Polticas pblicas (Anlisis de)

Roco Valdivielso del Real

Universidad Nacional de Educacin a Distancia >>> ficha tcnica

El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una curiosa anomala: los investigadores se hallan divididos, no slo por las metodologas, sino tambin por la misma definicin del objeto de estudio. Precisar cules son los elementos constitutivos de una poltica pblica constituye, en efecto, una tarea ms bien compleja tanto a nivel terico como operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos "padres fundadores" de la disciplina: para Lasswell y Kaplan (1950, p. 32), una poltica es "un programa proyectado de valores, fines y prcticas", mientras que segn Lindblom (1959, p. 86), el policy making "es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso ste se halla sometido a continuas reconsideraciones". El acento puesto sobre el control orgnico y programado de la intervencin pblica, implcito en la primera definicin, se atenua hasta desaparecer en la segunda, ms ligada en cambio a aspectos como el ajuste ininterrunpido de los fines, la adaptacin recproca o la negociacin. La tensin entre estos elementos aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes si bien con intensidades variables- en cada policy ha dado lugar a una serie de definiciones generadoras a su vez de los distintos planteamientos analticos. Al pluralismo de las definiciones de poltica pblica corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologas aplicadas al mbito de la disciplina en el que hallamos trminos recurrentes como policy studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public policy. Tambin en el plano emprico la determinacin de la unidad de anlisis constituye una fase de la investigacin especialmente delicada. En efecto, una poltica pblica no es un fenmeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido (Heclo 1972, p. 84). La primera tarea del investigador es, por tanto, de tipo casi hermenutico, y consiste en delimitar "qu soluciones a qu problemas" se hallan asociadas en un contexto determinado, a la intervencin pblica en un determinado sector. (Scharpf, p. 349). Ligado a la eleccin de los criterios a seguir para delimitar los contornos de una determinada poltica pblica, aparece el tema de la deteccin de los actos significativos que revelan su presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples declaraciones de intencin, la introduccin de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la institucin de una estructura burocrtica ad hoc, debemos contestar afirmativamente. En cambio, si se es ms estricto, exigiendo la realizacin efectiva de iniciativas coordinadas, entonces slo una pequea parte de la intervencin pblica superar la prueba. La decisin de situarse entre estos dos extremos no es slo un problema formal, sino que se relaciona con una serie de opciones estratgicas para el desarrollo de la investigacin. La frontera entre la ausencia y la existencia de una poltica pblica constituye, en efecto, una zona extremadamente interesante, ya que la elaboracin terica tambin nos permite decir algo sobre las "no polticas", como indica implcitamente la definicin de Dye, segn el cual todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer constituye una poltica pblica (Dye, 1975; tambin Bachrach y Baratz, 1963). Por tanto, no es de extraar que un marco de estudio definido tan genricamente, haya dado lugar a una gran variedad de aproximaciones tericas y empricas que pueden dificultar un tratamiento ms o menos unitario. A pesar de ello s que podemos considerar que existen algunas caractersticas distintivas que permitiran el hablar de especialidad o disciplina. En primer lugar, resulta claro que la preocupacin esencial en este tipo de anlisis se centra en los problemas a los que la intervencin de los poderes pblicos intenta dar respuesta. Por lo cual, no se trata tanto de preocuparse de las caractersticas propias de las instituciones, de la normativa, o

de los grupos presentes, como de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a la adopcin y puesta en prctica de una poltica pblica. De esta manera, el anlisis de polticas pblicas permite una cierta utilizacin prescriptiva, y desde este punto de vista, estamos probablemente describiendo algo que ha existido desde tiempos remotos, es decir, la capacidad de asesoramiento al decisor. No cabe duda que tal menester se ha ido sofisticando a lo largo de los aos, pero la novedad reside en que desde finales de los sesenta se ha dado un desarrollo diverso y una ampliacin de su objeto de estudio: del anlisis de la decisin y sus implicaciones, al estudio de las acciones que se derivan de la misma y sus efectos sobre el planteamiento original. Pasar de la preocupacin por la decisin a la preocupacin por la accin, plantearse esencialmente la accin implica preguntarse por el papel que juegan los diversos protagonistas de la misma, sus intereses e interacciones, relativizando el papel del decisor pblico, su estatuto y su proceso de seleccin (Friedmann, 1987, p. 179). Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas permite superar planteamientos formalistas o institucionalistas, debido a su capacidad de explicar "en lo concreto" el rumbo y las limitaciones de los procesos de actuacin de los poderes pblicos. Pero es, sobre todo, su potencialidad prescriptiva la que sobresale en momentos como los que vivimos, en los que muchos de los instrumentos analticos y operativos de nuestros sistemas polticos se nos aparecen como demasiado "simples" para dar respuesta al evidente y repetidamente mencionado aumento de las dificultades de gobierno en sociedades cada vez ms complejas y fragmentadas (Ruffolo, 1986, p. 43). Es evidente que desde otras perspectivas de anlisis se pueden decir muchas cosas sobre actores (anlisis de sociologa de la administracin...), sobre instituciones (anlisis sobre el gobierno y el parlamento y sus procesos de decisin,...), sobre leyes o reglamentos (derecho constitucional, derecho administrativo,...), pero aqu slo nos interesan tales informaciones en tanto y en cuanto podamos determinar como se han relacionado los diversos factores para dar el tipo de resultado o actuacin que precisamente se quiere analizar. De esta forma, destaca tambin en la perspectiva del anlisis de polticas pblicas el elemento de interdisciplinariedad. No cabe duda de que, en buena parte, la perspectiva o disciplina desde la que se hace el anlisis influir en la determinacin de cal, de entre las aproximaciones posibles dentro de la escuela de anlisis de polticas pblicas , se sta utilizando. Pero ello no puede confundirse con la necesidad de todo analista de polticas pblicas de utilizar informaciones y datos procedentes de diferentes campos y de valorar los factores que han estado presentes en la decisin tomada, y que sin duda son al mismo tiempo econmicos, polticos, jurdicos, tcnicos, organizativos o culturales. Esa mezcla de saberes y tcnicas resulta relevante en la formacin de esos analistas, siendo adems pertinente una ms profunda especializacin en aquel campo especfico (transportes, industria, sanidad, agricultura, polticas sociales...) que se escoja como mbito primordial de trabajo. Pero su fuerza sera, al mismo tiempo, su debilidad, al no poder fcilmente conseguir pasar de esos anlisis empricos a criterios de validez ms universal. No resulta fcil construir categoras generales con fragmentos de ejercicio de poder, actores con nombres y apellidos, y un proceso de seleccin de lo importante o de lo marginal en que ha tenido mucho que ver el analista y su mismo proceso de conformacin de la poltica que "l" quera estudiar. A pesar de ello, intentos s ha habido, y entre ellos uno de los ms relevantes ha sido el que, desde una perspectiva precisamente comparativa, se plante relacionar los llamados policy styles o estilos de formulacin y puesta en prctica de polticas pblicas en distintos pases de la Europa Occidental (Richardson, 1982). Por tanto, en esta aproximacin crtica y una vez valorados algunos puntos que plantea el anlisis de las polticas pblicas, acordaremos que el anlisis de las mismas es una ciencia social aplicada que usa la razn y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones a los distintos

problemas pblicos. Adems de usar la razn y la evidencia, sigue ciertos procedimientos y mtodos de investigacin con la finalidad de producir razonamientos racionales sobre polticas pblicas. (Dunn, 1981, p. 34 y 35). Por ello, no hay que dar por supuesto ningn problema pblico, ya que el sentido comn es de poca ayuda cuando nos enfrentamos con temas tan complejos. De hecho, hay que sealar cuatro importantes caractersticas de los problemas pblicos: Interdependencia. Los problemas pblicos de un rea frecuentemente afectan a problemas de otras reas. Los problemas pblicos no son independientes, son parte de un sistema de condiciones externas que producen insatisfaccin a diferentes segmentos de la comunidad. Los problemas difcilmente pueden ser resueltos usando un enfoque analtico (es decir, un enfoque que separe los problemas en diversos elementos o partes), ya que es raro que un problema pueda ser definido y resuelto independientemente de otros. Un sistema de problemas interdependientes requiere un enfoque holstico, es decir, un enfoque que vea a los problemas inseparables y no medibles de forma separada del resto del sistema de problemas del que forman parte. Subjetividad. Las condiciones externas que hacen que un problema aparezca es definida, clasificada, explicada y evaluada de forma selectiva. Aunque por un lado los problemas pueden ser objetivos (por ejemplo, la contaminacin del aire puede ser definida en trminos del nivel de gases y partculas en la atmsfera), los mismos datos pueden ser interpretados de diferentes formas. En el anlisis de polticas pblicas no hay que confundir situaciones problemticas con problemas pblicos, ya que stos son construcciones mentales que aparecen al transformar la experiencia a travs de los juicios humanos. Artificialidad. Los problemas pblicos slo son posibles cuando los seres humanos hacen juicios sobre la convivencia de alterar alguna situacin problemtica. Los problemas pblicos son producto de los juicios humanos subjetivos, son construcciones sociales, mantenidos o cambiados socialmente. No existen de forma separada de los individuos o grupos que los han definido, lo que significa que no son estados naturales de la sociedad. Dinmica. Existen tantas soluciones diferentes para un problema como definiciones de ese problema. Las soluciones de los problemas pueden quedar obsoletas incluso si los problemas a los que se refieren todava estn vigentes (Dunn, 1981, p. 99 y 100). Por tanto, para analizar el proceso de las polticas pblicas resulta de utilidad descomponer el objeto de estudio en una serie de etapas a travs de las cuales un problema pblico puede pasar. La divisin en etapas del proceso de las polticas pblicas es un ejercicio terico para el anlisis, por eso diferentes autores presentan un nmero distinto de etapas, que pueden ir desde las cinco de Jones (1984) y Starling (1988), hasta las nueve que aqu se presentan, siguiendo a Hogwood y Gunn (1981). Formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos. Implica la identificacin y anticipacin de los problemas u oportunidades de intervencin pblica que sugieren la necesidad de actuar. Un problema pblico es una demanda, una necesidad o una oportunidad de intervencin pblica, el cual -una vez identificado- deben ser seguido a travs de una accin pblica (Jones, 1984, p. 58). Clasificacin de los problemas o filtracin de los problemas. Una vez que un problema ha sido identificado y se considera que una decisin es necesaria, la cuestin que surge es cmo esa decisin debe ser tomada: )Debe ser dejada al proceso poltico y administrativo normal o debe realizarse un anlisis especfico?. Esta etapa suele ser desatendida en los procesos de realizacin de polticas pblicas, pero si la filtracin de problemas se realiza, implica efectuar una eleccin

consciente con criterios explcitos sobre los asuntos que deben ser tratados con la capacidad analtica disponible en la organizacin. Definicin de problemas. Una vez que un problema o asunto pblico ha sido identificado, normalmente se requiere una posterior definicin. Esto puede realizarse en trminos subjetivos o con un anlisis "objetivo". Frecuentemente, lo que se define como "un problema" es en realidad una combinacin de problemas que necesitan ser separados e identificados. Cuando es posible, los problemas deben ser medidos a la vez que identificados, ya que hay diversas ventajas en la cuantificacin. De todas formas, la identificacin de un problema no significa que el mismo existe, se debe intentar explicar cmo ha surgido y qu combinacin de causas y efectos actan. Previsin (anlisis de prospectiva). Frecuentemente es posible y necesario prever cmo una situacin se va a desarrollar. Puede ser incluso de utilidad especular sobre posibles alternativas, dando diferentes supuestos sobre el desarrollo de los problemas y las polticas pblicas. Establecimiento de objetivos y prioridades. El establecimiento explcito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en el proceso de realizacin de polticas pblicas. Un enfoque ms analtico debe enfrentarse a dos cuestiones: qu es lo que est tratando de hacer y cmo se ser cuando se haya hecho. Debido a que generalmente existe una brecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, es necesario identificar los factores limitantes ms importantes. En las organizaciones o programas grandes y con mltiples propsitos puede ser necesario tambin examinar las prioridades relativas de varios objetivos que compitan por recursos limitados. De todas formas, la indefinicin de objetivos en las polticas pblicas no siempre tiene consecuencias negativas, ya que esa misma libertad de movimientos puede, a veces, resultar positiva desde el punto de vista de la obtencin de resultados (Blau, 1973). Anlisis de las alternativas. Generalmente existen varios caminos posibles para tratar de alcanzar un objetivo (o conjunto de objetivos). Las alternativas son las posibles lneas de accin que pueden contribuir a conseguir los objetivos y, de esta forma, a la resolucin de un problema pblico. De las distintas lneas de actuacin deben establecerse las consecuencias positivas y negativas, y los apoyos que se conseguiran para las mismas, adems de informacin sobre las restricciones legales, polticas y econmicas. Una crtica comn es que slo las opciones que tienen apoyos dentro de la organizacin son consideradas. Sin embargo, un anlisis ms independiente ayudara a identificar un nmero ms amplio de posibilidades. Implantacin de polticas, seguimiento y control. Cuando una opcin surge de la fase anterior es generalmente necesario formular y comunicar la poltica pblica resultante y disear con ms detalle el programa. La implantacin debe ser vista como una parte del proceso de polticas pblicas, ya que la interaccin entre la elaboracin y la implantacin de polticas es generalmente muy compleja. Para una implantacin efectiva es esencial que los posibles problemas se consideren antes que la implantacin, y que los procedimientos adecuados sean diseados en el programa. Una vez que una poltica, y los programas relacionados con la misma, sta en marcha, suelen existir intentos de realizar un seguimiento de su progreso para verificar si la ejecucin real se ajusta a la prevista. En la prctica, el seguimiento puede ser inespecfico y sin estructuracin, o puede ser riguroso y analtico. Un enfoque ms analtico implica comparar los progresos reales con los planes diseados en las etapas anteriores. Cuando el anlisis demuestra que el programa no se sta desarrollando de acuerdo al plan, pueden ser necesarias acciones para remediar esta situacin. La implementacin es donde la Burocracia desempea la funcin ms importante. La Burocracia "ejecuta" las decisiones tomadas previamente por el nivel de decisin poltica, intentando hacer realidad los objetivos previamente fijados. Evaluacin y revisin. En cierto punto puede realizarse una revisin de la poltica. Esta pueda implicar preguntarse si la poltica ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de la actuacin pblica, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuacin pblica no son totalmente determinables o conocidas antes que

se realice. Adems, no todas las consecuencias de una actuacin pblica fueron intencionadas o anticipadas. La informacin sobre las consecuencias de una poltica pblica se produce antes y despus de que la misma haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluacin depende de la previa especificacin de los efectos esperados y de haber diseado el programa de tal manera que permita emplear una o varias tcnicas de evaluacin, sin ello ser difcil o imposible determinar si el programa est funcionando como se deseaba. La evaluacin debe considerar tambin si la poltica todava merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada. Mantenimiento, reemplazo o terminacin de polticas. Generalmente es difcil terminar o reemplazar una poltica, incluso si ser ha decidido hacerlo (Behn, 1978; De Len, 1987). Las posibilidades de un reemplazo o terminacin de una poltica pblica aumentan si esa posibilidad fue diseada desde el comienzo. El cumplimiento de una poltica pblica es el grado en el que los efectos de la misma contribuyen a la consecucin de los objetivos. La informacin sobre el cumplimiento de una poltica pblica puede ser utilizada para desarrollar nuevas alternativas de accin o para reestructurar los problemas pblicos. (Dunn, 1981, p. 44 y 45). Hay que sealar que esta lista no pretende ser una descripcin de lo que realmente le pasa a cada problema o asunto pblico, ms bien es un marco para organizar la comprensin de lo que pasa y no pasa. El proceso de las polticas pblicas puede no estar acabado. Por otro lado, las lneas divisorias entre las diferentes etapas son artificiales y no siempre tienen el mismo orden. Las fases pueden superponerse, cambiar su secuencia cronolgica o no aparecer nunca a lo largo del proceso (Hogwood y Gunn, 1991, p. 4 y 10 y 24).

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