Sunteți pe pagina 1din 150

Drago Valentin DINC

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Economic

Editura

Drago Valentin DINC


Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton


Redactor: Carmen RANU Copert: Adriana POPESCU Revizie text: Luiza IANCU Tehnoredactare computerizat: Alexandra Irina TUDORIC

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei DINC, DRAGO VALENTIN Sistemul administrativ romnesc: inspiraie francez i adaptare autohton / Drago Valentin Dinc. - Bucureti: Editura Economic, 2012 Bibliogr. ISBN 978-973-709-587-9 35(498)

Drago Valentin DINC


Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton


ISBN 978-973-709-587-9 Copyright Editura Economic, 2012
Autorul este responsabil de clarificarea dreptului de utilizare a informaiilor cuprinse n lucrare.

Cuprins
Introducere ........................................................................................................................ 7 Capitolul 1. Constituia legea fundamental a Romniei ......................................... 19 1.1. Aspecte generale privind Constituia .................................................................... 19 1.2. Constituia Romniei dup revoluia din decembrie 1989 .................................... 20 1.3. Separarea puterilor n stat ..................................................................................... 22 1.4. Raporturile dintre cele trei puteri .......................................................................... 24 1.5. Sistemul de autoriti publice................................................................................ 27 Capitolul 2. Puterea legiuitoare ..................................................................................... 29 2.1. Alegerea Parlamentului Romniei ........................................................................ 29 2.2. Organizarea Parlamentului Romniei ................................................................... 31 2.3. Funcionarea Parlamentului Romniei.................................................................. 32 2.4. Actele Parlamentului Romniei ............................................................................ 33 Capitolul 3. Puterea judectoreasc .............................................................................. 35 3.1. Consideraii generale ............................................................................................ 35 3.2. Principiile de funcionare a instanelor judectoreti ............................................ 36 Capitolul 4. Puterea executiv ....................................................................................... 39 4.1. Preedintele Romniei........................................................................................... 39 4.1.1. Importana Preedintelui Romniei ............................................................ 39 4.1.2. Alegerea i validarea mandatului Preedintelui Romniei ......................... 40 4.1.3. Incompatibilitatea i imuniti ale funciei prezideniale .......................... 41 4.1.4. Atribuiile Preedintelui Romniei ............................................................. 42 4.1.5. Actele preedintelui.................................................................................... 44 4.1.6. Vacana i interimatul funciei de Preedinte al Romniei......................... 44 4.2. Guvernul ............................................................................................................... 45 4.2.1. Atribuiile guvernului ................................................................................. 45 4.2.2. Activitatea guvernului ................................................................................ 46 4.3. Administraia public............................................................................................ 49 4.3.1. Instituiile administraiei publice romneti ............................................... 49 4.3.1.1. Noiunea de administraie public ................................................ 49 4.3.1.2. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice romneti ......................................................................... 51 4.3.1.3. Sarcinile i funciile administraiei publice .................................. 60 4.3.1.4. Activitile administraiei publice ................................................ 61 4.3.1.5. Sistemul administraiei publice romneti.................................... 63 4.3.2. Actele administrative.................................................................................. 67 4.3.2.1. Trsturile caracteristice ale actelor administrative ..................... 67 4.3.2.2. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice ............. 68 4.3.2.3. Categorii de acte administrative ................................................... 69 4.3.2.4. Emiterea/adoptarea i efectele actelor administrative .................. 71

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

4.3.2.5. Suspendarea, abrogarea i desfiinarea actelor administrative ............................................................................... 73 4.3.3. Categorii de resurse umane n cadrul sistemului administraiei publice ........................................................................................................ 73 4.3.3.1. Funcionarii publici ...................................................................... 74 4.3.3.2. nalii funcionari publici .............................................................. 86 4.3.3.3. Managerii publici.......................................................................... 86 4.3.3.4. Funcionarii publici de conducere i funcionarii de execuie .................................................................................... 88 4.3.3.5. Personalul contractual .................................................................. 89 4.3.3.6. Funcionarii politici ................................................................... 89 4.3.3.7. Drepturi i obligaii privind perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici i a celorlalte categorii de personal.................................................................................... 90 4.3.4. Contenciosul administrativ ......................................................................... 91 4.3.4.1. Controlul de legalitate a activitii administraiei publice .......................................................................................... 91 4.3.4.2. Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ romn............................................................................................ 92 4.3.5. Instituiile administraiei publice centrale i serviciile publice deconcentrate ............................................................................................. 94 4.3.5.1. Administraia public central de specialitate .............................. 94 4.3.5.2. Ministerele .................................................................................... 95 4.3.5.3. Prefectul i instituia prefectului ................................................... 98 4.3.6. Consiliile locale i consiliile judeene ...................................................... 102 4.3.6.1. Consiliul local ............................................................................. 102 4.3.6.2. Consiliul judeean ....................................................................... 110 4.3.7. Primarul, administratorul public i secretarul unitii administrativ-teritoriale............................................................................ 112 4.3.7.1. Primarul comunei, oraului sau municipiului ............................. 112 4.3.7.2. Administratorul public................................................................ 115 4.3.7.3. Secretarul unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale .............................................................. 116 4.3.8. Serviciile publice ...................................................................................... 118 4.3.8.1. Teoria serviciului public ............................................................. 118 4.3.8.2. Consideraii legislative privind serviciile publice locale n Romnia ................................................................................. 119 4.3.9. Domeniul public ....................................................................................... 128 4.3.10. Unitile administrativ teritoriale, regiunile de dezvoltare i reeaua naional de localiti ............................................................................. 131 4.3.10.1. Unitile administrativ-teritoriale ........................................... 131 4.3.10.2. Regiunile de dezvoltare .......................................................... 132 4.3.10.3. Reeaua naional de localiti ................................................ 137 Bibliografie selectiv ..................................................................................................... 148

Introducere incursiune n istoria administraiei publice romneti


Administraia public, vzut n linia tradiional a serviciului public, reprezint un ansamblu de autoriti, ageni i organisme, care, sub impulsul puterii politice, are menirea s asigure multiplele intervenii ale statului modern n viaa particularilor, prin puterea central sau autoritile locale1. Administraia public mai poate fi receptat ca un cumul de servicii publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, statul nefiind singurul care nfiineaz servicii publice. n mod evident, judeele i comunele, prin calitatea lor de colectiviti locale, i pot organiza propriile servicii n vederea satisfacerii intereselor lor2, dar, ntre interesele locale i cele naionale nu exist o separare complet, ci, dimpotriv, att unele ct i altele au ntotdeauna o anumit nrurire asupra bunului mers al statului3. Aadar, putem vorbi de o administraie public local n cuprinsul creia intr organisme care sunt abilitate s satisfac interese care privesc, n primul rnd, cetenii din localitate i care se caracterizeaz prin faptul c titularii crora le este ncredinat administrarea acestor interese nu dein puterea de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local, prin procesul votrii4. Procesul de constituire a administraiei romneti a fost unul ndelungat, ntins pe mai multe sute de ani, ntr-o istorie zbuciumat, marcat de poziia geografic a Romniei la intersecia a trei mari puteri: Imperiul Otoman, Rusia i Imperiul Austro-Ungar. n diferite momente ale existentei sale, administraia i structurile statului au fost marcate de modelele celor trei mari puteri. Apariia formelor moderne ale administraiei a avut loc la sfritul secolului XIX i nceputul secolului XX, moment pn la care existau trei ri romne: Muntenia (ara Romneasc), Moldova i Transilvania, fiecare avnd propriile instituii i propria administraie. 1) Sfritul secolului XIX, nceputul secolului XX apariia formelor moderne de administraie public Dup nbuirea revoluiei de la 1848, Rusia i Turcia au semnat la 19 aprilie (1 mai) 1849 Convenia de la Balta Liman, care fcea referire la rile romne. Potrivit Conveniei, s-a abrogat sistemul eligibilitii domnului i s-a statuat c

A. de Laubadere, Manuel de Droit Administratif dixime dition, 1976, L.G.A.J., p. 7. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, Bucureti, 1934, p. 72. 3 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureti, 1929, p. 238. 4 C. Manda, C. Manda, Administraia public local din Romnia, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pp. 40-41.
2 1

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

domnitorii rilor Romne vor fi numii de sultan pe apte ani, conform unei proceduri stabilite de cele dou puteri semnatare. n aceast perioad au fost adoptate o serie de msuri legislative i administrative nsemnate, dintre care amintim: legislaia pentru organizarea armatei; legislaia privitoare la lucrarea oselelor i podurilor; diferite legi cu caracter comercial; s-au adus completri i modificri n reglementarea organizrii oraelor; s-a elaborat i aplicat Condica Criminal din ara Romneasc (1850-1852), Condica Penal Osteasc i procedura ei5. Administraia central a suferit unele modificri, vechile dregtorii numindu-se departamente sau ministere. Ministerul de Interne era cel mai important organism administrativ, ocupndu-se de ordinea public, agricultur, sntate i lucrri publice6. n administraia local, de asemenea, au aprut unele modificri, conductorii judeelor i inuturilor fiind numii prclabi sau ocrmuitori. Reorganizarea administrativ a Principatelor s-a realizat prin Tratatul de pace de la Paris7, n care s-a prevzut nfiinarea unei Comisii compuse din reprezentanii puterilor semnatare i un comisar al Turciei, cu sarcina de a se informa n privina situaiei Principatelor Romne i de a propune temeiurile viitoarei lor organizri: convocarea unor Divanuri ad-hoc8, n ambele Principate, compuse n aa fel nct s reprezinte interesele tuturor claselor societii, organizarea armatei naionale. De asemenea, prin art. 24 al Tratatului, s-a admis desfiinarea privilegiilor de clas, egalitatea tuturor romnilor naintea legilor, aezarea dreapt i general a contribuiilor n raport cu averea fiecrui contribuabil. n art. 46 se stabilea ca instituiile municipale, att cele oreneti ct i cele cmpeneti, s dobndeasc toat dezvoltarea ce le poate fi dat de stipulrile acestei convenii. Transilvania a fost rencorporat n Imperiul Austriac dup 1848, fiind inclus n rndul rilor de coroan. Din punct de vedere administrativ-teritorial9, Transilvania a fost supus mai multor organizri, mai nti n 1850 a fost mprit n ase districte, 34 de cercuri i o

O. Matichescu, Istoria administraiei publice romneti, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 104. 6 T.W. Riker, Cum s-a nfptuit Romnia, studiul unei probleme internaionale, 1856-1866, Bucureti, 1944. 7 Acest tratat a fost ncheiat la 30 martie 1856, ntre Frana, Anglia, Turcia, Sardinia, Austria, Prusia i Rusia i a pus capt rzboiului Crimeii. 8 La propunerea lui Mihail Koglniceanu, Divanul ad-hoc al Moldovei a admis, n edinele din 15 noiembrie i 13 decembrie 1857, recunoaterea iunuturilor ca persoane morale i nfiinarea n fiecare inut de consilii alese, nsrcinate cu votarea bugetului, cercetarea socotelilor, repartizarea contribuiilor directe i prepararea msurilor de interes inutal. Vezi J.H. Vermeulen, Curs de drept administrativ, 1948, p. 2. 9 Prin mprirea administrativ-teritorial, imperiul urmrea o centralizare excesiv, necesar, n primul rnd, reprimrii luptei de eliberare naional.
5

Introducere

serie de subcercuri, iar n 1852 numrul districtelor a fost redus la cinci, al cercurilor la 28 i al subcercurilor la 109. n 1854, Transilvania era mprit administrativteritorial n zece prefecturi i 78 de preturi. Un moment important n evoluia statului romn l reprezint unirea Munteniei i Moldovei sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza n 1859, domnie ce a produs numeroase schimbri n societatea romneasc, printr-o serie de reforme profunde. Trebuie avute n vedere reforma agrar din mai 1864 sau reformarea vieii constituionale prin Statutul lui Cuza10, constituie prin care se schimba Convenia de la Paris din 1856, asigurndu-se posibilitatea de a guverna fr parlament, cu concursul Consiliului de Stat11. Unificarea administrativ s-a realizat mai nti la nivelul administraiei centrale, apoi la nivelul armatei au fost adoptate regulamente comune. De asemenea, au fost create reele comune de pot, telegraf, transport i o reea sanitar. Pornind de la principiile Statutului, au fost elaborate dou legi care au reformat administraia public local: Legea comunal, publicat la 1 aprilie 1864 i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene, publicat la 2 aprilie 1864. Legea comunal stabilea existena a dou tipuri de comune: rurale i urbane, i dreptul acestora de a se ngriji singure de interesele lor i a se administra n marginea legilor12. Totodat, n art. 3 se stabilea obligaia fiecrui locuitor de a contribui la sarcinile comunale. Legea prevedea n art. 10-17 i obligaiile fiecrei comune, entiti cu personalitate juridic: s aib o cas a comunei numit Primrie; s ngrijeasc biserica sau bisericile religiei de care aparine; s se ngrijeasc de copii gsii i de cei neajutorai; s aib una sau mai multe coli; s aib un corp de pompieri; comunele cu mai mult de 6.000 de locuitori, trebuiau s dein un spital; fiecare comun rural trebuia s dein o grdin de plantaiune pentru rspndirea duzilor. Conducerea comunei era ncredinat unui Consiliu, format din 5-17 membri, n funcie de numrul de locuitori, alei direct de adunarea alegtorilor comunei i unui primar, de asemenea ales sau numit de domn, pentru comunele urbane. Potrivit art. 67, Consiliul comunal se ocupa de toate interesele speciale ale comunei, iar potrivit art. 69, 71, avea atribuii n urmtoarele domenii: pstrarea i mbuntirea averii comunei;

Prima Constituie a Romniei. Acesta era un organ dependent de puterea executiv, ce avea ca atribuii pregtirea proiectelor de lege i a regulamentelor administrative (el exercita i atribuii de contencios administrativ). 12 Art. 1 i 2 ale Legii comunale.
11 10

10

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

administrarea punii; adoptarea bugetului comunei; aprobarea proiectelor de cldiri, demolri etc.; deschiderea i nchiderea de ulie i piee publice; ordinea public etc. Legea cuprindea i alte reglementri cu privire la Secretarul Consiliului comunal, perceptor, cheltuielile i veniturile comunale sau contabilitatea comunal. Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene prevedea existena unui astfel de consiliu n fiecare jude, pentru a reprezenta interesele locale colective i economice ale judeului. Consiliul avea un preedinte, ce se alegea din rndul consilierilor (art. 3). n art. 49 se prevedea dreptul consiliului de a se pronuna asupra tuturor intereselor locale ale judeului. Ca i consiliile locale, cele judeene aveau atribuii n materie de adoptare a bugetului judeului, dar i alte atribuii, precum: stabilirea salariilor unor categorii de angajai publici, nfiinarea i mbuntirea unor stabilimente publice (art. 57), aprobarea construciilor drumurilor i podurilor judeene i a altor lucrri publice (art. 60), clasificarea drumurilor judeene etc. Cele dou legi amintite consacr legislativ ideea de domeniu public judeean13, respectiv comunal. Reforma constituional a continuat cu adoptarea Constituiei din 1866. Potrivit acestui document, administraia public central era reprezentat de domn, devenit mai trziu rege i de minitrii. Regele se bucura de cele dou privilegii monarhice: principiul irevocabilitii14 i principiul inviolabilitii15. Minitrii erau colaboratori necesari ai regelui i formau un colegiu numit Consiliul de Minitri, condus de un preedinte desemnat de monarh. Constituia stabilea n art. 4 c teritoriul este mprit n judee, judeele n pli, plile n comune, diviziuni i subdiviziuni care nu vor putea fi schimbate sau rectificate dect prin lege. n Titlul III, Despre puterile statului, la art. 37, se prevedea c interesele exclusiv judeene sau comunale se administreaz de consiliile judeene sau comunale, dup principiile stabilite prin Constituie i legi speciale, dispoziii care se completeaz cu cele ale art. 107, prin care se precizeaz c aceste legi vor avea la baz descentralizarea administraiei i independena comunal.

n art. 53 al Legii pentru nfiinarea consiliilor judeene se prevede c sunt dependine ale domeniului public judeean toate cile de comunicaie i podeele judeene, orice cldire sau stabiliment public pus n sarcina judeului. 14 Regele era irevocabil n sensul c nu putea fi revocat (nlturat). 15 Regele era i inviolabil, n sensul c nu era obligat s dea socoteal nici chiar pentru actele sale personale. ntruct actele regale nu aveau nicio putere dac nu erau contrasemnate n prealabil de ministrul respectiv de resort, responsabilitatea acestora revenea, n final, ministrului n cauz.
13

Introducere

11

Acest principiu al descentralizrii reglementat n art. 107 este dezvoltat n Titlul IV, Despre finane, unde se precizeaz la art. 108 c impozitele sunt aezate numai n folosul statului, judeului sau comunei i art. 110, care prevedea c nici o sarcin, nici un impozit judeean sau comunal nu se pot aeza fr nvoirea consiliului judeean, respectiv comunal. Constituia din 1866 se ocup i de organizarea, sub raport administrativ, a armatei naionale, sub titlul Despre puterea armat. Aceasta fcea parte din fora public, menit s ajute organele poliiei n meninerea ordinii publice n interior i s apere ara de inamicii din afar. Prin art. 118 se instituia stagiul militar obligatoriu: Tot romnul face parte sau din armata regulat sau din miliii sau din garda naional. Ulterior, prin Legea din 18 martie a fost nfiinat Garda Ceteneasc sau Naional care contribuia la meninerea ordinii sociale, lege ce se completa cu Legea Comunal din 1864 (care acorda primriilor dreptul de a avea o poliie comunal n frunte cu primarul, iar oraelor cu peste 3.000 de locuitori dreptul de a avea un prefect de poliie), Legea Comunal din 1874 (care prevedea remunerarea agenilor de poliie comunal, prin contribuia financiar a comunelor), Legea din 12 iunie 1878 (care instituia n Bucureti o poliie judiciar, acorda tuturor comunelor urbane dreptul de a avea o poliie municipal i recunotea calitatea de ofieri de poliie judiciar primarilor i ajutoarelor lor, comisarilor i inspectorilor municipali i chiar agenilor comunali), Legea Comunal din 1887 (care acorda poliiei administrative dreptul de a executa msuri de poliie comunal), Legea lui Lascr Catargiu din 23 iulie 1894 (care recunotea agenilor poliiei comunale calitatea de ofieri de poliie judiciar), Legea Modificatoare a Poliiei Comunale Urbane din 19 decembrie 1902 (care punea capt diferendelor dintre poliia administrativ i cea comunal), Legea din 1 aprilie 1903 (n care se statuau ca principii generale unitatea de direcie i de execuie, centralizarea ntr-un singur scop a funciunilor poliieneti i legarea lor printr-o colaborare activ, intelectualizarea personalului i disciplinarea lui, prin msuri capabile s asigure o ct mai bun ndeplinire a serviciului poliienesc). n ianuarie 1866, printr-un decret-lege, au fost nfiinate grzi oreneti cu rolul de a face serviciul ,,de paz n interiorul comunei, de a se ocupa de securitatea persoanelor, securitatea proprietilor ,,i n general de meninerea bunei ordini i a linitii publice. Ulterior, prin Legea pentru nfiinarea ,,guardei oreneti, publicat n Monitorul Oficial nr. 62 din 18/30 mai 1866, aceast instituie, prin atribuiile stabilite, va deveni strmoul Poliiei locale de astzi. n iunie 1884 se desfiineaz instituia grzii oreneti. Printr-un decret lege aprobat de Carol I, LA 8/20, publicat n Monitorul Oficial la 20 iunie 1903, se nfiineaz n cadrul prefecturilor ,,Corpului Sergenilor de ora16.

n ceea ce privete atribuiile sergenilor de ora, regulamentul prevedea: ,,Corpul Sergenilor de ora va veghea obiectele gsite pe strad, cele care prin expunere sau vnzare provoac scandal, cadavrele de oameni sau animale, murdriile de orice fel, bunurile de mncare stricate sau clocite,
16

12

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n aceast perioad apar primele servicii publice locale, n sensul actual al conceptului. Astfel, n Bucureti se inaugureaz Grdina Cimigiu, se introduce iluminatul cu petrol lampant, fiind primul ora din lume iluminat astfel, n 1860 ncepe pavarea strzilor cu piatr cubic n locul bolovanilor de ru, se d n exploatare prima linie de tramvai cu cai (tramcar)17, se amenajeaz cursul Dmboviei. Ulterior, n 1882, se introduce lumina electric18 i i ncepe activitatea Foiorul de Foc, ca post de pompieri i rezervor regulator pentru reeaua de alimentare cu ap a oraului, iar n 1894 se inaugureaz prima linie de tramvai electric pe ruta Bulevardul Cotroceni Obor, fiind printre primele din Europa. La Sibiu, n 1858 se inaugureaz spitalul orenesc, n 1871 se deschide prima grdini, iar n 1885 se stabilete prima legtur telefonic din ora. Oraul Timioara este puternic influenat, n aceast perioad, de inovaiile tehnologice ale secolului. Astfel, n 1855 se introduce telegraful, ulterior iluminatul public cu lmpi de gaz i tramvaiele trase de cai. ntre 1870 i 1880, podurile de lemn sunt nlocuite cu cele de oel. Timioara devine n 1884 primul ora european cu iluminat public electric, iar n 1899 se introduce tramvaiul electric. Tot din aceast perioad a nceput acoperirea strzilor cu asfalt. La Brila, din aceast perioad dateaz nfiinarea staiei telegrafice (1855), introducerea iluminatului public cu lmpi de petrol (1858), introducerea tramvaiului electric i a primelor becuri electrice. 2) Perioada interbelic modernizarea administraiei publice Formarea statului naional unitar dup Primul Rzboi Mondial marcheaz intrarea Romniei ntr-o nou etap a evoluiei sale. n acest context, un rol deosebit de important l-a avut reforma electoral din decembrie 1918 sau msurile luate pentru dezvoltarea nvmntului, adoptarea Statutului Minoritilor, unificarea monetar din 1920 i unificarea sistemului administrativ i legislativ, printr-o serie de msuri, adoptate ncepnd cu luna aprilie a anului 1920, cnd organele administrative regionale sunt dizolvate i nlocuite cu organe centrale. n anul 1923 a fost adoptat o nou Constituie care cuprindea opt titluri: Despre teritoriul Romniei; Despre drepturile romnilor; Despre puterile

poame crude, buturi prefcute, greuti i msuri false i tot ceea ce servete folosinei publice: strzi, piee, porturi, canale, conducte, guri de ap, fire electrice i telefoane, cutii de scrisori, ntmplrile i faptele ce primejduiesc viaa i avuia: incendii, inundaii, surpri de pmnt i case, explozii, boli epidemice i contagioase la oameni i animale. 17 Circula pe traseul Gara de Nord Calea Griviei Strada Luteran Teatrul Naional Piaa Sfntul Gheorghe, fiind retras din circulaie n 1929. 18 Prima instalaie intr n funciune la Palatul Regal din Calea Victoriei, de unde este alimentat i Palatul Cotroceni, apoi urmeaz Teatrul Naional i Grdina Cimigiu.

Introducere

13

statului19; Despre finane; Despre puterea armat; Dispoziii generale; Despre revizuirea Constituiei; Dispoziii tranzitorii suplimentare i 138 de articole. n cel de-al treilea titlu sunt cuprinse dispoziiile constituionale prin care se consacra separarea puterilor n stat. Activitatea legislativ urma s fie exercitat de rege i Reprezentana Naional, cea executiv de rege i guvern, iar cea judiciar de instanele judectoreti. Constituia cuprindea o serie de aspecte novatoare pentru acea epoc. Astfel, era reglementat principiul controlului legalitii actelor administrative, potrivit cruia instanele judectoreti puteau cenzura actele emanate de la administraia de stat i puteau obliga statul la plata unor despgubiri ctre persoanele particulare. Reforma administraiei publice, nceput n anul 1920, a cunoscut o efervescen deosebit n anul 1929, cnd s-au adoptat o serie de legi privind organizarea administrativ, att pe plan central, ct i pe plan local. Astfel, a fost adoptat Legea General de Organizare a Ministerelor din 2 august 1929, care viza crearea unui cadru general de organizare a ministerelor20. Dac pn n 1929 se adopta o lege special pentru organizarea fiecrui minister, de data aceasta toate ministerele au fost organizate ntr-un sistem unitar21. Cu toate c prin Constituia din 1923, se promova principiul descentralizrii administraiei publice, ministerele gestionau o seam important de probleme locale. n cadrul Ministerului de Interne22 funciona Direcia Administraiei Locale, care ndruma i supraveghea autoritile administrative judeene i comunale, supraveghea alegerile locale sau Direcia Punilor Publice, care se ocupa cu repartiia punilor comunale. Ministerul Finanelor23 avea ca atribuii, printre altele, ndrumarea i controlul financiar al tuturor serviciilor publice i instituiilor de utilitate public ale statului, judeelor i comunelor. Ministerul Lucrrilor Publice i Comunicaiilor studia i coordona executarea lucrrilor importante ale statului, judeelor i comunelor, amenajarea

n acest titlu, la art. 41, se prevedea c judeele i comunele au o sfer de atribuii ce cuprinde interesele locale asupra crora organele lor au un drept de reglementare i de organizare, fapt ce l-a determinat pe Paul Negulescu s considere c au fost create puteri locale. Vezi P. Negulescu, Constituia Romniei, Enciclopedia Romniei, vol. I, Imprimeria Naional, Bucureti, 1938, p. 185. 20 Conform Legii din 1929, ministerele erau organizate dup o structur unitar n: Direcii, Servicii ale Direciilor, Secii ale Serviciilor i Birouri ale Seciilor. Existau, de asemenea, o serie de compartimente comune tuturor ministerelor: Cabinetul Ministrului, Secretariatul General, Direcia Personalului, Direcia Contabilitii, Serviciul Inspectorilor, Registratura, Statistica, Serviciul Contencios, Serviciul Tehnic, Serviciul Medical i Biroul Mobilizri. 21 Legea General de Organizare a Ministerelor, Codul Hamangiu, XVII, p. 877. 22 Organizat prin Legea din 2 august 1929, parial modificat n aprilie 1935 i ianuarie 1936. 23 Organizat prin aceeai Lege din 1929 i reorganizat prin Legea din 12 aprilie 1933.
19

14

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

cursurilor de ap i exploatarea lor, precum i a cilor de comunicaie de orice fel. n sarcina acestui minister intra i controlul lucrrilor edilitare i de urbanism, potrivit Legii Administrative din 27 iunie 1936. Legea General de Organizare a Ministerelor, dar i Legea Pentru Organizarea Administraiei Publice Locale din 1929, prevedeau nfiinarea Directoratelor Ministeriale Locale. Acestea erau n numr de apte pentru fiecare minister i funcionau ca centre de administrare i inspecie local. Ele erau organe administrative. Crearea acestor organe intermediare ale administraiei de stat a fost motivat prin necesitatea soluionrii operative a problemelor administraiei locale, fr ca ele s mai ajung la ministere24. n ceea ce privete reformarea administraiei publice locale, un prim pas important a fost realizat prin adoptarea, pe baza art. 108 din Constituia din 1923, a Legii de Unificare Administrativ25, care a stabilit un sistem unitar de organizare teritorial a statului naional, prevznd constituirea unor organe locale eligibile26. O nou lege a administraiei publice locale a fost adoptat la 3 august 27 1929 , lege care viza realizarea unei descentralizri administrative. Aceast lege a fost urmat de o serie de alte msuri prin care au fost create Consiliul Legislativ, Consiliul Superior Administrativ, Casa Pensiilor, Camerele Agricole, Camerele de Munc. Potrivit art. 232, alin. 1, se asigura separarea intereselor generale de interesele locale, iar prin art. 62 se stabilete c administraia public local este ncredinat cetenilor nii sau reprezentanilor lor alei, introducndu-se referendumul pentru anumite situaii. De asemenea, o serie de servicii publice erau date n competena exclusiv a autoritilor locale28. La 27 martie 1936 a fost votat o nou lege de organizare administrativ29, potrivit creia teritoriul rii era mprit din punct de vedere administrativ n judee i comune, nvestite cu personalitate juridic, avnd patrimoniu i organe proprii de conducere, aspecte care aveau la baz reglementrile Constituiei din 1923.

O. Matichescu, op. cit., p. 160. Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 128, din 14 iunie 1925. 26 Cei mai muli autori n materie consider aceast lege drept una centralizatoare datorit ntririi tutelei puterii centrale asupra administraiei locale. n acest sens, a se vedea A. Teodorescu, op. cit., p. 287. 27 Legea din august 1929 a suferit pn n 1936 11 modificri. 28 n acest sens, a se vedea art. 25, 36, 104, 171, 224 din Legea pentru organizarea administraiei locale. 29 Legea a fost promulgat prin naltul Decret Regal nr. 569 din 1936 i publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 73, din 27 martie 1936.
25 24

Introducere

15

Comunele erau administrate de un consiliu comunal30, ca organ deliberativ, i de primar31 i ajutorul de primar, ca organ executiv. Consiliul comunal avea iniiativa i decidea n toate problemele de interes local; el era dator s se pronune asupra tuturor chestiunilor ce i se defereau n baza legilor, i s execute dispoziiile de interes general, luate de autoritile centrale, n limita competenei lor legale. Administraia judeului era ncredinat consiliului judeean32, ca organ deliberativ al delegaiei judeene i prefectului. Membrii consiliului judeean se constituiau prin alegere, n comisii: comisia administrativ, financiar i de control; comisia de lucrri publice; comisiile cultelor i nvmntului; comisia economic cea sanitar sau cea de asisten. Fiecare comisie stabilea cte un raportor dintre membrii alei, raportori ce formau delegaia permanent33. Legea a conferit un rol deosebit de important prefectului, n calitate de reprezentant al guvernului n jude i de cap al administraiei judeene34. Prefectul supraveghea i inspecta toate serviciile publice i aezmintele publice din jude35 cel puin o dat pe an, raportnd constatrile sale ministerului respectiv. Prefectul era eful poliiei i jandarmeriei, cu dreptul de a lua toate msurile pentru a asigura paza i linitea public, dispunnd de fora armat. Pentru ca prefectul s fie informat asupra situaiei din jude i s supravegheze mersul i activitatea serviciilor, legea a nfiinat consiliul de
Consiliul comunal era format din membrii alei i membrii de drept. Numrul membrilor alei varia, n funcie de tipul de localitate, de la 10 la 36, iar membrii de drept erau recrutai din cadrele diferitelor servicii publice sau ntreprinderi, care aveau legturi cu administraia comunal i reprezentau organe tehnice, chemate s completeze competena consilierilor alei. 31 Primarul era ales de consiliul comunal, din rndul consilierilor alei. El era conductorul administraiei comunale i, n aceast calitate, numea i ndeprta din serviciu pe funcionari, n baza formelor prevzute de lege; el administra interesele comunei; reprezenta n justiie; era ofier de stare civil i ef al poliiei comunale. 32 Consiliul judeean era alctuit din membrii alei i membrii de drept. Numrul membrilor alei era stabilit n raport cu populaia judeului, ntre 24 i 36 pentru o populaie mai mare, o parte din membri erau alei cu vot deliberativ, iar o alt parte cu vot consultativ. 33 Delegaia permanent avea rolul s nlocuiasc consiliul judeean n intervalul dintre sesiuni i s decid n locul lui, ns cu anumite limite prevzute de lege. Delegaia permanent avea i atribuii proprii, cum ar fi: verificarea conturilor de gestiune ale oraelor nereedin i comunelor rurale; luarea de msuri pentru aprarea judeului n justiie; inspectarea, controlul i ndrumarea administraiei serviciilor judeene; ntocmirea, mpreun cu prefectul, a proiectului de buget i constituirea organului consultativ al prefectului, n orice chestiune de interes local. 34 Unii autori consider c aceast lege a ntrit centralismul i regimul de guvernare prin funcionari, ca reprezentani ai puterii centrale n administraia local. Astfel, n calitate de cap al administraiei judeene, prefectul putea sanciona disciplinar funcionarii judeeni i primarii, cu excepia primarului din oraul de reedin. El convoca funcionarii locali la conferine periodice de perfecionare i fcea, mpreun cu organele locale de stat, diferite anchete la faa locului, pentru a se constata anumite stri de fapt i a se aviza asupra msurilor de ndreptare. 35 Cu excepia celor depinznd de Ministerele Aprrii Naionale i al Justiiei.
30

16

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

prefectur, compus din toi efii serviciilor locale. Prin acest mijloc, se realiza o colaborare a acestor servicii i un control reciproc al activitii lor. Consiliul de prefectur avea ca scop asigurarea bunului mers al tuturor serviciilor din jude, coordonarea i armonizarea activitii lor. Legea din 1936 a administraiei publice locale urmrea asigurarea unei dezvoltri armonioase a comunelor, impunnd obligaia pentru comunele urbane de a ntocmi planurile de situaie i de sistematizare. Aceste planuri, odat aprobate de consiliul judeean, nu puteau fi modificate dect prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne i la cererea expres a consiliului local respectiv. Legea din 1936 a cuprins i unele reglementri cu privire la procedura de petiionare, stabilind c pe lng fiecare comun urban, prefectur de jude i la sediul Ministerului de Interne s funcioneze un birou special pentru primirea cererilor. Serviciul competent primea de la acest birou petiia i o nainta instituiei respective pentru a o soluiona. Sub imperiul unor sanciuni deosebit de aspre, funcionarii publici erau obligai s rspund petiionarului n timp de 30 de zile. Contestaiile erau soluionate de organul ierarhic superior n zece zile. n comunele rurale, serviciul de primire a petiiilor adresate comunei, judeului sau Ministerului de Interne era ndeplinit de notar, care era obligat s i redacteze petiiile stenilor. Notarul era, de asemenea, obligat s primeasc petiiile adresate de steni chiar altor administraii publice i s le nainteze acestora, n timp optim. Legea din 1936 ddea dreptul comunelor i judeelor de a se asocia, fie ntre ele, fie cu statul, n vederea realizrii unor anumite lucrri sau ntreprinderi de ordin economic, cultural sau sanitar. Acest sistem de organizare s-a meninut n linii mari att n perioada dictaturii regale instituit la 10 februarie 1938 de Regele Carol al II-lea36, ct i n timpul regimului de dictatur militar condus de marealul Ion Antonescu37. Dup 23 august 1944, s-a revenit la normele de funcionare a administraiei locale stabilite prin Constituia din 192338 i legea din 1936. 3) Administraia public n perioada regimului totalitar comunist La 13 aprilie 1948 a fost adoptat o nou Constituie care stabilea c noul stat, adic Republica Popular Romn, este un stat popular, unitar, independent i suveran i c ntreaga putere de stat eman de la popor i aparine poporului39.

Pe baza Constituiei din 1938, la 14 august 1938 a fost promulgat o nou lege administrativ, prin naltul Decret Regal cu nr. 2919/1938, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 87, din 14 august 1938. 37 S-a consolidat rolul prefecilor numii prin decrete ale marealului Ion Antonescu i s-a ntrit controlul administraiei locale, prin nfiinarea celor 11 Inspectorate Generale Administrative. 38 Constituia din 1923 a fost repus n vigoare prin Decretul nr. 1626, din 31 august 1944. 39 Monitorul Oficial, Partea I, nr. 87 bis, din 13 aprilie 1948.
36

Introducere

17

Potrivit noii Constituii, organul suprem executiv era guvernul, care rspundea de activitatea sa n faa Marii Adunri Naionale, iar n intervalul dintre sesiunile acesteia, n faa Prezidiului Marii Adunri Naionale. n art. 75 se stabilea c teritoriul Republicii Populare Romne se mparte din punct de vedere administrativ n comune, pli, judee i regiuni. Pe baza acestor prevederi, a fost adoptat Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950, de organizare administrativ-teritorial, prin care teritoriul rii se mprea n regiuni, raioane, orae i comune. A fost creat chiar i o aa-zis Regiune Autonom Maghiar, dup exemplul numeroaselor regiuni autonome din Uniunea Sovietic. Se introducea pentru prima dat instituia organelor locale ale puterii de stat, consiliile populare locale, precum i comitetele executive, ca organe de direcie i execuie40. Constituia stabilea n art. 77 atribuiile consiliilor populare: ndrumeaz i conduc activitatea economic, social i cultural local, elaboreaz i execut planul economic i bugetul local, innd seam de planul general naional i de bugetul general al statului, se ngrijesc de buna administrare a bunurilor i ntreprinderilor locale, de pstrarea ordinii publice, de aprare a drepturilor locuitorilor, de respectul i aplicarea legilor, precum i de luarea msurilor necesare bunului mers al gospodriei locale. De asemenea, n art. 85 se preciza c se pot nfiina seciuni ale consiliilor populare pe ramuri de activitate, subordonate consiliilor populare i comitetelor executive. Modificrile ce au aprut n economie, avnd drept cauz naionalizarea mijloacelor de producie i cooperativizarea agriculturii, alturi de cele aprute n sfera politic, au condus la adoptarea, la 24 septembrie 1952, a unei noi Constituii. Aceast constituie, stabilea n Capitolul III, intitulat Ornduirea de stat, mprirea administrativ-teritorial a Republicii Populare Romne n 18 regiuni41. n Capitolul IV, Organele locale ale puterii de stat, se prevedea c n regiuni, raioane, orae i comune, acestea sunt Sfaturile Populare ale oamenilor muncii de la orae i sate. Potrivit art. 53, Sfaturile populare ndrum munca organelor administrative subordonate lor, conduc activitatea local pe trm economic i cultural, asigur meninerea ordinii publice, respectarea legilor i ocrotirea drepturilor cetenilor, ntocmesc bugetul local, iar conform art. 56, organele executive i de dispoziie ale Sfaturilor Populare sunt Comitetele Executive alctuite din Preedinte, Vicepreedini, Secretar i membri. n anul 1965, a fost adoptat o alt Constituie care trebuia s consfineasc victoria definitiv a socialismului n Romnia.

A se vedea I. Muraru, Gh. Iancu, Constituia Romniei. Texte, Note, Prezentare comparativ, Ediia a III-a, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1995, p. 133 i urm. 41 Aceste regiuni erau: Arad, Bacu, Craiova, Galai, Hunedoara, Iai, Oradea, Ploieti, Suceava, Timioara, Regiunea Autonom Maghiar. Ulterior, prin Legea nr. 5 din 1956, au fost desfiinate dou regiuni.
40

18

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Pe baza art. 15 din Constituie, care prevedea c Teritoriul Republicii Socialiste Romnia este organizat n uniti administrativ-teritoriale: judeul oraul i comuna, relundu-se astfel o veche tradiie, n februarie 1968 a fost adoptat Legea privind Organizarea Administrativ-Teritorial a Romniei42, prin care se desfiinau raioanele i regiunile i se constituiau 39 de judee, la care se aduga Municipiul Bucureti, capitala rii. n 1981, numrul judeelor a fost stabilit la 40, plus Municipiul Bucureti cu Sectorul Agricol Ilfov43. Titlul V al Constituiei din 1965, Organele locale ale Puterii de Stat, consacra rolul dominant al consiliilor populare n viaa local. Astfel, potrivit art. 86, Consiliile populare sunt organele locale ale puterii de stat n unitile administrativ-teritoriale n care au fost alese. Principalele atribuii44 ale consiliului popular sunt legate de adoptarea planului economic i bugetului local, aprobarea contului de ncheiere a exerciiului bugetar, alegerea i revocarea comitetului executiv sau, dup caz, biroului executiv, nfiinarea unor organizaii economice, ntreprinderi i instituii de stat de interes local etc. Potrivit art. 94, consiliile populare dispuneau de un comitet executiv sau birou executiv, care erau organe locale ale administraiei de stat cu competen general n unitatea administrativ-teritorial n care a fost ales Consiliul popular. Se apreciaz c regimul administraiei locale n perioada regimului comunist este unul din cele mai centralizate cunoscute n istorie45. Acest fapt nu rezult numai din organizarea administraiei, ci i din alte fapte ce aveau menirea de a accentua controlul asupra acesteia. Astfel, de exemplu, exista un Congres al Consiliilor Populare i, din 1976, o Camer Legislativ a Consiliilor Populare. n ceea ce privete serviciile publice locale, a fost adoptat n 1981 Legea gospodriei comunale nr. 446. Legea prevedea n art. 1 c gospodria comunal se nfptuiete [] n vederea organizrii raionale, modernizrii, nfrumuserii i dezvoltrii armonioase a tuturor localitilor, asigurrii autogospodririi, folosirii cu maxim eficien a mijloacelor materiale i financiare, punerii n valoare a resurselor locale []. Potrivit legii, (art. 7), activitatea de gospodrie comunal trebuie s urmreasc realizarea alimentrii cu ap potabil, transportului local, nclzirii locuinelor i obiectivelor social-culturale, administrrii i ntreinerii fondului locativ proprietate de stat, iluminatului public, precum i salubrizarea, ntreinerea strzilor, celorlalte ci de comunicaie i a zonelor verzi i de agrement, protecia mediului nconjurtor, reciclarea materialelor refolosibile, organizarea i dezvoltarea altor activiti care contribuie la buna deservire a cetenilor de pe teritoriul localitii respective.

42 43

Buletinul Oficial, nr. 17-18, din 17 februarie 1968. Buletinul Oficial, nr. 54-55, din 27 iulie 1981. 44 Potrivit art. 87 al Constituiei din 1965, republicat n Buletinul Oficial al RSR, Partea I, nr. 65, din 29 octombrie 1986. 45 A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, p. 213. 46 Buletinul Oficial, nr. 48, din 9 iulie 1981.

Capitolul 1

Constituia legea fundamental a Romniei


1.1. Aspecte generale privind Constituia
Fiecare stat i stabilete modul de organizare i exercitare a puterii n Constituie, considerat drept Legea fundamental a rii, Legea suprem, Pactul fundamental. Tradiia constituional este mai veche dect constituia scris. Fiecare stat a avut o Constituie n sens material, cu alte cuvinte, un ansamblu de cutume constituionale care stabileau, printre altele, modul de exercitare a puterii. Toate statele au o constituie, adic anumite reguli de organizare. Exteriorizarea n formule juridice a acestor reguli alctuiete normele de drept constituional, care pot fi cutumiare sau scrise. Deci, substana regimului constituional este dat de regulile de organizare i de conducere a statului, indiferent care ar fi forma lor: cutumiar sau scris. Fiecare stat modern are o Constituie deoarece, ntr-un stat de drept, guvernanii nu exercit puterea dect n virtutea unor prerogative stabilite printr-un act politico-juridic, a unui act prin care sunt nvestii cu anumite atribuii. O asemenea nvestire se face prin Constituie. Astfel, organismele care exercit cele trei puteri legislativ, executiv i judectoreasc dein prerogativele n baza Constituiei sau a unei legi constituionale i nu a unei legi ordinare sau chiar organice. Unele atribuii i ndatoriri sunt stabilite prin lege, dar este necesar ca locul, rolul i funciile acestora n sistemul de guvernare s fie stabilite prin Constituie. Constituia conine i principiile generale de drept aflate la baza ntregului sistem juridic, precum i drepturile i libertile publice. Constituia este, deci, sursa sistemului politic, precum i a cadrului su n sistemul juridic naional. Celelalte norme de drept se schimb cu mai mult rapiditate dect Constituia, al crei rol conservator este evident fa de dinamismul legilor organice sau ordinare care pot fi modificate sau abrogate prin procedee legislative obinuite. Astfel, Constituia este plasat n fruntea ierarhiei actelor politice i normative crora ea le confer legitimitate politic i juridic, n msura n care acestea sunt conforme cu normele i principiile pe care ea le consacr. Din punct de vedere etimologic, cuvntul constituie provine din substantivul latin constitutio, care nseamn aezare cu temei1.

T. Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p. 45.

20

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n general, Constituia scris se prezint sub forma unui document politico-juridic, avnd mai multe sau mai puine articole, care este adoptat direct de ctre popor sau de reprezentanii acestuia, potrivit unei proceduri speciale i solemne. Acest document ntrunete anumite condiii de form i fond. Prin urmare, dispoziiile constituionale au un caracter normativ. Acest caracter decurge din necesitatea de a conferi consisten i obligativitate normelor politice, precum i de a asigura respectarea acestora sub sanciunea legii. Din punct de vedere formal, Constituia este o lege prin care se stabilesc principiile generale de guvernare i principiile generale ale legislaiei. Al doilea element formal const n supremaia Constituiei. Constituia este o lege suprem n raport cu toate celelalte legi. Obligaia de a o respecta revine tuturor, inclusiv instituiilor puterii. eful statului are datoria, nscris n Constituie, de a veghea la respectarea acesteia. Din cele prezentate mai sus, putem concluziona c: Legea suprem este un act politico-juridic fundamental, adoptat de naiune sau n numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare i funcionare a puterilor statului i raporturile dintre acestea, principiile generale ale ordinii juridice a societii, precum i drepturile i ndatoririle cetenilor, act care este adoptat i modificat potrivit unei proceduri speciale.

1.2. Constituia Romniei dup revoluia din decembrie 1989


n decembrie 1989, Consiliul Frontului Salvrii Naionale a adoptat Decretul-lege nr. 2/1989, prin care s-a dispus, pe plan juridic, dizolvarea structurilor de putere ale statului socialist, ceea ce a nsemnat practic, abrogarea implicit a articolelor din Constituia din august 1965, referitoare la acestea i s-a prevzut c noul organism (CFSN) este organ suprem al puterii de stat. Ulterior, Consiliul Provizoriu de Uniune Naional (CPUN) a adoptat Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei, relund astfel o tradiie ntrerupt timp de aproximativ 50 de ani. n acest act normativ au fost fixate, printre altele, i atribuiile efului statului, dei actul respectiv nu era o Constituie n sensul formal al termenului. El a avut ns, caracter cvasi-constituional, pentru c a fost adoptat de organul care ndeplinea la acea dat funcia de organ legiuitor i pentru c reglementa instituii cu valoare constituional. n situaia n care n viaa unui stat au loc schimbri politice structurale, i anume, cnd se schimb regimul politic, ori cnd un stat i rennoiete fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesar adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbrile menionate au dus la adoptarea n Romnia a unei noi Constituii n 1991.

Capitolul 1

21

n anul 2003, ca urmare a progreselor nregistrate de societate, a avut loc o reform constituional prin revizuirea Constituiei, n acord cu transformrile socio-economice i culturale ale Romniei. Actuala Constituie este structurat n 156 de articole, care sunt grupate n opt titluri, unele titluri avnd capitole i seciuni. Titlul I, denumit Principii generale, cuprinde norme referitoare la structura unitar a statului romn, la forma sa republican de guvernmnt. n art. 1 alin. (3) al Constituiei, statul roman este caracterizat ca un stat de drept, democratic i social, n care drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate. Cu privire la suveranitatea naional, Constituia arat c aceasta aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. n legtur cu teritoriul, acesta este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. Tot n primul titlu sunt dispoziii prin care se recunoate i garanteaz dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale la pstrarea, dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Sunt, de asemenea, dispoziii prin care este stabilit obligaia statului de a sprijini ntrirea legturilor cu romnii din afara frontierelor rii i de a aciona pentru pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase, cu respectarea legislaiei statului ai cror ceteni sunt. Exist n acest titlu dispoziii privitoare la partidele politice i sindicate, la dobndirea i pierderea ceteniei romne, la relaiile internaionale ale Romniei, simbolurile naionale (drapelul, ziua naional, imnul naional, stema rii i sigiliul statului), limba oficial a statului care este limba romn i capitala rii, care este municipiul Bucureti. Titlul II, denumit Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, stabilete n capitolele I-III principiile directoare n domeniul instituirii drepturilor i libertilor fundamentale i garantarea lor. n capitolul IV, este reglementat instituia Avocatul Poporului, o instituie cu caracter special, avnd drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor. Titlul III, denumit Autoritile publice, cuprinde ase capitole, i este astfel structurat nct s reflecte concepia constituantei cu privire la distribuirea competenelor ntre principalele categorii de instituii care dein exerciiul puterilor n stat i raporturile dintre ele. Astfel, primul capitol cuprinde normele referitoare la parlament, organizarea, funcionarea i sarcinile acestuia. Capitolul II cuprinde norme ce reglementeaz instituia Preedintelui Romniei, stabilind rolul acestuia, alegerea, competena i raporturile sale cu celelalte organe constituionale. Capitolul III cuprinde norme care reglementeaz compoziia, nvestitura, incompatibilitile i actele guvernului. Un capitol aparte, Capitolul IV, este

21

22

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

consacrat raporturilor parlamentului cu guvernul, care reglementeaz obligaia guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. De asemenea, n Capitolul IV este reglementat dreptul parlamentarilor de a pune ntrebri i de a adresa interpelri, de a retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, delegarea legislativ pentru emiterea de ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Capitolul V, Administraia public, reglementeaz administraia public central de specialitate i administraia public local, iar Capitolul VI cuprinde norme referitoare la Autoritatea judectoreasc, reglementnd instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Titlul IV, Economia i finanele publice, cuprinde norme referitoare la economia de pia, proprietate, sistemul financiar, bugetul public naional, impozite i taxe, Curtea de Conturi. Titlul V, Curtea Constituional, reglementeaz controlul constituionalitii legilor. Titlul VI, Integrarea euroatlantic, vizeaz aderarea Romniei la Uniunea European i Tratatul Atlanticului de Nord. Titlul VII, Revizuirea Constituiei, reglementeaz iniiativa revizuirii, procedura i limitele sale, prin care se urmrete garania ferm a respectrii voinei poporului exprimat prin referendum de aprobare a legii fundamentale, cruia trebuie s i se supun nsui parlamentul. Ultimul titlu, Titlul VII, Dispoziii finale i tranzitorii, cuprinde reguli privitoare la intrarea n vigoare a Constituiei, conflictul temporal de legi, instituiile existente i instituiile viitoare.

1.3. Separarea puterilor n stat


Orice proces de conducere social-politic desfurat n vederea realizrii unor obiective de interes general sau prin care se urmrete binele comun al naiunii presupune specializarea activitilor statale, adic stabilirea unor organisme nvestite cu autoritate, care s desfoare nentrerupt i potrivit anumitor metode, practici ori reguli, acelai tip de activiti. Aceast cerin are caracter obiectiv, se impune cu necesitate n viaa oricrui stat, pentru ca procesul de conducere la nivel general s fie eficient. Chiar i n cele mai vechi state ale antichitii s-au stabilit n timp modele de distribuire a autoritii de guvernare anumitor organisme specializate, nvestite cu prerogative de putere, mai mult sau mai puin nsemnate. Aceasta, pentru c orict de simple ar fi, relaiile de putere se cer ordonate, reglementate unitar n societate, orict de puin numeroas ar fi o colectivitate uman, procesul de

Capitolul 1

23

conducere nu poate fi realizat nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism titular al puterii politice2. Principiul separaiei puterilor n stat i gsete reflectare n prevederile Constituiei Romniei. Potrivit art. 1 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, statul romn se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Astfel, puterea legislativ este ncredinat Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat. Camera Deputailor i Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale. Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Prin lege organic se reglementeaz, potrivit art. 73 alin. (3) din Constituie: a) sistemul electoral; organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente; b) organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice; c) statutul deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea i desfurarea referendumului; e) organizarea guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; f) regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; g) regimul strii de asediu i al strii de urgen; h) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; i) acordarea amnistiei sau a graierii colective; j) statutul funcionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; n) organizarea general a nvmntului; o) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; p) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social;

L. Matei, I. Popescu, D. Dinc, Instituiile administraiei publice, Editura Economic, Bucureti, 2002, p. 77.
2

23

24

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

r) statutul minoritilor naionale din Romnia; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care n Constituie se prevede adoptarea de legi organice. Puterea executiv este ncredinat preedintelui i guvernului, fiind un executiv dualist, caracteristic regimurilor parlamentare. Potrivit Constituiei, Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. n ndeplinirea atribuiilor sale, guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Ct privete puterea judectoreasc, aceasta se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege. n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Ministerul Public i exercit atribuiile prin procurori constituii n parchete, n condiiile legii.

1.4. Raporturile dintre cele trei puteri


ntre cele trei puteri se stabilesc mecanisme de colaborare i control reciproc. Interferena puterii legislative cu cea executiv i judectoreasc este un rezultat al aplicrii separaiei puterilor. Dei n teorie aa cum a fost ea fundamentat de gnditorii secolului al XVIII-lea cele trei puteri sunt separate, realitatea constituional confirm numai parial aceast separare. Practica a demonstrat c o separaie absolut ntre puteri ar echivala cu un blocaj constituional i instituional. Pentru a se evita acest lucru, au aprut modaliti de conlucrare ntre puteri. Esenial pentru orice sistem constituional este ca permindu-se interaciunea puterilor, s nu se afecteze substana principiului separaiei care i pstreaz ntru totul valoarea. Modalitile de interferen sunt stabilite n Constituie, avnd deci o for juridic absolut.

Capitolul 1

25

Intervenia puterii legislative asupra puterii executive Constituia stabilete c Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n parlament. Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de zece zile de la desemnare, votul de ncredere al parlamentului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. Programul i lista guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Poate exista i o intervenie a parlamentului n activitatea executivului: constituirea unor comisii de anchet asupra activitii unor departamente ale executivului; ntrebri i interpelri adresate membrilor guvernului; dreptul la informare, prin care parlamentarii au abilitatea de a solicita, n cadrul dreptului de control parlamentar, prin preedinii Camerelor sau ai comisiilor, date, informaii, documente de la guvern i de la organele administraiei publice. Potrivit dispoziiilor art. 109 din Constituie, urmrirea penal a membrilor guvernului poate fi cerut de cele dou camere ale parlamentului, precum i de Preedintele Romniei, iar conform dispoziiilor art. 95, n cazul svririi unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. De asemenea, conform dispoziiilor art. 108 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, guvernul rspunde politic numai n faa parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea guvernului i pentru actele acestuia. Intervenia puterii executive asupra puterii legislative Implicarea direct a puterii executive n activitatea legislativ a parlamentului se concretizeaz prin desfurarea unor activiti precum: iniiativa legislativ; participarea la dezbaterile parlamentare; mesajele adresate de eful statului naiunii, prin intermediul parlamentului. Dreptul guvernului de a iniia proiecte de legi are o justificare politic. Guvernul este responsabil pentru conducerea general a administraiei publice i pentru asigurarea realizrii politicii interne i externe a statului (art. 102 alin. (1)

25

26

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

din Constituie). n virtutea acestei responsabiliti, guvernul trebuie s dein prerogativa de a propune parlamentului proiecte de legi i, totodat, de a face amendamente la propunerile legislative prezentate de parlamentari. n plus, guvernul poate deine o putere de reglementare proprie sau delegat de parlament, n virtutea creia are dreptul s emit n anumite condiii norme cu putere de lege. n ceea ce privete participarea membrilor guvernului la dezbaterile forului legislativ, art. 111 alin. (2) din Constituie prevede c minitrii au acces la lucrrile parlamentului. Desigur, comisiile pot hotr ca anumite lucrri ale acestora s se desfoare fr prezena membrilor guvernului. Justificarea dreptului membrilor guvernului de a participa la lucrrile parlamentului, inclusiv la cele ale comisiilor parlamentare, este aceeai ca n cazul dreptului de iniiativ legislativ. Potrivit art. 111 din Constituie, participarea membrilor guvernului la lucrrile parlamentului este obligatorie dac li se solicit prezena. O alt form de intervenie direct a puterii executive asupra celei legislative const n mesajele adresate periodic de eful statului parlamentului, privind probleme de interes general. n Constituie se prevede c preedintele adreseaz parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. n sistemul constituional romnesc, executivul are prerogative privind finalizarea procesului legislativ. eful statului, dispunnd de puterea de a promulga legea adoptat de parlament, o supune unei ultime verificri n ceea ce privete coninutul acesteia i, chiar constituionalitatea ei. Prin actul promulgrii, legea capt for juridic. Dup promulgare, legea este publicat ntr-o colecie oficial (Monitorul Oficial) care cuprinde n ordine cronologic toate legile adoptate de parlament. Conform prevederilor constituionale, legea se trimite spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n termen de cel mult 20 de zile de la primire. nainte de promulgare, preedintele poate cere parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. Dac preedintele a cerut reexaminarea legii, ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea legii se face n cel mult zece zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea. Legea intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei sau la data prevzut n textul ei. Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, procednd la ceea ce se numete delegarea legislativ (art. 115 din Constituie). Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere,

Capitolul 1

27

ordonanele se supun aprobrii parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea efectelor ordonanei. Alturi de delegarea legislativ de ordin legal, Constituia Romniei reglementeaz, la art. 115 alin. (4) i delegarea de ordin constituional care opereaz n cazul unor situaii excepionale, n care guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. n conformitate cu dispoziiile art. 89 din Constituie, preedintele poate s dizolve parlamentul dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac forul legislativ nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.

1.5. Sistemul de autoriti publice


Termenul de autoritate provine de la latinescul auctoritas, care deriv de la augere, ce nseamn a crete, a spori, a consolida. n dreptul roman, se fcea distincie ntre putere i autoritate, n sensul c puterea aparinea poporului, iar autoritatea era exercitat de Senat. Senatul nu avea dect posibilitatea confirmrii legilor votate de Adunarea Poporului, n timp ce puterea efectiv aparinea magistrailor. Magistraii dispuneau de imperium, adic dreptul de a convoca o armat, de a convoca Adunarea Poporului i de potestas, adic dreptul de a administra, magistratura fiind conceput ca o instituie ce trebuia s fie o replic la regalitate. Constituia Romniei republicat cuprinde n titlul III autoritile publice. Astfel, sunt cuprinse n acest titlu urmtoarele organisme, calificate de constituant drept autoriti publice: Parlamentul (capitolul I); Preedintele Romniei (capitolul II); Guvernul (capitolul III); Administraia public central de specialitate (capitolul V, seciunea 1) ministere, alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, autoriti administrative autonome; Autoritile administraiei publice locale (capitolul V, seciunea a 2-a ) consiliile locale, consiliile judeene i primarii; Autoritatea judectoreasc (capitolul VI) instanele judectoreti, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii.

27

28

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Ca urmare a modificrilor i completrilor aduse Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, prin Legea nr. 286/2006, n categoria autoritilor administraiei publice locale intr i preedinii consiliilor judeene. Se observ c fiecrei puteri n stat i corespund autoriti care realizeaz sarcinile acesteia. Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de cele dou Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul), sarcinile puterii judectoreti, de a soluiona cu putere de adevr legal conflictele juridice care apar n societate, se realizeaz de instanele judectoreti (judectorii, tribunale judeene i Tribunalul municipiului Bucureti, curi de apel i Curtea Suprem de Justiie), iar sarcinile puterii executive sunt realizate de preedinte i de guvern, acesta din urm avnd conducerea general a administraiei publice. De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente fa de guvern, uneori chiar fa de eful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de parlament, altele nu. Autoritile de stat care prin atribuiile lor nu pot fi ncadrate nici n categoria autoritilor legislative i nici n aceea a instanelor judectoreti trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor, n categoria autoritilor executive, administrative, pentru c ceea ce este esenial la aceste autoriti este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii legii. Faptul c unele din aceste organe prezint anual parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de parlament, nu sunt argumente care s le schimbe natura lor juridic: autoriti administrative autonome, aa cum le numete Constituia. Raportndu-ne la autoritile publice consacrate de Constituia Romniei, se pot reine ca autoriti administrative autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii; Curtea de Conturi; Avocatul Poporului; Consiliul Legislativ. Mai pot fi incluse n categoria acestor organe, avnd un statut legal: Serviciul Romn de Informaii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului .a. Apoi, sunt autoriti administrative autonome alese, precum: consiliile locale i primarii.

Capitolul 2

Puterea legiuitoare
2.1. Alegerea Parlamentului Romniei
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat. Acestea se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat1. Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani, care se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora. Alegerile pentru Camera Deputailor i pentru Senat se desfoar n cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea parlamentului. Opiunea pentru un sistem identic de alegere a celor dou Camere legislative confer acestora o legitimitate identic, ambele fiind expresia voinei politice a aceluiai corp electoral. Alegerile pentru Camera Deputailor i Senat au loc la aceeai dat, urmnd ca, pn la ntrunirea legal a noului parlament, mandatul forului legislativ anterior s fie prelungit2. Deputaii i senatorii se aleg n colegii uninominale, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentrii proporionale. Norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70.000 de locuitori. Norma de reprezentare pentru alegerea Senatului este de un senator la 160.000 de locuitori. Numrul locuitorilor care se ia n calcul este cel rezultat n urma ultimului recensmnt al populaiei, publicat de Institutul Naional de Statistic, repartizat pe localiti, corespunztor structurii teritorial-administrative n vigoare3. Alegerile4 se desfoar ntr-o singur zi, care poate fi numai duminica. Aducerea la cunotin public a datei alegerilor se face cu cel puin 90 de zile nainte de ziua votrii, prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a hotrrii guvernului privind data alegerilor.

Vezi art. 62 din Constituia Romniei, republicat. Interesul practic al prelungirii mandatului este asigurarea continuitii activitii parlamentare. 3 Vezi art. 5 i art. 6 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. 4 Vezi Capitolul V din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
2 1

30

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n fiecare colegiu uninominal5, fiecare competitor electoral poate avea doar o singur propunere de candidatur. Un candidat poate reprezenta un singur competitor electoral ntr-un singur colegiu uninominal. Propunerile de candidai se depun la birourile electorale de circumscripie care funcioneaz la nivelul la care sunt alei candidaii respectivi, cel mai trziu cu 40 de zile nainte de data alegerilor. Nu pot candida persoanele care, la data depunerii candidaturii, nu ndeplinesc condiiile prevzute de art. 37 din Constituia Romniei, republicat, pentru a fi alese. nalii funcionari publici pot candida la alegerile pentru Camera Deputailor i Senat numai dac la data depunerii candidaturii le-au ncetat raporturile de serviciu, n condiiile legii. Prin derogare de la prevederile art. 34 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, funcionarii publici de conducere pot candida la alegerile pentru Camera Deputailor i Senat cu condiia de a se suspenda din funcia public pe perioada desfurrii campaniei electorale. Candidaii independeni trebuie s fie susinui de minimum 4% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente din colegiul uninominal n care candideaz, dar nu mai puin de 2.000 de alegtori pentru Camera Deputailor i 4.000 de alegtori pentru Senat. Candidaii independeni pentru circumscripia electoral a cetenilor romni cu domiciliul sau reedina n afara rii trebuie s fie susinui de minimum 4% din alegtorii cu domiciliul stabilit n unul dintre statele ce fac parte din colegiul uninominal pentru care candideaz, dar nu mai puin de 2.000 de alegtori pentru Camera Deputailor i 4.000 de alegtori pentru Senat. Lista susintorilor trebuie s cuprind data alegerilor, numele i prenumele candidatului, colegiul uninominal n care candideaz, numele i prenumele susintorului, codul numeric personal, data naterii susintorului, adresa susintorului, denumirea, seria i numrul actului de identitate al susintorului, precum i semntura acestuia. n list se vor meniona, de asemenea, numele, prenumele i codul numeric personal al persoanei care a ntocmit-o. Persoana care a ntocmit lista este obligat s depun o declaraie pe propria rspundere, prin care s ateste veridicitatea semnturilor susintorilor. Lista susintorilor constituie un act public, cu toate consecinele prevzute de lege. Susintorii pot fi numai ceteni cu drept de vot i domiciliul n colegiul uninominal unde candidatul independent dorete s candideze. Un susintor poate sprijini cte un singur candidat pentru fiecare dintre funciile pentru care se organizeaz alegeri. Adeziunile susintorilor se dau pe propria rspundere a acestora.

Colegiu uninominal subunitate a unei circumscripii electorale, n care este atribuit un singur mandat; circumscripie electoral unitate administrativ-teritorial jude sau municipiul Bucureti ori circumscripia electoral pentru romnii cu domiciliul sau reedina n afara rii, n care se organizeaz alegeri i la nivelul creia se atribuie mandate, n funcie de rezultatele alegerilor.
5

Capitolul 2

31

n fiecare circumscripie electoral, biroul electoral de circumscripie aduce la cunotin public rezultatele preliminare ale alegerilor, cel puin o dat la 24 de ore6, nainte de a obine procesele-verbale i rezultatele votrii de la toate birourile electorale care funcioneaz la nivele inferioare nivelului su. Dup obinerea rezultatelor votrii de la toate birourile electorale care funcioneaz la nivele inferioare nivelului su, organismul electoral responsabil de stabilirea rezultatelor alegerilor la nivelul circumscripiei electorale aduce la cunotin public rezultatele finale ale alegerilor, n cazul n care contestaiile prezentate lui sau instanei de judecat nu afecteaz rezultatele alegerilor. Rezultatele finale ale alegerilor sunt stabilite dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrilor judectoreti prin care se soluioneaz contestaiile naintate. Biroul Electoral Central public rezultatele alegerilor n pres i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n termen util.

2.2. Organizarea Parlamentului Romniei


Cele dou Camere nou alese se ntrunesc la convocarea Preedintelui Romniei n cel mult 20 de zile de la alegeri. Convocarea Camerei Deputailor i a Senatului se face prin decret prezidenial. Pentru validarea mandatelor, fiecare Camer alege n prima sa edin o comisie compus din membri ai Camerei respective. Comisia trebuie s reflecte configuraia politic a Camerei aa cum aceasta rezult din constituirea grupurilor parlamentare. Comisia de validare poate propune invalidarea unui mandat numai n cazul n care constat c alegerea parlamentarului n cauz s-a fcut prin fraud electoral sau cu nendeplinirea oricreia din condiiile constituionale i legale privind alegerea. Organizarea i funcionarea fiecrei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute n bugetele aprobate de acestea. Fiecare Camer i alege un birou permanent. Preedintele Camerei Deputailor i preedintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor. Ceilali membri ai birourilor permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocai nainte de expirarea mandatului. Deputaii i senatorii se pot organiza n grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecrei Camere. Fiecare Camer i constituie comisii permanente7 i

Vezi art. 49 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. 7 Rolul comisiilor permanente este de a examina proiecte de legi, propuneri legislative i amendamente n vederea elaborrii rapoartelor sau avizelor, precum i de a dezbate i hotr asupra altor probleme trimise de biroul permanent; de asemenea, ele pot efectua anchete parlamentare cu ncuviinarea camerei respective.
6

31

32

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune. Birourile permanente i comisiile parlamentare se alctuiesc potrivit configuraiei politice a fiecrei Camere.

2.3. Funcionarea Parlamentului Romniei


Potrivit art. 63 din Constituia Romniei republicat, Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani8, care se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora. Mandatul Camerelor se prelungete pn la ntrunirea legal a noului parlament. n aceast perioad nu poate fi revizuit Constituia i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a parlamentului precedent i continu procedura n noul parlament. edinele i sesiunile Camerelor Camera Deputailor i Senatul lucreaz n edine9 separate. Camerele i desfoar lucrrile i n edine comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor, pentru: a) primirea mesajului Preedintelui Romniei; b) aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat; c) declararea mobilizrii totale sau pariale; d) declararea strii de rzboi; e) suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare; f) aprobarea strategiei naionale de aprare a rii; g) examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii; h) numirea, la propunerea Preedintelui Romniei, a directorilor serviciilor de informaii i exercitarea controlului asupra activitii acestor servicii; i) numirea Avocatului Poporului; j) stabilirea statutului deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora; k) ndeplinirea altor atribuii care, potrivit Constituiei sau regulamentului, se exercit n edin comun.

Durata mandatului mai este cunoscut i sub denimirea de legislatur. n perioada de timp rezervat sesiunilor, ca i n cea a ntrunirii de drept sau obligatorii a parlamentului, Camerele i desfoar activitatea n edine n plen i n edine comune. edina este forma organizatoric n care Senatul i Camera Deputailor dezbat proiectele de lege i propunerile legislative, precum i alte probleme nscrise pe ordinea de zi. n cadrul edinelor, fie separate, fie comune, lucrrile se desfoar potrivit Regulamentelor Camerelor, respectiv Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere.
9 8

Capitolul 2

33

n cadrul unei legislaturi, Camera Deputailor i Senatul i desfoar activitatea n sesiuni10. n afara sesiunilor, parlamentul nu se poate reuni valabil pentru a decide potrivit atribuiilor conferite de Constituia Romniei, republicat. Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc i n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. Convocarea Camerelor se face de preedinii acestora. n afara acestor dou tipuri de sesiuni, Parlamentul Romniei se convoac de drept sau obligatoriu, potrivit dispoziiilor prevzute expres n Constituie11 (art. 92 i art. 93). ntre sesiunile ordinare i cele extraordinare nu exist nicio deosebire din punctul de vedere al competenei materiale conferite Camerelor de constituant. Convocarea parlamentului n sesiune extraordinar nseamn, practic, ntreruperea vacanei parlamentare dintre dou sesiuni ordinare pentru motive foarte importante, excepionale.

2.4. Actele Parlamentului Romniei


Parlamentul Romniei adopt dou mari categorii de acte: acte juridice i acte politice. Primele sunt expres prevzute n Constituie, iar celelalte sunt deduse din practica parlamentar, sancionat ns, n Regulamentul edinelor comune ale Camerelor, precum i n Regulamentele proprii. Este pertinent clasificarea fcut de Curtea Constituional actelor juridice adoptate de Camere: legi constituionale, legi organice, legi ordinare, Regulamentul edinelor comune, moiunea de cenzur. Fiecare Camer a Parlamentului poate adopta urmtoarele acte juridice: Regulamentul propriu de organizare i funcionare, hotrri, moiuni.

Acestea sunt formele organizatorice n care cele dou Camere i exercit funcia de deliberare asupra tuturor problemelor ce le sunt supuse spre adoptare. 11 n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin parlamentului, printr-un mesaj. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. n caz de mobilizare sau de rzboi, parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor. Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult cinci zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.
10

33

34

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri12 i moiuni13, n prezena majoritii membrilor. Acestea sunt acte juridice, caracterizate astfel de Legea fundamental. n afara lor, parlamentul sau Camerele separate adopt declaraii, mesaje, apeluri, care sunt considerate acte cu caracter exclusiv politic. Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei.

Hotrrile sunt acte juridice care pot avea caracter normativ sau individual desigur cu o sfer de cuprindere a relaiilor sociale mai redus dect cea a legilor. Este esena hotrrilor s reglementeze activiti interne ale Camerelor i s produc efecte juridice interne. 13 Moiunea este un act juridic al parlamentului (moiunea de cenzur) sau al Camerelor (moiunea simpl) prin care se exprim o poziie a forului legislativ fa de o anumit problem asupra creia a deliberat.
12

Capitolul 3

Puterea judectoreasc
n Capitolul VI al titlului III din Constituia Romniei sunt reglementate instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Dei aceste trei structuri organizatorice sunt autoriti judectoreti, n sensul Constituiei, puterea judectoreasc este reprezentat doar de instanele judectoreti.

3.1. Consideraii generale


Instanele judectoreti realizeaz justiia n scopul aprrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, precum i a celorlalte drepturi i interese legitime deduse judecii. Justiia reprezint, n sensul Constituiei, activitatea de soluionare a litigiilor juridice prin hotrri, de instanele judectoreti constituite, ntr-un sistem, avnd n frunte nalta Curte de Casaie i Justiie. Justiia se nfptuiete de instanele judectoreti, n numele legii, ceea ce nseamn c actul de justiie izvorte din normele legale i fora lui executorie deriv din lege1. Potrivit art. 2 alin. (2) al Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat, instanele judectoreti din Romnia constituie un sistem din care fac parte: a) nalta Curte de Casaie i Justiie; b) curi de apel; c) tribunale; d) tribunale specializate; e) instane militare; f) judectorii. Activitatea de nfptuire a justiiei se finalizeaz printr-o manifestare de voin care mbrac forma actului jurisdicional (hotrre judectoreasc), iar acest act se bucur, n condiiile legii, de autoritatea lucrului judecat2. Actul de justiie este aadar, tot un act de aplicare a legii, ns n scopul soluionrii unui conflict de interese ntre dou sau mai multe persoane.

Constituia Romniei comentat i adnotat de M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 278. 2 Principiul autoritii lucrului judecat guverneaz activitatea de nfptuire a justiiei i n virtutea lui, un litigiu soluionat printr-o hotrre judectoreasc definitiv nu mai poate forma obiectul unui nou proces avnd acelai obiect, aceeai cauz i aceleai pri. A se vedea i Dicionar de drept civil, vol. I- A-C, M.N. Costin i M.C. Costin, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997.
1

36

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Cealalt autoritate judectoreasc, Ministerul Public, reprezint n activitatea judiciar interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Ministerul Public reprezint ansamblul agenilor statului, numii procurori, constituii ntr-o ierarhie, mputernicii s descopere nclcrile la legea penal, s sesizeze instanele judectoreti competente i s susin n faa acestora acuzaia n vederea sancionrii celor vinovai. Pe lng aceste atribuii principale, procurorii exercit, potrivit legii, i atribuii complementare, precum participarea n procesele civile n care sunt puse n cauz interese ale minorilor sau incapabililor, sau n alte cauze n care apreciaz necesar, supravegherea respectrii legilor n activitatea de punere n executare a hotrrilor judectoreti i a altor titluri executorii etc. Referitor la a treia autoritate judectoreasc menionat de Constituie, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii, acesta este alctuit din 19 membri care au calitatea de demnitari i sunt alei, n adunrile generale ale judectorilor i procurorilor, pe o perioad de ase ani, fr posibilitatea renvestirii. Acest organism are ca principal atribuie aceea de a propune Preedintelui Romniei numirea n funcie i eliberarea din funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari. Totodat, Consiliul Superior al Magistraturii dispune cu privire la promovarea, transferarea, suspendarea din funcie a magistrailor; valideaz examenele de capacitate ale magistrailor; d avize la solicitarea ministrului justiiei i libertilor ceteneti n probleme privind administrarea justiiei. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete, prin seciile sale, rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, pentru faptele prevzute n Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat3.

3.2. Principiile de funcionare a instanelor judectoreti


Aa cum am artat, n Romnia, toate instanele judectoreti, att cele ordinare (judectoriile, tribunalele i curile de apel), ct i cele speciale (tribunalele militare), constituie un sistem n fruntea cruia se gsete autoritatea judectoreasc suprem nalta Curte de Casaie i Justiie care exercit controlul asupra activitii lor, prin intermediul cilor de atac ordinare sau, dup caz, extraordinare. La baza funcionrii instanelor judectoreti n Romnia stau urmtoarele principii constituionale:

Legea nr. 303/2004 a fost republicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 826, din 13 septembrie 2005.

Capitolul 3

37

1) Principiul egalitii tuturor cetenilor n faa legii Potrivit art. 16 din Constituie, cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. 2) Principiul publicitii dezbaterilor Conform dispoziiilor art. 127 din Constituie, edinele de judecat sunt publice, n afar de cazurile prevzute de lege. Prin publicitatea dezbaterilor judectoreti se nelege dreptul prilor dintr-un litigiu i al publicului de a asista la edinele instanelor. Caracterul public al dezbaterilor d garania cetenilor c litigiile vor fi soluionate cu respectarea Constituiei i a legilor, cetenii avnd astfel posibilitatea s controleze nfptuirea justiiei i s poat semnala eventualele ilegaliti svrite n cursul procedurii judiciare. Excepiile de la principiul publicitii dezbaterilor i gsesc justificarea n necesitatea de a nu aduce atingere unor interese de stat, demnitii sau vieii intime a unei persoane. 3) Principiul contradictorialitii dezbaterilor judectoreti Acest principiu desemneaz faptul c prile n proces au dreptul s ia cunotin de toate actele i lucrrile dosarului, de a vorbi n instan i de a formula concluzii. 4) Principiul organizrii unor ci de atac mpotriva hotrrilor pronunate n prim instan Potrivit dispoziiilor art. 129 din Constituie, mpotriva hotrrilor judectoreti, prile interesate i Ministerul Public pot exercita cile de atac, n condiiile legii. Prin aceasta, prile n proces au posibilitatea de a obine, nainte ca soluia litigiului s devin definitiv i irevocabil, remedierea eventualelor erori de fapt sau de drept ce au fost svrite de instana inferioar. Din acest punct de vedere, triplul grad de jurisdicie confer posibilitatea ca hotrrea primei instane s poat fi atacat mai nti cu apel n faa unei instane superioare, iar apoi cu recurs la o instan de casare superioar. n anumite cazuri exist i sistemul bazat pe o dubl ierarhizare a instanelor judectoreti (cnd motive de celeritate n soluionarea litigiilor impun), precum n materia contenciosului administrativ, a litigiilor de munc etc., situaie n care exist doar calea recursului, nu i a apelului, mpotriva hotrrii primei instane. 5) Principiul independenei judectorilor Potrivit dispoziiilor art. 124 alin. (3) din Constituie, judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Aceasta nseamn c judectorii, n activitatea lor de soluionare a litigiilor deduse judecii i ntemeiaz soluia pe care o pronun doar pe lege, fr s fie

37

38

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

influenai n vreun fel, prin ordine de la autoritile ierarhic superioare sau aparinnd altor autoriti. Judectorul are o deplin independen n aprecierea probelor i n stabilirea situaiilor de fapt, potrivit convingerii sale, i aplic n raport de probele administrate n dosarul cauzei, soluia legal. 6) Principiul numirii judectorilor Judectorii sunt numii de Preedintele Romniei la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii pe o perioad nedeterminat. Preedintele, vicepreedintele i preedinii de secii ai naltei Curi de Casaie i Justiie sunt numii de Preedintele Romniei, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, dintre judectorii naltei Curi de Casaie i Justiie, pe o perioad de trei ani, cu posibilitatea renvestirii o singur dat. S-a considerat c nu poate fi acceptat principiul alegerii judectorilor, pentru c judectorul trebuie s fie mai presus de interesele politice ale momentului, s aplice legea i s nu pun n balana justiiei consideraiile unei majoriti sau minoriti. 7) Principiul inamovibilitii judectorilor Potrivit art. 125 din Constituie, judectorii sunt inamovibili, n condiiile legii. Inamovibilitatea const n dreptul judectorului de a nu fi eliberat din funcie dect n condiiile legii, precum i de a nu fi avansat sau transferat fr consimmntul su. Inamovibilitatea asigur judectorului independena, punndu-l la adpost de jocul politic, fcnd prin aceasta din magistratur o adevrat putere n stat, asemenea celorlalte dou puteri ale statului legislativ i executiv. Inamovibilitatea trebuie ns acordat doar acelor judectori care au dat dovezi temeinice c posed calitile morale i intelectuale indispensabile unui bun judector.

Capitolul 4

Puterea executiv
4.1. Preedintele Romniei
4.1.1. Importana Preedintelui Romniei
Preedintele Romniei face parte din puterea executiv. Ca model de organizare a puterii executive, n Romnia ntlnim modelul executivului bicefal sau dualist1. Constituia Romniei, republicat, confer preedintelui patru funcii principale: funcia de reprezentare, funcia de garant al independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii, funcia de a veghea la respectarea Constituiei i funcia de mediere2. Preedintele Romniei este autoritatea de vrf a puterii executive i ocup demnitatea de ef al statului. n aceast calitate, reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii, att n raporturile interne ale acesteia, ct i n relaiile internaionale3. Preedintele4 exercit autoritatea statal la fel ca i alte autoriti publice cum ar fi parlamentul i guvernul, dar spre deosebire de acestea, el personific autoritatea statal5. Pe plan intern se poate meniona, n acest sens, de exemplu, promulgarea legilor, aciune prin care legea este nvestit cu formul executorie sau garantarea independenei rii. Pe plan extern, menionm acreditarea ambasadorilor, primirea scrisorilor de acreditare, semnarea acordurilor internaionale n numele Romniei etc. Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Pentru a-i ndeplini rolul de garant al valorilor

Potrivit acestui model, puterea executiv este repartizat echilibrat ntre eful statului i guvern, avnd legitimiti diferite. Preedintele beneficiaz de o legitimitate popular, rezultat al alegerii sale directe de ctre corpul electoral, iar guvernul este numit de eful statului pe baza votului de nvestitur acordat de parlament. 2 Art. 80 din Constituia Romniei, republicat, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 767, din 31 octombrie 2003. 3 Dei Constituia nu face nicio meniune n acest sens, activitatea de reprezentare a statului romn de preedinte se refer att la raporturile interne ale acestuia, ct i la relaiile internaionale ale Romniei. Aceast concluzie rezult, de altfel, din uzana constituional internaional. 4 Parlamentul nu este nvestit cu prerogativa de a reprezenta statul romn, ci numai poporul, pe cnd preedintele Romniei este nvestit cu aceast prerogativ n mod expres prin Constituie. 5 I. Alexandru, Mihaela Cruan, S. Bucur, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 198.
1

40

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

menionate, dispune de importante prerogative: prezideaz Consiliul Suprem de Aprare a rii; este comandantul suprem al forelor armate; poate declara, cu aprobarea prealabil a parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate; instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen etc.6 Alin. (2) al art. 80 din Constituie l nvestete i cu prerogativa de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Cu toate acestea, Constituia Romniei nu folosete n cuprinsul ei termenul de control prezidenial, deci nu-i acord preedintelui competena de a exercita direct un control de constituionalitate, ci doar dreptul de a sesiza autoritile publice competente. n acest sens, se consider c preedintele acioneaz direct prin sesizarea Curii Constituionale cu privire la constituionalitatea unei legi ce i s-a trimis de parlament n vederea promulgrii7. Acelai alin. (2) al art. 80 precizeaz c pentru a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Aceast mediere se refer la arbitrarea unui conflict ntre cele trei puteri constituionale. Ca mediator sau arbitru, preedintele trebuie s fie imparial. Imparialitatea este facilitat i de faptul c acesta nu este membru al vreunui partid politic.

4.1.2. Alegerea i validarea mandatului Preedintelui Romniei


Preedintele se alege prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat8. La alegerile pentru Preedintele Romniei se pot prezenta candidai propui de partide politice sau aliane politice, constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003, precum i candidai independeni. Partidele i alianele politice pot propune numai cte un singur candidat. Partidele membre ale unei aliane politice care propun un candidat nu pot propune i candidai n mod separat. Candidaturile propuse de partidele i de alianele politice, precum i candidaturile independente pot fi depuse numai dac sunt susinute de cel puin 200.000 de alegtori. Un alegtor poate susine un singur candidat. Ziua alegerilor este duminica. Alegerile au loc n luna anterioar celei n care ajunge la termen mandatul de preedinte. Cu cel puin 45 de zile naintea zilei votrii, guvernul stabilete data alegerilor prin hotrre.

I. Alexandru, Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 295. n literatura de specialitate s-a opinat c preedintele ar putea interveni direct pentru a asigura respectarea normelor constituionale i prin mesaje adresate parlamentului, prin participarea la edinele guvernului sau prin recurgerea la referendum. 8 Art. 81 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat i art. 1 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preedintelui Romniei.
7 6

Capitolul 4

41

Nu pot candida persoanele care, la data depunerii candidaturii, nu ndeplinesc condiiile prevzute la art. 379 din Constituia Romniei republicat, pentru a fi alese sau care au fost alese anterior, de dou ori, ca Preedinte al Romniei. Potrivit art. 81 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea voturilor alegtorilor nscrii n listele electorale. n cazul n care niciunul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, la care particip primii doi candidai ce au obinut n primul tur cel mai mare numr de voturi valabil exprimate pe ntreaga ar. Controlul ntregii proceduri electorale i confirmarea rezultatelor de care depinde, dup caz, organizarea celui de-al doilea tur de scrutin, desemnarea candidailor ntre care va avea loc alegerea i a ctigtorului ce a obinut n final mandatul se asigur de Curtea Constituional10. Pentru a fi declarat ales n al doilea tur, oricare dintre candidai trebuie s obin majoritatea relativ, fiind suficient, prin urmare, i un vot n plus fa de cele obinute de cellalt.11 Dup validare, preedintele depune jurmntul12 prevzut de Constituie, n faa Camerelor Parlamentului reunite n edin comun, dat la care ncepe i exerciiul funciei prezideniale. Mandatul efului statului este de cinci ani, ncepnd de la data depunerii jurmntului i dureaz pn la depunerea jurmntului de noul Preedinte al Romniei. Ocuparea funciei de Preedinte al Romniei de aceeai persoan nu poate fi realizat dect pentru cel mult dou mandate, indiferent dac acestea sunt succesive sau la date diferite.

4.1.3. Incompatibilitatea i imuniti ale funciei prezideniale


Importana funciei prezideniale impune ca preedintele s i se consacre ntru totul, fr a mai fi legat de o alt funcie public sau privat. Acesta fiind arbitru ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, trebuie s fie

Nu pot candida: persoanele care nu au dreptul de vot, persoanele care nu au cetenia romn i domiciliul n ar, persoanele crora le este interzis asocierea n partide politice (judectorii Curii Constituionale, Avocatul Poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic), persoanele care nu au mplinit, pn la ziua alegerilor, inclusiv, vrsta de 35 de ani, persoanele care au ndeplinit anterior depunerii candidaturii dou mandate prezideniale. 10 Validarea mandatului de aceasta are o semnificaie deosebit: confirmarea alegerii Preedintelui Romniei de o autoritate jurisdicional, i nu politic. 11 Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate. 12 Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu!
9

41

42

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

imparial i independent. Doar astfel preedintele poate adopta o poziie pe deplin obiectiv fa de toate prile aflate n conflict. n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui partid i nu poate ndeplini nicio alt funcie public sau privat13. n lumina prevederilor constituionale rezult c preedintele ales trebuie s renune public la calitatea sa de membru al unui partid politic pn n momentul depunerii jurmntului. Validarea mandatului su de Curtea Constituional nu pune n discuie calitatea sa de membru a unui partid politic. Candidatul la funcia de preedinte, al crui mandat a fost validat, poate pstra calitatea de membru al unui partid, dar nu ulterior depunerii jurmntului. n ceea ce privete incompatibilitatea cu orice funcie public, conceptul de funcie public este cel dat de dreptul administrativ14: o funcie n aparatul de stat central sau local implicnd exercitarea autoritii de stat. Preedintele Romniei nu poate exercita nicio funcie privat, indiferent care ar fi natura acesteia sau domeniul de activitate. Aceast incompatibilitate nu mpiedic ns, persoana aleas Preedinte al Romniei s desfoare, ocazional, activiti artistice, publicistice sau de cercetare tiinific, ce ar presupune i valorificarea rezultatelor acestora. Constituia Romniei, republicat, consacr msuri de protecie de tip parlamentar pentru Preedintele Romniei. Astfel, potrivit art. 84 alin. (2), acesta se bucur de imunitate i de neresponsabilitatea juridic pentru opiniile politice exprimate n timpul i n legtur cu exercitarea mandatului su. Regula general este, aadar, imunitatea care are caracter permanent. Excepia acestei reguli o constituie instituia juridic a suspendrii Preedintelui Romniei, precum i punerea sub acuzare a acestuia. Evident, Preedintele Romniei nu poate fi reinut, arestat, percheziionat sau trimis n judecat penal pentru fapte svrite n legtur cu prerogativele prezideniale. Dimpotriv, nclcarea acestor prerogative ridic problema rspunderii efului statului n funcie de natura i gravitatea faptelor ce i se imput.

4.1.4. Atribuiile Preedintelui Romniei


Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de primministru i numete guvernul pe baza votului de ncredere acordat de parlament. n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, preedintele revoc i numete, la propunerea prim-ministrului, pe unii membri ai guvernului. Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a

Vezi art. 84 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat. Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale, nvestirea n funcie fcndu-se n urma ctigrii concursului sau promovrii examenului organizat pentru ocuparea funciei publice.
14 13

Capitolul 4

43

guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia precedent numai pe baza aprobrii parlamentului, acordat la propunerea prim-ministrului. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea prim-ministrului, n alte situaii. Acesta prezideaz edinele guvernului la care particip. Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. n cursul unui an, parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen. Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de guvern, i le supune spre ratificare parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. Preedintele, la propunerea guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai pe lng Preedintele Romniei. Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. El poate declara, cu aprobarea prealabil a parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea preedintelui se supune ulterior aprobrii parlamentului, n cel mult cinci zile de la adoptare. n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin parlamentului, printr-un mesaj. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. n caz de mobilizare sau de rzboi, parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor. Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult cinci zile de la luarea acesteia. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora. Preedintele Romniei ndeplinete i urmtoarele atribuii15: a) confer decoraii i titluri de onoare;

15

Art. 85-94 din Constituia Romniei republicat.

43

44

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

b) acord gradele de mareal, de general i de amiral; c) numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; d) acord graierea individual.

4.1.5. Actele preedintelui


n exercitarea atribuiilor sale, eful statului emite acte cu titlul de decret. Acestea pot avea caracter normativ sau individual. De pild, decretul prezidenial prin care se declar mobilizarea parial sau general a forelor armate sau decretul prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgen au caracter normativ. Decretul prin care se confer decoraii sau prin care se acord gradul de general are caracter individual. Unele decrete emise de Preedintele Romniei trebuie contrasemnate de prim-ministrul, fr de care sunt lovite de nulitate. De fiecare dat cnd le semneaz, prim-ministrul angajeaz rspunderea guvernului pentru coninutul i efectele acestora. Constituia Romniei republicat, prevede la art. 100 alin. (1) c Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului.16 n afar de decrete care sunt acte juridice, preedintele poate ntocmi acte politice (declaraii, apeluri, mesaje). Mesajele au ca suport constituional art. 88 din Constituie, potrivit cruia Preedintele Romniei adreseaz parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii.

4.1.6. Vacana i interimatul funciei de Preedinte al Romniei


Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine: n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv de exercitare a atribuiilor i n caz de deces. n termen de trei luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, guvernul va organiza alegeri pentru un nou preedinte. Dac funcia de preedinte devine vacant ori dac preedintele este suspendat din funcie sau dac se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor17.

16 17

Rezult astfel c nu pot exista decrete prezideniale cu caracter secret. Art. 98 din Constituia Romniei republicat.

Capitolul 4

45

Curtea Constituional constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate parlamentului i guvernului.

4.2. Guvernul
Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice (art. 102 din Constituia Romniei).

4.2.1. Atribuiile guvernului


Rolul administrativ al guvernului se realizeaz n strns legtur cu cel politic, realizarea politicii interne i externe a rii fcndu-se prin iniierea de proiecte de lege, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, orientarea activitii administraiei publice pentru a asigura respectarea Constituiei, legii, programului de guvernare. n ndeplinirea competenelor sale de instituie a puterii executive, alturi de Preedintele Romniei i de conductor al administraiei publice, guvernul exercit atribuii guvernamentale (politice) i administrative. Pentru realizarea competenelor administrative, guvernul intr n raporturi de drept administrativ cu diverse persoane administrative, raporturi juridice care pot fi clasificate astfel: de subordonare n raport cu ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice de specialitate; de colaborare fa de autoritile administrative autonome, fa de Preedintele Romniei; de tutel administrativ n raport cu autoritile administraiei publice locale. Potrivit art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituia Romniei, organizarea guvernului face obiect de reglementare a legii organice. Principalele atribuii ale guvernului, potrivit legislaiei n vigoare, se exercit n urmtoarele domenii: A. n domeniul politico-administrativ: a) atribuii generale: asigur executarea de administraia public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte structuri centrale i teritoriale ale administraiei statului; b) iniiativa legislativ, prin elaborarea i transmiterea ctre parlament a proiectelor de lege;

45

46

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

c) asigurarea ordinii de drept i a linitii publice; d) aprarea rii, prin organizarea, nzestrarea i pregtirea forelor armate; e) politica extern negocierea tratatelor, acordurilor i conveniilor internaionale. B. n domeniul economiei naionale: aprob programe de dezvoltare pe domenii de activitate, precum i n profil regional; aprob balana comercial i de pli externe; aplic reglementri pentru implementarea mecanismelor economiei de pia. C. n domeniul social: stabilete programe de protecie a mediului, de utilizare a forei de munc, de cretere a calitii vieii etc.

4.2.2. Activitatea guvernului


Prim-ministrul conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica guvernului (art. 107 din Constituie), care se dezbat cu prioritate, i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de senatori sau deputai. Prim-ministrul poate desemna un membru al guvernului s rspund la ntrebrile i interpelrile adresate guvernului de senatori sau deputai, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Prim-ministrul ndeplinete i alte atribuii, i anume: reprezint guvernul n relaiile acestuia cu parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale; este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate; contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora; n scopul rezolvrii unor probleme operative prim-ministrul poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale; convoac i conduce edinele guvernului i ale biroului executiv al acestuia. n timpul absenei sale, prim-ministrul poate desemna pe unul dintre minitrii de stat, s conduc edinele guvernului, precum i pe cele ale biroului executiv; semneaz actele adoptate de guvern;

Capitolul 4

47

numete i elibereaz din funcie: a) conductorii organelor de specialitate din subordinea guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al guvernului; b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c) secretarii de stat i consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al guvernului; d) secretarii de stat; e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege; ndeplinete orice alte atribuii prevzute n Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile guvernului. n ndeplinirea atribuiilor care i revin, prim-ministrul emite decizii ca acte administrative. Deciziile prim-ministrului se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena deciziilor. i Guvernul, la fel ca i Preedintele Romniei, poate emite acte cu caracter politic i acte juridice. Actele juridice emise de guvern sunt, potrivit art. 108 din Constituie, hotrrile i ordonanele. Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor, ceea ce nseamn c acestea nu pot cuprinde reglementri primare ale relaiilor sociale, avnd un caracter secundum legem. Hotrrile guvernului, ca i ordonanele, de altfel, se semneaz de primministrul i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Att hotrrile, ct i ordonanele sunt supuse obligaiei de publicare n Monitorul Oficial, cu excepia celor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate. Sanciunea nclcrii obligaiei de publicare este inexistena actului. Prin urmare, publicarea constituie o condiie de validitate a actului, n sensul c hotrrea sau ordonana, chiar legal adoptate sunt valabile i pot fi aplicate numai dup ndeplinirea procedurii publicrii. Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, procednd la ceea ce se numete delegarea legislativ (art. 115 din Constituie). Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea efectelor ordonanei.

47

48

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Hotrrea guvernului i ordonana reprezint acte administrative care pot face obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. n cazul ordonanei, acest lucru este posibil numai pe perioada de abilitare a guvernului, deoarece, dup aceea intr n sfera actelor care privesc raporturile dintre parlament i guvern, fiind exceptate de la competena instanelor de contencios administrativ. Alturi de delegarea legislativ de ordin legal, Constituia Romniei reglementeaz, n art. 115 alin. (4) i delegarea de ordin constituional, care opereaz n cazul unor situaii excepionale, n care guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. Condiia publicitii, prevzut de art. 108 din Constituie, se aplic i n cazul ordonanelor de urgen. Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia sunt obligai s-i ndeplineasc mandatul cu respectarea Constituiei i a legilor rii, precum i a programului de guvernare acceptat de parlament. Guvernul rspunde politic numai n faa parlamentului, ca urmare a votului de ncredere acordat de acesta cu prilejul nvestiturii. Fiecare membru al guvernului rspunde politic n mod solidar cu ceilali membri pentru activitatea guvernului i pentru actele acestuia. Rspunderea politic a guvernului poate consta n demiterea sa ca urmare a retragerii ncrederii acordate de parlament, prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile prevederilor art. 113 i 114 din Constituie. Pe lng rspunderea politic, membrii guvernului pot rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii sau a dispoziiilor derogatorii din Legea privind responsabilitatea ministerial. Rspunderea penal a membrilor guvernului este atras de svrirea de infraciuni n exerciiul funciei lor. Potrivit Legii nr. 115/1999 privind rspunderea ministerial, republicat, constituie infraciuni urmtoarele fapte svrite de membrii guvernului n exerciiul funciilor lor: a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea cu rea-credin a unor date inexacte parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea guvernului sau a unui minister pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului;

Capitolul 4

49

c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termenul prevzut la art. 3 alin. (2), informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul activitii de informare a parlamentului de membrii guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat; d) emiterea de ordine normative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere drepturilor omului. n cazul svririi de membrii guvernului de infraciuni n exerciiul funciilor lor, Legea nr. 115/1999 prevede c pe lng pedeapsa principal se va aplica i pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie de demnitate public sau o funcie public de conducere pe o perioada de la trei la zece ani. Procedura de urmrire penal i de judecare a membrilor guvernului este cea reglementat prin dispoziiile Legii privind responsabilitatea ministerial nr. 115/1999, republicat. Membrul guvernului condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea prim-ministrului.

4.3. Administraia public


4.3.1. Instituiile administraiei publice romneti
4.3.1.1. Noiunea de administraie public Termenul de administraie deriv de la latinescul minister, care nseamn servitor, i este n legtur cu termenul magister, care l desemneaz pe stpnul pe care l slujete i cruia i se subordoneaz18. Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular. Ca orice activitate uman, administraia public i administraia particular urmresc un scop, utiliznd anumite mijloace. Exist administraie particular i administraie public. Deosebirea dintre cele dou tipuri de administraie const n faptul c administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul activitii administraiei publice este att satisfacerea, n mod regulat i continuu, a unor cerine eseniale, comune ntregii colectiviti umane,

18

Al. Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 3.

49

50

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

care exced prin amploarea lor posibilitile particularilor, ct i satisfacerea unor cerine care, prin natura lor, sunt nerentabile i nimeni nu s-ar oferi s le asigure. Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, fr a se cere acordul acelora crora li se aplic. Administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd este necesar, mijloace de constrngere statal. Administraia public face parte din sfera activitilor publice, fiind o activitate social, desfurat n interes general i n regim de putere public. Administraia public poate fi neleas ca un sistem de instituii, cuprinznd diverse structuri administrative care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor statului (n sensul larg, avndu-se n vedere toat gama de acte normative cuprinse n Constituie). Administraia public, n statul de drept, reprezint principala prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la nivelul palierului politic. Ea trebuie s fie continu, omniprezent, prompt i energic, deoarece reprezint necontenit statul, att n interior ct i n exterior. Administraia public este un corp profesional destinat realizrii permanente a serviciilor i ordinii publice, aezat sub autoritatea puterii executive, n special a guvernului. Acest corp de funcionari publici este specializat, permanent i trebuie s funcioneze pentru a asigura continuitatea serviciilor publice, puse la dispoziia cetenilor rii. Acest mod de abordare a administraiei publice este rezultatul sistemului constituional actual. n perioada anterioar Revoluiei din Decembrie 1989, n Romnia, administraia public era n totalitate administraie de stat. Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, suntem n faa unei noi abordri, potrivit creia exist administraie public de stat i administraie public nestatal, a colectivitilor locale, puterea executiv se situeaz deasupra administraiei publice, avnd rolul de a o conduce, de a o controla n limitele stabilite de lege, de a-i stabili direciile de aciune i prioritile. Se impune menionarea faptului c legea fundamental, aprobat prin referendumul naional din 8 decembrie 1991, a fost revizuit prin Legea nr. 429/2003, ceea ce face ca, n continuare, s facem trimitere la Constituia Romniei, republicat. Administraia public este condus de guvern (art. 102 din Constituia Romniei, republicat), care i stabilete obiectivele, direciile i aciunile, dar n acelai timp este subordonat legii, care stvilete arbitrarul. Puterea discreionar a administraiei reprezint puterea de a alege ntre mai multe comportamente, posibiliti legale i nu reprezint o putere arbitrar. Totui, administraia public dispune de o putere discreionar, n sensul c poate alege ntre mai multe comportamente, posibiliti legale. Aceast putere a administraiei nu este una arbitrar, deoarece orice aciune, comportament, trebuie s se subscrie unei norme legale.

Capitolul 4

51

Dac statului i se recunoate dreptul originar de exercitare a administraiei publice, aceasta poate fi exercitat i de colectivitile locale, prin autoriti proprii, constituite n acest scop, activitatea respectiv purtnd denumirea de administraie public local. Administraia public poate fi neleas i ca un sistem de instituii administrative care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Altfel spus, administraia public reprezint un corp de funcionari constituii ntr-un sistem de instituii publice, nzestrate cu mijloace materiale i bneti, cu personalitate juridic i competena de a aciona pentru executarea legii. 4.3.1.2. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice romneti Principiul legalitii Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice. Administraia public, supus rigorilor acestui principiu trebuie s se ntemeieze pe lege, care reprezint baza de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei trebuie s in seama de dou elemente: obligaia de conformare fa de lege; obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii. Scopul fundamental al administraiei publice este acela de a asigura realizarea interesului general, public, exprimat de voina suveran a poporului transpus n lege. Exigenele statului de drept presupun ca, n activitatea sa, administraia public s respecte strict legalitatea, iar n cazul nclcrii ei, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea acesteia. Principiul legalitii, apreciaz E.D. Tarangul19, const n regula ca toate dispoziiile pe care le ia statul, s fie date pe cale general i impersonal i ca toate actele individuale ale statului s fie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i impersonal. n consecin, actele administrative, care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n baza i n cadrele dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de legiuitor. Actul administrativ, ca principal instrument prin care se realizeaz administraia public, este un act unilateral, n sensul c autoritile de execuie

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 4-5.
19

51

52

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

adopt acte obligatorii i executorii, fr concursul sau acordul de voin al celor crora actele respective le reglementeaz conduita. n realizarea activitii lor, autoritile administraiei publice exercit atribuii de putere public, astfel putndu-i impune voina pe cale unilateral. Dac legalitatea activitii administraiei publice este supus controlului jurisdicional, oportunitatea, dimpotriv, este exclus de la acest control. Sfera oportunitii, a puterii discreionare a administraiei este foarte larg i, ca atare, exist posibilitatea de a se confunda uneori cu abuzul. Prin puterea discreionar a administraiei se nelege puterea de a alege ntre mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea. n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ceea ce i permite legea20. Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete n primul rnd sistemul principialjuridic ce guverneaz ntreaga administraie public21. Avnd n vedere c administraia public este prin esena sa o aciune ndreptat spre un anumit scop, iar scopurile prin urmare i funciile ei se stabilesc contient pe baza legitilor dezvoltrii sociale i a intereselor cetenilor, vom observa c acestea (scopurile, funciile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridic. Ca o garanie a principiului supremaiei Constituiei i a legii, pot fi amintite alte dou principii derivate, i anume acela al controlului constituionalitii legilor, exercitat prin Curtea Constituional (art. 140 din Constituie) i principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice22. Egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, este un principiu prin care se stabilete c nimeni nu este mai presus de lege i, de aceea, n ntreaga lor activitate, autoritile administraiei publice, alturi de celelalte autoriti publice, sunt chemate s asigure deplina egalitate n drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, de avere sau de origine social. n acest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural.

Vezi i I. Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, Dreptul, nr. 3/1997, p. 39. 21 N. Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1996; I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977. 22 I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991; F.B. Vasilescu, Constituionalitate i constituionalism, Editura Naional, Colecia juridic, Bucureti, 1998.
20

Capitolul 4

53

Principiul permanenei i al continuitii Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii i de executare n concret a legii realizat de administraia public. Meninerea echilibrului social i a ordinii publice impun satisfacerea anumitor interese generale, publice. Raiunea existenei societii organizate statal nu poate fi neleas fr satisfacerea unor nevoi comune printr-o colaborare n comun a membrilor corpului social. Guvernanii sunt obligai s organizeze aciuni de meninere a ordinii publice i s gireze servicii publice fr de care societatea nu ar putea exista. n societatea omeneasc, observa E.D. Tarangul23, exist anumite nevoi de interes general: nevoia de linite i siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc. Aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute, toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu. Statul trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social. n principiu, constata profesorul E.D. Tarangul24, orice fel de activitate, deci i cea n interesul general, este lsat pe seama iniiativei particulare. De exemplu aprovizionarea populaiei cu alimente, cu lemne, aprovizionarea cu mbrcminte sau cu medicamente sunt, fr ndoiala, activiti de o importan covritoare pentru interesul general. Totui, ele sunt, de regul, lsate pe seama particularilor. Dac, ns, statul constat c iniiativa particular nu mai ofer destule garanii pentru o bun i regulat satisfacere a intereselor i nevoilor generale, el ia aceast activitate asupra sa i o transform ntr-un serviciu public. Desigur, n viziunea actual asupra administraiei publice, caracterul regulat i continuu vizeaz toate aciunile acesteia prin care se organizeaz executarea i se execut n concret legea, nu numai serviciul public. Fa de un peisaj politic schimbtor, administraia public reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, ceea ce i sporete influena asupra societii. Principiul egalitii i al neutralitii Deoarece vizeaz satisfacerea unor interese generale, administraia public trebuie s asigure un acces egalitar la serviciile oferite, pentru toi cetenii, fapt ce decurge din egalitatea tuturor n faa legii. Administraia public trebuie s funcioneze pentru a satisface interesul general i nu un interes particular, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, vrst, ras, partide politice, religie etc.
23 24

E.D. Tarangul, op. cit., p. 14. Ibidem, p. 16.

53

54

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Principiul separrii funciilor publice de cele politice Eficiena organelor administraiei publice n realizarea sarcinilor care le revin depinde n mare msur de calitatea uman i capacitatea profesional a celor care alctuiesc aceste organe. Se impune astfel, o demarcare clar a nivelului personalului de carier (funcionari publici) de nivelul politic al administraiei. Aplicarea acestui principiu vizeaz urmtoarele obiective: crearea unui corp al funcionarilor publici profesionist, imparial, onest, stabil i eficient; mbuntirea sistemului de recrutare i selecie a funcionarilor publici; mbuntirea sistemelor de perfecionare profesional; dezvoltarea mecanismelor ce au ca rezultat creterea mobilitii funcionarilor publici n cadrul funciei publice; delimitarea funcionarilor publici de ali angajai ai statului din cadrul puterii executive. Definirea funciei publice trebuie s se realizeze n special prin luarea n considerare a atribuiilor funcionarilor publici i mai puin a instituiilor unde acetia i desfoar activitatea; mbuntirea coordonrii funcionarilor publici i garantarea aplicrii uniforme de acetia a principiilor administrative; realizarea unui sistem de salarizare i de recompense pentru activitatea funcionarilor publici care s ia n considerare n primul rnd performanele acestora; realizarea unui sistem de recrutare i promovare bazat pe merit, care s ofere garania c cei mai buni funcionari publici sunt promovai. Principiul transparenei Administraia public, incluznd toate structurile sale, nu este i nici nu poate fi considerat un sistem izolat de cadrul social general, de aceea relaia administraie public cetean se impune ca o problem de foarte mare actualitate. Romnia a cunoscut, dup decembrie 1989, o dinamic deosebit a condiiilor economico-sociale, politice i culturale, iar cadrul legislativ a fost i el supus unor multiple transformri i reactualizri, n dorina de a asigura o ct mai bun abordare i soluionare a problemelor cu care se confrunt societatea romneasc. Nu au lipsit stngciile i neconcordanele, dificultile n executare i inerentele tergiversri ale unui sistem n schimbare. Cu toate acestea, legislaia n vigoare promoveaz reglementri moderne, expresie a nelegerii adecvate, Legea nr. 215/2001 stipulnd n chiar primul su articol urmtoarele: Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.

Capitolul 4

55

Ne reine atenia aceast ultim parte: consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit, evident referirea fiind fcut la consultarea prin referendum, neaplicabil n prezent i din cauza lipsei unei proceduri cadru. Cu toate acestea, se nate o ntrebare fireasc: de ce este necesar implicarea cetenilor n deciziile autoritilor administraiei publice locale? n abordarea unui posibil rspuns plecm de la ipoteza c ceteanul nu poate fi indiferent la contextul social i economic n care i duce existena, i la modul n care administraia local lucreaz pentru mbuntirea condiiilor lui de via. De asemenea, considerm c n sistemul administrativ romnesc trebuie s se acorde prioritate crerii condiiilor necesare asumrii responsabilitilor care privesc dezvoltarea localitilor, precum i a tuturor serviciilor publice de interes local, n special, prin accentuarea descentralizrii i a transferului gestiunii responsabilitilor, pe de o parte, din planul central n planul local, iar pe de alt parte, de la administraia public la ceteni. n aceast ordine de idei, un accent deosebit cade pe: transparena deciziilor; informarea ct mai exact de la vrf ctre baz i invers. Participarea cetenilor la luarea deciziilor ntr-o democraie cu tradiie presupune parcurgerea anumitor etape. Prima etap a participrii este informarea, care presupune eforturi att din partea cetenilor, ct i din partea administraiei locale. Administraia public este datoare s emit informaii ctre ceteni privind activitatea i planurile sale pentru ca acetia s poat nelege direciile prioritare ale politicii administrative. Potrivit art. 3 al Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaii de interes public, asigurarea de autoritile i instituiile publice a accesului la informaiile de interes public se face din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei desemnate n acest scop. A doua etap se refer la consultarea cetenilor, aceasta fiind aciunea autoritilor pentru identificarea necesitilor cetenilor, pentru evaluarea prioritilor unor aciuni sau colectarea de idei i sugestii privind o anumit problem. Consultarea nu pune n discuie sistemul de decizie. Autoritatea public are putere de decizie i libertatea de a ine sau nu seama de sugestiile propuse de cetenii consultai. Conform art. 6 al Legii nr. 52 din 21/01/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicate n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 70, din 03 februarie 2003, n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administraiei publice are obligaia s publice un anun referitor la aceast aciune n site-ul propriu, s-l afieze la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i s-l transmit ctre mass-media central sau local,

55

56

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

dup caz. Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. Consultarea implic un dialog real ntre ceteni i reprezentanii administraiei publice. Ea presupune renunarea la atitudinea tip directiv i dogmatic a autoritilor publice i folosirea unui limbaj comun, clar i simplu. De asemenea, pentru creterea eficienei consultrii este necesar: o atmosfer de toleran pentru opinii; ncurajarea exprimrii tuturor, ceea ce este mai important dect oferirea de informaii. n climatul social actual, aceast iniiativ ntmpin multiple dificulti ce decurg din nencrederea general a cetenilor n instituiile statului, de aceea administraia public trebuie s-i refac, n primul rnd, propria imagine. Cea de-a treia etap se refer la nsi implicarea public. Un prim pas const n a recunoate c o implicare public n adevratul neles al cuvntului nu este uor de obinut. Implicarea presupune participarea fiecrei persoane, n funcie de cunotinele i abilitile fiecruia, la rezolvarea problemelor comunitii din care face parte. Acest lucru se poate realiza prin grupuri consultative ceteneti, participarea cu idei sau implicarea n proiectele de dezvoltare a comunitii. Principiul deconcentrrii Prin deconcentrare administrativ se nelege redistribuirea de competene administrative i financiare de ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Deconcentrarea administrativ const n deplasarea n teritoriu a unei pri importante a activitii administraiei publice centrale. Suntem n faa unei forme diminuate a sistemului de centralizare. n cazul unui regim centralizat, n teritoriu acioneaz numai ageni ai organelor centrale le statului. Acetia sunt numii, revocai i rspund exclusiv n faa acestora. Ei sunt simpli ageni administrativi, nu au niciun fel de competen proprie de decizie, avnd doar dou obligaii: s informeze centrul cu privire la situaia local i s execute n teritoriu deciziile centrului. n cazul deconcentrrii administrative pe baze teritoriale, n teritoriu exist nu doar simpli ageni, ci instituii administrative. Acestea sunt instituii ale administraiei statului, numite, revocabile i rspunztoare n faa instituiilor administraiei centrale de stat. Ele sunt nzestrate cu competen proprie de decizie. Instituiile administrative deconcentrate rmn instituii ale statului, subordonate ierarhic, chiar dac au dobndit competen proprie.

Capitolul 4

57

Descentralizarea administrativ pe baza principiului autonomiei locale Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale, comunale, oreneti sau judeene se realizeaz de autoriti liber alese de cetenii colectivitii respective. Avnd la dispoziie, conform prevederilor constituionale, mijloace financiare proprii i beneficiind de putere autonom de decizie, acest sistem rspunde ideii de libertate. Dac centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea administrativ corespunde celor de diversitate. Organizarea administrativ nu s-a realizat niciodat, ntr-o manier categoric, pe o singur dimensiune. Att centralizarea excesiv, ct i autonomia absolut sunt de condamnat, eforturile ndreptndu-se spre a doza corect, spre a realiza un echilibru ntre cele dou extreme. Descentralizarea administrativ se mbin cu autonomia local, n sensul c n unitile administrativ-teritoriale exist i autoritile administrative locale autonome, alese de colectivitile locale, care satisfac interesele publice locale, precum i autoritile administraiei teritoriale de stat, deconcentrate la nivelul circumscripiilor teritoriale, care servesc interesele publice locale i exercit, prin delegare, unele atribuii statale, i n sensul c organele administraiei statului n teritoriu satisfac i interese ale colectivitilor locale. Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene administrative de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, fiind alese de colectivitile locale respective. Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor locale, al autoritilor acestora, n raport cu administraia de stat i cu autoritile care exercit funciile acestuia n unitile administrativteritoriale. Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta european a autonomiei locale25 exerciiul autonom al puterii locale, sunt definite, inndu-se cont de reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz (comune, districte, departamente), dar i colectiviti regionale, n msura n care statele pri la aceast convenie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Prin art. 4 din Carta european a autonomiei locale, Exerciiul autonom al puterii locale, se instituie principiul subsidiaritii, stipulndu-se c aceste

Carta european a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, a fost ratificat prin Legea nr. 199/1997 i publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 331/1997.
25

57

58

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti; c exerciiul puterii publice trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni; c puterile, competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi. Deci, subsidiaritatea presupune c accentul, greutatea, n luarea deciziilor de interes public trebuie s coboare ct mai spre nivelul de baz, s nu mai constituie doar un monopol sau o regul pentru administraia de stat. De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile publice locale autonome la nivelul de baz (comuna i ora), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia, iar excepiile trebuie s le reprezinte autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar i autoritile administraiei de stat. Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public, nu nseamn, ntr-un stat unitar, o delegare sau o diminuare de suveranitate, ntruct autonomia local este prevzut de Constituie i de legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea. Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ, care permite colectivitilor umane teritoriale s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. Potrivit definiiei prevzute la art. 2 lit. l) din Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, descentralizarea reprezint: transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Descentralizarea administrativ teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor locale i a dreptului acestora de a se administra. Descentralizarea administrativ privete rezolvarea unor probleme locale nu numai de autoriti administrative locale, ci i de sectorul privat. Elementele componente ale descentralizrii administrative, pe baza principiului autonomiei locale, sunt: Existena unei colectiviti locale Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituie n circumscripii administrative care coincid sau difer de unitile administrativ-teritoriale ale statului. Aceste colectiviti sociale locale, componente ale colectivitii naionale, au nevoi specifice care i solidarizeaz pe membrii lor. Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de

Capitolul 4

59

exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionarea cu ap, cldura, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea unor drumuri etc. Pe de alt parte, statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, statul este cel care stabilete care dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. De regul, sfera problemelor locale este stabilit sau delimitat prin Constituie sau prin lege. Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionar care s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget propriu. Colectivitatea local s dispun de autoriti administrative proprii, autonome fa de stat Autoritile locale, structuri de conducere administrativ ale colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice. Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar ca aceste autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu reprezentante ale statului plasate n fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri libere, desfurate n circumscripiile colectivitilor teritoriale. Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de organele administraiei publice a statului. Aceast autonomie nu nseamn independena autoritilor administraiei publice locale fa de autoritile centrale ale puterii executive. Supravegherea activitii colectivitii locale de autoritile puterii executive n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart numele de tutel administrativ. Acest tip de control privete numai legalitatea actelor, nu i oportunitatea acestora. Tutela administrativ are caracter excepional, n sensul c trebuie prevzute de lege cazurile n care se exercit, fiind deosebit fundamental de controlul ierarhic.

59

60

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

4.3.1.3. Sarcinile i funciile administraiei publice Sarcinile administraiei publice sunt ndatoriri ce-i revin pentru nfptuirea valorilor politice transpuse n lege, n realitatea sistemului social. Aceste ndatoriri sunt fa de societatea global pe care trebuie s o slujeasc administraia public, satisfcnd trebuinele de ansamblu ale indivizilor care o compun, din punct de vedere al interesului general. Interesul general este formulat n cadrul sistemului politic de organele care dein puterea n stat i de aceea, sarcinile (misiunile) administraiei publice au o pronunat derivaie politic, prin aceste sarcini realizndu-se politica statului. Totodat, trebuie precizat c sarcinile administraiei publice sunt derivate din funciile i politica statului, pentru c administraia public este legat de organizarea societii n stat. Pornind de la coninutul administraiei publice ca activitate, de natur dispozitiv sau prestatoare a activitilor de organizare a executrii i de executare a legii, putem desprinde dou categorii de sarcini: a) sarcini de conducere i de organizare; b) sarcini de prestaie. a) Sarcini de conducere i de organizare Aceste sarcini care revin administraiei publice deriv din funcia tradiional a statului de a reglementa activitatea membrilor societii. Specificul sarcinilor de conducere i organizare const n aciunile cu caracter dispozitiv prin care este organizat executarea i se execut legile n cele mai diferite domenii de activitate social n care acioneaz statul i unitile administrativ-teritoriale. Bineneles c aceste sarcini presupun o serie ntreag de activiti de pregtire a aciunilor, de informare i de documentare, de planificare, de decizie i de control. b) Sarcini de prestaie Aceste sarcini organizate i realizate prin sistemul administraiei publice deriv din funcia societii moderne de a asigura membrilor colectivitii sociale servicii de cele mai diverse feluri. Unele sarcini de prestaie sunt de interes naional, precum cele de aprare a ordinii publice i a siguranei statului sau cele de reprezentare diplomatic. Alte sarcini de prestaie sunt de interes local i privesc satisfacerea unor nevoi materiale sau spirituale ale membrilor societii, aflai la nivelul colectivitilor locale. Astfel sunt serviciile de producere sau de procurare a unor bunuri sau servicii, cele de colarizare, de asisten social i medical etc. Avnd n vedere cele de mai sus, administraia public poate fi definit ca o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii prin activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activiti care se realizeaz, n

Capitolul 4

61

principal, prin sistemul organelor administraiei publice, dar, n subsidiar, i prin alte sisteme de organizare a puterii statului sistemul puterii legiuitoare i sistemul puterii judectoreti precum i n cadrul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de interes public. Referindu-ne la principalele funcii ale administraiei publice n cadrul sistemului social global, se pot identifica urmtoarele26: funcia de mecanism intermediar de execuie, care are menirea de a organiza i a asigura execuia n ultim instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea; funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii, prin care se asigur continuitatea i perenitatea societii; funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun ca urmare a transformrilor care se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice care exprim interesele generale ale societii, interese care sunt formulate prin lege. Instituiile sistemului administraiei publice au misiuni care in de coninutul activitii administrative, activiti de gestiune i nu de putere public. Ca activitate statal, administraia public este strns legat de puterea executiv a statului, reprezentnd o modalitate de realizare a acesteia. Statul, ca form de organizare social, i constituie un sistem de instituii politice care i permite s comande, s guverneze. n subordinea acestor instituii sunt cele administrative, care realizeaz deciziile instituiilor politice. Se poate aprecia c aceste instituii administrative ndeplinesc importante funcii cu caracter politic, legate de existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate modern. 4.3.1.4. Activitile administraiei publice Activiti executive cu caracter de dispoziie Denumirea primei categorii de activiti, anume cele executive cu caracter de dispoziie, relev caracterul deosebit al puterii conferite de lege administraiei publice de a organiza executarea legii. Pe baza acestor activiti se organizeaz executarea legii i se stabilete conduita pe care trebuie s o urmeze diferitele persoane fizice i juridice. Prin aceste activiti, persoanelor fizice i juridice li se impune de administraie un comportament permisiv sau restrictiv, iar n anumite cazuri se poate interveni cu sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor legale.

26

I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p. 41 i urm.

61

62

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n acest cadru de organizare a executrii legii se nscrie i activitatea de poliie administrativ care cuprinde msurile de meninere a ordinii i linitii publice, i cele privitoare la securitatea i salubritatea care trebuie s existe ntr-o societate civilizat. Nerespectarea msurilor de poliie administrativ necesit aplicarea unor sanciuni contravenionale sau a unor sanciuni penale, dup cum este vorba de svrirea unor contravenii sau a unor infraciuni. Denumirea de activiti executive cu caracter de dispoziie exprim n plan funcional puterea conferit de lege administraiei publice de a organiza executarea legii, iar n plan organizatoric exprim noiunea de autoritate public administrativ, autor al actelor administrative, principala modalitate de manifestare a unei voine juridice. n cadrul procesului decizional de organizare a executrii i de executare a legii, deci de aplicare a legii, este necesar o vast i complex activitate de documentare, de consultare a altor instituii. Aceste activiti constituie administraia consultativ i de documentare. La rndul lor, activitile prin care se dezbat problemele n legtur cu care urmeaz s fie luate anumite decizii constituie administraia deliberativ. Apoi, sunt activitile de executare direct a legii, care formeaz administraia activ. Activiti executive cu caracter de prestaie Realizarea valorilor politice exprimate n lege se face de administraia public i prin activiti ce constituie diferite prestaii de interes general, realizate n baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a diferitelor organe ale statului. Actul prestator, prin care se asigur calitatea vieii n cadrul colectivitilor locale, se realizeaz prin administraia public din domeniul salubritii i ocrotirii mediului ambiant, furnizarea de gaze, de curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, pot, transport n comun, construcii i nchirieri de locuine, asisten medical, activiti culturale, educative etc. Instituiile administraiei publice au sarcina de a satisface interesele cetenilor i colectivitii, iar realizarea prestaiilor respective are caracterul unor servicii publice pe care administraia le pune la dispoziia publicului. Aceste prestaii se nfptuiesc tot n baza i n executarea legii i reprezint forme specifice de executare n concret a legii, de realizare a politicii statului prin administraia public. Administraia public poate fi considerat n cazul serviciilor publice, att din punct de vedere formal-organizatoric, dar i material-funcional, ca o totalitate de servicii menite a satisface multiplele i variatele interese i nevoi ale fiecrui cetean i ale societii n ansamblu.

Capitolul 4

63

Activitile executive cu caracter de prestaie realizate de administraia public deriv din noile funcii ale statului n perioada contemporan, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i de executare i respectare a acestor reguli27. Activitile de prestaie sunt legate de puterea statului, fiind prevzute n lege i n actele juridice emise pe baza i n executarea legii, n sarcina administraiei publice. Prestaia ca serviciu public contureaz mai bine specificul administraiei publice ca activitate i ca sistem de instituii publice cu legturi specifice ntre ele i care au ca sarcin principal, realizarea administraiei publice ca activitate de organizare a executrii i de executare a legii. 4.3.1.5. Sistemul administraiei publice romneti Administraia public, din punct de vedere material, se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice, care alctuiesc sistemul administraiei publice. Acest angrenaj este la rndul su subsistem al sistemului organizrii sociale a societii globale. Avnd rolul de realizare a valorilor politice, prin care se exprim interesele generale ale societii, administraia public, privit ca activitate, este legat de puterea n stat. Sistemul administraiei publice este legat, organizatoric i funcional, de puterea legiuitoare i de puterea executiv. Puterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice, pentru realizarea puterii statului. Gruparea colectivitilor sociale, n raport cu care se construiete sistemul administraiei publice, se face pe criteriul teritorial i pe cel funcional, care sunt criterii de organizare a societii. Colectivitile sociale n raport cu care se construiete sistemul administraiei publice alctuiesc populaia rii, element definitoriu al statului. Sistemul administraiei publice se construiete pentru realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii, care se refer la ntreaga populaie a rii i se aplic pe ntreg teritoriul statului i n unitile teritorial-administrative ale acestuia. n temeiul Constituiei Romniei conducerea general a administraiei publice este ncredinat guvernului, care alturi de Preedintele Romniei alctuiesc autoritile puterii executive. Alturi de funcia de guvernare, puterea executiv exercit i funcia de administrare.

27

M. Waline, Droit Administratif, Sirey, Paris, 1963, p. 6.

63

64

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Componentele sistemului administraiei publice se pot grupa, dup raportul acestora fa de stat, n dou subsisteme: subsistemul administraiei publice statale; subsistemul administraiei publice locale autonome. A. Subsistemul administraiei publice statale se organizeaz, n raport cu teritoriul, pe dou paliere: a) palierul central; b) palierul teritorial. a) La palierul central pot fi identificate urmtoarele componente ale sistemului administraiei publice: administraia prezidenial (Preedintele Romniei ca ef al executivului i instituia Preediniei); administraia guvernamental (alctuit din guvern ca unul din cei doi efi ai executivului i instituia public a guvernului); administraia public central de specialitate; ministere i alte organe de specialitate organizate n subordinea guvernului; organe de specialitate nfiinate n subordinea ministerelor; autoritile administrative autonome: cu statut constituional: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ; cu statut legal: Serviciul Romn de Informaii Externe, Banca Naional, Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic, Comisia Naional de Valori Mobiliare, Consiliul Concurenei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Consiliul Economic i Social, Academia Romn etc.; b) La palierul teritorial al administraiei publice statale (n unitile administrativ-teritoriale) se constituie, pe baza deconcentrrii administrative, urmtoarele componente ale sistemului administraiei publice: prefectul, nalt funcionar public, este reprezentantul guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale, funcionnd mpreun cu instituia prefectului, aceasta din urm fiind o instituie cu personalitate juridic, patrimoniu i buget propriu;
Tipul unitii administrativ-teritoriale Comuna Oraul*) Judeul Autoritatea deliberativ Consiliul local Consiliul judeean Autoritatea executiv Primarul Preedintele consiliului judeean

*) n municipiul Bucureti, autoritatea deliberativ este Consiliul General al Municipiului Bucureti, iar cea executiv este primarul general al municipiului Bucureti; la nivelul sectoarelor municipiului Bucureti, autoritatea deliberativ este Consiliul local al sectorului, iar cea executiv este primarul sectorului.

Capitolul 4

65

serviciile ministeriale exterioare, deconcentrate n judee, aflate n raporturi de subordonare fa de ministerele care le-au constituit i sub coordonarea prefectului judeului. B. Subsistemul administraiei publice locale este alctuit din autoriti ale colectivitilor locale, deliberative i executive: Aa cum precizam la nceputul acestei cri, sistemul actual al administraiei publice din Romnia i instituiile sale caracteristice, autonomia i descentralizarea, nu sunt o noutate n sistemul constituional romnesc, ele au, de fapt, o ndelungat tradiie n viaa administrativ a societii romneti, cu sorginte n a doua jumtate a secolului al XIX-lea. Administrarea intereselor locale i judeene, n primele noastre sisteme constituionale, s-a ncredinat judeului i comunei rurale i urbane, care erau circumscripii teritoriale ale statului, nvestite cu personalitate juridic. Baza acestui sistem de organizare a vieii locale a fost Regulamentul Organic din 1831, care, pentru nceput, recunoate numai oraelor un drept de autonomie prin sfaturi oreneti alese de locuitorii acestor orae. Ideea autonomiei, n fapt, a unei administraii publice locale autonome, a devenit apoi un punct programatic n revendicrile Revoluiei de la 1848 din cele dou principate, cerndu-se dreptul pentru fiecare jude de a-i alege dregtorii si. Convenia de la Paris din 1858 a reluat aceste deziderate, iar Statutul lui Cuza din 1864 le recunoate ca principii de organizare ale statului modern romn. Drept urmare, Legea pentru comunele urbane i rurale nr. 394 din 31 martie 1864 i Legea nr. 396 din 31 martie 1864 de nfiinare a Consiliilor judeene recunosc personalitatea juridic a comunelor i judeelor i le doteaz, totodat, cu organe deliberative i executive alese, ce reprezentau interesele locale ale colectivitilor respective. Constituia din 1 iulie 1866 proclama c administrarea intereselor colectivitilor locale se realizeaz prin instituiile judeene i comunale, reglementate prin legi, care au la bas decentralisarea administraiunei mai complect i independina comunal (art. 106 i 107), declarndu-se principial autonomia local. Constituia din 1923 statueaz despre instituiile judeene i comunale, n art. 41 i 108, stabilind c acestea sunt reglementate prin legi ce vor avea la baz descentralizarea administrativ, iar membrii consiliilor judeene i consiliilor comunale sunt alei de cetenii romni prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritilor, la care se puteau aduga prin lege i membrii de drept i membrii cooptai28.

28

I. Muraru, Gh. Iancu, Mona-Lisa Pucheanu, C. Popescu, Constituiile Romne, Texte. Note. Prezentare comparativ, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1993.

65

66

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Potrivit prevederilor Constituiei actuale, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale exist o administraie teritorial format din serviciile publice deconcentrate ale autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, inclusiv prefectul ca serviciu deconcentrat al guvernului (reprezentant), care constituie o administraie teritorial a statului, numit i pe de alt parte, autoriti administrative autonome ale comunelor i oraelor, constituind primul nivel al administraiei publice locale i autoriti judeene, cel de-al doilea nivel al administraiei publice locale autonome, autoritile menionate reprezentnd administraia public local aleas. Delimitarea dintre cele dou componente ale administraiei de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale se realizeaz prin regimurile diferite care se aplic fiecreia dintre componente. Primei, constituind ansamblul serviciilor statului, i se aplic un regim deconcentrat, iar celei de a doua, reprezentat de autoriti alese de colectivitile locale, un regim descentralizat, autonom. Cele dou subsisteme ale administraiei publice nu sunt izolate, ci, dimpotriv, activitatea lor se interfereaz, fiind chiar ntr-o relaie de interdependen. Art. 120 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, arat c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. La aceste principii constituionale, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, se adaug principiile: eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. De asemenea, important de reinut n ceea ce privete raporturile dintre autoritile administraiei publice locale, este art. 6 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, i anume: (1) Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. (2) n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prin urmare, n comune, orae i municipii funcioneaz, ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local, consiliile locale i primarii. n cazul municipiilor funcioneaz aceleai autoriti, ele putndu-se organiza i la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale acestora. Statutul consiliilor locale i al primarilor, n ceea ce privete autonomia local, este definit de Constituie i de Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, ambele autoriti fiind supuse rolului de autoriti administrative autonome n rezolvarea treburilor

Capitolul 4

67

publice din comune i orae. Din acest punct de vedere se impune a se face o distincie ntre treburile publice din comune i orae i treburile publice care depesc sfera local, intrnd n interesul general, asupra cruia pot opera alte servicii ale administraiei publice sau, n virtutea legii, astfel de atribuii pot fi ncredinate autoritilor administraiei locale autonome. ARTICOLUL 122 Consiliul judeean (1) Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. (2) Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii. ARTICOLUL 123 Prefectul (1) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2) Prefectul este reprezentantul guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. (3) Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

4.3.2. Actele administrative


4.3.2.1. Trsturile caracteristice ale actelor administrative Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a administraiei publice productoare de efecte juridice. Cnd spunem c o form concret de activitate d natere la efecte juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau stinge raporturi juridice, mai concret, d natere la drepturi i obligaii pentru subiectele raporturilor juridice. A doua categorie o reprezint formele de activitate ale administraiei publice care nu produc prin ele nsele efecte juridice, n care se cuprind operaiunile tehnico administrative precum i actele exclusiv politice ale acesteia29.

29

Vezi I. Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9 i urm.

67

68

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman de la o autoritate a administraiei publice, n temeiul puterii de stat, pe baza i n vederea executrii legii. Prima trstur caracteristic este aceea c actele administrative sunt acte juridice. Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile tehnicoadministrative. Actul administrativ reprezint o manifestare unilateral de voin juridic fcut n scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, a crei realizare este garantat prin fora de constrngere a statului. Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituii publice administrative nefiind un act administrativ. Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc noi obligaii sau se sting unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoanele fizice sau juridice n faa autoritilor administraiei publice. Refuzul nejustificat de a rezolva o pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege, sau tcerea structurilor administrative publice la formularea unor astfel de pretenii juridice au valoare de acte administrative. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic. Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure persoane la emiterea/adoptarea30 sa putnd participa mai multe persoane ci pentru c el degaj o singur voin care provine de la o autoritate a administraiei publice. Pe baza acestei caracteristici actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit sau n care sunt pri autoritile administraiei publice. Voina juridic unilateral este supus unui regim juridic specific. Manifestarea unilateral de voin pe care o cuprinde un act administrativ este supus unui regim juridic specific, numit regim administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli de form i de fond care reglementeaz emiterea/adoptarea actelor administrative, condiiile lor de valabilitate, controlul legalitii lor etc. 4.3.2.2. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice A. Actul administrativ i legea Dei sunt acte juridice unilaterale, ntemeiate pe puterea public, fora juridic a legii este deosebit de aceea a actelor administrative i la fel regimul

30

Emiterea este termenul utilizat n situaia n care autoritatea emitent este unipersonal, cazul primarilor i al preedinilor consiliilor judeene, ca autoriti executive, iar adoptarea este termenul utilizat n situaia n care autoritatea emitent este colegial, cazul consiliilor locale/Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliilor judeene, ca autoriti deliberative.

Capitolul 4

69

juridic al celor dou categorii de acte juridice. Autoritatea legii se ntemeiaz pe suveranitatea statului, pe cnd autoritatea actului administrativ deriv din lege. Emiterea/adoptarea i aplicarea actelor administrative se ntemeiaz pe organizarea executrii legii i de aceea actul administrativ se subordoneaz ntotdeauna dispoziiilor legii, aspect ce justific i diferitele forme de control la care sunt supuse actele administrative pentru asigurarea legalitii lor. B. Actul administrativ i hotrrea judectoreasc Dei ambele acte sunt acte juridice unilaterale, ntemeiate pe lege, din punct de vedere formal hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se realizeaz puterea judectoreasc, iar actul administrativ este cel prin care se realizeaz intervenia puterii executive n organizarea executrii legii. Deosebirea dintre cele dou categorii de acte nu este ns numai formal, ci i de natur i de regim juridic aplicabil. Astfel, actul administrativ este acela prin care este organizat executarea legii, pe cnd hotrrea judectoreasc intervine pentru a sanciona nclcarea legii, soluionnd un litigiu intervenit ntre pri. C. Actul administrativ i contractul Deosebirea principal dintre cele dou categorii de acte este aceea c actul administrativ reprezint o manifestare de voin unilateral, pe cnd contractul reprezint un acord de voin intervenit n scopul producerii unor efecte juridice, respectiv producerii sau stingerii de drepturi i obligaii. O alt deosebire este pe trmul regimului juridic. n timp ce la actul administrativ vorbim de un regim de drept public, cu referire special la regimul de drept administrativ, ca form a regimului de drept public, la contract vorbim de un regim de drept privat, de drept comun. Totodat, exist deosebiri i ntre actul administrativ i contractul administrativ, care este un contract special pe care l pot ncheia organe ale administraiei publice. 4.3.2.3. Categorii de acte administrative Actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii n funcie de o seam de particulariti i de criterii pe care le vom prezenta n continuare: A. Dup ntinderea efectelor pe care le produc Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria actelor normative i cea a actelor individuale. Actele normative conin reguli generale, impersonale, care se aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci (persoane). Actele individuale sunt acelea care creeaz drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.

69

70

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n funcie de coninutul lor, se pot distinge urmtoarele categorii de acte individuale: a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiecii crora i se adreseaz. Exemplul clasic este oferit de autorizaia de construire, care confer un drept bine determinat unei persoane; b) acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor. Aa este cazul diplomei universitare care atribuie beneficiarului un complex de drepturi i obligaii i nu un drept sau o obligaie determinat; c) acte administrative de sancionare. Prin aceste acte se instituie constrngerea de stat sub forma sanciunii i presupun o constatare a situaiei de fapt i o apreciere asupra vinoviei contravenientului, consemnat, de regul, ntr-un nscris; d) acte administrative jurisdicionale. Acestea sunt acte individuale, de spe i sunt emise de organe ale administraiei publice, care au competena, special atribuit, de a soluiona anumite litigii juridice. Procedura folosit pentru emiterea acestor acte este deosebit de aceea a actelor administrative obinuite, ea presupunnd participarea prilor i manifestarea principiului contradictorialitii n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicionale. B. Dup autoritatea public de la care eman Actele administrative pot fi clasificate i dup autorul actului, dup cum urmeaz: decrete emise de Preedintele Romniei; hotrri i ordonane adoptate de guvern; instruciuni i ordine emise de minitri sau conductorii altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate; hotrri ale consiliilor judeene, ale consiliilor locale ale municipiilor, ale oraelor i comunelor; ordine ale prefecilor; dispoziii ale primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene. C. Dup numrul autoritilor care particip la emiterea/adoptarea actului administrativ Dup acest criteriu actele administrative pot fi: acte administrative emise/adoptate de o singur autoritate; acte administrative la a cror emitere/adoptare particip mai multe autoriti administrative. Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie. n dreptul administrativ romnesc se ntlnesc i cazuri n care actele administrative iau natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la organe diferite. Este cazul concursului de competene n

Capitolul 4

71

form direct (spre exemplu, n situaia actului administrativ emis de mai muli minitri). Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de voin are dou consecine practice: un act nu poate fi revocat sau anulat dect printr-un act simetric, care s cuprind manifestrile de voin ale tuturor organelor care au elaborat n comun actul anterior, ori printr-un act superior tuturor emitenilor; aciunea n justiie trebuie ndreptat mpotriva tuturor organelor participante le emiterea actului. 4.3.2.4. Emiterea/adoptarea i efectele actelor administrative Emiterea/adoptarea actelor administrative reprezint rezultatul exercitrii competenei cu care sunt nzestrate autoritile administrative. Competena administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unei autoriti, compartiment funcional sau persoane (funcionari) i limitele exerciiului lor. Ca element component al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unei autoriti, compartiment funcional sau funcionar public, n temeiul unui act normativ. Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizeaz: competena material, neleas din punct de vedere al coninutului gradului de ntindere a atribuiilor, sau sfera de cuprindere a lor; competena teritorial, ce desemneaz cadrul teritorial n care se exercit atribuiile de o autoritate public administrativ. Spre exemplu, utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de clasificare permite distincia ntre autoritile centrale ale administraiei publice (cu o competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional) i autoritile locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul unitii administrativ-teritoriale comun, ora, municipiu, jude); competena personal, care evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care ocup o anumit funcie. n acest sens, o anumit competen revine primarului i o alta preedintelui consiliului judeean. Actul administrativ va trebui s fie ntotdeauna conform cu coninutul legii i al celorlalte acte normative pe care le pune n aplicare. Aceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei legii n dreptul romnesc. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate celelalte acte normative date n baza i n executarea legii. Conformitatea actului de drept administrativ cu coninutul legii i a celorlalte acte normative este o condiie de fond a acestuia.

71

72

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Condiii de form i de procedur n emiterea actului administrativ Condiia privind forma scris a actului administrativ este rezultatul prezumiei de oficialitate a acestuia. Astfel, un act administrativ, pentru a fi considerat legal, trebuie s provin de la o instituie oficial, nvestit cu anumite atribuii. Ct privete forma scris, aceasta trebuie s existe ntotdeauna pentru actele normative, deoarece acestea sunt supuse obligaiei de publicare. Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor administrative (de drept administrativ), presupune un numr de operaiuni succesive care concur la emiterea unui act valabil. Aceste operaiuni sunt considerate condiii anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Dintre condiiile anterioare emiterii actului administrativ amintim: avizarea; obinerea acordului unui alte entiti publice; ntocmirea unor studii; propuneri; rapoarte. Condiiile procedurale concomitente emiterii actului sunt: cvorumul i majoritatea necesar pentru adoptarea actului. Cvorumul desemneaz numrul membrilor unui organism colegial necesar a fi prezeni pentru ca el s poat lucra valabil, pe cnd majoritatea necesar evoc numrul de voturi exprimate n favoarea adoptrii unui anumit act. Condiiile posterioare emiterii actului au n vedere: aprobrile din partea organismelor ierarhic superioare; publicarea (actelor normative); comunicarea (actelor individuale). O condiie distinct a valabilitii actelor administrative este oportunitatea acestora. Ea se distinge de condiia legalitii, dei unele sisteme de drept consider oportunitatea ca o condiie de legalitate. Oportunitatea actelor administrative reprezint aptitudinea autoritilor administrative de a emite acte administrative, innd cont de raportul optim dintre resurse i beneficii, de a evalua condiiile de timp i spaiu n ndeplinirea sarcinilor ce le revin, astfel nct actele emise s corespund pe deplin unor nevoi concrete, realiste. Astfel, administraia trebuie s fie suficient de flexibil pentru a-i putea adapta metodele de intervenie la viaa social i condiiile specifice. ntre oportunitate i legalitate exist o relaie de interdependen, n sensul c un act ilegal nu poate fi oportun, pe cnd un act legal poate s fie neoportun, deoarece el nu mai corespunde mprejurrilor avute n vedere n momentul emiterii lui.

Capitolul 4

73

4.3.2.5. Suspendarea, abrogarea i desfiinarea actelor administrative Suspendarea este o operaiune care conduce la ncetarea temporar a efectelor unui act administrativ, atunci cnd exist dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa. Suspendarea actelor administrative normative i individuale poate fi dispus fie de organismul emitent, fie de cel ierarhic superior sau de instana de judecat nvestit, n conformitate cu Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, pentru a se pronuna asupra legalitii unui act administrativ. Abrogarea este operaiunea prin care entitatea administrativ emitent sau cea ierarhic superioar scoate din vigoare un act administrativ, printr-o manifestare de voin contrar aceleia coninut de actul iniial. Anularea este operaiunea de desfiinare a unui act administrativ, atunci cnd acesta este ilegal. Anularea actului administrativ poate fi dispus att de instanele de judecat, ct i de organul ierarhic superior.

4.3.3. Categorii de resurse umane n cadrul sistemului administraiei publice


Din perspectiv managerial, administraia public reprezint un sistem de organizaii, ntre care se stabilesc o multitudine de relaii de subordonare, colaborare, participare, prestri servicii etc., ntr-o veritabil reea care asigur att cadrul necesar aplicrii legii, ct i aplicarea concret a acesteia, sistem ce asigur continuitatea i permanena guvernrii. Avnd n vedere amploarea, varietatea acestei reele de organizaii ale administraiei publice i complexitatea activitilor pe care acestea trebuie s le ndeplineasc, precum i faptul c administraia public nu este altceva dect activitatea unor oameni care realizeaz aceast activitate n raport cu ali oameni, managementul resurselor umane din administraia public dobndete valene aparte. Se poate lesne constata faptul c performana administraiei publice nu se poate atinge dac nu exist oameni capabili, competeni, activi, bine pregtii i care neleg dimensiunea binelui public. Se poate spune, deci, c eficacitatea i eficiena organizaiilor administraiei publice, n realizarea sarcinilor care le revin, depind n mare msur de calitatea uman i capacitatea profesional a celor care activeaz n cadrul acestora. Cu alte cuvinte, valoarea i potenialul acestor organizaii sunt legate n mod semnificativ, uneori chiar decisiv, de calitatea oamenilor care le alctuiesc. Pentru realizarea corpului de profesioniti n msur s satisfac exigenele unei administraii publice performante, apare astfel ca obligatorie condiia unei atente i corecte recrutri i selecii. Miza acestui proces de evaluare pare a avea o importan excepional i transcende realitatea imediat satisfacerea interesului public printr-un serviciu public de calitate. Fr a detalia, ne permitem doar s

73

74

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

subliniem dou posibile premise explicative: a) locul central i cvasipermanent pe care l ocup n existena individului uman interaciunea cetean-administraie public; b) adevrul potrivit cruia calitatea funcionarilor publici i a administraiei exprim deopotriv att proba obiectiv a valabilitii unui sistem politic la un moment istoric dat, ct i msura potenialului de dezvoltare viitoare a unei colectiviti umane (locale, naionale etc.). Astfel, se poate conchide c de calitatea uman a funcionarilor, de pregtirea profesional i de voina lor de a-i ndeplini atribuiile depinde ordinea social i chiar bunstarea general. Trebuie subliniat faptul c n administraia public i desfoar activitatea nu doar funcionari publici, ci i personal contractual i funcionari politici. Schematic, o taxonomie a personalului din administraia public arat astfel: A) Funcionari publici: nali funcionari publici; manageri publici; funcionari publici de conducere; funcionari publici de execuie; B) Personal contractual; C) Funcionari politici. 4.3.3.1. Funcionarii publici Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, vzut ca ansamblul de atribuii i responsabiliti stabilite n vederea realizrii prerogativelor de putere public de sistemul administraiei publice31. Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale32. n Romnia, exist n jur de 120.000 de funcii publice, numr destul de mare dac avem n vedere c funciile publice vizeaz doar prerogativele de putere public i nu orice tip de activitate din cadrul organizaiilor administraiei publice. Puterea public este vzut ca ansamblul de prerogative atribuite

Aceast categorie de resurse umane este reglementat n Romnia de: Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat i actualizat; Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici; Legea nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici; Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciei publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. 32 Legea nr. 188/1999.
31

Capitolul 4

75

administraiei publice pentru a promova interesul general ori de cte ori vine n contradicie cu interesul particular (J. Rivero). Puterea public poate fi definit i ca un concept complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voina de a conduce a unui grup i autoritatea cu care acesta este nvestit, prin lege, sau alte condiii; competena, adic aptitudinea de a lua decizii juste pentru ntreaga comunitate; existena coeziunii i absena constrngerii (A. Hauriou)33. Puterea politic este caracterizat ca o putere global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i apra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pace social i ordine ntr-o comunitate uman, fiind necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se topeasc ntr-o voin general unic, exprimat i impus la nevoie prin fora fiecrui individ de autoriti publice desemnate n mod legitim34. n acest context, procesele de reform a funciei publice trebuie s vizeze reducerea numrului de funcii publice n acord cu atributele de putere public. n acest moment, ca urmare a valurilor de transformri a unor funcii, n administraia public romneasc, exist o multitudine de ocupani ale cror activiti sunt specifice personalului contractual, fr a ngloba atribute de putere public. n funcie de complexitatea sarcinilor de realizat, nivelul studiilor, experienei, exist mai multe categorii de ocupani ai funciilor publice. Trsturile fundamentale care caracterizeaz funciile publice: a) sunt create pentru realizarea puterilor publice, a atribuiilor stabilite prin lege instituiile publice administrative; b) au caracter permanent, n sensul de funcionare continu n scopul satisfacerii unui interes general, n mod continuu i neintermitent, ct timp exist competena pe care funcia public o realizeaz; c) sunt create prin lege sau prin acte emise n baza legii, prin act de putere, deci unilateral i nu contractual. n acelai timp, funciile publice pot fi modificate sau poate fi schimbat coninutul lor, n mod unilateral, prin lege sau act subsecvent, fr acordul celor care le exercit; d) sunt organizate pentru a satisface interesele generale, publice, i nu interesele personale; e) au un anumit grad de specializare, o competen determinat de lege, n cadrul creia urmresc satisfacerea unui anumit interes general. Statutul funcionarilor publici Funcionarul public este numit de instituia public sau autoritatea competent, potrivit legii i nvestit n mod legal cu atribuiile unei funcii
33

A. Parlagi, Dicionar de administraie public, Editura Economic, Bucureti, 2004, p. 190, Armenia Androniceanu, Management public, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 58. 34 C. Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Economic, Bucureti, 2002, p. 207.

75

76

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

publice, cu o activitate ce are ca scop asigurarea funcionrii continue a unui serviciu public. Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice nu este suficient ca atribuiile i responsabilitile care formeaz diferitele funcii publice n cadrul structurilor administraiei publice s aib caracter legal, ci mai este necesar s fie deinute n mod legal de cei care le exercit, deci acetia s fie abilitai, nvestii legal. Funcionarii publici sunt nvestii n funcie printr-un act administrativ de numire, unilateral. Funcionarul public este nvestit cu atribuiile care i alctuiesc competena, nu de cel care l-a numit, ci de lege, aceasta organiznd funcia n vederea satisfacerii unui interes general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite pentru aceasta i oricare persoan, care ntrunete condiiile legii, poate aspira la accesul i exercitarea funciei respective. Funciile publice sunt exercitate de persoane fizice care i fac din aceast exercitare o carier. Prin numirea n funcia public, funcionarul este nvestit cu un statut legal n care sunt prevzute drepturile, obligaiile i responsabilitile acestuia. Situaia juridic a funcionarului public este aadar statutar. Fiecare funcionar public are un drept personal la promovarea n funcie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc. Fiind atribuite n interes general, aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau suprimate prin lege, n scopul creterii eficacitii serviciului public. Drepturile i obligaiile generale ale funcionarilor publici fac obiectul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat35, modificat i completat. Condiiile de acces pentru ocuparea funciilor publice. Numirea i avansarea Potrivit dispoziiilor art. 54 din Legea nr. 188/1999, republicat, poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele cerine: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate;
35

Legea nr. 188/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 365, din 29 mai 2007 i apoi a fost modificat i completat.

Capitolul 4

77

f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii apte ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, aa cum este definit prin lege. Pentru ocuparea unei funcii publice, prin lege, se pot prevedea i alte cerine speciale, precum cele referitoare la vrst, aptitudini ori efectuarea unui stagiu de specialitate. Potrivit dispoziiilor art. 62 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, la intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul are urmtoarea formul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu. Formula religioas de ncheiere va respecta libertatea convingerilor religioase. Depunerea jurmntului prevzut la alin. (6) se consemneaz n scris. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Obligaia de organizare a depunerii jurmntului aparine persoanei care are competena legal de numire. Totodat, funcionarii publici, la numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice o declaraie de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual potrivit legii (a se vedea art. 47 alin. (2) din Legea nr. 188/1999). Aceast declaraie se d pe propria rspundere i cuprinde referiri la bunurile soului/soiei sau copiilor minori. Intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii. Concursul are la baz principiile competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale.

77

78

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Anunul privind concursul se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a i ntr-un cotidian de larg circulaie, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului. n mod excepional, termenul de 30 de zile poate fi redus, n condiiile legii, pentru concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de execuie temporar vacante (art. 57 alin. (1)-(4) din Legea nr. 188/1999). Modul de organizare i funcionare a concursului se stabilete prin hotrre a guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local (art. 62 alin. (3) din Legea nr. 188/1999) i reprezint de fapt numirea ntr-un post corespunztor unei funcii publice dintre cele cu care sunt prevzute serviciile publice. La debutul n profesie, absolvenii instituiilor de nvmnt vor fi numii n funcii publice vacante dup promovarea concursului, iniial pentru o perioad de stagiu de 12 luni pentru funcionarii din clasa I (cei cu studii universitare de licen, absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent), de opt luni pentru cei din clasa a II-a (cei cu studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom), i ase luni pentru cei din clasa a III-a (cei cu studii liceale, respectiv studii medii liceale finalizate cu diplom de bacalaureat) a se vedea dispoziiile art. 9 i art. 60 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Odat cu numirea n funcie se constituie un dosar profesional al funcionarului public, dosar care va cuprinde toate actele ce privesc situaia sa profesional i disciplinar, nregistrate i numerotate cronologic36. Conform dispoziiilor art. 25 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 dosarul profesional pentru fiecare funcionar public se ntocmete n scopul asigurrii gestionrii eficiente a resurselor umane, precum i pentru urmrirea carierei funcionarului public. n acest dosar este interzis s se fac referire la opiniile politice, sindicale, religioase sau de orice alt natur. Funcionarul are dreptul s cunoasc dosarul su profesional i s i se elibereze la cerere, copii din acesta. Instituia respectiv are obligaia s permit funcionarului s-i exercite dreptul la cunoaterea dosarului personal. Conform dispoziiilor art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public.

36

A se vedea dispoziiile Hotrrii Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 341, din 19 aprilie 2004.

Capitolul 4

79

Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz: a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Prin urmare, funcionarii publici au obligaia de a se abine de la efectuarea oricror activiti cu scop lucrativ care contravin demnitii, prestigiului i normelor de comportare ce decurg din poziia lor oficial. Pentru activitatea desfurat, funcionarii publici sunt apreciai (notai) anual de efii ierarhici cu privire la activitatea i comportarea n timpul serviciului. Notarea profesional const n aprecierea funcionarului ca: foarte bine, bine, satisfctor sau nesatisfctor. Este obligatoriu ca notarea s fie motivat temeinic, s fie exact i obiectiv. Notarea fcut superficial, n mod nesincer sau cu rea-credin constituie abatere de serviciu i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat. n situaia n care are loc restrngerea numrului de posturi la o autoritate sau la o instituie public, conductorul autoritii sau instituiei publice va avea n vedere rezultatele obinute de funcionarii publici la evaluarea anual a activitii. Tot pe baza activitii apreciate n modul amintit, funcionarii pot fi avansai n funcii, trepte, clase, grade i categorii. Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici Potrivit dispoziiilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pentru crearea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici s-a nfiinat, n subordinea guvernului, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre prim-ministrul. Aceast agenie este finanat de la bugetul de stat i are atribuiile prevzute n art. 22 din lege, dintre care menionm: elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind funcia public i funcionarii publici;

79

80

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul su de activitate. Agenia ine evidena funciilor publice i a funcionarilor publici pe baza datelor personale ale funcionarilor publici transmise de autoritile i instituiile administraiei publice centrale i locale. n prima lun a fiecrui an, autoritile i instituiile publice vor transmite modificrile intervenite n situaia funcionarilor publici. n baza dispoziiilor art. 24 din Legea nr. 188/1999, gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, de un compartiment specializat, care colaboreaz direct cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici Drepturile funcionarilor publici Funcionarii publici din sistemul administraiei publice au, potrivit legii, n calitate de personal al autoritii sau instituiei publice respective, o serie de drepturi cu caracter economic i social privitoare la salariu, concediu, asisten social i pensie etc., drepturi care se studiaz pe larg la disciplina dreptul muncii. Funcionarii publici au ns unele drepturi strns legate de funcia lor, mai ales de profesia din care face parte funcia lor. Dintre aceste din urm drepturi amintim n primul rnd, dreptul de a i se asigura funcionarului public legal nvestit exercitarea funciei sale. Corelativ dreptului amintit i corespund dou obligaii, una din partea autoritilor i instituiilor administraiei publice, de a lua toate msurile pentru a asigura exercitarea dreptului la funcie al funcionarului respectiv, i a doua din partea celorlalte persoane, din afara sistemului organelor administraiei publice, de a da ascultare i de a duce la ndeplinire sarcinile pe care le traseaz funcionarii publici. Cu privire la aceast din urm obligaie, amintim pe aceea a contribuabililor de a plti impozitele. Referitor la obligaia autoritilor i instituiilor administraiei publice de a asigura dreptul funcionarului public la exercitarea funciei, amintim mijloacele de convingere i de constrngere pe care trebuie s le adopte fa de cei care nu dau ascultare funcionarului public n vederea exercitrii funciei sale. n acest scop este instituit i dreptul la protecia legii n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta, autoritatea sau instituia public fiind obligat s asigure protecie funcionarilor publici mpotriva ameninrilor,

Capitolul 4

81

violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victime (art. 41 din Legea nr. 188/1999). Totodat, autoritile i instituiile administraiei publice trebuie s propun sau s adopte acele norme prin care s asigure salariul corespunztor i alte drepturi pentru a crea funcionarului public un trai decent. Un alt drept este acela de a se asigura ocuparea funciilor publice doar de persoanele care au o anumit calificare profesional. Prin lege este prevzut condiia studiilor superioare juridice sau administrative pentru secretarii comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor. n acest context subliniem existena facultilor de administraie public pentru pregtirea celor care vor ocupa funcii de execuie sau de conducere n administraia public. Un alt drept este cel al asigurrii continuitii sau stabilitii n funcie pentru funcionarii publici din sistemul administraiei publice (art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999). Consacrarea unui astfel de drept garanteaz posibilitatea funcionarilor de a nu fi nlturai din funcie cu ocazia schimbrilor politice, precum i posibilitatea de a-i exercita dreptul la carier. Aceast posibilitate nu este ns absolut, pentru c trecerea n alt funcie poate fi determinat de promovare, de necesitatea rotirii pentru prevenirea rutinei administrative sau de delegare, detaare sau alte cazuri de modificare a raportului de funcie datorit unor necesiti ale serviciului public. Un alt drept este cel privind posibilitatea ce li se acord funcionarilor publici de a se plnge autoritilor i instituiilor competente, respectiv instanelor de contencios administrativ, atunci cnd fa de ei se iau msuri abuzive legate de comportamentul disciplinar (art. 80 din Legea nr. 188/1999). Dreptul la opinie al funcionarului public este garantat, i n acest context se menioneaz c este interzis orice discriminare ntre funcionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur (art. 27 din Legea nr. 188/1999). Exist totui o interdicie, anume aceea care prevede c funcionarii publici, n cadrul serviciului, trebuie s dea dovad de rezerv n manifestarea opiniilor politice care ar putea influena imparialitatea lor n exercitarea atribuiilor ce le revin. Un alt drept este acela al cumulului de funcii n anumite condiii prevzute de lege. Dintre drepturile comune cu cele ale salariailor amintim pe cel de asociere sindical, prevzut n art. 29 din Legea nr. 188/1999 i n Legea nr. 54/2003 cu privire la sindicate. n legtur cu dreptul de mai sus este i dreptul la grev.

81

82

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

De asemenea, un alt drept este cel referitor la restituirea cheltuielilor de transport i cazare, precum i la indemnizaia pentru cheltuielile de ntreinere (diurna) pentru deplasrile efectuate n timpul serviciului. Un alt drept este cel privind alocaia de stat pentru copii, sau dreptul la reducerea tarifelor pentru transportul n comun, n condiiile stabilite prin hotrre de guvern. Mai menionm dreptul la uniform gratuit pentru instituiile unde se impune acest lucru, dreptul la concediu anual de odihn, la cel medical i la alte concedii. Potrivit dispoziiilor art. 39 din Legea nr. 188/1999, funcionarii publici beneficiaz de pensii, precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii. Funcionarii publici au dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii. Obligaiile funcionarilor publici Funcionarii publici au unele obligaii comune cu ale salariailor ncadrai pe baz de contract individual de munc, n legtur cu ndeplinirea ndatoririlor de serviciu, respectarea disciplinei muncii, ridicarea nivelului de cunotine etc. Potrivit dispoziiilor art. 43 din Legea nr. 188/1999, funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc n mod imparial, cu profesionalism i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Totodat, au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege. Aceast obligaie presupune i pe aceea de a nu avea ndeletniciri n afara serviciului care s fie contrare funciei pe care o ndeplinesc. Cea mai important obligaie este cea de subordonare a funcionarilor ierarhic inferiori fa de funcionarii ierarhic superiori. n exercitarea atribuiilor funciei de conducere, funcionarii ierarhic superiori au un drept de instruciune prin aceea c traseaz sarcinile pentru funcionarii ierarhic inferiori, precum i un drept de control al activitii acestora. Dreptul de instrucie se realizeaz adesea prin ordine, circulare i alte categorii de dispoziii, iar controlul se realizeaz sub forma controlului ierarhic i a celui intern. Potrivit dispoziiilor art. 45 din Legea nr. 188/1999, funcionarii publici rspund, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici.

Capitolul 4

83

Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia astfel de situaii. n cazul n care execut un ordin vdit ilegal funcionarul este inut s rspund, n oricare dintre formele rspunderii juridice, alturi de emitentul actului. O alt obligaie este aceea de a pstra secretul de stat i de serviciu i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public (art. 46 din Legea nr. 188/1999), att n interiorul instituiei n care lucreaz, ct i n afara acesteia. Au, totodat, datoria s furnizeze publicului, n cadrul serviciului, informaiile cerute, cu respectarea obligaiei de pstrare a secretului de stat, a celui profesional (de serviciu) i a obligaiei de discreie profesional (de confidenialitate). Este interzis funcionarilor publici ca direct sau indirect s solicite, s accepte sau s fac s li se promit pentru ei sau pentru alii, n considerarea situaiei lor oficiale, daruri sau alte avantaje (este vorba de infraciunea de luare de mit). Totodat, funcionarilor publici le este interzis s primeasc cereri a cror rezolvare nu intr n competena lor i care nu le sunt repartizate de efii ierarhici, ori s intervin pentru soluionarea lor, aa cum prevd i dispoziiile art. 48 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 (este vorba de infraciunea de abuz n serviciu i de cea de trafic de influen). Funcionarii publici sunt obligai s colaboreze la aducerea la ndeplinire a sarcinilor de serviciu i s se suplineasc n caz de absen n cadrul specialitii lor, cu obligarea pstrrii discreiei profesionale sau a secretului de serviciu. Categorii de funcii i funcionari publici Conform dispoziiilor art. 7 din Statut, funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice; b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a, funcii publice din clasa a III-a; c) funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i funcii publice locale.

83

84

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i al responsabilitilor cu caracter specific al unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii competenelor lor specifice, sau care necesit competene i responsabiliti specifice. Potrivit dispoziiilor art. 8 al Legii nr. 188/1999, funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome. Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Funciile publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. n baza dispoziiilor art. 9 din Statut, funciile publice se mpart n trei clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz: a) clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b) clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; c) clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplom de bacalaureat. n conformitate cu dispoziiile art. 10 din Legea nr. 188/1999, dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz: a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; b) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie. Potrivit dispoziiilor art. 11 din Statut, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Pot fi numite funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional debutant.

Capitolul 4

85

Pot fi numii funcionari publici definitivi: a) funcionarii publici debutani care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciei publice de minimum 12 luni, opt luni i, respectiv, ase luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite. Conform anexei Legii nr. 188/1999, sunt funcii publice: I. Funcii publice generale A. Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici 1) secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 2) secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3) prefect; 4) subprefect; 5) inspector guvernamental. B. Funcii publice de conducere 1) director general din cadrul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 2) director general adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3) secretar al judeului i al municipiului Bucureti; 4) director din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i director executiv n cadrul instituiei prefectului, n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; 5) director adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv adjunct din cadrul instituiei prefectului, n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; 6) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; 7) ef serviciu; 8) ef birou. C. Funcii publice de execuie 1) consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; 2) referent de specialitate; 3) referent.

85

86

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

II. Funcii publice specifice A. Funcii publice de conducere 1) arhitect-ef. B. Funcii publice de execuie 1) inspector de concuren; 2) inspector vamal; 3) inspector de munc; 4) controlor delegat; 5) expert n tehnologia informaiilor i a telecomunicaiilor; 6) comisar. C. Alte funcii publice specifice 1) manager public. 4.3.3.2. nalii funcionari publici Categoria nalilor funcionari publici este reglementat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, fiind introdus n varianta republicat n Monitorul Oficial nr. 251, din 22 martie 2004, la art. 9 alin. (1), care clasific funciile publice dup nivelul atribuiilor titularului funciei respective. Modificri i noi reglementri asupra acestei categorii au fost aduse n varianta actualizat a Legii nr. 188/1999 din 20 iulie 2006. nali funcionari publici sunt cei care realizeaz managementul la nivel superior n administraia public central i n autoritile administrative autonome, fiind practic elita funcionarilor publici. Justificarea constituirii acestui corp de elit pentru care exist cerine aparte cu privire la selecie sau nivelul de pregtire este reprezentat de nevoia de a asigura instituiei administrative din care fac parte stabilitate, continuitate, profesionalism, transparen, eficien i imparialitate n vederea realizrii unui serviciu public de calitate. Astzi, sunt considerai nali funcionari publici secretarul general al guvernului, prefecii, subprefecii, secretarii generali i secretarii generali adjunci din ministere precum i inspectorii guvernamentali. Fa de vechile reglementri nu se mai regsesc consilierii de stat, secretarul general al prefecturii transformat n subprefect, al judeului sau municipiului Bucureti etc. Apreciem totui c activitatea secretarului general de jude este deosebit de complex, comparabil cu cea a unui prefect sau subprefect i nu se justific scoaterea acestuia din categoria nalilor funcionari publici. 4.3.3.3. Managerii publici Managerii publici reprezint o categorie aparte de funcionari publici, poziionai ntre nalii funcionari publici i funcionarii publici de conducere, care, prin exercitarea atribuiilor i responsabilitilor lor, contribuie la asigurarea

Capitolul 4

87

eficienei i continuitii reformei n administraia public, de la nivelurile strategice la cele operaionale. De asemenea, managerii publici contribuie i la integrarea n structurile Uniunii Europene prin implementarea i urmrirea aplicrii acquis-ului comunitar, n cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. Managerii publici sunt considerai adevrai ageni ai schimbrii n instituiile publice. Responsabilitile acestei categorii de funcionari publici decurg din programe, proiecte i activiti menite s accelereze modernizarea i transformarea administraiei i a serviciilor publice, n scopul creterii calitii actului administrativ i mbuntirii serviciilor publice. n acest sens, managerii publici conduc, coordoneaz sau asist coordonarea unor activiti. Aceste activiti, prin natura lor, necesit o perspectiv mai cuprinztoare a problemelor, a relaiilor dintre acestea i un nivel ridicat de expertiz, distinct fa de competenele celorlalte categorii de funcionari publici. Dei frecvent criticat, considerat un implant forat n cadrul sistemului administraiei publice, categoria managerilor publici ncepe s-i dovedeasc utilitatea prin rezultatele obinute, prin flexibilitatea i abordarea integrat a problematicii sectorului public de reprezentanii acesteia. Este adevrat c exist nc o acut problem de integrare a managerilor publici n organizaiile publice, problem generat ndeosebi de dificultile de acceptare a acestora i a statutului lor distinct. Este nc dificil de acceptat de vechii funcionari publici accesul rapid al tinerilor manageri ctre nivelul de conducere, cu o salarizare mult mai atractiv. Prin dou acte normative, adoptate n prima jumtate a anului 2004, era reglementat cadrul legal de recrutare, formare, numire, evaluare, remunerare i promovare rapid n categoria funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor funcionari publici a managerilor publici (n prezent, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public fiind abrogat). Astfel, prin Legea nr. 157/2004 privind instituirea bursei speciale Guvernul Romniei pentru formarea managerilor din sectorul public37 s-a instituit, dup cum prevede art. 1, bursa special Guvernul Romniei (BSGR), n scopul formrii de manageri care se angajeaz s desfoare activiti de rspundere n cadrul instituiilor publice, regiilor autonome, agenilor economici cu capital majoritar de stat ori n cadrul structurilor sau organismelor internaionale, n calitate de reprezentani ai statului romn. Aceasta se instituia ncepnd cu anul universitar 2005-2006. Prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public38 era

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 466, din 25 mai 2004. Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 590, din 1 iulie 2004; Ordonana de urgen nr. 56/2004 a fost modificat i completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 6, din 10 februarie 2005 (publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 149 din 18 februarie 2005).
38 37

87

88

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

reglementat statutul special al funcionarilor publici numii ntr-o funcie public specific de manager public, n prezent, aceast ordonan fiind abrogat. n vigoare este Ordonana de urgen a Guvernului nr. 92/2008 privind statutul funcionarului public denumit manager public.39 Acest act normativ marcheaz o etap nou n dezvoltarea unui cadru legislativ i financiar solid, care s asigure durabilitatea proiectului, precum i mediul necesar pentru intrarea/reintrarea absolvenilor YPS (Young Professionals Scheme) n cadrul administraiei publice, dup terminarea programului de instruire. Proiectul i sistemul managerilor publici au fost concepute pentru a atrage tineri profesioniti, bine pregtii, care s ajung cu celeritate n poziii cheie din administraia public, n vederea mbuntirii performanelor acesteia. Astfel, s-a urmrit pregtirea unui nucleu de lideri ai unei noi generaii n cadrul funciei publice, care s fie neutri din punct de vedere politic i formai profesional n spiritul valorilor i principiilor moderne ale managementului sectorului public n Uniunea European. 4.3.3.4. Funcionarii publici de conducere i funcionarii de execuie Funcionarul public este definit de Statutul funcionarilor publici n art. 2, alin. (2) ca fiind persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, iar n literatura de specialitate: persoana legal nvestit prin numire ntr-o funcie public din structura unui serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii competenei acestuia. Funcionarii publici, fie c sunt la nivel de conducere sau de execuie, au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic/materializarea acestora, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice din care fac parte. Ei au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea administraiei publice. Conduita profesional a funcionarilor publici se bazeaz pe anumite principii ce trebuie respectate i mbinate, n vederea realizrii interesului public, a asigurrii cu imparialitate i integritate moral a unui tratament egal al cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, dnd dovad de cinste i corectitudine.

Modificrile aduse vizeaz, printre altele, nfiinarea unei noi Comisii pentru managerii publici, precum i detalierea mecanismului de salarizare a managerilor publici. 39 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 484, din 30 iunie 2008.

Capitolul 4

89

Sunt considerai funcionari publici de conducere directorii generali, directorii, efii de servicii i efii de birouri. De menionat, c sunt componente ale structurii organizatorice direciile, serviciile i birourile. 4.3.3.5. Personalul contractual n orice tip de organizaie public exist o categorie de personal a crui activitate nu presupune realizarea prerogativelor de putere public, personal care nu se bucur de un statut special, de garanii i forme de protecie suplimentar. Acestei categorii de personal i sunt aplicabile prevederile legislaiei muncii, la fel ca n cazul oricrui angajat din sistemul public sau privat. Totui, trebuie precizat c i pentru aceast categorie exist obligaii de conduit specifice, suplimentare angajailor din sectorul privat, obligaii ce decurg din misiunea i funciile administraiei publice. 4.3.3.6. Funcionarii politici La vrful ierarhiei majoritii organizaiilor publice se afl persoane numite sau alese, reprezentani ai sistemului politic, n virtutea subordonrii administraiei publice fa de puterea politic, aa numiii funcionari politici. n aceast categorie sunt cuprini minitrii, secretarii de stat, subsecretarii de stat, preedini, directori generali ai unor structuri ale administraiei publice, primarii, consilierii locali i judeeni. Conducerea ministerelor aparine minitrilor, care realizeaz jonciunea dintre guvern i administraie, reprezentnd ministrul n raport cu guvernul, dar n acelai timp reprezentnd guvernul n administraia pe care o realizeaz ministerele. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor ce i revin, ministrul emite ordine i instruciuni n condiiile legii, fiind ajutat de unul sau mai muli secretari de stat. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ministru. n cadrul ministerelor, instituiilor publice i altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale poate fi utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii guvernului privind organizarea i funcionarea acestora. Administrarea n mod autonom a unitilor administrativ-teritoriale se realizeaz de consiliile locale, consiliile judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, care dispun de autoritate deliberativ, i de preedinii consiliilor judeene i primari, care dispun de autoritate executiv pentru exercitarea competenelor lor.

89

90

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n exercitarea mandatului, aleii locali sunt n serviciul colectivitii, fiind ocrotii de lege, iar libertatea de opinie i de aciune n exercitarea mandatului alesului local este garantat. Astfel, aleii locali nu pot fi trai la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Pentru aceast categorie nu exist condiii imperative cu privire la nivelul de pregtire, experiena. De aceea, specialitii i mass-media semnaleaz n mod constant necesitatea existenei unor filtre de selecie n organizarea i funcionarea fiecrui partid politic. Realitatea demonstreaz, din pcate, faptul c, atunci cnd exist, subiectivitatea criteriilor i a evaluatorilor rmne o problem dificil de rezolvat, cel puin pentru c trebuie pornit de la reconsiderarea n contemporaneitate a rolului i statutului organizaiei politice (partidul politic) n raport cu sistemul democratic. 4.3.3.7. Drepturi i obligaii privind perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici i a celorlalte categorii de personal Constituia Romniei, ca i Declaraia Universal a Drepturilor Omului, menioneaz perfecionarea pregtirii profesionale ca un drept fundamental: art. 52, Dreptul la nvtur este asigurat prin nvmntul general obligatoriu precum i prin alte forme de instrucie i de perfecionare. De asemenea, Codul Muncii din Romnia (Legea nr. 53/2003) prevede la art. 190. alin. (1) c angajatorii au obligaia de a asigura participarea la programe de formare profesional pentru toi salariaii. Aadar, orice persoan are dreptul de a urma forme de perfecionare a pregtirii profesionale, drept ce se transpune n obligaia angajatorului de a crea condiiile realizrii acestuia. n ceea ce privete funcionarii publici, Legea nr. 188/1999, republicat n 2007, privind Statutul funcionarilor publici, reglementeaz n Seciunea a 3-a a Capitolului V Perfecionarea profesional a funcionarilor publici, menionnd la art. 50 c, Funcionarii publici au dreptul i obligaia de a-i mbunti n mod continuu abilitile i pregtirea profesional. Acestui drept al funcionarilor publici i corespunde obligaia statului i instituiilor publice de a crea cadrul legal, instituional i de a asigura resursele necesare materializrii sale. Suplimentar fa de un angajat contractual, funcionarul public are i OBLIGAIA de a-i perfeciona pregtirea profesional, obligaie ce deriv din faptul c exercit prerogative ale puterii publice i aciunea sa este circumscris interesului general. n acest context, funcionarul public este obligat s urmeze forme de perfecionare organizate la iniiativa ori n interesul instituiei publice.

Capitolul 4

91

Obligaia de perfecionare a pregtirii profesionale a aleilor locali n ceea ce privete aleii locali (acetia nu sunt funcionari publici vorbim despre preedinii consiliilor judeene, consilierii judeeni, primarii i consilierii locali), mult timp s-au ncercat diferite formule de profesionalizare i pregtire, unele de succes, reuite la modul informal de formele asociative ale autoritilor locale (cursuri de pregtire, vizite de studiu, schimburi de experien etc.), altele euate, cum ar fi ncercarea de impunere prin lege a unui nivel minim de studii. Prin Legea nr. 249 din 22 iunie 2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, s-a realizat un pas important n direcia pregtirii aleilor locali, n sensul asigurrii unui minim de cunotine necesare desfurrii n bune condiii a mandatului. Astfel, legea menionat precizeaz c aleii locali au obligaia de a participa la cel puin un curs de pregtire n domeniul administraiei publice locale, n decursul primului an de mandat. Fr alte detalieri ns, reglementarea de mai sus nu rezolv problema profesionalizrii aleilor locali. n acest moment este necesar precizarea duratei minime a acestor cursuri, instituiile abilitate s le organizeze, sursele de finanare, modalitatea de finalizare a formelor de perfecionare a pregtirii, efectele nerespectrii acestor prevederi.

4.3.4. Contenciosul administrativ


Prin contencios administrativ se nelege confruntarea persoanelor fizice sau juridice pentru aprarea drepturilor lor n raport cu autoritile publice. Termenul contencios provine din cuvntul francez contentieux, care, la rndul su, i are originea n verbul latinesc contendere, care nseamn a lupta. 4.3.4.1. Controlul de legalitate a activitii administraiei publice Puterea discreionar a autoritilor administraiei publice nu este nelimitat. n primul rnd atribuiile unui organism administrativ sunt prevzute ntr-un act normativ (lege, hotrre de guvern etc.), acesta din urm trebuind la rndul su s fie conform cu Constituia Romniei sau cu alte acte de for juridic superioar. Pentru respectarea legii, n sens larg, n cadrul activitii executive exist mai multe instrumente juridice de control, ns ne rezumm n acest capitol la a analiza doar controlul jurisdicional cu privire la legalitatea activitii administraiei publice. Importana acestui tip de control a fost subliniat i de Constituia Romniei, care l reglementeaz n felul urmtor n art. 52 alin. (1): Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,

91

92

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Detalierea aspectelor privind exercitarea dreptului la aciune de o persoan fizic sau juridic i condiiile admiterii aciunii celui vtmat ntr-un drept sau ntr-un interes legitim de o autoritate public, este realizat de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. n afar de persoanele fizice sau juridice crora li se recunoate dreptul de a introduce aciuni n justiie n vederea protejrii drepturilor lor subiective sau a intereselor legitime, att Constituia Romniei, ct i Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului confer acestuia atribuia de a ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. (art. 123 alin. (5) din Constituie). 4.3.4.2. Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ romn O prim caracteristic este aceea c instanele de contencios administrativ sunt competente a se pronuna numai asupra legalitii actelor a cror anulare se cere. O aciune avnd ca obiect oportunitatea unui act emis de o autoritate public va fi respins ca inadmisibil. O alt caracteristic este aceea c la instanele de contencios administrativ, obiectul aciunii n anulare l pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de gestiune, a cror legalitate este verificat de instanele de drept comun. A treia caracteristic este reprezentat de caracterul contradictoriu al soluionrii litigiului, de independena instanei n adoptarea soluiei, care odat consemnat n hotrre, se bucur de autoritatea de lucru judecat. O alt caracteristic este aceea c instanele de contencios administrativ sunt considerate instane de drept comun n soluionarea litigiilor de contencios administrativ. Aceasta nseamn c ori de cte ori legea nu dispune, competente s soluioneze aciunile de contencios sunt tribunalele. n sensul Legii nr. 554/2004, expresia instan de contencios administrativ se refer la Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale. A cincea caracteristic a contenciosului administrativ romn este aceea c el este un contencios de plin jurisdicie. Aceasta nseamn c instanele de contencios administrativ pot proceda att la anularea actului sau la obligarea autoritii publice s elibereze un anumit act, ct i la plata de despgubiri.

Capitolul 4

93

A asea caracteristic a contenciosului administrativ romn const n aceea c legea reglementeaz att un contencios subiectiv, ct i unul obiectiv. Contenciosul subiectiv este reglementat de Legea nr. 554/2004, care urmrete aprarea prin aciunea n contencios, a dreptului subiectiv sau a interesului legitim ce aparine persoanei fizice sau juridice. n acest caz, instana verific dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv sau a unui interes legitim i dac acesta a fost vtmat printr-un act administrativ. Contenciosul obiectiv i are sorgintea n Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului i n textele precizate de Constituie, n acest caz instana putnd s pronune anularea actului pe baza constatrii neconcordanei dintre dreptul obiectiv i coninutul actului administrativ. Condiiile de admisibilitate a aciunii n contenciosul subiectiv sunt urmtoarele: 1. Caracterul de act administrativ al actului a crui anulare se cere. 2. Reclamantul s invoce vtmarea unui drept sau a unui interes legitim. Dreptul vtmat este orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Ct privete interesul legitim acesta poate fi privat sau public. 3. Actul s nu constituie, prin natura sa o excepie de la controlul judectoresc. Conform art. 5 al Legii nr. 554/2004 , nu pot fi atacate n justiie: actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu parlamentul; actele de comandament cu caracter militar. Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. 4. ndeplinirea procedurii administrative prealabile i introducerea aciunii n termenul legal (art. 7 din Legea nr. 554/2004) nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd.

93

94

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n cazul n care cel care se consider vtmat nu este mulumit de soluia dat plngerii sale, el poate sesiza instana de contencios administrativ. Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care autoritatea public emitent sau autoritatea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termenul de 30 de zile. n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere, de la data lurii la cunotin sau de la data introducerii cererii, dup caz. 5. Actul atacat s fie ilegal.

4.3.5. Instituiile administraiei publice centrale i serviciile publice deconcentrate


4.3.5.1. Administraia public central de specialitate Constituia Romniei reglementeaz aceast materie n Seciunea I, a capitolul V Administraia public din cadrul Titlului III Autoritile publice (art. 116-119). Aa cum precizam, n sistemul constituional actual, administraia public central de specialitate are dou componente, i anume: administraia public subordonat guvernului, alctuit din structuri administrative subordonate direct acestuia sau aflate n subordinea ministerelor; autoritile administrative autonome, constituite conform art. 117 alin. (3) din Constituie. Administraia ministerial desemneaz structurile administrative subordonate direct guvernului, numite ministere sau purtnd alte denumiri: agenii, autoriti, departamente, oficii, comitete, consilii etc., indiferent dac cei ce le conduc fac sau nu parte din guvern (potrivit art. 102 alin. (3) guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic). n Capitolul V al Titlului III din Constituie sunt avute n vedere autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. Aa cum s-a artat, guvernul emite, pe lng acte de guvernare specifice executivului, i acte administrative, realiznd administraia statal, ca dimensiune a administraiei publice. Administraia public central de specialitate se realizeaz numai ca administraie statal, iar structura acesteia cuprinde autoriti guvernamentale subordonate i autoriti autonome. Cele guvernamentale, la rndul lor, se mpart n dou categorii, dup cum raporturile de subordonare fa de guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul unui minister).

Capitolul 4

95

Orict de mult autonomie ar avea instituiile administrative autonome centrale, acestea fiind autoriti de stat, actele lor fac obiectul aciunii n justiie, conform dispoziiilor art. 52 din Constituie. 4.3.5.2. Ministerele Structura specializat a administraiei publice, prin care se impune rezolvarea sarcinilor guvernrii ntr-un domeniu sau altul poart denumirea de minister. Art. 116 alin. (1) din Constituie consacr principiul dup care ministerele se organizeaz numai n subordinea guvernului. Astfel, nu este de conceput organizarea n mod autonom a acestora. Ministerele se nfiineaz, organizeaz i funcioneaz potrivit prevederilor Constituiei i ale Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Ministerele sunt considerate organe administrative de specialitate dac nfptuiesc administraia statului ntr-un anumit domeniu de activitate. Ca element al structurii administraiei publice, ministerul poate fi calificat ca instituie public alctuit din personal, mijloace materiale i financiare i avnd o competen recunoscut de lege, precum i capacitate juridic civil. Din personalul ministerului face parte ministrul, nvestit cu drept de decizie i reprezentare i personalul din aparatul propriu al ministerului, care pregtete deciziile ministerului, alctuind administraia consultativ, structurat pe direcii, servicii i birouri etc. Temeiul continuitii funciei administraiei publice centrale este dat de stabilitatea i tehnicitatea, nu de partizanatul funcionarilor ministeriali. Numrul mare al deciziilor pe care ministrul trebuie s le ia nu-i permite studierea n detaliu a fiecrui dosar, fiind de multe ori obligat s se rezume la avizul dat de colaboratorii si. Potrivit Constituiei, minitrii asigur aplicarea politicii guvernului n ramura sau domeniul de activitate al ministerului pe care l conduc i rspund de activitatea acestuia n faa guvernului. Conducerea realizat de ministru presupune exercitarea puterii ierarhice asupra tuturor funcionarilor din minister pe care i numete i elibereaz din funcie. Aceasta implic: puterea de instrucie de a da instruciuni obligatorii, de a suspenda sau anula actele subordonailor; puterea de control asupra funcionarilor din aparat, asupra activitii lor, inclusiv svrirea aciunii disciplinare. Minitrii pot delega unele din atribuiile lor unor subalterni, care sunt secretarii sau subsecretarii de stat.

95

96

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Organizarea ministerelor Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a guvernului. n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a guvernului. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi. Ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale (servicii publice deconcentrate). nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conducerea ministerelor Conducerea ministerelor se exercit de minitri. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor ce i revin, ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. n activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii guvernului de organizare i funcionare a ministerului. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ministru. Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier (nalt funcionar public), numit prin concurs, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele: a) coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; b) colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu prefecii, n probleme de interes comun;

Capitolul 4

97

c) primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; d) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina guvernului; e) urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de guvern, care au fost iniiate de minister; f) monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; g) coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor. Secretarul general al ministerului poate ndeplini i alte nsrcinri prevzute de regulamentul de organizare i funcionare a ministerului ori ncredinate de ministru. n realizarea atribuiilor ce i revin, secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjunci. Secretarii generali adjunci sunt funcionari publici de carier (nali funcionari publici), numii, de asemenea, prin concurs. n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat s exercite aceste atribuii, ntiinnd prim-ministrul despre aceasta. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Componena i regulamentul de funcionare a colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Atribuiile generale ale minitrilor Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a operatorilor economici; b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de guvern; c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a guvernului; d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz guvernului;

97

98

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

e) urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a guvernului; j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; k) colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; l) aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. Guvernul poate dispune prin hotrre modificri n organizarea i funcionarea ministerelor, precum i transferul unor activiti de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea guvernului. 4.3.5.3. Prefectul i instituia prefectului Potrivit Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, acesta este reprezentantul guvernului pe plan local, fiind nalt funcionar public. Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Prefectul este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Pentru exercitarea de prefect a prerogativelor care i revin potrivit Constituiei i altor legi se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului.

Capitolul 4

99

Instituia prefectului este o instituie public ce are personalitate juridic, patrimoniu i buget propriu. Prefectul este ordonator teriar de credite. Structura funcional i modul de funcionare ale instituiei prefectului se stabilesc prin hotrre a guvernului. Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, este n municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: a) legalitii, imparialitii i obiectivitii; b) transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; c) eficienei; d) responsabilitii; e) profesionalizrii; f) orientrii ctre cetean. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Administraiei i Internelor, i din alte surse legal constituite. Conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului au obligaia s transmit prefectului proiectul de buget. Avizul prefectului privind proiectul de buget se nainteaz conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Drepturile i ndatoririle prefecilor i subprefecilor Prefecii i subprefecii care nu dein o locuin proprietate personal n municipiul reedin de jude n care au fost numii beneficiaz de o indemnizaie de instalare egal cu trei salarii de baz brute, precum i de locuin de serviciu corespunztoare, n condiiile legii, n baza unui contract de nchiriere, pe durata ndeplinirii funciei. Prefecii i subprefecii au obligaia s informeze conducerea Ministerului Administraiei i Internelor ori de cte ori cltoresc n afara judeului. Ca reprezentant al guvernului, prefectului n funcie i se acord onoruri militare, n condiiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul judeului.

99

100

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic precum partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Atribuiile prefectului n calitate de reprezentant al guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; c) acioneaz pentru meninerea climatului de pace social i a unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; d) colaboreaz cu autoritile administraiei publice locale pentru determinarea prioritilor de dezvoltare teritorial; e) verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului, ale consiliului local sau ale primarului; f) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, aducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii de urgen; g) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; h) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; i) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; j) asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european; k) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de guvern i a politicilor de integrare european; l) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune; m) asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%;

Capitolul 4

101

n) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de guvern. Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conductor al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care i are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, n condiiile legii. Prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora. n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, care i au sediul n judeul respectiv. Prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti n cazuri care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Actele prefectului Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se public, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin i sunt executorii.

101

102

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

4.3.6. Consiliile locale i consiliile judeene


4.3.6.1. Consiliul local Potrivit art. 121 din Constituia Romniei republicat: Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae, iar potrivit art. 122: Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul local este o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local ale comunei, ale oraului sau ale municipiului, dup caz. Aceast autoritate se bucur de un statut autonom, n sensul c delibereaz asupra intereselor specifice ale colectivitilor locale i hotrte cu privire la modul de realizarea a acestora, fr vreun amestec din partea autoritilor administraiei publice judeene. Consiliile locale, aa cum au rezultat ele din alegeri, sunt responsabile n exclusivitate de modul de gestionare a acestor interese. Rspunderea lor politic este numai de ordin electoral, pentru c ele sunt nzestrate cu competena specific administraiei publice locale, pentru a decide asupra modului de soluionare a problemelor administrative ale colectivitii locale. Autonomia acestor autoriti colegiale rezid n autoorganizarea acestora, sub toate aspectele. Ele recepioneaz cererile i informaiile din mediul local i adopt hotrri privitoare la administrarea treburilor publice locale. Unele informaii privitoare la colectivitatea local, la organizarea i funcionarea consiliului local provin n cea mai mare parte de la primar, dar aceast situaie nu transform autoritatea executiv primarul n conductorul autoritii deliberative consiliul local, edinele consiliului local fiind conduse de un preedinte ales dintre consilierii locali. n privina alegerii consiliilor locale i a primarilor, este necesar s subliniem c legislaia n vigoare a adoptat soluia alegerii prin vot direct a ambelor autoriti ale administraiei publice locale. Formula cea mai utilizat, pe plan european, o constituie alegerea direct a consilierilor locali, din rndul acestora fiind desemnat primarul. n Legea administraiei publice locale se precizeaz c autoritatea deliberativ o constituie consiliul local, iar cea executiv este primarul. Calitatea primarului de autoritate executiv deriv att din faptul c el este cel care asigur punerea n aplicare a hotrrilor consiliului local, ct i din faptul c

Capitolul 4

103

el este cel care trebuie s pun n practic dispoziiile privitoare la realizarea n colectivitile umane de baz a dispoziiilor legii i a celorlalte acte normative. Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali alei prin vot universal, direct, egal, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor locali variaz ntre nou i 31, n funcie de populaia comunei, a oraului sau a municipiului, excepie fcnd municipiul Bucureti, unde numrul consilierilor locali este de 55. Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list. Pentru a fi ales n consiliul local, candidatul trebuie s ndeplineasc unele condiii stabilite de Constituie i de Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale (Legea nr. 67/2004, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare). Condiiile de eligibilitate sunt cumulative i privesc: a) cetenia romn; b) calitatea de alegtor; c) vrsta de cel puin 23 de ani; d) domiciliul n unitatea administrativ-teritorial pentru al crui consiliu local candideaz; e) s nu fie militar activ, judector sau procuror; f) s nu fie condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni intenionate, dac nu a fost reabilitat. Pentru candidaii independeni, depunerea candidaturii este condiionat i de prezentarea unei liste de susintori. Numrul susintorilor se determin prin mprirea numrului ce reprezint unu la sut din totalul alegtorilor la numrul de consilieri ce urmeaz a fi alei n consiliul local respectiv. Acest numr nu poate fi mai mic de 50. Condiiile de eligibilitate trebuie ndeplinite la data depunerii candidaturii n alegeri. n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate i devine consilier local, el trebuie s se supun i regulilor privitoare la incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului n consiliul local. Potrivit art. 88 i 89 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare, funcia de consilier local sau cea de consilier judeean este incompatibil cu: a) funcia de primar sau viceprimar; b) funcia de prefect sau subprefect;

103

104

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul de specialitate al primarului respectiv sau n aparatul de specialitate al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub conducerea primarului ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; f) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; g) calitatea de deputat sau senator; h) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora; i) calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. n ceea ce privete situaia prevzut la lit. i), este important de reinut faptul c incompatibilitatea exist i n situaia n care soul sau rudele de gradul I ale alesului local dein calitatea de acionar semnificativ la unul dintre operatorii economici nfiinai de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. De asemenea, o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Alte incompatibiliti se pot stabili prin lege. Persoana care a obinut n alegeri calitatea de consilier local i se afl ntr-o stare de incompatibilitate poate opta ntre a fi consilier local sau a-i pstra calitatea care l face incompatibil cu exercitarea mandatului de consilier local. n cazul n care consilierul local nu renun la funcia sau calitatea care l face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el i poate pierde aceast calitate n urma hotrrii luate de majoritatea consilierilor locali. n urma alegerilor, prefectul procedeaz la convocarea consiliului local n edin de constituire, n termen de 20 zile de la alegeri. Acest termen este un termen de recomandare, constituirea consiliilor locale putnd avea loc i dup mplinirea acestuia. edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor locali alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste trei zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este legal

Capitolul 4

105

constituit, se va proceda la o nou convocare de prefect, peste alte trei zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la aceast ultim convocare, din cauza absenei, fr motive temeinice, a consilierilor locali, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat de la cele trei convocri anterioare, dac acetia nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele respective de candidai, organizndu-se alegeri pentru completare, n termen de 30 de zile, n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor locali care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de cinci zile de la comunicare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Absena consilierilor locali de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate. edina de constituire are ca scop validarea mandatelor consilierilor locali, de fapt o autovalidare, la care particip cei alei pentru a constata legalitatea alegerii fiecrui consilier local i inexistena unor incompatibiliti. O comisie constituit n acest sens comisia de validare propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor n funcie de ndeplinirea condiiilor de eligibilitate i de confirmarea faptului c alegerea nu s-a produs prin fraud electoral. Mandatele de consilier local sunt validate cu votul deschis al majoritii consilierilor locali prezeni la edin i ele sunt supuse controlului judectoresc, n regimul contenciosului administrativ, sub condiia justificrii unui interes de cel care contest legalitatea hotrrii. Consiliile locale sunt legal constituite dup validarea mandatelor a cel puin dou treimi din membrii acestora. Durata mandatului consiliului local este de patru ani, dar el poate nceta naintea mplinirii acestui termen. Alegerile au loc ntr-o singur zi, care poate fi numai duminica. Consiliile locale pot fi dizolvate, de drept, ceea ce presupune organizarea de noi alegeri, chiar n cursul mandatului de patru ani, dac: a) nu se ntrunesc timp de dou luni consecutiv; b) nu au adoptat, n trei edine ordinare consecutive, nicio hotrre; c) numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu

105

106

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

privire la cazurile n care consiliile locale se dizolv de drept. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. De asemenea, consiliul local, mai poate fi dizolvat i prin referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, ale oraului sau municipiului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului local se exercit dup constituirea legal a autoritii deliberative, respectiv la data depunerii jurmntului. ncetarea mandatului de consilier local poate avea loc: la data ncheierii mandatului consiliului, de patru ani; naintea ncheierii acestui termen n situaia: - dizolvrii consiliului local; - demisiei; - incompatibilitii; - schimbrii domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; - lipsei nemotivate de la mai mult de trei edine ordinare consecutive ale consiliului local; - imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; - condamnrii, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; - punerii sub interdicie judectoreasc; - pierderii drepturilor electorale; - pierderii calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a crei list a fost ales; - decesului. Legea administraiei publice locale este consecvent n principiul potrivit cruia consiliile locale pot decide n orice problem de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena altor autoriti publice.

Capitolul 4

107

Dincolo de aceast regul general, nscris n Legea administraiei publice locale, legiuitorul a inut s precizeze cteva atribuii care in n exclusivitate de autonomia local, ele neputnd fi transmise altor autoriti ale administraiei publice. Astfel, legea prevede printre atribuiile consiliului local dreptul acestuia de a alege viceprimarul/viceprimarii, de a aproba statutul comunei sau al oraului i Regulamentul de funcionare a consiliului local, pe baza unor norme orientative emise de guvern. Fidel principiului autonomiei locale, legea prevede c autoritatea deliberativ a comunei sau a oraului asigur autogestionarea acestuia prin buget, prin gestionarea personalului i administrarea domeniului public sau privat al comunei sau al oraului. Consiliul local, exercitnd conducerea prin buget a treburilor publice locale, este cel care aprob bugetul local, corelnd veniturile i cheltuielile acestuia, n funcie de posibilitile pe care le are la dispoziie. Ca atare, fiecare consiliu local este ndreptit s stabileasc dimensiunile serviciilor i structura acestora, numrul de personal i statutul acestuia, n funcie de complexitatea sarcinilor administrative i de posibilitile financiare de care dispune. Att soluionarea treburilor publice, ct i nivelul veniturilor bugetare sunt, ns, dependente de modul n care consiliul local acioneaz n domeniul administrrii patrimoniului comunei sau al oraului. n aceast direcie, unitile administrativ-teritoriale, singurele nzestrate cu capacitate juridic deplin, prin autoritile administraiei publice locale, sunt titulare ale dreptului de a administra domeniul public i domeniul privat al comunei sau al oraului. Ele gestioneaz serviciile publice locale prin regii autonome, instituii i operatori economici de interes local, nfiinate prin hotrri proprii i exercit n condiiile legii i controlul asupra activitii acestora. n acumularea unor noi surse de venituri pentru bugetele locale, consiliile locale ale comunelor i ale oraelor sunt abilitate de lege s hotrasc asupra cooperrii sau asocierii cu persoane juridice romne sau strine n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local. De asemenea, consiliile locale hotrsc, n condiiile legii, asupra: a) cooperrii sau asocierii cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i asupra aderrii la asociaii naionale i internaionale ale unitilor administrativ-teritoriale, n vederea promovrii unor interese comune; b) nfririi comunei, oraului sau municipiului cu uniti administrativteritoriale din alte ri. Aceste atribuii ale consiliului local urmeaz a fi coroborate cu dispoziiile legale privitoare la atribuiile primarului, care exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic.

107

108

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Alturi de aceste funcii economice i financiare exercitate n administrarea treburilor publice locale, consiliile locale ale comunelor i ale oraelor sunt responsabile pentru respectarea regulilor economice de pia n unitile administrativ-teritoriale, asigurnd libertatea comerului i a concurenei loiale, fiind implicate, n egal msur, n aprarea ordinii publice, n respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Consiliile locale, dnd expresie calitii colectivitilor locale de persoane juridice de drept public exercit, totodat, autoritatea public n limitele teritoriale ale unitilor administrativ-teritoriale. Consiliile locale lucreaz n edine lunare, convocate de primar, sub conducerea unui preedinte. Primarul sau cel puin o treime din numrul consilierilor locali pot cere convocarea unei edine extraordinare. edinele ordinare sunt convocate cu cel puin cinci zile nainte de data inerii acestora, iar cele extraordinare cu cel puin trei zile nainte de aceeai dat. Consilierii locali sunt invitai la edin n scris, precizndu-se ordinea de zi, ora i locul de desfurare a edinei. Concomitent, ordinea de zi se aduce la cunotina populaiei, asigurndu-se exercitarea dreptului persoanelor interesate de a participa la aceste edine. edinele consiliilor locale sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii locali decid, cu majoritatea voturilor celor prezeni, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Ca atare, de regul, la edinele consiliilor locale pot lua parte persoanele interesate. Potrivit legii, la aceste edine pot participa, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean, reprezentanii acestora, parlamentari, minitri, precum i ali invitai. Cvorumul cerut de lege pentru desfurarea legal a edinei este ntrunit dac este prezent majoritatea consilierilor. n exercitarea atribuiilor sale, consiliul adopt, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate, hotrri la propunerea: a) primarului; b) viceprimarului/viceprimarilor; c) consilierilor locali; d) cetenilor. Adoptarea hotrrilor se face prin vot deschis sau prin vot secret, dup cum decide consiliul local. Ca excepie de la regul, hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. Cetenii pot propune consiliilor locale i consiliilor judeene pe a cror raz domiciliaz, spre dezbatere i adoptare, proiecte de hotrri.

Capitolul 4

109

Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau de mai muli ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective. Iniiatorii depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale forma propus pentru proiectul de hotrre. Proiectul va fi afiat spre informare public prin grija secretarului unitii administrativ-teritoriale. Iniiatorii asigur ntocmirea listelor de susintori pe formulare puse la dispoziie de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Listele de susintori vor cuprinde numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul actului de identitate i semnturile susintorilor. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeean, dup caz. Elaborarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale i al compartimentelor de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Hotrrile cu caracter individual, cu privire la persoane, vor fi luate, ntotdeauna, prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele edinei i se avizeaz/contrasemneaz, pentru legalitate, de secretarul unitii administrativteritoriale. Hotrrile consiliului local, prin grija secretarului: a) se comunic primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de zece zile lucrtoare de la data adoptrii; b) se aduc la cunotin public n termen de cel mult cinci zile de la comunicarea oficial ctre prefect; c) n cazul celor cu caracter individual, se comunic persoanelor interesate n termen de cel mult cinci zile de la comunicarea oficial ctre prefect. Hotrrile consiliului local devin obligatorii i produc efecte juridice, dup cum urmeaz: a) cele cu caracter normativ de la data aducerii lor la cunotin public; b) cele cu caracter individual de la data comunicrii ctre persoanele interesate. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. n vederea asigurrii reprezentrii autentice a intereselor colectivitilor locale, sunt exclui de la deliberarea i adoptarea hotrrilor

109

110

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

consilierii care, fie direct, fie prin so, soie sau rude pn la gradul IV inclusiv, au un interes patrimonial n problema supus dezbaterii. n exercitarea mandatului, consilierii locali sunt n serviciul colectivitii locale. Acetia au obligaia s organizeze periodic ntlniri cu cetenii i s acorde audiene. De asemenea, au obligaia de a prezenta un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului. Consilierii locali rspund solidar pentru activitatea consiliului local sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. Pentru a se asigura reprezentarea unitar a intereselor locale, Legea administraiei publice locale prevede c locuitorii satelor, care nu au consilieri locali alei n autoritile deliberative vor fi reprezentai la edinele consiliului local de un delegat stesc, ales de o adunare steasc, format din cte un reprezentant al fiecrei familii. Consiliul local poate fi dizolvat n cazul n care a adoptat, ntr-un interval de cel mult ase luni, cel puin trei hotrri care au fost anulate de instana de contencios administrativ, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil. 4.3.6.2. Consiliul judeean n terminologia Constituiei, consiliul judeean reprezint o autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Legea administraiei publice locale definete consiliul judeean ca autoritate a administraiei publice judeene, consacrnd n mod implicit, regula potrivit creia judeul este o colectivitate local, intermediar ntre orae i comune pe de o parte, i stat, pe de alt parte. Aceast colectivitate local dispune de propria sa administraie, aleas n condiiile legii. Consiliile judeene sunt compuse din consilieri judeeni, numrul acestora fiind determinat de lege, n funcie de numrul populaiei judeului respectiv. Atribuiile consiliului judeean sunt legate de exercitarea funciei de coordonare a activitii consiliilor locale ale comunelor i oraelor, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Pentru realizarea acestei funcii, consiliul judeean are atribuii privitoare la organizarea i conducerea serviciilor publice judeene, adoptarea de programe i prognoze de dezvoltare economico-social a judeului, stabilirea orientrilor generale n domeniul urbanismului i amenajrii teritoriale, administrrii domeniului public i privat al judeului, asigurarea construirii, ntreinerii i modernizrii drumurilor de interes judeean i drumurilor de legtur cu judeele vecine, reorganizarea regiilor autonome de interes judeean.

Capitolul 4

111

Consiliul judeean este condus de un preedinte ales prin vot direct de cetenii cu drept de vot, cu domiciliul n judeul respectiv. Acesta este ajutat de vicepreedini alei prin vot indirect din rndul consilierilor judeeni. De asemenea, consiliul judeean adopt bugetul local al judeului i stabilete impozite i taxe judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n condiiile legii. Atribuiile economice ale consiliului judeean se completeaz cu dreptul acestuia de a hotr asupra nfiinrii de instituii i ageni economici de interes judeean, dobndirea, concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat i de servicii publice de interes judeean, precum i participarea cu bunuri i capital la societile comerciale, pentru realizarea de lucrri i servicii de interes judeean. Consiliile judeene numesc i elibereaz din funcie conductorii operatorilor economici de sub autoritatea lor, le controleaz activitatea i instituie norme orientative pentru regiile autonome sau pentru societile comerciale pe care le nfiineaz. Atribuiile consiliilor judeene se extind i n domeniul social, tiinific, cultural-artistic, sportiv i n probleme referitoare la tineret, asigurnd condiii instituionale sau materiale n aceste domenii. Ele exercit i alte atribuii stabilite de lege, cum ar fi atribuirea de denumiri pentru strzi, piee i pentru alte obiective de interes local. n principiu, mandatul consiliului judeean este de patru ani, consilierii judeeni exercitndu-i atribuiile de la data depunerii jurmntului pn la ntrunirea noului consiliu judeean desemnat n urma alegerilor generale pentru consiliile judeene. Consiliul judeean se ntrunete o dat la dou luni, n edine ordinare, i ori de cte ori este necesar, n edine extraordinare. Convocarea consiliului judeean se face prin intermediul secretarului judeului, cu cel puin cinci zile naintea edinelor ordinare i cu cel puin trei zile naintea edinelor extraordinare. edinele extraordinare se convoac la cererea preedintelui consiliului judeean, a cel puin o treime din numrul membrilor si sau la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale. Convocarea se face n scris la domiciliul consilierului judeean, se consemneaz n procesul-verbal al edinei i va preciza data, ora, ordinea de zi a edinei i locul acesteia. n exercitarea atribuiilor sale, consiliul judeean adopt hotrri, care sunt acte administrative supuse contenciosului administrativ, fie de prefect, fie de persoanele interesate.

111

112

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Preedintele consiliului judeean este, n virtutea legii, o autoritate administrativ distinct, care, pe lng atribuiile de conducere a lucrrilor consiliului judeean, dispune i de alte atribuii proprii. Astfel, n virtutea legii, preedintele consiliului judeean asigur executarea hotrrilor consiliului judeean, exercit atribuiile ce revin judeului n calitate de persoan juridic, sprijin activitatea instituiilor i a regiilor autonome de interes judeean, precum i alte atribuii stabilite de lege sau de consiliul judeean. Atribuiile specifice preedintelui consiliului judeean sunt legate de calitatea sa de ordonator principal de credite: ntocmirea proiectului de buget i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar, numirea i eliberarea din funcie a personalului administraiei publice judeene, inclusiv a secretarului judeului, precum i prezentarea de rapoarte consiliului judeean cu privire la starea i activitatea administraiei judeului sau cu privire la starea economic a judeului. n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, ele fiind supuse controlului judectoresc, fie n baza Legii contenciosului administrativ, fie n baza normelor dreptului comun.

4.3.7. Primarul, administratorul public i secretarul unitii administrativ-teritoriale


4.3.7.1. Primarul comunei, oraului sau municipiului Primarul este autoritatea executiv a colectivitilor locale care ndeplinete, n acelai timp, i rolul de reprezentant al statului n unitatea administrativteritorial n care este ales. n fiecare comun, ora i municipiu se alege prin vot direct un primar, iar n municipiul Bucureti un primar general. Se aleg primari i n sectoarele urbane ale municipiului Bucureti, care se afl n relaii de subordonare fa de primarul general al municipiului Bucureti. Potrivit Legii nr. 215/2001, n activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau doi viceprimari, care sunt alei de consiliul local pentru un mandat de patru ani, mandat care este egal cu cel al consiliului local. Pentru funcia de primar, alegerile se desfoar n circumscripiile electorale organizate pentru alegerea consiliilor locale i sub conducerea acelorai instane electorale. Alegerea primarului se face n cadrul unui scrutin uninominal, ntr-un singur tur de scrutin (n ultimii 20 de ani alegerea s-a fcut n dou tururi de scrutin. Apreciem c actualul sistem, cu un singur tur de scrutin este unul nereprezentativ, un candidat putnd deveni primar cu voturile a mai puin de 10% din totalul alegtorilor).

Capitolul 4

113

Condiiile de eligibilitate pentru funcia de primar sunt circumscrise calitii de cetean romn (excluzndu-se dubla cetenie) cu domiciliul pe teritoriul circumscripiei electorale i vrstei de 23 de ani. Sunt exceptai de la dreptul de a candida n alegeri militarii activi, judectorii i procurorii, persoanele condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni intenionate, n msura n care nu au fost reabilitate, precum i persoanele care au ncheiat contracte cu administraia local pentru executarea de lucrri, prestri de servicii ori de furnizare. Funcia de primar este incompatibil cu: funcia de prefect i subprefect; calitatea de funcionar n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i al celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale; calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judeul respectiv; funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile judeene; calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i calitile asimilate acestora; orice funcie de conducere din cadrul societilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar, ori din cadrul societilor naionale, companiilor naionale sau regiilor autonome; orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor didactice i a funciilor din cadrul unor fundaii ori organizaii neguvernamentale. Mandatul primarului poate nceta nainte de termen n caz de (art. 69 i urm. ale Legii nr. 215/2001): a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbare a domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; d) imposibilitate a exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni consecutiv, cu excepia cazului suspendrii mandatului n situaia arestrii preventive; e) constatare, dup validarea mandatului, a faptului c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale; f) condamnare, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate;

113

114

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

g) h) i) j) legii;

punere sub interdicie judectoreasc; pierdere a drepturilor electorale; deces; ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile

k) neexercitare, n mod nejustificat, a mandatului timp de 45 de zile consecutiv. Demiterea primarului se poate face prin hotrre a guvernului, la propunerea prefectului, n condiiile legii. Ca n cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea primarului este supus controlului judectoresc, hotrrea guvernului putnd fi atacat n faa instanei de contencios administrativ, fr a fi necesar efectuarea procedurii prealabile cerute de lege. Pn la alegerea unui nou primar sau pe timpul suspendrii din funcie a acestuia, n virtutea ordinului prefectului, ca urmare a unei anchete judiciare, atribuiile acestuia se ndeplinesc de viceprimar. Suspendarea din funcie a primarului poate fi dispus de prefect numai la cererea motivat a instanei de judecat sau a Parchetului, n cazul arestrii preventive. Atribuiile primarului sunt dependente de calitatea acestuia de reprezentant al colectivitii n care a fost ales i reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, a legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile statale. n aceeai calitate, primarul ndeplinete funcia de ofier de stare civil i conduce serviciile de stare civil i de autoritate tutelar. n calitate de reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales, primarul ndeplinete sarcini ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la aducerea la cunotina cetenilor a legilor. Primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. Atunci cnd acioneaz ca autoritate executiv a administraiei locale, primarul trebuie s asigure executarea hotrrilor consiliului local. Totodat, primarul este abilitat de lege s fac propuneri consiliului local cu privire la organizarea referendumului local, la reglementrile locale privitoare la urbanism i amenajarea teritoriului, la proiectul de statut al personalului, numrul de personal i salarizarea acestuia. n aceeai calitate, primarul este abilitat de lege s exercite atribuii specifice n materie de buget local, ordine i linite public, salubritate, drumuri publice i circulaie rutier, conducere

Capitolul 4

115

a serviciilor publice locale i administrare a bunurilor comunei sau ale oraului, prevenire i limitare a urmrilor unor situaii excepionale. n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii, care sunt acte administrative supuse contenciosului administrativ. Unele din actele sale nu mbrac ns acest caracter i sunt supuse fie regulilor dreptului muncii (actele privitoare la angajarea unor funcionari pe baz de contract de munc), fie celor specifice altor ramuri ale dreptului privat. De asemenea, primarul, n calitatea sa de reprezentant al persoanei juridice (comuna sau oraul), ncheie acte juridice supuse regulilor dreptului civil sau comercial, care nu intr sub incidena contenciosului administrativ. Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar. Pe toat durata mandatului de primar i de viceprimar, contractul de munc al acestora se suspend. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia. Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. 4.3.7.2. Administratorul public Descentralizarea administraiei publice romneti a produs o diversificare a serviciilor publice i o sporire a complexitii muncii, ceea cea a condus la creterea numrului funciilor de conducere i la specializarea acestora. Primarii i preedinii consiliilor judeene, n exercitarea calitii lor de autoriti executive ale administraiei publice locale, trebuie s mbine elementele de natur tehnic, tiinific, administrativ, cu caliti i aptitudini manageriale, fapt care implic profesionalizarea conducerii de vrf n administraia public local. n acest context, s-a constatat necesitatea eficientizrii managementului public la nivel local, prin separarea palierului politic de cel executiv i prin atragerea de specialiti cu o nalt calificare. Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 reglementeaz o serie de elemente de noutate menite s rspund problemelor importante ale administraiei publice locale, n principal celor legate de slaba capacitate administrativ i de lipsa mecanismelor de implementare a prevederilor legale existente. ntre elementele de noutate aduse de Legea nr. 286/2006 se regsete i conceptul de administrator public, legea oferind posibilitatea delegrii anumitor sarcini de la primar, respectiv preedintele consiliului judeean ctre administratorul public. Cadrul legal este orientativ, permind autoritilor administraiei

115

116

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

publice locale s nfiineze postul de administrator public i lsnd la latitudinea acestora numrul i importana atribuiilor conferite persoanei din funcia respectiv. n spiritul respectrii principiilor descentralizrii, autonomiei decizionale i auto-reglementrii, funcia are un caracter opional. Administratorul public poate fi angajat, n condiiile legii, la propunerea primarului sau a preedintelui consiliului judeean, cu aprobarea consiliului local, respectiv a consiliului judeean, n limita numrului maxim de posturi din organigram. Att numirea, ct i eliberarea din funcie a administratorului public sunt realizate de primar sau preedintele consiliului judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. n baza unui contract de management ncheiat cu primarul/preedintele consiliului judeean, administratorul public poate s ndeplineasc atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local/judeean. Astfel, n funcie de numrul i importana atribuiilor delegate, administratorul public poate organiza, coordona i gestiona activitatea primriei/consiliului judeean, fiind un partener al managementului de vrf n procesul de adoptare a deciziilor strategice. Administratorul public particip i este consultat n procesul de alocare a resurselor materiale, financiare, umane i informaionale, ca o condiie a exercitrii funciei n care a fost nvestit i de realizare a programului i a indicatorilor de performan prevzui n contractul de management. Legea sus-menionat prevede, de asemenea, c asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot opta pentru angajarea de administratori publici n vederea asigurrii unei gestionri eficiente a serviciilor publice care fac obiectul asocierii. 4.3.7.3. Secretarul unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale Potrivit art. 116 alin. (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, al oraului al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti i al judeului este funcionar public de conducere, cu studii universitare de licen juridice sau administrative. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. El nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea destituirii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale/ subdiviziunii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Drept urmare, numirea

Capitolul 4

117

secretarului se face prin dispoziie a primarului comunei, al oraului, al municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti ori prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean, dup caz. Concursul pentru funcia public vacant de secretar al unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale este organizat n condiiile legii, astfel: a) de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pentru ocuparea funciei publice de conducere de secretar al oraului, al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti i al judeului; b) de primarul comunei n al crui stat de funcii se afl funcia public de conducere de secretar al comunei. n vederea verificrii i validrii condiiilor legale de organizare i desfurare a concursurilor pentru ocuparea funciilor publice vacante de autoritile executive publice organizatoare, Agenia Naional a Funcionarilor Publici desemneaz un responsabil de procedur, funcionar public, reprezentant al acesteia n comisia de concurs. n cazul concursurilor pentru ocuparea funciei publice de conducere de secretar al comunei, primarul comunei are obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici datele de organizare a concursurilor, cu cel puin 20 de zile nainte de nceperea procedurilor prevzute de lege. Secretarul unitii administrativ-teritoariale/subdiviziunii administrativteritoriale ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; b) particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean; e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. a), n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, cu modificrile i completrile ulterioare; f) asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean;

117

118

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local sau de primar. Ceea ce necesit a fi subliniat este faptul c secretarul unitii administrativ-teritoariale/subdiviziunii administrativ-teritoriale ndeplinete: a) atribuiile stabilite prin lege; b) nsrcinrile date de consiliul local sau de primar.

4.3.8. Serviciile publice


4.3.8.1. Teoria serviciului public n definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfritul secolului XX definiia clasic, formulat ndeosebi de teoreticienii francezi, specialiti n drept public, a cror concepie a fost preluat n majoritatea rilor europene, perioada interbelic, n care regsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor romni i perioada actual, care, pe lng abordarea juridic aduce noi tendine, nglobnd puncte de vedere economice, sociale, manageriale i ale utilizatorilor n definirea serviciului public. Aceast ultim etap este puternic influenat de criza serviciului public i de evoluiile de la nivelul Uniunii Europene. Literatura romneasc de specialitate din perioada interbelic fundamenta noiunea de serviciu public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul public fiind mijlocul prin care administraia i exercita activitatea40, susinndu-se ideea de serviciu public ca fundament al aciunilor publice. Astfel, Anibal Teodorescu susine c funcia executiv a statului se exercit prin servicii publice, acestea fiind nfiinate i organizate de stat sau submpririle sale administrative pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive.41 n literatura de specialitate interbelic din Romnia, termenul de serviciu public a fost definit n mai multe moduri: ca activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu42, sau ca un organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface

40 41

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 61. A. Teodorescu, op. cit., p. 256. 42 E.D. Tarangul, op. cit., p. 124.

Capitolul 4

119

n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea sa-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent43. Aadar, aceste teorii se nscriu n linia formulat de coala clasic francez, subliniind ideea de serviciu ca activitate i organism, creat de puterea public n numele interesului general. n opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie c este al statului, al judeului sau al comunei, are urmtoarele trsturi: nevoile publice ale statului, judeului sau comunei sunt satisfcute din bugetele acestor instituii; gestiunea financiar a acestor servicii publice este supus legii contabilitii generale a statului; actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte administrative; agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative, adic au un singur ef pentru activitatea serviciului; cnd un serviciu public face o lucrare, de pild o construcie, o osea, aceast lucrare este supus condiiilor generale de ntreprindere i lucrri publice; pentru lucrrile pe care le face, poate recurge la expropriere pentru o cauz de utilitate public; trebuie s aib o funcionare regulat i continu, att timp ct exist; specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general; n general, are mai multe subdiviziuni, corespunznd fiecare unei ramuri de activitate: operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc. Aadar, se observ c serviciile publice erau nfiinate i furnizate doar de ageni publici, aspect care nu corespundea n totalitate cu dinamica social i cu creterea solicitrilor de servicii, n contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerine, astfel c au aprut mutaii majore n furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestrii acestora de ageni privai care dispun de prerogative de putere public, sub controlul administraiei. 4.3.8.2. Consideraii legislative privind serviciile publice locale n Romnia n situaia n care n viaa unui stat au loc schimbri politice structurale i anume, cnd se schimb regimul politic, ori cnd un stat i rennoiete fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesar adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbrile menionate au dus la adoptarea n Romnia a unei noi Constituii n 1991.

43

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, Bucureti, 1934, p. 123.

119

120

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Pe baza principiilor constituionale, a fost adoptat Legea administraiei publice locale nr. 69/199144, lege care accentueaz revenirea la tradiia romneasc privind modul de organizare i funcionare a administraiei publice locale, prelund principiile legislaiei interbelice n materie. Legea stabilete c administraia public n unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de lege. n fiecare jude se alege un consiliu judeean, care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege, din rndul membrilor si, preedintele i delegaia permanent. Raporturile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare. Consiliul local are iniiativ i hotrte, cu respectarea legii, n problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice. Legea face referiri i la bunurile unitilor administrativ-teritoriale: constituie patrimoniul unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Potrivit art. 76, consiliile locale i cele judeene hotrsc cu privire la concesionarea, nchirierea, locaia de gestiune a bunurilor aparinnd domeniului public sau privat. De asemenea, consiliile locale i cele judeene pot hotr nfiinarea, n condiiile legii, a unor societi comerciale, asociaii, agenii i pot organiza alte activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor i al altor persoane juridice i fizice (art. 82). Referirile Legii nr. 69/1991 a administraiei publice locale cu privire la serviciile publice locale se completau cu prevederile Legii privatizrii societilor comerciale nr. 58/199145 i ale Legii contractului de management nr. 66/199346.

44 45

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 169, din 16 august 1991. Ibidem. 46 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 244, din 13 octombrie 1993.

Capitolul 4

121

Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionat de adoptarea legislaiei n domeniul finanelor publice locale. Astfel, se consider c normele care asigur autoritilor locale autonomie n diferite ramuri de activitate (cultur, instituii sociale, sntate, agricultur etc.) nu pot produce efectul dorit i devin formale dac nu sunt susinute i de acte normative adecvate pentru crearea condiiilor dezvoltrii autonomiei i n domeniul financiar. Pornind de la aceast constatare a fost adoptat Legea finanelor publice locale nr. 189/199847. Legea nr. 189/1998 avea menirea s asigure o autonomie ct mai larg n domeniul finanelor publice locale, urmrind s contribuie la soluionarea urmtoarelor neajunsuri: resurse financiare insuficiente, n raport cu necesitile de cheltuieli; lipsa unui sistem care s stimuleze autoritile administraiei publice locale n descoperirea de noi resurse pentru creterea veniturilor proprii, pe de o parte i raionalizarea cheltuielilor, pe de alt parte; disfuncionaliti n administrarea bugetelor locale, cauzate ndeosebi de aprobarea cu ntrziere a bugetului de stat i implicit a transferurilor i a sumelor defalcate din impozitul pe salarii ctre bugetele locale; criterii i mijloace neadecvate pentru desfurarea unui management de calitate, eficient i operativ n sectorul serviciilor publice; lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic etc.) cu ajutorul cruia administraia public s-i ndeplineasc sarcinile. Legea i propunea s dezvolte rolul autoritilor administraiei publice locale n conformitate cu principiile autonomiei locale i cu mecanismele economiei de pia, s stabileasc resursele financiare ale administraiei publice locale n concordan cu obligaiile de administrare. n anul 2001, pornind de la observaia c Legea nr. 69 a administraiei publice locale adoptat n anul 1991 nu mai corespunde evoluiei administraiei publice romneti, a fost adoptat o nou lege care s reglementeze organizarea i funcionarea administraiei publice locale i implicit serviciile publice de la acest nivel48. Seciunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 este intitulat: Serviciile publice ale comunei, oraului i aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, iar n cuprinsul articolelor din aceast seciune, este utilizat sintagma: servicii publice ale comunei sau oraului. Precizarea din titlul seciunii ne determin s considerm c n realitate este vorba despre dou categorii de servicii publice locale:

47 48

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 40, din 22 octombrie 1998. Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204, din 23 aprilie 2001.

121

122

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

servicii publice organizate de autoritile administraiei publice locale; servicii publice subordonate autoritilor administraiei publice locale. Rezultat al tendinelor de descentralizare a serviciilor publice, ncepnd din anul 2000, autoritile locale au primit noi responsabiliti n urmtoarele domenii: colectarea impozitelor i taxelor locale; susinerea sistemului de protecie a drepturilor copilului; susinerea sistemului de protecie a persoanelor cu handicap; asistena social; nvmntul preuniversitar de stat; serviciile de gospodrie comunal; serviciile comunitare de urgen; serviciile de eviden informatizat a persoanei; serviciile de poliie comunitar. n 2003, prin revizuirea Constituiei, au fost aduse unele clarificri, ndeosebi cu privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizndu-se urmtoarele: (1) Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. (2) n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. n anul 2004, pornind de la Strategia de reform a administraiei publice adoptat n 2001 i revizuirea Constituiei, a fost elaborat Strategia de accelerare a reformei n administraia public, ce, la nivel formal, este nc n vigoare. Din pcate, se constat c obiectivele ambiioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizeaz serviciile publice, au fost doar parial atinse49. Att autoritile centrale, ct i cele locale au avut i au n vedere aplicarea unei strategii de modernizare i dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la baz urmtoarele obiective fundamentale: a) descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei; b) extinderea sistemelor pentru serviciile de baz (alimentare cu ap, canalizare, salubrizare) i creterea gradului de acces al populaiei la aceste servicii;

Cu privire la gradul de atingere a obiectivelor acestei strategii Reforma administraiei publice din perspectiva integrrii europene, studiu de impact realizat n cadrul proiectului PAIS 3, IER, autori Marius Profiroiu, Ion Tudorel, Drago Dinc, Radu Carp, Bucureti, 2005.
49

Capitolul 4

123

c) restructurarea mecanismelor de protecie social a segmentelor defavorizate ale populaiei i reconsiderarea raportului pre/calitate. d) promovarea principiilor economiei de pia i reducerea gradului de monopolizare; e) atragerea capitalului privat n finanarea investiiilor n domeniul infrastructurii locale; f) instituionalizarea creditului local i extinderea contribuiei acestuia la finanarea serviciilor comunale; g) promovarea msurilor de dezvoltare durabil. Anul 2006 reprezint un moment de cotitur n materie de reform legislativ a serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale cror prevederi le vom analiza n continuare. A. Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 621 din 18 iulie 2006. Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificat prin Legea nr. 286/2006, este intitulat: Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului. Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii i servicii publice de interes local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se fac de conductorii acestora, n condiiile legii. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, n condiiile legii. Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificat n 2006, consiliile locale i judeene pot contracta, n condiiile legii, lucrri i servicii de utilitate public. De asemenea, autoritile administraiei publice locale pot hotr i asupra drii n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii, vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii. La art. 38 stabilete c n exercitarea atribuiilor prevzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1) Educaia; 2) Serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social;

123

124

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

3) Sntatea; 4) Cultura; 5) Tineretul; 6) Sportul; 7) Ordinea public; 8) Situaiile de urgen; 9) Protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10) Conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11) Dezvoltarea urban; 12) Evidena persoanelor; 13) Podurile i drumurile publice; 14) Serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; 15) Serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16) Activitile de administraie social-comunitar; 17) Locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18) Punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale. B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice stabilete cadrul juridic i instituional unitar, obiectivele, competenele, atribuiile i instrumentele specifice necesare nfiinrii, organizrii, gestionrii, finanrii, exploatrii, monitorizrii i controlului funcionrii serviciilor comunitare de utiliti publice. Potrivit Legii nr. 51/2006, art. 8, 9, autoritile administraiei publice locale au competena exclusiv, n condiiile legii, n tot ceea ce privete nfiinarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor de utiliti publice, precum i n aspectele viznd crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea i exploatarea bunurilor proprietate public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utiliti publice. n exercitarea competenelor i atribuiilor ce le revin n sfera serviciilor de utiliti publice, autoritile administraiei publice locale pot adopta hotrri n legtur cu: a) elaborarea i aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a programelor de reabilitare, extindere i modernizare a sistemelor de utiliti publice existente, precum i a programelor de nfiinare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor;

Capitolul 4

125

b) coordonarea proiectrii i execuiei lucrrilor tehnico-edilitare, n scopul realizrii acestora ntr-o concepie unitar i corelat cu programele de dezvoltare economico-social a localitilor, de amenajare a teritoriului, urbanism i mediu; c) asocierea intercomunitar n vederea nfiinrii, organizrii, gestionrii i exploatrii n interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanarea i realizarea obiectivelor de investiii specifice sistemelor de utiliti publice; d) delegarea gestiunii serviciilor, precum i darea n administrare sau concesionarea bunurilor proprietate public i/sau privat a unitilor administrativ-teritoriale, ce constituie infrastructura tehnico-edilitar aferent serviciilor; e) participarea unitilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societi comerciale avnd ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice de interes local, intercomunitar sau judeean, dup caz; f) contractarea sau garantarea mprumuturilor pentru finanarea programelor de investiii n vederea dezvoltrii, reabilitrii i modernizrii sistemelor existente; g) garantarea, n condiiile legii, a mprumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utiliti publice n vederea nfiinrii sau dezvoltrii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor; h) elaborarea i aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelor-cadru ale serviciilor, elaborate i aprobate de autoritile de reglementare competente; i) stabilirea, ajustarea, modificarea i aprobarea preurilor, tarifelor i taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate i aprobate de autoritile de reglementare competente; j) aprobarea stabilirii, ajustrii sau modificrii preurilor i tarifelor pentru serviciile de utiliti publice, dup caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritile de reglementare competente; k) restrngerea ariilor n care se manifest condiiile de monopol; l) protecia i conservarea mediului natural i construit. Raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i utilizatori sunt raporturi juridice de natur administrativ, supuse normelor juridice de drept public. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele obligaii fa de utilizatorii serviciilor de utiliti publice: a) s asigure gestionarea i administrarea serviciilor de utiliti publice pe criterii de competitivitate i eficien economic i managerial, avnd ca obiectiv atingerea i respectarea indicatorilor de performan a serviciului, stabilii prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotrrea de dare n administrare, n cazul gestiunii directe;

125

126

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

b) s elaboreze i s aprobe strategii proprii n vederea mbuntirii i dezvoltrii serviciilor de utiliti publice, utiliznd principiul planificrii strategice multianuale; c) s promoveze dezvoltarea i/sau reabilitarea infrastructurii tehnicoedilitare aferente sectorului serviciilor de utiliti publice i programe de protecie a mediului pentru activitile i serviciile poluante; d) s adopte msuri n vederea asigurrii finanrii infrastructurii tehnicoedilitare aferente serviciilor; e) s consulte asociaiile utilizatorilor n vederea stabilirii politicilor i strategiilor locale i a modalitilor de organizare i funcionare a serviciilor; f) s informeze periodic utilizatorii asupra strii serviciilor de utiliti publice i asupra politicilor de dezvoltare a acestora; g) s medieze i s soluioneze conflictele dintre utilizatori i operatori, la cererea uneia dintre pri; h) s monitorizeze i s controleze modul de respectare a obligaiilor i responsabilitilor asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performan i a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodic a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la ncheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea Legii concurenei nr. 21/1996, republicat, exploatarea eficient i n condiii de siguran a sistemelor de utiliti publice sau a altor bunuri aparinnd patrimoniului public i/sau privat al unitilor administrativ-teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea proteciei mediului i a domeniului public, asigurarea proteciei utilizatorilor. Raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i operatori sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, dup caz, n funcie de forma de gestiune adoptat. Autoritile administraiei publice locale au, n relaia cu operatorii serviciilor de utiliti publice, urmtoarele drepturi: a) s stabileasc cerinele i criteriile de participare i selecie a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii; b) s solicite informaii cu privire la nivelul i calitatea serviciului furnizat/prestat i cu privire la modul de ntreinere, exploatare i administrare a bunurilor din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale, ncredinate pentru realizarea serviciului; c) s invite operatorul pentru audieri, n vederea concilierii diferendelor aprute n relaia cu utilizatorii serviciilor; d) s aprobe stabilirea preurilor i tarifelor, respectiv ajustarea i modificarea preurilor i tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care funcioneaz n condiii de monopol, aprobarea preurilor i tarifelor, dup caz, se face pe baza avizului de specialitate emis de autoritatea de reglementare competent;

Capitolul 4

127

e) s monitorizeze i s exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i s ia msurile necesare n cazul n care operatorul nu asigur indicatorii de performan i continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat; f) s sancioneze operatorul n cazul n care acesta nu opereaz la nivelul indicatorilor de performan i eficien la care s-a obligat i nu asigur continuitatea serviciilor; g) s refuze, n condiii justificate, aprobarea stabilirii, ajustrii sau modificrii preurilor i tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcioneaz n condiii de monopol, s solicite avizul autoritilor de reglementare competente. Autoritile administraiei publice locale au dreptul s rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor i s organizeze o nou procedur pentru delegarea gestiunii acestora, n cazul n care constat i dovedesc nerespectarea repetat de operatori a obligaiilor contractuale i dac operatorii nu adopt programe de msuri care s respecte condiiile contractuale i s asigure atingerea, ntr-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumai. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele obligaii fa de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utiliti publice: a) s asigure un tratament egal pentru toi operatorii, indiferent de forma de proprietate, de ara de origine, de organizarea acestora i de modul de gestiune adoptat; b) s asigure un mediu de afaceri concurenial, transparent i loial; c) s respecte angajamentele asumate fa de operator prin hotrrea de dare n administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului; d) s asigure resursele necesare finanrii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunztor clauzelor contractuale; e) s pstreze, n condiiile legii, confidenialitatea datelor i informaiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele dect cele de interes public. C. Ordonana de Urgen nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Ordonana reglementeaz procedurile de atribuire a contractului de achiziie public i a contractului de concesiune de lucrri publice i de servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu aceste proceduri. D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 627 din 20 iulie 2006.

127

128

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Legea stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul finanelor publice locale. E. Legea cadru nr. 195 din 22 mai 2006 a descentralizrii, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006. Legea stabilete principiile, regulile i cadrul instituional care reglementeaz procesul de descentralizare administrativ i financiar.

4.3.9. Domeniul public


Prevederile cu caracter general privind proprietatea i regimul juridic al bunurilor le gsim n Constituie. Potrivit art. 136 din Constituia Romniei, n Romnia exist dou forme de proprietate: public i privat. Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. n completarea textului constituional care face trimitere la lege, mai trebuie s avem n vedere i unele dispoziii ale Codului civil. Textele din Codul civil fac referire la bunuri care nu sunt ale particularilor, categorie n care sunt incluse bunuri din domeniul public, mpreun cu unele bunuri din domeniul privat al persoanelor de drept public. Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim public, aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. Administrarea domeniului public de interes naional se face de organele prevzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de consiliile locale sau, dup caz, de consiliile judeene. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia stabilete c dreptul de proprietate public asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, aparine statului sau

Capitolul 4

129

unitilor administrativ-teritoriale; iar acestea exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Se realizeaz o distincie clar ntre bunurile publice i bunurile proprietate privat ale statului i unitilor administrativ-teritoriale, introducndu-se noiunea de domenialitate. Astfel, domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din Legea nr. 213/1998 i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anexa la Legea nr. 213/1998, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat. Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 aduce unele precizri n acest sens. Astfel, potrivit legii, nchirierea, concesionarea bunurilor aparinnd domeniului public i privat de interes local i vnzarea ori cumprarea bunurilor aparinnd domeniului privat de interes local se fac numai cu aprobarea consiliului local sau judeean, dup caz. Aadar, conform legislaiei n vigoare, domeniul public se particularizeaz prin: 1. Moduri speciale de achiziie Dreptul de proprietate public se dobndete: a) pe cale natural; b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru o cauz de utilitate public (Legea nr. 33/1994); d) prin acte de donaie sau legate acceptate de guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public;

129

130

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru o cauz de utilitate public; f) prin alte moduri prevzute de lege. Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face, dup caz, prin hotrre a guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a guvernului. Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativteritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat. Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. 2. Regim juridic special Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile. 3. Regim special de folosin de particulari Bunurile din domeniul public pot fi date n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su

Capitolul 4

131

nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia. Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, n condiiile legii. Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. 4. Regim special de amenajare 5. Regim special de soluionare a litigiilor Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ.

4.3.10. Unitile administrativ teritoriale, regiunile de dezvoltare i reeaua naional de localiti


4.3.10.1. Unitile administrativ-teritoriale Potrivit Constituiei, teritoriul Romniei este organizat, din punct de vedere administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Comunele romneti reprezint categoria cea mai nsemnat de uniti administrativ-teritoriale (alturi de orae i judee), att numeric, ct i demografic. Astfel, exist n Romnia 2.858 de comune (care cuprind 13.000 de sate) dintr-un total de 3.178 de uniti administrativ-teritoriale. Dei cele mai numeroase, comunele i spaiul rural n general nu s-au bucurat de o atenie pe msur n cadrul programelor de reform sau n planul instrumentelor menite s le sprijine dezvoltarea. Comuna medie din Romnia are ntre 3.500 i 4.000 de locuitori50, din care 23% peste 60 de ani (fa de 16% n mediul urban), iar 25% sub 18 ani. Sporul natural este negativ, atingnd valoarea de -3,7/1.000 de locuitori. Numrul

Cu mult mai puin dect standardul considerat optim la nivel internaional, de 10.000 de locuitori.
50

131

132

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

mediu de membri ai unei gospodrii rurale este de trei persoane. Comuna are cte trei-patru sate componente, cu distana medie de apte km ntre cele mai ndeprtate dintre ele. Suprafaa medie este cuprins ntre 6.000 i 7.000 de ha, din care peste 90% n extravilan. Oraul este unitatea administrativ condus de un consiliu local i un primar ales. Oraele mai importante pot fi declarate municipii. Romnia are 263 de orae, dintre care 82 sunt municipii. Judeul este unitatea administrativ condus de consiliul judeean i preedintele acestuia. Romnia are 41 de judee plus municipiul-capital Bucureti, care are un statut similar cu acela de jude. Un jude are, n medie, o suprafa de 5.800 de km2 i o populaie de 500.000 de locuitori. 4.3.10.2. Regiunile de dezvoltare Regiunile de dezvoltare sunt considerate ca fiind acele zone ce cuprind teritoriile judeelor Romniei, fiind constituite n urma unor convenii ncheiate ntre reprezentanii consiliilor judeene i dup caz ai Consiliului General al Municipiului Bucureti, fr personalitate juridic i fr atributele specifice unitilor administrative teritoriale51. Politica de dezvoltare regional este o component a reformei promovate de Guvernul Romniei, avnd ca obiectiv principal diminuarea dezechilibrelor economice i sociale acumulate n timp, precum i prevenirea apariiei unor noi dezechilibre i susinerea dezvoltrii generale durabile a tuturor regiunilor rii. Acest lucru se impune n Romnia pentru c pn n 1989 s-au acumulat dispariti ntre nivelurile de dezvoltare economic i social ale diferitelor zone ale rii, cauzate de faptul c activitatea industrial era concentrat n cteva regiuni ale rii, unde se aflau i resurse minerale i energetice, iar economia celorlalte regiuni a fost dominat de activitile agricole. Dei s-a inclus n Planul Naional Unic din 1976 o dezvoltare n profil teritorial, mai exact o impunere de la centru a unui model economic, acesta se subordona criteriului unic ce viza dezvoltarea industrial. Rezultatele obinute au fost negative, ntruct industrializarea forat a unor judee s-a fcut fr a se ine cont de criteriile de eficien. Din acest motiv, integrarea Romniei n Uniunea European a reprezentat unul dintre cele mai importante obiective strategice ale rii noastre, procesul de integrare european pe care Romnia l-a parcurs reprezentnd soluia mai multor probleme cu care se confrunt n prezent societatea noastr52.

Art. 5 i 6 din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, modificat i completat, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 577, din 29 iunie 2004. 52 V.R. Ionescu, Strategii de dezvoltare comunitar i regional, Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2006, p. 81.
51

Capitolul 4

133

Dup 1990, politica de dezvoltare regional a Romniei s-a rezumat la cteva programe naionale, concepute i promovate de guvern n scopul sprijinirii unor zone i regiuni defavorizate, ca urmare a unor condiii istorice, geografice, economice i politice.53 Din cauza resurselor financiare insuficiente, precum i din cauza lipsei unui cadru legal i instituional i a unei viziuni unitare n acest domeniu, rezultatele obinute au fost nesatisfctoare. Astfel, eforturile autoritilor romne pentru adaptarea la cerinele Uniunii Europene presupun desfurarea unui amplu proces de eficientizare a economiei romneti, care s ne permit o apropiere fa de nivelul de dezvoltare al rilor vest-europene, dar i realizarea demersurilor necesare n vederea realizrii unui echilibru monetar, social i cultural. O vast analiz a unitilor administrativ-teritoriale sub aspectul dezvoltrii economice i sociale a fost fcut de studiul Carta Verde, Politica de Dezvoltare Regional n Romnia54. n urma acestui studiu55 s-a constat c n Romnia exist dispariti majore la nivelul dezvoltrii diverselor regiuni ale rii, iar aceast situaie se datoreaz existenei unui potenial diferit de dezvoltare, referindu-ne aici att la resursele naturale i umane, ct i la modelele demografice, economice, tehnologice, sociale, politice i culturale care le-au caracterizat de-a lungul istoriei. Carta Verde a propus guvernului un posibil model de dezvoltare regional, pe baza cruia acesta a elaborat un proiect de lege privind dezvoltarea regional, care, dup numeroase revizuiri, discuii i dezbateri la nivel central i local, cu autoritile i instituiile interesate, a fost adoptat de parlament n luna iulie 199856.

V. Iuhas, Dezvoltare economic regional implicaii economice i sociale, Editura Emia, Deva, 2004, p. 61. 54 Guvernul Romniei, CE Programul Phare, Carta Verde Politica de Dezvoltare Regional n Romnia, Bucureti, 1997. 55 n urma studiului se desprindea necesitatea crerii unei Agenii Naionale de Dezvoltare Regional, care a i funcionat ntre anii 1998 i 2000. Aceast agenie era responsabil cu elaborarea i implementarea politicii regionale a rii, ca agenie guvernamental, i era condus de un organism consultativ ne-guvernal, i anume Consiliul Naional pentru Dezvoltare Regional. Prima Agenie de Dezvoltare Regional din Romnia a fost creat la Craiova, n anul 1997, Agenia de Dezvoltare Regional Sud-Vest Oltenia, aceasta fiind urmat n scurt timp de Agenia de Dezvoltare Regional Sud Muntenia, care avea sediul n Alexandria. Att agenia creat n Craiova, ct i cea creat n Muntenia aveau la baz modele propuse de Carta Verde i au funcionat chiar i n lipsa unei legislaii cu acest profil. Prima agenie de dezvoltare regional i propunea s contribuie la promovarea dezvoltrii economice, sociale i culturale a judeelor Dolj, Gorj, Mehedini, Olt i Vlcea. 56 Bazndu-se pe Carta Verde, la data de 15 iulie 1998 a fost adoptat Legea nr. 151/1998 privind Dezvoltarea Regional n Romnia. Prin intermediul acestei legi au fost stabilite, pe lng cadrul legal i instituional i obiectivele dezvoltrii regionale. Aceast lege a fost nlocuit n anul 2004 de Legea nr. 315 din 28 iunie care stabilete cadrul instituional, obiectivele, competenele i instrumentele specifice politicii de dezvoltare regional n Romnia.
53

133

134

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

ncepnd cu anul 2000, asistena financiar acordat Romniei de Uniunea European pentru perioada de preaderare s-a fcut pe baza unui document de programare numit Planul Naional de Dezvoltare. Primul Plan Naional57 de Dezvoltare a fost elaborat de Agenia Naional de Dezvoltare Regional pentru perioada 2000-2006 i avea ca obiectiv principal realizarea unei creteri economice durabile i crearea de locuri de munc permanente. Importante n acest caz erau stabilirea prioritilor, pentru ca pe baza lor s fie elaborate i implementate programele i proiectele care vor materializa aceste prioriti. Planul Naional de Dezvoltare stabilea ase prioriti naionale privind dezvoltarea regional i trei prioriti naionale privind dezvoltarea sectorial. Dintre prioritile privind dezvoltarea regional i msurile corespunztoare realizrii lor, menionm, printre altele, dezvoltarea sectorului privat i promovarea investiiilor prin sprijinirea ntreprinderilor private, atragerea investiiilor productive, precum i investiii n infrastructura public adiacent. Sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii din sectorul productiv a reprezentat, de asemenea, unul dintre principalele obiective ale Planului Naional de Dezvoltare,
Primul Plan Naional de Dezvoltare stabilea prioritile pentru dezvoltarea Romniei pentru perioada 2000-2002 i msurile corespunztoare. Finanarea acestor msuri era asigurat de la bugetul de stat, bugetul local i prin instrumentele de pre-aderare PHARE, Ispa, Sapard. Prin programul PHARE erau prevzute a se cofinana msuri care s contribuie la realizarea a trei tipuri de obiective: dezvoltarea activitilor n sectorul productiv, dezvoltarea resurselor umane i mbuntirea infrastructurii legate de afaceri. Prioritile de dezvoltare naionale i msurile corespunztoare erau elaborate doar pentru perioada 2000-2002, pe baza analizelor realizate n Planurile de Dezvoltare Regional i a strategiilor stabilite n Planurile de Dezvoltare, ntocmite n cele opt regiuni de dezvoltare. Al doilea Plan Naional de Dezvoltare a Romniei a fost elaborat de Ministerul Dezvoltrii i Prognozei, pentru perioada 2000-2005. El statuta nc de la nceput interesul prioritar pentru abordarea i includerea strategiilor sectoriale ale ministerelor n structura sa. Fa de abordarea coninut n PND 2000-2002 au fost propuse apte axe prioritare de dezvoltare, care vizau mbuntirea i dezvoltarea infrastructurii, ntrirea potenialului resurselor umane, sprijinirea agriculturii i dezvoltrii rurale, protejarea mediului, stimularea cercetrii i dezvoltrii tehnologice, mbuntirea structurii economice a regiunilor, sprijinirea dezvoltrii regionale echilibrate i durabile. Al treilea Plan Naional de Dezvoltare a Romniei a fost elaborat de Ministerul Integrrii Europene, pentru perioada 2004-2006. PND 2004-2006 abordeaz strategia de dezvoltare regional, defalcat pe cinci prioriti strategice, punndu-se astfel accent pe creterea competitivitii sectorului productiv, mbuntirea i dezvoltarea infrastructurii de transport i energie i asigurarea proteciei mediului nconjurtor, dezvoltarea resurselor umane, creterea ratei de ocupare i combaterea excluderii sociale, precum i pe diversificarea economiei rurale i creterea productivitii n agricultur. PND 2004-2006 a nregistrat, de asemenea, un important pas nainte, prin punerea n aplicare a principiului parteneriatului. n urma unei hotrri de guvern (Hotrrea Guvernului Romniei nr. 1323/2002), a fost nfiinat Comitetul interinstituional pentru elaborarea Planului Naional de Dezvoltare, oferind baza legal pentru dezvoltarea structurilor interinstituionale i de parteneriat la nivel naional i regional. n ceea ce privete PND 2004-2006 putem spune c formeaz un punct de plecare pentru planul solicitat pentru Fondurile Structurale.
57

Capitolul 4

135

dorindu-se mbuntirea nzestrrii cu capital a IMM, a consultanei, precum i sprijinirea cooperrii ntre IMM i marile ntreprinderi58. mbuntirea i dezvoltarea infrastructurii regionale i locale, dezvoltarea resurselor umane, a turismului, precum i sprijinirea cercetrii tiinifice i a dezvoltrii tehnologice au reprezentat elemente importante menionate n Planurile Naionale de Dezvoltare elaborate ulterior. n prezent, PND 2007-2013 cuprinde o analiz aprofundat referitoare la concepia politicii de coeziune a Romniei, precum i o clar demarcare ntre programele regionale i sectoriale i combinaia prioritilor naionale, regionale i europene. Planul Naional de Dezvoltare Regional 2007-2013 a stabilit ase prioriti naionale de dezvoltare, ce grupeaz n interior o multitudine de domenii i sub-domenii prioritare: Creterea competitivitii economice i dezvoltarea economiei bazate pe cunoatere; Dezvoltarea i modernizarea infrastructurii de transport; Protejarea i mbuntirea calitii mediului; Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocuprii i a incluziunii sociale i ntrirea capacitii administrative; Dezvoltarea economiei rurale i creterea productivitii n sectorul agricol; Diminuarea disparitilor de dezvoltare ntre regiunile rii59. Strategia PND 2007-2013 este structurat pe cele ase prioriti naionale de dezvoltare, limitarea numrului de prioriti fiind de natur s asigure concentrarea resurselor disponibile pe realizarea acelor obiective i msuri cu impact maxim asupra reducerii decalajelor fa de UE i a disparitilor interne. Trebuie precizat, ns, c n interiorul acestor prioriti sunt abordate numeroase domenii/sectoare de intervenie specifice, cum ar fi educaia, sntatea, energia, sectorul comunicaii i IT, prevenirea riscurilor naturale, precum i multe altele. PND 2007-2013 ncearc s reflecte ct mai fidel prioritile stringente de dezvoltare ale Romniei, la nivel naional, regional i local i propune susinerea acestora prin investiii publice concentrate, alocate pe baz de programe i proiecte. Implementarea strategiei de dezvoltare prin utilizarea eficient a fondurilor prevzute, att interne, ct i externe, va conduce, la orizontul anului 2013, la o Romnie competitiv, dinamic i prosper, integrat cu succes n Uniunea European i aflat pe un trend de dezvoltare rapid i durabil. Un alt document strategic important, de referin pentru programarea fondurilor structurale, este reprezentat de Cadrul Strategic Naional de Referin

58 59

Planul Naional de Dezvoltare, prioritile pentru perioada 2000-2002. Planul Naional de Dezvoltare 2007-2013.

135

136

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

(CSNR). Acest tip de document este elaborat de fiecare stat membru al UE, conform noului acquis privind Politica de Coeziune. Prin intermediul acestui document se explic modul n care vor fi implementate Instrumentele Structurale n Romnia, n perioada 2007-2013. Scopul principal al CSNR este de a consolida obiectivul strategic al politicilor economice de coeziune social i regional a Romniei, precum i de a stabili legturi potrivite i corecte cu politicile Comisiei Europene, mai ales cu Strategia de la Lisabona, care st la baza elaborrii politicilor de dezvoltare economic i de creare a noi locuri de munc. CSNR a fost elaborat pe baza Planului Naional de Dezvoltare (PND) 2007-2013, iar implementarea acestuia se realizeaz prin Programele Operaionale.60 Acestea corespund, fiecare dintre ele, cel puin unuia dintre instrumentele structurale ale Uniunii Europene, n perioada 2007-2013, dup cum urmeaz: Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC), existnd i posibilitatea accesrii aciunilor complementare reprezentate de Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural (FEADR) i de Fondul European pentru Pescuit (FEP). Din perspectiva organismelor decizionale i executive, att la nivel naional, ct i regional menionm existena Consiliului Naional pentru Dezvoltare Regional (CNDR), care reprezint organismul decizional responsabil cu politica de dezvoltare regional n Romnia, avnd ca principale atribuii, avizarea politicilor i strategiei naionale pentru dezvoltare regional, a Planului Naional de Dezvoltare i aprobarea criteriilor i a prioritilor privind utilizarea Fondului Naional pentru Dezvoltare Regional. La nivel teritorial, fiecare regiune de dezvoltare are un Consiliu de Dezvoltare Regional i o Agenie de Dezvoltare Regional. Consiliile de Dezvoltare Regional sunt alctuite din Preedinii Consiliilor Judeene i din cte un reprezentant al fiecrei categorii de Consilii Locale municipale, oreneti i comunale din fiecare jude al regiunii61. Consiliile de Dezvoltare regional coordoneaz Agenia de Dezvoltare Regional, care activeaz n fiecare regiune de dezvoltare, consiliile fiind organisme deliberative, fr personalitate juridic, ce coordoneaz activitile de dezvoltare regional, avnd rol decizional n stabilirea, n concordan cu Strategia Naional

Programele operaionale (PO) sunt instrumentele de management prin care se realizeaz obiectivele CSNR 2007-2013, prin intermediul unor intervenii specifice. Romnia are elaborate apte programe operaionale sub obiectivul de convergen: programul operaional dezvoltarea resurselor umane, programul operaional creterea competitivitii economice, programul operaional de transport, programul operaional de mediu, programul operaional dezvoltarea capacitii administrative, programul operaional regional, programul operaional asisten tehnic. 61 n cazul regiunii de dezvoltare Bucureti-Ilfov, Consiliul pentru Dezvoltare Regional este alctuit din preedinii Consiliului Judeean Ilfov, primarul general al municipiului Bucureti, din cte un reprezentant al fiecrui Consiliu Local de sector i din reprezentani ai Consiliilor Locale din judeul Ilfov, la paritate cu reprezentanii sectoarelor din Bucureti.
60

Capitolul 4

137

pentru Dezvoltare Regional, a obiectivelor prioritare de dezvoltare ale regiunii i a strategiei privind ndeplinirea acestora. Ageniile de Dezvoltare Regional62 reprezint organe executive ale Consiliilor de Dezvoltare Regional. Ca form de organizare, Ageniile pentru Dezvoltare Regional sunt organizaii neguvernamentale, non-profit, de utilitate public, ce au personalitate juridic, i care funcioneaz n domeniul specific al dezvoltrii regionale. n ceea ce privete principiile care stau la baza politicii de dezvoltare regional n Romnia: principul subsidiaritii, principiul descentralizrii i principiului parteneriatului63, acestea sunt armonizate cu cele ale politicii de dezvoltare regional aplicate n rile membre ale UE, care vizeaz concentrarea geografic a zonelor cu probleme economico-sociale; descentralizarea procesului de luare a deciziilor de la nivelul guvernamental la cel regional (local); parteneriatul ntre toi actorii implicai n domeniul dezvoltrii regionale (cofinanarea proiectelor); planificarea resurselor prin programe i proiecte menite a atinge obiectivele stabilite; adiionalitatea (cofinanarea), prin implicarea actorilor ce contribuie la dezvoltarea regional cu fonduri financiare proprii. Structurile administrativ-teritoriale ale regiunilor de dezvoltare sunt formate din: 1) Consiliul de Dezvoltare Regional organism deliberativ, fr personalitate juridic, ce funcioneaz pe principii parteneriale la nivelul fiecrei regiuni de dezvoltare, avnd ca principal scop desfurarea activitilor de elaborare i monitorizare care decurg din politicile de dezvoltare regional; 2) Agenia de dezvoltare regional organism nonguvernamental, nonprofit, de utilitate public, ce are personalitate juridic; 3) Consiliul Naional pentru Dezvoltare Regional organism de tip partenerial, cu rol decizional n elaborarea i implementarea obiectivelor politicii de dezvoltare regional. n opinia noastr, structurile metropolitane vor aprea n cadrul regiunilor de dezvoltare, urmnd ca raporturile administrative dintre acestea s fie amplu reglementate de legiuitor. 4.3.10.3. Reeaua naional de localiti Structura reelei de aezri umane din Romnia prezint urmtoarele aspecte: a) pentru orae: ponderea populaiei urbane reprezint 55%; repartiia oraelor este raional i echilibrat n judee (patru-zece orae);

n fiecare jude component al regiunii de dezvoltare, cu excepia judeului de reedin a ageniei, funcioneaz un birou al ageniei pentru dezvoltare regional. 63 Legea nr. 315/2004, privind dezvoltarea regional modificat i completat, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 577, din 29 iunie 2004.
62

137

138

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

densitatea medie a populaiei urbane pe judee este de circa 33 loc./kmp; creterea teritorial a oraelor s-a remarcat, n ultimii 20 de ani, prin expansiune; municipiile se remarc prin sinteza dezvoltrii urbane, n calitate de centre nodale sau poli de cretere; b) pentru sate: urbanizarea satelor a devenit o tendin modern, ireversibil; dispariia unor sate, un alt fenomen contemporan. Reeaua aezrilor umane are configuraia unei structuri neuronice, cu legturi multiple ntre aezri i ntre acestea i teritoriu, ca furnizor de resurse, gazd i spaiu aservit de ele. De aceea, este mai potrivit s privim aceast reea de interdependene ca pe un sistem, i anume, s vorbim despre i s operm cu ideea de sistem de aezri, n care putem mai uor descifra ierarhiile i legturile dinamice. Dup mrime, structura aezrilor urbane are: orae mici aezrile sub 10.000 de locuitori, mijlocii cele cu 20-100.000 de locuitori i mari cele cu peste 100.000 de locuitori. Date relativ recente stabilesc urmtoarea structur urban n Romnia: un ora foarte mare, Bucureti, cu circa 2,5 milioane de locuitori; 11 orae cu 200-400.000 de locuitori; 13 orae cu 100-200.000 de locuitori; 23 de orae cu 50-100.000 de locuitori; 29 cu 20-50.000 de locuitori; un ora cu 10-20.000 de locuitori i 184 de orae cu 5-10.000 de locuitori. Celelalte aezri sunt satele, n numr de peste 13.000, organizate n comune64. Funcionarea aezrilor umane n reea este un aspect relevant al lumii contemporane; conexiunile n sistemele de aezri urbane, de pild, tind s nlocuiasc tot mai mult dependena oraului de o regiune nconjurtoare. Aceste relaii necesit un studiu mult mai aprofundat n Romnia, inclusiv n cadrul unor planuri zonale de amenajare a teritoriului pe sisteme de localiti. Dinamica populaiei aezrilor umane din Romnia se refer la rspndirea, densitatea, evoluia i creterea populaiei. Rspndirea este deosebit de echilibrat pe ntreg teritoriul rii. Marea majoritate a populaiei i aezrilor umane se afl n zonele de cmpie. Omogenitatea etnic a populaiei este considerabil, circa 90% din locuitori fiind romni. De altfel, populaia Romniei are i o unitate lingvistic i etnografic remarcabil. Dup religie, circa 87% din populaie este ortodox. n afara granielor Romniei triesc circa 12 milioane de romni, majoritatea locuind n vecintatea granielor, cei mai muli, circa trei milioane fiind din Republica Moldova.

G. Ionacu, Dezvoltarea i reabilitarea aezrilor umane din Romnia, Editura Tempus, Bucureti, 2003.
64

Capitolul 4

139

Densitatea populaiei Romniei a evoluat de la circa 45 de loc./kmp., n anul 1900, la circa 96 loc./kmp. Pe judee, densitatea maxim se nregistreaz n Prahova, cu circa 170 de loc./kmp. Densitatea medie a aezrilor din Romnia este cam de o localitate la circa 18 kmp. Ca altitudine, peste 57% din populaia Romniei locuiete pn la 200 de metri altitudine, deci, n zonele de cmpie; 37,5%, pn la 600 de metri altitudine, iar circa 5,5%, pe platforme i n vi montane. Evoluia populaiei n Romnia a prezentat o cretere constant: de la 8,6 milioane de locuitori, n 1859, la 12,8 milioane de locuitori, n 1912, 15,9 milioane de locuitori, n 1948, i 23 de milioane, de locuitori, n 1994. Pe tipuri de localiti, oraele au n medie circa 48.000 de locuitori, comunele circa 3.900, iar satele circa 800 de locuitori. Nomograma funcional a oraelor romneti arat o orientare preponderent a structurii profesionale i a activitilor economice ctre industrie, n circa 87% din orae. n ultimii ani, dup Revoluia din 1989, se constat un fenomen de mbtrnire a populaiei, datorat unor tendine noi. Totui, sperana de via a populaiei rmne apropiat de 70 de ani, fenomenul mbtrnirii, tipic societilor avansate, fiind ireversibil i n Romnia, unde se va accentua pn n anii 2050-2100, cnd populaia peste 60 de ani se va stabiliza la circa 30% din total. Dup unele studii, factori de mbtrnire demografic sunt: reducerea ponderii gospodriilor agricole tradiionale, n care numrul mare de copii era necesar pentru producie i securitatea vrstnicilor; emanciparea femeilor, cuprinse n nvmnt i n activitile neagricole; preocuparea prinilor de a asigura o cretere i o educaie adecvate copiilor, ceea ce necesit timp i cheltuieli, fiind deci necesar un numr mai mic de copii; extinderea asigurrilor sociale pentru vrstnici, ceea ce a redus rolul copiilor n susinerea prinilor btrni; creterea timpului liber, prelungirea concediului i accesul la transport facil i altele. Reeaua naional de localiti este compus din localiti urbane i din localiti rurale, ierarhizate pe ranguri. Potrivit Legii nr. 351/2001, ierarhizarea localitilor pe ranguri este urmtoarea: a) rangul 0 Capitala Romniei, municipiu de importan european; b) rangul I municipii de importan naional, cu influen potenial la nivel european; c) rangul II municipii de importan interjudeean, judeean sau cu rol de echilibru n reeaua de localiti; d) rangul III orae; e) rangul IV sate reedin de comun; f) rangul V sate componente ale comunelor i sate aparinnd municipiilor i oraelor.

139

140

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Trecerea localitilor de la un rang la altul se face prin lege, la propunerea consiliilor locale, cu consultarea populaiei prin referendum i a instituiilor implicate, n condiiile legii, cu respectarea principalilor indicatori cantitativi i calitativi minimali. Principalii indicatori, elementele i nivelurile de dotare prevzute de lege pentru ierarhizarea localitilor urbane i rurale, vor sta la baza criteriilor de stabilire a impozitelor i taxelor. n zonele lipsite de orae pe o raz de 25-30 de km guvernul, cu participarea autoritilor administraiei publice locale, va aciona n mod prioritar pentru: a) modernizarea unor localiti rurale cu rol de servire n zona de influen; b) declararea de noi orae, promovnd programe speciale de coparticipare la susinerea financiar a dezvoltrii instituionale, necesare n vederea nfiinrii acestor noi orae. n vederea dezvoltrii echilibrate a teritoriului din zona Capitalei Romniei i a municipiilor de rangul I, unitile administrativ-teritoriale de baz din aceste zone se pot asocia ntr-un parteneriat voluntar n scopul nfiinrii de zone metropolitane aferente spaiului urban. Asocierea contribuie la ntrirea complementaritilor ntre aceste uniti i factorii de decizie interesai n dezvoltarea teritoriului. Zonele metropolitane funcioneaz ca entiti independente fr personalitate juridic. Zonele metropolitane pot funciona pe un perimetru independent de limitele unitilor administrativ-teritoriale, stabilit de comun acord de autoritile administraiei publice locale. Asociaia zonei metropolitane, cu acordul consiliilor locale i cu consultarea populaiei n condiiile legii, n a crei raz teritorial s-a constituit, adopt programul de dezvoltare a zonei. n vederea optimizrii evoluiei marilor aglomerri urbane, prin lege se pot nfiina n cadrul acestora zone de dezvoltare. Legea va prevedea perimetrul, durata de funcionare, cadrul instituional de administrare, precum i facilitile acordate. n vederea protejrii elementelor cadrului natural, a prevenirii extinderii necontrolate a localitilor urbane i a asigurrii de spaii de agrement i recreare, n planurile urbanistice elaborate i aprobate potrivit legii se va prevedea nfiinarea de centuri sau zone verzi n jurul Capitalei Romniei i al municipiilor de rangul I. Planurile de dezvoltare naional, regionale, inclusiv cele transfrontaliere i de dezvoltare pentru integrarea n spaiul european, precum i cele sectoriale se vor elabora pe baza prevederilor seciunilor Planului de amenajare a teritoriului naional Ci de comunicaie, Ape, Zone protejate, Reeaua de localiti, Zone de

Capitolul 4

141

risc natural, precum i ale altor seciuni ale Planului de amenajare a teritoriului naional aprobate prin lege. Principalii indicatori cantitativi i calitativi minimali de definire a localitilor urbane
Nr. crt. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 Indicatori minimali Numr de locuitori Populaia ocupat n activiti neagricole (% din totalul populaiei ocupate) Dotarea locuinelor cu instalaii de alimentare cu ap (% din totalul locuinelor) Dotarea locuinelor cu baie i WC n locuin (% din totalul locuinelor) Numr de paturi n spitale la 1.000 de locuitori Numr de medici care revin la 1.000 de locuitori Uniti de nvmnt Dotri culturale i sportive 25.000 85 80 75 10 2,3 postliceal sli de spectacole, eventual teatre, instituii muzicale, biblioteci publice, stadion, sli de sport 100 60 70 60 staie de epurare cu treapt mecanic i biologic 70 15 parc public Municipiu 5.000 75 70 55 7 1,8 liceal sau alt form de nvmnt secundar sli de spectacole, biblioteci publice, spaii pentru activiti sportive 50 50 60 50 staie de epurare cu treapt mecanic 60 10 grdin public Ora

1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16

Locuri n hoteluri Strzi modernizate (% din lungimea total a strzilor) Strzi cu reele de distribuie a apei (% din lungimea total a strzilor) Strzi cu conducte de canalizare (% din lungimea total a strzilor) Epurarea apelor uzate Strzi cu reele de hidrani exteriori pentru stingerea incendiilor (% din lungimea total a strzilor) Spaii verzi (parcuri, grdini publice, scuaruri) m2/locuitor Depozit controlat de deeuri, cu acces asigurat

141

142

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Elementele i nivelul de dotare ale localitilor urbane de rangul 0 i ale celor de rangul I Localizare geografic favorabil: Situare geostrategic de interes internaional sau european, constituind centre de dezvoltare i atractivitate, localizate n lungul axelor majore de ci de comunicaie de importan internaional/european. Populaie: a) numr important de locuitori: minimum 200.000 de locuitori; b) formare profesional de nalt specializare: for de munc ce are o calificare superioar i pregtire continu, caracterizat prin flexibilitate/dinamism; c) identitate proprie: identificarea caracterului specific al oraului simultan cu contiina apartenenei sale la grupa oraelor de acelai rang. Accesibilitate: la nivel internaional, paneuropean: accesibilitate direct la reeaua major de ci de comunicaii paneuropene (rutiere, feroviare, navale i aeriene). la nivel naional: accesibilitate la reeaua de ci de comunicaii naionale (autostrzi, drumuri expres, ci ferate cu vitez mare/sporit, ci navigabile maritime sau fluviale, porturi, aeroporturi). Funciuni economice: baz economic la nalt nivel tehnologic i flexibil (sector secundar, servicii productive, social-culturale i de natur informatic). Nivel de dotare/echipare: Localitile asigur un potenial de gzduire/primire a unor funcii i echipamente ale cror importan, calitate i capacitate corespund standardelor/ cerinelor europene. Caracterul internaional sau european al acestor localiti const n caracterul i dimensiunea internaional sau european a funciilor i echipamentelor lor. Principalele categorii i tipuri de dotri, echipamente pentru rangurile 0 i I:
instituii de decizie politic, juridic i economic de importan

internaional, naional sau regional: Parlament, Guvern, ministere i alte instituii centrale, instane supreme (Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ), ambasade etc.; sedii ale administraiei publice locale, sedii de servicii descentralizate n teritoriu ale ministerelor i ale altor organe centrale, judectorii, tribunale, parchete, sedii ale organizaiilor politice, sedii de sindicat, fundaii, sedii ale unor organizaii neguvernamentale etc.; instituii naionale i regionale de reputaie internaional/european sau active n domeniul relaiilor internaionale/europene:

Capitolul 4

143

sedii ale filialelor organismelor internaionale, mari instituii naionale cu caracter tiinific de deschidere internaional/european (academie, centre i institute naionale de cercetare etc.); sedii pentru congrese i conferine, sedii pentru expoziii i trguri, hoteluri de lux i de mare capacitate, coli internaionale, birouri pentru profesiuni recunoscute pe plan internaional, de arbitraj internaional etc.; instituii strine i internaionale cu sediul permanent: firme i bnci strine, diverse alte instituii social-economice, culturale i tiinifice, organizaii internaionale neguvernamentale, instituii tiinifice strine (coli, universiti), consulate i alte reprezentane diplomatice, comerciale, turistice etc.; diferite organizaii cu sucursale, filiale i agenii n strintate: sedii financiar-bancare, de asigurri, sedii ale unor organizaii culturale i tiinifice; alte dotri/echipamente: educaie, cercetare tiinific: universiti, institute de nvmnt superior diversificate, institute naionale de cercetare sau filiale ale acestora; sntate: clinici universitare i spitale; cultur: muzee, teatre dramatice, de comedie, de revist, de ppui, oper, operet, filarmonic, sli de concerte, sli polivalente, mari biblioteci, edituri, tipografii; comer, servicii comerciale prestate populaiei i agenilor economici: centre de comer i de afaceri, burse de valori i de mrfuri, servicii comerciale diversificate i de nalt calitate; mass-media: sistem cu raz de difuzare i acoperire internaional/ european sau regional, agenii de pres, posturi naionale i regionale de radio i televiziune; sport, agrement: complexe sportive, stadioane, sli de competiii sportive de nivel internaional/european, naional sau regional, piscine, patinoare artificiale, baz turistic i de agrement diversificat, parcuri, grdini botanice, zoologice, cazinouri, cluburi pentru sport i agrement etc.; protecia mediului: agenii de protecie a mediului i servicii ecologice dotate cu echipamente specifice pentru meninerea unui mediu de calitate (organizarea auitului de mediu, igiena urban etc.); alimentare cu ap i canalizare: reele de alimentare cu ap, sistem colector de canalizare, staie de epurare; culte: centre ecumenice, mitropolii, episcopii, arhidioceze, dioceze, centre ale cultelor autorizate; transport/comunicaii: aeroporturi internaionale, gri feroviare racordate la reeaua european, servicii de pot cu acoperire internaional;

143

144

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

ordine public, aprarea rii i siguran naional: instituii specifice i racordate la organizaii internaionale.

Elementele i nivelul de dotare ale localitilor urbane de rangul II Municipii reedin de jude Populaie: de la circa 50.000 la circa 200.000 de locuitori; din zona de influen: circa 200.000-500.000 de locuitori. Raz de servire: circa 60-80 km. Accesul la cile de comunicaie: acces direct la cel puin dou sisteme majore de ci de comunicaie (traseu de cale ferat principal, drumuri naionale ce tranziteaz sau pornesc din acel loc, eventual aeroport, porturi i/sau gri fluviale). Funciuni economice: capaciti de producie diversificate din sectorul secundar i al serviciilor productive, social-culturale i informative cu raz de servire prioritar judeean. Nivel de dotare-echipare: instituii de decizie politic, administrativ, juridic de importan judeean: sedii ale administraiei publice locale; sedii de servicii descentralizate n teritoriu ale ministerelor i ale altor organe centrale neguvernamentale; judectorii, tribunale, procuratur, parchet i alte instituii juridice; sedii de partid, de sindicat, sedii ale organizaiilor neguvernamentale; educaie, cercetare tiinific: institute de nvmnt superior sau filiale ale acestora, colegii, institute sau filiale ale unor institute naionale de cercetare; sntate, asisten social: spital clinic universitar sau spital general, spitale de specialitate, staie de salvare judeean, asisten de specialitate (boli cronice, persoane cu handicap, recuperri funcionale, centre psihiatrice), cmine de btrni, centre de recuperare, orfelinate etc.; cultur: case de cultur cu sli de spectacol, eventual teatre, sli de concert, de expoziie, de conferine, sli polivalente, cluburi, muzee, biblioteci, edituri, tipografii etc.; comer, servicii comerciale prestate populaiei i agenilor economici: centre comerciale, camere de comer, centre de afaceri, burse de valori i de mrfuri, magazine specializate pentru vnzri cu ridicata i cu amnuntul, magazine de prezentare, servicii diversificate de nalt calitate; posibiliti de organizare a unor trguri importante;

Capitolul 4

145

turism: hoteluri de trei stele cu cel puin 200 de locuri; mass-media: mass-media judeean (posturi de radio i de televiziune), publicaii cotidiene sau periodice; finane, bnci, asigurri: sucursale sau filiale ale unitilor financiar-bancare i de asigurri; sport, agrement: zone de recreare i agrement, grdini zoologice, sli de competiii sportive de nivel naional/regional, judeean, stadioane i alte dotri diversificate pentru petrecerea timpului liber i sport (sli polivalente, terenuri de sport, piscine, eventual patinoare artificiale etc.); protecia mediului: agenii de protecie a mediului i servicii dotate cu echipamente specifice pentru meninerea unui mediu de calitate i a igienei urbane; alimentare cu ap i canalizare: reele de alimentare cu ap, sistem colector de canalizare, staie de epurare; culte: lcauri de cult, episcopii, sedii eparhiale, vicariate, subcentre ale cultelor autorizate; transport/comunicaii: gri, autogri, transport n comun, centrale telefonice automate, fax, pot tec; ordine, securitate: instituii specifice cerinelor la nivel judeean. Alte municipii Populaie: de regul ntre 25.000 i circa 70.000 de locuitori; din zona de influen: ntre circa 30.000 i circa 100.000 de locuitori. Raz de servire: circa 20 km. Accesul la cile de comunicaie: acces direct la calea ferat, drum naional, drum judeean i accese facile ale localitilor din zona de influen. Funciuni economice: capaciti de producie diversificate din sectorul secundar i teriar, eventual i din agricultur. Nivel de dotare-echipare: administraie public, autoriti judectoreti, partide politice, sindicat: sedii ale administraiei publice locale; judectorie, parchet, sedii de partid, de sindicat i alte asociaii; educaie, cercetare tiinific:

145

146

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

gimnazii, licee generale i de specialitate, colegii, coli de maitri; filiale ale unor institute de cercetare; sntate, asisten social: spital general, staie de salvare, dispensar, leagn de copii, cree, cmine de btrni; cultur: case de cultur, cinematograf, biblioteci publice, muzee, sli de expoziie, club etc. comer, servicii comerciale: uniti comerciale diversificate: magazine universale i specializate, supermagazine, pia agroalimentar; uniti pentru prestri de servicii diversificate i/sau flexibile; turism: hotel de trei stele cu minimum 50 de locuri; finane, bnci, asigurri: sucursale sau filiale ale unitilor financiar-bancare i de asigurri; sport, agrement: stadioane, terenuri i sli de sport (pentru competiii de nivel judeean sau local), alte spaii destinate sportului, grdini publice i alte spaii verzi amenajate pentru petrecerea timpului liber; protecia mediului: servicii dotate cu echipamente specifice pentru protecia mediului, monitorizarea emisiilor poluante i igiena urban; alimentare cu ap i canalizare: reele de alimentare cu ap, sistem colector de canalizare, staie de epurare; culte: protopopiate, parohii; transport/comunicaii: gar, autogar, pot, central telefonic; ordine, securitate: poliie, obiective specifice.

Elementele i nivelul de dotare ale localitilor urbane de rangul III Populaie: de regul de la circa 5.000 la circa 30.000 de locuitori; din zona de influen: ntre circa 5.000 i 40.000 de locuitori. Raz de servire: circa 10-20 km.

Capitolul 4

147

Accesul la cile de comunicaie: acces direct la drum naional sau judeean, la centrul de rang superior i legturi facile cu localitile din zona de influen. Funciuni economice: capaciti de producie din domeniul secundar (industrie prelucrtoare i construcii), teriar (servicii sociale i comerciale) i primar (industrie extractiv, agricultur, piscicultur, silvicultur). Nivel de dotare-echipare: administraie public, autoriti judectoreti i asociaii: primrie, judectorie, parchet, tribunal, notariat, sedii pentru diferite asociaii; educaie: nvmnt precolar, primar, gimnazial, liceal; sntate, asisten social: spital general sau secie-spital, maternitate, dispensar policlinic, staie de salvare, cre, farmacie, cmin de btrni; cultur: cas de cultur, cinematograf, bibliotec public, muzee, sal de expoziii, club etc.; comer, prestri de servicii: magazine universale i magazine specializate, pia agroalimentar; turism: hotel de dou stele cu minimum 50 de locuri; finane-bnci, asigurri: sucursale sau filiale de bnci, instituii de credit i societi de asigurare, CEC; sport, agrement: terenuri, eventual stadion mic, sli de sport, eventual pentru competiii locale, grdini publice i alte spaii verzi amenajate; protecia mediului: serviciu de protecie a mediului; alimentare cu ap i canalizare: reele de alimentare cu ap, sistem colector de canalizare, staie de epurare; culte: lca de cult; transport-comunicaii: autogar, eventual gar, pot, central telefonic; ordine, securitate: sedii de poliie i de jandarmerie.

147

Bibliografie selectiv

Alexandru I., Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 Cernea E., Molcu E., Istoria statului i dreptului romnesc, Casa de editur i pres ansa SRL, Bucureti, 1996 Dinc D. (coordonator), Servicii publice locale. Studii de caz, Editura Politeea, Bucureti, 2004 Dinc D., Dumitric C., Dezvoltare i planificare urban, Editura Prouniversitaria, Bucureti, 2010 Dinc D., Servicii publice i dezvoltare local, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2008 Frege X., Descentralizarea, Editura Humanitas, Bucureti, 1991 Ionescu C., Instituii politice i drept constituional, Editura Economic, Bucureti, 2002 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996 Manda C., Administraia public local din Romnia, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 Matichescu O., Istoria administraiei publice romneti, Editura Economic, Bucureti, 2000 Muraru I., Iancu G., Constituia Romniei. Texte. Note. Prezentare comparativ, ediia a III-a, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1995 Matei L., Dinc D., Participarea ceteneasc n luarea deciziei manual de instruire, RTI, Bucureti, 2002 Matei L., Popescu I., Dinc D., Instituiile administraiei publice, Editura Economic, Bucureti, 2002 Matei L., Chabrot C., Dinc D., Colectivitile teritoriale. Experiena francez, Editura Economic, Bucureti 2000 Negoi Al., Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1997 Negulescu P., Constituia Romniei. Enciclopedia Romniei, vol. I, Imprimeria Naional, Bucureti, 1938 Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, Bucureti, 1934 Parlagi A., Dicionar de administraie public, Editura Economic, Bucureti, 2004 Profiroiu M., Andrei T., Carp C., Dinc D., Reforma administraiei publice, studiu de impact n cadrul proiectului PAIS 3 al Institutului European din Romnia, 2006 Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944 Vida I., Puterea executiv i administraia public, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 1994

Economic

Editura

ISBN 978-973-709-587-9