Universitatea Babe - Bolyai, Cluj Napoca Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii Departamentul de Administraie Public

Implicaiile Noului Management Public n administraia public din Romnia

Ghiura Diana Marina Korodi Gabriela Onaci Cosmin Ionu Surulescu Mara Silvana

2012

Cuprins
Introducere

Studiu bibliografic
1. Introducere n studiul birocraiei 1.1. Ce este birocraia? 1.2. Modelul ideal al birocraiei 1.3. Avantaje i critici ale modelului birocratic 1.4. Post birocraia 2. Noul Management Public 2.1. De la Management Public la Noul Management Public 2.2. Ce este Noul Management Public? 2.3. Trsturi ale Noului Management Public 3. Abordri ale Noului Management Public 3.1. Teoria alegerii publice 3.2. Neo Taylorism 3.3. Divizare i descentralizare 3.4. Modelul excelenei administrative 3.5. Reinventarea guvernrii 4. Noul Management Public ntre inovaie i declin

Noul Management Public i implicaiile sale n administraia public din Romnia studiu de caz Concluzii i recomandri

Bibliografie

Introducere
Societatea nu este element static. Datorit structurii demografice eterogene deseori apar clivaje de a cror rezolvare este responsabil nimeni altul dect statul. Principalul instrument prin care statul i pune n execuie planul de gestionare a maselor este administraia public. Aadar, datorit transformrilor succinte din societate, administraia public trebuia s se muleze constant unor noi tipare decise de actori dintre cei mai diveri astfel nct s poat ine pasul cu nevoile crescnde ale populaiei. Dac la nceput de secol XIX, aparatul administrativ a trebuit s i modifice aproape total structura i modul de funcionare, abordnd modelul lui Max Weber denumit emblematic birocraie, n prezent, administraia public ncearc n mod disperat s scape de aceast denumire i s ncorporeze acele elemente ale mediului tehnologic utilizate att de des de o parte tot mai numeroas de ceteni pentru a putea ajunge s funcioneze n mod eficient. Noul Management Public a aprut ca rspuns la criticile aduse birocraiei weberiene. Dei conceptele modelatoare ale acestei paradigme au existat nc de la sfritul anilor 1970, denumirea de Noul Management Public i s-a atribuit doar dup un deceniu, cnd conceptul era total definitivat. Acest nou tip de administrare pornea de la ideea c pentru a supravieui, birocraia trebuia importe practici din sectorul privat care s aduc un plus de eficien i eficacitate gamei largi de servicii publice. Astfel, Noul Management Public a revoluionat administraia public prin introducerea competiiei n sectorul public, lansarea unui nou sistem de personal bugetar i mprirea sarcinii de a furniza servicii publice. Cu toate c a fost mult vreme un sistem imbatabil, ale crui elemente au fost preluate att de statele puternic dezvoltate, ct i de cele care fceau primii pai ntr-un mediu demoracratic, acelai actor care a pledat pentru aparaia noului management public societatea, l foreaz s prseasc peisajul pentru a las loc propriei creaii: e-government. ntr-o lume al crei progres este dominat de obinerea informaiei n timp real, conexiunea mondial instant pe care o ofer internetul este calea pe care o vor alege majoritatea utilizatorilor de servicii publice.

Studiu bibliografic
1. Introducere n studiul birocraiei
Pentru a se putea realiza o nelegere deplin a Noului Management Public este necesar o scurt introducere n studiul birocraiei, care constituie fundamentul acestui concept reformist. 1.1. Ce este birocraia? n prezent, birocraia este vzut ca un lucru negativ, pe care att teoreticienii, ct i practicienii, dar i un segment larg al populaiei ncearc s-l evite pe ct posibil. Mai mult, este mai frecvent utilizat termenul de debirocratizare n detrimentul unor aspecte pozitive ale noiunii de birocraie. Totui, la origini, modelul birocratic i-a dovedit eficiena. Astfel, Max Weber, printele birocraiei, a definit-o ca fiind o form raional i legal de organizare, care promoveaz raionalizarea sarcinilor i obiectivelor organizaionale. Analiznd aceast definiie se poate remarca interesul sociologului german pentru caracterul raional, att a formei de organizare, ct i a sarcinilor ce trebuie ndeplinite pentru atingerea obiectivelor, care la rndul lor trebuie s fie raionale. Un alt element important al birocraiei este legalitatea formei de organizare, aceasta avnd limite legale, idenitificabile, un cadru juridic pe baza cruia funcioneaz i obiective specifice de ndeplinit. i nu n ultimul rnd, setul de caracteristici menionate n definiia birocraiei poate ajuta organizaiile n crearea unui tipar pe baza cruia s se ntemeieze i s funcioneze pentru a-i asigura supravieuirea pe termen lung, dar i pentru a-i ndeplini obiectivele i misiunea. 1.2. Modelul ideal al birocraiei Max Weber a identificat un model ideal al birocraiei, care se caracterizeaz printr-o serie de trsturi (Mora, iclu, 2009, pp. 70 73): A. Existena unui sistem de reguli i proceduri clare se refer la existena unor directive clare n fiecare subdiviziune a organizaiei; B. Organizarea ierarhic presupune constituirea organizaiei dup o structur piramidal;

C. Reguli i proceduri scrise ntreaga activitate a organizaiei este formalizat, existnd un sistem complex de regulamente i proceduri bine definite; D. Activitatea organizaiei se bazeaz pe documente scrise aceste documente constituie memoria organizaiei, astfel trebuie s existe consemnri ale ntregii activiti organizaionale; E. Specializare i diviziunea muncii munca este defalcat pe sarcini specifice, care sunt executate de angajai competenei, specializai; F. Funcionarii publici au pregtire de specialitate; G. Vocaia este deprinderea care motiveaz ocuparea unei funcii publice; H. nlocuirea spoil system cu merit system. 1.3. Avantaje i critici ale modelului birocratic Actualmente criticile aduse modelului birocratic sunt numeroase, ns acesta are i o serie de avantaje, care nu sunt de neglijat. O parte dintre avantajele i dezavantajele birocraiei sunt sintetizate n figura de mai jos.

Avantaje

Dezavantaje

Figura 1. Avantaje i critici ale modelului birocratic

5

1.4. Post birocraia Odat cu dezvoltarea societii, au aprut noi tehnologii, noi concepte i noi cerine, mai complexe i mult mai variate. Astfel c, datorit rigiditii sale, birocraia nu a mai putut face fa acestor noi solicitri, fiind esenial apariia unei noi forme de organizare. Post birocraia a aprut ca un rspuns la aceste modificri majore din societate. Paul du Gay afirma faptul c apariia unui nou model de organizare, cum este post birocraia se datoreaz celor trei niveluri eseniale: individul, organizaia i societatea. ntre aceste elemente exist o relaie de interdependen, astfel c la nivel individual se pune accentul pe nevoile angajailor i se aplic abordarea best man for the job. La nivel organizaional ncep s se utilizeze instrumente specifice sectorului privat, cum sunt planificarea strategic, flexibilitate, competiie etc, iar la nivelul societii, sunt promovate o serie de valori, din nou specifice mediului privat, cum sunt eficiena, atenie sporit pentru nevoile cetenilor, care devin clienii organizaiei, concuren etc (Mora, iclu, 2009, p. 92). Post birocraia a ncercat de fapt s aduc o schimbare, s reformeze administraia clasic pentru a putea face fa noilor cerine din societate. Aceast reform a cunoscut mai multe forme diferite, n funcie de statul n care a fost aplicat schimbarea, ns n cele ce urmeaz vor fi doar enumerate aceste forme (Mora, iclu, 2009, pp. 92 95): reforma neo - managerial business-oriented aproach to government (Marea Britanie, Noua Zeeland); reforma comprehensiv politicile din Marea Britanie ale lui Margaret Thatcher (schimbare radical); reforma statului providen introducerea unor programe de economisire a banilor (Olanda, statele scandinave); reforma prin regionalizare descentralizare, debirocratizare i privatizare (Frana, Italia, Spania, Belgia); reforma regimului trecerea de la regimuri totalitare sau semi totalitare la democraie (Grecia, Portugalia); reforma gradual pas cu pas (Germania). Astfel, n urma acestor reforme petrecute la nivelul unui numr considerabil de state, a aprut un nou concept, inovator i interesant care a grupat o serie de elemente comune acestor paradigme Noul Management Public.

2. Noul Management Public

Administraia public necesit o reform deoarece, evolutiv, a nceput s aib tot mai muli teri parteneri instituionali i datorit faptului c ntreaga gam de servicii pe care le ofer s-a lrgit. Totui reforma are un mare impediment: resursele limitate, iar pentru a se putea realiza trecerea de la birocraie la management public acestea nu trebuie neglijate.

2.1. De la Management Public la Noul Management Public Apariia managementului public se datoreaz dezvoltrii de noi abordri n administrarea organizaiilor publice. Cristian Bene a definit n lucrarea sa managementul public ca fiind un ansamblu de procese i relaii de management, care duc la ndeplinire i planific, organizeaz, coordoneaz, gestioneaz i controleaz activitile specifice serviciilor publice (Bene, 2010, p. 7). Managementul public are o serie de caracteristici, sintetizate n figura de mai jos.

Caracteristici ale managementului public

CARACTER INTEGRATOR

CARACTER POLITIC

CARACTER DE DIVERSITATE

CARACTER COMPLEX

CARACTER DE SINTEZ

Figura 2. Caracteristici ale managementului public Sursa: Armenia Androniceanu, Managementul Public, Editura Economic, Bucureti, 2003.

Crizele economice au ridicat ntrebri cu privire la eficiena managementului public i au evideniat faptul c unele cheltuieli bugetare trebuie s scad. Astfel, n anii 1980 s-a realizat trecerea spre o nou paradigm admininstrativ, care dup un deceniu a ajuns s fie cunoscut sub denumirea de Noul Management Public.

2.2. Ce este Noul Management Public? Hood, cel care i-a atribuit acestei paradigme, denumirea de Noul Management Public, a oferit o definiie relevant i complex a modelului, descriindu-l ca un corpus al unei gndiri manageriale sau asemeni unui sistem de gndire bazat pe idei luate din sectorul privat i transpuse n sectorul public (Petrescu, Popescu, Barbu, Dinescu, 2010, p. 411). Potrivit lui Pollitt, Noul Management Public este perceput ca o teorie general sau o doctrin de mbuntire a sectorului public prin importul conceptelor, tehnicilor i valorilor din afaceri (Pollitt, 2007, p. 8). Rezumnd aceste definiii, putem spune c noul model este un import de practici din secotrul privat n cel public, innd cont de valorile i principiile dup care se ghideaz domeniul privat, putndu-l considera ca un model demn de urmat. Hood rezum Noul Management Public la apte termeni interconectai (Atreya, Armstrong, 2002, p. 5):

experien standarde explicite i msuri de performan

folosirea eficient a resurselor

management privat

controlul outputului

concuren

descentralizare

Figura 3. Elemente ale Noului Management Public

8

Enumernd aceste elemente caracteristice, se creaz un spaiu organizaional bazat pe gndirea din mediul privat, ncercnd s se ndeprteze ntr-o oarecare msur de sectorul public, aa cum este el perceput n mod tradiional. Este important ca pentru buna funcionare a organizaiei, toi cei apte termeni s fie luai n considerare simultan. Conform lui Hodge, exist dou surse principale de provenien a conceptelor i filosofiilor legate de Noul Management Public. Prima surs face referire la practicile din sectorul privat sau managerialismul, iar cea de-a doua surs este parte din sectorul economic instituional, fcnd referire la punerea accentului pe dezagregarea birocaraiei i utilizarea concurenei (Mhina, 2008, p. 5). Din sectorul privat au fost adoptate urmtorele elemente: msurarea performanei i evaluarea rezultatelor reale; auditul financiar; optimizarea numrului de personal; descentralizarea bugetelor; cetenii devin clienii organizaiei; economia resurselor. Din sectorul economic, altfel spus de pe pia au fost preluate urmtoarele elemente: subcontractare; competiie, concuren; servicii contra plat; accent pus pe calitate; valoare pentru bani. n consecin, analiznd aceste elemente preluate att din mediul privat ct i din sectorul economic i adaptate la domeniul public, rezult un nou model bazat pe competiie, descentralizare, o administraie public mai puin rigid, mai destins i nu n ultimul rnd, mai eficient. 2.3. Trsturi ale Noului Management Public Noul Management Public are o serie de caracteristici reprezentative i complexe, care traseaz graniele acestei abordri inovatoare. Dintre acestea, n cele ce urmeaz vor fi prezentate cele mai importante. Astfel, o prim caracteristic este legat de descentralizarea serviciilor publice, care const n trasferul de capacitate administrativ de la nivel central la nivelurile locale, situaie
9

n care autoritile publice locale vor avea autonomie n procesul a luare a deciziilor n ceea ce privete planificarea bugetului, alocarea resurselor, managementul resurselor umane, cu alte cuvinte se aplic principiul subsidiaritii. Reducerea aparatului birocratic este de asemenea, o caracteristic important a Noului Management Public. Aceasta include schimbri interne n structura departamentelor, comasarea anumitor compartimente din cadrul aceleiai organizaii publice, care desfoar aceai activitate ori activiti similare, dar i restructurri de personal. Privatizarea i/sau concesionarea unor servicii publice pe care statul nu le mai poate oferi n condiii optime ctre actori din sectorul privat, care dein resursele necesare furnizrii respectivelor servicii ctre ceteni. Prin privatizarea i concesionarea serviciilor publice, administraia public reuete s-i reduc rolul pn la un nivel controlabil. Subcontractarea i parteneriatul public privat sunt o modalitate de ntrire a rolului administraiei publice n trile n care aceasta nu poate furniza ea nsi anumite servicii, ns prin aceste procese, autoritile publice i pstreaz o parte din autoritate asupra serviciilor subcontractate ori furnizate printr-un parteneriat public privat. Aceste procese pot supravieui doar dac exist o pia non-monopolist, transparen n procesul de selecie al companiilor i un puternic sistem de evaluare i monitorizare a serviciilor oferite. O alt caracteristic esenial a Noului Management Public este determinat de viziunea asupra indivizilor, care din simpli ceteni devin clieni ai administraiei publice. Astfel, nevoile i solicitrile acestora devin input pentru elaborarea politicilor publice. Poate una dinte cele mai importante caracteristici ale acestei reforme este legat de creterea eficienei administraiei publice. Astfel, resursele vor fi folosite raional n vederea atingerii obiectivelor i scopurilor propuse, iar calitatea serviciilor furnizate este de asemenea n concordan cu cerinele clienilor. Recompense i sanciuni acordate n funcie de performanele individuale ale angajailor i nu n funcie de apartenen politic, loialiti etc. Astfel, gradul de profesionalizare a funciei publice se situeaz pe un nivel superior, iar motivarea angajailor va deveni intrinsec. i nu n ultimul rnd, promovarea unui puternic spirit antreprenorial modelat pentru a se potrivi mediului public, n rndul organizaiilor publice, fapt care determin o ntrire a competiiei ntre organizaii. Astfel, organizaiile publice se afl n competiie unele cu celelalte, ns apare i competiia ntre o organizaie public i una privat n furnizarea unui anumit serviciu.

10

3. Abordri ale Noului Management Public

Weber a oferit un model ideal al birocraiei n care erau cunoscute principalele caracteristici i implicaii ale formei de organizare, ns n ceea ce privete Noul Management Public, nu exist o form fix, un model standard al acestuia, ns exist mai multe abordri care utilizeaz o parte din caracteristicile principale ale Noului Management Public, combinate, rezultnd diferite forme ale acestui concept (adaptat dup Mora, iclu, 2009, pp. 99 107).

3.1. Teoria alegerii publice Printre primii teoreticieni care au abordat aceast teorie se numr James Buchanan i Gordon Tullock, iar cartea lor Calculus of Consent, publicat n 1962 este considerat a fi fundamentul teoriei alegerii publice (Felkin, 1997). Mueller a descris teoria alegerii publice ca un studiu economic al modului de elaborare a deciziilor care nu au legtura cu piaa (nonmarket), ori ca o aplicaie a economiei n domeniul tiinelor politice (Mueller, 1976, p. 395). Teoria alegerii publice este strns legat de domeniul economic, prin faptul c aceast teorie urmrete, nainte de toate, eficientizarea instituiilor publice i implicit reducerea cheltuielilor din administraia public. Prin prisma acestei teorii, democraia reprezentativ este descris astfel A. Procesul de soluionare a problemelor societii civile ncepe prin transmiterea acestora ctre partidele politice, care le transmit mai departe Parlamentului, unde au loc dezbateri referitoare la problemele n cauz, iar apoi sarcina revine Guvernului, care trebuie s implementeze deciziile adoptate. B. Implementarea deciziilor adoptate se realizeaz prin intermediul administraiei publice, care trebuie s funcioneze dup principiul egalitii de anse i tratament. C. Birocratul este un individ raional care are propriile nevoie i dorine i pe care va ncerca s le satisfac, prin maximizarea elementelor deja deinute (salariu, influen, autoritate, respect, recunoatere). D. Sistemul birocratic deine monopolul asupra informaiei i expertizei n relaiile cu mediul extern (relaiile cu sectorul privat i cu socitatea civil). Pentru combaterea acestui monopol, Niskanen a identificat patru msuri: introducerea concurenei n sectorul public;

11

privatizarea i/sau concesionarea; o analiz a costurilor i beneficiilor a politicilor publice; control mai strict asupra birocrailor1

E. Birocraia excesiv, ca rezultat al raionalitii birocratice, se concretizeaz printr-o risip a banilor publici. Teoria alegerii publice, pe lng elementele economice ce le implic, presupune i idenitificarea unui vinovat pentru supradimensionarea aparatului birocratic i anume democraia reprezentativ. 3.2. Neo Taylorism Aceast abordare are la baz teoria managementului tiinific al lui Taylor, i se pune foarte mult accentul pe mediul intern al organizaiei. Cum, teoria lui Taylor urmrea atingerea maximului de eficien, la fel i propune i aceast abordare a Noului Management Public, s transforme administraia public, ntr-un domeniu eficient, utiliznd practici, metode i tehnici din sectorul privat. Adepii acestei abordri au propus o serie de msuri care pot fi implementate pentru a soluiona problemele, n general cele legate de cheltuielile foarte mari ale administraiei publice, legate de evitarea asumrii responsabilitii, sistemul de carier al funcionarilor publici, dar i de rigiditatea birocraiei, cu care se confrunt structurile administrative clasice: control strict asupra cheltuielilor administrative; eficien, economia resurselor i valoare pentru bani; nlocuirea managementului birocratic cu unul antreprenorial; definirea clar a strandardelor de calitate i performan; atenie sporit la nevoile indivizilor care devin clieni; destinderea cadrului legal; oferirea de recompense i aplicarea de sanciuni n funcie de performanele individuale; utilizarea unor noi categorii de conductori (de exemplu: city manager-ul).

Aici se impune o precizare: n opinia noastr, un control mai strict din partea executivului ori legislativului nu va genera o distrugere a monopolului birocrailor asupra informaiilor i expertizei n relaiile cu mediul extern, ci din contr, va ntri acest monopol deoarece att Guvernul, ct i Parlamentul sunt formate din oameni politici, care au propriile interese i obiective pe care ncearc s le ndeplineasc, nainte de toate. Iar aceste interese personale ori politice sunt ndeplinite, deseori, prin intermediul birocrailor. Astfel c, n aceast situaie birocratul nu va renuna la monopolul asupra informaiilor i expertizei din simplul motiv, c politicul nu dorete renunarea la acest monopol.

12

Un element esenial al acestei abordri este determinat de faptul c reforma pornete de la cel mai nalt nivel ierarhic, adic de sus n jos.

3.3. Divizare i descentralizare Divizarea i descentralizarea serviciilor publice sunt ncercri de reducere a dimensiunilor administraiei publice. Acesta este scopul primordial al abordrii downsizing and decentralization i se poate realiza prin mai multe schimbri att la nivelul administraiei publice locale, ct i centrale. n primul rnd trebuie s se realizeze o restructurare a aparatului birocratic, care nglobeaz un numr mult prea mare de salariai, pentru care de multe ori, nu sunt suficiente sarcini, astfel c nu se justific existena unei administraii cu att de muli angajai. Apoi, o serie ntreag de atribuii i responsabiliti sunt transferate de la nivel central, ctre nivelele locale. n acest mod, administraia central se elibereaz de unele sarcini, putndu-i gestiona eforturile i resursele nspre gestionarea unor situaii mai importante i de interes naional. n acest sens, autoritile locale trebuie s se orienteze spre obinerea de fonduri din alte surse dect cele clasice (taxe, impozite), ca de exemplu obinerea unor fonduri nerambursabile pe baza unor proiecte de dezvoltare. n timp ce n abordarea precedent, se punea accentul pe control i comand, prin divizarea i descentralizarea serviciilor publice se dorete utilizarea unui management prin influen, bazat pe reele de comunicare. Aceast perspectiv, ca toate celelalte de altfel, amintete despre rigiditatea sistemului birocratic i se dorete flexibilizarea acestuia, pentru a putea fi capabil s se adapteze la modificrile aprute n societate. 3.4. Modelul excelenei administrative Aceast abordare se centreaz pe cultura organizaional i pe importana acesteia n atingerea eficienei n administraia public. n cadrul acestui model se vorbete despre importana incontestabil a valorilor, normelor, tradiiilor, simbolurilor, care formeaz cultura organizaional. Aceasta este important deoarece este cel mai important instrument pe care un manager l poate folosi n procesul de schimbare organizaional. n cadrul modelul excelenei administrative exist dou abordri, sintetizate n schema de mai jos.

13

- schimbarea se realizeaz de sus n jos - funcionarea organizaiei cuprinde schimbarea - managerii au un rol important n modelarea culturii organizaionale - liderul este charismatic - existena unor programe de training de tip corporative - strategii de comunicare bine stabilite

- schimbarea se realizeaz de jos n sus - se bazeaz pe idea de organizaie care nva - se pune accentul att pe proces, ct i pe rezultate - cultura organizaional are rolul unui liant organizaional - se pune accent pe munca n echip - descentralizare

Figura 4. Abordarea Top down i abordarea Bottom up 3.5. Reinventarea guvernrii Aceast abordare este tratat de Osborne i Gaebler care au enunat 10 principii ce trebuie parcurse pentru a se realiza schimbarea n administraie: 1) Privatizarea ori concesionarea unor servicii publice; 2) Managerii trebuie s-i asume un rol strategic; 3) Trebuie introduse competiia i concurena; 4) Misiunea fiecrei unitate adminsitrativ trebuie s fie exact i unitar; 5) Evaluarea rezultatelor trebuie s aib un fundament real; 6) Cetenii devin clienii organizaiei; 7) Adminsitraia trebuie s identifice surse alternative de finanare;
14

Bottom - up

Top - down

8) Administraia nu trebuie doar s satisfac direct anumite nevoi, ci trebuie s educe indivizii i s previn apariia acestor nevoi2; 9) Descentralizare, munca n echip, management participativ, cooperare; 10) Stimularea investitorilor privai de a se implica n livrarea de servicii. Aceast abordare are o perspectiv interesant, deoarece nu se propune o reducere a aparatului birocratic, ci doar o eficientizare a adminsitraiei publice. Analiznd aceste cinci abordri se pot observa cu uurin o serie de trsturi comune ale Noului Management Public. Astfel, printre aceste puncte comune se numr creterea eficienei administraiei publice, felxibilizarea aparatului birocratic precum i descentralizarea serviciilor publice, dar i privatizarea ori concesionarea unor servicii publice ctre sectorul privat. Mai mult, se vorbete despre cheltuielile foarte mari ale administraiei care trebuie reduse semnificativ printr-o economie a resurselor i o apreciere crescut a banilor publici. De asemenea se pune foarte mult accentul pe restructurarea aparatului birocratic. n opinia noastr, aparatul birocratic este ca un individ obez care are trei variante: 1. ajunge la dimensiuni normale prin diet, sport i chiar operaii; 2. moare sau 3. triete izolat i nefericit. La fel este i cu aparatul birocratic, care dac vrea s supravieuiasc trebuie s-i reduc drastic dimensiunile i s-i reconsidere unele trsturi de baz, altfel spus s-i schimbe ntreaga existen, altfel va disprea definitiv ori va fi uitat n crile vechi de administraie public.

Spre exemplu, autoritile pot desfura unele cursuri pltite de reconversie profesional pentru omeri, ncurajndu-se astfel participarea i activitatea n detrimentul omajului.

15

4. Noul Management Public ntre inovaie i declin

The New Public Management: New Wine in Old Bottles Linda Kaboolian

Cu toate c este un model complex, Noul Management Public a atras i o serie de critici, generate de carenele acestei abordri, aprute odat cu dezvoltarea societii n cei peste 30 de ani de la apariia paradigmei. n plus, Noul Management Public a devenit un fenomen global, rspndindu-se din Marea Britanie n toat Europa, n Statele Unite i chiar n Japonia. Mai mult, acest model a fost adoptat i n rile mai puin flexibile i care nc nu fcuser cunotin cu capitalismul. Datorit faptului c cele mai importante caracteristici ale Noului Management Public au fost prezentate anterior, iar din analiza acestora se pot interpreta cu uurin cele mai semnificative atuuri, n capitolul de fa ne vom focaliza pe prezentarea unor critici aduce acestui model. Hiromi Yamamoto a prezentat n lucrarea sa New Public Management Japans Practice, o serie de critici constructive ale Noului Management Public (Yamamoto, 2003, pp. 7 9). Astfel, o prim critic const n faptul c Noul Management Public limiteaz responsabilitile, valorile i interesele colective ale sectorului public, cnd de fapt, resposanbilitile au o mare influen asupra societii. Ca o critic adus acestei critici, considerm c Noul Management Public nu limiteaz valorile i interesele colective, ci ajut la o mai bun definitivare a rolului administraiei publice n noua ordine societal. Apoi, Metcalfe preciza c sectorul public necesit mai degrab cooperare i coordonare, dect competiie i concuren, pentru a fi eficiente. Totui competiia n managementul public are rolul de a inova, astfel nct administraia public s rspund n mod flexibil i eficient la diversitatea organizaional. Datorit diferenelor dintre sectorul public i privat, Noul Management Public a ajuns s fie criticat deoarece valorile i eticile respectate n mod tradiional de funcionari sunt erodate. ns, exist posibilitatea ca valorile i eticile clasice ale funcionarilor publici s nu

16

mai fie n concordan cu noile cerine ale societii sau s nu fie cele mai potrivite pentru mediul n care organizaia i desfoar activitatea i atunci necesit o schimbare.3 O alt critic adus Noului Management Public const n posibilitatea acestuia de a conduce la corupie administrativ datorit creterii flexibilitii i diminurii regulilor, considernd de asemenea, c managementul sectorului privat nu va fi la fel de potrivit sectorului public datorit faptuli c forele politice externe vor influena sistemul managerial intern. Modelul mai este criticat pentru faptul c nu acord foarte mult atenie principiilor democratice, astfel c democraia la locul de munc s-a dezvoltat mult mai puin dect spiritul antreprenorial i tehnocraia. Mai mult, unii teoreticieni sunt de prere c relaia guvernmntului cu societatea civil este problematic datorit faptului c Noul Management Public acord o prea mic atenie implicrii cetenilor i-i privete pe acetia ca simpli utilizatori ai serviciilor publice sau clieni, dect ca membri ai unui stat democratic. Linda Kaboolian a folosit o metafor interesant pentru a descrie o critic adus acestui model, astfel ea afirm c Noul Management Public este ca un vin vechi n sticle vechi (New Wine in Old Bottles). O ultim critic adus acestui model se refer la faptul c Noul Management Public este o micare n care se pune accentul pe nevoile unui anumit grup de ceteni, n detrimentul maselor. Atfel spus, aceast form de organizare este vzut ca un mecansim prin care sunt promovate i satisfcute interesele de carier ale unui grup elitist de birocrai. Acest lucru este paradoxal n condiiile n care, Noul Management Public este un sistem post birocratic, format pe baza criticilor aduse birocaiei i birocarailor. n consecin, n ncercarea de eficientizare a administraiei publice trebuie avut n vedere i componenta uman, att la nivel micro n interiorul organizaiei, ct i la nivel macro la nivel cetenilor. Astfel, dup cele patru dimensiuni care descriu relaia guvernmntului cu cetenii (societatea civil vzut ca i clieni, beneficiari, ceteni ori subieci), Noul Management Public nu ia n considerare componenta n care oamenii sunt percepui drept subieci, adic indivizi distinci, cu valori i necesiti multiple i diverse.

Spre exemplu, o primrie situat ntr-o comunitate din mediul rural, n care structura demografic s-a schimbat datorit migraiei tinerilor spre zona urban, rmnnd n mare parte doar persoanele vrstnice, trebuie s-i schimbe anumite valori i etici pentru a putea rspunde cerinelor comunitii respective.

17

Noul Management Public i implicaiile sale n administraia public din Romnia studiu de caz
Dup cderea regimului comunist din Romnia, administraia public a trecut prin perioade succesive n care s-a ncercat reformarea aparatului administrativ. Hinea preciza c n anii ce au urmat cderii regimului comunist, mediul administrativ nu era tocmai atractiv i motivant datorit culturii organizaionale existente, lipsei de experien a autoritilor publice n procesul de reformare a aparatului administrativ, absena unei viziuni strategice precum i datorit faptului c Romnia era un stat puternic centralizat (Cepiku, Mititelu, 2010, p. 68). n anul 2010, Romnia avea o populaie de circa 21 de milioane de locuitori. La acea vreme, n administraia public erau disponibile 110.426 de posturi de funcionari publici, din care 87,97% erau ocupate (Cepiku, Mititelu, 2010, p. 68). Dup cum se poate observa, aparatul administrativ era suprapopulat, iar n concordan cu principiile Noului Management Public, care promoveaz o restructurare i o destindere a administraiei publice, dar i pe fondul crizei economice, guvernmntul a decis reorganizarea aparatului administrativ. Avantaje ale implementrii Noului Management Public n Romnia Androniceanu i andor au identificat n lucrarea lor Impactul Noului Management Public asupra administraiei publice din Romnia, o serie de avantaje ale implementrii principiilor acestui model n sistemul administrativ din Romnia (Androniceanu, andor, 2006, p. 14). Astfel, avantajele au fost identificate la trei niveluri distincte: la nivel de sistem, s-au importat unele concepte clasice de management i marketing public, care nglobeaz patru etape: analiz i prognoz informaia se obine prin sistemele informatice, fcnd referire la cerere, concuren, resurse, inovaii; planificare ofer un cadru instituional i legal, descentralizat i focalizat; implementare se axeaz pe mbuntirea performanei prin modificarea comportamentului organizaional; control mod de apreciere a responsabilitii, feedback-ului i adaptrii; la nivelul resurselor umane, avantajul generat de Noul Management Public, const n nlocuirea motivrii extrinseci cu cea intrinsec;

18

la nivel organizaional, Noul Management Public contureaz avantajul unui proces decizional bazat pe principii economice, n detrimentul deciziilor adoptate din considerente politice.

Principalele schimbri din administraia public din Romnia n continuare, vor fi prezentate principalele schimbri care au avut loc la nivelul administraiei publice din Romnia, din prisma Noului Management Public (adaptat dup Androniceanu, andor, 2006, p. 15): stoparea ascensiunii aparatului administrativ astfel, administraia public i pstreaz dimensiuni rezonabile, fiind mai uor de coordonat, reducndu-se n acelai timp i consumul de resurse; nfiinarea de agenii guvernamentale n teritoriu (deconcentrare); crearea unui corp de manageri publici responsabili pe lng responsabilizarea conductorilor publici, trebuie s se in cont i de competenele acestora, care trebuie s fie n concordan cu activitatea de management practicat, n vederea atingerii maximului de eficien organizaional; planificarea strategic i bugetarea multianual presupune o planificare bugetar pe 5 7 ani n concordan cu politica financiar bugetar a Uniunii Europene, a crei finalitate este un buget fundamentat pe programe i proiecte; adoptarea tehnicilor specifice pieei, ca de exemplu concurena; reorganizarea aparatului administrativ angajaiilor le sunt oferite noi atribuii, n funcie de competenele deinute, iar n acelai timp se va renuna la unele atribuii, n vederea implementrii unei schimbri; descentralizarea unor servicii publice4; limitarea politicului n activitile de management public a determinat o cretere a autonomiei managerilor publici; creterea importanei managementului performanei, a managementului resurselor umane i a managementului tehnologiei informaionale i comunicaiilor (TIC); aceste obiective se pot raliza prin: site-uri instituionale care comunic integral informaiile necesare i mijloacele prin care ceteanul poate beneficia de servicii on-line;
4

n 2010 a nceput procesul de descentralizare a unitilor sanitare i a celor de nvmnt, care pn la acea dat se aflau n subordinea administraiei centrale. Prin acest proces, spitalele i colile au trecut n subordinea primriilor i consiliilor locale.

19

 utilizarea semnturii i tampilei oficiale electronice; utilizarea unor info chiocuri, biblioteci i arhive on-line; ncurajarea cetenilor s utilizeze sistemul electronic de plat a taxelor; ceterea transparenei instituionale i manageriale; creterea satisfaciei cetenilor fa de serviciile publice i implicit mbuntirea relaiilor dintre administraia public i societatea civil. Noul Management Public a adaptat o serie de valori i principii eseniale n sistemul privat, astfel nct administraia s obin un numr semnificativ de performane. Printre principiile din sistemul privat adoptate, se regsete i preocuparea pentru respectarea regulii celor 4C: coeren, curaj, claritate, considerare (Androniceanu, andor, 2006, pp. 16 17). Aceast regul este prezentat n figura de mai jos.

declaraii, fapte, decizii, obiective i mijloace reale

manageri persevereni, tenace, rezisteni la stres

Coeren

Curaj

Considerare
focalizare pe resursa uman

Claritate
misiune, viziuni, obiective organizaionale clare

Figura 5. Regula celor 4C

20

Managerul public din Romnia n anul 2004, guvernul Romniei a introdus printr-o Ordonan de Urgen5, funcia de manager public, care n concepia legiuitorului, reprezenta un nou model de funcionar public. Aceast funcie a aprut n contextul reformei administrative, fiind perceput ca un agent al schimbrii, o briz proaspt n mentalitatea corpului de funcionar publici din Romnia. Pentru consolidarea acestei noi funcii de manager public, Romnia a primit din partea Uniunii Europene, pentru derularea proiectului PHARE RO, denumit Crearea unui corp profesionist de manageri publici n administraia public, fonduri n valoare de 4 milioane de Euro (O.U.G. 56/2004). Odat cu apropierea termenului de aderare la Uniunea European, mediul administrativ politizat din Romnia a fost constrns s induc o schimbare i s reduc astfel influena politicului asupra funciilor de conducere din administraia public. Astfel c, fondurile provenite de la Uniunea European au fcut posibil aceast tranziie de la o administraie clasic spre un sistem cu accente din Noul Management Public. Din perspectiva Noului Management Public, profilul managerului public include o serie de caracteristici, cum sunt: adaptabilitate creativitate abiliti de leadership capacitate de evaluare a riscurilor fire proactiv orientare ctre rezultate prin planificare i prioritizare etic i comportament moral gndire strategic capacitate de analiz i sintez rezisten la stres. Analiznd aceste caracteristici pe care un manager public ideal ar trebui s le aib, se poate observa faptul c acestea coincid cu cele ale unui manager din sectorul privat. Totui, rolul managerului public din Romnia este acela de a coordona i conduce politicile publice n domeniul reformei i modernizrii serviciilor publice, fiind n subordinea unui nalt funcionar

Ordonana de Urgen nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public

21

public ori dac acesta nu exist n respectiva organizaie, n subordinea unui funcionar de conducere de cel mai nalt nivel. ns, n opinia noastr, caracteristicile atribuite managerului public, cu toate c sunt n concordan cu cele ale unui manager din sectorul privat, nu sunt maximizate n cadrul instituiei publice datorit faptului c managerul public are atribuii doar n acele activii care sunt ntreprinse n contextul reformei administrative6. Astfel, conform Statutului Managerului Public, atribuiile acestuia sunt urmtoarele: Responsabiliti generale: coordonarea de activiti, proiecte, programe, compartimente, alte structuri organizatorice sau servicii publice, n funcie de obiectivele pe care le are de atins; identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenta externa privind reforma administraiei publice, precum i de proiecte corespunzatoare; susinerea de prezentri publice privind reforma administraiei publice i integrarea european, precum i a altor domenii de activitate n legtura cu realizarea obiectivelor stabilite n cadrul instituiei; analizarea i elaborarea de documente legate de problematica integrrii europene; evaluarea impactului msurilor ce se dispun de ctre conducerea autoritii sau instituiei publice respective; orice alte atribuii cu un nivel de complexitate similar, relevante pentru postul de manager public. Responsabiliti specifice: revizuirea, evaluarea i propunerea de recomandri n scopul simplificrii, modernizrii i mbuntairii modalitilor de prestare a serviciilor publice n relaie cu beneficiarii; elaborarea i propunerea de strategii de comunicare i management la nivel intra i interinstituional; elaborarea de metodologii de monitorizare continu i control al calitii activitilor privind reforma administraiei publice i integrarea european; elaborarea de rapoarte asupra activitilor cheie din sectoarele publice privind reforma administraiei publice i integrarea european.

Un manager al unei firme private are atribuii diverse n cadrul organizaiei pe care o conduce, el se ocup de buget, angajri, producie etc, n timp ce managerul public are atribuii strict n cadrul activitilor cuprinse n reforma administrativ.

22

n Romnia exist dou programe prin intermediul cruia se pot forma manageri publici. Primul program este Bursa Special Guvernul Romniei. Acesta s-a lansat n octombrie 2004, fiind un parteneriat ntre guvernul Romniei, ca finanator i Ministerul Educaiei i Cercetrii, ca beneficiar. Bursa oferea tinerilor romni de elit posibilitatea de a urma cursuri de perfecionare la faculti de prestigiu din lume, la nivel de masterat sau doctorat. Odat cu finalizarea acestor studii, tinerii puteau alege s devin manageri publici n Romnia7. Al doilea program se intituleaz Schema Tinerilor Profesioniti (Youg Professional Scheme YPS) i este finanat integral de ctre Uniunea European pentru a grbi ritmul modernizrii administraiei publice. Prin acest program, sunt pregtii viitori leaderi apolitici i care se ghideaz dup valorile i principiile managementului public din Uniunea European. Cursurile acestor programe sunt oferite de Institutul Naional de Administraie, care i propune s formeze o nou generaie de manageri publici, performani i competeni i care s poat duce la ndeplinire reforma din administraia public romneasc.

Exemple de practici ale Noului Management Public n Romnia n cele ce urmeaz vor fi prezentate o serie de exemple concrete ale implicaiiilor Noului management Public n administraia public din Romnia. Pentru nceput, va fi analizat procesul de descentralizare. Acesta exist prin legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, ns acest proces nc nu s-a definitivat. n prezent, au fost descentralizate unele servicii publice, cum sunt educaia i sntatea, dar o parte dintre instituiile publice n rspunderea crora au fost descentralizate coli i spitale nu au capacitatea necesar asigurrii bunei funcionari a acestor insituii. Acest fapt pune sub semnul ntrebrii gradul n care acest proces a avut loc precum i scopul n sine pentru care a fost ntreprins: oferirea de servicii publice moderne versus consecin a crizei economice. n opinia nostr, cu toate c procesul de descentralizare trebuia s se realizeze la un moment dat, acesta a fost puternic influenat de criza economic mondial, care datorit lipsei resurselor i-a determinat pe guvernani s grbeasc descentralizarea, chiar dac aceasta nu

Dei cei selectai n programul Bursa Special Guvernul Romniei beneficiau de instruire de calitate n strintate, acetia nu erau obligai ca la finalizarea studiilor s devin manageri publici n Romnia. n opinia noastr acest program oferea cursuri de specialitate tinerilor ambiioi i performani, n sperana c la finalizarea acestora, se vor ntoarce n Romnia i vor fi dornici s ocupe o funcie n aparatul administrativ. ns exista posibilitatea ca aceti tineri s aleg o carier n mediul privat, fr a exista o constrngere n acest sens.

23

era oportun la acea perioad, datorit dificultilor autoritilor publice locale de a gestiona eficient aceste servicii. n ceea ce privete privatizarea, acest proces n Romnia a aprut dup cderea regimului comunist, cnd multe ntreprinderi i societi de stat au fost vndute pe motiv de ineficien. De exemplu Societatea Naional a Petrolului Petrom S.A. a fost ptivatizat n anul 2004, deoarece, conform autoritilo era neprofitabil, ns dup ce aceasta a intrt sub patronaj privat a nceput s fie productiv i implicit profitabil. ntrebarea care se ridic este dac Petrom S.A. chiar a fost neprofitabil sau a fost doar o afacere neprofitabil a statului? Apoi, un alt element al Noului Management Public este reducerea aparatului birocratic. Acest proces a nceput n Romnia nc din anul 2009, pe fundalul crizei economice mondiale. Exist totui posibilitatea ca acest demers s se fi realizat din cauza fondurilor insuficiente, ci nu ca un proces integrat n reforma administrativ. Parteneriatul public privat este de asemenea, o consecin a reformei administrative din Romnia. Ca urmare a tratatului de la Maastricht, n procesul de furnizare de servicii publice, administraia public trebuie s respecte anumite rigori, n ceea ce privete consolidarea infrastructurii i maximizarea raportului calitate pre (value for money), astfel, din sectorul privat s-au preluat un set de practici, precum eficiena, inovarea i managementul riscurilor, n sensul c reducerea costurilor i mbuntirea performanei se realiza prin acordarea gestiunii unui serviciu partenerului privat capabil s-l gestioneze cel mai bine (Ministerul Finanelor Public). n prezent, parteneriate publice private se ntlnesc n diverse domenii, cum sunt salubritate, administrarea drumurilor, transport public local etc. i nu n ultimul rnd, cetenii au devenit clienii administraiei publice din Romnia, fiind obligai la plata unor taxe pentru anumite servicii de care beneficiaz din partea autoritilor publice. ns, acest transfer de la ceteni la clieni s-a realizat doar parial, n sensul c acetia trebuie s plteasc pentru serviciile de care beneficiaz8 o anumit sum de bani, ns, cetenii nu sunt tratai ca nite clieni, ci sunt vzui n continuare ca simplii ceteni de ctre funcionarii publici. Aadar, procesul de reform din Romnia, se afl n continuare n plin ascensiune. Acesta a avut ca ramp de lansare aderarea rii noastre la Uniunea European, fapt care a necesitat adoptarea unui set de msuri pentru a alinia Romnia la standardele europene. Totui, pe zi ce trece, dei msurile reformiste se multiplic teoretic, n practic asistm la o Romnie birocratic i neschimbat, dar dornic de reform.

De exemplu, cetenii trebuie s plteasc orice adeverin emis de autoritile publice.

24

Concluzii
De-a lungul timpului, sectorul public a suferit o serie de schimbri din punct de vedere organizaional. Odat cu modernizarea societii i nevoile acesteia s-au schimbat, astfel c sistemul public a fost nevoit s se adapteze dup noile cerine. n ncercarea de a face mai uor procesul de munc al persoanelor care lucrau n administraia public, dar i pentru a reui s se apropie mai mult de ceteni i s satisfac nevoile acestora, sectorul public a suferit numeroase modificri. Chiar dac Weber a propus un model ideal al birocaraiei, teoreticienii Noului Management Public nu au identificat un model ideal al acestuia. Astfel de-a lungul timpului au fost formulate o serie de abordri, care au descris similar, dar totui distinct acest mod de organizare. n ceea ce privete Romnia, aceasta nc se afl n plin proces de dezvoltare i reform, la fel ca restul statelor din fostul bloc comunist, care trebuie s desfoare anumite etape parcurse cu muli ani n urm de state dezvoltate, gen Germania, pentru a ajunge la un nivel optim de coeziune. Totui, trebuie apreciat perseverena i ncrederea cu care Romnia ncearc s avanseze ncet, dar sigur, pe scala valorilor vest europene. n acest fel, de la birocraie la post birocraie i mai apoi la Noul Management Public, aceste sisteme au trasat calea pentru o nou form de organizare bazat pe cunotere, informaie, tehnologie e-government. Chiar dac iniial e-government a fost o component a Noului Management Public, n prezent, acesta tinde s se extind, existnd astfel posibilitatea, ca ntreaga gam de servicii furnizate s fie revoluionat, lrgindu-se de asemenea, sfera de interaciune a autoritilor cu cetenii. Ca o recomandare pentru autoriti, vizavi de procesul de reform, considerm oportun introducerea, prin intermediul guvernanei electronice, unui sistem de vot electronic, care i-a dovedit eficiena i utilitatea n Statele Unite ale Americii. Mai mult, n ceea ce privete privatizarea companiilor de stat, considerm c acest proces trebuie s se realizeze doar n condiii de strict necesitate. n situaiile generale, statul ar trebui s-i pstreze autoritatea asupra acestor companii i s ncerce s induc reforma prin intermediul numirii unor manageri competeni, care s transforme aceste organizaii n surse aductoare de venit statului. i nu n ultimul rnd, etica n administraia public ar trebui s fie un punct forte al managementului public din secolul XXI. Codul deontologic pe care l urmeaz funcionarii
25

publici ar trebui s fie mai mult dect o simpl sugestie la adresa comportamentului prezent n organizaiile publice. Acesta ar trebui s fie perceput drept liter de lege pentru funcionarea optim a aparatului administrativ, n termeni de performan, profesionalism i valori. n concluzie, Noul Management Public va rmne n istoria reformei administrative, ca un pilon de baz, care a adus un plus de inovaie managementului public tradiional, prin preluarea de bune practici din sectorul privat i adaptarea acestora la specificul fiecrei ri n parte. Totui, odat cu transformrile impuse de contextul economic i tehnologic global, a fost nevoie de o dezvoltare a Noului Management Public, dezvoltare care s-a concretizat sub forma de e-governement. Cel mai probabil, acest model va gravita n jurul adminstraiilor publice din ntreaga lume pentru o anumit perioad de timp, pn ce, va fi necesar apariia unui alt model, mai potrivit pentru a satisface nevoile societii, aflate n continu modificare i dezvoltare.

26

Bibliografie
1. Cristina M. Mora, Tudor C. iclu, Introducere n Administraia Public, Accent, 2009. 2. Leon Felkin, Introduction to Public Choice Theory, ianuarie 1997, online la adresa http://perspicuity.net/sd/pub-choice.html, accesat la data de 15 martie 2012. 3. Dennis C. Mueller, Public Choice: A Survey, 1976, Journal of Economic Literature, Volum 14, pp. 395 433. 4. Cristian Bene, Managementul Serviciilor Publice Suport de curs, Vasile Goldi University Press, 2010. 5. Marius Petrescu, Delia Popescu, Ionu Barbu, Roxana Dinescu, Public Management: Between the Traditional and New Model, 2010, Rewiev of International Comparative Management, Volum 11, pp. 408 415. 6. Christopher Pollitt, Noul Management Public o privire de ansamblu asupra poziiei sale actuale, 2007, Administraie i Management Public, Volum 8, pp. 8 13. 7. Binod Atreya, Anona Armstrong, A Review of the Criticisms and the Future of New Public Management, 2002, Working Paper. Nr. 7, pp. 2 17. 8. Hiromi Yamamoto, New Public Management Japans Practice, 2003, Institute for International Policy Studies. 9. Linda Kaboolian, The New Public Management: Challenging the Boundries of the Management vs. Administration Debate, 1998, Public Administration Review, Volum 58, Nr. 3, pp. 189 193. 10. Denita Cepiku, Cristina Mititelu, Public Administration Reforms in Transition Countries: Albania and Romania between the Weberian Model and the New Public Management, 2010, Transylvanian Review of Administrative Sciences, Nr. 30, pp. 55 78. 11. Armenia Androniceanu, Anamaria andor, Impactul Noului Management Public asupra administraiei publice din Romnia, 2006, Administraie i Management Public, Nr. 6, pp. 13 19. 12. Ordonana de Urgen nr. 56 din 25 iunie 2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n Monitorul Oficial nr. 590 din 2004.

27

13. Statutul

Managerului

Public,

online

la

adresa

http://www.managerpublic.ro/statutul_mp.php?idwebpage=8, accesat la data de 18 martie 2012. 14. Site-ul oficial al Ministerului Finanelor Public Romnia, online la adresa http://www.mfinante.ro/ppp_prezentare_beneficii.html?pagina=ppp, accesat la data de 18 martie 2012.

28