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LA INSUFICIENCIA DE LA DOBLE TRANSICIN: APROXIMACIN CRTICA A DOS ENFOQUES DE POLTICA COMPARADA

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Luis Javier Orjuela Escobar 2

recibido 10/04/003, aprobado 10/26/003

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Este texto realiza un anlisis crtico de los estudios sobre la transicin y consolidacin de la democracia y del neoliberalismo en Amrica Latina. Adems de evaluar la validez de stos, el autor examina las implicaciones de la falta de consideracin de los factores estructurales en el estudio de la democracia y del estado en la regin. Asimismo, problematiza el reducido concepto de democracia que subyacen los estudios estadounidenses sobre la poltica latinoamericana. Palabras Claves: Transicin y consolidacin de la democracia, neoliberalismo, estructuralismo, individualismo This article develops a critical analysis of studies of democratic transition and consolidation, and neoliberalism in Latin America. In addition to evaluating the validity of these studies, the author examines the implications of ignoring structural factors in studying democracy and the state in the region. In turn, the text problematizes the reduced concept of democracy used by United States academia to analyze Latin American politics. Keywords: Transition and consolidation of democracy, neoliberalism, structuralism, individualism Introduccin la transicin a y la consolidacin del rgimen democrtico, y el que analiza la transicin al modelo econmico de libre mercado en la regin. Ha habido una multiplicidad de temas e intereses acadmicos desde los cuales la poltica latinoamericana ha sido analizada, tales como la dictadura y el autoritarismo, la relaciones cvico militares, la conveniencia de adoptar regmenes parlamentarios, los sistemas electorales y de

l propsito de este artculo es realizar un anlisis crtico de dos enfoques tericos desarrollados en la ltimas dos dcadas por los comparativistas norteamericanos, para analizar la evolucin poltica y econmica de Amrica Latina, a saber: el que analiza

1 Este artculo es una adaptacin del primer captulo de la tesis de doctorado del autor, titulada Colombia in the 1990s: Fragmentation, Lagitimacy and Eficiency, defendida en septiembre de 2002 ante el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Internacional de la Florida. 2Profesor asociado del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes.

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partidos, el narcotrfico, y la gobernabilidad, entre otros. No obstante, se puede decir que el anlisis de la transicin y la consolidacin democrtica y el ajuste estructural de las economas de la regin, son enfoques que ha sido utilizados por los analistas de las dcadas de los aos ochenta y noventa, con pretensiones explicativas y analticas de validez general, tal como el estudio de la poltica latinoamericana fue dominado por los enfoques de las teoras del desarrollo poltico y la modernizacin en los aos sesenta, y de la dependencia en los setenta. El enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica se generaliz a tal punto que un analista lo ha considerado como una de las mayores industrias dentro del campo de la ciencia poltica (Whitehead, 1998 : 353). Para propsitos del anlisis distinguir si los estudios sobre la transicin a la democracia o a la economa de libre mercado, se ubican en alguno de los dos grandes marcos tericos que han dominado el debate epistemolgico en la ciencias sociales: el individualismo metodolgico y el estructuralismo. El primero, pone el nfasis en el nivel micro, donde los fenmenos sociales son explicados como el resultado de las acciones, las preferencias, las elecciones, y las creencias de los actores. Por el contrario, el segundo pone el nfasis en el nivel macro, donde los fenmenos son explicados como el resultado de las fuerzas impersonales que resultan de las interacciones sociales en las esferas poltica, econmica y social, y de su mutuo condicionamiento, las

cuales constrien la accin de los individuos. Dicha distincin es necesaria para realizar mi aproximacin crtica, puesto que la mayora de los estudios norteamericanos sobre la doble transicin de Amrica Latina, se han realizado desde la teora de la agencia y, especficamente, desde la teora de la eleccin racional. Sin embargo, considero que este enfoque es insuficiente, puesto que si bien la accin de los actores incide en algn grado en la realidad social, sta presenta dimensiones objetivas y sistmicas, como resultado de su proceso histrico de diferenciacin y diversificacin (Habermas, 1987), de las cuales no da cuenta un anlisis basado solo en la perspectiva del actor. Adems, en un mundo cada vez ms interconectado y globalizado, la compresin de los fenmenos sociales debe ir ms all de la relacin entre la accin y la estructura dentro de las sociedades nacionales. Es necesario, tambin, tener en cuenta los efectos que en ellas generan los factores relacionados con el sistema internacional.

El enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica El enfoque de la transicin y de la consolidacin democrtica. Dicho enfoque abarca un conjunto de estudios de poltica comparada cuyo propsito ha sido analizar los diversos patrones de cambio del rgimen al democrtico y su grado de consolidacin en algunos pases de Amrica Latina, junto

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con la relacin entre la accin de los actores polticos y el tipo de instituciones democrticas que surgen de ella.3

Aunque dichos estudios han contribuido a comprender los factores que causaron los procesos de transicin de los regmenes autoritarios a los democrticos, y el rol desempeado por los militares, los partidos polticos y la sociedad civil en dichos procesos, ellos pre- Sobre la validez general del enfoque sentan serias limitaciones tales como En relacin con este aspecto, reticencia a la teora, voluntarismo, no es tan claro que el enfoque de la empirismo simple y reciclamiento inte- transicin y consolidacin democrtica lectual provea un mode(Remmer, lo de cambio de Tres aspectos determinan la li1991: 490). rgimen que pude mitacin de las posibilidades A mi ser aplicado al reconceptuales y explicativas del juicio, tres dedor del globo, enfoque de la transicin y de la aspectos decomo sostiene consolidacin democrtica: la terminan la Francs Hagopian limitacin de (1993: 465). En pretendida validez general; la las posibiliefecto, a pesar de falta de consideracin de los dades conla heterogeneidad factores estructurales y el receptuales y y de la complejiducido concepto de democraexplicativas dad de los procecia con el que opera. del enfoque sos de democratide la transizacin, la cual, a cin y de la consolidacin democrtica. su vez, se debe a la heterogeneidad de Ellos son: la pretendida validez general las condiciones polticas y socioeconque se le atribuye; la falta de considera- micas que constituyeron su punto de

cin de los factores estructurales que determinan el proceso de redemocratizacin, tales como los aspectos socioeconmicos, los problemas de integracin de las sociedades latinoamericanas y el papel del Estado; y, finalmente, el reducido concepto de democracia con el que opera el enfoque en cuestin.

3 Algunos de los ms representativos estudios de esta corriente analtica son, los de Guillermo ODonnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead (1986); James M. Malloy and Mitchell A. Seligson (1987); Larry Diamond, Juan Linz, and Seymour M. Lipset (1989); Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens, and John D. Stephens (1992); and James Petras and Fernando I. Leiva (1994). 4 Pinsese, por ejemplo, en la diversidad en trminos de regmenes y de condiciones socioeconmicas de regiones como Espaa, Europa del Este y Amrica Latina, cuyos procesos de transicin a la democracia se han comparado desde la perspectiva que aqu se analiza.

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partida4, este enfoque presenta una tendencia, en lo que a Amrica Latina se refiere, a la surconizacin, es decir, tiende a generalizar y aplicar a los anlisis de la democratizacin de los pases de la regin, las condiciones polticas de los procesos de Brasil, Argentina, Chile y Uruguay. Estos anlisis parten del supuesto de que la democracia se interrumpe solamente por la emergencia de regmenes autoritarios o dictaduras militares, que la democracia exista antes de que dichos regmenes surgieran, y que ella puede ser reasumida por la simple sustitucin del rgimen militar por el civil. Desde esta perspectiva, Malloy (1987: 237), concluye que la gran diversidad de casos nacionales impide el desarrollo de teoras o modelos generales sobre los cambios de regmenes autoritarios a los civiles en Amrica Latina. En efecto, puesto que hay casos como los de Mxico, Costa Rica, Colombia y Venezuela en donde un rgimen civil restringe, por acuerdo entre elites polticas, el carcter democrtico del sistema poltico, el enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica no puede ser aplicado como un modelo de validez general. Esto es especialmente claro respecto del caso colombiano, del cual ha dicho un analista que: al contrario de muchos de sus vecinos continentales, Colombia ha evitado tanto el rgimen militar como la ines-

tabilidad poltica y econmica crnicas desde 1958, cuando los lderes de los dos principales partidos acordaron el consociacional Frente Nacional [. . .] La rgida prctica consociacional (la cual se relaj en el perodo posterior a 1974), combinada con otras restricciones, ha limitado la naturaleza democrtica del rgimen (Hartlyn, 1989: 292-293). La falta de consideracin de los factores estructurales El enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica, descuida el rol crucial que desempean las estructuras socioeconmicas en la dinmica de los fenmenos sociales. Ello es consecuencia del desplazamiento terico del estructuralismo a la teora de la agencia, especialmente, a la teora de la eleccin racional, que han experimentado los anlisis de poltica comparada en las ltimas dos dcadas. Un ejemplo de ese desplazamiento es el cambio en la posicin terica de ODonnell, quien despus de haber explicado la ruptura de la democracia en Amrica Latina en trminos de las contradicciones polticas y econmicas generadas por la adopcin del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (1973), afirma, junto con Schmitter que lo que los actores hacen o no hacen parece menos estrechamente determinado por factores macro estructurales durante las transiciones que nosotros estudiamos aqu, que durante las

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rupturas de los regmenes democrticos (ODonnell and Schmitter, 1986: 19). Para estos autores, lo que determina los resultados en la realidad social son los eventos inesperados (fortuna), la insuficiente informacin, las elecciones apresuradas y audaces, la confusin sobre los motivos y los intereses, la plasticidad, e incluso la indefinicin de las identidades polticas, as como de los talentos de los individuos especficos (virt) (ODonnell and Schmitter, 1986: 4-5). En el mismo sentido, se expresa Malloy (1987: 239) quien, a pesar de reconocer que el principal problema estructural de la economa poltica de Amrica Latina es la contradiccin entre la necesidad de acumular capital y la necesidad de lograr legitimidad poltica, mediante la respuesta a las demandas de los sectores sociales clave, concluye que la solucin a dicho dilema radica en la capacidad de los gobiernos para resolver los temas clave de la poltica pblica. La adhesin de Malloy al voluntarismo aparece claramente cuando afirma que: los cambios en el rgimen estn significativamente influenciados por las decisiones de los lderes polticos quienes frecuentemente persiguen el control total del Estado. Si esta afirmacin es correcta, hay, obviamente, una clave dimensin voluntaria del proceso que hace difcil no solamente formular una teora ge-

neral sino que tambin precluye claramente la posibilidad de realizar teoras deterministas basadas en leyes generales (Malloy, 1987: 237). El giro terico de estos autores, presenta una incoherencia metodolgica dado que una variable, cambio de rgimen, es explicada por factores estructurales, en los casos de la transicin al autoritarismo, y por la accin, en los casos de la transicin a la democracia (Remmer, 1991) Przeworski (1991) tambin realiza un anlisis de la transicin democrtica a partir del individualismo metodolgico, en versin de la teora de la eleccin racional, orientado a resaltar el carcter estratgico de la democracia. Tal como l afirma, estoy convencido de que los argumentos acerca de si la democracia es impulsada por la accin orientada por valores o por la persecucin estratgica de intereses, no se resuelve por una referencia directa a la evidencia. Las dos orientaciones compiten entre si en darle sentido al mundo que nos rodea. El nico reclamo que estoy tratando de fundamentar es que una teora de la democracia que se base en el presupuesto de la realizacin estratgica del inters individual, es plausible y suficiente (Przeworski, 1991: 24).

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Dicho autor define las democracia, en trminos muy restrictivos, como una competencia poltica, regulada por normas, donde peridicamente hay ganadores y perdedores, y oposicin abierta a la participacin (Przeworski, 1991: 26). Przeworski reduce la democracia a la mera dinmica de la teora de los juegos5, donde el carcter democrtico de las instituciones depende nicamente de las preferencias y elecciones racionales de los actores y del grado de incertidumbre de la correlacione de fuerzas polticas: entre ms desconocida y dispareja la correlacin, ms democrtico ser el rgimen que surge de ellas (Przeworski, 1991: 81-82). Sin embargo, esta perspectiva pasa por alto dos aspectos. En primer lugar, la conducta de los actores esta regida no slo por la racionalidad individual, sino tambin por las normas e instituciones que hacen parte de una determinada cultura. Como seala Elster, la conducta humana es el resultado de la tensin entre el homo economicus y el homo sociologicus: el primero se supone que se gua por una racionalidad instrumental, mientras que la conducta del segundo es dictada por normas sociales. Del primero tiran las perceptivas de recompensa futura, mien-

tras que al segundo lo empujan por detrs fuerzas cuasiinternas. El primero se adapta a circunstancias cambiantes . . . el segundo se atiene a la conducta prescrita aun cuando tenga a mano opciones nuevas y aparentemente mejores (Elster, 1992: 119). En segundo lugar, los regmenes y las instituciones tambin estn significativamente influenciadas, entre otros factores, por los cambios en la poltica internacional y en la economa, por la estructura de clases, las coyunturas histricas especficas, y las crisis de legitimidad. Este ltimo aspecto es rechazado expresamente por Przeworski, quien considera que las explicaciones de las rupturas del rgimen en trminos de legitimidad son falsas o tautolgicas (Elster, 1992: 54). Para este autor, las crisis de legitimidad pueden ser entendidas como efectos de la organizacin de una contrahegemona, pero aunque reconoce la inspiracin gramsciana de la hiptesis, rechaza el concepto de hegemona, debido a que ste est construido sobre la dualidad de coercin y consenso, el cual no es suficientemente especfico para servir de gua para el problema en cuestin (Elster, 1992: 55). Debido a la falta de consideracin de los factores estructurales, el en-

5 Adems de Przeworski, es necesario mencionar, como ejemplos de un anlisis basado en la teora de la eleccin racional, a Jousser Cohen (1994) quien analiza las rupturas de la democracia en Brasil y Chile, y Barbara Geddes (1994), quien estudia las reformas del Estado en Amrica Latina,

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foque de la transicin y la consolidacin democrtica pasa por alto el hecho de que la transicin a la democracia en Amrica latina ocurri en un nuevo contexto: el proceso de globalizacin de la economa y el surgimiento del neoliberalismo. Dichos procesos sintetizan un conjunto de factores estructurales que redefinen la relacin entre la poltica, la economa y la sociedad civil, lo cual requiere un nuevo marco terico para analizar la relacin de dichos elementos con la cuestin del desarrollo democrtico. Como sostiene Remmer, cada una de las transiciones de rgimen que han ocurrido desde finales de los aos setenta (. . .) han tenido como trasfondo grandes cambios y dificultades en la economa internacional, y un cambio de poltica en pro de la democracia de parte del poder hegemnico en la regin. Sin embargo, los estudios sobre la democratizacin, caractersticamente, han denigrado de la significacin de las variables exgenas, dejndonos con complejas e idiosincrsicas explicaciones de casos individuales que no establecen las bases para entender cmo y por qu tal gran y heterognea coleccin de regmenes autoritarios cedi el poder a, ms o menos, el mismo punto en el tiempo (Remmer, 1991:

486). En tercer lugar, por las mencionadas razones, el enfoque de la transicin y de la consolidacin democrtica, no considera el papel de Estado como sujeto y objeto del proceso de democratizacin, puesto que se concentra, principalmente, en el anlisis coyuntural del cambio de rgimen. Para algunos autores de esta corriente, la poltica latinoamericana es considerada como el resultado de una eterna oscilacin entre el rgimen autoritario y el democrtico. A este respecto, es ilustrativo mencionar a Mitchel Seligson quien considera que la regin experimenta ciclos de democracia y autoritarismo de, aproximadamente, veinte aos de duracin (1997: 3-4); y a Juan Linz y Alfred Stepan, quienes reconocen que el enfoque de la democratizacin no ha prestado atencin al problema del Estado, y tratan de llenar el vaco afirmando que sin Estado no hay democracia posible (1996: 17). Tres excepciones a esta tendencia a concentrarse exclusivamente en las decisiones de los actores y en el cambio de rgimen, descuidando los factores estructurales, las constituyen los estudios de Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992), Lipset, Kyoung-Ryung y Torres (1993), y Petras y Leiva (1994), quienes, con un enfoque estructuralista, ponen el nfasis en la interaccin entre la economa capitalista, el Estado, las clases sociales y el rgimen. Rueschemeyer et. al., al comparar las tendencias histricas del desarrollo democrtico de Amrica

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Latina, el Caribe y Europa, sostienen Segn dichos autores, la autoque la posibilidad de un proceso de de- noma del Estado es otra importante mocratizacin est determinada por los condicin para el desarrollo de la decambios en la estructura de clases y la mocracia. Ello significa que el Estado autonoma del Estado generados por el debe tener el suficiente margen de macapitalismo. Inspirandos en Barrington niobra respecto de la clase dominante Moore (1996), dichos autores definen como para permitir la expresin de los la estructura de clases como la articula- intereses de los sectores subordinados. cin histrica especfica de los antago- Como Rueschemeyer et. al. sealan, nismos socioeconmicos, que cristalizan en diferentes formas de organizasi el Estado es simplemente cin que se convierten en actores de una herramienta de las clases transformaciones sociales y polticas. dominantes, la democracia es Sin embargo, al contrario de imposible o es mera forma. Moore, el concepto de clase de Tal autonoma del Estado es, Rueschemeyer et. al., incluye no slo de hecho, slo un aspecto de las relaciones de una sociedad agraria, la diferenciacin entre el prosino tambin a la clase obrera urbana, y ceso colectivo de toma de dele atribuyen a esta ltima un rol decisicisiones y las estructuras, ms vo en el proceso de democratizacin amplias, de la desigualdad (Moore, 1994: 58-59, 271). Segn ellos, (Rueschemeyer, 1992: 64-65). el desarrollo capitalista genera La sociedad inEn los nuevos acuerdos de democracia pordustrial se expreclase, los trabajadores orgaque debilita a la sa en un nuevo nizados no son ya actores clase agraria docontrato social con potencial democratizaminante y fortaentre la poltica, dor, puesto que las polticas lece a la clase el capital y el traneoliberales debilitan su caobrera organizabajo, el cual se da, lo cual, a su sintetiza en el pacidad organizativa y convez, cambia el Estado benefactestataria. balance del tor. Sin embarpoder de clase. go, el enfoque de El proceso de industrializacin de Rueschemeyer, et. al. tiene una limitaAmrica Latina gener democracia cin para explicar el proceso de demoporque condujo a un fortalecimiento cratizacin ocurrido durante las dcade los trabajadores, sector social clave das de los ochenta y noventa, puesto del cual requiri la clase hegemnica que stas tambin se caracterizaron por para sentar las bases del nuevo orden la adopcin del modelo econmico nesocial. oliberal, el cual se bas en una nueva

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relacin entre el Estado, la sociedad y la economa, la cual redefini la anterior relacin entre las clases sociales, en la cual la clase obrera jugaba un papel clave. En los nuevos acuerdos de clase, los trabajadores organizados no son ya actores con potencial democratizador, puesto que las polticas neoliberales como la desregulacin de la economa y la flexibilizacin del mercado de trabajo, junto con las nuevas formas de organizacin del proceso productivo, debilitan su capacidad organizativa y contestataria. Hace ms de tres dcadas, Seymour Martin Lipset plante que el nivel de desarrollo socioeconmico determina el grado democratizacin. Al comparar los pases democrticos con los no democrticos, en relacin con cuatro ndices (riqueza, industrializacin, urbanizacin y educacin), dicho autor encontr que los pases democrticos presentaban los ms altos niveles para cada una de las variables (Lipset, 1959: 80). En 1993 Lipset, Kyoung Ryung y Torres publicaron los resultados de una encuesta que, bsicamente, confirmaba las conclusiones a las que el primero haba llegado treinta y cuatro aos atrs: que el nivel de desarrollo socioeconmico es el ms importante predictor de democracia poltica (Lipset, 1993 : 160). Con el fin de reforzar su conclusin, dichos autores argumentaron, contra el primer anlisis de ODonnell (1973), quien sostena que la modernizacin econmica no generaba democracia, que la interconexin entre crecientes niveles de in-

greso y procesos de democratizacin existe, aunque el crecimiento econmico por s mismo no determine la democracia poltica (ODonnell, 1993: 170). Petras y Leiva (1994), tambin parten de los efectos que sobre la democracia ejercen las relaciones entre el Estado, el rgimen y las clases sociales. Desde esta perspectiva estructural, los autores analizan la transicin de Chile al rgimen democrtico, teniendo en cuenta las contradicciones que enfrentan las nuevas lites gobernantes, las cuales deben actuar dentro de un Estado y una economa cuyas estructuras fueron transformadas por el gobierno autoritario. Segn dichos autores, el rgimen democrtico chileno hered un Estado no democrtico como consecuencia de la constitucin de 1980 y la adopcin del modelo econmico neoliberal. El resultado fue la centralizacin del capital, el incremento de pobreza y la desigualdad en la distribucin del ingreso, lo cual permiti la recuperacin del ritmo de crecimiento econmico (Petras y Levia, 1994: 38). Otro factor estructural que no considera el enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica, es el rol que en Amrica Latina juegan los problemas derivados de la debilidad del Estado y de la sociedad civil, y la persistencia de formas premodernas de relacin social y poltica, tales como el clientelismo y el patrinominalismo, y la consecuente existencia de reglas informales y formas de conducta no institucionalizada (North, 1990 ; ODonnell,

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1996). En combinacin, todos estos factores han generado en la regin sociedades y regmenes hbridos, los cuales se desempean en formas notoriamente diferentes a las sociedades plena y formalmente instuticionalizadas, lo cual afecta la posibilidad de que, en Amrica Latina, las reformas polticas y econmicas formales produzcan los resultados esperados. Dada la falta de consideracin de estas condiciones sociales, el enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica no puede ofrecer una explicacin para el hecho de que, como Afirma Hagopian, an despus de la rotacin en los cargos y la recuperacin econmica, muchas de las democracias de la regin apenas tratan de sobrevivir en condiciones de falta de consolidacin (1993: 465). Frente a dicha situacin, ODonnell (1996) reconoce la ambigedad del concepto de consolidacin democrtica y sostiene que es necesario abandonarlo en pro de un enfoque ms realista, que tenga en cuenta las caractersticas de la sociedades latinoamericanas tales como la persistencia del clientelismo y las normas informales. Por lo tanto, recurre al concepto de poliarqua de Robert Dahl6 a fin de identificar los diversos arreglos polticos existentes en la regin. Sin embargo, como se sabe, Dahl distingue entre la democracia como tipo ideal y la poliarqua como

aproximacin imperfecta a dicho ideal. Y Segn dicho autor, cuando el mismo trmino se usa para designar ambos conceptos, se generan en el anlisis innecesaria confusin y argumentos semnticos irrelevantes (1971: 9). No obstante, dicha advertencia adquiere mayor relevancia frente a los anlisis comparados sobre los procesos de democratizacin, los cuales han generado una verdadera explosin de tipologas de democracia, la cual ha sido denominada por Colier y Levitzky (1997) como democracia con adjetivos. Sin embargo, los analistas parecen no caer en cuenta de que adjetivos como democracia restringida, iliberal, tutelar, delegativa, oligrquica, bajo asedio, etc., son realmente trminos eufemsticos para expresar, en los pases del Tercer Mundo, problemas polticos, econmicos y sociales estructurales, y la ausencia de las condiciones que caracterizan a un verdadero rgimen democrtico.

El reducido concepto de democracia Finalmente, el concepto de democracia del enfoque de la transicin y la consolidacin democrtica es demasiado estrecho, puesto que sta es concebida slo en su dimensin poltica, como elecciones libres y gobierno representativo. Ello excluye sus dimen-

6 Como se sabe, Dahl define la poliarqua como el orden poltico que posee siete atributos: funcionarios electos, derecho al sufragio y elecciones libres y justas, derecho de postulacin, libertad de expresin, formas alternativas de informacin, y libertad de asociacin (Dahl, 1989: 220)

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siones sociales y econmicas, precisamente en el momento en que la reestructuracin neoliberal afecta, en Amrica Latina, el objetivo democrtico de la distribucin. Para citar slo un ejemplo de dicha reduccin del concepto, basta citar a ODonnell quien sostiene que todas las poliarquas que ha estudiado en Latinoamrica son tales debido a un simple pero crucial hecho: las elecciones estn institucionalizadas (ODonnell, 1996: 36). Esta es una concepcin minimalista que reduce la tarea de construir un orden democrtico a la mera institucionalizacin del sistema poltico pero no tiene en cuenta el contenido material del resultante orden institucional. En esta concepcin, la democracia, como conjunto de reglas abstractas, slo puede plantear problemas instrumentales de gobierno y eficacia administrativa (Born, 1995: 190). Con todo, ms all de la poltica electoral y de los problemas tcnicos de gobierno, se encuentran los problemas que constituyen la verdadera esencia de la poltica: la deliberacin colectiva sobre la distribucin de los bienes, las libertades y las oportunidades sociales. Los pases latinoamericanos sufrieron durante los regmenes autoritarios, y continan sufriendo durante los civiles, una reestructuracin neoliberal de sus Estados y economas, la cual, a su vez, est redefiniendo el concepto de democracia y delineando un nuevo marco institucional, el cual determina las condiciones dentro de las cuales los gobiernos civiles tienen que actuar y re-

duce el espectro de polticas econmicas y sociales que pueden elegir. Tal reestructuracin esta desplazando del Estado al mercado el lugar de la justicia social y la distribucin, afectando las posibilidades de la deliberacin poltica para perseguir un orden ms igualitario en sociedades como A finales de los aos las latinoa- ochent a Amrica Latina mericanas, se enfrentaba a una caracterizadas por radical transformacin la extrema en lo poltico, lo d e s i g u a l - econmico y lo social. dad. Por las anteriores razones, es necesario celebrar la publicacin de estudios con una perspectiva ms amplia y crtica. Tal es el caso de libros como el de Agero y Stark (1998) en el cual hacen un llamado a los analistas de la poltica comparada, en primer lugar, a elaborar una visin ms compleja de la poltica latinoamericana actual, que tenga en cuenta los elementos del contexto cultural y estructural de la democracia tales como el genero, la etnicidad, la administracin de justicia, las reformas econmicas y sociales, los cambios en las prcticas polticas y la influencia de la globalizacin, y en segundo lugar, a abandonar la concepcin minimalista de democracia en favor de un replanteamiento de la relacin entre la versiones de la democracia procedimental y la sustantiva (Agero y Stark, 1998: 373).

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El enfoque de la transicin a la economa de mercado La dcada de los aos ochenta trajo para Amrica Latina una profunda crisis econmica caracterizada por altos niveles de endeudamiento externo, dficit fiscal, hiperinflacin y bajas tasas de crecimiento econmico. Esta situacin determin un giro en los estudios de poltica comparada hacia los enfoques de economa poltica. Inicialmente, estos estudios, as como las medidas de poltica econmica tomadas por los public policy makers, fueron de carcter coyuntural, orientadas a generar ahorro interno, reducir el dficit fiscal y equilibrar la balanza de pagos. Pero pronto la realidad mostr que dichas reformas obedecan a un proceso de carcter estructural y a una nueva correlacin internacional de fuerzas, expresada en el llamado Washington consensus (Williamson, 1990 y 1990b). El resultado de dicho proceso fue una verdadera transicin del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones hacia uno de apertura e internacionalizacin de la economa. Esta transicin requera el abandono de la intervencin del Estado en la economa y profundas reformas que liberalizaran el mercado. En otras palabras, a finales de los aos ochenta Amrica Latina se enfrentaba a una radical transformacin en lo poltico, lo econmico y lo social. Este proceso se articul, desde mediados de esa dcada, con la tendencia a la redemocratizacin de la regin, lo cual dio origen origen a otro enfoque para analizar

la poltica latinoamericana: el que pone el nfasis en la transicin a la economa de mercado y su interaccin con la transicin al rgimen democrtico. Inicialmente, los analistas exploraron la relacin entre los programas de reestructuracin econmica y los regmenes autoritarios y democrticos. Remer (1990), Haggard (1990), Haggard and Kaufman (1992), Bates and Kruger (1993), Przeworski and Limogni (1993), Diamond, Linz and Lipset (1995), y Geddes (1995), llegaron a la conclusin de que, al contrario de lo que se sostena en el pasado, los regmenes autoritarios no posean ninguna ventaja sobre los democrticos en relacin con el desempeo de la economa y la posibilidad de adoptar polticas que alteraban el bienestar econmico y social de los diversos grupos sociales. Otros analistas exploraron la relacin entre dicho desempeo y la calidad de la burocracia y las instituciones estatales, y concluyeron que el rol del sector pblico era de vital importancia para desarrollar procesos exitosos de reestructuracin econmica, para lo cual se requera autonoma del Estado y capacidad burocrtica (Evans, 1992; Waterbury, 1992). Przeworski (1991), examina la relacin entre la liberacin de la economa y la democracia. Este desarrolla el argumento de que el deterioro social y econmico temporal causado por el trnsito a la economa de libre mercado puede minar la consolidacin democrtica y viceversa (Przeworski, 1991: 137). Los costos del ajuste econmico sern

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altos para los actores colectivos dbiles, especialmente, para los sindicatos. Frente a esta situacin los gobiernos tienen dos opciones para realizar el ajuste: concertar y negociar con los grupos afectados, lo cual Przeworski considera improbable en los pases en desarrollo, o aislarse de las presiones sociales, lo cual afecta la democracia. Sin embargo, en el estudio de Przewroski hay un vaco respecto de por qu los gobiernos en Amrica Latina y Europa del Este han adoptado polticas de liberacin de los mercados. Este autor y otros como Nelson (1990) y Haggard y Kaufman (1995), tratan los programas de liberalizacin econmica como un hecho dado sin considerar los factores estructurales nacionales e internacionales que generan las presiones para realizar la transicin de una economa polticamente regulada hacia una orientada por la fuerzas de mercado No tienen en cuenta la existencia del sistema poltico-econmico internacional, los cambios globales y las fuerzas transnacionales que ha producido una reestructuracin poltica y econmica mundial, la cual, a su vez, internacionaliza los procesos nacionales de toma de decisiones y determina el tipo de reformas que los gobiernos deben desarrollar. El hecho de que en los ltimos aos se haya presentado una coincidencia en la adopcin de reformas neoliberales en la mayora de los pases del tercer mundo, ha conducido a algunos estudiosos a analizar el papel de los factores externos en la determinacin de di-

chas polticas. Barbara Stallings (1992), entre otros, analiza la condicionalidad impuesta por los organismos financieros internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) el Banco Mundial (BM). Esta autora se inspira en la relacin de tres elementos utilizados por la teora de la dependencia para elaborar su modelo explicativo: a) la dependencia de las exportaciones del Tercer Mundo respecto de lo mercados internacionales de bienes y de capitales, b) los vnculos entre las lites econmicas del Tercer Mundo y los intereses de los actores internacionales, y c) el leverage internacional, entendido como el uso directo del poder de los organismos financieros internacionales sobre dichos pases. Sin embargo, este enfoque no tiene en cuenta que los mercados y los actores internacionales estn sufriendo, a su vez, un profundo proceso de reestructuracin econmica y poltica. En particular, las acciones de los organismos financieros internacionales son la expresin de una nueva forma de regulacin econmica generada por el proceso de globalizacin. Desde este punto de vista, se puede observar que, al mismo tiempo que el ajuste estructural desregula las economas nacionales, la regulacin econmica se traslada al plano internacional, como consecuencia de las transformaciones polticas, econmicas y tecnolgicas mundiales que hacen que la produccin y el comercio se planetaricen, y que los Estados vean limitada su capacidad reguladora puesto que

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sta estaba concebida para ser eficaz No obstante, los gobernantes dentro de territorios nacionales. Desde elegidos democrticamente, mantuvieeste punto de vista, el proceso de glo- ron el excluyente proceso de toma de balizacin en su conjunto, mas que los decisiones de su antecesores autoritaorganismos financieros internacionales, rios. Ello gener tensiones entre los acta como verdadero constreimiento procesos de democratizacin y los prode carcter estructural. cesos de reestructuracin econmica ya Gamarra (1994) considera que que, por una parte, dichos gobernantes el proceso reestructuracin internacio- introdujeron, con xito, medidas para nal del capital y la globalizacin fueron reducir la hiperinflacin, para lo cual las principales fuerzas que indujeron la contaron con el apoyo popular, y por la reestructuracin econmica en otra, adoptaron medidas que condujeAmrica Latina y redujeron el margen ron al deterioro de los indicadores sode maniobra de los tomadores de deci- ciales, la cada del ingreso per cpita y el siones, pero no se detiene a analizar aumento de la desigualdad social esta relacin entre los factores exge- (Gamarra, 1994: 6). nos y los endgenos. El se concentra As, los procesos de democraen los factores domsticos y considera tizacin y de reestructuracin econque la crisis econmica que sufri la re- mica no slo no se reforzaron mutuagin, signific, para los nuevos lderes mente sino que estos ltimos requirieelegidos democrticamente, un proceso ron para su implementacin ejecutivos de aprendizaje, a partir de los errores y fuertes, con capacidad para aislarse de las experiencias de los lderes autorita- las diversas demandas y presiones sorios anteriores. Esto permiti a los go- ciales, lo cual entraba en contradiccin bernantes democrticos desarrollar con las exigencias de amplia participamedidas ms cin e inclusin eficaces y exirequeridas por El carcter hbrido de los regtosas y armar el proceso de menes polticos latinoamericacoaliciones democratizanos, se expresa en el hecho de polticas para cin (Acua y que el nuevo estilo tecnocrtico sacarlas adeSmitm, 1994). de hacer poltica, se articul lante. Por lo En el mismo con la forma tradicional de la tanto, arguye sentido se exGamarra, represan Bresser accin poltica en Amrica solver la crisis Perira, Maravall Latina: el clientelismo. econmica and Przeworski era no sola(1994), para mente cuestin de buena voluntad sino quienes las medidas de estabilizacin, de capacidad y liderazgo polticos no slo agravaron la crisis econmica (Gamarra, 1994: 4 y 7). sino que generaron costos sociales

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que hicieron polticamente insostenible la continuacin de las reformas bajo condiciones democrticas. Adems, el estilo tecnocrtico en que estas polticas tienden a ser formuladas e implementadas mina la consolidacin de las instituciones democrticas (Przeworski, 1994: 182). Por lo tanto, lejos de haber logrado consolidar verdaderas democracias liberales, Amrica Latina se caracteriz, en la dcada de los noventa, por la existencia de regmenes hbridos que combinaron, y aun combinan, procesos autoritarios y tecnocrticos de toma de decisiones con procesos de legitimacin democrtica y sistemas judiciales dbiles (Gamarra, 1994: 6,12). En contraste con otras concepciones simplificadas de democracia, Gamarra considera que la reforma neoliberal dio lugar, en Amrica Latina, a dos concepciones de la democracia: una tecnocrtica, de parte de los funcionarios estatales y de los organismos internacionales de crdito y regulacin econmica, los cuales consideran que la democracia es simplemente el manejo eficaz y eficiente de la economa, y otra participativa, sostenida por la mayora de los sectores sociales, para los cuales la democracia significa el acceso amplio al proceso de toma de decisiones. Para la primera visin, las ramas legislativa y judicial han sido obstculos para la institucionalizacin de las polticas del ajuste neoliberal puesto que sus exigencias polticas han puesto en peligro el equilibrio fiscal. (Gamarra, 1994: 11). El carcter hbrido de los reg-

menes polticos latinoamericanos, se expresa tambin en el hecho de que el nuevo estilo tecnocrtico de hacer poltica, inducido por el modelo neoliberal, se articul con la forma tradicional de la accin poltica en Amrica Latina: el clientelismo. Segn Gamarra, muchos analistas, especialmente los economistas, argumentan que la distribucin generada por el patronazgo afecta la lgica de la moderna economa de mercado. Sin embargo, el registro latinoamericano de finales de los aos ochenta (y la historia de la mayora de las regiones del mundo) sugiere que el patronazgo fue un importante instrumento en la implementacin del neoliberalismo y en el aseguramiento de la estabilidad poltica. ste ha sido siempre una importante herramienta para los lderes polticos, y la implementacin de las reformas econmicas modernas no altera su realidad histrica (Gamarra, 1994: 7). Aunque esta afirmacin es cierta, el clientelismo latinoamericano, al mismo tiempo que es utilizado por los tecncratas, empieza a encontrar lmites en la reestructuracin econmica y las nuevas condiciones internacionales. Los ajustes fiscales y la reduccin del gasto pblico dejan a la accin poltica clientelista sin recursos y la existencia de organismos internacionales como Transparencia Internacional, generan presiones hacia la disminucin de la corrupcin poltica y el establecimiento de relaciones ms directas, racionales e impersonales entre el Estado y la sociedad civil.

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En relacin con el apoyo y la oposicin a la reestructuracin econmica, Gamarra sostiene que el primero provino del sector privado, quien apoy la privatizacin de empresas pblicas a cambio de reformas tributarias beneficiosas (1994: 10), mientras la segunda provino de los empleados pblicos y los sectores sociales anteriormente beneficiados por el gasto social del Estado. No obstante, la revisin bibliografa sobre este tema permite concluir que la participacin de los empresarios ha sido ambigua y no han tenido un papel muy activo en el impulso y orientacin de las polticas de reestructuracin econmica, mientras los sectores populares se encuentran bastante debilitados para oponerse a dicho proceso. En este sentido, se han expresado Conaghan y Malloy (1994) respecto de varios pases de la regin andina, Sola (1994), respecto de Brazil, y Geddes (1995). sta ltima sostiene, tras analizar varios estudios al respecto, que los estudios de caso no apoyan la visin estilizada segn la cual las polticas estatales reflejan directamente los deseos de los grupos de inters (...) se encuentra poca evidencia sobre el terreno respecto de que los grupos que se han beneficiado de la liberalizacin o de otros grandes cambios en la estrategia econmica presionaron por ellos. Al contrario, los grupos que han cargado con los costos, en especial los trabajadores urbanos organizados, han mostrado menos capacidad para ejercer influencia poltica de la que los observa-

dores esperaban (Brazil, y Geddes 1995: 196). Mettenhein and Malloy (1998), comparten la idea de que la convergencia de democratizacin y reestructuracin econmica ha conducido en Amrica Latina al fortalecimiento de la rama ejecutiva, pero al contrario de los anteriores autores, sostienen que los gobernantes han evitado los extremos del autoritarismo el liberalismo. A la capacidad poltica de los nuevos lderes democrticos, ya mencionada por Gamarra, Mattenheim y Malloy agregan la creatividad y el buen manejo gubernamental como la clave para el desarrollo poltico, econmico y social de Amrica Latina. El optimismo de estos dos autores contrasta con la realidad, pues, por una parte, dichos ejecutivos fuertes y exitosos en trminos econmicos, tienden a aislarse de los diferentes sectores sociales, a fin de implementar exitosamente sus polticas neoliberales, lo cual esta en abierta contradiccin con la idea de democracia, y por la otra, los partidos polticos y los grupos de inters, tienden a ser considerados obstculos para la adopcin de dichas polticas. Aunque estos enfoques centrados en las caractersticas personales de los gobernantes pueden hacer aportes importantes para la compresin de las estrategias de los actores, descuidan el papel que desempean los factores estructurales, como ya se mencion ms arriba. Adems, se puede argumentar que el presidencialismo fuerte no es algo nuevo sino una caracterstica tradicio-

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nal de los regmenes polticos latinoamericanos. Lo que si es una novedad, introducida por el ajuste neoliberal, es el incremento del poder de la tecnocracia y los economistas en detrimento de las instituciones parlamentarias y judiciales. El enfoque de economa poltica presenta problemas tericos y metodolgicos que han sido analizados por Acua y Smith. Para estos autores, inferir la poltica de la economa as como divorciar la poltica de la economa es una mala metodologa (Acua y Smith, 1994: 19 y 23). Sin embargo, ellos sostienen que dicha relacin no debe establecerse sobre la base de las transformaciones del modelo de acumulacin capitalista, es decir, de la transicin de la industrializacin por substitucin de importaciones a la economa de libre mercado (Acua y Smith, 1994: 56), puesto que desde el punto de vista poltico, diferentes instituciones estatales, regmenes y acuerdos, se combinan en formas distintas, de tal manera que las diversas fuerzas sociales, clases, actores y grupos, encuentran diversos caminos para realizar sus intereses y lograr sus objetivos (Acua y Smith, 1994: 19). A pesar de que estos autores reconocen que el Estado, el rgimen poltico y la economa pueden afectarse mutuamente (Acua y Smith, 1994: 21), su anlisis deja de lado los aspectos estructurales de dicha relacin para concentrarse en la lgica del apoyo y la oposicin. Para ellos, la incidencia de lo econmico en lo poltico se tradu-

ce en la formacin de coaliciones que obstaculizan o hacen posible la reestructuracin o el ajuste econmico. Aunque es cierto que la mismas polticas econmicas determinarn resultado polticos divergentes en trminos del nivel de conflicto sociopoltico y la oposicin a la reforma econmica (Acua y Smith, 1994: 20), Acua y Smith no tienen en cuenta que esas divergencias encubren profundos cambios en las relaciones entre las clases sociales, y entre estas y el Estado. Al contrario de lo que estos autores sostienen, las transformaciones de esta relaciones siguen un patrn similar en Amrica Latina, ya que el modelo econmico de libre mercado posee caractersticas estructurales, que al articular la regin al mercado mundial, necesariamente conduce a una redefinicin similar de las relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad. Acua y Smith, al igual que la mayora de los comparativistas, consideran la reglas del juego poltico como separadas y distintas de las del juego econmico. Pero, es posible considerar el rgimen como un conjunto integral de reglas que regula las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economa. Tanto sta como la poltica, son instituciones sociales, conjuntos de reglas del juego, como las define Douglass North (1990: 3-4), que dan forma a la interaccin social, proporcionan una estructura a la vida diaria y, por lo tanto, definen y limitan el conjunto de acciones y elecciones de los individuos. En determinadas circunstancias, cambios profun-

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dos en la economa o en la poltica pueden inducir transformaciones mutuas que alteran profundamente las relaciones sociales, y por lo tanto se requiere de nuevas reglas que las regulen. Los cambios en el modelo de acumulacin transforman el rgimen poltico y generan nuevas reglas de juego que producen transformaciones societales y redefinen los actores sociales, sus relaciones y su campos de accin y eleccin. Por lo tanto, en determinadas coyunturas histricas, la poltica si puede ser inferida de la economa y viceversa. Al contrario de los autores mencionados, Barbara Geddes (1995) reconoce que la liberalizacin econmica implica la creacin de un nuevo rgimen. Al respecto, ella seala que, debido a que los nuevos titulares del poder han ganado control sobre muchas de las rentas creadas por la intervencin estatal en la economa, lo cual, a su vez, juega un papel central en la generacin de apoyo poltico, los mayores afectados por el ajuste estructural en muchos pases, son los funcionarios gubernamentales, los cuadros del partido gobernante y sus ms cercanos. Consecuentemente, los cambios de rgimen o de gobierno pueden incrementar la posibilidad de liberalizacin de la economa puesto que ella rompe los vnculos entre los nuevos titulares del poder

y los principales beneficiarios de las polticas estatales mediante la instalacin de un nuevo grupo de beneficiarios(Geddes, 1995: 197). No obstante, se puede argumentar que las rentas y los beneficios sociales del Estado intervencionista no slo benefician a los funcionarios gubernamentales y a los cuadros del partido de gobierno, sino tambin a los trabajadores organizados y a los sectores sociales de ingresos medios y bajos. Por ello, las reformas econmicas de libre mercado redefinen la relacin entre el Estado, la economa y al sociedad civil. Es precisamente esta redefinicin la que implica el cambio en los beneficiarios, el cual, a su vez, determina la necesidad de redefinir el rgimen o las reglas del juego poltico y econmico. Dos razones impiden a Acua y Smith, y a Geddes, al igual que a muchos de los autores de esta corriente de anlisis, poner ms nfasis en los aspectos estructurales de la reestructuracin econmica, poltica y social de Amrica Latina. En primer lugar, su enfoque de teora de la eleccin racional. Para estos autores, los enfoques que estudian a Amrica Latina a partir de sus condiciones estructurales, no permiten comprender los procesos que estn ocurriendo actualmente en la regin (: 24). Por el contrario, ellos sostienen que las escogencias, estrategias y contingencias polticas son determinantes centrales de los procesos sociales y econmicos, y su significado y consecuen-

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cias pueden, incluso, ganar mayor rele- pagos y la reduccin del dficit fiscal. vancia en una coyuntura de crisis y Por esta razn, el proceso de ajuste estransformaciones profundas (Acua y tructural ha sido definido por la mayoSmith, 1994: 20). Para estos autores, ra de los analistas como un conjunto las razones que generan apoyo u oposi- de medidas coyunturales orientadas a cin al ajuste espromover el crecitructural, estn miento econmienraizadas en la co de largo plazo, El surgimiento de crisis racionalidad y los mejorar la asignaeconmicas, el deficiente intereses indivicin de los recurmanejo de la poltica ecoduales de los actosos, y abrir la econmica y la fragmentacin res sociales noma nacional al de la coalicin en el gobier(Acua y Smith, mercado mundial. no, gener la incapacidad 1994: 35). Pero, mientras las de los regmenes autorit aSin empolticas para enrios p ara sent ar y controlar bargo, la reestrucfrentar la crisis las condiciones de su retiro turacin econmieconmica no imca no slo genera plican un cambio del poder . intereses, prefesustancial en las rencias y expectarelaciones entre el tivas en los individuos y los grupos que Estado, la sociedad y la economa, la lison afectados por ella, sino que tam- beralizacin econmica si lo implica, en bin transforma las reglas de juego que la medida en que constituye una transregulan sus relaciones sociales. En se- formacin estructural del modelo de gundo lugar, Acua y Smith, como mu- acumulacin. chos de los analistas de la poltica de Acua y Smith aceptan que las Amrica Latina, con frecuencia no dis- transformaciones inducidas por la reestinguen claramente entre la crisis eco- tructuracin econmica no son neutranmica de los aos ochenta y las trans- les respecto de la estructura de clases y formaciones estructurales del modelo pueden fortalecer el poder de los intede acumulacin (Acua y Smith, 1994: reses capitalistas nacionales e interna18-24), debido, probablemente a la se- cionales, en detrimento de otros sectocuencia histrica y el traslapo que exis- res de la sociedad. Sin embargo, esta ti entre los dos fenmenos. afirmacin no tiene desarrollo en su esEs necesario, entonces, hacer tudio. Un anlisis profundo de las la distincin: la crisis de endeudamien- transformaciones estructurales del moto dio origen a medidas de corto plazo delo de acumulacin es de gran impororientadas a lograr la estabilizacin tancia a la hora de evaluar el desarrollo econmica mediante la correccin de democrtico de Amrica Latina en trlos desequilibrios en la balanza de minos polticos y sociales. Por ello, las

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reformas econmicas no pueden ser juzgadas nicamente en trminos de recuperacin del crecimiento econmico y consolidacin de la democracia, como lo sostienen Bresser Pereira, Maravall y Przeworski (Acua y Smith, 1994: 182). Haggard y Kaufman (1995) tambin emplean un marco de economa poltica. Su trabajo constituye un fallido intento de consideracin de los factores estructurales en el anlisis de la interaccin entre economa y poltica. Su propsito es analizar la incidencia del manejo de la poltica econmica en el retiro de los gobiernos autoritarios y la consolidacin del rgimen democrtico. Su punto de partida es que el modelo de la decisin racional usado en la mayora de los estudios de transicin a la democracia, especialmente en los ya mencionado de ODonnell y Schmitter y Przeworski, han puesto un exagerando nfasis en las decisiones de los actores y, por lo tanto, es necesario tomar en consideracin las estructuras sociales y econmicas que determinan cules son los actores polticamente relevantes y sus preferencias (Haggard y Kauffman, 1995: 6). Segn estos autores, el surgimiento de crisis econmicas y el deficiente manejo de la poltica econmica, por una parte, y la fragmentacin de la coalicin en el gobierno, por la otra, gener la incapacidad de los regmenes autoritarios para sentar y controlar las condiciones de su retiro del poder, lo cual, a su vez, hace imposible la in-

fluencia de las lites autoritarias en el nuevo rgimen democrtico. Por el contrario, un buen desempeo econmico, una lite autoritaria cohesionada, puede controlar mejor, o incluso evitar, las crisis econmicas, lo cual, a su vez, redunda en un incremento de su capacidad de resistir la oposicin poltica, y determinar y controlar los trminos de su retiro del poder. Esto les permite protegerse a si mismas y mantener su influencia en el rgimen democrtico. A pesar del rechazo de Haggard y Kaufman a la preponderancia del enfoque centrado en las estrategias de los actores y los aspectos subjetivos, stos terminan afirmando que los factores determinantes del cambio de rgimen no son los estructurales sino la habilidad personal de los gobernantes para manejar la economa y evitar divisiones internas en sus gobiernos y en las coaliciones que los apoyan (Haggard y Kaufman, 1995: 12 y 37). Por lo tanto, dichos autores pueden ser objeto de la misma crtica que ellos hacen a otros analistas como ODonnell y Schmitter y Przeworski, entre otros: que no toman en cuenta el papel crucial que las estructuras socioeconmicas y los factores internacionales juegan en la determinacin de la dinmica de los fenmenos sociales. Haggard y Kaufman tambin analizan los efectos que en los nuevos regmenes democrticos tienen las condiciones econmicas heredadas del rgimen autoritario. Su principal argumento al respecto, es que dicho legado determina la posibilidad de los gober-

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nantes democrticos para realizar ajustes econmicos y manejar la poltica econmica. Por esta razn, los autores distinguen dos tipos de regmenes democrticos: aquellos que heredan condiciones econmicas favorables y cuya tarea es mantener el esquema econmico anterior, y aquellos que heredan situaciones econmicas de crisis y, por lo tanto, deben realizar un ajuste de la economa (Haggard y Kaufman, 1995: 159-163). En este caso, la iniciacin de las reformas econmicas requiere poderosos y centralizados ejecutivos capaces de lograr autonoma y aislarse de las presiones que surgen de las instituciones representivas y los sectores sociales afectados por tales reformas. Por el contrario, la consolidacin de las reformas econmicas y del rgimen democrtico requiere la reduccin de dicha autonoma y una estrecha relacin entre el ejecutivo y las instituciones representivas puesto que stas son cruciales en la estructuracin de los resultados distributivos (Haggard y Kaufman, 1995: 335-340). Dos crticas se le pueden hacer a Haggard y Kaufman. En primer lugar, su concepto de democracia resulta muy reducido, puesto que sta es considerada, principalmente, como un instrumento al servicio del ajuste econmico neoliberal, lo cual deja de lado su contribucin a la ampliacin de la participacin poltica y al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Como dichos autores afirman,

los nuevos gobiernos democrticos que llegaron al poder en situaciones de crisis tenan incentivos para realizar nuevas iniciativas de poltica pblica, pero su implementacin fue difcil por que, precisamente, los problemas econmicos eran ms agudos y las demandas por alivios de corto plazo eran ms generalizadas. Los gobiernos democrticos que llegaron al poder en condiciones econmicas favorables enfrentaron marcos polticos y de poltica pblica configurados los regmenes autoritarios que ya haban emprendido reformas econmicas substanciales y construido coaliciones con sus beneficiarios. En estos casos, la gran pregunta era si tales polticas seran sostenidas bajo condiciones de mayor competencia poltica abierta (Haggard y Kaufman, 1995: 153). En segundo lugar, Haggard y Kaufman no ofrecen explicacin sobre el por qu los nuevos regmenes democrticos deben realizar ajustes econmicos neoliberales, y por qu la adopcin coincide con el surgimiento de nuevos regmenes democrticos. Ofrecer dicha explicacin requerira considerar los factores econmicos estructurales en una perspectiva ms amplia y no solamente concentrarse en el desempeo econmico de corto plazo, tal como dichos

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autores lo hicieron (Haggard y aguda erosin de la capaciKaufman, 1995: 28 y 154). La nica redad del Estado nacional para lacin que ellos establecen entre los manejar las grandes variables factores econmicos y las condiciones macroeconmicas. . . Sin emsociales, es aquella entre el deterioro bargo, una compresin ms econmico, la movilizacin social y la matizada de la reconfigurainestabilidad poltica (Haggard y cin del poder poltico llama Kaufman, 1995: 30-31). la atencin sobre los nuevos Sin embargo, esta relacin patrones en la relacin entre puede explicar el cambio de rgimen, la regulacin poltica y la acupero no el cambio del modelo econmulacin. Desde este punto mico. Esta falta de consideracin de de vista, las fronteras entre la los macro factores estructurales es una poltica y la regulacin ecocaracterstica que el anlisis de Haggrad nmica resultan redefinidas, y Kaufman comparte con la mayora de en la medida en que las instilos estudios de la transicin y la consotuciones polticas tradicionalidacin democrtica de Amrica les en el nivel nacional, creLatina. Como muchos de los autores cientemente negocian y code esta escuela, Haggard y Kaufman no ordinan sus operaciones con consideran el las nuevas agenhecho de que La problemtica situacin accias de regulala transicin cin poltica que tual de Amrica Latina es el a la demofuncionan al result ado de la introduccin cracia en la nivel supranaregin ocu- del nuevo modelo econmico cional (Smith y y de la debilidad de la demorri en un Korzeniewicz, cracia. nuevo con1997: 12). texto: el proceso global de internacionalizacin de Oxhorn y Ducatenzeiler (1998), parla economa y el surgimiento del neoliten de una doble crtica a la bibliograberalismo, factores que redefinen la refa sobre la economa poltica latinoalacin entre el Estado, el manejo de la mericana. En primer lugar, sta tiende economa y la sociedad civil. a ignorar las organizaciones de la sociedad civil como variable explicativa, La coalicin del capital mvil y sin considerar suficientemente que la globalizacin de la producstas ha sido profundamente afectadas cin, por una parte, y los acy debilitadas por la reestructuracin tores locales y nacionales en econmica, especialmente el moviAmrica Latina, por la otra, miento obrero. En segundo lugar, parece haber resultado en una como ya se dijo en el caso de Haggard

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y Kaufman, dicho bibliografa ignora la creciente tendencia de la instituciones democrticas de Amrica latina a tornarse cada vez ms autoritarias, o confunde la institucionalizacin de prcticas polticas autoritarias con democratizacin (Haggard y Kaufman, 1998: 7). En consecuencia, Oxhorn y Ducatenzeiler sostienen que la insercin en la economa mundial y la adopcin de reestructuraciones neoliberales ha conducido a Amrica Latina al establecimiento de regmenes polticos neopluralistas, de fuertes rasgos autoritarios, que fortalecen al ejecutivo y controlan y limitan la participacin de los partidos polticos y las organizaciones sociales. La estabilidad de dichos regmenes se obtiene mediante la fragmentacin de las organizaciones populares (Oxhorn y Ducantenzeiler, 1998: 215), lo cual agudiza la tradicional debilidad de la sociedad civil y afecta su capacidad para presionar por cambios estructurales a su favor (Oxhorn y Ducantenzeiler, 1998: 233). La conclusin a la que llegan Oxhorn y Ducantenzeiler es que la problemtica situacin actual de Amrica Latina es el resultado de la introduccin del nuevo modelo econmico y de la debilidad de la democracia (Oxhorn y Ducantenzeiler, 1998: 11). Y aunque el crecimiento econmico y la insercin en la economa mundial pueden generar oportunidades para el desarrollo de la Regin, la relacin entre el sistema de libre mercado y el rgimen democrtico

debe examinarse ms cuidadosamente de lo que se ha hecho hasta ahora.

Conclusin Segn la mayora de los estudios que se han revisado en estas pginas, la causa del cambio de rgimen y del modelo econmico hay que buscarla en las estrategias de los actores sociales. Con excepcin de Vacs (1994), Smith y Korzeniewicz (1997), Agero y Stark (1998) y Oxhorn y Ducantezeiler (1998), quienes enfatizan los factores estructurales tanto internacionales como domsticos en la determinacin de la reestructuracin econmica de la regin latinoamericana, en la mayora de los estudios hay ausencia de consideracion de los elementos estructurales; de las contradicciones existentes entre las exigencias del proceso de democratizacin y las de reestructuracin econmica neoliberal; de las implicaciones que el cambio de modelo econmico tiene sobre la transformacin del rgimen poltico; y del papel decisivo de los factores internacionales. La mayora de los estudios explican el surgimiento de la reestructuracin neoliberal a partir de la accin y los intereses de las elites estatales o del sector privado, o bien a partir de la influencia, los intereses y las demandas de los otros actores sociales, tales como los sectores populares organizados. Por ello, este ensayo pretendi contribuir, desde una perspectiva estructural, a una mejor compresin de los efectos que la reestructuracin econmica ha tenido

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sobre las sociedades latinoamericanas.

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