamento do solo que exigia grandes lotes para residncias individuais, Atlanta assegurava-se de que seria cercada por subrbios de baixa densidade. Com freqncia, eram reas exclusivamente residenciais, que no contemplavam a incluso do comrcio ou negcios. Na dcada de 1990, iniciada com os preparativos para os Jogos Olmpicos, Atlanta ultrapassou todas as demais cidades daquele pas em crescimento populacional, novas habitaes, oferta de empregos e malha rodoviria. O tamanho da cidade explodiu e a transformou de sonho em pesadelo. Com poluio do ar em elevao acelerada, congestionamentos atravancando o trnsito e senso geral de crescente frustrao entre sua populao, Atlanta, agora, espalha-se por uma rea do tamanho de Delaware e requer o mais longo tempo de percurso
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para o centro do que qualquer outra cidade do pas mais, at, que Los Angeles ou Houston (DONALD CHEN, apud BROWN, 2001). Em ambos os casos, o que dera errado? Por que o fracasso e como explicar sucessos apenas transitrios? Seria em razo da infeliz ou feliz combinao de circunstncias e indivduos? lcito supor que o emprego de metodologia mais confivel para a tomada de decises leve a maior segurana e, talvez, a percentagem mais elevada de sucesso. Barcellos (2002) aponta que as habilidades bsicas empregadas nos governos municipais em toda parte so a intuio, boas intenes, bom senso e experincia. Aqueles que parcialmente obtm sucesso possuem bom senso e experincia. A tomada de deciso em assuntos urbanos, entretanto, freqentemente no considera os efeitos de longo prazo de programas bemintencionados, amide dispendiosos, projetados para melhorar os lotes de moradores urbanos. John Collins aprendera, no entanto, que mais dinheiro, somente, no melhora nada. Pode, at, piorar as coisas. Aprendera, tambm, que uma compreenso melhor dos sistemas urbanos deve ser desenvolvida, bem como o reconhecimento de que as metas precisam ser determinadas abertamente, com o envolvimento do mais amplo conjunto de participantes da comunidade. No caso especfico de Boston, tendo constatado o fracasso dos tomadores de deciso em formular metas realsticas, Collins procurou o Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT), em 1968, para investigar meios de melhorar a tomada de deciso em assuntos urbanos. Em 1969, com a assistncia de Collins, a metodologia da dinmica urbana foi desenvolvida pelo professor Jay W. Forrester que pesquisava aplicaes da dinmica de sistemas tomada de deciso gerencial e, desde ento, aplicada em vrios nveis. A dinmica urbana (FORRESTER, 1969) trata-se de processo embasado no pensamento sistmico e na dinmica de sistemas (FORRESTER, 1961),
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com origem na teoria geral dos sistemas desenvolvida, e divulgada pela primeira vez em 1969, por Ludwig von Bertalanffy (1998).

Planejar, em tais circunstncias, afora representar exponencial desafio, requer novas formas de pensar e agir. Implica humildade, aprendizado coletivo e envolvimento em processo realizado por grupos heterogneos trabalhando de forma compartilhada.

1 Planejamento urbano sob perspectiva sistmica

Nos dias atuais, o ritmo das mudanas atinge velocidade vertiginosa. O que pareceria impossvel ontem , agora, realidade. O hbito de hoje j deixa de s-lo amanh. E o dia seguinte traz surpresas inimaginveis h pouco tempo. Neste mundo em constante modificao, a nica certeza a incerteza. Incerteza de mercados, produtos, servios e comportamentos que explica, em grande parte, o fracasso de tantos exerccios de planejamento no meio empresarial ou governamental, em que esforos, tempo e dinheiro so desperdiados com freqncia. Para Capra (2002), em cenrio de globalizao econmica, o grau de complexidade assumiu tais dimenses que [...] suas interconexes no-lineares geraram anis de realimentao rpida que deram origem a muitos fenmenos emergentes inesperados (2002, p.150), a ponto de o socilogo ingls Anthony Giddens (apud CAPRA, 2002) admitir que o novo capitalismo uma das foras motrizes da globalizao [...] , at certo ponto, um mistrio; at agora, no sabemos exatamente como ele funciona. mente de todos assomam, ento, o mesmo receio e a mesma dvida: nesse contexto, o que fazer hoje para alcanar o amanh almejado?
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Essa abordagem aqui chamada de planejamento sob perspectiva sistmica contrape-se viso reducionista do planejamento em que somente alta administrao de organizaes pblicas e privadas, bem como aos tcnicos e especialistas da rea, concedida a honraria de acesso ao ritual, cabendo a uns poucos a tarefa de formular as estratgias de criao do futuro de muitos.

Neste mundo em constante modificao, a nica certeza a incerteza. Incerteza de mercados, produtos, servios e comportamentos que explica, em grande parte, o fracasso de tantos exerccios de planejamento no meio empresarial ou governamental

Postula a nova ptica, entretanto, que a perspectiva coletiva destes, resultante da contribuio do todo, maior e melhor que a soma das vises individuais daqueles poucos privilegiados. As pessoas sabem muito e sabem mais do que pensam que sabem. O que lhes falta a oportunidade para contribuir e aprender umas com as outras. Esta a essncia da abordagem proposta, onde o que importa tentar entender as inter-relaes das diversas variveis integrantes

do sistema em anlise, planejando o futuro desejado por meio de construo compartilhada. A problemtica tratada sob a perspectiva do pensamento sistmico com envolvimento de grupos heterogneos autogerenciados trabalhando em conjunto (EMERY, 1997; EMERY e DEVANE, 1999; EMERY e PURSER, 1996; WEISBORD e JANOFF, 2000). Individualmente, cada participante conhece pequena parte do todo. A construo do futuro sonhado est embasada nas aspiraes que jazem no corao e assomam mente de cada pessoa, pois quem sabe o que deseja so os integrantes do sistema, aqueles que nele exercitam seu dia-a-dia. O viver cotidiano enseja,

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ao observador no alienado e atento, oportunidades sem conta de aprendizado. A interao proporcionada pela convivncia e provocada pelo mtodo aqui descrito fator multiplicador de conhecimento, aprendizagem e crescimento. Para potencializar os efeitos prticos perseguidos pela abordagem proposta, faz-se mister observar alguns passos metodolgicos que encontram razes na teoria geral dos sistemas recorrendo, tambm, escola do pensamento sistmico (ARGYRIS e SCHN, 1974, 1978, 1996; CHECKLAND, 1981; FORRESTER, 1961; SENGE, 1990; SENGE et al., 1999) e dinmica de sistemas (FORRESTER, 1961, 1969, 1971, 1975, 1989, 1994), com o suporte da psicologia psicanaltica (BION, 1961) e da Gestalt (LEWIN, 1951), bem como da logoterapia (FRANKL, 1999). Entender a dinmica urbana (FORRESTER, 1969, 1989) requer investigar a inter-relao das variveis socioeconmicas, polticas, tecnolgicas e culturais envolvidas. A dinmica de sistemas emprega o pensamento sistmico para olhar o todo. Sob essa perspectiva, Folledo (2000) considera, no que chama de raciocnio sistmico, quatro nveis em ordem crescente de complexidade de percepo eventos, padres de eventos, estruturas sistmicas e, por ltimo, valores e vises compartilhadas , nveis que Senge (1990) apresenta como eventos, padres de comportamento, estruturas sistmicas e modelos mentais. As relaes lineares de causalidade, comuns em modelos economtricos que tratam do tema sob a ptica mecanicista, no se mostram suficientes para explicitar e explicar os fenmenos encontrados, resultantes de interconexes no-lineares. Enlaces equilibradores e reforadores (SENGE, 1990; FOLLEDO, 2000) envolvendo variveis distantes no tempo e espao podem assumir relevncia explicativa em situaes cuja soluo sob a perspectiva cartesiana no divisada. Em essncia, a dinmica de sistemas objetiva entender a estrutura subjacente do sistema e a partir da compreender o comportamento que pode provocar (FORRESTER, 1975).
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1.1 Dinmica de sistemas

A dinmica de sistemas um mtodo que excede o domnio convencional da abordagem do pensamento sistmico que, para Forrester (1994), no representa mais que cinco por cento da educao em sistemas. A dinmica de sistemas serve para estudar os mais variados aspectos das inter-relaes que ocorrem no mundo. Distintamente de outras reas de pesquisa que, para tentar entender a problemtica, a decompem em partes cada vez menores a dinmica de sistemas examina os objetos de seu estudo como um todo, recorrendo modelagem e simulao computacional. Sua origem remonta a estudos realizados sobre a tomada de decises relativas a inventrio e recrutamento de pessoal para a General Electric, na dcada de 1950 (FORRESTER, 1989). Na dinmica de sistemas, o conceito central refere-se compreenso da interao dos integrantes do sistema, este entendido como qualquer coisa, desde a mquina a vapor conta bancria ou equipe de futebol. As partes do sistema interagem por meio de enlaces (feedback loops), sendo que a mudana em qualquer delas afeta as demais ao longo do tempo o que, por seu turno, afeta a origem e assim sucessivamente. O dinheiro na conta bancria pode servir de ilustrao: depositado no banco, o dinheiro rende juros que aumentam a quantia total depositada, passando a render ainda mais juros e acumular mais dinheiro na conta, em seqncia permanente. A regulagem da torneira para atingir determinada temperatura da gua constitui outro exemplo de enlace de resposta simples bastante familiar. Aberta a torneira e sentida a temperatura, esta comparada com a intensidade de calor desejada. A regulagem da gua continua, com ajustes cada vez menores, at que a temperatura desejada seja atingida (SENGE, 1990). Ainda outro exemplo de enlace de resposta simples o de algum que deseja aquecer as mos ao lado de um fogo, em que a finalidade do processo obter
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calor do fogo sem queimar as mos. A varivel principal do enlace a distncia do fogo: se demasiado perto, queima as mos; se muito distante, recebe pouco calor. A temperatura depende da distncia do fogo. A causa e o efeito esto relacionados a tempo e espao (FORRESTER, 1969). Em sistemas complexos, a causa e o efeito no so freqentemente relacionados a tempo e/ou espao. Tampouco a estrutura desses sistemas formada por enlace de resposta simples em que determinado estado do sistema domina o comportamento. Nos sistemas complexos h grande multiplicidade de enlaces e os fluxos internos so controlados por relacionamentos no lineares. Dentre as dificuldades a enfrentar, ao lidar com sistemas complexos, est a identificao da causa do problema. Nesses sistemas, quando esta procurada, geralmente encontra-se o que parece uma causa plausvel mas que no o . Condicionadas por treinamento em sistemas simples, as pessoas aplicam a mesma intuio aos sistemas complexos e so conduzidas ao erro: tratam sintomas, no causas. O resultado ineficaz e prejudicial, porque os envolvidos na soluo do problema no compreenderam a estrutura bsica do sistema que provoca o comportamento indesejado. Muitos desses sistemas e problemas podem ser analisados por meio de modelos e simulao computacional. A dinmica de sistemas vale-se do fato de modelos computacionais poderem ser de grande complexidade e elaborar mais clculos simultneos que aqueles possveis por meio de modelos mentais elaborados pelo ser humano (FORRESTER, 1969).

imagine-se por instantes a cidade ideal. Talvez a cidade ideal seja aquela com disponibilidade imediata de construes a baixo custo, ampla oferta de empregos por salrios elevados, excelentes escolas, ausncia de poluio ambiental, moradias prximas do local de trabalho, inexistncia de criminalidade, belos parques, oportunidades culturais e outras preferncias de cada um. Suponha-se que tal cidade existisse. O que aconteceria? Seria percebida como o lugar ideal para se viver. Movidas pelo que Forrester (1975) definiu como atratividade, pessoas de todas as partes iriam mudarse para essa localidade ideal at que as vantagens proporcionadas sucumbissem diante do decorrente aumento da populao e a cidade no oferecesse mais qualquer atrativo em comparao a outros lugares. Iniciariam, ento, diversas presses diminuio da poluio ambiental, da densidade de trfego urbano, do nvel crescente de criminalidade, do consumo de drogas, de estresse, dentre outras para inibir o crescimento da localidade. Algumas presses, entretanto, podem ser influenciadas, outras no. Como destacado por Forrester (apud BARCELLOS, 2002, p.4):
A questo mais importante, agora, saber como a sociedade gostaria de distribuir as presses para estancar o crescimento. Deveriam as presses ser distribudas atravs da sociedade ou concentrar-se em poucos pontos do sistema socioeconmico? Esta questo da maior importncia porque os tomadores de deciso tm poder para aliviar presses em alguns setores da sociedade mas no em outros. Se as presses so aliviadas onde possvel, o crescimento continuar at produzir, posteriormente, um aumento das presses cujo controle impossvel. Ou seja, a maneira como se reage s presses atuais determina a natureza das presses futuras.

1.2 Dinmica urbana

A dinmica urbana, baseada na dinmica de sistemas, trata da abordagem de desafios especficos na formulao de estratgias para atingir objetivos necessrios melhoria da condio urbana, com emprego da simulao computacional, definindo metas e tentando predizer efeitos no longo prazo. Para ilustrar,
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Presses tais como falta de gua e ruas congestionadas podem ser aliviadas por meios tecnolgicos amplamente dominados: captao e transporte de gua de locais mais distantes, melhoramento do sistema de transportes, bem como desenvolvimento de novas fontes de energia. Como resultado desses aportes tecnolgicos, o crescimento

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continua at que surjam disfunes econmicas como aumento do desemprego e da necessidade de assistncia social e, em nvel nacional, deteriorao da balana comercial e inflao. Em pequena escala, as presses econmicas so aliviadas e suas conseqncias postergadas. O crescimento, contudo, prossegue at que a deteriorao social, resultante do crescimento populacional e da complexidade, comea a manifestarse com seriedade. Esse segundo conjunto de presses, tal como a oferta insuficiente de empregos, pode ser aliviado por meios econmicos, embora sobre esses ltimos saiba-se um pouco menos que a respeito dos primeiros. Entretanto, o terceiro conjunto, o de presses de natureza social criminalidade, desordem civil, consumo de drogas, declnio da sade mental e o colapso de valores morais constitudo por presses que no se sabe bem como enfrentar com sucesso (FORRESTER, 1975). O que significa essa abordagem de metas tecnolgicas e sociais para o planejamento da gesto urbana? Significa que, no passado, aqueles que lidaram com aspectos tecnolgicos da vida urbana estavam preocupados, somente, com os eventos que viam. As solues adotadas no eram otimizadas, isto , satisfaziam apenas determinado evento local sem atentar s estruturas sistmicas subjacentes e suas conseqncias em outras partes do sistema. Essa desateno pela ausncia de perspectiva sistmica permitia a diferentes grupos perseguir seus prprios objetivos de modo independente, seguindo seus modelos mentais, confiantes de que o bem-estar de todos iria melhorar. Mas medida que o sistema comeava a tornar-se congestionado, a soluo de qualquer problema iniciava a criao de outro, ou seja, a perseguio cega de objetivos individualmente louvveis criava um
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sistema amplo, de utilidade degradada. Uma das maneiras de evitar esse desperdcio de esforo e recursos a construo da viso compartilhada, em que se destaca o benefcio resultante da contribuio de diferentes modelos mentais que, embasados em valores comuns, complementam-se uns aos outros.

1.3 A busca do futuro

A busca do futuro (Future Search) um mtodo vigoroso para planejar a mudana organizacional e as aes na comunidade. Desde seu desenvolvimento inicial nos anos 1960, a abordagem da Busca do Futuro tornouse uma tcnica efetiva de planejamento utilizada por empresas de ponta, organizaes e comunidades para auxili-las a planejar estrategicamente o futuro. Cabana e Fiero (1995) reportam utilizao do mtodo pela Motorola para desenvolver a estratgia global do negcio de mini chips. Bill Gates, o conhecido lder industrial e homem de negcios, recorreu a esse mtodo para planejar

A busca do futuro (Future Search) um mtodo vigoroso para planejar a mudana organizacional e as aes na comunidade

a entrada no sculo XXI da diviso de desenvolvimento de produtos da Microsoft. Roy Romer, governador do Estado do Colorado, nos Estados Unidos da Amrica, utilizou-se, tambm, da reunio de busca do futuro para resolver com sucesso um conflito regional relativo a recursos hdricos (EMERY e PURSER, 1996). No

Brasil, j aconteceram vrios eventos com emprego dessa tcnica, todos com finalidades distintas. As diversas reunies de busca com abrangncia estadual, municipal e organizacional (instituies governamentais e universidades) foram realizadas em vrios locais como relatado em diversos documentos (CEAR 2020, 1997; CONFERNCIA..., 1998; DUAS DCADAS..., 2001) e discutido por Soares (2000).
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Para Emery e Purser (1996), a abordagem proporciona inumerveis aplicaes dentre as quais se incluem: (1) o planejamento do desenvolvimento de comunidades e do futuro de cidades, regies, setores industriais e associaes profissionais; (2) o desenvolvimento de planos abrangentes de reinveno do governo; (3) o planejamento do desenvolvimento regional; (4) a gesto de conflitos entre partes litigiosas e diversos grupos de interesse no setor pblico; (5) o desenvolvimento de parcerias a longo prazo com clientes, fornecedores ou agentes reguladores governamentais; (6) a facilitao de esforos de desenvolvimento e renovao organizacional; (7) a conduo de reunies de planejamento estratgico corporativo. A busca do futuro no se trata de mais uma ferramenta de gesto, mas sim de abordagem compartilhada da mudana planejada, que engaja o aprendizado coletivo e a criatividade de grandes grupos, inspirando as pessoas a descobrir valores comuns em torno de novas estratgias, direes futuras e aes conjuntas. O processo conjuga as melhores prticas associadas ao planejamento estratgico, pensamento sistmico e comunicaes efetivas em grupo (ASCH, 1952; BION, 1961; LEWIN, 1951), propiciando aos participantes plena participao, posicionamento acima dos interesses pessoais e tomada de decises visando ao bem comum. Por que utilizar a abordagem da busca do futuro? O elo para a criao do futuro desejvel em qualquer sistema jaz nos coraes e nas mentes daqueles que vivem nesse sistema. Na reunio de busca, as pessoas tm chance de derrubar as barreiras existentes e assumir mais controle de seu futuro. Muitos participantes do boas-vindas oportunidade de assumir responsabilidades, bem como aprender e trabalhar com pessoas de outras reas, com
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distintas experincias de vida. As pessoas podem, ento, comear a aceitar diferenas vivenciais, de perspectivas pessoais e de valores - como realidades com as quais conviver e no como problemas a resolver. Muitos comeam a rever seus esteretipos (modelos mentais) medida que abraam novas coalizes de trabalho. Descobrem recursos em si mesmos e nos outros, que ignoravam l estar. Projetos surpreendentes tornam-se, ento, possveis. A reunio de busca resulta, usualmente, em estratgias baseadas

O elo para a criao do futuro desejvel em qualquer sistema jaz nos coraes e nas mentes daqueles que vivem nesse sistema

em aes que os participantes comprometem-se a implementar de modo livre e espontneo, porque a abordagem encaixa-se nas aspiraes humanas por interaes sociais saudveis e efetivas, bem como os participantes passam a ver sentido no que se propem fazer (FRANKL, 1999).

No requer das pessoas, portanto, longo aprendizado ou imerso em teorias complexas, tratando-se de mtodo que os cidados comuns podem aplicar. Os encontros podem ser vistos como laboratrio de aprendizagem (WEISBORD e JANOFF, 2000), pois trata-se de um processo vivo. Cada participante tem seu modelo mental e os modelos so muito diferentes entre si sobre o modo como funciona o mundo. Os grupos de trabalho tm que descobrir em tempo real o seu prprio modelo se desejarem permanecer conectados. Quanto mais heterogneo for o grupo, menos provvel que algum modelo conceitual v ajudar. O ganho para os participantes resulta dos dilogos entre si para compartilhar o entendimento, por meio de estmulos a ouvir com ateno, falar abertamente e compreender o que os outros esto dizendo, em direo descoberta de ideais compartilhados, dando-se conta para o que esto prontos, desejosos e so capazes de realizar. Para Emery e Purser (1996) trata-se, portanto, de mtodo de planejamento feito pelo povo, para o povo e com o povo.

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2 A qualidade futura de aglomerados urbanos

No passado, o bem-estar pblico nos aglomerados urbanos dizia respeito ao aporte de melhores solues aos problemas de drenagem, disposio do lixo, transportes, abastecimento de gua, tratamento de esgotos, escolas e sade pblica. No mais verdade, entretanto, que melhores solues a cada um desses desafios refletir-se-o, sempre, em melhor qualidade de vida para todos. Corre-se o risco, ao solucionar individualmente esses problemas, de tornar-se cmplice do aumento da populao da cidade e de sua densidade demogrfica, provocando o incio de processos sociais que, finalmente, reduzem o bem-estar coletivo. Para Forrester (1975), uma cidade pode escolher, em escala substancial, o conjunto de presses sob as quais deseja existir. H muitos componentes da atratividade urbana e se um desses componentes reduzido, outros podem ser aumentados. A cidade ideal no pode ser criada. H muitas coisas que a sociedade e a administrao pblica de reas urbanas podem fazer. Uma coisa que no podem fazer, entretanto, produzir a cidade perfeita. Podem, contudo, exercitar ampla escolha entre modelos de cidades imperfeitas. Forrester (1975) sugere como objetivo vlido para a liderana urbana local focar na melhoria da qualidade de vida dos moradores protegendo-se, ao mesmo tempo, do tipo de crescimento urbano que venha a soterrar, posteriormente, os ganhos conquistados. Entretanto, alerta implicar em controvrsia tica e legal a elevao da atratividade da cidade para seus atuais moradores simultaneamente reduo da atratividade para os forasteiros, que possam vir a congestionar o sistema. A questo que se coloca : a cidade deveria preocupar-se consigo mesma, em primeiro lugar, e seu prprio bem-estar deveria anteceder a preocupao com o de outros que no esto tomando providncias
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para resolver seus prprios problemas fundamentais? O que fazer? , ainda, Forrester (1975) quem aponta que a cidade pode influenciar seu futuro pela escolha consciente dentre os diversos componentes da atratividade que, para ele, distribuem-se em duas categorias a de caractersticas difusas e a de caractersticas compartimentadas conforme sua influncia se exera mais intensamente sobre a qualidade de vida da cidade ou sobre o influxo migratrio e o crescimento. As caractersticas difusas como segurana pblica e ar puro so compartilhadas igualmente por todos, no se restringem a indivduos em particular e aplicam-se igualmente aos atuais moradores e queles que possam vir a morar na cidade. As caractersticas compartimentadas como oferta de empregos e moradia identificam-se com determinados indivduos, podem ser acessveis aos moradores atuais mas no estar, necessariamente, disponveis a outros que venham de fora. O objetivo, portanto, deveria ser maximizar as caractersticas difusas para melhorar a qualidade da vida urbana, enquanto fossem controladas as caractersticas compartimentadas para prevenir a expanso da populao, que viria a anular os ganhos anteriores. Cada caracterstica difusa que torne a cidade mais atrativa para os atuais moradores ir torn-la mais atrativa tambm para os que l forem morar, o que vir a aumentar sua populao e densidade demogrfica. Forrester (1975) recomenda que qualquer melhoria nas caractersticas difusas seja acompanhada por alguma deteriorao nas caractersticas compartimentadas da atratividade para prevenir crescimento autodestrutivo. Sugere, tambm, agrupar as caractersticas de atratividade em termos de que: (1) se afetam todos os moradores ou (2) se afetam potenciais recm-chegados. Por exemplo, a vitalidade da indstria, mescla socioeconomicamente equilibrada da populao, qualidade das escolas, inexistncia de poluio, baixa taxa de criminalidade, parques pblicos e instalaes culturais, so caractersticas desejveis pelos atuais
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moradores. Se inexistir um contrabalanceamento para restringir a expanso da populao, essas caractersticas tendem a ser autodestrutivas, por causar influxo migratrio. As caractersticas compartimentadas, no entanto, afetam o crescimento sem, necessariamente, reduzir a qualidade de vida dos atuais moradores. Os nmeros de unidades habitacionais e de empregos tendem a ser compartimentos no sentido de possurem, mais propriamente, correspondncia unitria com os indivduos ao invs de seu compartilhamento por todos. A inexistncia de casas desocupadas ou de empregos pode ser forte impedimento a movimentos migratrios, sem necessariamente provocar a queda da qualidade de vida da cidade. Forrester (1975) no antev soluo para os problemas urbanos enquanto as cidades no demonstrarem coragem para planejar em termos de populao mxima, nmero mximo de unidades habitacionais, altura mxima permissvel para as construes e nmero mximo de empregos. As cidades devem, tambm, escolher o tipo de aglomerado urbano que querem ser, pois impossvel tornar-se e permanecer uma cidade que todas as coisas para todas as pessoas. Para ele, pode haver vrios tipos exclusivos de cidades, cada um com sua combinao especial de custo-benefcio; contudo, polticas que criam um tipo de cidade podem destruir outro. A escolha do tipo de cidade deve ser feita, e as polticas correspondentes selecionadas, para que se crie a combinao custo-benefcio que a caracteriza. Pode-se ter uma cidade industrial, uma cidade comercial, uma cidade de lazer, uma cidade para aposentados ou uma cidade que atraia e aprisione, sem oportunidades, nmero desproporcional de desempregados, como algumas cidades j o fizeram e seguem fazendo. Existem, entretanto, limites rgidos ao nmero de tipos de cidades que podem ser criados, simultaneamente, no mesmo lugar. Somente quando as escolhas tiverem sido feitas, e o esforo no for mais dissipado pelo crescimento, que haver oportunidade para enfrentar a decadncia social e econmica de aglomerados urbanos (FORRESTER, 1975).
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3 Aspectos legais sobre a funo social da propriedade

Historicamente ligada ao parcelamento do solo e promessa de compra e venda, a funo social da propriedade atingiu o status do juspositivismo ao ser includa entre os direitos e garantias fundamentais na Constituio Federal de 1988 (CF 88) em seu artigo 5, inciso XXIII, como limitao ao exerccio do direito de propriedade, este garantido no inciso XXII do mesmo artigo (BRASIL, 1988). Embora desde 1964, por meio do Estatuto da Terra, regulamentado pela Lei n 4.504, de 30/11/64, estivessem definidos os requisitos para ser alcanada a funo social da propriedade rural (BRASIL, 1964), para a propriedade urbana a definio veio com a Constituio Federal de 1988. Atender funo social, para a propriedade urbana, significa estar em consonncia com as diretrizes e exigncias do Plano Diretor da cidade (art. 182, 2, CF 88). Os artigos 182 e 183, CF 88, foram regulamentados por meio da Lei n 10.257, de 10/07/2001, denominada Estatuto da Cidade, que trata da funo social da propriedade urbana e do plano diretor em seu Captulo III, nos artigos 39 a 42 (BRASIL, 2001). Enquanto a funo social da propriedade rural facilmente verificvel, pela ocorrncia simultnea de seus requisitos legais claramente elencados no art. 2, 1 da Lei 4.504/64 e reafirmados no art. 186 e incisos, CF 88, o conceito de funo social da propriedade urbana tem contedo fortemente principiolgico, parecendo, primeira vista, vago e indeterminado. preciso que os operadores do Direito extraiam dele todo o seu significado, para possibilitar a subsuno do fato concreto norma posta. Crescem, assim, a importncia e o peso da responsabilidade que recai sobre os conselhos municipais de desenvolvimento urbano, estes responsveis pela discusso e formatao dos planos

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diretores das cidades, transformados, ao fim, em projetos de lei e encaminhados pelos executivos municipais s cmaras de vereadores para aprovao.

administrao pblica deveria prover. algo ao alcance de poucos, enquanto a grande maioria espera, j inquieta, pelo cumprimento da funo social da propriedade urbana.

Resolver problemas como segurana, violncia e marginalizao depende de polticas urbanas adequadas e cujos resultados no so sentidos de imediato

4 Planejamento e gesto de reas urbanas

Cabe, tambm, abordar a importncia das consideraes anteriormente expostas para o planejamento e gesto de reas urbanas no tocante ao papel desempenhado por lideranas locais. Em primeiro lugar, essas lideranas so responsveis por aspectos sociotcnicos do ambiente urbano, podendo continuar a liderar a soluo de problemas para que sejam atingidas as metas de execuo de estradas, gua, lixo, transporte e, por esse meio, sustentar o processo de crescimento bem como causar contnua mudana nas presses da rea social, pelo aumento da criminalidade, elevao do trauma psicolgico, crescimento dos custos da assistncia social e acelerao do colapso da comunidade. Podem, tambm, alternativamente, mobilizar-se para reverter os sinais do crescimento que, embora considerados bons no passado, no o so mais e ajudar a estancar a expanso da crise urbana. Em segundo lugar, obras pblicas exercem influncia exclusiva sobre as caractersticas compartimentadas da cidade, que arcar com as decorrentes conseqncias (FORRESTER, 1975). Na gesto urbana, as decises afetam diretamente o nmero de ruas e bairros que so construdos, o nmero de reas industriais e loteamentos residenciais que so implantados, bem como a quantidade de edificaes que so erigidas. Tais aes fsicas, amparadas por poltica municipal de zoneamento, determinam o tipo de crescimento urbano e, mais ainda, se haver ou no crescimento. Por meio de legislao especfica sobre o uso do solo e
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Com o advento do Estatuto da Cidade, estabeleceram-se instrumentos de planejamento urbano e de coao como o parcelamento compulsrio do solo, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo, a desapropriao com pagamento em ttulos e a usucapio especial individual ou coletiva. A fim de que o uso adequado desses instrumentos possa contribuir para o trmino das invases urbanas e melhor ordenamento do territrio, entende-se necessrio que a ele se aliem polticas especficas de interesse pblico, desenvolvidas sob perspectiva sistmica com o envolvimento da comunidade e fulcro na legislao vigente, visando, por exemplo, dentre outros objetivos a perseguir, a simplificao dos parcelamentos populares, reduzindolhes o custo e o preo final do lote, a nveis acessveis s camadas menos favorecidas da populao. Resolver problemas como segurana, violncia e marginalizao depende de polticas urbanas adequadas e cujos resultados no so sentidos de imediato. Por essa razo, cresce, por exemplo, o nmero de loteamentos fechados, oferecendo a seus moradores qualidade de vida, geridos por associaes privadas semelhantes aos condomnios. Esto os cidados a buscar, por si mesmos, aquilo que a
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a funo social da propriedade, bem como pelo emprego criterioso da adequada limitao do abastecimento de gua, drenagem, alturas de prdios, disposio do lixo, construo de malha rodoviria e sistemas de transporte, uma cidade pode influenciar positivamente seu futuro. Pode-se imaginar que o planejamento e controle do tamanho e composio da cidade, bem como do movimento migratrio em sua direo, so antidemocrticos. No parece ser verdade. Cada cidade atingiu seu tamanho, carter e composio atuais devido s aes que controlaram a evoluo da cidade no passado. Pela expanso do sistema de abastecimento de gua, da rede de esgotos e nmero de ruas, a cidade decide, efetivamente, aumentar seu tamanho. Com a construo de um sistema rpido de transportes, a cidade est decidindo mudar a composio de sua populao por encorajar novas construes em reas perifricas. De outra parte, ao permitir a degradao de certas reas, est estimulando a formao de aglomerados habitacionais subnormais, bem como atraindo moradores no qualificados e de baixa renda, ao mesmo tempo em que declinam as oportunidades de emprego. Em outras palavras, o controle do crescimento e do movimento migratrio tem sido efetuado em todos os tempos, mas, com freqncia, condicionado por consideraes de curto prazo, com resultados inesperados e indesejveis a longo prazo, decorrentes do conflito fundamental existente entre metas de curto versus longo prazo. Forrester (1994), por exemplo, aponta a construo de moradias para populao de baixa renda como aceleradora da decadncia, porque as casas ocupam terrenos que poderiam ter sido usados por negcios geradores de empregos, enquanto, simultaneamente, atraem ainda mais migrantes que necessitam emprego. A poltica aparentemente humanitria de construo de casas populares termina por criar pobreza, amontoando gente em reas de oportunidades econmicas declinantes. Outro exemplo, citado pelo autor, a ajuda alimentar a
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populaes famintas. A atitude, que parece humanitria no curto prazo, pode bem encorajar o crescimento populacional com ainda maior nmero de famlicos no futuro. Aes que prometem recompensas no curto prazo, quase sempre, terminam por punir no longo prazo e vice-versa. A questo no o controle ou a falta de controle. A questo a inteno, finalidade e qualidade da deciso tomada.

A poltica aparentemente humanitria de construo de casas populares termina por criar pobreza, amontoando gente em reas de oportunidades econmicas declinantes

O controle interurbano do movimento populacional pode ser enfocado como a contrapartida do controle do movimento imigratrio internacional. Se o controle do movimento internacional da populao tico, ento a contrapartida interurbana tambm deve s-lo, j que as polticas urbanas exercem poderoso efeito sobre a mobilidade e o carter resultante da cidade. Como os controles so implcitos em cada ao desencadeada e em cada poltica urbana adotada, uma cidade deveria compreender as conseqncias futuras de suas aes presentes. A cidade afeta sua escolha local entre quantidade e qualidade, principalmente pelo modo como lida com componentes difusos versus compartimentados da atratividade (FORRESTER, 1975). A diferena entre o controle difuso e compartimentado da populao urbana pode ser ilustrada por duas polticas extremas referentes ao abastecimento de gua, de acordo com Forrester (1975). Dependendo de como administrada, a disponibilidade de gua pode ser tanto um controle difuso quanto compartimentado do crescimento.

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Considere-se uma cidade com abastecimento de gua limitado cada vez mais ser essa a realidade. Para ilustrar o controle difuso, a gua poderia ser distribuda gratuita e igualmente a cada um, para os atuais e futuros moradores. Novas casas poderiam ser construdas, novas indstrias encorajadas, o crescimento continuaria e a gua poderia ser distribuda entre todos. Se no fossem encontrados outros limites ao crescimento, este continuaria at que a baixa presso da gua, faltas de gua ocasionais e a ameaa do desastre decorrente de uma seca tivessem aumentado at que a emigrao igualasse a imigrao. Sob essa circunstncia de acesso irrestrito gua, o crescimento teria sido estancado, mas a natureza da distribuio eqitativa da falta de gua teria reduzido a qualidade de vida de todos os moradores. A falta de gua seria difusa; atingiria todos, moradores antigos e recm-chegados. Alternativamente, a poltica oposta de abastecimento de gua ilustra o controle compartimentado. Autorizaes de construo e de novas ligaes de gua poderiam ser negadas de modo a restringir a demanda de acordo com a capacidade de abastecimento. A gua seria disponvel para os atuais moradores, mas no para os novos. Sob essa circunstncia, a qualidade de vida dos atuais moradores seria mantida, mas o crescimento alm do limite do suprimento satisfatrio de gua seria restringido. A escolha entre os moradores atuais e os potenciais imigrantes inerente a solues prticas dos problemas urbanos. Para Forrester (1975), nas polticas propostas de gesto urbana, os aspectos legais e ticos so substanciais. Uma cidade procura de seu prprio bem-estar ser, sem dvida, acusada de ser egosta por discriminar os no moradores. Mas quais so as alternativas? Deve discriminar, em troca, os seus prprios moradores atuais? Deve posicionar-se contra seus prprios interesses a longo prazo? Deve ser forada a olhar somente para o seu futuro a curto prazo? Deve ser cmplice do adiamento da data em que enfrentar a escolha fundamental entre qualidade e quantidade?
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As polticas do passado no tm sido to auspiciosas a ponto de persuadir contra novas experincias. Aqueles que atuam no planejamento e gesto de reas urbanas, bem como os que exercem lideranas locais, encontram-se em posio exclusiva para tent-lo.

Consideraes finais
Muito da teoria urbana desenvolvida nos ltimos 50 anos tem sido incapaz de interligar a teoria econmicoecolgica subjacente das cidades aos padres espaciais que so observados atualmente. O mais importante, contudo, o impacto dessa mudana de perspectiva sobre a compreenso das cidades para as atividades de planejamento e gesto. O planejamento urbano, que foi institucionalizado nas cidades ocidentais faz 100 anos, permanece uma atividade de cima para baixo. Esta viso, entretanto, est empalidecendo medida que as sociedades se descentralizam e o planejamento centralizado, baseado nas economias dominantes, colapsa. Essa mudana no entendimento e trato do planejamento e gesto dos aglomerados urbanos tem impacto decisivo na forma de execuo do planejamento das cidades que permanece, h mais de um sculo, at os dias atuais, como atividade realizada do mesmo modo. Abordagens de cima para baixo, baseadas em modelos que tentam simular toda a organizao urbana, esto sendo suplantadas por teorias que enfatizam o modo como tomadas de deciso locais no coordenadas do margem a tendncias globais coordenadas, definindo o tamanho e a forma das cidades em que estas parecem exemplos de estruturas auto-organizveis que emergem de aes locais (BATTY, 2002). Ultimamente, a sociedade tem sido retratada de um ngulo tecnolgico. H disponibilidade como nunca de jeitos e modos de fazer as coisas. No
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obstante, muito do que interessa a todos no feito, apesar das grandes somas despendidas no setor pblico e na iniciativa privada. Os computadores tornam-se mais rpidos a cada ano, contudo, as mentes humanas no contam com velocidade suficiente para acompanhlos. As informaes disponveis sobre vasto conjunto de preocupaes humanas excedem em muito a habilidade individual de interpretao e atuao sobre as mesmas. Quanto mais o ser humano aprende, mais desamparado sente-se. Os automveis tornam-se mais velozes e as pessoas ficam presas em congestionamentos de trnsito. Novos materiais de construo mais resistentes, durveis e econmicos so desenvolvidos enquanto aumenta o nmero de favelas. So gastas fortunas em assistncia mdica, mas a grande massa populacional no tem cobertura, e os que tm podem vir a perd-la quando mais a necessitarem. Muitos includos no grupo de felizardos que tm empregos no podem usar, no desempenho de suas funes, as aptides com que nasceram ao mesmo tempo em que grande maioria sobrevive em subempregos ou de biscates no mercado informal de trabalho, sem condies de influenciar as polticas pblicas. Enquanto a

criminalidade aumenta tanto nas cidades quanto no campo e os bandidos vivem soltos, a populao gradeiase dentro de prdios com a ntida noo de perda total da liberdade. H a sensao da existncia de altos muros entre o ter e o no ter, peritos e amadores, lderes e seguidores. Como sociedade, sofre-se isolamento e uma certa sensao de que o mundo est fugindo ao controle. A mudana passa a ser parte essencial da vida. Mesmo comunidades outrora baluartes da estabilidade so afetadas pela velocidade e abrangncia da mudana. Em decorrncia, as comunidades locais em toda parte tm de atacar a tarefa de redefinir valores para incluir experincias religiosas, econmicas, polticas e sociais cada vez mais diversas (WEISBORD e JANOFF, 2000). Se as pessoas influenciarem as polticas que as afetam mais, essas sero diferentes em diferentes lugares e as trocas compensadas resultantes entre crescimento e qualidade de vida sero diferentes. Sero polticas em que os aspectos ticos e legais sero substanciais. Para tal, h necessidade de recorrer a novas formas de planejamento e gesto urbana, envolvendo a comunidade ativamente no processo.

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