El concepto y la agenda de seguridad 1.

Estado, proyecto de nacin y seguridad En una sociedad democrtica un proyecto de nacin se expresa en la maduracin de consensos mnimos y en el logro de acuerdos bsicos, logrados al interior de la sociedad por todos los sectores que la integran, utilizando el dilogo, la negociacin y el respeto al disenso, para determinar el tipo de estructuras, sistemas, instituciones y procesos que se acuerda construir y reproducir mediante procedimientos democrticos. Aunque tradicionalmente la seguridad ha sido definida desde el Estado, en un contexto democrtico debera ser definida como expresin de los intereses legtimos de la sociedad, mediante los procedimientos considerados en el sistema democrtico y aplicando sus mecanismos institucionales correspondientes. Obviamente, el punto de partida contar con condicionantes histricos y estructurales que habr de tomarse en cuenta; lo prioritario ser la generacin de nuevas condiciones que permitan arribar y desarrollar una poltica de seguridad para la democracia, en la cual los intereses de la sociedad y los de la persona humana sean inseparables. Sin embargo, es usual que la poltica de seguridad emerja como expresin del orden poltico que se establece en un Estado; ste asume, entonces, como eje regulador las directrices que en materia de seguridad deben establecerse, convirtindolas en marcos referenciales a partir de los cuales se formulan las polticas respectivas y se generan a su vez los cuerpos doctrinarios. La poltica de seguridad de un Estado se formula basndose en tres consideraciones bsicas:

La concrecin de los intereses nacionales y del proyecto de nacin que se aspira construir. La percepcin y jerarquizacin de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades que debe enfrentar para la consecucin de dichos intereses. Las condiciones objetivas y subjetivas a partir de las cuales pueda, o no, hacer funcionales los mecanismos de prevencin, control y resolucin de las amenazas.1

La naturaleza de la problemtica de seguridad de un Estado es expresin directa del grado de solidez y funcionalidad de sus instituciones, medida en dos parmetros fundamentales: el grado de fortaleza estructural y el grado de fortaleza hegemnica.

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La fortaleza estructural se mide por la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones estructurales bsicas: 1) promocin del bienestar y desarrollo; 2) proteccin de la sociedad y sus instituciones; y 3) integracin de la sociedad, sus instituciones, y su territorio. La fortaleza hegemnica se mide por la capacidad del Estado para desarrollar dichas funciones con un mnimo de recurso a expresiones de poder coercitivo, gracias a la legitimidad que le atribuye la sociedad. 2. La actualidad del debate conceptual en materia de seguridad 2.1 Reflexiones iniciales El paradigma convencional respecto a la seguridad nacional se est modificando, producto del fin de la Guerra Fra, los avances de la globalizacin a nivel mundial, el desarrollo tecnolgico a todo nivel, y la emergencia de amenazas no tradicionales. Siendo el concepto de seguridad el referente terico bsico que nutre la agenda de seguridad de un Estado, al modificarse este concepto incidir necesariamente en la modificacin de la agenda. La discusin en torno a la seguridad se plantea como una necesidad, debido a las implicaciones que la redefinicin conceptual pudiera inducir en la definicin de la poltica de seguridad del Estado. A la vez que presenta la oportunidad de abrir la discusin a nuevos sectores y actores de la sociedad, pudiendo orientarla hacia:

Debatir abiertamente el concepto, la agenda y la poltica de seguridad, para desmitificar el significado y los alcances de la seguridad del Estado, y a su vez articular a distintos sectores civiles, militares, polticos y acadmicos, entre otros, en torno a la discusin de un marco comn de objetivos y metas, para contribuir a legitimar la accin de seguridad del Estado. Profundizar en los ncleos de esta temtica para definir intereses, riesgos, amenazas y vulnerabilidades, en sus respectivos mbitos, para ubicar la discusin de estos temas en un ambiente democrtico, procurando la consolidacin progresiva de su investigacin, debate e implementacin. Aceptar que la reformulacin del concepto, la agenda, el sistema de seguridad y sus directrices correspondientes, constituyen la base para el diseo de polticas en torno a diferentes mbitos de la seguridad, como sera el caso de la poltica de defensa y de la poltica militar, y para el establecimiento de lneas de trabajo especializadas, como el caso de la agenda del sistema de inteligencia, o los contenidos de la doctrina militar. Considerar que un ejercicio ampliado orientado hacia el fortalecimiento de las bases de concertacin de las polticas pblicas en materia de seguridad, incidira en el aumento de las

bases de legitimidad del sistema de seguridad, dotndole de certeza, transparencia, planificacin y coherencia. Lograr el planteamiento, en el marco de las relaciones internacionales, de una poltica de seguridad democrticamente concertada, para generar un instrumento de confianza mutua y respeto, que facilitara su debate, concertacin y ejecucin en el mbito regional e internacional.

Para comprender el contexto en el que se desarrolla el debate actual de la seguridad, es preciso tomar en cuenta:

La tendencia hacia la integralidad que asume este concepto, por su estrecha vinculacin con fenmenos ambientales, econmicos, sociales, polticos y militares. Su carcter globalizador, por haber dejado de ser un componente restringido a la seguridad del Estado, para cruzarse y superponerse con los diferentes planos geogrficos mundiales contemporneos. Su dinamismo, derivado de la dinmica de cambio que experimenta la tecnologa, y de la agilidad que esto impone en los diferentes mbitos de las sociedades.

Para Centroamrica, el fin de la Guerra Fra signific la transformacin de los condicionantes que influan sobre las relaciones entre naciones, y sobre sus procesos internos. En especial, influy en la conclusin de la crisis de la regin al incidir favorablemente en la finalizacin de los procesos violentos que se haban generado, y al establecimiento de una visin compartida a nivel de los diferentes Estados que la integran, respecto al modelo de organizacin social que se consideraba deseable, basado en la democracia, la economa de mercado y el desarrollo sustentable, favoreciendo las condiciones para el desarrollo de una mentalidad proclive a la defensa de los derechos humanos, la bsqueda de la paz y la consolidacin de la democracia. Debido a lo anterior, esta nueva situacin gener la necesidad de revisar el contenido de una nueva agenda regional de seguridad, para adecuarla a los cambios internacionales prevalecientes, y prever la reformulacin de la institucionalidad respectiva. Las nuevas agendas de seguridad debern disearse a partir de reconceptualizacin de la seguridad, y con base en el reconocimiento la ausencia de amenazas tradicionales frente a la relevancia amenazas no tradicionales, que incluyen nuevos riesgos, vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepcin, cubriendo ambiental, lo econmico y lo social, primordialmente. la de de y lo

El nuevo ordenamiento mundial que surge despus del final de la Guerra Fra, permiti el planteamiento de la idea de que los temas de la seguridad militar pueden ser asumidos cooperativamente. Derivado de esta visin, se asume que las fuerzas armadas de pases democrticos

debern articularse mediante esquemas de entendimiento mutuo, colaboracin y cooperacin recprocas. A raz del proceso de bsqueda de la paz por medios polticos en Centroamrica, conocido como Esquipulas I y II, se estableci una nueva visin sobre el proceso, el concepto y la agenda de seguridad para la regin. Al dar por finalizados los efectos de la Guerra Fra en la regin, el balance general indicaba que, en el ambiente de la nueva integracin, los gobiernos de los pases centroamericanos haban convergido hacia conceptos de seguridad democrtica, situacin facilitada por la ausencia a nivel regional de amenazas que hubieran requerido de respuestas militares, orientando la agenda de seguridad hacia amenazas no tradicionales. A nivel nacional, el escenario de la seguridad se ha tornado complejo por las condiciones derivadas del final del enfrentamiento armado interno. La vivencia durante muchos aos de un sistema autoritario y de una cultura poltica excluyente, en el marco dominante de una estructura socioeconmica inequitativa, condujo a una confrontacin interna cuyas causas y efectos se encuadran en un sistema cultural de polarizacin, y en la aplicacin de mecanismos de control poltico proclives al uso de la violencia. A partir del fin del enfrentamiento armado interno y la firma del acuerdo final de paz en diciembre de 1996 se perfila un nuevo escenario, en el que destacan los avances logrados en materia de seguridad democrtica a nivel regional. Las expectativas para un Estado Democrtico, en una sociedad que busca transitar de la guerra a la paz, quedaron plasmadas en este acuerdo. Qued planteado tambin el dilema generado por el hecho de que la firma de los acuerdos no garantiza, por s misma, que las condiciones estructurales del pas hubieran cambiado. Consecuentemente, se percibe la ausencia de una agenda nacional consensuada, que permita superar la compleja imbricacin de elementos que pertenecen al pasado autoritario, con otros que se perfilan en la aspiracin de un rgimen democrtico enmarcado en el Estado de Derecho. 2.2 Las tendencias internacionales en el debate actual En el mbito de la seguridad, los recientes cambios en el mundo se concentran en dos direcciones: 1) en la modificacin de los conceptos espaciales basados nicamente en la territorialidad, y 2) en la ampliacin de las interrelaciones con otros campos de anlisis, superando el carcter reduccionista de una prctica poltica que lo centraba exclusivamente en lo poltico-militar. Debido a los cambios de enfoque efectuados, ya sea de referentes, de la concepcin de amenazas, de actores, o de marcos institucionales, el

espacio de discusin sobre la seguridad se ha ampliado; de ser privativo de sectores vinculados a la defensa nacional, hoy se dan condiciones para la participacin de sectores organizados de la sociedad. Algunos Estados parecen estar redefiniendo su acepcin de seguridad nacional con una tendencia claramente ampliacionista;1 sin embargo, algunos especialistas aseguran que el debate en torno a la seguridad nacional no ha sido concluyente, y an no existe consenso ni doctrina que avale un nuevo concepto, siendo una de las caractersticas del debate actual la falta de claridad conceptual.2 Los efectos de la Guerra Fra en el concepto de seguridad provocaron que los componentes vinculados al desarrollo integral de los Estados, ante la percepcin de la amenaza externa, fueran sustituidos por una visin centralizada en la defensa de los Estados como un fin en s mismo. Se pas de una agenda amplia e integral, vigente durante la segunda posguerra, a una agenda estrecha con alto nfasis en el carcter autoritario y militarista, en particular en los Estados latinoamericanos. El fin de la Guerra Fra supuso una nueva modificacin, la formulacin de agendas de seguridad ampliadas y, con ello, el concepto de seguridad retoma por diferentes vas y experiencias geogrficas, la intencin de centrar su objeto de inters en la colectividad, cuya esencia es el ser humano. No obstante, una de las caractersticas centrales del debate actual sobre el concepto de la seguridad ha sido, como ya se indic, la falta de claridad conceptual; ha surgido un nuevo enfoque en el estudio y comprensin de las causas de los conflictos, no vinculadas directamente con los intereses de las grandes potencias, que ha dado lugar a acciones y justificaciones para el uso de la fuerza, lo que ha derivado en la propuesta de una nueva reconceptualizacin de la seguridad basada en la persona y no en el Estado, aunque algunos han hecho nfasis en la seguridad de la sociedad en su conjunto.

Brcenas Coqui, Martha. "La reconceptualizacin de la seguridad: el debate contemporneo", en Revista Mexicana de Poltica Exterior No. 59, Secretara de Relaciones Exteriores, Instituto Matas Romero, Mxico, febrero de 2000, p. 9.
1 2

Ibid., p. 10.

Ha habido, tambin, una creciente interpenetracin de los campos de la seguridad exterior y la interior, en especial de la seguridad pblica. En este sentido, se ha sealado la necesidad del replanteamiento de la temtica relativa a los Estados y las soberanas nacionales, con el fin de buscar mecanismos no militares para garantizar su supervivencia y preservacin. Si pensamos en la situacin geoestratgica de algunos pases pequeos, ser necesario aceptar que la supervivencia de sus Estado o la preservacin de su soberana deber plantearse en trminos distintos, ya que resultara irreal pensar en garantizarla por medios militares, lo que nos obliga a pensar que en la actualidad es evidente que la seguridad no puede estar relacionada nicamente con la aplicacin del recurso a la fuerza militar.3 Las principales consecuencias de este nuevo contexto para las agendas de seguridad se ubican en dos rdenes:

El inters en las agendas estrechas centradas en los referentes poltico-militares tiene un giro sustancial: de las estructuras polticas el inters pasar a lo referente a la persona humana, como ente social, no biolgico. Es decir, de visin parcial a un mbito del ser humano, a una integral, donde se incorporan los diversos y mltiples aspectos que conforman la dimensin humana. La emergencia de amenazas no tradicionales como el crimen organizado transnacional, principalmente la narcoactividad, terrorismo, movimientos tnicos, fundamentalismos religiosos, disputas fronterizas, demandas de autonoma, demandas nacionalistas, el desarrollo tecnolgico vinculado al crimen organizado y a la carrera armamentista, el deterioro del medio ambiente, y la creciente y constante polarizacin del acceso a los recursos, que genera condiciones de inestabilidad y problemas de gobernabilidad.

stos se convierten ahora en los contenidos fundamentales de las agendas de seguridad. El efecto de esta transformacin ha sido el surgimiento del paradigma de seguridad que se denomina, segn el discurso o mbito semntico de que se trate, seguridad humana, integral, democrtica, duradera o global.

Ibid.

Sin embargo, este paradigma enfrenta nuevos retos como es el debate acerca de la inclusin de temticas no tradicionales en la agenda y su

procedimiento de incorporacin. Es decir, las agendas de seguridad y desarrollo se imbrican de tal manera que pueden llevar a confusiones y decisiones equivocadas.4 Tres aspectos habr que atender para dilucidar esta problemtica:

Separar las agendas de seguridad de la del desarrollo. Identificar el umbral en el que un problema pasa a ser contenido de la agenda de seguridad excepcional, o cuando conviene regresarlo a la agenda de seguridad regular del Estado. La institucionalidad y operativizacin de la agenda de seguridad.

Algunas propuestas, dentro de los nuevos paradigmas que surgen, se refieren tambin a la seguridad cooperativa y la defensa preventiva; la seguridad defensiva; la seguridad mundial y la seguridad crtica; los complejos de seguridad; el anlisis de la seguridad como discurso; y la interpenetracin de la seguridad exterior e interior. 1. Por seguridad cooperativa (Carter, Perry y Steinbrunner) se entiende un conjunto de acciones que buscan prevenir la guerra, evitando que se conjunten los medios necesarios para una agresin, por medio del compromiso cooperativo de todos los Estados.5 El concepto de defensa preventiva hace referencia al reto de prevenir la emergencia de nuevas amenazas. 2. El concepto de seguridad defensiva (Kamal) introduce un cambio en la doctrina de la disuasin mediante la amenaza al uso de la fuerza, a una defensa garantizada en la incapacidad mutua de utilizar la fuerza con fines ofensivos importantes.6 3. Dentro de la lnea de pensamiento ampliacionista se encuentra el concepto de seguridad mundial7 (Klare e Intriligator), identificado como la prevencin y ausencia de amenazas a los intereses vitales del planeta, basados en el reconocimiento de la existencia de nuevas problemticas que trascienden las fronteras nacionales y exceden la capacidad de reaccin de los Estados-nacin. Su fundamento terico se relaciona con la concepcin que enfatiza el crecimiento de la interdependencia global y la cooperacin internacional. 4. Michael Intriligator establece un marco analtico en el que el concepto de seguridad mundial debe tener en cuenta nueve globalizaciones: seguridad global; seguridad ampliada ms all de la dimensin militar; regiones vinculadas con problemas de seguridad; mecanismos de cooperacin internacional para coordinar objetivos comunes de seguridad; instituciones necesarias para conseguir la seguridad; cambios en la distribucin del poder; control de los armamentos con nfasis en los riesgos de proliferacin de armas nucleares; problemas de seguridad mundial no militares, tales como los econmicos, ambientales y otros; y la necesidad de formular nuevos marcos analticos respecto a la seguridad mundial.8

5. Los estudios de seguridad crtica enfatizan en el anlisis de la construccin del discurso de seguridad como un producto social, demostrando que es posible cambiar los enfoques sobre seguridad, al contrario de aquellos que proponen que adquiere cierta estabilidad y se institucionaliza. Esta perspectiva terica enfoca con prioridad al individuo y promueve el concepto de seguridad humana.9 6. En un principio, la teora de complejos de seguridad y anlisis de la seguridad como discurso (Buzan y Weaver) se enfoc al estudio de la seguridad desde tres niveles: individual, estatal e internacional; posteriormente, Buzan propuso la teora de los complejos de seguridad, sealando que la seguridad internacional se refiere a la manera en que las colectividades humanas se vinculan y relacionan en trminos de amenazas y vulnerabilidades. 7. Los subsistemas regionales se convierten en el objeto del anlisis de seguridad, ubicando al Estado como unidad de anlisis y a los sectores militares y polticos como centrales a la seguridad. Un conjunto de Estados cuyas percepciones y preocupaciones de seguridad estn tan vinculadas que sus problemas de seguridad nacional no pueden ser razonablemente analizados o resueltos de manera autnoma, constituyndose en un complejo de seguridad. 8. Posteriormente, al reconocer que la teora de los complejos de seguridad era inoperante, identificaron la debilidad de su modelo en no haber tomado en cuenta a actores no estatales ni a problemticas de carcter transnacional que rebasan los lmites de una regin; por ello, evolucionaron hacia el concepto de la seguridad como discurso, en el que ya incluyen a estos nuevos actores. 9. Desde esta perspectiva se propone estudiar el proceso mediante el cual un asunto determinado se convierte en parte de la agenda de seguridad, explicitando el proceso que determina "el aseguramiento", entendiendo por tal que un tema en particular se traslade para ser considerado como asunto de seguridad. 10. La ubicacin de un asunto como algo que afecta la seguridad internacional lo convierte en urgente y prioritario, ubicndolo en un nivel de importancia superior a cualquier otro tema. Este proceso de aseguramiento implica la percepcin de las amenazas, la adopcin de una accin de emergencia y la medicin de los efectos que ejerce sobre las diferentes unidades que se ven afectadas por la ruptura del ordenamiento anterior. 11. El proceso de aseguramiento basa su xito en la aceptacin por parte de la audiencia receptora del lenguaje de seguridad, a travs del cual se explica quin propone el aseguramiento, cules son los temas o amenazas identificadas, de dnde provienen dichas amenazas, y hacia quin o a dnde se dirigen, con qu resultados y con qu respuestas esperadas.10 12. Finalmente, se hace mencin de la interpenetracin de la seguridad exterior e interior (Bigo), producto de la identificacin

del crimen internacional, el trfico de drogas y la inmigracin como problemas de seguridad; esto se ha dado por haber alterado la delimitacin clsica entre seguridad interior y seguridad exterior, lo cual, a criterio de Didier Bigo, no corresponde a la existencia de mayores amenazas sino a la reduccin en el nivel de aceptacin del otro, mediante una forma de volver inseguro lo cotidiano por parte de los expertos en seguridad, para poder llevar a cabo lgicas de accin policiaca.11 13. La Comisin de Gobernabilidad Global12 propuso el concepto de seguridad global, acentuando el nfasis en la seguridad de las personas y del planeta, particularmente la amenaza ecolgica; sin embargo, considera que atender la seguridad de los individuos no remplaza la atencin de la seguridad de los Estados, ya que ambas son igualmente importantes. 14. Somalia e Insulsa profundizan sobre el tema en los siguientes trminos: "Concebimos la seguridad como un concepto ms amplio y positivo, que prioriza la necesidad de los individuos de vivir en paz y de contar con los medios econmicos, polticos y ambientales para una existencia digna. En la sociedad democrtica, la seguridad de la nacin es la seguridad de los hombres y mujeres que la componen, e implica, adems de la ausencia de riesgos o amenazas fsicas, la existencia de condiciones mnimas de ingreso, vivienda, salud, educacin y otras."13

Sobre este tema puede consultarse Arvalo de Len, Bernardo; Gonzlez, Patricia; y Vela, Manolo. Seguridad democrtica en Guatemala: desafos de la transformacin, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso), Guatemala, junio de 2002; y Rosada-Granados, Hctor. Concepto de seguridad y reconversin militar en Guatemala, Cuaderno 1, Red Guatemalteca para la Seguridad Democrtica, Guatemala, febrero de 2003.
4 5 6 7 8 9

Ibid., p. 18. Ibid., p. 19. Ibid., pp. 19-21. Ibid., p. 20. Ibid., p. 21. Ibid., pp. 21-23. Ibid., pp. 23-24.

10 11

Brenes, Arnoldo. "Amenazas a la seguridad en Centroamrica: Se justifican las respuestas militares?", en Dilogo Centroamericano, www.arias.or.cr/documentos/cpr/dialogo3.htm, julio de 2000.
12

El anlisis de los conceptos vertidos en las fuentes anteriores, coincide en que el punto nodal en lo referente a la seguridad es el ser humano, independientemente de las acepciones que se utilicen para denominarla, pero no en una condicin ideal, sino con referentes concretos a su situacin y entorno, donde se involucran aspectos econmicos, polticos, sociales, culturales y ambientales. En consecuencia, a partir de este enfoque se desplazan los ejes que conformaron la concepcin de seguridad, en el marco de la Doctrina de la Seguridad Nacional:

El objeto de la seguridad ya no es el Estado, sino la persona humana concebida de manera integral. El orden poltico se caracteriza por la aspiracin democrtica, eliminando su carcter autoritario. La institucionalidad de la seguridad se resuelve en el marco del Estado Democrtico de Derecho. La agenda de seguridad del Estado se ampla e incorpora otras temticas adems de la defensa.

2.3 El debate a nivel de los organismos internacionales Algunos organismos internacionales han contribuido a este desarrollo conceptual, aportando ideas acerca de la seguridad colectiva, seguridad regional, seguridad hemisfrica, seguridad comn, seguridad econmica, seguridad medioambiental, seguridad alimentaria, seguridad cooperativa, hasta llegar a su concepto ms refinado: la seguridad humana. Destacamos de entre ellas tres de las principales aproximaciones conceptuales al problema de la seguridad: los tradicionalistas, los ampliacionistas y los crticos.

Para los tradicionalistas, los estudios, la definicin y las acciones en el campo de la seguridad se deben mantener en el terreno militar y, si fuera necesario, extenderlo al campo de la poltica, limitados a la interaccin entre los Estados. Para los ampliacionistas, las nuevas polticas de seguridad deben incluir, adems de lo militar y lo poltico, lo social, lo econmico y lo medioambiental, sin quedar restringidas al nivel estatal.

Para los crticos, los enfoques tradicionalistas y ampliacionistas parten de que la seguridad es una realidad objetiva que existe ms all del mero discurso, y no cuestionan su carcter esencialmente subjetivo. Los crticos sostienen que la seguridad es fundamentalmente una construccin social,14 cuya perspectiva de estudio la ubica como un conjunto de prcticas, un discurso de seguridad que es preciso analizar.

Somavia, Juan e Insulza, Jos Miguel (comps.). Seguridad democrtica regional. Una concepcin alternativa, Comisin Sudamericana de Paz, Editorial Nueva Sociedad, Venezuela, noviembre de 1990, p. 7.
13

La evolucin de todos estos conceptos ha conducido a los investigadores de la onu hacia el concepto de seguridad humana, manejado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) desde 1993, para cambiar el nfasis que se haca sobre la seguridad nacional hacia la seguridad de la gente; de una seguridad a travs de armamentos a una seguridad sustentada en el desarrollo humano; de una seguridad territorial a una seguridad alimentaria, laboral y ambiental.15 El concepto de seguridad humana vincula el desarrollo humano con el ejercicio de los derechos humanos, el bienestar colectivo, la equidad y la sostenibilidad. En su informe de 1994, el pnud desarrolla este concepto ubicndolo a nivel de sus dos componentes: 1) seguridad ante amenazas crnicas como el hambre, enfermedad y represin, y 2) proteccin contra alteraciones sbitas o violentas en el modo de vida. Ante la idea de que la reactualizacin de los conceptos y mecanismos de seguridad colectiva es una tarea prioritaria, la falta de consensos a este respecto en el continente americano podra conducir a la imposicin de parmetros y procedimientos desde el exterior, redefinindose el concepto de seguridad sin que nuestros pases pudieran hacer algo para transformarlo.16 3. Bases jurdicas de la seguridad democrtica El trmino seguridad democrtica hace referencia a la existencia de un Estado capaz de promover acciones de desarrollo, las que a su vez incidan en generar condiciones de bienestar para su poblacin. La accin del Estado Democrtico se traduce en la definicin de polticas de desarrollo cuyas medidas especficas buscan procurar las condiciones de bienestar que demanda su poblacin.

14 15 16

Brcenas. Op. cit., p. 15. Ibid., pp. 24-27. Ibid., p. 31.

La emergencia de regmenes en perodo de transicin, que se ubican en procesos de consolidacin democrtica, ha implicado una de las ms importantes reformulaciones conceptuales en los sistemas polticos contemporneos, identificando el concepto de seguridad con los valores de la democracia. "A partir del inicio del decenio de los aos noventa el concepto de seguridad comenz a ser transformado. El tradicional enfoque estadocentrista, donde el concepto de seguridad se refiere a la proteccin de la soberana y el territorio de un estado ante amenazas externas o internas, se ha visto superado por nuevas concepciones de seguridad que, por el contrario, colocan al ser humano como sujeto principal".17 Las fuentes conceptuales contemporneas que se identifican con el anterior enfoque, se vinculan con la propuesta de la seguridad humana como eje de la seguridad del Estado; de entre ellas, las ms importantes, a nuestro criterio, son:

La Constitucin Poltica de la Repblica en sus artculos 1 y 2 indica que: "El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realizacin del bien comn. Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la Repblica la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona." El Tratado Marco de Seguridad Democrtica, que recoge el concepto de seguridad democrtica, cuyos ejes son el fortalecimiento del poder civil, el pluralismo poltico, la libertad econmica, la superacin de la pobreza, la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural, la erradicacin de la violencia, corrupcin, impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas, el balance de fuerzas entre la situacin interna de cada estado, y la cooperacin entre los pases de la regin.18

Segn este Tratado Marco, la nueva realidad mundial regional para la solucin de los problemas de la seguridad en democracia, exige ir ms all del mbito estrictamente militar y de la seguridad de los Estados,

para abarcar el problema de manera integral, incluyendo la esfera policial y de seguridad pblica, as como todo lo relacionado con la seguridad, no slo de los Estados, sino de las personas o de los habitantes centroamericanos.

17 18

Brenes. Op. cit. Ibid.

Habra que ir de la seguridad militar a la seguridad humana, de la seguridad defensiva a la seguridad cooperativa, de la seguridad frente a las amenazas a la seguridad preventiva, de la seguridad basada en el territorio y la soberana del Estado a la seguridad para la poblacin o el ser humano.19 En el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (afpc), signado por el gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (urng) en septiembre de 1996, se establece que la seguridad es un concepto amplio que no se limita a la proteccin contra las amenazas armadas externas, a cargo del ejrcito, o a la proteccin contra amenazas al orden pblico y la seguridad interna, a cargo de la Polica Nacional Civil (pnc). En el mismo, se identifican como factores de riesgos y amenazas para la convivencia democrtica, la paz social y el orden constitucional, los desequilibrios sociales y econmicos, la pobreza y la pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, y la corrupcin, entre otros. 4. Una aproximacin al concepto de seguridad Desde el punto de vista genrico, el trmino seguridad se conforma de dos componentes: 1) identificar lo que son las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, y 2) lo relacionado a cmo prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. El riesgo se define como el dao o prdida que pudiera causar un particular evento, y est en funcin de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en un momento determinado; esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades para enfrentarla. De esta cuenta, el riesgo equivale a la intensidad de la amenaza en funcin de las vulnerabilidades existentes, las cuales podra variar si existen capacidades estatales o locales para contrarrestarlas.

El trmino seguridad, semnticamente, posee su origen en la palabra latina securitas/securus, es decir, libre de preocupaciones o problemas, proveniente del trmino sine cura equivalente a sin problemas o preocupaciones; por lo que, en su acepcin fundamental, hace referencia a estar libre de preocupaciones, a sentirse a salvo de cualquier dao que pueda ser causado por otras personas o circunstancias. Poseer control sobre cualquier tipo de riesgos, amenazas o vulnerabilidades, y estar preparado para prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos.

Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica, Secretara de Integracin Centroamericana (sica), El Salvador, 1996, p. 12.
19

Algunos20 plantean que la seguridad nacional es el derecho de cada nacin a defender su integridad territorial y su tranquilidad domstica, contra amenazas internas y externas. En este contexto, la seguridad significara un ambiente estable y previsible donde no existiran temores de dao o perjuicio a las personas o a sus bienes, y donde la nacin gozara de una firme estabilidad. Se afirma que la seguridad es un concepto poltico de competencia y responsabilidad del Estado, no atribuido a un sector en particular y, por lo tanto, no posee carcter militar, sino corresponde a todos los ciudadanos y a todos los sectores de la nacin. Otros21 afirman que la seguridad es una condicin en la que los Estados consideran que no existe peligro de un ataque militar, presin poltica, ni coercin econmica, por lo que pueden proseguir libremente su desarrollo y progreso propios. Sostienen que los conceptos de seguridad comprenden y combinan diferentes elementos como la capacidad militar, el podero econmico, el desarrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnologa, y la cooperacin mediante el uso de la diplomacia bilateral y multilateral. Se ha afirmado22 que la seguridad nacional tiene por objeto mejorar la seguridad de las instituciones sociales, econmicas y polticas contra amenazas procedentes de otros Estados independientes, las que pueden manifestarse afectando la seguridad militar, la seguridad interna o la seguridad situacional. La seguridad militar est encaminada a disminuir o neutralizar los esfuerzos destinados a debilitar o destruir la nacin, realizados por

fuerzas armadas que operan desde el exterior de sus institucionales y territoriales.

lmites

La seguridad interna trata de las amenazas de subversin, es decir, el esfuerzo destinado a debilitar o destruir al Estado, realizado por fuerzas que operan dentro de sus lmites institucionales y territoriales.

Crahan, Margaret. "Defining Security Needs", en Sayari, Sabri. Civil Military Relations an Democratization, National Academy Press, Washington dc, 1993, p. 9.
20

Organizacin de las Naciones Unidas. Concepto de Seguridad, Departamento de Arme y Desarme, Informe del Secretario General, Documento A/40/553, prrafos 205-206, Nueva York, 1986.
21

Huntington, Samuel P. The Soldier and the State, Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, 1959.
22

La seguridad situacional concierne a la amenaza de erosin procedente de cambios a largo plazo en las condiciones sociales, econmicas, demogrficas y polticas, que tiende a reducir el poder relativo del Estado. A nivel general, el objeto de la seguridad podra ser amplio, cubriendo los legtimos intereses de los pueblos, los Estados, la comunidad internacional y la persona humana, pero esta ltima prevalece en tanto ncleo generador de los primeros. Para el caso de Guatemala se ha optado por un concepto amplio de seguridad, que incorpora en su agenda una serie de elementos de riesgo que pudieran afectar las condiciones de bienestar econmico, poltico y social de la sociedad, superando mediante esta reformulacin las interpretaciones centradas en el Estado, para establecer que el bien a defender por la accin de seguridad del Estado es, prioritariamente, la persona humana. Sin embargo, dado el generalizado contexto de subdesarrollo de nuestra sociedad, esta ampliacin implicara superponer la agenda de seguridad a la de desarrollo. Esta situacin nos ubica en el centro de un nuevo debate, es decir, la relacin entre las agendas de seguridad y las de desarrollo. Si bien el concepto ampliado incorpora componentes integrales en relacin a los individuos y las sociedades, como lo ambiental, lo econmico y lo social, en el afn de no circunscribir el tema de seguridad al componente

poltico-militar, se corre el riesgo de relativizar demasiado el concepto de seguridad. Esta problemtica ha sido abordada recientemente como efecto del intento de aplicar indiscriminadamente al concepto de seguridad diversos calificativos, cuestionando que su ampliacin conduce a desvirtuar los aspectos especficos de la seguridad interestatal, claves para la estabilidad regional y la seguridad internacional, lo cual implicara que si el concepto de seguridad se ampla sin referentes concretos, englobar todos los aspectos significativos de la vida social.23 El riesgo de no delimitar el mbito de las polticas de seguridad, no diferencindolo del que corresponde a las de desarrollo, significara asignar a este ltimo las caractersticas de situacin de excepcin implcitas en toda emergencia, lo que implicara la inconveniencia de situar amplios temas de la agenda pblica en los mbitos de la excepcionalidad. Si esto sucede, al considerar toda situacin de vulnerabilidad de la poblacin como una amenaza, el efecto de priorizacin de las polticas de Estado se perdera, ya que si todo sera urgente, nada lo sera, y el efecto de la agenda de seguridad como mecanismo para la movilizacin extraordinaria de recursos sera nulo. Tambin estaramos ubicn donos en un contexto muy cercano al que sirvi de base a los regmenes autoritarios, ya que convertiramos a la seguridad en algo similar a la meta suprema del Estado.

Rojas Aravena, Francisco. "La seguridad internacional en las Amricas", en Fuerzas Armadas y Sociedad, Revista flacso, Ao 13, No. 4, Chile, octubre-diciembre de 1998, p. 24.
23

La identificacin del desarrollo como objetivo de seguridad implicara la subordinacin del desarrollo a la seguridad, como efecto de las connotaciones de urgencia y emergencia asociadas a la problemtica de la seguridad, cuyo costo implcito sera la adopcin de medidas de excepcin que relegan los procedimientos regulares. En contextos de precaria consolidacin de los valores democrticos, esta subordinacin podra generar acciones que atenten contra los intereses de la consolidacin del sistema democrtico; es indispensable, por ello, establecer una clara distincin conceptual y operativa entre los trminos seguridad y desarrollo.

Para ello, se propone distinguir entre seguridad preventiva y seguridad reactiva, entendiendo por la primera, la capacidad para continuar o mantener una relacin positiva, y por la segunda, la capacidad de cortar o detener una relacin negativa. Cuando pensamos en la seguridad asociamos de inmediato la existencia de riesgos, amenazas o vulnerabilidades, frente a las que precisamos estar preparados a fin de prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. La seguridad se expresa en la necesidad humana de permanecer alejados de aquellas circunstancias que pudieran alterar los lmites mnimos del bienestar, su permanencia, o la certeza de su futuro; demarca la existencia de un determinado entorno social y natural en el que nos sentimos seguros. Cuando hablamos de polticas de seguridad nos referimos a las acciones estatales especficas, que procuran medidas destinadas a contrarrestar los riesgos y las amenazas presentes o probables, contra aquellas condiciones de vulnerabilidad existentes en la sociedad, en su entorno geogrfico, o en sus instituciones. La seguridad es preventiva cuando la capacidad del Estado promueve condiciones de bienestar para la sociedad, porque de esa forma mitiga las vulnerabilidades presentes o probables que pudieran afectar y limitar el bienestar general de la sociedad. La seguridad es reactiva cuando la capacidad del Estado se orienta a contener o detener amenazas especficas presentes, que atentan contra las condiciones de bienestar existentes y afectan los equilibrios convencionales logrados por la sociedad en esta materia. La seguridad es preventiva cuando forma parte de la poltica regular del Estado que, mediante la generacin de condiciones de desarrollo, busca neutralizar las situaciones de vulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones; es seguridad reactiva cuando procura contrarrestar aquellos riesgos o amenazas que logran rebasar la capacidad de sus polticas regulares de desarrollo.

Cuando existen amenazas contra las condiciones de bienestar de la poblacin, la accin del Estado deber orientarse a identificar los riesgos y amenazas que aprovechan las vulnerabilidades existentes, para afectar los niveles de bienestar de la poblacin, debiendo definir las medidas correspondientes para contrarrestarlos. En este caso, la poltica estatal en materia de seguridad actuar en forma distinta a como acta la poltica de desarrollo, en la medida en que no atender la generacin de condiciones de bienestar, sino dar

prioridad inmediata a la contencin de los riesgos o amenazas existentes que afecten el nivel de bienestar. Lo que determina la existencia de una situacin de seguridad o de inseguridad, es la presencia o ausencia de una poltica efectiva destinada a contener o detener los riesgos y amenazas, existentes o probables. Se dan condiciones de seguridad cuando la existencia de riesgos o amenazas al bienestar es establecida, neutralizada o contrarrestada mediante la accin de las polticas regulares del Estado en materia de seguridad. Al contrario, una condicin de inseguridad destaca la existencia de riesgos o amenazas contra los que no se dispone de medidas efectivas para contrarrestarlos. A partir de los intereses nacionales de seguridad identificados democrticamente por el Estado, se derivan las polticas de seguridad definidas por las autoridades estatales, como estrategia para dar respuesta especfica a las amenazas que se incluyen en la agenda de seguridad. El trmino inters nacional en el marco de las perspectivas tradicionales de los estudios de seguridad, se identificaba como la integridad territorial y la soberana poltica; posteriormente, evolucion hacia objetivos ms especficos ligados a estrategias para el desarrollo y a la proyeccin de las polticas estatales ms all de las fronteras, con lo cual el trmino se convirti en algo amorfo y confuso, hasta llegar a identificar procesos de decisin poltica que permiten el desarrollo de intereses que representan los intereses del Estado, derivados de las percepciones que las elites en el poder definan como ms convenientes para todos. En el marco del concepto de seguridad democrtica, el objeto referencial es la persona humana en el sentido integral, como individuo que interacta con su entorno social y natural. En el caso de democracias incipientes, como la nuestra, la identificacin de los intereses nacionales ms all de la integridad territorial y la soberana nacional se hace necesaria en la medida que permite la identificacin de objetivos comunes, y la definicin de las correspondientes estrategias de desarrollo para alcanzarlos; para ello, ser necesario precisar el proceso y los procedimientos de legitimacin de aquellos que legalmente pueden identificarlos. Ya que no todo inters nacional involucra problemas de seguridad, ser necesario esclarecer la distincin en tres mbitos diferenciados: 1) la problemtica del desarrollo seguridad preventiva; 2) la problemtica de los riesgos y amenazas que logran superar la accin del desarrollo seguridad reactiva; y 3) los intereses de la nacin en ambos mbitos.

La nacin es un grupo humano que se caracteriza por la existencia de vnculos slidos en materia tnica, lingstica, cultural, espiritual o material, que cobra sentido slo si sus miembros deliberadamente deciden convivir en comn; norma sus actividades de acuerdo con principios y procedimientos claramente establecidos. De esto se deriva que la nacin no existe fuera del pacto poltico y que su seguridad como colectivo social es inseparable a su seguridad como colectivo poltico. En una concepcin democrtica, el inters de la sociedad y los de la persona humana son inseparables; el concepto de persona humana se refiere, aparte de su realidad biolgica, a una serie de vnculos que establece con otras personas en los distintos mbitos en que desarrolla su vida y con la comunidad en su conjunto, de los cuales se deriva una serie de derechos y obligaciones recprocas. De esta cuenta, al tratar de identificar "el bien a defender" por la accin de seguridad del Estado, se estar definiendo polticamente a la propia comunidad, ya que las polticas de seguridad deben responder con prioridad a la seguridad de la persona humana, de la sociedad como colectivo social, y de las instituciones polticas que expresan las bases del pacto constitutivo de la comunidad poltica, siendo inadmisible que el inters de uno pueda desarrollarse en contraposicin al inters del otro. 5. Elementos para definir la agenda de seguridad La especificidad de una poltica de seguridad se manifiesta en la lista de temas o problemas que busca abordar y resolver, constituyendo la agenda de seguridad del Estado, en la que quedan incluidas aquellas amenazas o riesgos en contra del bienestar de las personas, la sociedad, y sus instituciones polticas, cuyos efectos superan la capacidad preventiva prevista en las polticas regulares de desarrollo. Es en esta rea donde se plantea el reto de definir nuevos conceptos de seguridad operativos. Ya que los trminos de seguridad preventiva o reactiva implican una accin estatal diferenciada y, en el caso de la seguridad reactiva, con frecuencia demanda la movilizacin estatal en condiciones de excepcionalidad, es conveniente reducir al mnimo posible la inclusin de temas en una "agenda de seguridad reactiva", situando nicamente aquellos para los que el Estado no posee una respuesta institucional prevista o adecuada. Es necesario, en este sentido, procurar mantener un riguroso traslado de problemas o temas que se encuentren en el mbito de emergencia y excepcin de las polticas de seguridad ubicados en la agenda de seguridad reactiva, hacia el mbito de regularidad y normatividad de las polticas de seguridad y desarrollo en la agenda de la seguridad preventiva, cuando haya sido resuelta la situacin de emergencia que

motiv su inicial aseguramiento, y se haya puesto en vigencia una respuesta institucional adecuada. Lo ptimo sera que en la poltica de seguridad del Estado en materia excepcional se mantuviera reducido al mnimo posible el nmero de problemas que demandan ser atendidos desde la agenda de seguridad reactiva, as como el tiempo requerido para la atencin de un problema emergente. Tradicionalmente, los temas que se incorporan en la agenda de seguridad reactiva son aqullos ligados a la problemtica de la supervivencia, cuya existencia plantea una amenaza existencial al Estado, al extremo que justifica la utilizacin de medidas extraordinarias para enfrentarlos. En este orden de ideas, podramos hablar de problemas existenciales cuando amenazan a corto plazo la supervivencia del Estado, o de alguno de sus componentes, ya se trate de la sociedad, del territorio o de su sistema poltico; problemas vitales cuando amenazan a mediano plazo la viabilidad del Estado o de algunos de sus componentes; problemas mayores cuando de no ser corregidos oportunamente por el Estado, pueden convertirse en problemas vitales; y problemas menores cuando afectan el bienestar de la poblacin pero no constituyen una amenaza mayor. Los niveles de problemas mayores y menores corresponden a las condiciones previstas en la agenda de seguridad preventiva, que deben generarse mediante las polticas de desarrollo; los problemas de carcter vital, en la medida en que se plantean con efectos a largo plazo, no justifican apelar al recurso de la excepcionalidad implcito en los temas de una agenda de seguridad reactiva; de hecho, una eficiente poltica de seguridad procura reducir los problemas existenciales en vitales, y mediante una adecuada poltica pblica incluso podra reducirlos a problemas mayores o menores. Con base en lo anterior, podramos concluir que los nicos temas que deberan incluirse en una agenda de seguridad reactiva son aqullos de carcter existencial, que no pueden ser atendidos como temas en el marco de las polticas regulares de seguridad y desarrollo del Estado, incluidos en la agenda de seguridad preventiva. Para poder definir qu problemas o amenazas deben ingresar a la agenda de seguridad, por pertenecer al mbito de problemas existenciales, es decir, que amenacen a corto plazo la supervivencia del Estado o alguno de sus componentes, ser necesario definir el proceso de aseguramiento y establecer el umbral. El proceso de aseguramiento expresa las decisiones que se asumen al proyectar la poltica regular del Estado ms all de la normatividad

regular, pero sujeta a los controles legales previstos durante el estado de excepcin, ubicando un tema en correspondencia con un tipo especial de poltica o, en algunos casos, aun por encima de lo que prescribe la poltica. Este concepto descansa en la concepcin de que cualquier tema pblico pude ser ubicado en un espectro que va desde lo no poltico, por no atraer la atencin estatal ni volverse un tema de debate y decisin pblica, a lo poltico, es decir, aquello que cae en el mbito de las polticas pblicas, requiriendo decisiones y asignacin de recursos pblicos, hasta ser incluido en el proceso de aseguramiento, por considerar que constituye una amenaza existencial que requiere medidas de emergencia que exceden los lmites del procedimiento poltico regular. El umbral sera el lmite a partir del cual un problema pasa a ser atendido en el marco de la agenda de seguridad reactiva, la lnea divisoria que define que un problema debe ser atendido bajo parmetros determinados para situaciones especiales, el vano que debe ser atravesado en y por el proceso de aseguramiento. Cruzar ese umbral significa incluirlo dentro del proceso de aseguramiento, el cual considera tres etapas bsicas: 1) la identificacin de una amenaza existencial; 2) la identificacin de una accin de emergencia; y 3) la liberacin de dicha accin de las limitaciones establecidas en el marco normativo regular. Se plantea el dilema respecto a la capacidad y claridad para tomar las decisiones oportunas en cuanto a los mbitos, la definicin del umbral y el procedimiento para asegurar o desasegurar un tema; estas decisiones debern tomarse en el ms alto nivel de decisin poltica, de las instancias especficas del Estado en el mbito de la seguridad. El diseo, formulacin y operativizacin de una poltica de seguridad como proyecto de Estado, que rena las caractersticas de una poltica de seguridad democrtica, da inicio con la reconceptualizacin de la seguridad, la identificacin del objeto a defender, los mbitos de las amenazas, el nivel de aseguramiento, y la identificacin de los medios y procedimientos para su ejecucin. Al identificar los medios y los procedimientos a utilizar es obligatorio repensar, reformular, o crear, un diseo institucional que visualice los recursos que debern estar disponibles para la ejecucin de las medidas necesarias para prevenir, controlar o enfrentar una amenaza determinada, as como los mecanismos correspondientes a la toma de decisiones y la vigencia de sus controles democrticos correspondientes.

En un Estado Democrtico, ambos aspectos deben estar incluidos en un marco normativo que garantice transparencia y claridad de ejecucin, adems de una capacidad administrativa eficaz, lo cual demanda el fortalecimiento del Estado, y la generacin de espacios para la necesaria participacin de los sectores de la sociedad interesados en hacerlo. Las garantas de que la poltica de seguridad y su ejecucin podr superar los marcos utilizados en el pasado restringidos y poco democrticos, tanto a nivel conceptual como operativo, dependern de la capacidad de lograr cambios sustantivos en las concepciones e instituciones que tradicionalmente se han hecho cargo de la seguridad, y de que la sociedad posea el inters de conocer e involucrarse en este tipo de temas, al igual que de su capacidad de incidir en este proceso. No cabe la menor duda de que el reto de lograr una agenda de seguridad democrtica es equivalente al reto de consolidar un Estado Democrtico. Marco conceptual para la seguridad ciudadana (La situacin del debate actual) 1. Acuerdos de Paz El primer antecedente conceptual para los fines de este proyecto se encuentra incorporado en el texto del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (afpc),24 en el que respecto al tema de la seguridad se establece: "La seguridad es un concepto amplio que no se limita a la proteccin contra las amenazas externas, a cargo del ejrcito, o a la proteccin contra las amenazas al orden pblico y la seguridad interna, a cargo de la Polica Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemala plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto a los derechos humanos, y al carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la Nacin guatemalteca, el desarrollo econmico del pas con justicia social, la participacin social, la conciliacin de intereses y el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica. Dentro de este concepto, la seguridad ciudadana y la seguridad del Estado son inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y deberes polticos, econmicos, sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y econmicos, la pobreza y la pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, la corrupcin, entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la convivencia democrtica, la paz social y, por ende, el orden constitucional democrtico."

Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (urng). Acuerdos de Paz, Materiales de Estudio y Trabajo No. 17, Fundacin Friedrich Ebert, Guatemala, 1997, p. 164.
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2. La misin del International idea25 Una segunda aproximacin al tema la encontramos en el informe de esta misin, particularmente en el marco conceptual propuesto en su tercera parte, "Asumiendo el reto: justicia y seguridad en Guatemala", donde el concepto seguridad es captado en correspondencia con el concepto de justicia, lo cual determina que si la justicia hace referencia al sistema penal bsicamente, la seguridad se relaciona fundamentalmente a la prevencin del delito. Apunta que en los albores del siglo xix la seguridad represent la defensa del ciudadano frente al Estado y a sus rganos de coaccin. Se trataba de la seguridad de las minoras y del individuo frente al poder del Estado. De all surgieron los derechos individuales y de minoras, hoy conocidos como derechos humanos. Con el avance del tiempo, el concepto evolucion hasta cubrir la proteccin del ciudadano frente a las acciones ilcitas de sus conciudadanos agresores. De all se deriva la necesidad de construir y fortalecer un verdadero Estado de Derecho, que asegure los derechos y garantas ciudadanas universalmente reconocidos frente al Estado. Se plantea tambin la necesidad de la eficiencia del sistema penal y, en general, del sistema de justicia, no slo para tornar efectivas esas garantas, sino tambin para la proteccin del ciudadano violado en sus expectativas por la accin ilcita. A criterio de la misin, la seguridad debe entenderse de manera amplia, abandonando las visiones reduccionistas, y transformndola en una de las variables centrales de toda estrategia de desarrollo sostenido y autosustentable. Recomienda que, para el caso de Guatemala, deben quedar incorporados en la seguridad los aspectos relacionados con la pobreza, la ignorancia y la insalubridad; las discriminaciones de todo tipo; el rgimen de tenencia de la tierra y su uso; adems de los asuntos propiamente delincuenciales.

International idea. Democracia en Guatemala. La misin de un pueblo entero, Serie sobre capacitacin No. 6, Tercer Mundo Editores, Colombia, 1998, pp. 129-176.
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Por ello, se reconoce que la violencia, y con ella la inseguridad, constituyen un obstculo para la gobernabilidad y el desarrollo de los pases, en cualquier regin del mundo, amenazando la calidad de vida de la poblacin, dilapidando recursos, reduciendo la productividad, desalentando la inversin privada, y dificultando la gobernabilidad. 3. El WSP en Guatemala Una tercera aproximacin al tema la encontramos, inicialmente, en el informe del proyecto Sociedades desgarradas por la guerra, en particular, en su enfoque relacionado a la inseguridad ciudadana,26 donde el nfasis se ubica en destacar las causas histricas y estructurales de la inseguridad, ubicndolas en la utilizacin de la violencia acompaada de las peores formas de impunidad durante los 36 aos de duracin del enfrentamiento armado interno, lo cual incidi en el debilitamiento de la normatividad del Estado, en tanto fue el mismo Estado el que violaba su propia legalidad. Desde esta perspectiva, la generalizacin de actos delictivos revela que los mecanismos de control social se han perdido, resultando de ello que la cantidad y calidad de la violencia privada que ocurre en el pas produce un grave problema de inseguridad colectiva. El irrespeto generalizado a la ley y al orden social ha generado en la sociedad guatemalteca una cultura de la violencia, que premia el uso de la fuerza, el dinero obtenido ilegalmente, las prcticas criminales, el desprecio por las conductas solidarias, la arbitrariedad. Se trata de una subcultura que estimula la justicia por mano propia, como mtodo para resolver problemas personales, que no conoce lmites porque se sabe impune. Desde el punto de vista institucional, contribuyen a ello las debilidades y las corruptelas del sistema judicial, la ausencia de una polica civil con cobertura nacional, de una moderna investigacin criminolgica, entre otras causas. Haciendo nfasis en la crisis de seguridad pblica que se manifiesta en alarmantes ndices de aumento de la criminalidad comn, destaca que el nmero de incidentes y los niveles de violencia que se emplean en ellos constituyen un fenmeno que amenaza directamente el bienestar de todos los guatemaltecos sin distingos de clase, etnia o gnero, evidenciando que este fenmeno ha desbordado las capacidades del Estado para enfrentarlo.

Torres-Rivas, Edelberto y Arvalo de Len, Bernardo. Del conflicto al dilogo: El wsp en Guatemala, unrisd-flacso, Guatemala, 1999, pp. 56-57 y 221.
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Las dificultades que enfrentan las instituciones para cumplir con sus cometidos en esta materia, se traducen en una sensacin de desamparo que cunde en la poblacin, sensacin que socava directamente las bases de la confianza ciudadana en el Estado, fuente de fortaleza de todo Estado Democrtico. La impunidad estructural que se deriva de la inoperancia del sistema de administracin de justicia en su conjunto, que convierte la sancin en una posibilidad remota para los delincuentes, y la ausencia de un cuerpo de seguridad pblica eficiente y honrado, que cumpla con la labor de brindar proteccin a la ciudadana frente al crimen en sus diversas expresiones, han contribuido a agudizar la situacin de desamparo que la poblacin experimenta frente a los fenmenos de la criminalidad comn. Por todo lo anterior, es necesario permitir a la poblacin ser parte activa de las polticas de seguridad del Estado, convirtindola en sujeto de estas polticas. Por ello, debe establecerse una estrategia de seguridad pblica que enfatice los aspectos de prevencin del crimen, tarea en la que la participacin comunitaria se convierte en factor fundamental, permitiendo el desarrollo de medidas destinadas a neutralizar condiciones favorables a la aparicin de acciones delincuenciales. Las fuerzas de seguridad deben ser concebidas como elementos que con y desde la comunidad, aportan su capacidad tcnica y autoridad en un esfuerzo conjunto para protegerla. Al buscar incidir en las condiciones de seguridad de la comunidad, la accin policial se involucra en su proceso de desarrollo, convirtindose en un actor ms en el mismo, para lo cual se requiere una fuerte interrelacin entre la comunidad y su polica. 4. La propuesta de una seguridad democrtica Complementan y desarrollan el anterior enfoque los aportes que orientan la reflexin sobre el significado bsico de los trminos que componen el concepto de seguridad ciudadana.27 La seguridad hace referencia a una de las funciones bsicas de todo Estado, que se expresa en brindar proteccin a la poblacin que lo constituye, protegindola frente a los fenmenos de criminalidad que amenazan su bienestar. La ciudadana califica la naturaleza del orden poltico de dicha poblacin, es decir, una comunidad poltica

democrtica compuesta por sujetos portadores de derechos y obligaciones frente a un Estado y sus agencias, cuyo sentido primario y ltimo es el servicio a la sociedad.

Arvalo de Len, Bernardo. "De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana: retos y tropiezos", ponencia presentada en el Taller sobre Condiciones Sociales de la Seguridad Democrtica en Centroamrica, San Jos de Costa Rica, 18 de enero de 2000.
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Para enfrentar la problemtica de la criminalidad, los Estados autoritarios desplegaron polticas de control social y represin, que confundan con trgicos resultados las cuestiones de la seguridad pblica atingentes a la proteccin de la sociedad y sus miembros, con las de orden pblico, relacionadas con condiciones de gobernabilidad y la proteccin de las instituciones del Estado. Esta contaminacin conceptual se deriv de la confusin operativa efectuada en las distintas agencias responsables de administrar la capacidad coercitiva del Estado; las policas fueron incorporadas a labores de seguridad poltica, en tanto las fuerzas armadas desarrollaron labores de combate a la criminalidad. El concepto de seguridad ciudadana surge como reaccin a esas concepciones estatocntricas y coercitivas de la seguridad pblica, partiendo de una clara delimitacin de los mbitos militares y policiales de la seguridad, y de la identificacin de la proteccin de las personas y sus bienes como objetivo primario de la accin estatal, realizada a partir de los principios democrticos de responsabilidad, rendicin de cuentas, y eficacia. Esta nueva conceptualizacin supone un cambio de valores, polticas y mecanismos de y para la seguridad; una transformacin integral de los marcos de la seguridad pblica que se manifiestan en un doble reto:

Alcanzar una mayor eficacia en la procuracin de los niveles de seguridad de la poblacin frente a las diversas amenazas criminales. Adecuar las concepciones de seguridad y el marco institucionaljurdico correspondiente al nuevo marco poltico-democrtico.

En Guatemala, estos retos se han desarrollado en el marco de los procesos polticos y sociales ligados al final del enfrentamiento armado interno, y al compromiso de cumplimiento de los Acuerdos de Paz, en la medida en que las caractersticas que la criminalidad comn asume en

el pas estn ntimamente ligadas al auge y aparente desarticulacin del Estado contrainsurgente. En la ruta a seguir es necesario retomar las reformas del marco legal e institucional de la seguridad pblica, afirmando y continuando los desarrollos registrados hasta la fecha en algunos aspectos, corrigiendo los errores y acometiendo las tareas pendientes; seguidamente, es necesario avanzar en el desarrollo de un nuevo marco conceptual y operativo que permita que la poblacin pase de ser objeto de las polticas de seguridad pblica a sujeto de las mismas, permitiendo as el surgimiento de un marco de seguridad ciudadana. Para transformar a la sociedad de objeto de las polticas de seguridad pblica en sujeto de stas, ser necesario involucrar a la poblacin al menos en algunos aspectos del proceso de diseo e implementacin de las polticas de seguridad pblica, incidiendo en un nuevo patrn de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, donde la comunidad se convierte en el punto de articulacin en el que las polticas de seguridad pblica adquieren realidad concreta. 5. Seguridad pblica, interior y ciudadana, desde la visin de las Escuelas Superiores de Gendarmera de Argentina, Per y Chile Para evitar ceder a las fciles tentaciones de oponer la violencia a la violencia, el delito al delito, el totalitarismo a la inseguridad, la serenidad y la claridad de conceptos son especialmente bienvenidos. Se asegura que "(...) se han cometido errores en materia de prevencin y represin del delito comn; (...) fenmenos como la ausencia de una autntica capacidad de conduccin y control poltico (no partidista) de la seguridad pblica, la politizacin de determinadas policas provinciales, la proliferacin de situaciones de marginalidad social, la corrupcin administrativa en distintas manifestaciones, subsistencia de precariedades en materia penitenciaria, la existencia de importantes diferencias en materia de capacidades policiales entre diferentes zonas del pas, la persistencia en determinados casos de tcnicas y hbitos del pasado, y (...) la existencia en muchos casos de desconfianza y de una inadecuada relacin entre la poblacin y sus instituciones policiales, nos han conducido, en relativamente poco tiempo, a la preocupante situacin que hoy enfrentamos. La existencia de una relacin de confianza y cooperacin entre el pueblo y la polica, y el perfeccionamiento de la capacidad investigadora de nuestras instituciones policiales son dos de las claves del mejoramiento de la situacin existente."28

Manuel Ugarte en el "Prlogo" a de la Colina, Hctor Daniel. Una aproximacin al concepto de seguridad, Instituto de Investigacin sobre Seguridad y Crimen Organizado, Subsede Buenos Aires de la Gendarmera Nacional y Universidad Catlica de Salta, Buenos Aires, septiembre de 1999.
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Frente a posturas autoritarias que consideran la funcin de la seguridad como inherente al Estado,29 tendiente a crear una situacin de comportamiento ideal de la sociedad, traducido en un deber ser, otras concepciones ms realistas vinculadas con Estados Democrticos aseguran que el Estado brinda un mnimo de condiciones de seguridad aceptadas por el conjunto de la sociedad. Deja un gran margen para la iniciativa individual y para la participacin de los ciudadanos en la creacin de un modelo de seguridad que atienda las necesidades de todos los componentes del cuerpo social. La seguridad debe ser entendida como la situacin o condicin social que permite la satisfaccin de las ms diversas necesidades humanas y posibilita que los bienes particulares y colectivos de todos los componentes del cuerpo social se encuentren a cubierto de toda perturbacin, dao o menoscabo.30 5.1 Respecto al concepto de seguridad pblica y seguridad interior Segn este mismo autor,31 la diferencia entre ambos trminos seguridad pblica y seguridad interior se ubica en que el polica no tiene al enemigo identificado y su funcin es actuar en el marco del Estado de Derecho, previniendo el delito y las faltas al ordenamiento jurdico, o reprimindolas, siempre en el estricto marco de la ley; en tanto el soldado cumple sus funciones bajo los parmetros del derecho de guerra, por lo que en este caso los lmites impuestos por los derechos humanos no pueden ser privilegiados. El recurso humano destinado a la seguridad pblica debe actuar desde la perspectiva de un trabajador social, examinando los procesos motivacionales que conducen a la desviacin social, la ejecucin de actividades tendientes a su prevencin que van ms all de la reaccin penal, e internalizando la conveniencia del fomento de la calidad de vida y la cohesin social por sobre la represin. La esencia de la seguridad interior ser asegurar los derechos y libertades de los habitantes y el funcionamiento de las instituciones establecidas, frente a conflictos de orden interno. Para ello, emplea los componentes del sistema formal de reaccin social (tribunales, las fuerzas de seguridad y policiales, sistema penitenciario) que ajustar sus procederes al estricto marco que le imponen las normas jurdicas.32

Hollzman, Guillermo. La seguridad en la sociedad moderna. Un nuevo desafo en al mbito de lo pblico y de lo privado, citado en de la Colina. Op. cit., p. 49.
29 30 31 32

De la Colina. Op. cit., p. 50. Ibid., p. 55. Ibid., pp. 30-3l.

La seguridad pblica es el ambiente comn a todos, opuesto a lo privado, que est libre de todo dao, peligro o riesgo, que pudiera lesionar o perjudicar la vida, la integridad fsica o moral de las personas o su patrimonio en forma individual o colectiva.33 La seguridad pblica tiene como finalidad declarada la salvaguarda de la integridad y los derechos de las personas, as como la preservacin de las libertades, el orden y la paz pblicos, mediante la prevencin, persecucin y sancin de las infracciones y delitos, y la reinsercin social del delincuente y del menor infractor.34 En la Repblica Argentina,35 la seguridad pblica es sinnimo de seguridad interior, interpretndola como la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas, y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo que establece la Constitucin. La seguridad pblica es una funcin estatal tendiente a alcanzar una situacin o condicin donde los derechos y garantas de los individuos o del cuerpo social en su conjunto se encuentren libres de todo dao, menoscabo o perturbacin.36 A partir del nuevo enfoque que los Estados Unidos de Amrica quiere dar respecto a las responsabilidades de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotrfico,37 se considera que la seguridad pblica es una funcin estatal indelegable, que tiende a asegurar la paz y la tranquilidad de la sociedad, llevando el conflicto a lmites soportables y razonables, manteniendo en la medida en que sea posible, libre de todo dao, riesgo o peligro el ejercicio normal de los derechos de las personas as como las funciones estatales. De esta cuenta, la seguridad pblica sera la funcin estatal por excelencia tendiente a recrear una situacin o condicin social donde

los intereses particulares de todos los componentes del cuerpo social se encuentren a cubierto de toda perturbacin, dao o menoscabo, promovindose el respeto y resguardo de los derechos y garantas individuales y sociales, as como el pleno funcionamiento de los poderes y rganos del Estado Democrtico.38

Acevedo Sotomayor, Nelson. Orden y seguridad pblicos Para qu la polica preventiva?, citado en de la Colina. Op. cit., p. 62.
33 34 35

Robledo, Juan Ramiro, citado en de la Colina. Op. cit..

Ley # 24.059 de Seguridad Interior, publicada en el Boletn Oficial del 17 de enero de 1992, citada en de la Colina. Op. cit., p. 63.
36 37 38

De la Colina. Op. cit., p. 63. Ibid., p. 64, cita a pie 25. Ibid., p. 65.

5.2 Respecto a la seguridad ciudadana Segn el director general de la Polica Nacional del Per,39 la seguridad ciudadana basa su actuacin sobre nuevos paradigmas que comprometen activamente a la propia comunidad; de sta y sus autoridades es posible obtener consejos, cooperacin, informacin, y la comprensin de los problemas que para los responsables de la seguridad pblica se plantean en esta materia; a las comunidades y a sus autoridades deben brindarles confianza, atencin oportuna, apoyo decidido, amistad franca y, adems, programas concretos de autoproteccin, educacin y recreacin. El Alto Comando de la Polica Nacional del Per afirma que uno de los aspectos trascendentes que les preocupa como institucin es la seguridad integral de las comunidades frente al delito comn y organizado; por ello, vienen ejecutando medidas para fortalecer los vnculos polica-comunidad, y restablecer la confianza y tranquilidad en la comunidades. Esta nueva perspectiva busca retomar la esencia del servicio policial, para brindar mayor seguridad a la comunidad y establecer nexos slidos y permanentes, a travs de un eficiente servicio de prevencin, seguridad y proyeccin a la comunidad, e irradiar confianza y proteccin para su vida y patrimonio, manteniendo como una constante

la responsabilidad, dedicacin, esfuerzo y respeto irrestricto de los derechos humanos y dignidad de las personas. Segn la visin policial peruana, es necesario potenciar sistemas de defensa vecinal que alerten y prevengan contra la proliferacin de la delincuencia, cuyos primeros indicios deben ser denunciados para neutralizarla, como expresin de que todos los ciudadanos deben sumarse, de manera consciente, al esfuerzo que despliegan las fuerzas de seguridad contra el crimen y la delincuencia. Cualquier modelo de seguridad ciudadana debe sustentarse en el fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho y en el irrestricto respeto de los derechos humanos; y sobre todo, que los conceptos de seguridad y derechos humanos sean perfectamente compatibles en una sociedad democrtica.40 El concepto de seguridad ciudadana establece un nivel de interaccin entre el ciudadano y el Estado para obtener un bien deseable como es la seguridad. Dicha seguridad implica, o al menos supone, velar por la libertad y la propiedad, toda vez que son elementos que se encuentran en el centro del desarrollo actual de la sociedad.

Mensaje del general K. Vidal H., citado en de la Colina. Op. cit., pp. 78-79, cita a pie 90.
39 40

De la Colina. Op. cit., p. 81.

La interaccin entre ciudadano y Estado exige, por tanto, el establecimiento de espacios de participacin que permitan el desarrollo de actitudes proclives al resguardo que todo grupo social requiere. Estos espacios permiten la formalizacin de canales de comunicacin para mejorar las condiciones de vida y su calidad, en un esfuerzo conjunto con las instituciones de la administracin estatal. La seguridad ciudadana significa adicionar la participacin de la comunidad organizada a la manifestacin cotidiana del ciclo de la seguridad compuesto por la prevencin, la sancin y la rehabilitacin. Ello implica una preocupacin especial por el rol y funcin de las policas, por el rol y estructura del sistema judicial, y por las caractersticas y objetivos del sistema penitenciario, el cual incluye la rehabilitacin. La seguridad ciudadana es el conjunto de condiciones sociales, polticas, econmicas, culturales e institucionales que garantizan el

adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y la convivencia ciudadana, garantizando una vida digna a todo ciudadano.41 No puede reducirse a la simple defensa urbana. Tampoco se le asocia a la prevencin y lucha contra la criminalidad, el mantenimiento del orden y la seguridad pblica, ya que no puede tomar como contenido aquellos que corresponden a otras instituciones jurdicas.42 La seguridad ciudadana es el presupuesto necesario para un libre ejercicio de los derechos y libertades por parte de los ciudadanos, considerados como un bien jurdico especfico; se planteara como un estado de paz o de tranquilidad en la calle, consecuencia del libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.43 Est estrictamente vinculada a la proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades pblicas, surgiendo de este modo la constitucin de los presupuestos bsicos de la convivencia en una sociedad democrtica.44 La tarea policial tiene la finalidad de facilitar y orientar la proteccin dentro de un mbito donde reine la seguridad y convivencia, se favorezca el ejercicio pleno de los derechos y libertades, y se elimine la violencia en las relaciones sociales. En definitiva, se trata de prevenir la agresin, no de ejercer ms violencia.45 Desde una perspectiva criminolgica, la seguridad ciudadana est asociada al concepto de inseguridad ciudadana, relacionado con el mbito de la prevencin del delito. Sin embargo, centrar el esfuerzo de seguridad ciudadana en la defensa social o la mera persecucin penal del delincuente es un error de poltica criminal, ya que la perspectiva de la victimizacin y el miedo al crimen,46 poseen un efecto multiplicador sobre el sentimiento de inseguridad, lo que determina que el temor al crimen se convierta en generador de vctimas.

41 42 43 44 45

Ibid., p. 82. Ibid., p. 83. Ibid., p. 84. Ibid., pp. 84-85. Ibid., p. 85.

En resumen, las caractersticas esenciales de la seguridad ciudadana, segn Hctor de la Colina, se expresan en el irrestricto respeto a los derechos humanos; la existencia de amplios canales de participacin y

control social en materia de seguridad; la vigencia de un Estado Democrtico de Derecho; y la existencia de gobernabilidad en el rgimen poltico imperante. 5.3 Seguridad asimetras47 pblica y seguridad ciudadana: simetras y

Simetras Ambos conceptos tienden a regular y asegurar el ejercicio de los derechos garantizados en los ordenamientos jurdicos de los Estados, y a reforzar la existencia de condiciones permanentes de tranquilidad pblica y orden para que esos derechos sean efectivos y no se tornen ilusorios. Su finalidad inmediata es asegurar las condiciones de orden y tranquilidad necesarias para el funcionamiento social. Su finalidad mediata es garantizar y promover los derechos fundamentales de las personas.

Asimetras Seguridad pblica Situacin jurdica o condicin mediante la cual el ordenamiento jurdico se exterioriza. Utiliza los medios institucionalizados por el ordenamiento jurdico. Responde a la necesidad de idealizar una condicin social esttica de orden y tranquilidad. Responde a la necesidad de eliminar el conflicto, o llevarlo a trminos tolerables. Seguridad ciudadana Creacin politolgica reciente, en atencin al auge de la sensacin de inseguridad de la comunidad y el creciente reclamo de participacin en el diseo y ejecucin de las polticas de prevencin del delito. Busca la coordinacin de las organizaciones comunitarias y la participacin activa de los habitantes. Responde a factores objetivos que tienen relacin con la condicin previa de la existencia del libre juego democrtico y la estabilidad poltica. Responde a la idea de canalizar el conflicto, como medio para el desarrollo y evolucin de las expectativas sociales.

Brillon, Ives. IV Seminario Internacional sobre Polica, Justicia y Sociedad, Junta de Andaluca, del 11 al 14 de junio de 1995, citado en de la Colina. Op. cit., p. 86, cita a pie 96.
46 47

De la Colina. Op. cit., pp. 87-89.

6. De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana48 La experiencia registrada en pases que se encuentran en transicin hacia la democracia, ha demostrado que los problemas vinculados con la seguridad pblica poseen impacto directo en la estabilidad de las nuevas democracias. En casi todas las nuevas democracias se manifiesta un incremento sensible de la delincuencia comn y la criminalidad, incluyendo homicidios, lo que ha generado un creciente sentimiento de inseguridad y temor en la poblacin. No debemos olvidar que en algunos pases las transiciones polticas han supuesto la reconfiguracin de las elites polticas, econmicas, y militares, en lugar de una apertura del sistema poltico y una ampliacin de la participacin ciudadana. De lo anterior se deriva que el tema de la seguridad pblica se ha convertido en una prioridad apremiante para lograr la consolidacin democrtica, lo cual obliga a las comunidades y organizaciones no gubernamentales a considerar los temas de seguridad pblica en forma ms creativa, para asumir el intento de desarrollar programas y polticas adecuadas en esta materia, mediante las cuales se generen respuestas democrticas y participativas ante la compleja situacin de la proteccin y la represin. El trmino seguridad ciudadana surge as, describiendo la preocupacin por la mejora de la seguridad pblica, expresando un proceso que va desde lo que fue la concepcin de la seguridad centrada principalmente en las amenazas al Estado o al rgimen poltico, y que ahora se desplaza hacia la seguridad entendida como la amenaza que el incremento de la criminalidad comn plantea al orden pblico, social y poltico, y el miedo que esta situacin genera en la ciudadana.

De acuerdo con el anlisis efectuado por Rachel Neild, asociada principal del Washington Office on Latin America (wola), autora de numerosas investigaciones y artculos sobre la reforma policial en
48

Hait, y sobre el rol de las organizaciones de derechos humanos en la promocin de la reforma a la seguridad pblica.

El problema central en el debate sobre la seguridad ciudadana se centra en el hecho de que cada vez ms se hace evidente el fracaso del Estado, de las instituciones dedicadas al orden pblico, y de las de la justicia penal para responder adecuadamente a las necesidades de proteccin y seguridad de la ciudadana. Durante la Guerra Fra, en Amrica Latina, a partir del diseo de polticas de seguridad orientadas a defender al Estado y no a los ciudadanos, en el contexto de la Doctrina de la Seguridad Nacional, las fuerzas armadas y la polica violaron los derechos humanos con total impunidad, distorsionando la naturaleza, las herramientas y las habilidades de las instituciones de seguridad pblica y de justicia penal, incapacitndolas para enfrentar el crimen en el marco del respeto de los derechos humanos. La presencia de constantes abusos registrados en el marco de regmenes democrticos emergentes, y el repetido fracaso de los Estados de proporcionar servicios y seguridad a amplios sectores sociales, han generado una actitud tolerante en los gobiernos en tanto la actividad criminal permanezca focalizada fundamentalmente en el territorio que ocupan los pobres. Cuando la delincuencia llega a amenazar y afectar a otros estratos de la sociedad cuya calidad de vida es superior se visibiliza la incapacidad del Estado, de las instituciones de orden pblico, y de la justicia penal, desatando un fuerte reclamo social y demandando colocar este tema en la agenda de seguridad. Casi siempre la respuesta se orienta hacia el empleo de medidas represivas que restringen garantas y derechos fundamentales de los ciudadanos; algunas veces, frente a la debilidad de las instituciones policiales, el Estado compromete a la fuerzas armadas en tareas de seguridad interna, alejndolas de su funcin primordial de la defensa nacional. Pese al avance de los procesos de transicin hacia la democracia, en Amrica Latina an se registran hechos que evidencian que tanto la polica como el sistema de justicia penal mantienen prcticas abusivas, son corruptos y altamente ineficaces. Es frecuente que algunos esfuerzos de lucha contra la criminalidad logren un adecuado encausamiento, otros intensifican la escalada delincuencial, agravando la situacin de criminalidad a pesar de las

tcticas empleadas para enfrentarla, aplicando restricciones legales mnimas frente a las cuales no existen, o son muy dbiles, los controles internos a la institucin policial, o los externos que supuestamente deberan ubicarse en el Parlamento. El resultado es una sociedad donde algunos sectores minoritarios cuentan con recursos para aplicarlos en su proteccin y seguridad, frente a amplios sectores que por carecer de esos recursos estn condenados al total desamparo. El impacto de la criminalidad y de la violencia social, y la repercusin de las respuestas a la delincuencia, tanto privadas como estatales, constituyen un gran desafo para los sectores polticos y sociales que pretenden fortalecer el Estado de Derecho, consolidar la democracia y el respeto de los derechos humanos, tomando en consideracin que si el crimen y la violencia social logran trastornar el orden social, es muy factible que el orden poltico democrtico pueda fcilmente convertirse en su prxima vctima. En un ambiente social de angustia creciente por el incremento de la delincuencia, las polticas estrictamente represivas la guerra contra el crimen se vuelven muy populares, incluso cuando atentan contra garantas legales bsicas, llegndose a plantear la paradoja de una conculcacin de los derechos y libertades ciudadanas, la represin de acciones de legtimo disenso, y violacin al debido proceso y a las reglas democrticas, como condicin para lograr el orden y la seguridad. La seguridad entendida como eliminacin tendencialmente total de riesgos precisa un uso de recursos sociales cada vez mayor, y ello implica que la actividad humana debe desviarse en gran medida hacia la vigilancia. Este tipo de seguridad puede llegar a devorar la trama que se supone debe proteger, generando condiciones en que una vida segura al mximo es un mnimo de vida; en que una seguridad extrema es tan letal como una ausencia de seguridad. El fracaso en las tareas de profundizar la democracia, establecer el Estado de Derecho, y ampliar los derechos ciudadanos, afecta la confianza de todos los sectores sociales en el sistema de seguridad y justicia; se debilita el imperio de la ley y se deteriora significativamente el apoyo social a la democracia. Se debilitan los instrumentos para hacer cumplir la ley si las condiciones en que son aplicados continan produciendo altos niveles de criminalidad, ante los cuales los cuerpos policiales reaccionan nuevamente sin demostrar capacidad preventiva. Las estrategias sofisticadas de lucha contra el crimen logran un mnimo efecto cuando las instituciones responsables del orden pblico y de la justicia penal demuestran un pobre desarrollo y un limitado efecto disuasivo. 7. La prevencin en la seguridad ciudadana

Lo indicado en el apartado anterior implica la necesidad de poner en vigencia programas de prevencin que detengan la tendencia al incremento del delito y reduzcan los niveles de violencia social; paralelamente, debern mejorarse los instrumentos para hacer cumplir la ley. Tanto los mecanismos de respuesta ante la criminalidad como los instrumentos para hacer cumplir la ley, sern insuficientes e ineficaces si no se consideran polticas de prevencin del crimen combinadas con amplias polticas de desarrollo social que tomen en cuenta las causas del delito. Es criterio comn considerar la dificultad que plantea el desarrollo de programas extensivos de prevencin de la delincuencia, en momentos en que las polticas macroeconmicas tienden a reducir el rol del Estado y los niveles del gasto social; es impostergable abordar el problema que se genera por la interaccin entre polticas econmicas y las causas y soluciones a la criminalidad. Lo es tambin que el impacto de la criminalidad no es uniforme, que sus causas y consecuencias son especficas y que, estando con frecuencia localizadas, requieren de respuestas localmente orientadas, de lo cual se deriva el consenso creciente en el sentido de que las soluciones comunitariamente orientadas a los problemas de la delincuencia son las nicas que permiten soluciones efectivas. Las polticas de seguridad pblica deben profundizar y fortalecer los valores democrticos, orientarse a proteger la seguridad de todos los ciudadanos sin distingo ni diferencia alguna, enfatizando la prevencin de delito, tomando en cuenta las causas de la criminalidad, y no enfocarse obsesivamente en la aplicacin de la ley. En un sistema democrtico, los problemas de la seguridad pblica deben ser debatidos pblicamente, y no slo a travs de los medios de comunicacin; solamente mediante un debate pblico serio se fortalecern las frgiles democracias de los pases subdesarrollados. 7.1 Participacin comunitaria en la gestin local de la seguridad49 Las diversas estrategias aplicadas para tratar de procurar mayores y mejores condiciones de seguridad a las personas, sus bienes y ambiente frente a distintas situaciones de riesgo, apuntan cada vez ms hacia la bsqueda de articulaciones con los procesos de desarrollo como factor de sostenibilidad, y la puesta en prctica de mecanismos concretos para la prevencin, considerados dentro de modelos de gestin de emergencias y desastres, tratando de llevar a cabo acciones especficas de intervencin ante las amenazas y vulnerabilidades asociadas a que estn expuestas las comunidades.

Muchas de la ideas expuestas en este numeral fueron tomadas del documento Microzonificacin de riesgos y de recursos: Validez del soporte metodolgico. Participacin comunitaria en la gestin local de seguridad, Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior de Chile (onemi), Chile, 2000.
49

Mltiples estudios de casos, investigaciones tcnicas y cientficas han demostrado que las condiciones de inseguridad en las comunidades, y los desastres que regularmente las golpean, son producto de un proceso social en el que se han potenciado las vulnerabilidades existentes. Reducir las condiciones de vulnerabilidad como parte de una accin preventiva, requiere de esfuerzos conjuntos en los que la comunidad debe asumir un papel protagnico, a partir del concepto de responsabilidad compartida. Se cuenta ya con una amplia gama de experiencias orientadas a estimular el trabajo conjunto Estado-sociedad, privilegiando la participacin ciudadana en la gestin preventiva de emergencias y desastres a nivel local, con el objetivo de lograr la integracin activa de la comunidad en la gestin destinada a la bsqueda de una mayor seguridad. Son notorias, tambin, las incapacidades para anteponerse colectivamente a los eventos de impacto negativo sobre su calidad de vida, y potenciar as de mejor modo sus condiciones de seguridad. El mximo esfuerzo en este sentido se observa an radicado en una actitud demandante hacia las autoridades, con muy escasa claridad sobre las responsabilidades que competen a cada quien. A nivel conceptual, resalta el esfuerzo de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior de Chile (onemi) por generar un marco valorativo social en torno a la seguridad, reconociendo como punto de partida que la reduccin de las vulnerabilidades es un proceso complejo que requiere del compromiso de toda la sociedad, captada como sistema social, siendo de tal relevancia y extensin que en ninguna parte del mundo ha quedado bajo la exclusiva responsabilidad del Estado o de los expertos. Los expertos coinciden en que trabajar con un enfoque efectivamente preventivo es uno de los ms importantes desafos para la sociedad actual, obligando a que la temtica de la planificacin del desarrollo quede inserta dentro del rea de la gestin de riesgos, incorporando un seguimiento e intervencin permanente en la relacin dinmica existente entre las vulnerabilidades del sistema social y las amenazas

de origen natural o antrpico, por medio de cuya relacin es posible establecer determinados escenarios de riesgo.50 Uno de los factores que permite evaluar el nivel de la calidad de vida de los miembros de una comunidad, est determinado por el grado de salud mental que poseen, la estabilidad de las relaciones sociales que establecen, y los niveles de seguridad que gozan; es cada vez ms generalizada la percepcin de inseguridad ciudadana, especialmente en aquellos asentamientos humanos donde las personas de menores recursos presentan mayor temor a ser vctimas de atentados contra su familia o sus bienes.

El riesgo se define como el dao o prdida que pudiera causar un particular evento, y est en funcin de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en un momento determinado; esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades para enfrentarla; vase "Una aproximacin al concepto de seguridad" en el presente tomo.
50

Existe un ya generalizado reconocimiento de que la prevencin ms efectiva es aquella que surge desde el nivel local; por ello, es importante proporcionar bases metodolgicas que estimulen la incorporacin de cada actor social, para facilitar la gestin en dismiles y complejos escenarios de riesgo, abordndoles mediante estrategias de prevencin, mitigacin, preparacin, respuesta, rehabilitacin y reconstruccin.51 Privilegiar la visin preventiva como factor contribuyente al mejoramiento sostenido de la calidad de vida de una comunidad, proyectndola a travs de una gestin permanente derivada de la dinmica de los mismos escenarios de riesgo, hace que un concepto de la forma de actuar el manejo de riesgos, provea una estrategia para la accin la organizacin local, y permita que una metodologa de planificacin adecuada a las especficas realidades de riesgo y de recursos locales la Gestin Local de Riesgo se incorpore al proceso de desarrollo local. A esta visin preventiva deber asociarse un marco jurdico y administrativo que faculte una efectiva poltica de descentralizacin de las polticas pblicas del Estado, provea metodologas y herramientas acordes al nivel local, lo que permitir aplicarlas a realidades especficas de riesgo y de recursos, pudiendo ser ms eficiente y eficaz la gestin, tanto en prevencin como en respuesta a emergencias o a desastres.

Los programas de participacin comunitaria situados en el contexto de una poltica nacional de descentralizacin, facultan la apertura de nuevos espacios para decidir a partir de cada realidad. Una mayor incidencia de riesgos socio-organizativos (accidentes de trnsito, qumicos e industriales, incendios estructurales, delincuencia, violencia, drogadiccin), atribuibles a los modos de organizacin y formas de relacionamiento del sistema social, ha sido abordada como un desafo al Estado a partir del concepto de la seguridad ciudadana. Respecto al tema de la delincuencia y la violencia, en algunas experiencias de reflexin comunitaria se ha concluido que el Estado debera abordarlos desde un enfoque de seguridad integral, es decir, considerando las mltiples relaciones que se dan entre amenazas y vulnerabilidades en determinados escenarios de riesgo, articulando todos sus recursos en una accin integral de seguridad, en la que todas las instancias y capacidades contribuyentes confluyan para la consecucin de un objetivo comn, lo que significa visualizar al Estado como contraparte de la accin conjunta entre la comunidad y las autoridades locales.

En algunos contextos se identifica esta estrategia como Ciclo para Manejo de Riesgos (cmr), o Gestin Local de Riesgo (glr).
51

La certeza que otorga a una comunidad el hecho de sentirse preparada para enfrentar una emergencia, estimula nuevas dinmicas orientadas a trabajar en el sentido de evitar que vuelva a ocurrir, o que de volver a presentarse el dao sea menor; haber logrado superar una situacin que antes pareca inabordable ahora les otorga una actitud distinta como grupo social, y un mayor grado de seguridad. 7.2 Prevencin del delito y tratamiento del delincuente52 Con el objetivo de buscar proteccin contra el delito, principalmente mediante las operaciones de los sistemas de justicia penal y de los encargados de hacer cumplir la ley, los sistemas oficiales de fiscalizacin han sido tiles para disuadir a la poblacin de infringir la ley, as como para detener, castigar y tratar a los delincuentes. Tanto los sistemas oficiales de fiscalizacin como los oficiosos dependen unos de otros para su eficacia. La poltica estatal de prevencin del delito es producto de la actividad gubernamental que busca encontrar formas ms directas de mejorar la fiscalizacin social oficiosa, es decir, medidas adoptadas por los progenitores, las escuelas y los rganos religiosos para inculcar el

respeto de la ley entre la niez y la juventud, regular la conducta de la persona durante su vida cotidiana, y conceder proteccin a las personas y a los bienes mediante precauciones de rutina y medidas de seguridad. Recientemente, los gobiernos han iniciado a explorar en la prevencin social que procura reducir la motivacin del delincuente, y en la prevencin situacional que busca reducir las oportunidades de cometer el delito. Los enfoques de la prevencin social han hecho nfasis en:

El desarrollo de la infancia, tratando de ocuparse de los factores de riesgo durante los primeros aos de la infancia que pudieran estar asociados ms adelante con la delincuencia y el delito. El desarrollo de la comunidad, ocupndose de la existencia de poderosas fuerzas en sta que puedan promover o inhibir el delito, tales como reforzar la viabilidad econmica y la cohesin social de las comunidades locales, ofrecer ms servicios y facilidades locales para el fomento de la comunidad, fortalecer los vnculos de los residentes con sus comunidades locales, ensear a los jvenes la importancia de la ley, y desarrollar relaciones entre la comunidad y la polica local. El desarrollo social, partiendo del supuesto de que en los pases en desarrollo y en los de economas en transicin, gran parte de los delitos se deben a la pobreza, la falta de empleo remunerado, la escasa educacin, la discriminacin y a diversas privaciones sociales y econmicas, "causas" del delito que podran superarse mediante el desarrollo social.

Con base en el documento X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, Tema 5: Prevencin eficaz del delito: adaptacin a las nuevas situaciones, Viena, del 10 al 17 de abril de 2000, p. 2.
52

En el enfoque de la prevencin de las situaciones que se prestan al delito se procura reducir las oportunidades de infraccin, siendo sta la forma de prevencin del delito que ms ha aumentado. Se ha caracterizado por el incremento de las policas privadas y de la industria de la seguridad privada; campaas de publicidad para la prevencin del delito; esfuerzos orientados a influir en la planificacin urbanstica y en el diseo arquitectnico para fomentar un entorno libre de delitos; esfuerzos centrados en el diagnstico y la supresin de oportunidades de cometer delitos especficos, como el robo a bancos o a edificios residenciales; y la presin a empresas e industrias para modificar los productos y las prcticas que originan los delitos.

No obstante los xitos obtenidos por la poltica de prevencin situacional, el delito no ha quedado desplazado y se expresan temores respecto a las consecuencias sociales de esta forma de prevencin, tales como: degradacin de libertades y desigualdad de acceso a los beneficios que produce; destruccin gradual de la vida en comunidad; desarrollo de formas de control y exclusin social, aumento de reglamentaciones en la sociedad; limitaciones mayores a las vctimas del delito; adopcin de medidas de proteccin en perjuicio de sectores empobrecidos que no pueden hacerlo; e incremento de delitos ms violentos para compensar las dificultades encontradas. Durante los ltimos 20 aos, la accin gubernamental en materia de prevencin del delito ha realizado notables progresos:

Se han establecido organismos y consejos nacionales de prevencin del delito. Muchos programas comunitarios con este fin se han efectuado con apoyo gubernamental. Los programas han tenido un efecto directo y visible en muchos aspectos de la vida cotidiana de las personas. Se ha reconceptualizado el tema para contribuir al diseo, la aplicacin y la evaluacin de estos programas. Se han publicado gran nmero de evaluaciones acerca de la prevencin situacional. El Centro Internacional de Prevencin del Delito ha puesto en funcionamiento una oficina para medir las mejores prcticas, que busca recoger y difundir informacin sobre las actividades que han tenido xito en esta materia.

A pesar de lo anterior, an se presentan retos de importancia derivados del desarrollo desigual en que se han ejecutado las polticas de prevencin del delito, y de los cambios sociales, econmicos y tecnolgicos que estn modificando su naturaleza. Entre estos retos podramos identificar la dificultad de acceso a recursos adicionales necesarios para la prevencin del delito, en momentos en que se presiona por la reduccin de gastos gubernamentales; encontrar recursos necesarios para apoyar la investigacin sobre la prevencin del delito mediante el desarrollo social; y resolver la dificultad de transferir los conocimientos sobre la prevencin del delito a los pases menos desarrollados. Ser necesario, tambin, superar el enfoque de las acciones de prevencin centradas hacia formas tradicionales del delito, para saber si los enfoques tradicionales se pueden aplicar a otros tipos de delito, como los organizados transnacionalmente, entre ellos la pornografa infantil, la corrupcin, los delitos econmicos y de fraude, los de odio, y los cometidos contra migrantes y turistas, los relacionados con la internet, y el terrorismo.

Desarrollo humano, sistema de administracin de justicia, y seguridad ciudadana 1. El contexto histrico y estructural condicionante del desarrollo humano Haber consumido 42 aos de confrontacin interna (1954-1996), durante los cuales la intensidad del enfrentamiento armado interno se expres con modalidades de violencia extrema insurgente y contrainsurgente, determin que, pese al logro de una serie de acuerdos de paz, la sociedad guatemalteca sea una sociedad insegura. De acuerdo con la opinin de la Conferencia Episcopal de Guatemala,53 la mayora de guatemaltecos que carece de trabajo y comida ve negados en la prctica sus derechos a una vida digna, saludable y tranquila. Millones de guatemaltecos sufren, desde hace mucho tiempo, las consecuencias de vivir en una sociedad tremendamente injusta y excluyente. Ms de la mitad de la poblacin sobrevive bajo niveles de pobreza, particularmente en el rea rural y sobre todo en las reas de poblacin indgena, mientras dos mil familias perciben el equivalente a diez veces el ingreso percibido por las cuatrocientas mil familias ms pobres. Segn el Informe Nacional de Desarrollo Humano,54 los recursos destinados por la mayora de los hogares a la inversin en desarrollo humano son claramente insuficientes.

"He visto el sufrimiento de mi pueblo", comunicado de la Conferencia Episcopal de Guatemala, el Peridico, Guatemala, 28 de enero de 2002, p. 12.
53

"El financiamiento del desarrollo humano", Guatemala, 7 de febrero de 2002, pp. 14-15.
54

el

Peridico,

A ello se unen los limitados ingresos del Estado para lograr que la sociedad guatemalteca cuente con un nivel de vida adecuado. Ambas realidades limitan las posibilidades de reducir la pobreza. Casi seis de cada diez guatemaltecos son pobres. A pesar que afecta a ms de la mitad de la poblacin total del pas, la pobreza no se distribuye homogneamente en el territorio ni afecta a los distintos grupos de poblacin por igual. Predomina en el norte y occidente, entre los indgenas, en el rea rural y entre los jvenes. Uno de cada dos guatemaltecos es pobre; uno de cada cinco guatemaltecos es

extremadamente pobre; cuatro de cada cinco pobres viven en el rea rural; tres de cada cinco pobres son indgenas; uno de cada dos pobres es menor de 15 aos; y si este informe hubiera contenido perspectiva de gnero, habra identificado que, por lo menos, tres de cada cinco pobres son mujeres. El gasto social sigue siendo insuficiente para cubrir las necesidades bsicas de la poblacin en materia de salud, educacin, vivienda, agua y alcantarillado, presentando el pas indicadores de gasto en desarrollo humano inferiores al promedio de los pases de Amrica Latina. No obstante lo anterior, el gasto militar no slo no se ha reducido como se haba acordado durante las negociaciones de paz, sino que ha aumentado a niveles similares a los registrados durante la vigencia del enfrentamiento armado interno. Guatemala podra reducir en el corto plazo en un 50% el nmero de personas en situacin de pobreza extrema, si lograra combinar procesos de crecimiento con redistribucin. Para ello se precisa del esfuerzo de la sociedad en su conjunto: el Estado asignando un porcentaje superior del presupuesto a los satisfactores del desarrollo humano; el sector privado fortaleciendo la transparencia segn lo establecido en el pacto fiscal; y las municipalidades generando ms recursos para administrarlos de manera transparente y eficiente. Guatemala requiere de un profundo proceso de modernizacin y fortalecimiento del Estado a nivel nacional y de las instancias de poder local. En el contexto de lo establecido en los Acuerdos de Paz, la sociedad guatemalteca debera avanzar en el fortalecimiento de un nuevo Estado que fortalezca la democracia, que estimule el crecimiento econmico con equidad, y que asigne ms recursos a la inversin social. Concluye este informe que en los Acuerdos de Paz la sociedad guatemalteca posee su proyecto y agenda de nacin. El cumplimiento pleno de estos acuerdos permitir el logro de un mejor nivel de desarrollo humano y, con ello, tambin se contribuir a lograr una mejor calidad de vida para todos los guatemaltecos y a que la paz sea firme y duradera. Los principales problemas de inseguridad ciudadana y violencia que se registran en el mbito de la seguridad ciudadana, de acuerdo con investigaciones y estudios efectuados por especialistas,55 estn identificados en: Inseguridad de las personas 1. Ausencia de una poltica de desarrollo social, lo que ha incidido en el incremento de la pobreza, el deterioro en el nivel de la calidad de vida de la mayora de la poblacin, la desigualdad, la violacin de los derechos humanos, civiles y polticos, y la vulnerabilidad de la democracia.

2. Trfico de armas ligeras. 3. Conductas delictivas como los linchamientos (ejecuciones sumarias extrajudiciales) y la toma de tierras. 4. Delitos de plagio o secuestro. 5. Robo de autos, camiones blindados, furgones, cisternas conduciendo combustible y bancos. 6. Delincuencia comn que acta violentamente en contra de la ciudadana y sus propiedades. 7. Delincuencia juvenil en pandillas (maras). 8. Quiebras fraudulentas de financieras y bancos del sistema. 9. Corrupcin e impunidad. Inseguridad del Estado 1. Violaciones efectuadas por organizaciones del crimen organizado transnacio nalmente, en el territorio, mar territorial y espacio areo de jurisdiccin nacional, en especial por la narcoactividad. 2. Incremento en la produccin, fabricacin, uso, tenencia, trfico y comercializacin de estupefacientes, psicotrpicos y dems drogas relacionadas con la narcoactividad. 3. Trfico de influencias estimuladas por actores externos carteles de la narcoactividad, bandas de robacarros y cisternas con combustible, organizaciones para el lavado de dinero, criminalidad, violencia y corrupcin inducida en funcionarios pblicos del sistema poltico y jurdico. 4. Trfico de armas de asalto. 5. Operativos de limpieza social conectados con el resurgimiento de la autodefensa civil, la remilitarizacin de ciertos espacios, y los hostigamientos en contra de activistas de los derechos humanos, magistrados, jueces, abogados, querellantes adhesivos, testigos, y dems operadores de justicia. 6. Penetracin de depredadores del patrimonio cultural riquezas naturales, arqueo lgicas e histricas, ante la ausencia de las instituciones del Estado en esas zonas. 7. Inmigraciones de indocumentados y conflictos fronterizos. 8. Tensiones y conflictos tnicos y religiosos. 9. Contrabando y defraudacin fiscal. 10. Inseguridad en los centros de detencin preventiva, establecimientos en que se cumplen las condenas penales, centros de rehabilitacin y dems lugares de reclusin. 11. Vulnerabilidades existentes en la cadena de la prevencin, combate, e investigacin del delito, y en el proceso de juzgamiento, condena, cumplimiento de las condenas, y reinsercin de los ex convictos a la sociedad. 12. Ausencia de un sistema integral en la PNC que permita el efectivo control de la conducta tica y profesional del personal, as como la supervisin de sus actividades operativas.

13. Ausencia de una doctrina policial, una mayor cobertura en los cursos de profesionalizacin, una mayor capacitacin para instructores, y formacin de nuevos mandos. 14. Debilidad del Estado de Derecho e inseguridad jurdica que afecta a las personas individuales y jurdicas, y a las unidades de produccin y servicios. 15. Incumplimiento del afpc. 16. Deterioro ambiental por depredacin forestal y de la biodiversidad, y contaminacin del medio ambiente por causas naturales y antrpicas. 17. Desastres naturales: terremotos, maremotos, vulcanismo, deslizamientos e inundaciones.

Comisin de Estado de Derecho, Seguridad Ciudadana y Administracin de Justicia del Proyecto qonojel. Informe final, Guatemala, 2002.
55

2. Magnitud de la violencia En cuanto a la magnitud de la violencia, el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (cien)56 argumenta que aunque las percepciones de los ciudadanos no siempre guardan una correspondencia perfecta con la incidencia real de las conductas violentas y delictivas, s constituyen una razn suficiente para colocar el crimen y la violencia en un lugar prioritario en la agenda del sector pblico. Conforme a esta fuente, la precariedad del diagnstico de la violencia al nivel ms elemental, y la ausencia de una base compartida de evidencia estadstica sobre la magnitud de este fenmeno, hacen ms difcil esperar contar con un acuerdo en trminos de explicaciones o teoras sobre sus causas, y menos an sobre las polticas pertinentes para prevenirla o controlarla.

56

cien. Carta Econmica # 230, Guatemala, febrero de 2002.

Por ejemplo, en el caso de la tasa de homicidios en Guatemala, no se dispone an de un indicador oficial confiable que muestre, a lo largo del tiempo, el comportamiento de esta manifestacin extrema de la violencia; ninguna entidad estatal posee los datos necesarios para calcular esta tasa por un perodo superior a los 13 aos.

Con la informacin disponible les fue posible establecer que en lugares como Petn y Jutiapa se observan tasas de homicidio excesivas para los estndares internacionales, y en Totonicapn, Alta Verapaz y Huehuetenango los niveles de violencia son comparables a los existentes en sociedades desarrolladas contemporneas. Segn los datos incluidos en el estudio Guatemala: los contrastes del desarrollo humano,57 los departamentos con tasas ms altas de homicidios en 1996 eran Escuintla (16.5 por cada diez mil habitantes), Izabal (12.7), Jutiapa (11.4), Santa Rosa (11.1), y Guatemala (10.1), aunque la fuente no pudo ser confirmada. Este estudio recoge las explicaciones ms comunes a este respecto, las que se orientan a identificar las races de la violencia actual en: 1) la herencia del enfrentamiento armado interno; 2) la precariedad de las condiciones socioeconmicas; 3) la impunidad; 4) la existencia de bandas del crimen organizado; 5) la existencia de una actitud cultural de aceptacin de la violencia, con races histricas en la regin del oriente del pas; y 6) los problemas ms generales de convivencia entre los ciudadanos corrientes, haciendo nfasis en las manifestaciones impulsivas de la violencia. Sera conveniente profundizar en uno de los hallazgos de este estudio, relacionado con la correlacin estadstica de tres variables observadas: la proporcin de poblacin indgena, un ndice de masculinidad, y un indicador de presencia del crimen organizado que, segn lo autores, explicara en conjunto alrededor del 80% de las variaciones en los niveles de violencia homicida por departamentos. A este respecto, es necesario hacer notar que, segn la estadstica de homicidios cometidos en Guatemala durante el perodo 1986-1998 incluida en el estudio, el perfil de la vctima responde a las siguientes caractersticas: hombre, ladino, de entre 18 a 39 aos, muerto mediante arma de fuego. Segn estadsticas proporcionadas por la PNC, los hechos delictivos registrados durante el perodo 1995-2001 se han incrementado, en tanto las muertes violentas parecen registrar una leve tendencia a disminuir.

Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala (snug). Guatemala: los contrastes del desarrollo humano, snug, Guatemala, 1998.
57

Hechos delictivos de mayor incidencia a nivel de la Repblica

Perodo 1995-2001 Delitos contra personal la vida e integridad 38%

(homicidios 15% y lesiones 23%) Delitos contra la libertad y la sexualidad 1% (secuestros y violaciones) Delitos contra la propiedad 61% (hurtos y robos) Fuente: Elaboracin propia con base en estadsticas proporcionadas por la PNC. Segn las relaciones porcentuales anteriores, podramos decir que en Guatemala casi cuatro de cada diez hechos delictivos atentan contra la vida e integridad de las personas; uno de cada cien contra la libertad y la sexualidad; y seis de cada diez atentan contra la propiedad de las personas. Complementa este anlisis la interpretacin de las estadsticas de tasa de efectividad de las denuncias recibidas ante el Ministerio Pblico durante el perodo 1995-2000,58 segn las cuales el porcentaje promedio anual de casos resueltos en relacin al total de denuncias presentadas cada ao es de un 10.64%, si se calcula el promedio de los promedios de cada ao. Pero si se calcula a partir de la tasa acumulada, es decir, sumando a cada ao el saldo de los casos que no fueron resueltos durante el perodo anterior, el resultado es de un 4.73%, lo cual determina que de cada 100 denuncias presentadas casi cinco se convierten en casos resueltos; en sentido contrario, significara que el 95% de las denuncias no llega a resolverse. 3. Naturaleza de los conflictos sociales A criterio de la minugua, aunque la relacin entre bajos niveles de desarrollo humano y conflictividad no es mecnica, la pobreza y, por ende, la insatisfaccin de las necesidades bsicas, la exclusin y las desigualdades sociales constituyen condiciones favorables al desencadenamiento de conflictos y dificultan la resolucin institucionalizada de las disputas sociales.

58

Informacin proporcionada por el Ministerio Pblico.

Guatemala presenta una alta concentracin de la propiedad y posesin de la tierra en beneficio de muy pocos propietarios, en contraste con miles de familias que carecen de ella para lograr producir su sustento diario; por ello, en el informe del Banco Interamericano de Desarrollo para el perodo 1998-1999, se ubica a nuestro pas como uno de los que, junto a Brasil y Panam, posee los mayores ndices de concentracin del ingreso. Las zonas que concentran los menores niveles de desarrollo humano y los mayores de pobreza y exclusin son rurales, y se ubican en los departamentos con mayor porcentaje de poblacin indgena; a este marco de desigualdades y fracturas sociales hay que asociarle una fuerte discriminacin tnica. La heterogeneidad social y cultural enriquece la democracia cuando sus instituciones funcionan adecuadamente e impiden la exclusin y fomentan el dilogo, el consenso y la negociacin; cuando esto no sucede, la diversidad tnica y la heterogeneidad social pueden favorecer la conflictividad. Uno de los tantos ejemplos que recoge este informe hace referencia a que los mecanismos aplicados por la contrainsurgencia provocaron la ruptura del tejido social y la organizacin local bsica, lo que condujo a la desestructuracin de las comunidades; cuando se experiment el retiro del ejrcito despus de la firma final de los Acuerdos de Paz, se provoc una ausencia institucional que magnific en las localidades la herencia cultural de confrontacin y violencia generada por el enfrentamiento armado interno. 4. La inseguridad ciudadana como fenmeno de posguerra A criterio del Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (International idea),59 uno de los mayores obstculos que enfrent el proceso de paz de Guatemala despus de la firma final de los acuerdos, fue la escalada de violencia e inseguridad que se dio tanto en el interior del pas como en la ciudad capital. El clima de violencia se manifest a travs del incremento de conflictos en, entre y con las comunidades rurales (por motivos tnicos, laborales o de invasin de tierra); la agudizacin de la delincuencia organizada (asaltos, secuestros, narcotrfico y contrabando); y la delincuencia comn (homicidios, violaciones sexuales, pillaje). Amplios sectores de la sociedad exigieron acciones rpidas y contundentes a travs del uso de la fuerza coercitiva del Estado, tales como, tipificar nuevos tipos penales o su agravacin; incremento de penas, incluida la de muerte; y la declaracin del estado de excepcin. En este contexto de temor e indefensin colectiva se denunci la reaparicin de los escuadrones de la muerte supuestamente con el

objetivo de efectuar limpiezas sociales. Paralelamente, se dieron acciones extremas entre las poblaciones del interior del pas y en la capital, dando lugar a linchamientos y ajusticiamientos sumarios.60

59

International idea. Op. cit., pp. 129-130.

A lo anterior se sum la percepcin generalizada de que las instituciones del Estado responsables de garantizar la seguridad de las personas y de sus bienes, no contaban con la capacidad operativa ni la idoneidad para desempear esa tarea, haciendo extensivo tal juicio al Organismo Judicial y al Ministerio Pblico, lo cual provoc que mediante un acuerdo gubernativo se facultara a las fuerzas armadas para cooperar con la polica en el control de la seguridad pblica, situacin que se ha prolongado desde ese entonces hasta nuestros das. Coincidente con el anterior informe, el equipo del wsp en Guatemala61 afirm que una de las peores herencias de ms de tres dcadas de violencia aplicada impunemente, es el surgimiento de una cultura de miedo paralela a una cultura de total impunidad. En este informe se hace una clara denuncia de la ocurrencia de actos criminales en el manejo de los recursos del Estado, como herencia de las prcticas autoritarias; tendencias poderosas a hacerse justicia por mano propia62 ante la prolongada impotencia de las fuerzas llamadas a mantener el orden pblico; y actos criminales privados. Para ellos, el mayor dao a la seguridad ciudadana se expresa en la dificultad para restablecer la confianza pblica, ya que las diversas formas de corrupcin, inseguridad e impunidad, erosionan las bases de la participacin democrtica, afectan profundamente el funcionamiento de las actividades econmicas y del mercado, y constituyen una afrenta a la vida moral de la sociedad. La existencia del enfrentamiento armado interno y su correspondiente cuota de polarizacin poltica y social, cre condiciones de desintegracin poltica y social que favorecieron el aparecimiento de altos niveles de criminalidad, e inhibieron la capacidad del Estado para emitir la respuesta adecuada, reconociendo que para el Estado que se haba configurado durante el conflicto el bienestar general de la sociedad nunca fue su objetivo constitutivo.63 Fueron aos de aplicacin sistemtica de violencia estatal represiva que afectaron a cada vez ms amplios sectores de la sociedad; de privatizacin arbitraria de la capacidad coercitiva del Estado por sus agentes represivos para lograr fines personales; y de proliferacin de armas y personas entrenadas en su manejo, para usarlas en contra de

miembros de la sociedad que muchas veces eran ajenos a los intereses ideolgicos y polticos que sirvieron de base a la confrontacin; todo ello permiti, segn Arvalo de Len, la rutinizacin de la violencia en la vida social.

A nuestro criterio no se tratara de un ajusticiamiento sumario, sino de una ejecucin extrajudicial.

60 61 62

Torres-Rivas y Arvalo de Len. Op. cit.

Reiteramos que no consideramos los linchamientos como actos de hacer justicia por mano propia, sino como ejecuciones extrajudiciales.
63

Arvalo de Len. Op. cit., p. 2.

La inoperancia crnica de las instituciones estatales, un Estado que sistemticamente viol las bases de su propia legitimidad al irrespetar sus propias leyes, el surgimiento de estructuras y prcticas de impunidad que ubicaban a la poblacin en situacin de indefensa frente a los desmanes de los agentes del Estado, generaron la banalizacin de la ley y la alienacin entre la sociedad y sus instituciones. De este contexto se deriv, al finalizar el enfrentamiento armado interno, el surgimiento de una criminalidad desproporcionada, difcilmente discernible de la anterior violencia poltica, que los sucesivos gobiernos de la transicin democrtica no han podido contrarrestar. A esta situacin debemos agregar la vigencia de un andamiaje legal que haba emergido durante las etapas contrainsurgentes, estableciendo instituciones cuyas funciones reales eran diametralmente contrarias a lo que establecan las leyes. Fue a partir de la vigencia del afpc, cuando se plantearon las bases estructurales que deberan soportar un nuevo marco conceptual y un tambin nuevo entramado legal-institucional aplicable a la seguridad ciudadana, para iniciar el proceso de superacin de las anteriores instituciones inoperantes y corruptas, dotar al sistema de seguridad pblica de capacidad para la investigacin criminal, y tratar de reestructurar un sistema judicial anquilosado e inoperante. Las acciones estatales a partir de ese momento no han sido del todo coherentes, a veces han contradicho y relegado a un segundo trmino los objetivos centrales de la reforma propuesta en los Acuerdos de Paz, minando de esta manera su importancia estratgica en los esfuerzos de

reforma estructural, e impidiendo que los escasos logros alcanzados en ciertas reas se tradujeran en una reduccin significativa de la percepcin de crisis que la poblacin contina teniendo sobre el tema de la seguridad. La seguridad ciudadana en el contexto de la transicin poltica En los aos recientes, la tasa de criminalidad ha crecido considerablemente en los pases en desarrollo; esta tendencia al crecimiento se asocia con factores que incluyen las polticas econmicas que aumentan el desempleo, estimulan la migracin ilegal y el delito callejero, la desigualdad de acelerados procesos de urbanizacin, el legado de conflictos violentos, la disminucin del control autoritario, y motivos demogrficos. Uno de los problemas que se presentan para poder analizar las causas y patrones que adopta la criminalidad, es la ausencia de informacin confiable debido a la debilidad de las instituciones policiales y a su incapacidad para recolectar informacin fidedigna, elaborar estadsticas del crimen, e identificar las tendencias geogrficas del delito, habiendo establecido que existe una correlacin directa entre la desconfianza que experimenta la ciudadana respecto a la polica y la confiabilidad de la estadsticas del delito. Ante esta situacin, muchos analistas utilizan las tasas de homicidios por habitante como el dato disponible ms confiable; segn informacin proporcionada por el Programa de Situacin y Anlisis de la Salud de la Organizacin Panamericana de la Salud (ops), Amrica Latina es la regin donde la violencia es ms aguda, alcanzando en 1994 una proporcin de homicidios equivalente a 28.4 por cada 100,000 habitantes; Guatemala llegara a los 150 por cada 100,000 habitantes segn esta fuente. Es evidente que en situaciones de posconflicto y despus del inicio de los procesos de transicin democrtica, en Amrica Latina es un hecho que el crimen ha aumentado, probablemente porque las armas son cada vez ms accesibles, desdibujando la frontera entre violencia poltica y violencia delincuencial, perfilando un nuevo fenmeno que no se ha estudiado suficientemente y que, por ello, no permite comprender a cabalidad la dinmica del crimen en el mundo subdesarrollado.64 5. Principios fundamentales del Estado de Derecho65 Como una garanta preventiva ante las acciones violentas y delincuenciales, que a la vez establece un marco de accin doctrinal e institucional aplicable a una poltica de seguridad ciudadana, el funcionamiento del Estado de Derecho se plantea en los pases desarrollados como el pilar fundamental del sistema democrtico.

Neild, Rachel. De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana. La sociedad civil y la evolucin del debate sobre el orden pblico, Washington Office on Latin America (wola), diciembre de 1999.
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Los contenidos de "Estado de Derecho, sistema de administracin de justicia, y seguridad ciudadana" son producto de consensos logrados en el seno de la Comisin de Estado de Derecho, Seguridad Ciudadana y Administracin de Justicia del Proyecto qonojel, integrada por los profesionales: Anabella Morfn, Helen Mack, Bernardo Arvalo de Len, Raymundo Caz, ngel Alfredo Figueroa y Mario Fuentes Destarac, durante el perodo comprendido de julio de 2001 a enero de 2002.
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Desafortunadamente, en Amrica Latina en general y en Guatemala en particular, la fragilidad del Estado de Derecho es ms que evidente; hemos contado con Estados autoritarios capaces de desarrollar mecanismos de control y aplicar cuotas de coercin extremas, mientras que durante el proceso democratizador se han caracterizado por ser extremadamente dbiles e ineficientes, cuando deben asumir sus responsabilidades ante la proteccin de la ciudadana y la generacin del desarrollo. Es por ello que se considera indispensable incluir en estas reflexiones, previo al anlisis de la situacin en que se encuentra el sistema de justicia, la mencin respecto a los principios en que se fundamenta un Estado de Derecho, tratando de perfilar el paradigma que servir de soporte fundamental a una poltica de seguridad ciudadana. Principios fundamentales del Estado de Derecho Uno de estos principios hace referencia a que la soberana radica en el pueblo, el cual la delega no la enajena para su ejecucin en los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Otro sostiene que en un Estado de Derecho las actividades individuales y colectivas estn determinadas y limitadas por leyes justas, es decir, abstractas, generales, claras y legtimas. El Estado de Derecho limita el ejercicio del poder poltico en beneficio de la libertad individual, posibilitando y ordenando la democracia institucional, y estableciendo que el inters social prevalece sobre el particular. Reconoce la existencia de derechos colectivos, establecidos a partir de los lazos de identidad sociocultural que existen entre los miembros de una comunidad.

La supremaca constitucional se basa en el reconocimiento de un valor normativo superior, judicialmente tutelado, inmune a las leyes ordinarias y determinante de la validez formal y material de stas. Por ello, se determina que todos los poderes pblicos estn sujetos a la supremaca constitucional, valor normativo superior plasmado en la Constitucin Poltica de la Repblica, y actan dentro de los lmites de competencia que sta establece. Mediante el principio de divisin de los poderes se considera una serie de controles interinstitucionales que garantizan la observancia del orden constitucional, debiendo recordar que en la Constitucin est prohibida la subordinacin entre organismos del Estado. Otro de los principios se refiere a que la jurisdiccin constitucional es un mecanismo de control que garantiza la estabilidad del sistema, y debe asegurar que el poder pblico se mantenga dentro de los parmetros constitucionales, neutralizando las desviaciones en su funcionamiento y restableciendo la prevalencia del orden constitucional. El imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio del Estado, por eso, en el marco del Estado de Derecho tanto gobernante como gobernados estn sometidos a la ley; los funcionarios y empleados pblicos deben responder por la legalidad de sus actos, y apegarse a estrictos mecanismos de rendicin de cuentas. En materia de gestin pblica opera la mxima que lo que no est permitido debe entenderse prohibido, a diferencia del principio que rige la vida privada que ha de entenderse permitido todo lo que no est prohibido. Las actuaciones de las autoridades y servidores pblicos deben regirse por los principios de transparencia y probidad; y el ciudadano tiene derecho a informarse, ser informado y vigilar las actuaciones de los poderes pblicos. El Estado de Derecho requiere que el pueblo delibere por medio de sus legtimos representantes, dentro del marco legal establecido.66 Los factores que atentan contra la independencia judicial en Guatemala son:67 Factores endgenos 1. La carencia de una poltica de Estado contra el crimen. 2. La falta de acceso a la justicia por: o su insuficiente y deficiente cobertura territorial; o la violacin sistemtica al debido proceso; o las barreras idiomticas; o el irrespeto y penalizacin de la diferencia cultural; o la insuficiencia de operadores de justicia;

la insuficiencia de asistencia legal gratuita; y la negativa estatal a reconocer la vigencia del derecho indgena. 3. El deficiente y fragmentado funcionamiento del sistema acusatorio, evidenciado en: o la ineficiente persecucin e investigacin penal por parte de la PNC; o deficientes investigaciones y acusaciones por parte de los fiscales del Ministerio Pblico; o inobservancia del principio de inmediacin del juez y delegacin de funciones jurisdiccionales y sustantivas en el personal auxiliar; o falta de capacidad de mucho jueces, quienes por desconocimiento de la ley emiten sentencias deficientes; o falta de coordinacin entre las instituciones del sector justicia; y o carencia de laboratorios y de un servicio forense eficientes. 4. El incumplimiento de construir el "sistema nacional de justicia", que cubra, entre otros, una justicia estatal reformada, mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, y la vigencia y aplicacin del derecho indgena. 5. Carencia de un sistema de seleccin y nombramiento de operadores de justicia, que sea objetivo, transparente y ajeno a presiones polticas o cualquier otro tipo de influencias. 6. Falta de independencia judicial, debido a la inexistencia de las carreras judicial, fiscal y policial. 7. Ausencia de la debida jerarquizacin en la judicatura, lo cual incide en que la Corte Suprema de Justicia dedique mayor atencin a las funciones administrativas que a las jurisdiccionales. 8. Carga de trabajo y escasez de recursos humanos, tcnicos y financieros. 9. Bajo nivel de capacitacin y desconocimiento de la ley, debido en parte a la carencia de bibliotecas jurdicas en los tribunales, con materiales jurdicos actualizados. 10. Deficiente praxis de la hermenetica jurdica. 11. Persistencia de un clima de impunidad estructural, trfico de influencias y corrupcin, lo cual ha incidido en la prdida de credibilidad de las instituciones del sector justicia. 12. Carencia de un cdigo de tica para regir la conducta de los abogados y de un cdigo de conducta para los fiscales, tomando en cuenta que las normas de procedimiento no deben ser inferiores a las establecidas en los Principios Bsicos sobre la Independencia de la Judicatura. 13. Inexistencia de un sistema penitenciario eficiente. 14. Insuficiente y deficiente cobertura policial. 15. Vigencia de un rgimen de exclusiones, ejemplificado en la falta de cumplimiento de la Convencin sobre los Derechos del Nio; y en la discriminacin por motivos tnicos o de gnero,
o o

expresada en la situacin desventajosa de la mujer a nivel jurdico y social, y a no haber tipificado el acoso sexual como delito. 16. Incumplimiento de la Ley de Reconciliacin Nacional, al no haberse perseguido, enjuiciado, ni castigado a los responsables de delitos cuya responsabilidad penal no se extingue, particularmente los de genocidio, tortura y desaparicin forzada. Factores exgenos 1. Interferencia desde el Organismo Legislativo, expresada mediante el control de la asignacin presupuestaria y la produccin de legislacin casustica. 2. Interferencias desde el Organismo Ejecutivo e ingerencias militares en el Ministerio Pblico, Ministerio de Gobernacin y Polica Nacional Civil. 3. Influencias, presiones, hostigamientos, intimidaciones y amenazas del crimen organizado contra los magistrados, jueces, fiscales, abogados, querellantes adhesivos, y dems operadores de la justicia. 4. El bajo nivel acadmico de las facultades de derecho del pas. 5. Creciente presencia de linchamientos (ejecuciones sumarias extrajudiciales). 6. Ausencia de una Ley de Habeas Data, como mecanismo especfico de amparo que haga operativo el derecho constitucional de acceder a la informacin contenida en archivos, fichas o cualquier otra forma de registro estatal o privado.

Tomado del informe final de la Comisin de Estado de Derecho, Seguridad Ciudadana y Administracin de Justicia del Proyecto qonojel.
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De acuerdo con el diagnstico del Organismo Judicial, las recomendaciones de la Comisin de Fortalecimiento de la Justicia, la Comisin de Esclarecimiento Histrico, y las del Relator para la Independencia de Jueces y Abogados, as como de los planes de reforma de las instituciones del sector justicia, del Diagnstico del Proyecto Justicia y Multiculturalidad, y de los estudios del Programa de Justicia. En Comisin Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia y Ferrigno, Vctor. Los principales problemas de la justicia en Guatemala, Dilogo: La independencia judicial y la aplicacin de la justicia para la paz; Guatemala, 27 de febrero del 2001.
67

6. Elementos para una poltica de seguridad ciudadana

6.1 Relacionados con el sistema de administracin de justicia Otra de las garantas preventivas ante las acciones violentas y delincuenciales, que establece y determina el marco legal y procedimental para una poltica de seguridad ciudadana, se encuentra contenida en el sistema de la administracin de justicia, por lo cual es indispensable desarrollar las siguientes acciones estratgicas: 1. Hacer que se cumpla ntegramente la Constitucin Poltica de la Repblica, como la nica garanta de que el Estado de Derecho ser el pilar fundamental del sistema democrtico. 2. El sistema de administracin de justicia debe perseguir y condenar la impunidad y la corrupcin; para ello, ser indispensable dar prioridad a su reforma y modernizacin. 3. Ya que el proceso judicial es el instrumento para garantizar el derecho esencial de las personas a la justicia, es necesario promover el cumplimiento de las recomendaciones emanadas de la Comisin de Fortalecimiento de la Justicia. 4. El recurso humano al servicio del sistema de administracin de justicia deber formarse en el seno de una carrera de derecho que sea profesional, integral, dinmica e inacabada, no debiendo captrsele como carrera slo acadmica, parlamentaria, judicial, o de litigante, para lo cual deber estimularse el conocimiento y la experiencia acumulados como signo de un mayor discernimiento jurdico, una mayor capacidad y, sobre todo, mayor sabidura en funcin del desempeo de una judicatura o de una magistratura. 5. Es fundamental considerar que las leyes de la carrera judicial y de la carrera del servicio civil del Organismo Judicial, de fiscales y defensores, deben garantizar la excelencia profesional e independencia funcional de los operadores del sistema de administracin de justicia, para lo cual es indispensable la redaccin y aprobacin del reglamento de la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial, y la emisin de la Ley de la Carrera de Fiscales y Defensores. 6. La carrera judicial debe institucionalizar un marco regulatorio de la condicin de juez, para lo cual es indispensable instalar y fortalecer el marco normativo e institucional que garantice la excelencia profesional en el desempeo de la tarea judicial. 7. La tarea judicial gira en torno a la capacidad jurisdiccional encargada por el Estado a determinadas personas que poseen el poder de resolver, en nombre del Estado, los conflictos sociales; ello demanda la incorporacin de sistemas de capacitacin continua y evaluacin permanente de jueces, magistrados, fiscales y defensores, con el fin de garantizar que la calidad se mantenga en el desempeo de sus cargos. 8. Los nombramientos en la carrera judicial deben ser ajenos a la incidencia del poder poltico, y a cualquier otra influencia. Para lograrlo, ser necesario garantizar que el nombramiento de jueces y magistrados se derive de un sistema de seleccin, a travs de

concursos pblicos en los que los mritos de los candidatos sean establecidos objetiva y transparentemente. 9. El derecho de defensa es un derecho fundamental del proceso penal que busca garantizar la proteccin del inocente, y constituye la garanta que torna operativas todas las dems garantas, por lo que se precisa del fortalecimiento del Instituto de la Defensa Pblica Penal. 10. En materia no penales, las personas tienen derecho a una asistencia legal gratuita, en especial en las ramas civil, de familia, agraria y de trabajo, lo cual obliga a crear las instancias que procuren dicha asistencia a personas de escasos recursos. 11. El sistema de administracin de justicia debe estimular la desjudicializacin de las demandas y acciones legales, y la aplicacin de mecanismos alternos para la resolucin de conflictos, generalizando en forma progresiva la oralidad en los procesos judiciales; ampliando y reconociendo los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos; y revisando la legislacin procesal en materia no penal, mediante consultas y un amplio debate entre los operadores del sistema de administracin de justicia y los distintos sectores de la sociedad. 12. En materia de poltica de seguridad ciudadana, es prioritaria la persecucin penal de aquellos delitos que causan impacto social. Esto demanda la emisin de un nuevo Cdigo Penal, y la tipificacin de la discriminacin racial como delito. 13. La consolidacin de la democracia en nuestro pas demanda el reconocimiento de la existencia de distintas culturas dentro de la unidad del Estado guatemalteco, por lo cual se debe dar seguimiento a los compromisos contenidos en el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, respecto a la forma de administrar justicia por parte de los pueblos indgenas, y reconocer el principio de equidad como fuente de derecho, as como divulgar ampliamente el principio de armona existente entre el derecho estatal y el derecho indgena, conforme lo estipula el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (oit). 14. La normatividad tradicional de los pueblos indgenas ha sido y sigue siendo un elemento esencial para la regulacin social de la vida de las comunidades y, por consiguiente, para el mantenimiento de su cohesin. Para lograr el respeto de este principio, es necesario organizar conjuntamente con las organizaciones indgenas un estudio sistemtico y profundo del derecho indgena, ampliando el debate nacional sobre el tema, y as encontrar frmulas para armonizar el pas en materia de justicia, sobre la base del respeto a la diversidad cultural. 15. La incorporacin en la legislacin nacional de las normas consuetudinarias que regulan la vida comunitaria indgena y el acceso de los indgenas al sistema de justicia, contribuirn a eliminar su discriminacin y marginacin. Por ello, es necesario promover un amplio debate previo a la formulacin del

anteproyecto de Ley de Comunidades Indgenas, prevista en el artculo 70 de la Constitucin Poltica, y organizar un plan de incidencia para lograr la aprobacin de esta ley, en los trminos establecidos en el debate. 16. El desarrollo rural requiere superar deficiencias en el rgimen de tenencia y explotacin de la tierra, para hacerlo ms eficiente y ms justo, lo cual demanda aceptar que los artculos 39, 40, 44, 118 y 119 de la Constitucin Poltica, reconocen la funcin social de la propiedad de la tierra, ya sea individual o colectiva, pblica o privada, e incluyendo la adjudicada como patrimonio familiar agrario y patrimonio agrario colectivo. 17. La seguridad de la propiedad implica el establecimiento de un marco jurdico seguro, simple y accesible a toda la poblacin con relacin al acceso a la tierra y a su tenencia, cubriendo las formas de propiedad, posesin o uso; ello demanda:

Simplificar los procedimientos de titulacin y registro del derecho de propiedad y dems derechos reales. Revisar y actualizar con prioridad el Catastro y el Registro de la Propiedad, establecindoles como entidades autnomas. Simplificar los trmites y procedimientos administrativos y judiciales. Establecer frmulas compensatorias en caso de litigios y reclamos de tierras, cuando el demandante haya sido desposedo por causas no imputables a su persona. Mejorar la proteccin del trabajador del campo contratado por intermediario, y eliminar la mediana y el pago en especie. Reconocer que la mujer, al igual que el hombre, es responsable del hogar, agricultora, y sujeta a calificar a programas de crditos y de adjudicacin de tierras. Reformar los trmites para el reconocimiento de la personalidad jurdica de las organizaciones campesinas, aplicando lo establecido en el Convenio 141 de la oit. Evitar la adjudicacin de tierras para fines agropecuarios a quienes ya posean, o de grandes extensiones a una sola persona individual o jurdica, facilitando su adjudicacin a trabajadores agrcolas, campesinos y comunidades. Proteger las tierras comunales, ejidales y municipales, limitando estrictamente los casos en que se pueda enajenar o entregar por cualquier ttulo a particulares. Revisar y adecuar la legislacin sobre tierras ociosas, y regular su subutilizacin y uso incompatible con la utilizacin sostenible de los recursos naturales, y la preservacin del medio ambiente. Desarrollar medidas legislativas y administrativas para el reconocimiento, titulacin, proteccin, reivindicacin, restriccin y compensacin de los derechos relativos a la tierra de las comunidades indgenas, destacando la promocin del aumento de juzgados para atender los asuntos de tierras y agilizar los procedimientos para su resolucin.

Establecer, entre otros, como asuntos de competencia de la jurisdiccin agraria: los litigios sobre tierras y otros recursos naturales; la titulacin supletoria de inmuebles rurales que carezcan de ttulo y cuya titulacin est permitida por las leyes respectivas; lo relativo a la proteccin del medio ambiente rural; todos lo relativo a reas protegidas; y los conflictos que versen sobre el uso de aguas (manantiales, ros, lagos, etc.).

6.2 Relacionados con la seguridad ciudadana Otra garanta preventiva ante las acciones violentas y delincuenciales, que establece y determina el marco legal y procedimental para una poltica de seguridad ciudadana, obliga a tomar en consideracin las siguientes acciones estratgicas: 1. Partiendo del principio de que los intereses nacionales representan los componentes de un proyecto de nacin, plasmado en los marcos normativos constitucionales y en los compromisos suscritos mediante los Acuerdos de Paz, se deber garantizar que la definicin de este proyecto ser producto de la identificacin de los intereses comunes y de la determinacin de su jerarqua, y que la relacin entre intereses nacionales y seguridad estar expresada en los contenidos de la agenda y de la poltica de seguridad del Estado. 2. El proceso de construccin de un sistema democrtico, en una sociedad que pretende consolidar la paz, obliga a la adopcin de un modelo de seguridad democrtica; ello demanda dar prioridad a las acciones que permitan asumir un nuevo concepto de seguridad, y redactar una agenda nacional consensuada 3. La agenda de seguridad debe centrar sus intereses en la proteccin de la persona humana, por lo que es indispensable abrir el debate conceptual que garantice el trnsito de la seguridad militar hacia la seguridad humana, de la seguridad defensiva a la seguridad cooperativa, de la seguridad frente a las amenazas a la seguridad preventiva, de la seguridad centrada en el territorio y la soberana del Estado a la seguridad para la poblacin y el ser humano. 4. Del concepto de seguridad democrtica se derivan acciones del Estado, que se ejecutan mediante polticas pblicas de seguridad y desarrollo, las que se realizan separadas pero en forma complementaria, lo cual implica reorientar la accin del Estado para deslindar la agenda de seguridad de la del desarrollo, y disear instituciones y procedimientos participativos para el manejo de la agenda de seguridad. 5. La poltica de seguridad del Estado debe formularse con base en los siguientes principios: 1) la concrecin de los intereses nacionales y del proyecto de nacin que se aspira construir; 2) la percepcin y jerarquizacin de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades que deben enfrentarse para la consecucin de

dichos intereses; y 3) las condiciones objetivas y subjetivas a partir de las cuales puedan garantizarse los mecanismos de prevencin, control y resolucin de las amenazas. 6. Ello implica aceptar que en los regmenes democrticos los intereses nacionales deben ser la expresin de la mayor parte de los sectores sociales, definidos mediante los procedimientos previstos en la Constitucin Poltica. 7. Identificar los contenidos del proyecto nacional, atendiendo las discusiones en torno a los intereses comunes y a su jerarqua, tomando en cuenta que la relacin entre intereses y seguridad se da en la medida en que se establezca una agenda de seguridad en funcin de los intereses identificados, formando parte del contenido sustantivo de la poltica de seguridad del Estado, lo que obliga a definir el concepto y la poltica de seguridad desde un contexto democrtico, garantizando la expresin de los intereses legtimos de la sociedad. 8. Visualizar la seguridad preventiva como la capacidad del Estado para generar condiciones que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y que atentan contra el bienestar general, identificando oportunidades y potencialidades que permitan maximizar los recursos del Estado en la promocin del desarrollo. 9. Visualizar la seguridad reactiva como la capacidad del Estado de contener o detener las amenazas especficas, que atentan contra dichas condiciones y afectan el estado de bienestar de la sociedad, identificado los riesgos y amenazas que atenten contra los esfuerzos de generacin del bienestar general. 10. La solidez y funcionalidad de las instituciones del Estado Democrtico pueden contrarrestar la intensidad de la problemtica de seguridad, de acuerdo con la fortaleza estructural o hegemnica que posea el Estado. Por ello, es necesario estimular la fortaleza estructural del Estado para que sea capaz de cumplir con sus funciones estructurales bsicas: promocin del bienestar y desarrollo; proteccin de la sociedad y sus instituciones; e integracin de la sociedad, sus instituciones y su territorio. 11. Estimular la fortaleza hegemnica del Estado, para que sea capaz de desarrollar dichas funciones con el mximo posible de legitimidad poltica, y un mnimo de recurso a expresiones de poder coercitivo. 12. La proteccin de la vida y de la seguridad de los ciudadanos, el mantenimiento del orden pblico, la prevencin e investigacin del delito, y una pronta y cumplida administracin de justicia, precisan de una eficiente estructuracin de las fuerzas de la seguridad pblica. Consecuentemente, la seguridad ciudadana y la seguridad del Estado son inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y deberes polticos, econmicos, sociales y culturales, para lo cual ser necesario llevar adelante las siguientes acciones estratgicas:

Promover la integracin y el funcionamiento de un sistema nacional de seguridad, responsable del tratamiento de los temas definidos como asuntos de seguridad, el cual estructure al conjunto de instituciones normativas, polticas, programas, planes, doctrinas, patrones de actuacin y controles democrticos vinculados con este tema. Poner en funcionamiento el Consejo Asesor de Seguridad previsto en los Acuerdos de Paz, como mecanismo para democratizar el proceso de diseo y definicin legal e institucional, en materia de agenda, polticas, normativas y controles. Fortalecer el Estado de Derecho y sus instituciones. Verificar el proceso de reestructuracin de las fuerzas policiacas en la PNC, y proceder a corregir los desvos o deficiencias detectadas. Evaluar y corregir el rumbo del proyecto de la carrera policial y de la academia de la Polica Nacional Civil. Enfatizar el esfuerzo en el fortalecimiento de las capacidades de la polica en materia de informacin e investigacin criminal, para que pueda colaborar eficazmente en la lucha contra el delito, y con una pronta y cumplida administracin de justicia. Presentar un proyecto de ley de seguridad y fuerza pblica que norme el funcionamiento del sistema policial. Garantizar a toda persona el conocimiento que sobre ella obre en cualquier registro estatal, y la finalidad a que esto se dedica. Promover la emisin de una nueva Ley de Orden Pblico. Promover la emisin de una ley que regule el funcionamiento y los alcances de las empresas privadas de seguridad. Establecer los mecanismos de coordinacin interinstitucional que sean necesarios, entre las instituciones que participan en el sistema de la administracin de justicia. Fortalecer la cooperacin entre la PNC y las policas municipales, dentro de sus respectivas competencias y funciones. Hacer ms restrictiva la tenencia y portacin de armas por parte de particulares. Regular, modernizar, reorganizar y optimizar el funcionamiento y la infraestructura del sistema penitenciario, y la capacitacin de sus recursos humanos. Poner en vigencia programas efectivos de proteccin a magistrados, jueces, abogados, fiscales, querellantes adhesivos, operadores de justicia, testigos y otros sujetos procesales, para responder con eficiencia a las amenazas que se presenten en su contra.

7. Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana En la actual coyuntura nacional, la mayora de los ciudadanos se siente insegura por el aumento de la actividad criminal, percibiendo que la funcin de seguridad pblica no ha sido asumida plenamente por el Estado, ya sea por la falta de recursos humanos y econmicos o bien

por no tener una visin estratgica de largo plazo que le permita enfrentar el reto que significa la coordinacin de los esfuerzos institucionales, tomando en consideracin a los diversos sectores organizados de la sociedad guatemalteca. Guatemala emerge del enfrentamiento armado interno, con el saldo negativo de contar con una sociedad cuyo tejido social ha sido severamente daado por los efectos de la polarizacin de la contienda blica e ideolgica. Sus impactos alcanzan, incluso, a configurar un conjunto de relaciones interpersonales marcadas por el individualismo, la desconfianza y la intolerancia. Como sociedad, Guatemala apenas intenta abrirse paso en torno a una enorme debilidad institucional, que se refleja no slo en las instituciones pblicas sino tambin en las privadas, y en la poca capacidad de organizacin que posee la sociedad, no logrando articular debidamente sus demandas de libertad social y poltica. Este fenmeno repercute a nivel individual en el comportamiento de sus ciudadanos, que no creen en la actuacin eficaz y honrada de las instituciones pblicas. El escenario guatemalteco presenta el marco de un Estado dbil y una sociedad civil no estructurada con dificultades de participacin. Esta debilidad no ha permitido la consolidacin del Estado de Derecho, en el que la coexistencia de instituciones o conductas heredadas del pasado subsisten paralelamente con la emergencia de prcticas propias de un Estado Democrtico. De esta cuenta, las normas o se ignoran o no se respetan y, en todo caso, sus sanciones no son acatadas por las personas que deberan hacerlo, ni por las instituciones encargadas de aplicarlas. La suscripcin del afpc abri la posibilidad de introducir reformas para desmilitarizar el Estado y, por ende, democratizar las estructuras policiales y judiciales, legitimando el uso de la fuerza nicamente a partir de la legalidad con que se sustenta el Estado de Derecho. En este acuerdo se analizan a profundidad las principales debilidades estructurales del Estado guatemalteco, centradas en gran medida en el sistema de administracin de justicia y de servicios de seguridad ciudadana. La obsolescencia, la ineficacia y el anacronismo tctico, estratgico y operativo de ambas funciones (prevenir y castigar el crimen) han dado como resultado que el pas haya entrado en una crisis de credibilidad y eficacia en el sistema de justicia y seguridad. Adems de propiciar la corrupcin y la impunidad, el Estado guatemalteco no ha podido cumplir su papel de coordinador a nivel interinstitucional, ni ha logrado la promulgacin de una poltica del Estado contra el crimen.

La opinin pblica est consciente de la existencia de un ambiente de inseguridad, pero no posee una visin clara de las acciones o polticas a desarrollar, debido a lo cual subyace la percepcin de que el ejrcito es la institucin ms adecuada para hacerse cargo de la seguridad ciudadana, lo cual constituye un serio obstculo en el proceso de democratizacin, y una grave violacin a lo acordado durante las negociaciones de paz. Este proyecto, tomando como un importante punto de partida el acierto que signific la creacin de una plataforma poltica y acadmica sobre la seguridad en Guatemala, sostiene que la nocin de seguridad ciudadana constituye un concepto que deriva de la reflexin que se ha realizado especialmente a la luz de dos acontecimientos fundamentales: el cese de la Guerra Fra y la reconceptualizacin de las funciones del Estado como producto del proceso de globalizacin. Actualmente, el objetivo principal de la seguridad ya no es el Estado como tal, sino el establecimiento de un sistema poltico democrtico que permita a los ciudadanos convivir en paz y libres de amenazas. Es decir que, prioritariamente, el bien tutelado es la persona humana a travs de un sistema jurdico-poltico de tipo democrtico que garantiza plenamente su desarrollo, seguridad y bienestar tanto en lo individual como en lo colectivo. El Estado Democrtico, como concrecin del poder organizado de una sociedad, slo puede hacer uso de la coercin y de la fuerza dentro de un ordenamiento legtimo y legal. Para ello, es necesario que exista una estructura democrtica, que en materia de seguridad privilegie a la persona humana y establezca distancia respecto a otros modelos como el establecido durante la vigencia de la Doctrina de la Seguridad Nacional donde el beneficiario de manera incuestionable era el Estado autoritario. Estos cambios implican que la proteccin de los valores democrticos y de respeto a la persona humana ya no sean temas de orden estrictamente interno, sino que pasen a ser valores fundantes y protegidos por la comunidad internacional. En ese sentido, las fronteras entre lo interno y lo externo se han desvanecido, generando la reconceptualizacin de la soberana estatal. De ello se concluye que el tema de seguridad ciudadana, siendo una idea que se aplica de preferencia dentro del espacio de soberana de un Estado, se ampla a las nociones no slo de seguridad regional sino global y, dentro de ellas, la idea de que existen crmenes internacionales y de lesa humanidad que atentan contra la seguridad de los Estados y sus ciudadanos. Entre estas "nuevas amenazas" se encuentra el crimen organizado y sus

derivaciones y la existencia de Estados autoritarios violadores sistemticos de los derechos humanos. Es por ello que una poltica de seguridad ciudadana deber estar basada en el marco de un sistema democrtico en el que est vigente un Estado de Derecho. La seguridad ciudadana se refiere a la prevencin y supresin de amenazas y riesgos para la convivencia social, el normal desarrollo de las actividades de los ciudadanos, y la proteccin de sus vidas y sus bienes. ste es el ncleo de la idea de seguridad ciudadana que atae al Estado, por ser ste el ente que tiene como misin fundamental garantizar la tutela de las personas y de sus bienes, y por ser el encargado de desarrollar acciones inspiradas en el bien comn. Si bien al Estado le corresponde la formulacin e implementacin de la poltica de seguridad ciudadana, tambin es cierto que dentro de un orden democrtico se exige la participacin de los ciudadanos en la conformacin de esas polticas, por medio de mecanismos como la discusin y la bsqueda de consensos para su aplicacin en cuanto a su conceptualizacin, fines y alcances. Exige, asimismo, que la aplicacin de estas polticas se concretice en estrecha cooperacin con los ciudadanos y, para la obtencin de un mayor xito, la delegacin completa de algunas actividades tales como la prevencin y la vigilancia sin la cual ningn Estado puede llegar a ser totalmente eficaz. La seguridad ciudadana es un nivel de interaccin entre los ciudadanos y el Estado, para obtener un bien deseable como lo es la seguridad. Esta interaccin exige el establecimiento de espacios de participacin y comunicacin que permitan el desarrollo de actividades proclives al resguardo que todo el grupo social requiere. Estos espacios de participacin permiten la formalizacin de canales de comunicacin para mejorar las condiciones de vida y su calidad, en un esfuerzo conjunto con las instituciones de la administracin estatal, procurando la definicin adecuada de las polticas pblicas correspondientes a estos fines. En un sentido ms analtico, la seguridad ciudadana significa adicionar la participacin de la comunidad organizada a las manifestaciones cotidianas del ciclo de seguridad, compuesto por la prevencin, la reaccin, la investigacin penal, el juzgamiento, la sancin, la rehabilitacin y la reinsercin. En un sentido ms amplio, la seguridad ciudadana es el conjunto de condiciones sociales, polticas, econmicas, culturales e institucionales que garantizan el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y

la convivencia ciudadana. Se trata de garantizar una vida digna a todo ciudadano. Institucionalidad de la Seguridad Democrtica Pequeo anlisis del marco conceptual de la seguridad ciudadana La discusin actual sobre el enfoque de la seguridad debe situarse, en primer trmino, como parte de los principios fundamentales de los sistemas democrticos de los pases que quieren dejar atrs las experiencias de regmenes autoritarios, que se caracterizaron por la utilizacin de la violencia extrema. Por su parte, el modelo democrtico se caracteriza por la necesidad de construir y consolidar en forma permanente un verdadero Estado de Derecho, que asegure los derechos y

garantas ciudadanas frente a los posibles abusos que puedan cometer las autoridades de gobierno durante la ejecucin del mando en el poder. La seguridad debe entenderse, entonces, en su acepcin ms amplia como obligacin del Estado de reducir al mximo los riesgos y amenazas que puedan afectar la gobernabilidad de un pas; deben trazarse entonces las estrategias necesarias que garanticen la reduccin de la pobreza, el desarrollo educativo y de salud de la poblacin; asimismo, deben encaminarse los esfuerzos dirigidos a impulsar nuevos modelos de produccin econmica que favorezcan el

desarrollo econmico con justicia social, favoreciendo de esta forma las condiciones polticas que permitan una mayor participacin ciudadana en la definicin de polticas de Estado que consoliden la institucionalidad democrtica. Desde este punto de vista, la seguridad ciudadana para el caso guatemalteco debe situarse en la creacin de espacios de discusin que permitan la reflexin y elaboracin de propuestas de polticas que permitan la implementacin de los distintos aspectos relacionados con la agenda de seguridad establecida en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (afpc),

favoreciendo una amplia participacin de distintos sectores sociales en la definicin de las polticas encaminadas a reducir al mnimo los riesgos del ciudadano en su quehacer cotidiano. Es necesario recordar que uno de los principales puntos del afpc enfatiza en la necesidad de fortalecer la capacidad de los civiles en la conduccin de la agenda de seguridad, de ah la importancia que tiene para este caso el rol que juega el Ministerio de Gobernacin como la dependencia que por mandato del Ejecutivo es la responsable de impulsar una estrategia que permita implementar los planes de gobierno encaminados a garantizar la seguridad y

gobernabilidad del pas. Dentro del marco conceptual de la seguridad ciudadana, deben considerarse tambin las instituciones que conforman el sistema de justicia, pues la funcin sustantiva del derecho es la obtencin de un ordenamiento efectivo y eficaz del conjunto de las fuerzas sociales, que asegure la autorrealizacin de las personas a travs de la ampliacin progresiva de los derechos inherentes al ser humano, el progreso social y la elevacin del nivel de vida de las personas dentro de un concepto cada vez ms amplio de la libertad.1 La ley ordena el ejercicio de los derechos y el disfrute de las libertades fundamentales en forma

efectiva, slo si su nico fin es el de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos humanos, satisfaciendo las justas exigencias del orden pblico y del bienestar general, en una sociedad democrtica.2 La interaccin entre los distintos rganos que el Estado crea para prevenir los riesgos de violaciones a los derechos fundamentales de la poblacin, con los rganos creados para intervenir en el conflicto social generado por la violacin o amenaza concreta a un derecho fundamental, es la clave de una poltica de seguridad pblica adecuada.

Declaracin Universal de los Derechos Humanos,

1

Prlogo; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Prlogo; Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Prlogo. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, artculo 29.2.
2

Ministerio de Gobernacin El Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo, artculo 36, establece los lineamientos generales del accionar del Ministerio de Gobernacin en materia de seguridad pblica. Entre stos destacan: la formulacin de polticas en materia de seguridad, cumplir y hacer cumplir el rgimen jurdico relativo al mantenimiento de la paz y el orden pblico, la seguridad de las personas y de sus bienes, garantizar los derechos de los habitantes, la ejecucin de las rdenes y resoluciones judiciales, y velar por el cumplimiento del rgimen migratorio, entre otros. Para poder cumplir este mandato, el mismo tiene asignadas un total de 17 funciones que en trminos generales le facilitan la ejecucin de su misin, siendo stas: 1. Compilar y publicar ordenadamente los cdigos, leyes y reglamentos de la Repblica. 2. Aprobar los estatutos de las fundaciones, y otras formas de asociacin, que requieran por ley tal formalidad, y otorgar y reconocer la personalidad jurdica de las mismas. 3. Ejercer la vigilancia y supervisin de los montes de piedad, rifas y loteras, salvo lo dispuesto por leyes especficas. 4. Administrar descentralizadamente los registros y sistemas de documentacin de identidad ciudadana bajo su jurisdiccin.

5. Dar cumplimiento a las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en lo que compete. 6. Prestar el servicio de notariado del Estado a travs del escribano de cmara y de gobierno. 7. Atender lo relativo a la impresin de publicaciones de carcter oficial. 8. Velar por la eficiente administracin de los registros pblicos sometidos a su jurisdiccin. 9. Representar, en el seno de la administracin pblica, al Presidente de la Repblica y coordinar sus relaciones con los gobernadores departamentales. 10. Formular y ejecutar, dentro del marco de la ley, la poltica que en materia migratoria debe seguirse en el pas. 11. Administrar el registro, control y documentacin de los movimientos migratorios. 12. Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulacin y la identificacin de sus propietarios. 13. Elaborar y aplicar planes de seguridad pblica y encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden pblico y a la seguridad de las personas y sus bienes. 14. Conducir los cuerpos de seguridad pblica del gobierno. 15. Proponer los anteproyectos para la reglamentacin de los servicios privados de seguridad. 16. Elaborar y aplicar polticas de inteligencia civil, y recabar y analizar informacin para combatir el crimen organizado y la delincuencia comn, dentro del marco de la ley. 17. Administrar el rgimen penitenciario del pas, salvo aquello asignado a otros rganos del Estado. Sin embargo, el Ministerio de Gobernacin para poder cumplir con su misin tiene que superar primero dos amenazas permanentes en la bsqueda del fortalecimiento del poder civil como lineamiento estratgico del mismo. Una de ellas hace referencia a la ideologizacin del poder militar en la esfera de la seguridad ciudadana, como producto de la historia guatemalteca donde las concepciones predominantes en esta materia tienen su fundamento ideolgico en la tesis de la seguridad nacional. La otra amenaza se refiere al flagelo de la corrupcin y cmo este fenmeno va enraizndose en las estructuras institucionales del Estado, mermando el accionar de la cartera de gobernacin en su lucha contra el fenmeno de la delincuencia comn y organizada. 1. Concepciones de seguridad ciudadana dominantes en el Estado guatemalteco y en el Ministerio de Gobernacin Las polticas de seguridad ciudadana han utilizado distintos enfoques, segn las condicionantes internas o externas que prevalezcan en los distintos momentos histricos del pas. stos responden a las condiciones polticas imperantes en la correlacin de fuerzas en la arena poltica, ya sea para limitar los espacios de participacin como

caracterstica clave de los sistemas autoritarios; o favoreciendo la apertura de espacios de discusin como en los sistemas democrticos, tal como se desglosa a continuacin. 1.1 Concepcin autoritaria y estatocntrica La concepcin autoritaria se basa en la sumisin incondicional a los que ostentan el poder poltico y a la imposicin de stos sobre el resto de la sociedad. Esta concepcin ha prevalecido en Guatemala desde la poca de la conquista hasta nuestros das pues ha permitido la reproduccin de un sistema poltico y un modelo econmico caracterizados por la marginacin y exclusin social. El estatocentrismo se entiende como la tendencia a concentrar en el Estado la plenitud del poder y su preeminencia sobre las organizaciones sociales, por considerar que nicamente ste tiene el legtimo derecho de asumir determinadas funciones. En Guatemala, el Estado ha sido el instrumento y eje principal que ha reproducido la cultura autoritaria. Dependiendo de las coyunturas ha sido una reproduccin pacfica o una reproduccin violenta. Aun en el perodo revolucionario (1944-1954) que promulgaba la participacin social, las decisiones polticas de trascendencia se concentraban en las negociaciones realizadas entre las capas dirigentes del proceso y los factores de poder dominante del Estado guatemalteco. El ejemplo ms claro fue cuando se defini el papel de las fuerzas armadas en la nueva constitucin que regira a Guatemala, en la cual, a partir de la negociacin entre los diputados a la Asamblea Constituyente y los militares avalados por el presidente Juan Jos Arvalo, se otorga la funcin de la seguridad interna de la cual forma parte la seguridad ciudadana al ejrcito. Aun cuando exista un Ministerio de Gobernacin, las decisiones estratgicas y polticas de seguridad pblica no pasaran por este despacho, estaran en manos de los militares.3 La caracterstica que adoptaron las polticas de seguridad ciudadana condicionadas por esa concepcin, fue utilizar la violencia y la represin. Es decir que en la concepcin estatista la inseguridad se enfrenta con policas y con personal militar y no con polticas preventivas.4 1.2 Autoritarismo, estatocentrismo y anticomunismo5 Con la ruptura del proceso revolucionario, se inicia una nueva etapa caracterizada por la represin en contra de las fuerzas vivas del pas, aduciendo que stas eran instrumento del comunismo.

Lpez Chvez, Carlos y Vsquez De Len, Silvia. Estado, fuerzas de seguridad y sociedad civil en tiempos de paz, Universidad de San Carlos de Guatemala, Guatemala, 1998, p. 2.
3 4 5

Ibid. Ibid.

En la redefinicin del rol del Estado, ste fortalece su carcter autoritario, integrando a sus caractersticas el rasgo del anticomunismo. En el rea de la seguridad ciudadana, esta redefinicin se percibe al condicionar las estrategias y polticas de seguridad pblica a una prctica exclusivamente estatal, ampliando adems las funciones de la seguridad a las tareas de lucha contra el comunismo y control polticos de opositores al nuevo rgimen. 1.3 Autoritarismo, contrainsurgencia y estatocentrismo6 Con el golpe de Estado de 1963, el Estado integra un nuevo rasgo a sus caractersticas: el contrainsurgente. En esta fase, el ejrcito asume con exclusividad la conduccin directa de todas las instituciones estatales, fundamentndose en la necesidad de jugar un papel protagnico en la lucha contra la insurgencia. Este nuevo rasgo subsume la seguridad ciudadana a los preceptos de la tesis de la seguridad nacional, elemento terico que da fundamentacin a la poltica de Estado contrainsurgente, como respuesta al avance que el movimiento guerrillero logr durante el perodo convirtindose as en el principal riesgo para el Estado desde el punto de vista de los gobernantes. Este perodo se caracteriz por priorizar la violencia como principal medio para enfrentar a los opositores al rgimen sealndolos de comunistas o subversivos. Esta concepcin fue el eje de todas las estrategias y polticas de Estado hasta 1982. Es importante este perodo porque desde la adopcin del rasgo contrainsurgente por parte del Estado hasta el presente, la institucin armada ha asumido un rol preponderante en la definicin de las estrategias, polticas y tcticas sobre seguridad ciudadana, lo que ha hecho inviable el desarrollo de concepciones preventivas democrticas de seguridad ciudadana. Lo anterior se manifiesta claramente cuando se inicia la transicin de un gobierno militar hacia uno civil en 1986. 1.4 Autoritarismo, estatocentrismo y contrainsurgencia7 A partir del nivel de desgaste sufrido en la administracin del Estado y por presiones de la comunidad internacional que propiciaba cambios en

las caractersticas dictatoriales que asuma el Estado guatemalteco, los militares definieron un cambio en la concepcin del Estado pasando de la tesis de la seguridad nacional a la tesis de la estabilidad nacional.

6 7

Ibid. Ibid.

Este cambio significaba, bsicamente, que el ejrcito deba retirarse de la administracin estatal para concentrarse en la conduccin de las instituciones estratgicas del Estado y en la definicin de las polticas pblicas, dejando la responsabilidad del desgaste administrativo a los partidos polticos. Tambin se define la importancia de adoptar el modelo de Estado liberal que separa legalmente las funciones de cada institucin del Estado, para que Guatemala fuera aceptada como un pas democrtico y respetuoso del Estado de Derecho. La tendencia en este proceso debera haber sido que las tareas de seguridad ciudadana fueran asumidas por el Ministerio de Gobernacin y por la Polica Nacional y, por lo tanto, el ejrcito debera dedicarse con exclusividad a las funciones de seguridad externa a partir de las funciones y naturaleza de cada institucin. En la historia reciente del pas, con el proceso de democratizacin y la eleccin de un presidente civil, algunos ministros que han asumido la cartera de gobernacin, han buscado romper con la concepcin contrainsurgente de la seguridad ciudadana y fortalecer a las fuerzas policacas como entes profesionales. Desde el perodo del presidente Vinicio Cerezo, hubo intentos por impulsar una institucin policaca autnoma de la ingerencia militar, lo cual significaba un avance dentro de las concepciones de seguridad en cuanto al papel que deba jugar la polica. Es dentro de este marco que el Ministro de Gobernacin, Juan Jos Rodil Peralta, suscribe acuerdos de cooperacin con Espaa, Mxico, Alemania y Venezuela, para que personal de esta institucin pudiera ser parte de los programas de capacitacin de las escuelas policiales de dichos pases, con el objetivo de que el personal beneficiado, a su regreso, pudiera obtener el control de la institucin policial desplazando a los mandos medios y superiores (capitanes y coroneles en su mayora) que hasta ese momento dirigan la institucin sin tener la formacin adecuada para hacerlo.

Uno de los resultados de este primer intento fue, en 1988, el tambin primer intento de golpe de Estado en contra del presidente Cerezo, siendo una de las reivindicaciones de la oficialidad militar la destitucin de Rodil Peralta como ministro y que cesaran los cambios en la Polica Nacional. Durante el gobierno del ingeniero Jorge Serrano Elas tambin se intent sustraer a la polica de la influencia militar; la consecuencia de este nuevo intento fue un proceso de desgaste en contra del Ministro de Gobernacin, Fernando Hurtado Prem, que finaliz con la destitucin del cargo por parte del presidente como producto de un voto de desconfianza del Congreso de la Repblica. En junio de 1992, el presidente asign a la polica una serie de asesores militares para apoyar el plan de reforma policial, con lo cual los militares obtuvieron el control total de reas clave de la Polica Nacional. En la administracin del presidente Ramiro de Len Carpio, se hace un nuevo intento de extraer del ejrcito la poltica de seguridad interior, implementando una serie de reformas policiales que incluan la destitucin de los oficiales del ejrcito en activo y retirados de los puestos de alto mando de la polica. Se intent tener una mayor colaboracin de parte de las organizaciones de derechos humanos para promover stos dentro de la prctica policial, pero la desmilitarizacin era un objetivo especfico por lo que se rechazan las formas de patrullaje conjunto. La respuesta a estos cambios motiv la renuncia tanto del Ministro de Gobernacin como del director de la Polica Nacional de ese momento, nombrndose nuevamente en su lugar a un miembro del ejrcito para las tareas de seguridad ciudadana. Lo anterior evidencia cmo la institucin castrense se ha opuesto a que las fuerzas policiales sean autnomas de su influencia, aun cuando en las discusiones pblicas el ejrcito ha planteado que les afecta jugar un papel de encargado de la seguridad interna. 1.5 Acuerdos de Paz El proceso de paz en Guatemala es producto de todo un desarrollo de negociaciones que da inicio con el Acuerdo de Contadora y, posteriormente, con la iniciativa de Esquipulas. La idea central de que se parta era la conocida formulacin del procedimiento de igualar paz con democracia y desarrollo, con lo cual estaba sugiriendo un paradigma base de una nueva visin de seguridad, creando las condiciones para que los conflictos armados internos se resolvieran por medios negociados.8 Por lo tanto, la firma de los Acuerdos de Paz, el 29

de diciembre de 1996, fue el acto oficial de la finalizacin del enfrentamiento armado interno. En este proceso, la seguridad interna es parte fundamental del afpc, lo cual se evidencia a partir del punto 18, donde se encuentra lo relativo a la agenda de seguridad, y propone una serie de lineamientos que permitan dejar los cimientos para el impulso y consolidacin del control civil en lo relacionado a las actividades de seguridad ciudadana. Sin embargo, el mismo tambin deja la puerta abierta a que el ejrcito pueda apoyar en dichas tareas cuando expone: "Cuando los medios ordinarios para el mantenimiento del orden pblico y la paz interna resultaren rebasados, el Presidente de la Repblica podr excepcionalmente disponer del ejrcito para este fin",9 aspecto que fue aprovechado por la administracin del presidente lvaro Arz, al aprobar el Acuerdo Gubernativo 90-96 que favoreca nuevamente las tareas de patrullaje conjunto entre la Polica Nacional Civil y el ejrcito.

Aguilera Peralta, Gabriel. Seguridad, funcin militar y democracia, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) y Fundacin Friedrich Ebert, Guatemala, 1994, p. 41.
8

Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Demo crtica, Mxico, septiembre de 1996, p. 18.
9

La actual administracin del presidente Alfonso Portillo no es la excepcin en cuanto a la utilizacin del ejrcito en tareas de seguridad ciudadana, ya que durante esta gestin se han nombrado personajes de trayectoria militar. Asimismo, el Organismo Legislativo dominado por el mismo partido poltico del Ejecutivo aprob el Decreto Legislativo 402000, mediante el cual se establece taxativamente la participacin del ejrcito en tareas de seguridad interior. El otro aspecto que representa una amenaza permanente para el fortalecimiento institucional del Ministerio de Gobernacin lo constituye el fenmeno de la corrupcin. Corrupcin es, segn el profesor Joseph S. Nay, "una conducta que se desva de las obligaciones de orden pblico normales debido a intereses personales (familiares o de allegados) o beneficios monetarios o de orden social; o que violan las normas respecto al uso de cierto tipo de influencias con fines personales."10 La corrupcin ha existido en distintas pocas histricas, y existe tambin en la actualidad, en toda clase de sociedades: preindustriales, en pases en vas de desarrollo, en dictaduras totalitarias, en economas

socialistas y en democracias occidentales. La corrupcin pone en peligro la continuidad de las conquistas de la sociedad, basadas en la justicia y la igualdad de oportunidades y reguladas en un orden normativo. Las sociedades con una economa de escasez, econmicamente insuficientes, sobre todo, constituyen un caldo de cultivo de la corrupcin. Como corrupcin poltica se designa al fenmeno por medio del cual un funcionario pblico es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema, para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Se pueden sealar tres tipos de corrupcin: la prctica del cohecho, es decir, el uso de una recompensa para cambiar a su propio favor el juicio de un funcionario pblico; el nepotismo, es decir, la concesin de empleos o contratos pblicos sobre la base de relaciones de parentesco y no de mrito; y el peculado por distraccin, o sea, la asignacin de fondos pblicos para uso privado.11 La corrupcin, entonces, se entiende en trminos de legalidad e ilegalidad y no de moralidad o inmoralidad, y debe tomar en cuenta la diferencia que se establece entre prcticas sociales y normas legales, y la diferencia de evaluacin de los comportamientos en el sector privado y en el sector pblico. La corrupcin es un modo particular de ejercer influencia: ilcita, ilegal e ilegtima. sta se encuadra en referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, en su modo de tomar las decisiones. La primera consideracin se refiere al mbito de institucionalizacin de ciertas prcticas: cuanto ms grande es el mbito de institucionalizacin, tanto mayor ser la posibilidad de comportamientos corruptos.

Citado por Beraldi, Carlos Alberto. "Control de la corrupcin mediante la desregulacin", en Revista Pena y Estado, iccpg, Guatemala, 1999, p. 37.
10

Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola; y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de poltica, Siglo XXI Editores, Mxico, 1997, pp. 377378.
11

Sin embargo, no es solamente la amplitud del sector pblico lo que facilita la corrupcin sino tambin el ritmo con que se expande lo que influye en las posibilidades de expansin de la corrupcin. En ambientes establemente institucionalizados los comportamientos corruptos tiende a ser, al mismo tiempo, menos y ms visibles que en ambientes de institucionalizacin parcial o fluctuante.

Por lo tanto, la corrupcin no est ligada solamente al grado de institucionalizacin, a la amplitud del sector pblico y al ritmo del cambio social, sino tambin es considerada en relacin con la cultura de las lites y de las masas. Depende tambin de la percepcin que lites y masas tienen del comportamiento corrupto, la cual tiende a variar en el tiempo y en el espacio El segundo nivel en que se puede recurrir a la corrupcin es cuando las normas son aplicadas por la administracin pblica y por sus entidades. El objetivo en este caso es obtener una exencin o una aplicacin de cualquier manera favorable. Esta intervencin tendr una mayor posibilidad de xito cuanto ms se formulen las normas de una manera elstica y vaga. En este caso, la corrupcin tiene por objetivo evadir las sanciones previstas por la ley. El fenmeno de la corrupcin puede penetrar en todos lo niveles del Estado, lase que pueden ser objeto de prcticas de corrupcin: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, por la existencia de un imperfecto sistema de representacin y por un discriminatorio acceso al poder decisional. La ltima variable que favorece la prctica de corrupcin la da el grado de seguridad de que goza la lite en el poder. Cuanto ms segura est la lite de conservar o reconquistar el poder con medios legales o de ser castigada si usa los ilegales, tanto menos ser la corrupcin. Cuanto ms amenazada se sienta la lite tanto ms recurrir a medios ilegales para mantener el poder por medio de actos de corrupcin. Por lo tanto, la corrupcin es un modo de influir en las decisiones pblicas que golpea el corazn del propio sistema. Este tipo privilegiado de influencia, reservado a aquellos que poseen los medios para ejercerla, conduce al desgaste del recurso ms importante del sistema, es decir de su legitimidad. De ah que hoy da exista una serie de presiones a nivel internacional para sancionar moralmente y en algunas ocasiones con sanciones ms drsticas a aquellos pases que no tomen medidas encaminadas a disminuir la influencia de la corrupcin en las estructuras estatales, ya que entre ms se arraigue el mal ms difcil ser su erradicacin, poniendo en grave peligro la institucionalidad democrtica de los pases, principalmente de aquellos que tienen democracias incipientes como el nuestro. La corrupcin debilita considerablemente las instituciones y, en ese sentido, es evidente el debilitamiento que el Ministerio de Gobernacin ha tenido debido a los altos ndices de corrupcin que se han conocido. Es indispensable, por ello, desarrollar mecanismos de transparencia del manejo de la agenda de seguridad para disminuir los mbitos que estn facilitando la corrupcin.

ltimamente, Guatemala ha sido sealada en reiteradas oportunidades por su falta de cooperacin en el combate de la criminalidad y se convierte en un pas de riesgo para los intereses, principalmente estadounidenses, ya que su posicin geopoltica la convierte en pas clave para las actividades del narcotrfico, lavado de dinero, trfico de personas y trfico de armas, entre otros ilcitos. De ah que el accionar del Ministerio de Gobernacin en el combate frontal a estas prcticas vinculadas al crimen organizado debe ser su prioridad y, por lo tanto, evidenciarse como parte de sus polticas y planes de accin entregando resultados positivos que demuestren su compromiso en el combate del mismo. La pasividad del Ministerio de Gobernacin en el ltimo perodo pone en riesgo el relacionamiento de Guatemala ante pases amigos, quienes estn cuestionando la vulnerabilidad de la institucionalidad democrtica del pas y su vocacin por hacer valer la misma. Los sealamientos hechos en el ltimo semestre del ao 2002 y en lo que va del ao, tanto por los pases de la Unin Europea como por los Estados Unidos de Amrica, deben de tener una prioridad dentro de la agenda no slo del Ministerio sino de toda la gestin gubernamental. Estos sealamientos van desde la participacin de personas dentro de las estructuras del Estado en actividades delictivas del crimen organizado, hasta la falta de voluntad poltica para enfrentar el fenmeno de la criminalidad, el cual se ha disparado en el ltimo perodo, afectando directamente la estabilidad del pas. Habr que sealar, sin embargo, que la responsabilidad de desarrollar una poltica de seguridad ciudadana efectiva no es tarea exclusiva del Ministerio de Gobernacin; ni tampoco del Poder Ejecutivo. Equvocamente se ha pensado que el responsable de la ineficacia del sistema de seguridad ciudadana es exclusivamente el Ministro de Gobernacin lo cual resulta no cierto, debido a que es el Estado en su conjunto quien tiene el deber de procurar la seguridad ciudadana. Al respecto hay que recordar que si bien uno de los principios bsicos del Estado de Derecho es la divisin de poderes, esta distribucin del poder estatal en diversos rganos no tiene como fin la bsqueda de la especialidad para obtener cada uno dentro de su esfera un desempeo eficiente, aunque de hecho se produzca, sino ms bien el fin primordial es que al desarrollar separada pero coordinadamente sus funciones, tales rganos se limiten recprocamente de forma que cada uno de ellos acte dentro de la esfera de su competencia y constituya un contrapeso a la actividad de los dems.12 Esto significa que la definicin de polticas errneas del Ejecutivo sobre la seguridad ciudadana, solamente pueden tener cabida donde los

restantes poderes del Estado no desarrollan sus funciones de contrapeso. Un ejemplo claro es el relativo al fortalecimiento del Ministerio de la Defensa a costa del debilitamiento del Ministerio de Gobernacin mediante transferencias de fondos. Esta poltica del Ejecutivo slo puede tener cabida en la medida que cuente con la aquiescencia del Poder Legislativo. Consecuentemente, el xito o fracaso de la cartera de gobernacin es, sin duda, una responsabilidad de Estado. Estos dos problemas, militarizacin y corrupcin, son los problemas fundamentales que impiden el posicionamiento del Ministerio de Gobernacin ante la poltica de seguridad ciudadana. Por lo tanto, deben ser los dos aspectos fundamentales sobre los que deben plantearse profundas reformas que hagan viable cualquier otro plan de modernizacin del mismo. Asimismo, la diversidad de funciones del Ministerio se ha reflejado en la falta de una visin estratgica para enfrentar las difciles tareas asignadas en el mbito de la seguridad ciudadana y la creciente demanda de seguridad ciudadana, han hecho proponer a algunos sobre la creacin de un Ministerio de Seguridad Pblica especfico y dejar las funciones administrativas del Estado en el Ministerio de Gobernacin. ste es un debate no resuelto que debe ser ampliamente discutido para conocer sus implicaciones. Por ltimo, es indispensable un compromiso efectivo de parte del Ejecutivo y Legislativo para fortalecer poltica, econmica y jurdicamente al Ministerio de Gobernacin o, eventualmente, al Ministerio de Seguridad Pblica, para el cumplimiento de su funcin preventiva y reactiva de las formas violentas de afectacin de los derechos elementales de la poblacin.

Polica Nacional Civil 1. Creacin de la Polica Nacional Civil La Polica Nacional Civil (PNC) como brazo derecho del Ministerio de Gobernacin para el combate a la delincuencia comn y organizada, tiene su fundamento de creacin en el AFPC.13 En el mes de marzo de 1998, en cumplimiento a lo estipulado en el acuerdo de cronograma de implementacin de los Acuerdos de Paz, se da inicio a la conformacin del nuevo modelo policial, realizando el primer curso de reciclaje, con una duracin de tres meses y dirigido al

personal de los antiguos cuerpos de seguridad (Guardia de Hacienda y Polica Nacional) que formaran parte del nuevo modelo de seguridad. Quizs ste sea el error ms grave del AFPC en lo que a la reforma policial se refiere: sustentar la nueva PNC en el personal de los dos anteriores cuerpos de seguridad citados, cuya trayectoria histrica es ampliamente conocida. El AFPC pretende que la nueva PNC sea un cuerpo de seguridad profesional y tcnicamente capacitado para enfrentar todos los hechos que emanen de acciones delictivas, tanto del crimen organizado como de la delincuencia comn. Sin embargo, esta profesionalizacin y tecnificacin est orientada a determinar cmo se puede hacer ms efectivo al polica para reprimir el delito o cmo se debe hacer para que existan ms presos en las crceles del pas, lo cual no dista en nada de los antiguos cuerpos de seguridad.

"(...) es necesario e impostergable la reestructuracin de las fuerzas policiacas existentes en el pas en una sola Polica Nacional Civil, que tendr a su cargo el orden pblico y la seguridad interna."
13

El AFPC tambin se convierte en el principal obstculo para lograr el objetivo de profesionalizacin de los miembros de la nueva PNC ya que establece que para finales de 1999 la nueva fuerza deber tener presencia en todo el territorio nacional para lo cual deber contar con un mnimo de 20,000 miembros, lo que polticamente obliga a la gestin gubernamental de ese momento a priorizar la cantidad por la calidad. Todo esto, en conjunto, evidencia una intencin perversa de cumplir formalmente con la implementacin de una nueva polica, pero que en la prctica se hace todo lo posible para que fracase el esfuerzo, lo cual va en detrimento de la profesionalizacin institucional a nivel inmediato; pero adems, atenta contra los esfuerzos por construir el Estado de Derecho a que aspiramos, el cual constantemente se ve amenazado por la influencia del poder militar en la definicin de las polticas de seguridad ciudadana, desvirtuando el espritu del AFPC. 2. Funciones de la Polica Nacional Civil Las funciones asignadas a la Polica Nacional Civil se encuentran reguladas en el Captulo II de su Ley Orgnica. Artculo 9: La Polica Nacional Civil es la institucin encargada de proteger la vida, la integridad fsica, la seguridad de las personas y sus

bienes, el libre ejercicio de los derechos y libertades, as como prevenir, investigar y combatir el delito preservando el orden y la seguridad pblica. Artculo 10: Para el cumplimiento de su misin, la Polica Nacional Civil desempear las siguientes funciones: a. Por iniciativa propia, por denuncia o por orden del Ministerio Pblico: 1. Investigar los hechos punibles perseguibles de oficio e impedir que stos sean llevados a consecuencias ulteriores. 2. Reunir los elementos de investigacin tiles para dar base a la acusacin en proceso penal. b. Auxiliar y proteger a las personas y velar por la conservacin y custodia de los bienes que se encuentren en situacin de peligro por cualquier causa. c. Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad pblica. d. Prevenir la comisin de hechos delictivos, e impedir que stos sean llevados a consecuencias ulteriores. e. Aprehender a las personas por orden judicial o en los casos de flagrante delito y ponerlas a disposicin de las autoridades competentes, dentro del plazo legal. f. Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan inters para la seguridad pblica, estudiar, planificar y ejecutar mtodos y tcnicas de prevencin y combate a la delincuencia y requerir directamente a los seores jueces, en casos de extrema urgencia la realizacin de actos jurisdiccionales determinados con noticia inmediata al Ministerio Pblico. g. Colaborar con los servicios de proteccin civil, en los casos de grave riesgo, catstrofes y calamidad pblica, en los trminos establecidos por la ley. h. Vigilar e inspeccionar el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las rdenes que reciba de las autoridades en el mbito de sus respectivas competencias. i. Prevenir, investigar y perseguir los delitos tipificados en las leyes vigentes del pas. j. Colaborar y prestar auxilio a las fuerzas de seguridad civil de otros pases, conforme a lo establecido en Tratados o Acuerdos Internacionales de los que Guatemala sea parte o haya suscrito. k. Controlar a las empresas y entidades que presten servicios privados de seguridad. Registrar, autorizar y controlar su personal, medios y actuaciones. l. Coordinar y regular todo lo relativo a las obligaciones del Departamento de Trnsito, establecidas en la ley de la materia. m. Organizar y mantener en todo el territorio nacional el archivo de identificacin personal y antecedentes policiales.

n. Atender los requerimientos que, dentro de los lmites legales, reciban del Organismo Judicial, Ministerio Pblico y dems entidades competentes. o. Promover la corresponsabilidad y participacin de la poblacin en la lucha contra la delincuencia. p. Las dems que le asigna la ley. De su Ley Orgnica se desprenden 16 funciones vitales para la PNC, siendo el marco general de actuaciones del cuerpo; cumplirlas es su principal desafo. Para ello, la institucin policial est organizada de la siguiente forma:

Direccin general Direccin general adjunta Subdireccin general de personal Subdireccin general de operaciones Subdireccin general de apoyo Jefaturas de distrito Comisaras Estaciones Subestaciones Unidades especializadas

El contar con una estructura y organizacin institucional no es suficiente para poder responder ante el enorme compromiso que tiene la PNC como garante de la vida y la seguridad de las personas. Por ende, es necesario analizar los recursos humanos, materiales y logsticos con que cuenta la institucin para establecer si la seguridad en realidad es prioridad de la agenda poltica de las gestiones administrativas, pues los recursos econmicos que se le asignen a las instituciones determinan el apoyo o la falta del mismo con que cuentan las instituciones para su consolidacin y debilitamiento. 3. Estado de fuerzas La plantilla de personal policial asciende a 19,279 elementos,14 de los cuales 17,409 son hombres y 1,870 son mujeres.15 Aunque en trminos generales se ha dado cumplimiento al compromiso establecido en el AFPC de contar con 20,000 agentes, se hace imperativo implementar cursos de ascenso para fortalecer la plantilla de escala de oficiales superiores y escala de direccin dentro de la institucin policial; pues derivado de los constantes cambios registrados durante la gestin del frg,16 la PNC se ha visto mermada en cuanto al nmero de miembros con rango de comisario general, siendo a la fecha slo seis comisarios generales los que estaran saliendo de la polica al momento de originarse un nuevo cambio; asimismo, deben equilibrarse los valores estimados de personal para los rangos de oficiales subalternos a fin de mejorar la orientacin y conduccin del personal policial desplegado en el territorio a nivel nacional.

El inconveniente que se enfrenta en este momento es que ante el incremento de los ndices de violencia, el nmero de efectivos no es suficiente; a la plantilla de personal hay que restarle el personal que est rebajado a otras dependencias del Estado o embajadas as como el que est brindando seguridad a jueces, personas amenazadas que por su cargo solicitan ante el director general que se les brinde seguridad, o testigos de casos clave, el personal suspendido por el igss, el que est de vacaciones (alrededor del 10% de la plantilla total), y el personal que se va de baja de la institucin por diversas causas.17 Esto nos da un nmero de 5,000 mil efectivos por turno para todo el territorio nacional que debe dar seguridad a doce millones de habitantes.

Estado de fuerzas general de la PNC, sin incluir a los 854 agentes que se graduaron en el mes de diciembre de la 11ava. promocin del curso bsico que imparte la academia. Seccin General de Personal (sgp), enero de 2003.
14

En este punto es necesario resaltar que del total de mujeres dentro de la institucin, slo una pertenece a la escala de oficiales superiores, 52 a la escala de oficiales subalternos, y las dems estn ubicadas en la escala bsica.
15

Desde que el frg asumiera el poder el 14 de enero de 2000 hasta diciembre de 2002, se han realizado seis nombramientos al cargo de director general de la PNC y dos interinos, lo cual ha provocado la remocin de la mayor parte del personal con grado de comisario general de la PNC.
16

De ah la importancia del rol que debe jugar la academia de la Polica Nacional Civil no slo en profesionalizar permanentemente al personal sino tambin en formar ms agentes policiales. El hecho de haber alcanzado la meta de 20,000 miembros no significa por s misma que no exista necesidad de ms policas, ya que la distribucin del mismo responde a las necesidades del servicio para lo cual se toman en cuenta tres factores fundamentales: el geogrfico, la poblacin y los ndices de delincuencia. Adems, en este momento se discute si el AFPC plantea que los 20 mil policas son en el terreno, lo cual conllevara un perodo de formacin ms largo, porque significara contar con una plantilla de aproximadamente 60 mil policas, lo cual no sera del todo alejado de la realidad porque para 1997 las proyecciones realizadas por el personal de la polica de entonces establecan que para 1999 se debera contar con una plantilla de 47 mil agentes en servicio. Tambin el actual director de la PNC ha afirmado que la institucin necesita entre 45,000 a 65,000 policas, debido al aumento de la poblacin.18

Es evidente la necesidad de sumar elementos al nuevo cuerpo policial; sin embargo, consideramos que no es el punto central de la ineficacia de la PNC. La poltica de servicio orientada a una funcin de polica comunitaria es un elemento fundamental que no ha sido desarrollado ms que en algunos proyectos pilotos impulsados, generalmente, por organizaciones de sociedad civil o por donantes internacionales. Consideramos que la PNC podra contar con la cantidad de 65,000 miembros; pero si la poltica de servicio se desarrolla con la misma filosofa de distanciamiento de la sociedad sera igualmente ineficiente. Adems, la falta de un verdadero acercamiento y sometimiento al control democrtico de la sociedad hara de la PNC una institucin inmanejable con un nmero de efectivos como el que se ha sealado. Convertir a Guatemala en un Estado policial no es la solucin a la inseguridad ciudadana manifestada en la criminalidad; especialmente cuando se comprueba que la corrupcin y la criminalidad han estado enraizadas dentro de los mismos cuerpos policiales, y el hecho que algunos cuerpos del crimen organizado funcionan bajo la aquiescencia de la institucin policial.

Slo en el ao 2002 causaron baja en la institucin 1,024 oficiales por diversas causas. Cuadro estadstico de personal que ha causado baja en la institucin. sgp, enero de 2003.
17

"Violencia incontrolable", en Prensa Libre, Guatemala, 4 de enero de 2003, p. 5.

18

4. Recursos materiales y de infraestructura La primera fase del despliegue de la PNC estuvo marcada por un apoyo incondicional de parte de las esferas del Estado en cuanto a la dotacin de vehculos, armamento, municiones y transmisiones as como la dotacin de mobiliario para poder desempear su labor en las mejores condiciones posibles. Sin embargo, con el cambio de gestin gubernamental todo el equipo de la PNC se vio seriamente mermado en dos aspectos: el primero se refiere a las condiciones actuales de los vehculos y los radiotransmisores los cuales por el tiempo que tienen de servicio y la falta de mantenimiento han finalizado su vida til y los vehculos donados como parte del remanente del proyecto de la Unin Europea no son suficientes para las necesidades imperantes al momento; por otra parte, dentro del paquete no se incluy la compra de radios porttiles. Por lo tanto, en este momento la PNC cuenta con un parque vehicular de 3,500 unidades, de las cuales el 40% est

circulando. Por otro lado, la deuda actual de la PNC ante distintos acreedores se eleva a una cantidad aproximada de 80 millones.19 5. Presupuesto asignado El presupuesto aprobado para la ejecucin del 2003 asciende a Q1,324,133,516.00, de los cuales alrededor del 70% est destinado al pago de salarios del personal policial. El resto est destinado una parte a inversin y la otra a diversos rubros de servicios y mantenimiento, as como a la cancelacin de la deuda contrada por la institucin con varios proveedores. El manejo de los fondos de la institucin es criticado por los mismos funcionarios policiales,20 quienes ven con recelo que se centralice la ejecucin de aspectos fundamentales como la reparacin y mantenimiento de las unidades. La descentralizacin de la ejecucin del presupuesto, bajo mecanismos que transparenten el manejo del mismo, es una medida que la prctica reclama. Por otro lado, es absolutamente reprochable que se debilite a la institucin policial con el manejo del presupuesto, favoreciendo a la institucin militar. Los patrullajes conjuntos conllevan esta clase de ilegalidad.

Esta deuda es en concepto de varios rubros dentro de los que destacan: armamento, combustible, transmisiones, talleres, etc.
19

Entrevistas con oficiales de la comisarios.

20

PNC, incluyendo algunos

6. Corrupcin y violaciones a derechos humanos Es de profunda preocupacin el tema de la desviacin de la autoridad otorgada a los funcionarios policiales para el aprovechamiento personal de la misma. Como consecuencia del proceso de reciclaje que traslad la cultura policial de la Polica Nacional y la Guardia de Hacienda, aunada a la ineficiencia de los mecanismos de control internos y la falta de mecanismos de control externos, contamos con un cuerpo policial que carece de toda credibilidad ante la poblacin y ante el mismo sistema de justicia. La violacin impune de los derechos fundamentales de la poblacin por parte de la PNC, reclama de una reforma profunda en sus instrumentos

jurdicos y en su estructura orgnica para hacer eficientes los mecanismos de control internos. Al respecto, se han elaborado propuestas por organizaciones de sociedad civil que an no han sido incorporadas por las autoridades de Gobernacin, y se observa siempre un rechazo a la participacin de la sociedad civil en la definicin de las polticas de la institucin.21 7. Academia de la Polica Nacional Civil Desde que la academia inici su trabajo en el ao de 1998, hubo varios acontecimientos que generaron serios sealamientos por parte de minugua y de la opinin pblica que no fueron tomados en cuenta. Entre ellos se destaca lo inviable de un proceso de reciclaje que se realiz en tres meses, aunado a la denuncia de la inclusin de sargentos del ejrcito a la academia para egresar como oficiales de la polica, as como la saturacin de estudiantes en los salones de la academia, que no permitieron en realidad darle a la reforma policial el impulso que favoreciera el principio de fortalecimiento del poder civil y de profesionalizacin, establecidos en el AFPC, en la conduccin de los temas relacionados a la seguridad ciudadana. Es preocupante que dentro del plan de estudios que existe en la academia de la polica no se incluya la discusin de las distintas concepciones sobre seguridad ciudadana que existen; asimismo, es insuficiente el tiempo destinado a los programas de estudio sobre el papel que debe de jugar el polica en la prevencin del delito y su relacin con la comunidad desde una perspectiva de servicio, as como la carga de estudios destinados a temas ms puntuales sobre condicin fsica y prctica policial, temas indispensables dentro de la formacin de cualquier polica.

Se conoce de propuestas de reformas al rgimen disciplinario del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (iccpg), Proyecto unops y, actualmente, la Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pblica (imasp) desarrolla un proceso de anlisis de otra propuesta con un equipo representante de la PNC para unificar criterios entorno a la misma.
21

Aunque hay que reconocer que es un importante avance que incluyeran cursos sobre derechos humanos en el plan de estudios los aspirantes a integrar la PNC, stos no contribuirn en mucho si se impulsa una nueva visin del papel que debe asumir el agente seguridad.

se de no de

Lo anterior, aunado al anuncio realizado en el mes de junio del 2002 de cerrar la academia por falta de presupuesto, presupone una amenaza latente a debilitar el rol que la misma debe jugar en la profesionalizacin permanente del personal policial, as como de implementar los cursos necesarios destinados a fortalecer el conocimiento de los miembros de la institucin policial mediante cursos de retroalimentacin que permanentemente estn dirigidos a disminuir los hechos de abusos policiales por malos procedimientos. De la misma forma, la academia debera reflejar dentro de su planificacin la implementacin de cursos permanentes para ascensos y especialidades policiales que contribuyan a mantener un equilibrio en la plantilla de personal de la institucin. La planificacin de los distintos cursos que imparte la academia debera ser producto de un proceso serio de reflexin de las distintas autoridades policiales ya que la misma debera dirigir sus esfuerzos a fortalecer la profesionalizacin y la tecnificacin del personal y no solamente responder a un requisito para la asignacin de recursos econmicos del perodo. La estrategia de debilitamiento de la PNC como herramienta para favorecer el posicionamiento del ejrcito en el tema de seguridad ciudadana, tambin se vio reflejada en el aniquilamiento presupuestario de los entes claves de la PNC. Uno de ellos, la academia. Planteamientos de la sociedad civil22 sobre la temtica lograron incidir en la asignacin presupuestaria mnima que mantuvo abierta la academia de la PNC, demostrando que la sociedad civil tiene claro que este tipo de debilitamientos no son ms que mecanismos para justificar la participacin del ejrcito en la temtica. Por lo anterior, es indispensable abrir espacios de participacin ciudadana en la direccin de la academia. No slo porque la participacin ciudadana garantizar una visin acorde a las necesidades de la realidad social en la formacin policial, sino porque transparentar las polticas de debilitamiento que se pudieran vislumbrar en contra de la academia.

Campaa de la imasp a travs de los medios de comunicacin, en enero de 2002.

22

La propuesta ms cercana a esta participacin la constituye la creacin de un consejo acadmico que se encargue de la direccin de la academia, y cuyas polticas sean ejecutadas por el director de la misma, quien deber ser un polica con los perfiles legales actuales.23

7.1 Procesos de convocatoria y seleccin A pesar de que la PNC tiene ya cinco aos de estar funcionando, la academia no ha mejorado los procesos de convocatoria, seleccin e investigacin del personal que est ingresando a la institucin. De ah que hoy da se cuente con nuevo personal que, a pesar del corto tiempo de servicio que tiene en la PNC, se vea involucrado en hechos delictivos que afectan negativamente la imagen de la institucin y disminuyen la confianza de la ciudadana hacia la instancia encargada de brindar seguridad a los ciudadanos. Desde que se plante la implementacin de la PNC con elementos de la anterior polica, se comenz a generar desconfianza en la poblacin, porque sta sealaba que no iba a cambiar nada. A esta desconfianza se le deben agregar los problemas antes sealados. Consecuentemente, se puede afirmar que la PNC es un producto que carece de la credibilidad que un cuerpo policial democrtico debe generar. Es importante destacar que el fracaso de este intento nicamente favorece al ejrcito y a los grupos de poder que se han opuesto a los cambios sociales, pues al evidenciar la incapacidad de la PNC para enfrentar al crimen y a la delincuencia, se ha planteado que es indispensable la presencia de los militares en la seguridad ciudadana. Esa situacin le ha servido a la presidencia para justificar los traslados de partidas presupuestales hacia las dependencias de defensa para hacerle frente al tema de la seguridad ciudadana, as como mantener el despliegue de fuerzas a nivel nacional, lo cual implica una renuncia a la redefinicin geogrfica de sus fuerzas para atender nicamente el tema de la defensa nacional en el plano militar, siendo sta la tarea que realmente le corresponde. Cuando se habla de profesionalizacin y tecnificacin, se deben definir las distintas reas en las cuales puede accionar la polica y en funcin de stas se debe impulsar el proceso que permita la implementacin de un cuerpo policial eficaz pero respetuoso de los derechos de la poblacin. Desde una perspectiva cientfica, las reas de actividad de la polica se dividen en dos: una preventiva y una reactiva.

Sobre este punto vese iccpg y fads. Propuesta de reformas a la Polica Nacional Civil, documento de trabajo, Guatemala, 2000.
23

En el rea preventiva, las funciones que debe realizar la polica son las que corresponden a la prctica cotidiana que es la esencia del ethos policiaco, es decir, son todas aquellas acciones que devienen en impulsar planes de relacionamiento con la comunidad para que sta sea la principal fuente de informacin sobre los lugares donde se requiere la presencia fsica de las fuerzas policacas. A la prevencin tambin le corresponde impulsar campaas de educacin hacia la sociedad donde se le oriente sobre las distintas medidas de seguridad que puede asumir para que no sea blanco de la delincuencia, de agresiones fsicas o de violencia, tanto en su hogar como en su trabajo o cuando circule por las calles. Una experiencia importante sobre el tema de la prevencin del delito la constituye el programa desarrollado por aprede,24 con fondos de la aid, por medio del cual se han logrado reducir las tasas de criminalidad en lugares determinados. La esencia del proyecto es un trabajo de acercamiento, intercambio y facilitacin de oportunidades a miembros de "maras" de lugares determinados, para optar a procesos de integracin social que les permita utilizar su nivel de organizacin en aspectos positivos para la comunidad y no en aspectos negativos como la criminalidad. Para ello, se necesita de un alto nivel de compromiso y de participacin de la comunidad y de los funcionarios encargados de la seguridad ciudadana. Estos ltimos, a efecto de desarrollar niveles de respeto a las personas que se integran al proceso, y a no proceder a detenciones ilegales y provocar la estigmatizacin que slo fortalece lo que criminolgicamente se denomina el "crculo de la criminalidad". Durante el mes de diciembre de 2001, por ejemplo, se registr un descenso de un 60% en las tasas de criminalidad en Villa Nueva, lugar donde inici el proyecto piloto. Actualmente se trabaja en el cabildeo de las autoridades para que este tipo de programas se absorban como una poltica de Estado para la prevencin del delito. Se requiere, en concreto, el cambio del paradigma de la prevencin del delito restringido a la detencin en "flagrancia" de la persona que estaba cometindolo. Este paradigma es ineficiente no slo para la prevencin en s misma, pues la detencin se produce cuando la persona ya ha afectado el bien jurdico de la vctima, sino tambin para desarrollar la reivindicacin del bien afectado mediante el sistema de justicia, toda vez que fcticamente es casi regla general que la PNC falsee la "flagrancia", situacin que conlleva al fracaso del proceso penal en su contra.

Alianza para la Prevencin del Delito (aprede), conformada por iccpg, ampegua, caldh y fads.
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El rea de reaccin debe entenderse como la parte de la polica (a partir de que ha sido profesionalizada y tecnificada) especializada en enfrentar a las bandas del crimen organizado, las cuales actan con armas de alto poder de fuego y cuentan con una organizacin tan fuerte que en algunos casos extiende sus tentculos hacia otros mbitos incluyendo el gubernamental, lo que hace mucho ms difcil el desarticularlas. Para ello, la PNC cuenta con las distintas especialidades policiales que le sirven para combatir el flagelo de la delincuencia organizada, y una de estas unidades especializadas quiz la ms conocida por el papel que juega en la colaboracin de la lucha contra hechos delictivos de impacto social y su decidida colaboracin con las dems instituciones de la cadena de justicia, es el Servicio de Investigacin Criminal, que abordaremos a continuacin. 8. Servicio de Investigacin Criminal El AFPC establece el compromiso de "fortalecer las capacidades de la polica en materia de investigacin criminal, a fin de colaborar eficazmente en la lucha contra el delito y una debida y pronta administracin de justicia, con nfasis en la coordinacin interinstitucional entre la PNC, el Ministerio Pblico y el Organismo Judicial."25 La investigacin de la comisin de un hecho delictivo conlleva una serie de actividades encaminadas a reunir las pruebas que permitan plantear la accin penal. El procedimiento preparatorio corresponde en este caso al Ministerio Pblico, mientras que la polica se convierte en el auxiliar del fiscal en la realizacin de las tareas de investigacin dentro del proceso penal, siendo ste el marco general de las tareas del Servicio de Investigacin Criminal (sic) de la PNC. 8.1 Misin, organizacin, despliegue territorial y plantilla La misin principal del sic consiste en reunir los elementos de investigacin tiles para dar sustento a la acusacin en el proceso penal. Su funcin especfica consiste en: a) recoger los efectos, instrumentos y pruebas del delito, ponindolos a disposicin de la autoridad correspondiente para dar base a la persecucin penal; y b) investigar el delito, descubrir y capturar al delincuente, bien por iniciativa propia o por requerimiento del Ministerio Pblico o de la autoridad judicial y atender las peticiones de ambas autoridades.

minugua. Informe de verificacin de la Polica Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construccin, Guatemala, 2001, p. 13.
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Para poder dar cumplimiento a su funcin, el sic est al mando de un comisario general y cuenta con una estructura organizacional que le permite realizar su trabajo, conformada por una jefatura central, 20 secciones ubicadas en la ciudad capital y el gabinete de investigacin, que es el rgano encargado de realizar los dictmenes criminalsticos que sirven como evidencia para el esclarecimiento de un hecho criminal. El sic est desplegado en 14 departamentos del pas: Petn, Huehuetenango, San Marcos, Quetzaltenango que a su vez cubre Totonicapn, Solol, Suchitepquez, Chimaltenango, Escuintla, Santa Rosa, Alta Verapaz, Jutiapa, Chiquimula, Zacapa e Izabal. La plantilla de personal con que cuenta el sic es de 649 efectivos que, de acuerdo con la proyeccin,26 es ms o menos el 50% de la plantilla mnima ideal para el servicio. La mayor parte de sus miembros se concentra en la sede central por la cantidad de trabajo que se requiere en el rea. Sin embargo, las delegaciones cuentan con plantillas de personal de entre siete, y 14 elementos que lamentablemente son insuficientes para dar cobertura a las necesidades de investigacin que requiere el sistema de administracin de justicia en relacin al incremento de los ndices delincuenciales. Segn el actual director de la PNC, se cuenta con un promedio de un investigador por cada 17,000 habitantes, lo cual imposibilita atender los casi cien casos denunciados a diario.27 Lamentablemente, las carencias generales de la polica tambin se reflejan en el sic ya que los recursos e infraestructura de que dispone son deficientes a pesar de lo delicado de la labor que desempean, pues slo cuentan con 90 vehculos y 53 motocicletas circulando a nivel de la Repblica, los otros 70 vehculos asignados al servicio estn en mal estado, al igual que 19 motocicletas. Todo esto dificulta la labor investigativa de la unidad; a ello hay que agregar que la reduccin en las cuotas de combustible tambin se le aplican al sic contando en este momento con una dotacin de aproximadamente cinco galones diarios.

La proyeccin de personal para poder cubrir el territorio a nivel nacional es de 1,378 elementos para el ao 2003; sin embargo, consideran que no ser posible contar con esa plantilla en este ao.
26

"Violencia incontrolable", en Prensa Libre, Guatemala, 4 de enero de 2003, p. 5.

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Segn el Informe de verificacin de la Polica Nacional Civil, publicado por minugua en el 2001, el sic no cuenta con un sistema de ingreso, asignacin, control y archivo de los casos ni con criterios homogneos para la distribucin de los mismos. La ausencia de una metodologa de trabajo para la realizacin de la investigacin le resta profesionalismo. El informe relata que se identificaron problemas en las relaciones orgnicas y funcionales debido, entre otras cosas, a las diversas rdenes que se dan en torno a los casos y que provienen de los distintos niveles de direccin, provocando una ruptura de la lnea de mando que afecta la estructura de las relaciones jerrquicas. A lo anterior, es necesario agregar el hecho que el Ministerio Pblico tampoco asume su mandato de supervisin y direccin de la funcin de investigacin. 8.2 Procesamiento de la escena del crimen La escena del crimen constituye una fuente importante de informacin para la investigacin criminal ya que brinda evidencias fsicas, rastros e indicios para la identificacin de los responsables. Es por ello que resulta primordial asegurarla y protegerla debidamente. Sin embargo, actualmente existe un problema fundamental en este aspecto ya que los patrulleros policiales no cuentan con los conocimientos, o bien por negligencia, no pueden asegurar la misma y se observan deficiencias en su conservacin y proteccin. Existen tambin deficiencias por parte de los fiscales para dirigir el procesamiento de la escena e inciden en su contaminacin. Por otra parte, aunque el embalaje de las evidencias se hace, generalmente, en forma correcta por parte del personal de inspecciones oculares, a veces presenta cierta deficiencia debido a la falta de equipo y material para la conservacin de la misma. El informe tambin hace alusin a las deficiencias mostradas en la organizacin de los expedientes policiales ya que no existe un orden lgico en el registro de las actividades realizadas por el investigador debido a la ausencia de un plan de trabajo que oriente la investigacin, lo cual tiene una implicacin directa en la ausencia de anlisis para determinar mviles y modus operandi que permitan resultados positivos como producto de la investigacin, basndose principalmente en entrevistas, lo cual supone que las investigaciones se basan ms que nada en declaraciones de testigos, desestimndose el valor que tiene la prueba cientfica en el esclarecimiento de un acto delictivo.

Otro elemento importante de resaltar es la falta de coordinacin interinstitucional ya que la mayora de los jefes de las delegaciones departamentales como en la capital manifiestan su descontento porque no existe una coordinacin entre fiscales e investigadores, lo que redunda en mayor impunidad en el pas. De ah la importancia de mejorar los sistemas de comunicacin y coordinacin entre los entes respectivos, pues a mayor impunidad, mayor violencia. Uno de los temas de fondo en este problema consiste en la duplicacin de funciones por parte de la Direccin de Criminalstica (dicri) y del sic, problema al que nos referiremos en el apartado correspondiente del Ministerio Pblico. En resumen, se hace necesario desarrollar un fortalecimiento de este rgano al:

Integrar a personas con nivel acadmico de diversificado y/o universitario, mediante procesos que los estimulen a pertenecer a este cuerpo especial. Desarrollar una escuela de investigacin criminal efectiva. Desarrollar un plan a mediano y largo plazo, de despliegue a todo el territorio nacional, con la infraestructura necesaria que les permita desarrollar un trabajo efectivo. Para ello se requiere de la inversin responsable del Estado. Desarrollar cultura de relacin con el Ministerio Pblico que permita a ambos entes desarrollar adecuadamente sus funciones.

9. Oficina de entidades de seguridad privada La Oficina de Entidades de Seguridad Privada est al mando de un comisario y depende de la direccin general adjunta de la PNC. Esta unidad es la encargada de velar por el exacto cumplimiento de las normas que la legislacin vigente establece para el control de la seguridad privada.28 Para cumplir con su misin, la oficina tiene asignada una plantilla de 44 efectivos, quienes ante el incontrolable incremento de las empresas privadas de seguridad no son suficientes para realizar un control efectivo de las mismas. Asimismo, es posible que no exista una directriz clara sobre el rol que los miembros de esta unidad deberan desempear en la supervisin hacia estas empresas que, en la mayora de los casos, no se rigen por los controles a los cuales estn legalmente sometidas. La importancia del control que la oficina de la PNC debiera ejercer sobre estas empresas estriba en que la privatizacin de la seguridad trae consigo nuevos peligros para la libertad individual, tanto por el riesgo de su uso en el control y vigilancia de las personas como por la prdida de privacidad gracias a la acumulacin de informacin sobre las personas en manos de instancias privadas sin ningn control.

Reglamento de Organizacin de la Polica Nacional Civil, artculo 10.

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La seguridad privada representa a menudo una fuente permanente de deslegitimacin de la fuerza pblica y a travs de ello, del propio Estado de Derecho y sus instituciones democrticas, pues sostiene una contradiccin ideolgica permanente con las modernas teoras democrticas de seguridad. El manejo de grandes arsenales, pues no contienen solamente armas defensivas, as como la escasa capacitacin de sus agentes, las convierten en un peligro latente para la seguridad de las personas. El crecimiento de la industria de la seguridad privada favorecida por las polticas ineficaces del Estado aconseja el desarrollo de un marco normativo moderno que se ajuste a la realidad actual. Este marco normativo debe regular lo relacionado a los requisitos fundamentales de funcionamiento de estas entidades y los lmites absolutos que deben respetarse en el ejercicio de su actividad, pues si bien son desarrolladas por entidades particulares o privadas, se mueven dentro de un ambiente eminentemente pblico. El registro de las entidades privadas que se dedican a tal funcin es slo uno de los retos inmediatos que deben abordarse por la PNC; pero este proceso no podr desarrollarse sin el respaldo del Ministerio de Gobernacin o quien asuma las funciones de suguridad dentro de un esquema moderno. Los siguientes retos se enmarcan en la supervisin constante que garantice la preparacin efectiva de los agentes de seguridad privada, quienes deveran contar con la aprobacin de un examen especial desarrollado por la academia de la PNC.

Consejo Asesor de Seguridad La figura del Consejo Asesor de Seguridad (CAS) nace del punto 20 de la Agenda de Seguridad establecida en el AFPC. El concepto plasmado en el mismo establece la necesidad de creacin de una figura que, por un lado, apoye al Organismo Ejecutivo en la implementacin del concepto de seguridad integral establecido en el acuerdo, y establece que para lograrlo debe quedar integrado por representantes de los diversos sectores del pas, a nivel econmico, social, profesional, acadmico,

tnico, poltico y cultural. En el mismo punto se establece que la funcin del CAS consiste en estudiar y presentar estrategias ampliamente consensuadas para responder a los riesgos prioritarios que enfrenta el pas y hacer las recomendaciones correspondientes al Presidente de la Repblica. Segn el primer acuerdo de cronograma para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, el CAS debi haberse implementado en el ao de 1999; posteriormente, se recalendariz y su implementacin qued programada para el ao 2002, y aunque a la fecha el gobierno an no ha tomado una decisin para su implementacin existen tres propuestas para empujar su conformacin. 1. Propuestas para la implementacin del CAS 1.1 Primera propuesta La primera propuesta que surgi es un esfuerzo apoyado por Madres Angustiadas, el Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (iepades), Alianza Evanglica y el cacif, presentada el 27 de noviembre del 2000. Su creacin la proponen mediante un acuerdo gubernativo. Dentro de sus postulados establece, en su marco conceptual, como funciones del CAS:

Hacer estudios sobre la seguridad integral. Asesorar y elaborar polticas y estrategias en materia de seguridad pblica y dar seguimiento a la implementacin de las mismas. Establecer mecanismos de coordinacin y comunicacin con la sociedad civil, para recibir y analizar sus propuestas. Analizar y hacer recomendaciones al presidente sobre la legislacin pertinente en materia de seguridad pblica en la legislacin interna, como la ratificacin de tratados y convenios sobre la materia a nivel del Congreso. Formular propuestas de estrategias preventivas y/o solucin de crisis derivadas de las situaciones de amenaza, riesgo y vulnerabilidad que puedan darse a nivel nacional.

Los perfiles planteados por esta propuesta distan un poco de lo establecido en el AFPC ya que descarta al representante del sector poltico y al del sector cultural, e incluye un representante del sector de seguridad y de derechos humanos. Aunque si dentro de la descripcin que se hace en la primera parte de la propuesta respecto a las funciones otorgadas pareciera ser que se limita ms al mbito de la seguridad pblica, parece ms acertada la redaccin que aparece en la propuesta del acuerdo gubernativo que establece como parte de sus funciones el desarrollo de estudios sobre la disminucin de los riesgos y amenazas dentro del concepto de

seguridad humana el cual tiene el mismo significado al de seguridad integral donde la persona humana es el centro. Tambin lo visualizan como un rgano de asesora al Presidente de la Repblica, quien har la designacin de sus integrantes. 1.2 Segunda propuesta Esta propuesta surge del espacio de discusin "Proyecto Hacia una Poltica de Seguridad para la Democracia". Fue presentada en el mes de febrero del 2002 y es avalada por 20 instituciones y seis personas a ttulo individual. En sta se visualiza al CAS como un rgano con dos funciones puntuales: la de asesorar al Presidente de la Repblica, y la de auditaje ciudadano, manteniendo una dependencia directa de la Secretara de Asuntos Estratgicos (sae). Sin embargo, al revisar los postulados de funcionamiento en su mayora se refieren al asesoramiento en cuanto a los programas y polticas de seguridad e inteligencia que, desde este puntode vista, dejara situada su funcin en una asesora directa y de fiscalizacin en cuanto a la implementacin de una poltica criminal de estado. Plantea con claridad los sectores que deben integrar el CAS, ampla la participacin a nueve representantes y, adems, establece la necesidad de nombrar un suplente por cada sector, con la finalidad de garantizar la presencia de los miembros en el trabajo. Retoma del AFPC que es el Presidente de la Repblica el que seleccionar a los integrantes de un listado de candidatos por sector. Asimismo, propone una estructura de funcionamiento y plantea que al quedar conformado deber elaborar, como primera misin, sus reglamentos de funcionamiento. Esta propuesta plantea una variante en cuanto a su referente legal ya que estima pertinente que el CAS debe crearse por medio de un decreto legislativo, lo cual le dara mayor sustento jurdico. 1.3 Tercera propuesta Esta propuesta surge de la sae a finales del ao 2002. Propugna porque el CAS sea un ente que, tanto en su estructura como en su accin, deber evitar: la exclusin, la intolerancia y la conflictividad confrontacional, buscando la mayor representatividad posible en su conformacin para que en el cumplimiento de sus funciones tenga un mayor consenso. Se limita a indicar que el nombramiento de sus miembros sea realizado por el Presidente de la Repblica, previa consulta, sin hacer referencia a

los sectores que se consultaran. La propuesta establece tambin que los designados duren cuatro aos en sus cargos, perodo en el que seran inamovibles. Establece como funciones del CAS todas aquellas relativas a la estructuracin y el funcionamiento organizacional del mismo, estableciendo una agenda de seguridad ms amplia que retoma la de seguridad integral del AFPC. En esta propuesta se visualiza al Consejo como una dependencia ms del Estado encargada de proponer o elaborar proyectos y polticas de seguridad que garanticen la disminucin de riesgos y amenazas para la poblacin y que garanticen la paz social establecida en los Acuerdos de Paz. En trminos generales, de alguna forma todas las propuestas establecen su plan de trabajo en torno a lo establecido en la agenda de seguridad del AFPC y debern ser analizadas para definir claramente la misin del CAS pues, segn el AFPC, su funcin no se limita a conceptos de inseguridad tradicional.

Controles democrticos Uno de los ideales bsicos del Estado Democrtico es el Estado de Derecho, es decir, la sumisin del poder a las reglas establecidas. Por eso, la democracia se dota de instituciones encargadas del control, la supervisin y el monitoreo de las funciones pblicas. El registro de las actividades pblicas se realiza cada vez ms por medio de una estructura vertical, a la que corresponden las instituciones creadas por la Constitucin y la ley; y por una estructura horizontal, donde aparecen los partidos de oposicin, las organizaciones sociales, y los medios de comunicacin de concentraciones.29 La democracia crea un poderoso instrumento de control, que es la formacin de opinin pblica, la cual puede llegar a tener una extraordinaria fuerza correctora. 1. Instituciones que tienen entre sus atribuciones la funcin de contralores Adems de los principios bsicos que se encuentran en los artculos 154, 155 y 156 de la Constitucin Poltica, el sistema democrtico guatemalteco cuenta con mecanismos explcitos institucionalizados para que los servidores pblicos no se excedan en sus funciones, que a la vez vigilan que cumplan el rol para el cual fueron nombrados.

Accin Ciudadana. Fortalecimiento de los rganos de control en el Estado de Guatemala, Guatemala, 2001, p. xv.
29

Dentro de estas instituciones del Estado, entre cuyas funciones est la de fiscalizacin, podemos mencionar. 1.1 Congreso de la Repblica El Congreso de la Repblica tiene asignado un papel muy importante en el control de las polticas de seguridad pblica del pas. Cuenta con el marco constitucional que le permite interpelar30 y citar31 a uno o ms miembros del gabinete de gobierno para dar cuenta de las gestiones que ha realizado. La funcin de interpelacin ha sido enfatizada por la Corte de Constitucionalidad, la cual ha sealado que "Al analizar el contexto dentro del cual se encuentra la citada norma se evidencia que se trata de funciones que la Constitucin confiere al Congreso de la Repblica, con el objeto de ejercer, sobre el Organismo Ejecutivo, los controles constitucionales que le corresponden dentro del sistema de frenos y contrapesos. Despus de la funcin por antonomasia del Congreso, de decretar, reformar y derogar leyes, est la de controlar la actividad gubernamental en sus diversas fases. Tal funcin tutela el inters bsico de regular el funcionamiento de las instituciones constitucionales, especialmente las que sustentan el poder ejecutivo, a fin de que su conducta se cia a los parmetros fijados por el orden jurdico y las exigencias polticas. Con lo anterior, el Congreso se convierte en un foro pblico de la actuacin del ente estatal, con el fin de que el pueblo, titular de la soberana, pueda conocer de su gestin."32 Es as como el Congreso se convierte en el contrapeso poltico ms importante para la observancia de una poltica democrtica pero eficaz para brindar la proteccin necesaria de los derechos fundamentales de la poblacin. Especialmente es importante recalcar lo indicado por la Corte de Constitucionalidad, relativo a que este ente se convierte en un foro pblico para que el pueblo, titular de la soberana, conozca la gestin de sus autoridades en esta materia. Vivimos en una poca histrica en la que es necesario desmitificar la secretividad de las actuaciones de la administracin pblica, en este caso, las relacionadas con la seguridad ciudadana; porque de lo contrario se mantendr el amplio margen de encubrimiento de diversos actos de ineficacia o de corrupcin estatal. Se perdera de vista que en el Estado Democrtico de Derecho, la seguridad del Estado no es un

derecho absoluto, en tanto los derechos establecidos a favor de las personas s.

30 31 32

Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 165, inciso j. Ibid., artculo 168.

Sentencia del Expediente 274-91, Corte de Constitucionalidad, del 18 de febrero de 1992, en Archivo de sentencias varias de la Corte de Constitucionalidad, iccpg, Guatemala, 1991.

Con ello estamos pronuncindonos en contra de, como dice Claudio Movilla, la clandestinidad del Ejecutivo,33 y la marcada resistencia de ste a toda forma de control, porque un secreto que escapa al control contraviene los principios democrticos. Es evidente que en Guatemala no hemos contado con un Congreso fuerte que ejerza control democrtico en el desarrollo de las polticas de seguridad del Ejecutivo. Ms bien, hemos contado con un Congreso desplaciente que ha favorecido el enraizamiento del poder militar dentro de las polticas de seguridad ciudadana. Tanto la interpelacin como la citacin han sido un mecanismo infructuoso de control sobre la poltica de seguridad y las funciones que los distintos rganos del Ejecutivo desarrollan en esta lnea. Por un lado, se observa una utilizacin poltica de este mecanismo de control por parte de los congresistas miembros de partidos de oposicin, y por el otro, se observa una defensa inexplicable de los congresistas del partido de gobierno a los funcionarios del Ejecutivo. En tal sentido, es conveniente formular una recomendacin al Congreso de la Repblica a efecto de que ejerza este tipo de control sin bandera poltica, y con base en un anlisis objetivo de las actuaciones del Ejecutivo, para que en esta materia se produzca un control parlamentario adecuado. Una especie de control sobre el Ministerio Pblico tambin aparece en la obligatoriedad del Fiscal General de presentar su informe anual al Congreso de la Repblica. 1.2 Procuradura de los Derechos Humanos El Procurador de los Derechos Humanos tiene su creacin en el artculo 274 de la Constitucin Poltica, que lo define como un comisionado del

Congreso para la defensa de los derechos humanos que la Constitucin garantiza. La Constitucin Poltica, en su artculo 275, fija las atribuciones bsicas del Procurador, especficamente en los siguientes incisos:

Promover el buen funcionamiento y la agilizacin de la gestin administrativa gubernamental, en materia de derechos humanos; Investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona sobre violaciones de los derechos humanos.]

Movilla lvarez, Claudio. "El secreto del Estado entre el control y el privilegio", en Secreto de Estado, Fundacin Myrna Mack, Guatemala, 1999, p. 41.
33

Para la promocin de la transparencia es indispensable la eficaz funcin de la Procuradura de los Derechos Humanos (pdh), pues constituye por su propia naturaleza un freno a potenciales arbitrariedades del Estado. Para fines de una actividad de transparentar el funcionamiento del Estado, la pdh tipifica cuatro tipos de violaciones contemplados en el rea de derechos individuales, que son:

Fallas en el debido proceso. Abuso de autoridad. Falta de cooperacin para la entrega de informacin por parte de funcionarios pblicos. Falta de acceso a tribunales y dependencias del Estado.

De estas cuatro tipificaciones, dos se aplican perfectamente en su relacin con el mbito de seguridad ciudadana, siendo uno de los principales trabajos de la pdh la investigacin de denuncias presentadas por la ciudadana en torno a casos de abuso de autoridad cometidos principalmente por miembros de la pnc. A la vez, la pdh ha denunciado en reiteradas oportunidades la falta de cooperacin de la pnc en cuanto a brindar la informacin requerida por el Procurador para la investigacin de casos donde existe la vinculacin de elementos policiales en hechos delictivos. En el desarrollo de sus funciones en casos concretos, el Procurador ha desempeado un rol muy importante en el control de las fuerzas de seguridad. Ha recomendado, en casos concretos, la destitucin del Ministro de Gobernacin y del director de la pnc, la abstencin por

parte de las autoridades encargadas de la seguridad ciudadana a impartir rdenes que tiendan a restringir o coartar el fundamental derecho a la integridad fsica de la persona y la exhaustiva investigacin de actos ilcitos cometidos por las fuerzas de seguridad. Con la eventual salida de minugua, se requiere de este ente un rol ms protagnico en el control y seguimiento a los casos de violaciones a los derechos humanos de la poblacin, dentro de los que la negacin a los servicios de seguridad efectiva constituye uno de los principales. 1.3 Contralora General de Cuentas La Carta Magna en su Ttulo V, Captulo III, se refiere al rgimen de control y fiscalizacin, donde se estipula que la Contralora General de Cuentas tiene funciones fiscalizadoras (artculo 232). Este artculo describe la Contralora General de Cuentas como "una institucin tcnica, descentralizada, con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos, y en general de todo inters hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autnomas, as como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o haga colectas pblicas." Dentro de sus atribuciones encontramos las siguientes:

Practicar inspecciones, revisiones y auditorias en las oficinas sujetas a su jurisdiccin. Investigar si existe enriquecimiento indebido de los funcionarios o empleados pblicos, de acuerdo con lo que precepta la ley de probidad e imponer las sanciones que la misma ley determine. Ejercer la fiscalizacin sobre cualquier negocio del Estado que constituya deuda pblica.

En el escndalo que eman del caso del Ministerio de Gobernacin sobre el desvo de los 90 millones de quetzales, la Contralora General de Cuentas contribuy a determinar la cantidad exacta del desvo millonario. Sin embargo, el proceso de desarrollo de las investigaciones no se inici sino hasta despus de haber sido conocido en el mbito pblico dicho acto de corrupcin; esto refleja que los mecanismos de control que ejerce la Contralora no son efectivos para detectar los actos de corrupcin en el manejo de los fondos pblicos. Debe recalcarse la importancia de operativizar este rgano de control, dado que la falta de fondos es constantemente sealada por los funcionarios de los rganos de seguridad como uno de los principales y determinantes obstculos para el desarrollo de polticas de seguridad efectivas. Entre los cambios importantes que debern impulsarse a corto plazo est el de reformar la Ley Orgnica de la Contralora General a efecto de

hacerla operativa y eficaz dentro de un marco jurdico moderno. Es imprescindible otorgar funciones de control de legitimidad de los gastos desarrollados con fondos pblicos y no nicamente el control fsico de los gastos mediante los procedimientos actualmente regulados. Es necesario tambin despolitizar el nombramiento del contralor general y en ese sentido deber revisarse nuevamente el procedimiento de nombramiento del mismo. 1.4 Ministerio Pblico El Ministerio Pblico se define en el artculo 251 de la Constitucin como una institucin auxiliar de la administracin pblica, con el fin principal de velar por el estricto cumplimiento de las leyes del pas. Es, por lo tanto, el rgano competente para el ejercicio de la accin penal pblica contra cualquier funcionario o empleado pblico, o persona particular que incurra en delitos. Dentro de sus funciones destacan las siguientes:

Investigar los delitos de accin pblica y promover la persecucin penal ante los tribunales, segn las facultades que le confiere la Constitucin, las leyes de la Repblica y los tratados y convenios internacionales. Ejercer la accin civil en los casos previstos por la ley y asesorar a quien pretenda querellarse por delitos de accin privada, de conformidad con lo que establece el Cdigo Procesal Penal. Preservar el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, efectuando las diligencias necesarias ante los tribunales de justicia.

Por lo tanto, el Ministerio Pblico es uno de los principales instrumentos del ciclo de administracin de justicia, por cuanto es el encargado de la persecucin penal pblica. No obstante, su efectividad, pese a contar con un Cdigo Procesal Penal y una Ley Orgnica que le brinda un horizonte ms o menos claro, se ve recurrentemente auto limitada por toda una trayectoria de pasividad, tanto respecto a su relacin con la pnc como con los Tribunales y frente a los propios demandantes, actitudes que han sido documentadas.34 De la misma forma, esa ineficiencia puede percibirse en las distintas publicaciones de los medios de comunicacin en casos de relevancia social como lo fue en su momento el desvo millonario del Ministerio de Gobernacin, donde el papel del Ministerio Pblico dej mucho que desear. Es fundamental en este punto abordar el rol que ejerce el Consejo de este ente como el rgano de equilibrio del mismo. Lamentablemente, tal como se aborda en el apartado respectivo de este documento, el Consejo del Ministerio Pblico no se ha integrado debidamente ni ha ejercido el rol que le compete.

En este sentido, es necesario tambin revisar la legislacin vigente a efecto de visualizar un Consejo ms independiente y capaz de convertirse en el rgano de control de las polticas adoptadas por el Fiscal General, que a su vez, inciden en la eficacia o ineficacia del control que ejerce el Ministerio Pblico sobre los restantes entes del sistema de justicia y de seguridad.

"La persistente impunidad se debe, en gran medida, al reiterado incumplimiento del deber estatal de investigar (...) La misin considera que debe darse prioridad a la superacin de las carencias e interferencias que impiden al Ministerio Pblico cumplir con su papel (...) en la lucha contra la impunidad." minugua. Undcimo informe sobre Derechos Humanos, correspondiente al perodo del 1 de diciembre de 1999 al 30 de junio de 2000, Guatemala, 2000, p. 25.
34

1.5 Auditora Social Ya hemos visto como el Estado cuenta con mecanismos e instituciones que persiguen su autocontrol con el fin de garantizar la consolidacin del Estado de Derecho y, por ende, el sometimiento de todos a las leyes del pas. Por su parte, la sociedad civil organizada tambin realiza labores de fiscalizacin de la cosa pblica, la que cuenta con su sustento en la Constitucin Poltica en el artculo 30, sobre publicidad de los actos administrativos, que establece: "Todos los actos de la administracin son pblicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que solicitan y la exhibicin de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garanta de confidencia. Por lo tanto, para poder ejercer una buena auditoria social, todos los funcionarios pblicos estn en la obligacin de proporcionar la informacin que los ciudadanos les requieran." Parte del trabajo fuerte que tiene que realizar la sociedad civil organizada para contribuir al fortalecimiento de la democracia en el pas debe estar enfocado a tener una actitud ms beligerante, orientada a transparentar las actividades de los funcionarios pblicos en cuanto a que asuman el rol para el que fueron designados con seriedad y responsabilidad. Tambin se debe estar conciente de que el realizar una actividad de este tipo implica que la sociedad debe estar informndose constantemente

de los distintos hechos en el mbito econmico, poltico, social, cultural, etc., con la finalidad de comprender los fenmenos sociales dentro de un contexto mucho ms amplio que nos permita aportar en el debate y mejorar las condiciones de vida de todos nosotros. En el caso de la seguridad ciudadana se ha avanzado en el sentido de que existe toda una corriente de opinin en la temtica; sin embargo, es necesario profundizar ms para poder mantener un nivel de discusin sobre la misma que implique a las autoridades de turno tomar con seriedad las propuestas producto de los espacios de reflexin y discusin que puedan implementarse. Una debilidad de la sociedad civil organizada puede consistir en que, en muchos casos, se limitan a abordar los problemas en forma muy coyuntural y desde sus particulares intereses institucionales lo cual limita el debate a aspectos especficos que no dejan profundizar en los problemas de fondo, dificultando la bsqueda de soluciones de ms largo aliento. Sin embargo, la labor que los medios de comunicacin juegan en este sentido ha contribuido en alguna medida a forzar a las autoridades de turno a transparentar algunas actividades que les incomodan. No se puede dejar de lado que somos una sociedad producto de 36 aos de lucha interna que an existen secuelas que tiene su referente directo en las polticas de terror impulsadas desde el mismo Estado, las cuales por una parte debilitaron el tejido social, y por otra, mantiene en el ciudadano una actitud pasiva ante los desmanes cometidos por las autoridades de turno. Con el fin de mantener un marco de referencia que nos permita conservar una lnea de accin que oriente el trabajo de auditoria social a corto, mediano y largo plazo, debiera asumirse como sociedad la agenda de seguridad establecida en el afpc y que eso diera el lineamiento de trabajo de las organizaciones sociales involucradas en este esfuerzo. En resumen, debe apuntalarse al fortalecimiento de la sociedad organizada del pas en tres reas fundamentales: capacidad de propuesta, capacidad de recepcin y capacidad de seguimiento.

Ministerio Pblico 1. Antecedentes de la institucin El Ministerio Pblico es una institucin que nace a finales de la Edad Media en varios pases europeos, sin embargo, se ha considerado de origen francs, porque es en Francia donde adquiri un mayor desarrollo.

Esta entidad nace por la necesidad que los estados sintieron respecto a defender los intereses del fisco.35 No obstante, durante su evolucin se le fue asignando tambin la funcin de llenar el vaco que se produca cuando por falta de inters, no haba acusador particular para la persecucin de algunos delitos. Su naturaleza original, entonces, puede observarse en un doble sentido: como ente encargado de defender los intereses del Estado, y como entidad procuradora de la justicia penal. El tratadista Alberto Herrarte explica que a la primitiva funcin se le fueron aadiendo otras amplias atribuciones de inters pblico como las otorgadas en el campo de la justicia penal; como rgano tutelar de menores e incapaces; as como rgano dictaminador en las decisiones del Estado. Por ello, su evolucin nominadora de Ministerio Fiscal a Ministerio Pblico, nombre que es ms adecuado a su funcin moderna.36

De all se deriva el nombre que se mantiene an en varios Estados a la institucin y/o a sus miembros o personeros: Ministerio Fiscal y/o Agentes Fiscales.
35

Herrarte, Alberto. Derecho Procesal Penal, Vile, Guatemala, 1990, p. 90.

36

2. Antecedentes y evolucin del Ministerio Pblico en Guatemala En Guatemala, encontramos los antecedentes del Ministerio Pblico en el trmite de las apelaciones de las sentencias penales en segunda instancia. Adscritas a dichas salas se encontraban las llamadas "partes oficiales", constituidas por el magistrado fiscal de la respectiva Sala de Apelaciones y por el procurador defensor, quienes obligatoriamente intervenan en los recursos de apelacin contra las sentencias dictadas por los jueces de primera instancia. Como los procesos prcticamente estaban terminados y solamente se trataba de discutir el fallo de primera instancia, la intervencin de estos funcionarios se limitaba a presentar por escrito sus alegatos pidiendo la revocatoria o confirmacin de la sentencia de primer grado, segn el caso. En ocasiones pedan la nulidad de lo actuado por vicios en el procedimiento y les corresponda tambin interponer el recurso de casacin, obligatoriamente a los procuradores cuando haba sentencia de muerte. Dichas funciones eran opacas; pero son el antecedente de lo que en la actualidad es el Ministerio Pblico y la Institucin de la Defensa Pblica, respectivamente.

Con la denominacin de Ministerio Pblico aparece en el marco legal de Guatemala el 31 de mayo de 1929, mediante el Decreto Legislativo 1618. Con anterioridad, solamente fungan los agentes fiscales como defensores de la Hacienda Pblica. Mediante este decreto se organiz al Ministerio Pblico como una dependencia del Organismo Ejecutivo, por conducto de la Secretara de Estado en el Despacho de Gobernacin y Justicia. El titular de este despacho era el encargado de hacer el nombramiento del encargado del Ministerio Pblico: el Procurador General de la Nacin. Segn este decreto, en lo que se refiere al ejercicio de la accin penal, el Ministerio Pblico tena el deber legal de representar en juicio los intereses de la Nacin y el Estado, y estaba encargado de velar por el estricto cumplimiento de las resoluciones y sentencias de los juzgados. El Procurador General y Jefe del Ministerio Pblico tena entre sus funciones velar por la pronta y cumplida administracin de justicia, pudiendo en ese marco, incluso, entablar acusaciones y formular pedimentos, as como recabar informes en los tribunales. Asimismo, se le otorg la intervencin en materia penal a favor de los particulares bajo la disposicin que "en los lugres donde hubieren agentes titulares del Ministerio Pblico, stos tendrn la obligacin de promover37 en todas las causas que se instruyan por los delitos de: asesinato, parricidio, homicidio, lesiones graves, robo, asalto en despoblado, y cuando se tratase de otros delitos que por su gravedad hubiese conmovido a la opinin pblica."

Entindase la palabra promover como "intervenir" y no necesariamente como "impulsar" la persecucin penal; pues por el modelo inquisitivo que operaba, constitucionalmente esta funcin perteneca a los funcionarios judiciales.
37

Explica Herrarte, sin embargo, que la actuacin del Ministerio Pblico fue deslucida debido a la naturaleza del proceso inquisitivo que imperaba y al escaso nmero de agentes fiscales, lo cual haca materialmente imposible una actuacin sistemtica y eficiente para defender los intereses de la sociedad en los procesos penales. Ms bien, aade, el Ministerio Pblico se concret a intervenir efectivamente en los procesos en los cuales el Estado tena intereses hacendarios o polticos; realizando, incluso, una funcin fiscalizadora como debida intromisin poltica en la administracin de justicia para provocar remociones en los encargados de ejercerla cuando convena a sus intereses.38

En la Constitucin Poltica39 de 1945 se abstrajo del Ejecutivo la facultad de nombrar y remover al Procurador General de la Nacin y Jefe del Ministerio Pblico, trasladndose dicha facultad al Congreso de la Repblica. En 1956, la Constitucin Poltica hizo mencin nicamente a que una ley especial normara lo relativo al Ministerio Pblico, no as respecto al encargado de su nombramiento. La Constitucin Poltica de 1965 regres al Ejecutivo, concretamente al Presidente de la Repblica, la facultad de nombrar al Procurador General de la Nacin y Jefe del Ministerio Pblico. Aqu aparece por primera vez la "limitante"40 de su nombramiento, pues se exiga que el presidente lo eligiera de una terna propuesta por el Consejo de Estado. El Decreto 512 del Congreso de la Repblica fue la base fundamental de la regulacin del Ministerio Pblico desde 1948. En este decreto aparecen ya algunas funciones de ms protagonismo en el proceso penal, como la de intervenir cuando el delito afectara los intereses del Estado o de la Hacienda Pblica: "intervenir en los casos penales de accin pblica cuando la pena a imponer no fuera menor a cinco aos de prisin correccional", as como la de "presentar querellas y formalizar acusacin" en representacin de los menores que, habiendo sido sujetos pasivos del delito de accin privada, no recibieren la proteccin de la justicia por negligencia o pobreza de sus padres o representantes legales.

38 39

Herrarte. Op. cit., p. 96.

Lase de aqu en adelante: Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. En la realidad no exista tal limitante debido a que los miembros del Consejo de Estado eran siempre personas comprometidas con el Presidente de la Repblica; sin embargo, se toma en cuenta la idea fundamental de que el nombramiento del titular de tan importante cargo no deba ser de manera caprichosa y antojadiza.
40

Con la promulgacin del Cdigo Procesal Penal contenido en el Decreto 52-73 del Congreso, se le da el carcter esencial de rgano encargado de la persecucin penal.41 No obstante, el citado decreto continu regulando un proceso penal inquisitivo en el que el juez tena el deber de impulsarlo de oficio, provocando que la participacin del Ministerio Pblico no fuera indispensable para el desarrollo de ste.

Con la aprobacin del actual Cdigo Procesal Penal, contenido sustancialmente en el Decreto 51-92 del Congreso de la Repblica, se introduce un proceso penal de carcter predominantemente acusatorio, en el que uno de los pilares fundamentales es la divisin de la actividad investigativa, acusadora y juzgadora en entes distintos para brindar la objetividad que debe conllevar cualquier proceso que pretende limitar derechos fundamentales de una persona. Se adecua la Constitucin de 1985 mediante la reforma aprobada en el ao 1993 por el Congreso de la Republica, y se establece la separacin del Ministerio Pblico, cuya funcin primordial se circunscribe al ejercicio de la accin penal pblica, y de la Procuradura General de la Nacin, cuya funcin primordial se circunscribe a la defensa de los intereses del Estado mediante su representacin y la asesora a las entidades del mismo. El proceso se complementa con la aprobacin del Decreto 40-94 del Congreso de la Repblica, que contiene la esencia de la organizacin del Ministerio Pblico. A partir de ese momento, el Estado configura una institucin especfica para la defensa de los derechos de la poblacin en Guatemala, mediante la persecucin penal de manera objetiva y sistemtica de los actos que lesionan los valores de convivencia pacfica de la sociedad guatemalteca. 3. Ubicacin del Ministerio Pblico dentro de la administracin pblica La definicin de la ubicacin del Ministerio Pblico dentro de la administracin pblica es uno de los puntos de debate que hace algn tiempo atrs se viene librando sin que a la fecha exista unanimidad al respecto. Hay quienes propugnan por un rgano del Poder Ejecutivo; otros que lo prefieren como un rgano jurisdiccional al igual que los rganos judiciales; y quienes lo prefieren como un rgano completamente autnomo dado a que ste representa los intereses de la poblacin dentro de los procesos penales.42

El artculo 68 del decreto citado regul que "el ejercicio de la accin penal corresponde esencialmente al Ministerio Pblico, pudiendo ejercerla adems, los agraviados y cualquier guatemalteco."
41

Sobre este punto comenta Carneluti, Francesco. Lecciones de Derecho Procesal Penal, Tomo I, 4a. edicin, Editorial Luz, Italia, 1980, p. 139.
42

Evidentemente, en el plano legal guatemalteco se ha decidido dotar de cierta autonoma al Ministerio Pblico;43 sin embargo, an no en la medida que doctrinariamente gana terreno en la actualidad como lo es el hecho que el nombramiento del Fiscal General sea producto de la voluntad del pueblo,44 quien finalmente es el que delega la representacin de sus intereses y la defensa de sus derechos mediante el proceso penal al Ministerio Pblico. Adems, la autonoma de un ente que representa los intereses de la poblacin dentro de un proceso penal y no los intereses de gobierno alguno como en sus orgenes, amerita de una autonoma no solamente funcional sino tambin en la definicin de su presupuesto de manera que se garantice la independencia en el desarrollo de sus funciones; situacin que no contempla la legislacin guatemalteca.45 Esta debilidad en el plano legal abre puertas para que puedan ejercitarse presiones sobre un ente que, al igual que los otros que intervienen en el sistema de administracin de justicia, necesitan gozar de una total y absoluta independencia. El Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (agdh) es determinante en la obligacin adquirida por el Estado respecto a la autonoma del Ministerio Pblico: "El Gobierno de la Repblica de Guatemala, reitera su voluntad de respetar su autonoma, y de proteger la libertad de accin frente a presiones de cualquier tipo u origen, a fin de que goce plenamente de las garantas y medios que requiera para su eficiente actuacin."46 Cabe destacar que una de las formas en que recientemente se ha presionado a los rganos del sistema de administracin de justicia, es en lo relativo a la aprobacin de su presupuesto.47 Respecto al tema presupuestario, que evidentemente hemos querido abordar en este apartado como un indicador de la existencia de una verdadera autonoma del Ministerio Pblico, el afpc establece el compromiso del gobierno a "dotar al Ministerio Pblico de mayores recursos financieros para avanzar en su modernizacin tecnolgica y para ampliar su cobertura al interior del pas () En este sentido, el Gobierno se propone incrementar para el ao 2000, el gasto pblico efectivo destinado al Organismo Judicial y al Ministerio Pblico, en relacin con el pib, en 50% respecto al gasto destinado en 1995."48

El artculo 251 de la Constitucin Poltica le da "autonoma de funciones", as lo indica tambin la Ley Orgnica del Ministerio Pblico (LOMP).
43 44

Cfr. Carneluti. Op., cit., p. 140.

El prrafo 2, artculo 3, de la LOMP slo establece que el Ministerio Pblico tendr anualmente una partida en el presupuesto general de la nacin y sus recursos los administrar de manera autnoma en funcin de sus propios requerimientos.
45 46 47

agdh, inciso 2.2.

De dominio pblico son los casos denunciados en los distintos medios de comunicacin respecto al presupuesto de la Corte de Constitucionalidad, del Organismo Judicial y del propio Ministerio Pblico, con el agravante de declaraciones pblicas de funcionarios del Estado que pretendan justificar tal accin del Legislativo con base en apreciaciones de que dichos rganos haban aplicado la ley en favor de sectores contrarios a los intereses del gobierno actual.

El sentido del acuerdo era el de actualizar, para el ao 2000, un presupuesto adecuado para el correcto funcionamiento del Ministerio Pblico; pero, obviamente, de all en adelante el presupuesto sugerira siempre un crecimiento para poder lograr un despliegue fsico y tcnico del Ministerio Pblico a todo el territorio nacional. En consecuencia, no es suficiente determinar el cumplimiento del acuerdo referido nicamente con la evaluacin in strictu de que al ao 2000, el gobierno efectivamente haba asignado al Ministerio Pblico un presupuesto que superaba el 50% del asignado en 1995 con relacin al pib.49 De 91,844 millones de quetzales asignados en 1995, que representaron el 0.08% del pib, se elev a 317,457 millones de quetzales el presupuesto del Ministerio Pblico en el ao 2000, lo que represent el 0.21% del pib, confirmndose as un aumento de ms del 50% con relacin al ao 1995. No obstante, en el ao 2002 el presupuesto aprobado para este ente es recortado de tal forma que su presupuesto correspondi nicamente al 0.15% del pib. Para el 2003 se aprob un aumento que hara llegar el presupuesto a un porcentaje de 0.19 del pib, lo cual an se queda corto frente al 0.23% que lleg a obtener en el ao 2001.50 En consecuencia, es necesario que se determine un marco legal que garantice la independencia financiera de la institucin no solamente en cuanto a su ejecucin sino desde la mera definicin de su presupuesto anual. 4. Caractersticas del Ministerio Pblico Doctrinariamente, se asocian al Ministerio Pblico las caractersticas51 fundamentales de:

Unidad, mediante la cual se determina que aunque un ente est conformado por varias personas, todas ellas conforman un solo rgano y estn sometidas a una misma direccin.

Indivisibilidad, caracterstica que identifica la facultad de que el rgano acusador sea representado por cualquiera de los funcionarios que lo conforman y que tengan los requisitos legales para hacerlo. Independencia, adems de ser un principio fundamental en los Estados Democrticos, es una caracterstica que establece la total ausencia de vnculo alguno de sujecin a otro organismo o poder del Estado, sino nicamente a la ley. Jerarqua, caracterstica que hace nfasis al orden interno que existe entre los funcionarios que integran el Ministerio Pblico, pues estn adscritos en posicin subordinada al jefe superior.

48 49

afpc, inciso 14.a.

Como lo indica el informe de wola. Hacia el Estado de Derecho en Guatemala, Gua sobre compromisos, recomendaciones y nivel de cumplimiento, Guatemala, abril de 2001, p. 7. Grupo Pro Justicia y Fundacin Myrna Mack. Anlisis econmico del presupuesto: sector justicia, aos 1998-2002 y Proyecto de presupuesto 2003, Polica Nacional Civil, Sistema Penitenciario, Ministerio Pblico, Organismo Judicial, Instituto de Defensa Pblica Penal, Guatemala, octubre de 2002, p. 28.
50

Propuestas por Florin, Eugenio. Elementos de Derecho Procesal Penal, 2a. edicin, Porra, Argentina, 1985, p. 198.
51

La regulacin legal del Ministerio Pblico en Guatemala arroja un balance positivo en cuanto a las caractersticas sealadas. En el artculo 5 de su Ley Orgnica, establece las caractersticas de unidad, indivisibilidad y jerarqua; y en el artculo 3 resalta la caracterstica de autonoma funcional. Se resaltan tambin estas caractersticas en la sentencia de la Corte de Constitucionalidad del Expediente 662-94.52 En la LOMP, aprobada por el Congreso de la Repblica, se observaba53 una limitacin de tipo funcional por medio de la cual se facultaba al Presidente de la Repblica a emitir instrucciones generales al jefe del Ministerio Pblico para que oriente sus funciones. Dichas instrucciones, segn la ley, no eran vinculantes pero si el Fiscal General las rechazaba, el presidente tena la potestad de acudir al Organismo Legislativo a fin de que se pronunciara mediante acuerdo legislativo sobre la procedencia de dichas instrucciones, en cuyo caso seran obligatorias para el Ministerio Pblico.

Afortunadamente, estas disposiciones fueron declaradas 54 que con un inconstitucionales por la Corte de Constitucionalidad, criterio acertado advirti que mediante ese tipo de injerencias externas a la institucin se violentaba la norma constitucional que otorga autonoma funcional al Ministerio Pblico. Lo que s qued vigente en el artculo 4 de la LOMP, por no haber considerado la Corte de Constitucionalidad una violacin a la autonoma funcional otorgada en la Constitucin al Ministerio Pblico, es lo relativo a la facultad legal de que el presidente invite con carcter de obligatoriedad al Fiscal General a acudir a las juntas de gabinete, con voz pero sin voto, cuando lo considere oportuno. Aun cuando la intencin de la ley es buena en el sentido que all se puede coordinar acciones de poltica criminal, no es recomendable que tal invitacin sea de carcter obligatorio. De ms est mencionar que hasta el momento no se ha aprovechado esta disposicin legal para que el Ejecutivo pueda coordinar acciones a travs de los distintos ministerios con el Fiscal General, a efecto de impulsar acciones que fortalezcan la seguridad ciudadana, especialmente la de carcter preventivo.55

Sentencia del Expediente 662-94, Corte de Constitucionalidad, del 14 de junio de 1995, Gaceta No. 36, p. 3.
52

A parte de la ya comentada limitacin de la autonoma presupuestaria.

53 54

Cfr. Sentencia del Expediente 662-94.

Tambin consideramos que la disposicin relativa a la remocin del Fiscal General por parte del Presidente de la Repblica debido al "mal desempeo en las obligaciones del cargo"56 es otra puerta abierta a la probable interferencia del Poder Ejecutivo en esta entidad, debido a la subjetividad de dicho trmino; sin embargo, esta disposicin tambin contina vigente. 5. Organizacin del Ministerio Pblico El Ministerio Pblico en Guatemala se encuentra estructurado de la siguiente manera: 5.1 Fiscala General de la Repblica La Fiscala General est a cargo del Fiscal General de la Repblica, quien es el responsable del buen funcionamiento del Ministerio Pblico. Es nombrado por el Presidente de la Repblica mediante un

procedimiento constitucionalmente previsto. ste pretende limitar al mximo el nombramiento subjetivo que predomina en muchas instancias del Estado; sin embargo, no es suficiente la sola limitacin legal de que el nombramiento se haga de entre una nmina de seis candidatos propuestos por una comisin postuladora. La experiencia nos ha enseado que es indispensable la absoluta y total transparencia y publicidad del desarrollo del proceso de seleccin de los seis candidatos postulados para que la poblacin pueda pronunciarse sobre los aspirantes. La sociedad civil organizada, especialmente las instituciones que conforman el Grupo Pro Justicia,57 han abierto una brecha importante en la exigencia de la transparencia y objetividad con que se debe desarrollar el proceso de seleccin de los seis candidatos a la nmina de postulacin; siendo de vital importancia la definicin de los aspectos a valorarse en los candidatos, y los razonamientos que motivan a la comisin a seleccionar o rechazar a los aspirantes.58

S se observa en la Memoria de labores del Ministerio Pblico del ao 2001, la suscripcin de convenios entre la Fiscala General y el Ministerio de Economa, con el Ministerio de Gobernacin relativa a la corrupcin. Resalta tambin el convenio entre el Ministerio Pblico y el Ministerio de Gobernacin, suscrito en julio de 2002, relativo a la coordinacin para la eficacia de la investigacin criminal.
55 56 57

LOMP, artculo 14.

Una alianza de organizaciones sociales interesadas en el fortalecimiento del Estado de Derecho mediante un sistema de justicia democrtico, conformada por: Madres Angustiadas, Fundacin Myrna Mack, iccpg, y fads.

Asimismo, es indispensable sealar que el marco legal guatemalteco contiene el mnimo y no la totalidad de las caractersticas que deben ser consideradas para el nombramiento del Fiscal General de la Repblica. Los requisitos exigidos por nuestra Constitucin son: ser guatemalteco de origen, ser de reconocida honorabilidad, estar en el goce de sus derechos ciudadanos, ser abogado colegiado, tener ms de cuarenta aos y, haberse desempeado durante un perodo completo como magistrado de la Corte de Apelaciones u otro similar o bien tener como mnimo diez aos de ejercicio profesional. A este perfil, el Grupo Pro Justicia aade otras caractersticas que si bien no se encuentran enmarcadas en la ley, deben ser incorporadas

como parte de la evaluacin que la comisin de postulacin realice sobre los aspirantes, toda vez no rian con la ley sino que estn a favor de la mejor seleccin del funcionario que ejercer los intereses de la poblacin en los procesos penales de accin pblica. 5.2 Consejo del Ministerio Pblico Este rgano se integra59 por el propio Fiscal General, quien lo preside; tres representantes de los fiscales distritales, fiscales de seccin y agentes fiscales, y tres miembros electos por el Organismo Legislativo de entre los postulados a Fiscal General de la Repblica. Sus funciones son tanto de carcter asesor y consultivo, como de rgano deliberante en algunos asuntos. No obstante, se observa en las memorias de labores de por lo menos los ltimos cinco aos, que este rgano no ha asumido su rol de asesor en los aspectos que se refieren a la implementacin de una poltica de persecucin penal efectiva. Probablemente, la debilidad se deba a una rigurosa interpretacin del numeral 4, artculo 18 de la LOMP, donde se le asigna la funcin de asesorar al Fiscal General de la Repblica cuando l lo requiera. Se observa en las memorias de labores del Ministerio Pblico una inclinacin del Consejo a desarrollar funciones de carcter ms administrativo, tales como la evaluacin de expedientes de aspirantes a la carrera fiscal, el conocimiento de las apelaciones de sanciones impuestas a agentes fiscales, la aprobacin de la creacin de unidades administrativas del Ministerio Pblico o de otras fiscalas, y otras funciones similares.

Campaa por la Transparencia en el nombramiento del Fiscal General, desarrollada durante el ao 2001 por el Grupo Pro Justicia.
58 59

LOMP, artculo 17.

Asimismo, no se tiene conocimiento del desarrollo de la facultad otorgada al Consejo del Ministerio Pblico en el artculo 21 de la LOMP: "El Consejo podr citar al Director de la Polica Nacional y los Funcionarios de los dems rganos de seguridad del Estado para que rindan informes y opiniones. Estos Funcionarios estn obligados a asistir ante el llamado del Consejo. Los Funcionarios que incumplan el requerimiento incurrirn en el delito de desobediencia y sern sancionados de conformidad con la ley. Tambin podr invitar a los directores de los centros penitenciarios o a cualquier otra persona

calificada para que participe en sus deliberaciones, con voz pero sin voto." Esta facultad es una herramienta importante para que el Consejo del Ministerio Pblico pueda erradicar los tan sealados60 problemas de falta de coordinacin entre el Ministerio Pblico y entidades como la PNC, el sistema penitenciario, y otros; pero que lamentablemente no ha sido utilizada pese a que tal deficiencia de descoordinacin aparece en las memorias de labores del Ministerio Pblico como uno de los obstculos que el propio ente ha detectado.61 La pasividad y poca trascendencia del papel del Consejo del Ministerio Pblico en la definicin, supervisin y control de la poltica de persecucin penal impulsada por el Fiscal General puede tener explicacin en la conformacin real del mismo, en la que se nota ausencia de los tres representantes externos a la institucin que son nombrados por el Congreso de la Repblica de entre los candidatos postulados por la comisin de postulacin. Esto ha provocado que el Consejo se convierta en un rgano con poco o nada contrapeso en las decisiones del Fiscal General, pues sus miembros son representantes de fiscales de seccin, de distrito y de agentes fiscales; pero que en concreto se encuentran en cierta relacin de jerarqua ante el Fiscal General. Adems, debe tomarse en cuenta que el nombramiento de stos en el Consejo est previsto para un perodo de dos aos, luego del cual deben regresar a su cargo normal dentro de la institucin bajo la dependencia del Fiscal General.

Al respecto de la descoordinacin entre el Ministerio Pblico y otros entes vanse varios informes de minugua sobre derechos humanos, especialmente los recientes: Noveno informe..., prrafo 93; Dcimo informe..., prrafo 89; y Undcimo informe..., prrafos 105 y 106. Comisin Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia. Acuerdos de Paz y Justicia en Guatemala: Un balance, informe presentado ante el Grupo Consultivo, Guatemala, febrero de 2002, punto 1.3. Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Independencia de Jueces, Magistrados y Abogados a la Comisin de Derechos Humanos. Informe de la visita de seguimiento a Guatemala, Guatemala, mayo de 2001, p. 14. Asociacin Madres Angustiadas, fads, e iccpg. Propuesta Poltico Criminal para la eficacia de la Investigacin Criminal, Guatemala, junio de 2001. Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (asies). Informe sobre el proceso de modernizacin y fortalecimiento del sistema de justicia: Avances y dificultades, Guatemala, 2001, p. 22.
60

Cfr. como mnimo Ministerio Pblico. Memoria de labores, Guatemala, 1999 y 2000.
61

Dos situaciones son importantes de sealar como probables soluciones a la debilidad del Consejo.

La primera de ellas se refiere a que en la LOMP se estipule de manera taxativa un rol ms protagnico del Consejo en cuanto a la recomendacin de orientar la poltica de persecucin penal del Ministerio Pblico. Verbigracia, la facultad relativa a impartir instrucciones generales al Fiscal General que se le otorg al Presidente de la Repblica en el artculo 4, debera estar regulada ms bien para el Consejo del Ministerio Pblico. La segunda situacin se refiere a la implementacin legal de un procedimiento que permita conformar el Consejo del Ministerio Pblico con personas ajenas a las postuladas por la comisin de postulacin, en caso de que los seleccionados por el Congreso para tal funcin renuncien como ha sucedido en los ltimos perodos. Este nombramiento debera hacerse en coordinacin con la comisin de postulacin a efecto de que se delimite el nombramiento de dichos miembros a los candidatos ms idneos.

En sntesis, debe indicarse que el Consejo del Ministerio Pblico es un rgano al cual debe fortalecerse poltica y jurdicamente a efecto de que se convierta en un ente determinante en la definicin, control y supervisin de la poltica de persecucin penal del Ministerio Pblico. Hasta ahora no se ha observado ninguna iniciativa real en pro del fortalecimiento del mismo, aun cuando el gobierno se comprometi al "fortalecimiento del papel del Consejo del Ministerio Pblico en la fijacin de polticas y supervisin de actuaciones".62 Lejos de ello, se ha observado con preocupacin un intento de la bancada oficial en el Congreso de la Repblica de eliminar este ente mediante el proyecto de ley de investigacin criminal, en el cual, entre otros aspectos negativos, se sustitua a este rgano y se le conferan a un fiscal general operativo superpoderes que ni siquiera se han pensado en asignar al Consejo del Ministerio Pblico.63

Discurso del presidente de copredeh, Vctor Hugo Godoy, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Washington DC, 3 de marzo de 2000, citado en wola. Op. cit., p. 8.
62

iccpg. Anlisis del Anteproyecto de ley de Investigacin Criminal, documento interno de trabajo, Guatemala, 2001.
63

5.3 Fiscalas de Distrito rganos a cargo de un fiscal de distrito, cuya funcin principal es la de ejercer las funciones del Ministerio Pblico en un territorio determinado del pas. El despliegue del Ministerio Pblico en todo el territorio nacional es de vital importancia para el desarrollo eficaz de la persecucin penal otorgada a dicho ente; por lo que uno de los elementos fundamentales de fortalecimiento del Ministerio Pblico debe ser la creacin de unidades fiscales que brinden atencin ciudadana, como mnimo, en todas las cabeceras municipales. El afpc establece, en el inciso 14, literal a), el compromiso del gobierno respecto a "dotar al Ministerio Pblico de mayores recursos financieros para () ampliar su cobertura en el interior del pas". Actualmente, el Ministerio Pblico cuenta con 22 Fiscalas de Distrito ubicadas en las cabeceras departamentales, y 13 Fiscalas Municipales que coordinan su funcin con las departamentales.64 Se desconocen los criterios que orientaron a la administracin del Ministerio Pblico a abrir las Fiscalas Municipales en stos y no en otros municipios. Las memorias de labores, que incluyen las recomendaciones emanadas del Consejo para su creacin, no hacen referencia a ninguna motivacin que aclare las razones de esta seleccin. En especial, no se conoce ninguna coordinacin con el Ministerio de Gobernacin o la direccin general de la PNC para analizar los ndices de criminalidad y tipologas de delitos cometidos a nivel municipal y determinar los lugares prioritarios en que las fiscalas deben abrirse progresivamente a nivel municipal. Previendo la dificultad de despliegue del Ministerio Pblico, la LOMP estableci que en los municipios del interior donde no hubieren fiscales del Ministerio Pblico, actuarn los sndicos municipales en representacin del Ministerio Pblico para la aplicacin del criterio de oportunidad, salvo que el fiscal de distrito ejerza la funcin por s mismo o designe a un agente fiscal o auxiliar fiscal para que se haga cargo de los asuntos.

Las 13 Fiscalas Municipales son: Coatepeque, Quetzaltenango; Santa Luca Cotzumalguapa, Escuintla; Amatitln, Mixco, San Juan Sacatepquez y Villa Nueva, Guatemala; Santa Eulalia, Huehuetenango; Poptn y La libertad, Petn; Nebaj, Quich; Santiago Atitln, Solol; Malacatn e Ixhigun, San Marcos.
64

Ministerio Pblico. Proyecto de presupuesto 2003, Guatemala, 2003, p. 2.

An cuando han existido esfuerzos de la Unidad de Capacitacin para preparar a los sndicos municipales sobre la competencia que les confiere la ley, es reiterado el sealamiento de los jueces de paz del interior de la Repblica sobre la ausencia de los sndicos municipales como uno de los principales obstculos en el otorgamiento de criterios de oportunidad.65 Consecuentemente, se infiere que ni siquiera en este aspecto puntual existe una cobertura de las funciones del Ministerio Pblico en los municipios donde no existe representacin oficial de este ente. Es importante sealar que el actual Fiscal General ha publicado en su plan de trabajo, como un componente de la reingeniera de la institucin para hacerla ms eficiente, el despliegue del Ministerio Pblico hacia todas las cabeceras municipales de Guatemala. Para el 2003, el Ministerio Pblico se fij como meta la creacin de 60 nuevas Fiscalas Municipales para que la cobertura, a finales del 2003, sea del 29% de los municipios del pas.66 El 29 de agosto de 2002 se desarroll la denominada "Primera Reunin Nacional de Poderes Locales y la Fiscala General" donde el Fiscal General present a los alcaldes municipales la meta de despliegue a nivel municipal del Ministerio Pblico con la cooperacin de los respectivos concejos municipales. Como producto de la reunin se firm un convenio marco de cooperacin que entre otros aspectos incluye el compromiso de los alcaldes municipales de gestionar la construccin e implementacin de las Fiscalas Municipales, as como la donacin de terrenos y el apoyo material necesario para el establecimiento de las mismas.67 Este tipo de iniciativas son indispensables para que el sistema de justicia pueda atender de una mejor manera a la poblacin del interior de la Repblica; sin embargo, sufren de una deficiencia sustancial: la ausencia de coordinacin con los restantes rganos del sistema de justicia a efecto de que su despliegue haga viable el funcionamiento del sistema de justicia de manera pronta y eficaz. El solo despliegue del Ministerio Pblico a travs de las Fiscalas Municipales no es suficiente para garantizar la atencin por parte del sistema de seguridad y justicia a la poblacin del interior de la Repblica. Se requiere un despliegue coordinado del Servicio de Investigacin Criminal de la PNC, del Instituto de la Defensa Pblica Penal y, por supuesto, de un desarrollo de funciones sustantivas que

han sido recortadas por va legal a los Juzgados de Paz, que son los que predominan en las cabeceras municipales.68

iccpg, proyecto prored. Informes de evaluacin de talleres de capacitacin a Jueces de Paz, documentos internos de trabajo, Guatemala, 2002.
65 66 67

Ministerio Pblico. Proyecto de presupuesto..., op. cit., p. 6.

Ministerio Pblico. Informe de los primeros 100 das de administracin del nuevo Fiscal General, Guatemala, 2002, p. 9.

En concreto, el despliegue territorial de los rganos que ejercen funciones en el sistema de seguridad y justicia del Estado debe ser un elemento fundamental de un plan de poltica criminal de los rganos del sector justicia y no acciones aisladas de cada uno de ellos. La creacin de Centros de Administracin de Justicia (caj)69 en el interior de la Repblica, principalmente en los lugares donde el enfrentamiento armado interno produjo mayores daos a la poblacin por la no funcionalidad del sistema de justicia, es una buena iniciativa pero no puede suplir la necesidad real de despliegue que la poblacin reclama con justa razn en el interior de la Repblica, debido a los altos costos y a la lentitud que representara el despliegue de estos rganos a todos los municipios de la Repblica bajo la condicin de contar con un edificio propio que rena todas las oficinas de los mismos.70 5.4 Fiscalas de Seccin Son las unidades a cargo de un fiscal de seccin, cuya funcin principal es la de ejercer las funciones del Ministerio Pblico concretamente en las reas temticas que se le asignen. La LOMP cre originalmente ocho Fiscalas de Seccin,71 de las cuales dos72 fueron redefinidas y absorbidas mediante la Fiscala contra la Corrupcin. Actualmente, el

Estas funciones han sido devueltas en forma parcial mediante la ms reciente reforma al Cdigo Procesal Penal, que entrara en vigencia a finales del mes de marzo de 2003, nicamente en los lugares donde el Juez de Paz sea abogado. Cfr. artculo 3 del Decreto 51-2000 del Congreso de la Repblica, que reforma el
68

artculo 44 del Cdigo Procesal Penal, publicado en el Diario Oficial el 24 de septiembre de 2002, pp. 1-3.
69 70

Proyecto canalizado mediante la imasp.

De las 60 Fiscalas Municipales que el Ministerio Pblico se plante como meta para el 2003, slo ocho responden a la creacin de caj. Fiscala de Delitos Administrativos, Fiscala de Delitos Econmicos, Fiscala de Delitos de Narcoactividad, Fiscala de Delitos contra el Ambiente, Fiscala de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibicin Personal, Fiscala de Menores o de la Niez, Fiscala de Ejecucin y Fiscala de la Mujer.
71

Las fiscalas absorbidas por la Fiscala contra la Corrupcin fueron la Fiscala de Delitos Administrativos y la Fiscala de Delitos Econmicos; no obstante, debe sealarse que en el Proyecto de presupuesto 2003 del Ministerio Pblico, inexplicablemente se hace mencin del funcionamiento de estas dos fiscalas durante el ao 2002, p. 2.
72

Ministerio Pblico cuenta con nueve Fiscalas de Seccin73 y dos ms que se contabilizan como Fiscalas Adjuntas a la de Narcoactividad, que funcionan en Quetzaltenango e Izabal de manera regional. La idea fundamental de la creacin de las Fiscalas de Seccin, es la de perseguir penalmente de manera especializada cierta tipologa de delitos que, por su complejidad y/o alto grado de aparecimiento en la realidad social, as lo requiere de conformidad con los criterios polticocriminales del Fiscal General. Con un sentido un poco ambiguo, se han instaurado las denominadas "Fiscalas Especiales" siguientes: la de delitos contra periodistas y contra sindicalistas; la de delitos contra operadores de justicia; y la de delitos cometidos contra activistas de derechos humanos. Consideramos que las "Fiscalas Especiales" no aparecen reguladas en el marco legal de la institucin. La nica referencia que aparece en la LOMP74 es la relativa a la facultad de contratar "fiscales para casos especficos"75 cuando sea necesario garantizar la independencia de los fiscales en la investigacin y promocin de la persecucin penal. Es decir, que los fiscales especiales son contratados excepcionalmente para impulsar la persecucin penal de delitos (ya cometidos) que por su naturaleza comprometen la independencia de la institucin o bien ameritan de un conocimiento o experiencia particular que no poseen los miembros de las Fiscalas de Seccin. Se entiende que por su

excepcionalidad, la funcin del fiscal especial concluye con el caso o los casos concretos para los cuales fue contratado. En consecuencia, las denominadas "Fiscalas Especiales" que aparecen en la estructura orgnica del Ministerio Pblico son, fcticamente, Fiscalas de Seccin y as deben considerarse para su eficaz organizacin. Respecto a la ampliacin de las correspondientes Fiscalas de Seccin, hay quienes se pronuncian a favor de esta tendencia, siempre que su creacin se enmarque dentro de una poltica institucional de persecucin penal que prioriza el combate de determinados delitos que afectan gravemente la sociedad,76 y quienes recomiendan su mesura.77

A las citadas en los dos anteriores pies de pgina, deben agregarse la Fiscala contra el Crimen Organizado, la Fiscala de Delitos contra la Propiedad Intelectual, y la Fiscala de los Pueblos Indgenas.
73 74 75 76 77

LOMP, artculo 44. A stos se refiere en su epgrafe la ley "Fiscales Especiales". Cfr. asies. Op. cit., p. 26.

Entrevista personal a consultores nacionales e internacionales de distintos proyectos de apoyo al Ministerio Pblico, como parte del presente trabajo de investigacin, enero de 2003.

Primordialmente, se recomienda la mesura en cuanto a la tendencia de abrir ms Fiscalas de Seccin, debido a las dificultades prcticas que representa el ejercicio de la persecucin penal de determinados delitos en toda la Repblica por el personal de una oficina que necesariamente debe asentarse en un lugar determinado del territorio nacional.78 Derivado de ello, en la prctica las Fiscalas Distritales asumiran de mejor manera la atencin de algunos de los delitos que se otorgan a las Fiscalas de Seccin, pues el traslado de los casos hasta la sede principal produce demoras que se traducen en grandes obstculos para la persecucin penal as como en desconfianza de las vctimas para continuar los procesos penales.79 Por ello, se recomienda que la apertura de Fiscalas de Seccin forme parte de un plan estratgico del Fiscal General y no responder nicamente a los intereses de los diferentes sectores de la poblacin,

que sin duda desean una Fiscala de Seccin para los temas de su inters.80 Independientemente de los criterios que hasta ahora hayan inspirado a los ltimos dos fiscales generales de la institucin para crear nuevas Fiscalas de Seccin o las denominadas Fiscalas Especiales, existe en las recomendaciones de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (ceh), un criterio poltico-criminal suficiente para la creacin de una Fiscala de Seccin o la contratacin de fiscales especiales. Nos referimos concretamente a la recomendacin siguiente: "Que los poderes del estado cumplan y hagan cumplir en todos sus trminos y en relacin con el resto del ordenamiento jurdico guatemalteco la Ley de Reconciliacin Nacional, persiguiendo, enjuiciando y castigando los delitos cuya responsabilidad penal no se extingue en virtud de dicha ley, particularmente, segn dispone el artculo 8, los delitos de genocidio, tortura y desaparicin forzada, as como aquellos delitos que sean imprescriptibles o que no admitan la extincin de la responsabilidad penal de conformidad con el derecho interno o los tratados internacionales ratificados por Guatemala."81 Con un poco de voluntad poltica, el Fiscal General de la Repblica podra organizar una fiscala que atendiera un gran nmero de casos que por este tipo de delitos se han denunciado a nivel nacional sin que hasta la fecha se haya logrado impulsar efectivamente alguno de ellos. Tampoco se ha utilizado la facultad que otorga el artculo 29 de la LOMP82 para tratar de revertir esa situacin la cual ha llevado a organizaciones como la Fundacin Rigoberta Mench a acudir a la Audiencia Espaola bajo el amparo de la jurisdiccin universal de los delitos contra la humanidad, para tratar de impulsar esta clase de procesos penales cuya obligacin compete al Ministerio Pblico.

Salvo las dos Fiscalas de Delitos de Narcoactividad adjuntas que funcionan en Quetzaltenango e Izabal; ninguna otra tiene su sede en el interior de la Repblica.
78

Verbigracia, los delitos cometidos en el mbito de la violencia intrafamiliar, pese a que la competencia de la Fiscala de la Mujer ha sido delimitada a los municipios del departamento de Guatemala.
79

As, podramos tener tantas Fiscalas de Seccin inoperantes como temas de inters existentes en los distintos grupos sociales.
80

ceh. Guatemala, Memoria del silencio, Litoprint, Guatemala, 1999, Conclusiones y recomendaciones, recomendacin 46, p. 60.
81

5.5 Agencias fiscales Son unidades a cargo de un agente fiscal, cuya funcin primordial es ejercer la persecucin penal de los delitos que le sean asignados conforme a la distribucin de casos que realiza la Fiscala Distrital o la Fiscala de Seccin a la cual pertenecen. Actualmente, se ha logrado unificar la estructura organizativa de las agencias fiscales con un agente fiscal, tres auxiliares fiscales, y tres oficiales. En la prctica, sin embargo, suelen encontrarse varias agencias fiscales que tienen ausencia de personal por enfermedad, suspensiones, y otras causas que limitan su funcin. Una probable solucin a este problema que en papel suele verse irrelevante, pero que en el plano prctico genera serios obstculos para la eficacia de la persecucin penal, es la creacin de un staff de agentes fiscales, auxiliares fiscales y oficiales suplentes que sean nombrados para realizar sus funciones en cualquier parte del territorio nacional donde se necesiten.83 La saturacin de trabajo de los agentes fiscales es, si no la nica, una de las principales causas de los pobres resultados que se observan en las tareas encargadas al Ministerio Pblico. Este mal fue sealado en el afpc, y es compromiso del Estado buscar la forma de "liberar a Fiscales de tareas que recarguen su labor e impiden su dedicacin plena a tareas que le son propias."84

"El Fiscal General de la Repblica, los Fiscales de Distrito y Fiscales de Seccin podrn solicitar la asesora de entidades pblicas o privadas para formar equipos interdisciplinarios de investigacin para casos especficos. Tambin podrn aceptar la colaboracin gratuita de alguna persona, asociacin de ciudadanos u organismos de Derechos Humanos que tengan inters en realizar una investigacin especfica. Estos colaboradores sern nombrados para que realicen la investigacin y persecucin penal que se les asign; concluida la misma, cesarn en su funcin. Tendrn las mismas facultades, deberes, preeminencias e inmunidades que los agentes fiscales, pero siempre actuarn bajo la supervisin de la autoridad que los hubiere nombrado." LOMP, artculo 29.
82

Similar forma a la prevista en el Organismo Judicial para los jueces suplentes.

83 84

afpc, numeral 16, inciso a).

Debido a las necesidades que el servicio requiere, es comn que los fiscales de distrito y de seccin asuman la direccin de una agencia fiscal, producindose as saturacin de funciones directivas, administrativas y de persecucin penal.85 Mientras no se cumpla con el compromiso de separar las funciones administrativas de las propias que debe ejecutar un agente fiscal (incluyendo a los fiscales de seccin o de distrito que asumen la direccin de una agencia fiscal) ser difcil revertir la situacin del bajo nivel acadmico y profesional de los fiscales detectado por minugua86 y las consecuentes tasas tan bajas de efectividad en su funcin.

Entre las funciones que un fiscal de distrito y de seccin realiza estn:

85

i. Funciones en el mbito de la persecucin penal. A) Planifica, organiza, dirige y controla el ejercicio de la accin y persecucin penal que realiza la Fiscala en general. B) Verifica que el personal de la Fiscala cumpla las instrucciones del Fiscal General de la Repblica, en lo que atae a la persecucin penal. C) Dicta instrucciones generales, acordes con las del Fiscal General, para fijar poltica criminal en la regin o rea de persecucin penal. D) Verifica el funcionamiento de la Fiscala conforme al modelo de organizacin adoptado por el Ministerio Pblico y establece los correctivos necesarios. E) Controla las mesas de trabajo de las agencias que integran la Fiscala con el objeto de conocer el avance de las actuaciones y gira las instrucciones que considere pertinentes para su agilizacin y efectivo desarrollo. F) Dirige y supervisa que el personal de la Fiscala haga uso correcto de todos los sistemas de registro, as como de cualquier otro instrumento tcnico administrativo que deba ser utilizado conforme a las instrucciones del Fiscal General. G) Dirige la organizacin y uso del sistema de archivo de expedientes y el almacn de evidencias de la Fiscala para garantizar su correcto funcionamiento. H) Elabora el programa de turno de la Fiscala y verifica su cumplimiento. I) Realiza gestiones para la suscripcin de convenios para obtener fcil acceso a informacin relevante en el combate al crimen o conseguir el concurso de peritos y expertos en diversos campos dentro del proceso de investigacin. J) Coordina con los juzgados y tribunales los mecanismos necesarios para evitar dilaciones procesales innecesarias y agilizar la resolucin de solicitudes de urgencia (allanamientos, rdenes de detencin, etc.). K) Establece los canales de comunicacin y control con las fuerzas de seguridad de su regin o rea, debiendo impartir las instrucciones que resulten convenientes. L) Resuelve los conflictos de asignacin de casos entre las agencias fiscales. M) Realiza a travs de instruccin especfica debidamente motivada, la reasignacin de casos entre agencias fiscales por razones de sobrecarga de trabajo, de mal

desempeo del responsable o por la especial importancia de un caso. N) Realiza reuniones mensuales de trabajo o cuando el caso amerite, con los agentes fiscales para revisar y establecer los criterios de persecucin penal de la Fiscala. ) Realiza acciones perti nentes para prestar proteccin y seguridad a sujetos procesales y testigos. ii. Funciones en el mbito administrativo. A) Planifica, organiza, dirige y controla las actividades administrativas de la Fiscala. B) Emite instrucciones para favorecer el buen funcionamiento de la Fiscala y verifica su cumplimiento. C) Dirige la elaboracin y ejecucin del Plan Operativo Anual de la Fiscala y verifica peridicamente sus avances. D) Dirige la elaboracin del anteproyecto de presupuesto de su Fiscala y lo aprueba previo a su remisin a oficinas centrales. E) Supervisa el cumplimiento de las funciones del oficinista administrativo financiero especialmente en lo que se refiere a la dotacin de recursos materiales y financieros as como el control del recurso humano. F) En el caso del Fiscal de Distrito, supervisa el funcionamiento de la Oficina de Atencin Permanente as como la Oficina de Atencin a la Vctima en su Fiscala. G) Verifica el cumplimiento del programa de vacaciones del personal de la Fiscala, para garantizar la continuidad del servicio. H) Ordena traslados de personal, dentro de su rea territorial o funcional, por razones de servicio. I) Impone las amonestaciones a que se hacen acreedores los miembros de la Fiscala, al incurrir en faltas en el ejercicio de sus atribuciones, de conformidad con lo establecido en la LOMP. J) Comunica al Fiscal General las infracciones graves en que incurran los funcionarios. K) Suspende hasta por quince das, por iniciativa propia o a requerimiento de los agentes o auxiliares fiscales, a funcionarios o agentes policiales conforme a los artculos 52 y 53 de la LOMP. En su caso, podrn recomendar la cesanta a la autoridad administrativa correspondiente. L) En el caso del Fiscal de Distrito, promueve a travs de la Unidad de Capacitacin del Ministerio Pblico, la formacin de los sndicos municipales, con el objeto de lograr la aplicacin del criterio de oportunidad (artculo 85, LOMP). M) Supervisa que los miembros de la Fiscala cuenten con los recursos necesarios para el normal desempeo de sus atribuciones. N) Remite peridicamente informes estadsticos relacionados con el ingreso y evolucin de los casos de la Fiscala. ) Autoriza las solicitudes de las actuaciones administrativas, tales como solicitudes de vehculo, gasolina, viticos, adquisiciones, requerimientos de almacn y otros. O) Informa peridicamente al Fiscal General sobre las actividades realizadas por la Fiscala. P) Asiste a reuniones de trabajo convocadas por el Fiscal General de la Repblica. Q) Representa a la Fiscala de Distrito o de Seccin ante los medios de comunicacin y ante las distintas instituciones.

iii. Funciones en el mbito administrativo como jefe de una agencia fiscal. A) Evala el desempeo del personal de la agencia fiscal bajo su cargo. B) En caso de negligencia en la investigacin de algn hecho por parte del auxiliar fiscal, podr designar a otro auxiliar fiscal para investigar, sin perjuicio de medidas disciplinarias. Igualmente podr asignar el caso a otro auxiliar por exceso de trabajo o debido a la complejidad del mismo. C) Solicitar al fiscal de distrito o de seccin la imposicin de medidas disciplinarias contra sus auxiliares fiscales, cuando as proceda. iv. Funciones en el mbito de la persecucin penal como jefe de una agencia fiscal. A) Planifica, organiza, dirige y controla las actividades que realizan los auxiliares fiscales y oficiales de la agencia fiscal a su cargo para la intervencin oportuna y eficiente en los casos que le corresponde conocer. B) Dicta instrucciones acordes con las dictadas por el Fiscal General. C) Recibe diaria y personalmente, del oficial o secretario, las denuncias, querellas y procesos que ingresen en su mesa de trabajo. Una vez recibidas, las examinar y har una primera clasificacin distinguiendo entre: Casos para ser investigados: realizar un anlisis y anotar las principales diligencias a realizar. Posteriormente designar a un auxiliar como encargado de la investigacin y asumir personalmente los casos ms complejos o delicados. Casos para ser desjudicializados o archivados: indicar la medida desjudicializadora que considera aplicable y reemitir la denuncia, querella o proceso al auxiliar fiscal para que realice las diligencias pertinentes. D) Controla que los libros e instrumentos de registro sean debidamente llenados por los oficiales y que los auxiliares les comuniquen las informaciones necesarias al efecto. E) Supervisa la correcta aplicacin de las medidas para el resguardo de evidencias y expedientes. F) Efectuar el control del desarrollo y de los plazos de investigacin. Con tal fin, deber establecer reuniones con los auxiliares fiscales, para informarse sobre el avance de las mismas. G) Dirigir y supervisar la ejecucin de los turnos, estableciendo comunicacin permanente con sus auxiliares. El agente fiscal tiene la obligacin de realizar turnos, al igual que los auxiliares fiscales, y tiene la obligacin suplementaria de intervenir personalmente en las diligencias graves (por ejemplo acudir a escenas de crimen en casos de homicidio o asesinato, secuestro, etc.). H) Atiende y resuelve las consultas de los auxiliares fiscales asignados a su agencia fiscal.

6. Aspectos que ameritan fortalecerse para hacer ms eficiente la institucin El sistema de justicia es un todo conformado por cada uno de los rganos a los que la ley les ha otorgado funciones dentro del mismo. La

debilidad o ineficiencia de uno de ellos repercutir de manera inevitable en el resultado final que la poblacin espera: la reivindicacin de sus intereses y/o compensacin de los daos producidos mediante la afectacin de sus derechos fundamentales o los de su familia. Sin embargo, hay rganos que por su naturaleza y funcin asignada dentro del sistema, inciden de una manera ms profunda en la inoperancia de ste si no se realizan con eficacia y eficiencia sus funciones. El Ministerio Pblico es uno de ellos,87 pues es quien determina la intervencin de los otros entes dentro del engranaje del sistema de justicia.88 Es decir que el Ministerio Pblico es quien lleva sobre s la responsabilidad de poner en accin el sistema de justicia penal para que ste, a su vez, proteja los intereses de la sociedad mediante el uso de la coercin penal u otras formas alternativas, modernamente permitidas dentro del campo del derecho penal.

v. Funciones en el ejercicio de la accin penal o civil como encargado de una agencia fiscal. A) Ejerce la accin y persecucin penal, por s mismo, en los casos asignados a su mesa de trabajo, as como la accin civil en los casos previstos en la ley. B) Solicita el apoyo, dirige y supervisa la investigacin de la Polica Nacional Civil en los casos que le sean asignados. C) Coordina y dirige a los peritos de la Direccin de Investigaciones Criminalsticas que intervengan en el anlisis y estudio de las pruebas y otros medios de conviccin, como parte de un proceso. D) Asume personalmente el control de la investigacin en los casos de mayor relevancia o complejidad. En cualquier caso, el agente fiscal est facultado para realizar cualquiera de las funciones del auxiliar fiscal. E) Redacta y plantea los escritos de acusacin o de solicitud de sobreseimiento o clausura provisional. F) Acta durante el procedimiento intermedio y el debate. G) Plantea oportunamente los recursos frente a las resoluciones judiciales que estime contrarias al derecho. H) Ejerce la accin civil en el proceso penal, cuando el titular de la accin es incapaz y carezca de representacin o cuando se le delegue su ejercicio (artculo 129, Cdigo Procesal Penal, y artculo 42, LOMP). I) Reporta al oficial con funciones de registrador toda diligencia que practique o notificacin que reciba relacionada con los procesos a su cargo para su registro. J) Atiende y resuelve consultas que le son planteadas por las partes procesales en torno a la investigacin de los casos. iccpg, Proyecto ceja. Proyecto Observatorio Judicial, informe preliminar, Guatemala, diciembre de 2002. Cfr. minugua. Suplemento al Dcimo Informe sobre Derechos Humanos. Funcionamiento de la Justicia, Guatemala, enero de 2000, pp. 7-8; y Funcionamiento del sistema de justicia en
86

Guatemala; un anlisis de comportamientos institucionales, Guatemala, marzo de 2000, pp. 21-47. Sobre este punto, la Comisin Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia seala que "Sus carencias y resultados son en mucho responsables de la debilidad del sistema de justicia." Acuerdos de Paz..., op. cit., punto 1.3, prrafo 8.
87

Al hacer una medicin objetiva sobre la efectividad con que ha actuado el Ministerio Pblico en sus aos de vida como ente autnomo y responsable de la persecucin penal pblica, se determina una tasa de efectividad pobre que se traduce en impunidad de la mayor parte de delitos cometidos en nuestro pas. Considerando las memorias de labores de la institucin, se determina que la tasa de efectividad acumulada del Ministerio Pblico durante los ltimos siete aos (de 1995 al 2001) es de un 4.50%. El siguiente cuadro muestra la tasa de efectividad anual89 y a la vez la decreciente evolucin de la tasas de efectividad acumulada hasta el ao 2001.90 AO Anual Acumulada 1995 % 10.17 10.17 1996 % 12.65 7.50 1997 % 9.85 5.49 1998 % 9.42 5.05 1999 % 10.57 6.28 2000 % 9.51 6.70 2001 % 9.05 4.50

Fuente: iccpg, Proyecto ceja. Proyecto Observatorio Judicial, informe preliminar, Guatemala, diciembre de 2002. En cuanto a los aspectos que se han recomendado fortalecer al Ministerio Pblico para el desarrollo eficaz de su funcin, estn los siguientes.

As, los jueces no estn facultados a intervenir aplicando medidas coercitivas procesales, mucho menos sanciones definitivas, si no cuentan con el requerimiento fundado del Ministerio Pblico. Asimismo, el defensor (pblico o privado) no interviene en la defensa de una persona si sta no tiene sobre ella un requerimiento fundado por el Ministerio Pblico de someterla a proceso penal. La misma PNC depende del Ministerio Pblico para la investigacin formal de los delitos que conoce.
88

sta se obtiene de la comparacin de los casos resueltos con relacin a los casos ingresados (descontando los casos desestimados y las faltas) durante un mismo ao.
89

sta se obtiene de la comparacin de los casos resueltos, con relacin a la suma de los casos ingresados en el mismo ao (descontando los casos desestimados y las faltas) y los casos pendientes de resolver que arrastra la institucin del ao anterior.
90

Organismo Judicial 1. El Organismo Judicial en nuestro pasado reciente El Organismo Judicial es uno de los tres poderes del Estado moderno, cuya funcin es ejercer el poder delegado por el pueblo para juzgar y promover la ejecucin de lo juzgado, funcin que se ha denominado jurisdiccional. No obstante existir la delegacin de esta funcin jurisdiccional al Organismo Judicial en los distintos cuerpos constitucionales de nuestro pas, la dependencia a los intereses gubernamentales siempre debilitaron el funcionamiento de un sistema de justicia eficaz. Esta debilidad se torna sistemtica durante el perodo del enfrentamiento armado interno, cuando el Estado utiliza todos sus rganos para desarrollar la Doctrina de Seguridad

Nacional. El anlisis del Organismo Judicial no escapa a la lgica contrainsurgente de la Constitucin de 1985. El sistema judicial fue diseado para mantener el control vertical sobre todos los jueces; el control poltico sobre instancias de decisin del Organismo Judicial posibilitaba la manipulacin en los casos sensibles. La ceh desarroll un anlisis crtico respecto al funcionamiento del mismo durante el perodo del enfrentamiento armado interno, el cual se convierte en uno de los diagnsticos ms importantes de las debilidades polticas de este alto organismo del Estado. Dentro de las conclusiones ms importantes de este diagnstico, referentes al Organismo Judicial, encontramos:

La debilidad del sistema de justicia, ausente en extensas regiones del pas antes del enfrentamiento armado, se acentu cuando el poder judicial se pleg a los requerimientos impuestos por el modelo de seguridad imperante. Al tolerar o

participar directamente en la impunidad que daba cobertura material a las violaciones ms elementales de derecho humanos, los rganos de justicia se volvieron inoperantes en una de sus funciones fundamentales de proteccin del individuo frente al Estado y perdieron toda credibilidad como garantes de la legalidad vigente.136 Los tribunales de justicia se mostraron incapaces de investigar,137 procesar, juzgar y sancionar siquiera a un pequeo nmero de los responsables de los ms graves crmenes contra los derechos humanos o de brindar proteccin a las vctimas. Esta conclusin, se indica, es aplicable tanto a la justicia militar como a la justicia ordinaria; esta ltima por haber renunciado al ejercicio de sus funciones de proteccin y cautela de los derechos de las personas.138 Actuaciones y omisiones del

Organismo Judicial, tales como la denegacin sistemtica de los recursos de exhibicin personal, la permanente interpretacin favorable a la autoridad, la indiferencia ante la tortura de los detenidos y el establecimiento de lmites al derecho de defensa, constituyeron algunas de las conductas que evidencian la carencia de independencia de los jueces, que fueron constitutivas de graves violaciones al derecho al debido proceso y de infracciones al deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los derecho humanos.139 Por ello, una de las tareas ms arriesgadas y complejas en la instauracin de la paz consiste en regenerar la trama bsica del poder judicial, volverla asequible y funcional para toda la ciudadana y lograr que tanto los grupos sociales

como los individuos canalicen sus demandas y conflictos a travs de las instituciones competentes del Estado.140 Este diagnstico valida lo sealado en el afpc respecto a que una de las grandes debilidades estructurales del Estado guatemalteco reside en el sistema de administracin de justicia, que es uno de los servicios pblicos esenciales. Este sistema, y dentro de l, la marcha de los procesos judiciales, adolecen de fallas y deficiencias. Lo obsoleto de los procedimientos legales, la lentitud de los trmites, la ausencia de sistemas modernos para la administracin de los despachos y la falta de control sobre los funcionarios y empleados judiciales, propician la corrupcin e ineficacia.141

ceh. Op. Conclusiones recomendaciones, conclusin 56.

136 137

cit., y

Debido al modelo inquisitivo del proceso penal imperante durante el perodo, la direccin de la investigacin era responsabilidad del Organismo judicial.
138

ceh.

Op.

cit.,

conclusin 94.
139 140 141

Ibid., conclusin 95. Ibid., conclusin 57. afpc, punto 8.

Es de recordar que si no se aplica la debida diligencia en la adopcin de medidas adecuadas o en la prevencin de una manera estructurada de las violaciones de los derechos humanos, los gobiernos son jurdica y moralmente responsables. Dentro de este marco, la Corte Interamericana de Derechos Humanos seal que "El Estado tiene el deber legal de tomar medidas razonables para impedir las violaciones de derechos humanos y usar los medios que tenga a su disposicin para llevar a cabo una investigacin seria de las violaciones cometidas dentro de su jurisdiccin, e identificar a las personas responsables, imponerles el castigo apropiado y asegurar una indemnizacin a la 142 vctima." Por su parte, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos dictamin que "la renuncia de un Estado a realizar una investigacin seria, por lo que en

consecuencia la violacin quedaba sin castigo y la vctima sin indemnizacin, significaba un incumplimiento de la obligacin del Estado de garantizar el ejercicio pleno y libre de los derechos afectados."143 2. Estructura Organismo Judicial del

El Organismo Judicial se encuentra organizado escalonadamente para el cumplimiento de su misin legalmente establecida. Esta forma de organizacin, sin embargo, no faculta a los titulares de los rganos de alzada a emitir instrucciones, rdenes o criterios sobre cmo deben resolver los rganos de menor jerarqua. Por la vinculacin que existe con la temtica que abordamos, analizaremos aquellos rganos que desarrollan funciones jurisdiccionales dentro del mbito penal, por medio del cual el Estado pretende reivindicar los derechos violados de la poblacin. 2.1 Corte Suprema de Justicia La Corte Suprema de Justicia (csj) es el tribunal de superior jerarqua de la Repblica.144 Se conforma

con trece magistrados, incluyendo al presidente de la misma, que tambin lo es del Organismo Judicial.

Cfr. sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el fondo del caso Velsquez Rodrguez, de fecha 29 de julio de 1998.
142

Dictamen de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos con relacin al caso Velsquez Rodrguez, citado por el Relator Especial de las Naciones Unidas, Theo Van Boven, en el 45 perodo de sesiones, prrafo. 88.
143

Ley del Organismo Judicial, artculo 74.

144

La ley permite que la csj se organice en "cmaras" para el conocimiento de las materias que la propia Corte determine; actualmente, cuenta con tres cmaras: penal, civil y de amparos. Adems de las funciones estrictamente jurisdiccionales, a la csj y a su presidente se le han asignado funciones de carcter administrativo. Esta situacin motiv a

las partes del afpc a solicitar que la cfj abordara, dentro de la temtica de la modernizacin, la forma de separar adecuadamente las funciones administrativas de las jurisdiccionales, a fin de liberar a los juzgadores de tareas que recargan su labor e impiden su dedicacin plena a las tareas que le son propias.145 En su informe, la cfj hizo varias recomendaciones orientadas a dar cumplimiento al afpc sobre la separacin de estas funciones; sin embargo, debido a que la propuesta iba ms encaminada a la reforma en el plano constitucional no fue posible su implementacin. En cuanto al mbito jurisdiccional, ejerce funciones decisivas sobre la certeza jurdica de la aplicacin de la ley en materia penal: conocer de los recursos de casacin, el manejo de la prrroga de la prisin preventiva, y conocer de los recursos de revisin. En cuanto al uso de la facultad otorgada por el Cdigo Procesal Penal146 relativa a la autorizacin de la prrroga de la prisin preventiva, la csj, a travs de la Cmara Penal ha desarrollado una

poltica que fortalece el uso de la prisin preventiva como un castigo sin juicio. Esto debido a que nunca se ha desarrollado una fundamentacin de la necesidad y racionalidad de la prrroga a la prisin; ni tampoco se ha cumplido con el mandato legal de dictar las medidas necesarias para apresurar los procesos en que se otorga esta prrroga. Actualmente se encuentra pendiente de que entre en vigencia el Decreto 512002, mediante el cual se reforma el Cdigo Procesal Penal, otorgndosele esta responsabilidad a las salas de la Corte de Apelaciones cuando conozcan los casos sometidos a su jurisdiccin.147 2.2 Corte Apelaciones de

La Corte de Apelaciones se integra con las salas que organiza la csj, quien les demarca la competencia por la materia y territorial.

afpc, punto nmero 16 a).

145

Cdigo Procesal Penal, artculo 268.

146

Decreto 51-2002 del Congreso de la Repblica, artculo 9.

147

Los magistrados de las salas son nombrados por el Congreso de la Repblica para un perodo de cinco aos. La cfj recomend que el nombramiento de stos fuera responsabilidad de un consejo de carrera judicial, y de manera inamovible,148 situacin que tampoco prosper al requerirse una reforma constitucional. Su funcin dentro del marco del proceso penal es desarrollar un control jurdico sobre las decisiones de los jueces de Primera Instancia, que controlan el proceso de investigacin penal, y sobre los tribunales de sentencia penal. Actualmente, cuenta con cuatro salas en materia penal, en la ciudad de Guatemala, a las que hay que sumar cinco salas con competencia exclusiva en materia penal, y cinco con competencia civil y penal en el interior de la Repblica. Con la existencia de estas salas se ha podido cubrir adecuadamente, hasta hoy, el control jurdico de las resoluciones en primer

grado en materia penal. La jerarquizacin del Organismo Judicial, concebida en el modelo constitucional, ha dejado huella tambin en cuanto a determinadas injerencias que algunas Salas de Apelaciones, especialmente en el interior, han realizado en cuanto a la imposicin de criterios judiciales; situacin vista como una problemtica para la garanta de la independencia judicial. 2.3 Tribunales Sentencia de

Nacen como un rgano necesario para dar cumplimiento a la garanta constitucional de juez imparcial y natural; toda vez que en el proceso penal inquisitivo era el mismo juez que investigaba quien emita la sentencia de primer grado. Asimismo, con el actual Cdigo Procesal Penal se organiza como un tribunal y no como un juez unipersonal que toma la decisin de condenar o absolver, en primera instancia, a una persona perseguida penalmente. Su funcin principal es la de desarrollar los juicios propiamente dichos y concretizar el poder penal del Estado mediante una

sentencia. El modelo de proceso penal no permite al Tribunal de Sentencia ir ms all del conocimiento de los hechos comprobados en el juicio; de all que su razonamiento y explicacin sobre la comprobacin de los hechos mediante los medios de prueba ofrecidos sea una parte esencial de su decisin final. Los Tribunales de Sentencia constituyen rganos claves dentro de la administracin de justicia penal, pues es all donde se desarrolla el ncleo de la persecucin penal. Es all donde se desarrolla la actividad acusadora, probatoria y decisoria sobre la responsabilidad penal de las personas. No obstante, carecen de la infraestructura mnima necesaria para desarrollar una funcin tan esencial como la mencionada.

cfj. Una Nueva Justicia para la Paz, Guatemala, 1999, Resumen ejecutivo, p. 18.
148

El plan de modernizacin del Organismo Judicial no

ha logrado cubrir las necesidades bsicas de infraestructura de los tribunales de sentencia penal, detectndose problemas como la ausencia de salas de debates en muchos tribunales, ambientes no adecuados para las salas de debates en aquellos tribunales que s cuentan con ellas, y ausencia de mobiliario y equipo adecuado para el desarrollo de la funcin jurisdiccional. Cabe resaltar dentro de los Tribunales de Sentencia, la creacin de dos con competencia en casos de alto impacto,149 como una respuesta de la csj para enfrentar determinados delitos cometidos por la delincuencia organizada. En su momento, se plante por parte de algunos sectores la inconveniencia de la creacin de este tipo de tribunales y, adems, se sealaron algunos vicios e ilegalidad en su creacin, especialmente por la probable vulneracin al principio de juez natural. La inconveniencia radica en que este tipo de rganos concentra la lucha contra la delincuencia organizada y genera una mayor vulnerabilidad de los funcionarios judiciales por la va de presiones,

coacciones, amenazas y atentados contra su vida e integridad personal. 2.4 Juzgados de Primera Instancia Penal Desarrollan una funcin importante dentro del esquema de la institucionalidad del sistema de justicia: tienen a su cargo el control judicial de las actuaciones de la pnc como rgano de represin del delito; y del Ministerio Pblico como rgano encargado de la investigacin criminal. El control judicial sobre la legalidad de las actuaciones policiales en materia de detenciones y trato humanitario a los detenidos, no ha sido desarrollado con apego a la ley por parte de los funcionarios judiciales, provocando as la incoherencia entre el modelo poltico-criminal formulado en nuestra Constitucin y el modelo configurado en la prctica policial.150 Entre otros aspectos, la pasividad de los jueces de Primera Instancia Penal sobre la actuacin policial genera un modelo de seguridad basado en:

El principio de "detener para investigar". En la limitacin de la libertad de las

personas sin fundamentos probatorios que justifiquen dicha limitacin. La aquiescencia para el castigo corporal, extraproceso, de los detenidos. La reclusin policial, y no judicial, en los centros de prisin preventiva.

Actualmente funciona uno en Quetzaltenango y otro en Chiquimula.

149

Cfr. Garca. Mecanismos..., op. cit.

150

Otra desviacin al modelo constitucional del funcionamiento de la justicia penal lo constituye el hecho que se haya limitado, en la ley ordinaria,151 la resolucin de la situacin jurdica de los detenidos nicamente a los Juzgados de Primera Instancia Penal. Especialmente, porque no existen aquellos que revisen la procedencia del acto policial de detencin dentro de horarios y das inhbiles. Esta situacin, violadora del derecho humano de libertad, produce un ambiente favorable al autoritarismo

policial que a su vez genera un modelo de seguridad distinto al diseado constitucionalmente. 2.5 Juzgados de Paz y Juzgados de Paz Comunitarios Los jueces de paz, salvo en el municipio de Guatemala, tienen competencia en materia civil, familiar, laboral y penal. Su rol dentro del marco de la institucionalidad democrtica de justicia es fundamental, pues es el funcionario ms cercano a la poblacin y, por ende, ms accesible. Es un funcionario judicial con las ms amplias facultades para intervenir adecuadamente en la solucin de los conflictos que son sometidos a su conocimiento por la comunidad; por lo que su naturaleza es decisoria pero tambin conciliatoria. En materia penal, ha sido constantemente manipulado por reformas legales el rol de los jueces de paz.

Por un lado, se le otorga el conocimiento de la detencin de una persona en horarios y das inhbiles, pero por el otro, se le restringe el poder

de decisin sobre la situacin jurdica de la persona. Se le exige el desarrollo de diligencias de investigacin cuando no exista en su sede la presencia del Ministerio Pblico y de la pnc, violando as su carcter judicial. La sobresaturacin de procesos en los Juzgados de Primera Instancia, obliga a la csj a promover legislativamente la devolucin de funciones de los jueces de paz en materia de delitos cuya pena no exceda los cinco aos.152 Se desnaturaliza el carcter del juez de paz mediante la creacin de "jueces de paz de sentencia penal"153 pues ambas categoras son incompatibles.

Cdigo Procesal Penal, artculo 44.

151

Reforma al Cdigo Procesal Penal, mediante el Decreto 512002 del Congreso de la Repblica, que entrara en vigencia en marzo de 2003, en aquellos lugares donde el Juez de
152

Paz es abogado. Decreto 51-2002 del Congreso de la Repblica, artculo 4.

153

Todo esto refleja nicamente la falta de una visin integral de la naturaleza de los Juzgados de Paz y su consecuente incidencia en la falta de credibilidad de la poblacin hacia el sistema de justicia. Los Juzgados de Paz Comunitarios fueron creados mediante el Decreto 79-97 del Congreso de la Repblica. Se integran con tres jueces de paz comunitarios, seleccionados por la csj, pero previa consulta a las autoridades comunitarias. Se les otorga facultades amplias de conciliacin, incluyendo los casos por delitos de accin privada y de instancia particular. Tambin se les faculta expresamente a resolver, conforme a los usos y costumbres locales, la equidad y los principios generales del derecho, situacin que favorece un modelo de justicia reparadora antes que un modelo de justicia retributiva como el tradicional. A pesar de existir

disposicin legal respecto a que se creen ms de estos juzgados en los municipios donde se carece de Juzgado de Paz, previo dictamen favorable de la csj, se observa que sta no tiene dentro de sus prioridades el fortalecimiento de este tipo de justicia en las comunidades pues sus propuestas han producido, como hemos advertido, la desnaturalizacin de la justicia de paz mediante la reforma legal solicitada al Congreso y aprobada por ste. 3. Situacin actual del Organismo Judicial El Organismo Judicial ha sido, probablemente, el rgano del sistema de justicia que ms avances ha logrado en su fortalecimiento institucional de cara a un cambio de modelo de justicia en un Estado Democrtico de Derecho; sin embargo, an requiere de muchos cambios que debern traducirse en el desarrollo de una judicatura eficiente. 3.1 Seleccin, nombramiento, traslado y remocin de jueces El sistema de nombramiento, traslado y remocin de jueces, es sin duda, uno de los indicadores ms

importantes para el principio de independencia judicial, necesaria para contrarrestar el sometimiento del Organismo Judicial a los otros poderes del Estado o intereses de grupos de poder. La discusin del tema de la carrera judicial se convirti as en un punto decisivo del afpc154 como un mecanismo para evitar la impunidad encubierta por el sistema de justicia. Los mecanismos poco transparentes de seleccin de jueces daban lugar al favoritismo y al trfico de influencias e, incluso, permitan a las fuerzas armadas gozar de cierto grado de participacin en la designacin de nombramientos, a travs de la cooptacin de 155 funcionarios claves.

154

afpc, punto 13 a).

Durante 14 aos, pese a estar formulado en nuestra Constitucin, fue postergada la creacin de una ley sobre la carrera judicial. Sin embargo, finalmente se logra salvar esta deficiencia mediante el Decreto 41-99 y el

Decreto 48-99, ambos del Congreso de la Repblica, que regulan la Ley de Carrera Judicial y la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial, respectivamente. No obstante, existen an deficiencias que deben ser salvadas para garantizar una verdadera independencia judicial:

Con relacin al nombramiento de jueces, an se delega esta facultad a la csj.156 Aun cuando la Ley de Carrera Judicial regula un procedimiento previo de evaluacin de aspirantes y de formacin de los seleccionados, no es taxativa en cuanto al papel vinculante del orden de calificaciones para el respectivo nombramiento de 157 Esta los jueces. situacin ha provocado que la csj sustituya el espritu de la ley al implementar entrevistas personales, por dems subjetivas y no previstas en la ley, para definir finalmente el nombramiento de los mismos. Con relacin al

traslado de los jueces, la ley es completamente ineficiente para evitar el uso de estas medidas como sanciones ilegales, o como mecanismos de presin para vulnerar la independencia judicial. Estipula como una de las causas del traslado por razones del servicio, lo cual es sumamente subjetivo y queda a la valoracin del consejo de la carrera judicial. Respecto a la remocin de los jueces, la disposicin constitucional contina estableciendo nombramientos para un perodo de cinco aos. Al estipularse que es la csj quien tiene en sus manos la facultad de renovar el nombramiento de lo jueces, aun cuando se exija una evaluacin previa por parte del consejo de la carrera judicial, se fortalece el mecanismo de sumisin de los jueces a la csj a costa del tan anhelado principio de independencia

judicial.158 El mantenimiento de las funciones subjetivas, y no acordes al nuevo modelo de carrera judicial, de la supervisin de tribunales, contina siendo un verdadero flagelo para la independencia judicial.

iccpg. Reformas constitucionales, iccpg, Guatemala, 1999, p. 107.

155

Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 209.

156

Este nivel de detalle no es tcnicamente necesario en una ley de esta naturaleza; sin embargo, la prctica ha demostrado que su ausencia es un escape que permite la burla a lo que se entiende por un proceso transparente de democratizacin y profesionalizacin del Organismo Judicial.
157

Los miembros de la Asociacin de Jueces expresaron su descontento por el procedimiento de evaluacin seguido en virtud de la Ley de Carrera Judicial. Pusieron en duda la objetividad de la
158

evaluacin y la transparencia exigida. Se cit como ejemplo de decisin poltica la no renovacin de 18 jueces por la csj, lo que ha llevado a desconfiar del nuevo sistema. Relator Especial. Op. cit., prrafo 67.

La independencia judicial es un reto que se plantea ahora ms en el plano poltico159 que jurdico, toda vez que se cuentan con los mecanismos mnimos para impulsar el respeto a dicho principio, que a su vez es una garanta procesal para los imputados. 3.2 Responsabilidad de la judicatura, la contracara de la independencia judicial La independencia judicial no es sinnimo de inmunidad absoluta, sino un fundamento para la construccin de una judicatura responsable. Materialmente, la independencia depende de un conjunto de garantas y de la intensidad de los frenos a las mismas, entre los cuales la responsabilidad de los jueces juega un rol protagnico. El juez o magistrado queda constituido como intrprete autorizado de la

legalidad, y la legislacin vela porque tan delicada funcin pueda ejercerla en ptimas condiciones de libertad pero con la contrapartida de la responsabilidad.160 Es funcin del Estado establecer mecanismos de control eficientes pero respetuosos de la independencia judicial, que permitan deducir las responsabilidades jurdicas, no polticas, a los funcionarios judiciales. Las responsabilidades previstas en nuestra legislacin, aplicables a los funcionarios judiciales son:

Responsabilidad civil: se configura como un mecanismo de resarcimiento por los daos y perjuicios causados por los jueces y magistrados a las partes de un proceso, en el ejercicio de su funcin jurisdiccional. Responsabilidad penal: se configura como un mecanismo de proteccin de los derechos fundamentales de las partes contra la arbitrariedad maliciosa del

funcionario judicial en el ejercicio de su investidura. Se sealan en nuestra legislacin delitos como el cohecho, prevaricato, denegacin de justicia, entre otros. Responsabilidad disciplinaria: se configura como un mecanismo de proteccin institucional del correcto desempeo de la funcin judicial. La deduccin de la responsabilidad disciplinara debe tomar en cuenta el principio fundamental que "no se efectuarn intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial, ni se sometern a revisin las decisiones judiciales de los tribunales."161 Debe sealarse, sin embargo, que la responsabilidad disciplinaria debe ser regulada de manera clara y objetiva de tal manera que no se convierta en un mecanismo de presin y de anulacin a la independencia judicial. En tal sentido, debe

revisarse la regulacin especfica para eliminar cualquier mbito subjetivo y amplio que ponga en peligro la independencia judicial, como por ejemplo, las disposiciones del Reglamento Disciplinario que regulan como falta "cualquier accin contra las personas o el Organismo Judicial".

Los ltimos estudios del inecip-iccpg revelan que los jueces consideran que an existen interferencias en plano de la independencia judicial por parte de la csj, pese a que este principio est consagrado en la Constitucin y se han creado algunos mecanismos que deberan minimizar estas injerencias. Cfr. Vsquez Smerilli, Gabriela. Independencia y carrera judicial en Guatemala, inecipiccpg, Guatemala, 2000, pp. 268-271.
159 160

Ibid., p. 62.

3.3 Proteccin de los jueces contra presiones

exteriores Las presiones exteriores constituyen uno de los riesgos ms graves para la consolidacin de un sistema de justicia eficaz y democrtico. Se consideran presiones exteriores los mecanismos utilizados por personas independientes a la funcin jurisdiccional, mediante los cuales se somete la funcin jurisdiccional a intereses particulares. Dentro de los mecanismos exteriores que resultan de profunda preocupacin para el sistema de justicia, se encuentran las amenazas, intimidaciones y atentados contra la vida e integridad fsica de los jueces y/o sus familias. En estudios realizados sobre la temtica se observa que este tipo de presiones son frecuentes. Durante el 2000, se determin que de los sujetos pasivos de amenazas, intimidaciones y atentados de personas vinculadas al sistema de justicia, el 28% lo constituan magistrados y jueces.162 Aade el estudio en mencin que "de la informacin recabada, aparentemente existe un incremento sustancial de estos actos. Existe una cifra importante de amenazas en el mbito de la

judicatura en sus diferentes niveles que deben ser tomada en cuenta en cualquier poltica de seguridad que se quiera implementar."163 La nueva Ley de la Carrera Judicial establece como uno de los derechos de los jueces y magistrados, la proteccin institucional. Esto, si bien no descarga a la oficina creada para la proteccin de sujetos procesales y personas vinculadas con la administracin de justicia, s deja una responsabilidad mayor en cuanto al desarrollo de una poltica de proteccin de los jueces a la csj.

Principios Bsicos de la Judicatura, Principio nmero 4.

161

Fundacin Myrna Mack. Op. cit., p. 21.

162 163

Ibid., p. 22.

Se ha informado recientemente que, entre el ao 2001 y enero del 2003, alrededor de 134 jueces han solicitado proteccin institucional a la csj debido a amenazas. A la fecha mencionada, contaba con 80 agentes privados brindando proteccin a 31 jueces, lo cual generaba un costo

aproximado de cuatro millones de quetzales al ao.164 Las presiones exteriores mediante amenazas, intimidaciones y atentados han venido en crecimiento durante los ltimos dos aos, situacin que preocupa toda vez que la lucha emprendida a raz de los Acuerdos de Paz est orientada a devolver al Organismo Judicial la independencia anulada mediante mecanismos violentos. Como corolario de esta creciente presin en contra de los jueces y otros funcionarios del sistema de administracin de justicia, se cre, en febrero del 2001, la Fiscala de Delitos contra Operadores de Justicia. Durante el ao en mencin, esta fiscala recibi 100 casos, de los cuales slo dos fueron llevados a debate y 90 se encuentran en fase de investigacin.165 El Relator Especial sobre la Independencia de Magistrados y Abogados recomend sobre este tema que se dote de los recursos necesarios al fiscal especial, al que se ha encomendado la labor de investigar los ataques llevados a cabo contra los jueces.166

Otra de las presiones exteriores que ha sido denunciada por jueces y magistrados, es la proveniente de los ataques por medios de prensa y otros medios de comunicacin. Este tipo de intimidaciones ha ido acompaado, en algunos casos, de otro tipo de intimidaciones o amenazas y constituye un mecanismo por medio del cual se pone en riesgo la independencia judicial.167 Es fundamental que la prensa aborde ticamente la informacin sobre el desarrollo de los procesos judiciales, a efecto de no sobrepasar el nivel de informacin a un nivel de presin popular sobre la forma en que debe o debi resolver el juez o la corte respectiva. Asimismo, no menos importante es la presin exterior producida mediante la limitacin presupuestaria al Organismo Judicial, situacin que provoc en el 2002 el debilitamiento de rganos como la Unidad de Capacitacin Institucional; la desmejora de la infraestructura y equipo de los distintos juzgados, tribunales y salas; y otras que haban sido consideradas un adelanto en el proceso por fortalecer a este organismo. Este

mecanismo de presin es un claro ataque a la institucionalidad del Organismo Judicial, toda vez que, como lo hizo ver la cfj, otros actores menos importantes para la paz social han recibido incrementos en sus 168 presupuestos.

"134 jueces vctimas de amenazas en dos aos", en Prensa Libre, Guatemala, 11 de enero 2003, p. 3.
164

Ministerio Pblico. Memoria de labores 2001, citado en asies. Op. cit., p. 26.
165

Relator Especial de las Naciones Unidas. Op. cit.

166 167

Ibid., prrafo 70.

El fortalecimiento del presupuesto del Organismo Judicial es importante, siempre y cuando se fortalezcan tambin los mecanismos de control sobre la calidad y eficiencia de la ejecucin presupuestaria del mismo. 3.4 Continuidad proceso modernizacin del de

A requerimiento del bid, oportunamente se desarroll un diagnstico que permiti la elaboracin de un "plan de modernizacin" a ejecutarse en un perodo quinquenal, de 1997 al 2002. No obstante, la modernizacin es un resultado de largo plazo que slo se alcanzar con la continuidad de los programas iniciados, que pueden resumirse en:

Mejoramiento de la funcin tribunalicia. Fortalecimiento del acceso a la justicia. Combate a la corrupcin. Fortalecimiento de la gestin institucional. Mejoramiento de la comunicacin social.

Es evidente que pese a haberse culminado la primera fase del plan de modernizacin, que ha invertido grandes esfuerzos y recursos en los distintos ejes citados, an persisten problemas sealados tanto en el afpc como por la cfj. Algunos problemas que an no se superan y que producen graves debilidades al sistema de justicia y que se espera

fortalecer son:

La delegacin de funciones en los oficiales, principalmente en lo relativo a la recepcin de primeras declaraciones de detenidos, y la emisin de autos de prisin preventiva. La violacin al principio de inmediacin judicial en los actos de la etapa preparatoria. La falta de un rol jurdico objetivo en cuanto a la decisin judicial de imponer prisin preventiva. La agilizacin de los procesos judiciales, especialmente en cuanto al cumplimiento de los plazos para resolver y notificar, aspectos de responsabilidad estricta del Organismo Judicial. La incorporacin de una visin de justicia reparadora, en contra de la visin tradicional de la bsqueda del castigo como nico recurso para intervenir en la conflictividad social.169

cfj. Carta abierta, Guatemala, diciembre

168

de 2001, en referencia al recorte presupuestario del Organismo Judicial para el 2002.

Es imperativo revisar las actuales estructuras orgnicas de los distintos juzgados a efecto de dinamizar la aplicacin de la justicia en el seno del Organismo Judicial. Por ejemplo, revisar el sistema de vacaciones de los jueces, el nmero de jueces por regin versus el nmero de personal auxiliar, entre otros aspectos. 3.5 profesional Excelencia

Otro de los ejes fundamentales que el afpc recomend a la Comisin de Fortalecimiento de la Justicia abordar en su informe, fue el de la excelencia profesional de los funcionarios de los rganos del sistema de justicia.170 Enfatiz en la necesidad de fortalecer, en principio, el sistema de seleccin y nombramiento de jueces y, en seguida, el fortalecimiento de la Escuela de Estudios Judiciales171 como rgano encargado de elaborar la poltica de formacin de jueces y magistrados, pero partiendo de las necesidades que requieren los funcionarios

en servicio. El estudio desarrollado por minugua sobre el perfil del juez tradicional, refleja que los jueces que ingresaron al Organismo Judicial sin un concurso de oposicin y sin haber recibido el proceso de induccin que realiza actualmente la Unidad de Capacitacin Institucional del Organismo Judicial, presentaban serias debilidades en su formacin profesional y una falta de independencia en las decisiones judiciales. Asimismo, demostraban una notoria debilidad en el razonamiento judicial de sus decisiones.172 En el estudio diagnstico que desarrollara minugua para comparar a los jueces tradicionales con los jueces que ingresaron por concurso y con un curso de induccin por parte de la Escuela de Estudios Judiciales, se demostr que la excelencia profesional de algunos de los nuevos jueces era superior a los tradicionales, demostrando los primeros mejor precisin y razonamiento judicial en sus decisiones.173 No obstante, reflej que algunos otros de los nuevos jueces no variaban en cuanto a su calidad profesional de los jueces del perfil

tradicional.174

As, la cfj indic: "Hay que adquirir una nueva visin que elimine la actual invocacin inquisitorial y represiva, que concibe a los tribunales nicamente como centros de sancin y castigo. cfj. Informe final, op. cit., p. 10.
169

afpc, inciso literales g) y h).

170 171

16,

uci, de conformidad con la denominacin actual introducida mediante la Ley de la Carrera Judicial. minugua. Suplemento..., op. cit., p. 21.
172

Cfr. minugua. Funcionamiento..., op. cit., pp. 137-166.

173 174

Ibid.

Con la nueva Ley de la Carrera Judicial se introdujo un mecanismo que, de utilizarse adecuadamente, puede traducirse en una mejora sustancial de la calidad profesional de los jueces. Nos referimos a la facultad que la ley le otorga al consejo de la carrera judicial para

definir las polticas de la Unidad de Capacitacin Institucional.175 3.6 Atencin integral a los sectores ms vulnerables de la poblacin Uno de los factores que han pasado desapercibidos en muchos diagnsticos sobre el funcionamiento del Organismo Judicial, es el relativo a la atencin integral a los sectores ms vulnerables de la poblacin. Las mujeres, los nios, los indgenas y las personas desposedas, son algunos de los sectores que requieren del Organismo Judicial y, del sistema de administracin de justicia en general, una intervencin integral a sus necesidades. La aplicacin de la ley en el concepto ms amplio para la atencin de las vctimas es slo el primer nivel de atencin que los funcionarios judiciales deben abordar en su funcin. La coordinacin con los restantes rganos del sistema para el seguimiento adecuado de la atencin de las vctimas complementa la atencin adecuada del caso. En el plano prctico, an se percibe la desconfianza de la poblacin,

especialmente de estos sectores vulnerables, hacia el sistema de administracin de justicia, generada, principalmente, por la falta de aplicacin de la ley adecuada a las necesidades de la 176 poblacin.

Ley de la Carrera Judicial, artculo 6, literal f.

175

"No es pues sorprendente que en Guatemala exista una extendida insatisfaccin social respecto a la justicia (...) casi nueve de diez entrevistados en todo el pas, consideraban que la administracin de la justicia es inadecuada." minugua. Funcionamiento..., op. cit., p. 15.
176

Instituto Defensa Penal

de la Pblica y

1. Funcin fundamento

Al abordarse el anlisis de esta institucin debemos partir del hecho que las instancias de

proteccin y defensa, en todos los tiempos, han sido casi siempre escasas y nulas.177 La corriente de criminologa crtica y la teora del etiquetamiento aportaron suficientes anlisis para determinar que no todos los que estn en la crcel son delincuentes, ni todos los delincuentes estn precisamente en ellas. Los procesos de estigmatizacin y de etiquetamiento describen como las personas son seleccionadas, en muchas ocasiones, por simples paradigmas creados bajo el amparo de teoras positivistas que seleccionan a determinadas personas para ingresar al sistema penal. Por todo ello, el servicio de defensa pblico es trascendental para el establecimiento de un verdadero Estado Democrtico de Derecho, auque muchas veces esta necesidad no es percibida por la poblacin mientras no se encuentre

inmersa en ella. La legislacin en Guatemala garantiza al imputado el derecho de defensa, por el cual puede hacer valer, por s o por defensor, sus derechos. El artculo 12 de la Constitucin Poltica establece la garanta fundamental de que ninguna persona puede ser privada de sus derechos sin haber tenido la oportunidad de defensa en un juicio legal y ante autoridad competente y preestablecida.

Prez P., Israel. El Instituto de la Defensa Pblica Penal de Guatemala, Oscar de Len Palacios, Guatemala, mayo 2002, p. 4.
177

El derecho de defensa es un derecho humano fundamental reconocido en instrumentos internacionales de derechos humanos, vigentes en la constitucin nacional y desarrollados en cuerpos normativos

ordinarios. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece en su artculo 3 "el acceso a la justicia sin discriminacin", y en su artculo 11 consagra que "toda persona tiene derecho a que se aseguren las garantas necesarias para su defensa." El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos consagra, en el artculo 14, el derecho de defensa en materia penal, al establecer que "toda persona acusada de un delito tiene la garanta mnima de disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparacin de su defensa y a comunicarse con un defensor de su eleccin"; especficamente en el artculo 14, contiene como garanta mnima la incorporacin del derecho de asistencia jurdica gratuita para las personas que carecieren de medios suficientes para pagarlo. En este mismo sentido, la Convencin

Americana sobre Derechos Humanos, en su artculo 8 punto c), establece el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, si el inculpado no se defendiere por s mismo, ni nombrare defensor dentro del plazo establecido. En la constitucin guatemalteca el derecho de defensa se encuentra reconocido de forma genrica en los artculos 12 y 14, sin embargo, en el artculo 46 establece la jerarqua de los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos, al reconocer que stos tienen preeminencia sobre el derecho interno. Asimismo, el artculo 44 hace extensiva la interpretacin de los derechos humanos, al consagrar que "los derechos y garantas que otorga la Constitucin no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ellos, son inherentes a la persona humana." En la legislacin

secundaria, el derecho de defensa tambin forma parte del catlogo de derechos y garantas de toda persona. Bajo este contexto, debe enfatizarse que el debido proceso es un requisito indispensable para que el Estado pueda hacer uso del poder punitivo; el derecho de defensa es un elemento sustancial del debido proceso, aunque no el nico. Por ejemplo, el contar con un abogado defensor pero no contar con un juez imparcial es igualmente perjudicial y viola el debido proceso. La aplicacin de normas procesales con tinte inconstitucional178 es un aspecto que debe cuidarse por parte de los jueces, para hacer operativo el debido proceso y garantizar as la eficacia del derecho de defensa.

Por ejemplo, la norma que faculta el interrogar a los testigos bajo el argumento de que una de las finalidades
178

del proceso es "la averiguacin de la verdad", olvidando que su imparcialidad se vulnera al adoptar una lnea de interrogatorio.

Este derecho de defensa, reconocido no slo en el plano nacional sino tambin en el internacional por el Estado de Guatemala, hace imperativa la existencia de un servicio de defensa pblica penal para las personas que no poseen los recursos para pagar los servicios de un abogado, e incluso para aquellos que tenindolos no nombren a algn abogado particular, toda vez que sin la intervencin de un abogado defensor es jurdicamente imposible la restriccin de sus derechos, ni en forma provisional mucho menos en forma definitiva. Por lo tanto, la existencia del servicio de defensa pblica influye dialcticamente para que el sistema penal funcione

adecuadamente pueda cumplir fines. 2. Origen institucin Guatemala de

y sus la en

La reforma procesal penal en Guatemala, en cuanto al servicio de defensa pblica, no estableci desde su inicio un servicio autnomo de defensa, que permitiera estar en las mismas condiciones de igualdad que los dems actores en el proceso penal. Sin embargo, constituye el antecedente ms formal de preocupacin del Estado por brindar un marco de certeza jurdica a las decisiones judiciales que privaran los derechos fundamentales de las personas mediante el proceso penal. 3. Antiguo sistema En el antiguo sistema procesal penal de corte inquisitivo, la defensa pblica gratuita era prestada por los bufetes populares de las universidades del pas,179 que operaron sobre la base de estudiantes de

derecho que haban aprobado los cursos de derecho penal y derecho procesal penal, los cuales se cursaban en el segundo y tercer ao de un total de cinco del pnsum de estudios. En este sistema de defensa, el abogado defensor era definido por el cdigo derogado como un "auxiliar de la justicia", y careca de autonoma e imparcialidad, la asignacin de casos estaba a cargo de estos bufetes y para la presentacin de escritos, los "pasantes" contaban con asesora previa en los bufetes. Los diversos problemas estructurales y organizacionales de los bufetes populares no garantizaban una defensa tcnica adecuada para los procesados, situacin que provoc un debate importante en el plano nacional sobre el cumplimiento de las responsabilidades asumidas por el Estado en los instrumentos internacionales anteriormente citados.

Especialmente por los bufetes populares de la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Universidad Rafael Landvar.
179

4. Servicio de defensa pblica a cargo de la csj Con la reforma procesal penal se instaur un nuevo servicio de defensa pblica penal, esta vez a cargo de la csj. Se limit la defensa tcnica de los procesados a abogados, desplazando el antiguo sistema de brindar esta responsabilidad a los estudiantes. El Captulo II del nuevo Cdigo Procesal dispuso la creacin del "Servicio Pblico de Defensa Penal" organizado y estructurado por la csj; sistema que inclua abogados encargados de la defensa tcnica de las personas imputadas, pero an con debilidad funcional y operativa

en todo el pas. Para el efecto, emiti un acuerdo en junio de 1994, que contena el reglamento del servicio de defensa pblica, entrando en vigencia el mismo da que la legislacin procesal. Este reglamento introduce por primera vez la figura del "Defensor Pblico de Planta".180 Sin embargo, el cambio institucional ms importante en materia de servicio de defensa pblica se debe a los Acuerdo de Paz, especficamente en el afpc en el que el Estado guatemalteco adquiri el compromiso de conformar el servicio de defensa penal pblica como un ente con autonoma funcional e independiente de los tres organismos del Estado, con la misma jerarqua en el proceso que el Ministerio Pblico y con efectiva cobertura en todo el territorio nacional, por medio del cual realizar la efectiva defensa de los ciudadanos. Finalmente, en 1997 el Congreso de la

Repblica aprueba la Ley del Servicio Pblico de la Defensa Pblica Penal, creando el Instituto de la Defensa Pblica Penal con las caractersticas antes mencionadas. Este nuevo servicio de defensa pblica muestra notables diferencias con respecto al modelo anterior a la reforma de 1994, y con respecto al servicio que durante cuatro aos estuvo a cargo de la csj; sin embargo, a pesar de que en Guatemala se exhibe una mejor defensa pblica es necesario continuar desarrollando importantes esfuerzos para alcanzar los objetivos de un desempeo profesional e institucional eficaz. El servicio de defensa pblica penal, pese a que entr en vigencia juntamente con el nuevo Cdigo Procesal Penal, el 1 de julio de 1994, a cargo de la csj, no tuvo la estructura indicada en el acuerdo que lo reglament. No se cont con el presupuesto y la infraestructura

adecuada para su funcionamiento. De esa cuenta, el servicio se concentr con dificultades en la capital de la Repblica y en algunos departamentos. Durante este perodo, slo se brind defensa pblica a personas mayores de edad.

Defensores permanentes, con una relacin laboral y no profesional.

180

5. Autonoma de la institucin En la actualidad, el servicio de defensa est a cargo del Instituto de la Defensa Pblica Penal, institucin con autonoma tcnica y funcional. El derecho de defensa letrada segn la Ley del Servicio Pblico de Defensa Penal, comienza a partir de cualquier sindicacin que seale a una persona como posible autor de un hecho punible o de participar en l. El instituto asiste a personas de escasos

recursos que solicitan asesora jurdica,181 como a aquellas que teniendo recursos econmicos prefieran sus servicios, no tuvieren o no nombraren defensor de su confianza. En estos ltimos casos, los defendidos debern pagar por los servicios prestados por la institucin. La institucin muestra una debilidad importante al no contar con una poltica estratgica que le permita hacer efectiva esta disposicin legal, toda vez no existan lineamientos legislativos integrales que permitan conocer el verdadero estado econmico de las personas. 6. Estructura del Instituto de la Defensa Pblica Penal La Ley del Servicio Pblico de Defensa Penal establece que el instituto es el organismo administrador del servicio de defensa penal, con un director general como jefe superior del servicio, elegido por

el Congreso de la Repblica de una terna propuesta por el Consejo del Instituto prevista en la ley, quien dura en sus funciones cinco aos, pudiendo ser reelecto (artculo 9). Inmediatamente despus del director general se encuentran los coordinadores departamentales, quienes son "defensores de planta o permanentes", nombrados directamente por aquel. stos actan de acuerdo con las directrices que emanen del mismo y conforme las atribuciones de la ley. Tienen por funcin supervisar el trabajo de los defensores pblicos de planta y de oficio en su sede, y del personal de apoyo, informndolo al director general, as como de recibir y asignar los casos a los defensores pblicos, y ejercer como defensor de planta.182

Ley del Servicio de la Defensa

181

Pblica Penal, Decreto 129-97 del Congreso de la Repblica, artculo 4.

182

Ibid.,

artculo

18.

Por ltimo se encuentran los defensores pblicos, quienes son los encargados de la adecuada defensa de los imputados que no pueden solventar su defensa tcnica. Para su actuacin gozan de independencia tcnica pero pueden recibir "instrucciones" y sugerencias para una defensa eficaz.183 La direccin general est ubicada en la ciudad capital de Guatemala, y para su gestin cuenta con una subdireccin tcnica y una administrativa financiera, cada una con personal de apoyo, y cinco unidades: unidad de planificacin, auditora interna, informtica, supervisin, y secretara ejecutiva. Estos rganos administrativos actan de acuerdo con las polticas

generales dictadas por el Consejo del Instituto. 7. Funciones del director general Entre las ms importantes estn:

Realizar una gerencia eficaz y dinmica del servicio, para la proteccin integral del derecho de defensa, para lo cual podr dictar resoluciones generales. Nombrar y remover a los subdirectores del Instituto de la Defensa Pblica Penal y a los coordinadores departamentale s. Elaborar los anteproyectos de reglamentos del instituto, cuya aprobacin competen al Consejo. Aplicar las sanciones disciplinarias previstas para faltas cometidas por los defensores pblicos de planta, de

oficio y dems personal del instituto. Nombrar, designar y remover a los defensores de planta y defensores de oficio, de acuerdo con las previsiones y requisitos de la ley. Elaborar el informe anual, que deber ser enviado al Congreso de la Repblica. Celebrar convenios de cooperacin institucional, tcnica y acadmica con instituciones pblicas y privadas, nacionales y extranjeras, que sean necesarios para el fortalecimiento del instituto. Elaborar el proyecto de presupuesto anual de ingresos y egresos del instituto y remitirlo al Ejecutivo y al Congreso de la Repblica. Establecer los criterios para

la asignacin y distribucin de casos de defensa pblica, carga de trabajo y el sistema de turnos, para asegurar una cobertura ntegra y eficiente del servicio, garantizando la presencia de un defensor pblico para los detenidos en sede policial que lo necesitaran. Elaborar los programas de capacitacin conducentes para un desempeo ms eficaz y eficiente del servicio.

183

Ibid.,

artculo

25.

8. Divisin administrativa financiera Tiene a su cargo todos los aspectos relativos al apoyo de la gerencia eficaz del instituto y de los defensores del

servicio. 9. Secciones departamentales Se establece una seccin departamental del instituto en cada uno de los departamentos del pas. Estarn compuestas por un mximo de tres defensores de planta, uno de los cuales ser el que asuma las funciones de coordinador de acuerdo con las directrices que emanen de la direccin y conforme sus atribuciones, atendiendo las caractersticas especficas del lugar, siendo nombrado por el director. Ser responsable del buen funcionamiento del servicio pblico de defensa penal en su departamento. 10. Funciones coordinador departamental del

Entre las funciones ms importantes estn:

Supervisar el trabajo de los defensores pblicos de planta y de oficio en su sede, y del

personal de apoyo, informndolo al director. Recibir los casos del servicio pblico de defensa penal en su departamento y asignarlos a los defensores pblicos que conocern del mismo. Ejercer como defensor de planta. Ejercer las funciones que la direccin general le delegue.

En los municipios donde haya un juzgado de primera instancia penal, el servicio pblico de defensa penal se integra por un defensor de planta, pero el nmero puede ser ampliado de acuerdo con el volumen de trabajo. 11. Seccin metropolitana La ley orgnica del instituto determin que la seccin metropolitana se integra por 25 defensores de planta, indicndose que este nmero podr incrementarse con

base en fuentes extraordinarias de financiamiento. Esta situacin representa un claro mensaje del Estado sobre la limitacin presupuestaria, por no ser considerada an esta institucin como un rgano que desarrolla un rol dialcticamente fundamental para el Estado Democrtico de Derecho. La limitacin legal sobre el nmero de defensores de planta es sealada como una de las debilidades para el fortalecimiento de la institucin, generando una acumulacin de trabajo para los defensores de la misma, que se traduce en ineficacia del servicio. 12. Funciones de los defensores pblicos de planta Entre las funciones de un defensor de planta tenemos:

Brindar asesora tcnica a personas escasos recursos

las de

econmicos en forma gratuita. Realizar sus funciones de manera tcnica dentro de la tica profesional. Asesorar adecuadament e a su patrocinado en todas las fases del proceso. Atender cortsmente a los familiares del detenido. Realizar las gestiones que sean necesarias para defender a su patrocinado. Visitar peridicamente a su patrocinado en los centros de detencin. Informar mensualmente de sus actividades al instituto. Concurrir a las reuniones mensuales establecidas por el instituto y a los cursos de capacitacin y formacin profesional. de de

13. Funciones los defensores oficio

En contraposicin a los defensores de planta y debido a la limitacin legal de incorporar ms abogados con carcter permanente, el instituto cuenta con el servicio de los abogados defensores de oficio, quienes son remunerados conforme al arancel aprobado por la institucin, y se caracterizan por no pertenecer permanentemente a la misma. Sus funciones son exactamente las mismas que el abogado pblico de planta o permanente. Se debe sealar lo atinado de la poltica desarrollada por la institucin, respecto a que estos abogados sean seleccionados y formados en procesos de induccin, como tambin en procesos de capacitacin desarrollados por la unicap. Esta situacin permite contar con un nivel profesional aceptable de las personas que brindan sus servicios a la institucin de manera no permanente. Durante el desarrollo del presente proyecto, este

servicio se suspendi debido a la falta de fondos con los que el Congreso de la Repblica afect al instituto. A partir del mes de agosto, en el que nuevamente se ampli el presupuesto para el Instituto de la Defensa Pblica Penal, an estaba pendiente de disearse el nuevo servicio de defensores de oficio. Se observa una debilidad importante en este aspecto dado que no existe consenso a nivel profesional para que los abogados desarrollen este tipo de servicios bajo otro nivel de compromiso; a diferencia de otros pases, donde existe una regulacin efectiva para que los abogados se encarguen de determinado nmero de casos de personas con escasos recursos, en Guatemala no ha habido un debate claro sobre el tema lo cual produce una sobrecarga de trabajo para el Instituto de la Defensa Pblica Penal. 14. Consejo del Instituto de la Defensa Pblica

Penal El Consejo del Instituto se integra por: el presidente de la csj, el Procurador de los Derechos Humanos, un representante del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, un representante de los decanos de las facultades de derecho de las universidades del pas, y un representante de los defensores de planta, electo por la asamblea de defensores. Entre sus funciones ms importantes tenemos:

Conformar la terna de postulantes para el cargo de director general que ser presentada ante el Congreso de la Repblica. Aprobar los reglamentos propuestos por la direccin general. Formular el pedido de remocin del director general ante el Congreso de la

Repblica, si hubiere incurrido en grave incumplimient o de sus funciones. Resolver las apelaciones de los expedientes disciplinarios en la forma que se establezca en el reglamento respectivo en relacin a las sanciones por faltas muy graves. Dictar polticas generales de administracin del instituto, de la expansin y de la atencin del servicio.

15. Anlisis crtico de la institucin El servicio de defensa pblica a cargo de la csj, no tuvo la estructura ordenada en la nueva normativa procesal, ya que no se contaba con el presupuesto y la infraestructura adecuada para su funcionamiento. Sin embargo, si bien estos factores inciden en alguna manera en la calidad y eficacia del servicio de defensa pblica, lo

real es que un servicio que pretende llevar una defensa efectiva de personas en conflicto con la ley penal es incompatible con su dependencia de cualquier organismo del Estado, ya que en su actuar, aunque las normas internas lo prohban, estar sujeto a presiones e injerencias tanto internas como externas. A pesar del avance cualitativo y cuantitativo que ha significado el desarrollo del servicio de defensa pblica, existen incoherencias con el nuevo sistema procesal penal, principalmente en lo que respecta al nmero de defensores determinados legalmente, al presupuesto asignado por el Estado, los escasos recursos en materia de investigacin para preparar una adecuada defensa, un proceso de evaluacin de la gestin, falta de objetivos a mediano y largo plazo, una apertura ms amplia hacia la cooperacin internacional. El proyecto de ley

original que cre al Instituto de la Defensa Pblica Penal, fue modificado para limitar la importancia de los defensores de planta a un nmero determinado en la ciudad capital, como en todo el territorio nacional; de igual forma se modific la integracin del Consejo, excluyndose de su conformacin a representantes de organizaciones indgenas y no gubernamentales. Efecto de esto es que, durante este perodo, la defensa pblica cont con escaso nmero de abogados tanto en la ciudad capital como en algunos departamentos del pas. Es importante resaltar que desde el primer acto del procedimiento, los imputados tienen derecho a contar con asistencia gratuita de un defensor. La ley define "primer acto del procedimiento" como "cualquier indicacin que seale a una persona como posible autor de un hecho punible o de participar en l, ante alguna de las

autoridades de la persecucin penal".184 Esto significa que desde que la persona es detenida por la pnc, tiene derecho a que se le asista con defensa tcnica por parte de la defensa pblica penal. En el servicio de defensa pblica, el imputado puede solicitar la designacin del abogado que llevar su defensa, sin embargo, a partir de ah, es la unidad de asignacin quien se encarga de designarle defensores pblicos a quien lo solicite.185 En caso que el imputado estuviere privado de su libertad, cualquier persona puede solicitar al servicio de defensa pblica. Sin embargo, es obligacin de los jueces, fiscales, policas y dems autoridades encargadas de la custodia de detenidos, solicitar un defensor al Instituto de la Defensa Pblica Penal. Dentro de las medidas que han fortalecido la institucin, destacan

las siguientes:

La creacin de la Defensora Pblica de Menores. La creacin de la Defensora Pblica de la Mujer. La implementaci n de proyectos piloto de defensoras indgenas. La implementaci n de un proyecto piloto de defensoras en sedes policiales.

Llama la atencin esta ltima defensora, debido a que el Instituto de la Defensa Pblica Penal ha sido el rgano que ha tenido que cargar con la responsabilidad de ejercer un control sobre la actuacin policial; especficamente, sobre la legalidad de las detenciones que realiza y sobre el respeto a la integridad personal que deben brindar los funcionarios policiales a los detenidos. Dichas funciones, si bien es cierto que pueden ser atendidas por los

defensores pblicos, son responsabilidad ms directa del Ministerio Pblico y del Organismo Judicial, respectivamente.

Cdigo Procesal Penal de Guatemala, artculo 71.

184

Ley del Servicio de la Defensa Pblica Penal, numeral 2.

185

Adems, es el instituto quien ha tomado la iniciativa de instaurar una cultura de respeto a la norma constitucional relativa a la no detencin por faltas, situacin que es una responsabilidad directa del Ministerio de Gobernacin.186 Respecto a la creacin de las defensoras indgenas, se persigue no slo proporcionar una atencin ms adecuada a las personas de comunidades indgenas, sino tambin impulsar mecanismos de coordinacin entre el

derecho estatal y el derecho indgena. Lo lamentable de esta realidad institucional es que este tipo de proyectos han sido financiados por la comunidad internacional, o bien mediante prstamos con el bid; sin embargo, no se vislumbra a corto plazo una poltica del Estado de asumir el costo de estos proyectos una vez se acabe el financiamiento externo. Es plausible que se hayan incorporado al presupuesto del instituto algunos rganos que nacieron bajo proyectos de cooperacin internacional, tales como seis defensores indgenas, seis intrpretes y seis asistentes. Debe sealarse tambin como aspecto positivo, el hecho que el Instituto de la Defensa Pblica Penal haya coordinado con los dems rganos del sistema de justicia penal, a travs de la Instancia Coordinadora del Sector Justicia, para la conformacin de

los caj donde se coordina a nivel local el funcionamiento del sistema de administracin de justicia. Por ltimo, destaca tambin la importancia que el instituto le ha dado al ingreso a la institucin mediante el sistema de concurso, siendo uno de los rganos del sistema de justicia que ha respetado este principio. En cuanto a los aspectos que la institucin debe mejorar a corto plazo, estn:

Desarrollar un rol ms protagnico, dentro de los parmetros legales, para reducir los niveles de prisin preventiva en Guatemala. Brindar una mayor cobertura geogrfica al interior de la Repblica. Elevar el nivel profesional de sus miembros.187

A pesar de estar expresada como una de las prioridades del Ejecutivo a travs del Ministerio de Gobernacin, en su matriz de seguridad, nunca se han girado instrucciones precisas ni desarrollado un mecanismo de control para cambiar la cultura policial de criminalizar procesos insignificantes y desatender la prevencin y represin de delitos de impacto social.
186

Para esto, deber contar con el respaldo del Estado en muchos aspectos, siendo uno de ellos el fortalecimiento de su presupuesto. Una de las formas que podran contemplarse para lograrlo, es garantizar la existencia permanente de fondos privativos constituido por los bienes decomisados en los procesos donde intervienen los abogados de la

institucin. Ello, sin embargo, requiere de la reforma constitucional ya que, actualmente, estos bienes son otorgados como fondos privativos del Organismo Judicial. Consideramos correcto que, con una adecuada reforma constitucional, se fortalezca con el uso de estos bienes a los rganos del sistema de justicia que intervienen en el desarrollo de los casos. As, podra favorecerse tambin los presupuestos del Ministerio Pblico, del Instituto de la Defensa Pblica Penal (en los casos en que ste intervenga), y de la pnc (en los casos en que haya intervenido), y no nicamente del Organismo Judicial como actualmente se encuentra contemplado en nuestra Constitucin. Dejamos sentada nuestra posicin respecto a que no puede favorecerse, bajo ningn fundamento, a otro rgano del Estado que nada tiene que ver en el desarrollo de este tipo de

procesos, como por ejemplo al ejrcito, situacin que se ha tratado de impulsar mediante reformas a leyes ordinarias como la de narcoactividad.

Cfr. minugua. Funcionamiento..., op. cit., pp. 55-86.

187

Sistema penitenciario guatemalteco El sistema penitenciario es el ltimo eslabn del sistema de justicia penal, sin embargo, social y estatalmente se tiene la percepcin que son centros de castigo donde no importan las condiciones, y entre menos molestias provoquen los reclusos, ser mejor. Adems, la realidad del sistema penitenciario ha puesto en evidencia la crisis de la crcel: no resocializa y reproduce las conductas criminales. Pero junto al fenmeno de la sobrevivencia de la crcel, debe pensarse en la formulacin de una filosofa de polticas pblicas orientada hacia un trato humano que procure no incrementar la vulnerabilidad y, en la medida de lo posible, reducir sus niveles.188 La realidad penitenciaria guatemalteca es contradictoria a esta filosofa, el sistema penitenciario nacional no cuenta "con un sistema orgnico funcional ni reas especializadas e integradas que respondan a la rehabilitacin y a la reeducacin de los reclusos."189 Histricamente, las crceles han funcionado como centros retributivos que desocializan y reproducen las injusticias de la estructura econmica, y en nada cumplen los estndares internacionales y nacionales de la buena prctica penitenciaria. Sumado a ello, la violencia, la corrupcin, el control disciplinario en poder de los reclusos en las crceles, han degenerado en arbitrariedades y en el incumplimiento del fin constitucional de la readaptacin social y la reeducacin de los reclusos, pero sobre todo, en nada han contribuido a la resolucin de la conflictividad social.

ilanud-iidh. La filosofa del sistema penitenciario, en el mundo contemporneo, ilanud-iidh, Buenos Aires, 1991, p. 58.
188

minugua. Situacin penitenciaria en Guatemala, Informe de Verificacin, Guatemala, 2000, p. 3.

189

Pero existen otros problemas estructurales como la falta de una ley, la poca asignacin presupuestaria, la falta de una verdadera carrera penitenciaria y la falta de auditora social. Al abordar el papel del sistema penitenciario en el sistema de justicia penal, no puede soslayarse la influencia que han tenido las diferentes corrientes de pensamiento penitenciario, creando diversos modelos de intervencin, como el moralista, el teraputico, el resocializador, y el trato humano de la vulnerabilidad. 1. Modelos de intervencin sobre la persona del infractor 1.1 Modelo moralista religioso Este modelo se fundamenta en la teora de la pena como prevencin especial y parte de la idea de transformacin del individuo en las crceles desde una perspectiva religiosa, con el fin de que no vuelva a delinquir. Seala que el pecado es la causa de todos los delitos; por ello, considera que el delincuente podra ser reformado moralmente a travs del poder de la plegaria, la meditacin y la introspeccin.190 Establece un mtodo para lograr esta reforma moral: el aislamiento en la celda de castigo y el orden en el trabajo, todo en un rgimen de absoluto silencio; estas condiciones preparan la conversin del autor. Su impulsor fue John Howard a travs de la las crceles en el estado de Pennsylvania. En la misma poca (finales del siglo xviii) Jeremy Bentham tambin elabor similar doctrina de reforma moral pero bajo un ropaje materialista. Para l, la pena tiende a devolver una cantidad igual de dolor que el causado por el delincuente, porque es til para disciplinar en un sistema de penas y recompensas. Bentham concibi la crcel panptica, la cual es una verdadera mquina para disciplinar, donde con el mnimo de esfuerzo es decir, con el mximo de economa se obtiene el mximo de control, esto es, el mnimo de privacidad o de evasin a la vigilancia. El aislamiento celular de Howard y el panptico de Benthan se inscriben entonces en los primeros intentos "cientficos" por lograr la reforma del delincuente. Si bien su fundamento es absolutamente moral, no cabe duda que su objetivo era eminentemente autoritario, como un procedimiento que aniquilaba la imaginacin, la elasticidad y el progreso de la mente. Si bien su propsito era tratar de mejorar a la persona moralmente,

en la prctica lo nico que consegua era generar resistencia y una brutal destruccin de la mente de la persona.

Zaffaroni, Eugenio Ral. Criminologa, Temis, Bogot, 1993, p. 108.

190

1.2 El modelo del tratamiento teraputico El enfoque moral-religioso perdi su legitimidad e mpetu a mediados del siglo xix, por lo que se hizo necesario construir un nuevo paradigma legitimador. ste surgi a partir de la llegada del positivismo y la concepcin del delincuente como un enfermo mental. En palabras de Dorado Montero, "el delincuente es un incapaz, con voluntad dbil, viciosa o pervertida. El delito es sntoma de anormalidad psquica de quien lo comete, desarreglo moral, perturbacin de la voluntad."191 1.3. El modelo de la resocializacin La falta de lmites y proporcionalidad del modelo teraputico y su fundamentacin acientfica del delincuente nato pusieron en crisis este modelo. Tras la Segunda Guerra Mundial, el modelo teraputico qued totalmente deslegitimado y fue sustituido por un nuevo modelo de pensamiento, el modelo resocializador. Dicho modelo parte de la criminologa sociolgica, que explic el fenmeno delictivo desde una perspectiva social, especficamente, como un proceso donde el individuo haba sido sometido a una defectuosa socializacin. En este modelo, el delincuente es un producto social: el resultado necesario de un mal proceso de socializacin; asume la naturaleza social del problema criminal. Sin embargo, mantiene una perspectiva etiolgica: los malos contactos, la pertenencia a grupos subculturales desviados, o el ambiente social son los causantes de este defectuoso proceso de socializacin. Dentro de este contexto, lo que procede es someter al sujeto a un nuevo proceso de socializacin, para que internalice los valores sociales. La legitimacin de la pena radica en los procesos reeducadores y resocializadores. Este modelo tambin entr en crisis cuando fue evidente que la crcel no resocializa por su misma naturaleza de privacin de libertad. Adems de sus efectos estigmatizantes, la latente posibilidad de manipular la personalidad del delincuente era contradictoria al intento

de socializar a una persona separndola de la sociedad. Aunado a esto, en los famosos delitos de cuello blanco los sujetos activos eran personas que haban cumplido su proceso de socializacin. Entonces la crcel no serva para nada.

Rodrguez Barillas, Alejandro. Poltica educativa penitenciaria, iccpg, Guatemala, 2002, mimeo.
191

2. Concepto de resocializacin en un Estado Social y Democrtico de Derecho No cabe duda que el introducir la resocializacin como un derecho fundamental ha sido un gran acierto del constituyente, ello sin perjuicio de los graves inconvenientes que la crcel debe enfrentar a nivel de legitimacin axiolgica y de carcter prctico. Lo cierto es que la pena no puede ser un mecanismo puramente retributivo, concebida con el nico fin de causar un sufrimiento estril, sin que redunde en un beneficio para la persona del delincuente. La resocializacin, entonces, debe ser entendida como una garanta constitucional de carcter individual,192 que se constituye en una sntesis entre las necesidades de la sociedad de intervenir en la persona del delincuente, pero con limitaciones muy claras en cuanto a no violar la dignidad humana, esto es, el derecho de toda persona a ser como es, a vivir de conformidad con sus propios valores, y a mantener el carcter totalmente intangible del fuero interno de la personalidad. De lo expuesto anteriormente se establece que todo proceso de resocializacin en un Estado Social y Democrtico de Derecho, es absolutamente voluntario. Como seala Mir Puig:193

Debe empezarse por rechazar cualquier intento de tratamiento impuesto contra la voluntad del afectado. No puede imponerse ninguna agravacin de la condena por exigencias de resocializacin. Es inadmisible una concepcin de tratamiento destinada a manipular la personalidad. No se puede pretender conseguir con la resocializacin un convencimiento tico del individuo y su adhesin interna a los valores sociales.

Por lo tanto, la resocializacin implica, bsicamente, asegurar todos los derechos fundamentales de la persona que se encuentra sometida en prisin: garantizar su vida, condiciones de higiene y salubridad, indispensables para preservar su salud fsica y mental, as como el

derecho a condiciones materiales que disminuyan los procesos de desocializacin.

Rodrguez Barillas, Alejandro Anlisis crtico de la Poltica Criminal 1994-1998, Ediciones del Instituto, Guatemala, 1999, p. 100.
192 193

Mir. Op. cit., p. 146.

2.1 Principios inspiradores del tratamiento resocializador Se puede concluir que los principios inspiradores del tratamiento penitenciario son los siguientes: 2.1.1 Voluntariedad Todo tratamiento penitenciario tiene que ser aceptado de forma voluntaria por el interesado. No es posible realizar un tratamiento contrario a la voluntad del sindicado. La garanta de xito de los procesos resocializadores estriba en la participacin, inters y voluntad del penado en el proceso. Si el penado no se encuentra convencido de la importancia del mismo, o lo considera un mtodo ajeno a sus intereses o expectativas, lo ms seguro es que este proceso de resocializacin fracase. 2.1.2 No teraputico El tratamiento no es un mecanismo de curacin ni pedaggico ni psicolgico, tampoco es un medio para transformar la personalidad del penado. El condenado por un delito no es un enfermo mental, ni tampoco tiene que ser sometido a procedimientos mdicos, psiquitricos o psicolgicos. 2.1.3 Individualizado El tratamiento debe estar orientado directamente a las necesidades y expectativas del interno. Por ello, abarca desde un estudio de la personalidad del recluso en todos los aspectos, hasta una proyeccin social que tienda a mejorar el entorno ambiental del individuo para su futuro en libertad.194 En este sentido, debe recordarse que el tejido social hostil favorece la reincidencia. La sociedad en su conjunto debe acoger mejor al ex recluso, proporcionndole un ambiente favorable de admisin y no de estigmatizacin. Por ello, los programas de tratamiento tambin deben de complementarse con programas de

asistencia postpenitenciaria que eviten la reincidencia en el delito cuando la persona est en libertad. 2.1.4 Programado Lo importante es que el interno tenga participacin activa en la definicin de su programa o tratamiento. Si bien puede existir un equipo de tratamiento a disposicin del penado, la decisin sobre las modalidades de la resocializacin tiene que ser asumida por el propio sujeto, para quien es un derecho y no una obligacin la resocializacin.

Mapelli Caffarena, Borja. Principios fundamentales del sistema penitenciario espaol, Bosch, Barcelona, 1983, pp. 251-265.
194

En este sentido, el tratamiento debe ser contnuo y dinmico, de tal manera que se prolongue en el tiempo y que el interno realmente pueda terminar los programas que desea aprender o en los que quiere participar. 2.1.5 Mnima afectacin Otro derecho fundamental durante la ejecucin penitenciaria es que se afecten lo menos posibles los derechos del condenado. En este aspecto, debe recordarse que la pena simplemente limita el derecho a la libertad ambulatoria, quedando los dems derechos del condenado plenamente vigentes. La condena no puede ser un medio para llegar a afectar otros derechos que no fueron privados mediante la sentencia. En especial, el derecho a la vida, a la integridad personal, a la salud y al libre desarrollo de la personalidad, son derechos que no pueden ser afectados por la sentencia. 2.1.6 Principio de legalidad y control judicial de la ejecucin penitenciaria Es importante destacar que la ejecucin penitenciaria debe cumplirse observando plenamente la legalidad de la administracin pblica. En un Estado Democrtico de Derecho, la persona no puede quedar sujeta a la arbitrariedad, a la inseguridad jurdica, a la incertidumbre sobre cules son sus derechos y deberes. La administracin penitenciaria, como un rgano del poder pblico, slo puede efectuar aquellas acciones que se encuentran enmarcadas dentro de la ley. No puede existir facultad legal si no hay una ley previa que la establezca.

El desarrollo de las facultades legales de la administracin penitenciaria con relacin a la resocializacin de los reclusos es un presupuesto obligatorio en un Estado Democrtico de Derecho. Como Alberto Bovino ha sealado "se trata de controlar una esfera de actuacin estatal que debe ser sometida al control de la legalidad de sus actos como cualquier otro organismo estatal".195 El mbito penitenciario exige un control incluso ms estricto sobre la actuacin pblica, debido a la especial situacin que se pretende regular, el cual se caracteriza:

por una estrecha y contnua interrelacin entre agente penitenciario y preso, en circunstancias que favorecen la generacin de conflictos y un manejo violento de alguno de ellos; y el peligro de afectacin de derechos fundamentales, debido al enorme poder de control que tienen los agentes penitenciarios sobre el penado.

Bovino, Alberto. "Control judicial de la privacin de libertad y derechos humanos", en Diplacido, Fabin J. (ed.). Revista Ms Derecho?, Ao 1, No. 1, Buenos Aires, noviembre de 2000, p. 237.
195

Una falta de regulacin legal sobre las atribuciones y facultades del personal penitenciario implicara, en la prctica, dejar sumido en la absoluta indefensin al condenado. Los guardias y personal penitenciario podran abusar fcilmente de los reclusos. Pero, una legislacin clara y precisa en materia penitenciaria no garantiza la proteccin de los derechos humanos de los reclusos. Como se ha sealado muchas veces, la crcel es una institucin total, donde se regula plenamente la vida de los reclusos. Por mucho tiempo se pens que las relaciones de especial sujecin que regulan las actividades penitenciarias, no dejaban espacio para hacer valer los derechos fundamentales del reclusos, los cuales prcticamente se encontraban a merced de los guardias y dems personal penitenciario. Se conceba la ejecucin penitenciaria como algo meramente administrativo, sustrado del control judicial. Actualmente, la doctrina es unnime al exigir un control judicial de la ejecucin penitenciaria, pues no se puede dejar a la autoridad penitenciaria que resuelva "sobre las ms graves y comprometedoras situaciones, sin intervencin del poder judicial". El condenado debe

tener el derecho de impugnar las decisiones arbitrarias o contrarias a los derechos fundamentales. El juez de ejecucin es una necesidad para garantizar el adecuado sometimiento de la administracin penitenciaria, y para salvaguardar los derechos fundamentales de los sujetos. En este sentido, el control judicial es el nico mecanismo que garantiza que la administracin penitenciaria no actuar arbitrariamente. 2.1.7 Participacin ciudadana Los procesos de resocializacin requieren de actividades extrapenitenciarias y de contacto con el mundo libre, y que la desocializacin producida por el contacto con el mundo intramuros se reduzca a su mnima expresin. La participacin ciudadana en el proceso resocializacin, es de gran utilidad en este punto si se canaliza convenientemente, para que el proceso sea efectivo y prctico. En una sociedad democrtica corresponde que las crceles ostenten iguales caractersticas. Evitar los procesos desocializadores implica abrir los muros de la crcel, para lograr programas de intervencin social, serios y responsables, que realmente sirvan para fortalecer los procesos resocializadores. En Guatemala, conforme la normativa vigente,196 el modelo de tratamiento vigente es el de la resocializacin y la reeducacin, pero entendidos como derechos del recluso, por ello los programas resocializadores deben observar los principios doctrinarios y normativos que orientan este modelo en un Estado Social y Democrtico de Derecho. 3. Estructura del sistema penitenciario Corresponde al sistema penitenciario la garanta de la vida, la integridad, la justicia, la seguridad y los derechos de todas las personas que se encuentren privadas de libertad, que ingresen exclusivamente mediante orden de juez competente, ya sea para esclarecer su situacin jurdica, o bien para el cumplimiento de sus condenas en centros especialmente destinados para ello, tendiendo a su reinsercin y rehabilitacin, por medio de personal especializado.197 En trminos generales, puede hablarse de la estructura organizativa del sistema penitenciario de las siguientes instituciones:

Direccin general del sistema penitenciario (bajo la estructura del Ministerio de Gobernacin y con competencias del primero y segundo viceministro). rganos de apoyo a la direccin general:

a. Escuela de Estudios Penitenciarios. b. Oficina de planificacin. c. Unidad informtica. d. Unidad de comunicacin social.

Subdireccin. Departamentos especficos:

a. Departamento administrativo y financiero. b. Departamento de asesora jurdica. c. Departamento de seguridad. d. Departamento de salud integral. e. Departamento de inspectora

Direccin y subdireccin de centros de detencin.

Cfr. Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 19; Convencin Americana; Reglas Mnimas para el Tratamiento de Reclusos.
196

Comisin Consultiva del Sistema Penitenciario. Penitenciaria 2002, informe, Guatemala, 2002, p. 23.
197

Poltica

4. Marco jurdico del sistema penitenciario nacional El artculo 19 de la Constitucin Poltica establece que "El sistema penitenciario debe tender a la readaptacin social y a la reeducacin de los reclusos, y cumplir en el tratamiento de los mismos con las siguientes normas mnimas: a. Deben ser tratados como seres humanos; no deben ser discriminados por motivo alguno, no podrn infligrseles tratos crueles, torturas fsicas, morales, psquicas, coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado fsico, acciones denigrantes a su dignidad, o hacerles vctimas de exacciones, ni ser sometidos a experimentos cientficos;

b. Deben cumplir las penas en los lugares destinados para el efecto. Los centros penales son de carcter civil y con personal especializado; y c. Tienen derecho a comunicarse, cuando lo soliciten, con sus familiares, abogado defensor, asistente religioso o mdico, y en su caso, con el representante diplomtico o consular de su nacionalidad. La infraccin de cualquiera de las normas establecidas en este artculo, da derecho al detenido a reclamar del Estado la indemnizacin por los daos ocasionados y la Corte Suprema de Justicia ordenar su proteccin inmediata. El Estado deber crear y fomentar las condiciones para el exacto cumplimiento de lo preceptuado en este artculo." Por su parte, el artculo 5 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en su numeral 6 dice "Las penas privativas de libertad tendrn como finalidad esencial la reforma y la readaptacin social de los condenados". Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en su artculo 10, numeral 3 dice "El rgimen penitenciario consistir en un tratamiento cuya finalidad esencial ser la readaptacin social de los penados". Ante esto, el Comit de Derechos Humanos rgano de Naciones Unidas para conocer de peticiones individuales y para interpretar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en su observacin general nmero 21 ha interpretado que "las personas privadas de libertad no slo no pueden ser sometidas a un trato cruel, inhumano y degradante sino tampoco a penurias o restricciones que no sean las que resulten inevitables de la privacin de la libertad. Ningn sistema penitenciario debe estar orientado solamente al castigo, esencialmente debe tratar de lograr la reforma y la readaptacin social del preso." En consecuencia, la resocializacin, como un derecho individual se plasma en dos polticas claras que vinculan al Poder Legislativo (y por extensin al Judicial): a. La duracin de las penas privativas de libertad no pueden significar una duracin que ponga en peligro el derecho del ciudadano a vivir nuevamente en libertad. b. En segundo lugar, los poderes pblicos deben establecer polticas activas para lograr la resocializacin del individuo condenado a prisin. El primer aspecto resulta absolutamente claro: la pena no puede ser de una duracin tal que comprometa la capacidad del individuo a poder vivir nuevamente en libertad. Como seala Zaffaroni "la

institucionalizacin prolongada (...) causa un deterioro irreversible despus de un cierto nmero de aos. No puede sostenerse que una privacin de libertad tenga los fines prescritos en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos cuando est claro que provoca un deterioro psquico irreversible."198 Debido a esto, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh) recomend la urgente revisin legislativa de los lmites mximos de pena, para que no exceda de 20 aos. La razn para este lmite radica precisamente en el deterioro irreversible de las capacidades psquicas del sujeto, lo cual convertira la pena privativa de libertad directamente en una forma de inutilizacin de la persona. Es evidente, por tanto, que a la luz del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, una pena superior a los 20 aos es cuestionable en cuanto a su constitucionalidad. Convertira la finalidad de la pena en un simple y llano castigo, privndola de todo contenido resocializador. Esta finalidad inconstitucional se manifiesta en su forma ms grave en los delitos en que se ha elevado la pena hasta un mximo de 50 aos. La persona condenada a una pena as se encuentra absolutamente privada del derecho a la resocializacin: no se le est brindando la oportunidad de volver a vivir dentro de la sociedad y desarrollarse integralmente como persona. Por otra parte, este artculo viene precisamente a definir el contenido de la pena en nuestro derecho constitucional, dando sentido y lmites al ejercicio del ius puniendi: el Estado debe adoptar disposiciones legislativas, administrativas y prcticas encaminadas a la rehabilitacin de los condenados. Dentro de estas medidas se incluyen los programas de enseanza, educacin y reeducacin, orientacin y formacin profesionales y programas de trabajo para presos dentro de los establecimientos penitenciarios y fuera de ellos. El derecho a la resocializacin es pues una expresin del derecho al libre desarrollo de la personalidad (artculo 2 de la Constitucin). Es un derecho individual y no un derecho de la sociedad o del Estado. As, el derecho a la resocializacin, en tanto derecho individual, es uno de los derechos que el Estado no puede restringir como consecuencia de la imposicin de una pena, porque la resocializacin en s misma es el principal fin constitucional asignado a la pena.

Zaffaroni, Eugenio Raul. Sistemas penales y derechos humanos en Amrica Latina, Depalma, Argentina, 1984, p. 70.
198

En nuestro sistema penal, por ende, la frmula que prevalece es la de la prevencin especial dentro del marco de la prevencin general. Si bien el marco penal de los delitos va dirigido a satisfacer las necesidades de proteccin de bien jurdico, es decir, estn encaminados a satisfacer necesidades de prevencin general, en principio, este marco existe entre un mnimo y un mximo de pena sealado en la ley: "Es discutible si dentro de ese margen de prevencin general puede volver en el caso concreto a recortar las posibilidades de atenuacin que aconseje la prevencin especial en el momento de la determinacin judicial de la pena. Es seguro, en cambio, en nuestro pas, que el cumplimiento de las penas de prisin debe orientarse primordialmente a la resocializacin esto es, a la prevencin especial."199 Obviamente, la efectividad del sistema penitenciario es responsabilidad del Estado. En este momento, Guatemala se encuentra en un momento de transicin en este tema. No existe, actualment ley penitenciaria ni normas que desarrollen la resocializacin, lo cual es un grave incumplimiento del artculo 19 constitucional. El privado de libertad se encuentra en una situacin de vulnerabilidad frente al poder del Estado. Tiene limitados legtimamente parte de sus derechos, pero existen derechos insuspendibles, y la Constitucin garantiza el derecho de las personas condenadas a la readaptacin social y a la reeducacin. Al negrseles el beneficio de una legislacin adecuada a la Constitucin, se est restringiendo su derecho a volver a vivir en sociedad y a que disminuyan los efectos desocializadores y deteriorantes de la pena. Est comprobado que el internamiento produce efectos negativos, como la desintegracin, degradacin, y reproduccin de actitudes criminalizables. En este momento, pensar en que la crcel "rehabilita" al delincuente puede ser discutible, pero esto es una consecuencia de la indolencia, negligencia y olvido del Estado frente al deber de cumplimiento del mandato constitucional de que la pena se oriente a la resocializacin del delincuente. El incumplimiento del Estado a proporcionar al interno las condiciones materiales para resocializarse, no debe ser una excusa para restringir los derechos de los condenados a tener la oportunidad de reincorporarse a la vida social. El sufrimiento dentro de la crcel debe ser reducido al mnimo, y el tiempo que el recluso permanece interno debe aprovecharse para lograr, al menos, que en medio del inevitable dao y deterioro de su personalidad se logre algo positivo.

Mir Puig, Santiago. "Problemtica de la pena y seguridad ciudadana", en El derecho penal en el Estado Social y Democrtico de Derecho, Ariel, Barcelona, 1994, p. 123.
199

Dentro de las reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos se establece, igualmente, que el fin y justificacin de las penas y medidas privativas de libertad son, en definitiva, proteger a la sociedad contra el crimen; y este fin nicamente se puede alcanzar si se aprovecha el perodo de privacin de libertad para lograr que el reo, una vez liberado, no solamente quiera respetar la ley y proveer sus necesidades, sino que tambin sea capaz de hacerlo (reglas nmero 57 y 58). El no poder gozar de los beneficios de la Ley de Redencin de Penas es una restriccin ilegtima de su derecho a la resocializacin, que adems tiene el agravante de que se impone arbitrariamente por el legislador y no por el juez luego de evaluar el caso concreto. El derecho a la resocializacin, por lo tanto, como un mandato hacia los poderes pblicos del Estado a contribuir a que el sujeto pueda alcanzar un desarrollo pleno e integral de su personalidad, supone crear una legislacin adecuada, que permita fomentar los hbitos de estudio y de trabajo dentro de la sociedad, pero dentro de un marco de respeto a la voluntariedad de la persona y a sus necesidades y expectativas. La carencia de una ley penitenciaria es una clara violacin al principio de legalidad en el cumplimiento de la pena, que violenta gravemente el derecho a un debido proceso de ejecucin de la pena; por extensin, es una grave contradiccin al modelo de Estado de Derecho configurado constitucionalmente, pero principalmente, es un aspecto que permite el florecimiento de la corrupcin y la arbitrariedad en los centros penales. 5. Problemtica La compleja problemtica que enfrenta la reforma del sistema penitenciario se puede agrupar de la siguiente manera: 5.1 Inexistencia de una ley penitenciaria Son ms de diez aos de presentacin de anteproyectos de ley ante el Congreso de la Repblica, sin embargo, a la fecha se carece de una ley penitenciaria. El ltimo anteproyecto fue presentado en julio del 2002, la cual ha sido aprobada ya en tercera lectura, quedando pendiente nicamente su aprobacin por artculos.200

Actualmente, el proceso se ha estancado otra vez debido a que la bancada del pan en el Congreso se opuso a continuar la discusin de la misma y ha propuesto una nueva revisin a nivel de comisiones.
200

sta contempla como sistema de cumplimiento de penas el sistema progresivo, mismo que consta de cuatro etapas progresivas: 1. 2. 3. 4. Fase Fase Fase Fase de de de de diagnstico y ubicacin. tratamiento pre-libertad libertad controlada.

En este sistema, la persona avanza a la libertad plena en cada etapa del tratamiento dependiendo de la conducta, el trabajo, o la participacin en procesos educativos. Paralelamente, el rgimen de seguridad en la fase de diagnstico es de mxima seguridad y disminuye gradualmente hasta la seguridad mnima. Para acceder a la libertad controlada, la persona debi cumplir como mnimo 45% de la pena impuesta. Es importante tomar en cuenta que la decisin para el diagnstico, ubicacin y traslados a la siguiente etapa corresponde al equipo tcnico profesional del sistema penitenciario (mdico, psiclogo, trabajador social, etc.). La aprobacin de esta ley es importante para proporcionar el marco jurdico al sistema penitenciario, y orientar sus funciones a la readaptacin y reeducacin como derechos de las personas privadas de libertad. Tambin es importante sealar que, aun con la falta de una ley especfica que garantice de una mejor manera los procesos de readaptacin, se han desarrollado algunos casos en los que se ha impulsado la libertad vigilada, especialmente para que los internos desarrollen estudios universitarios, lo cual ha producido experiencias satisfactorias para el sistema penitenciario y los costos de inseguridad han sido realmente insignificantes. 5.2 Inexistencia de condiciones mnimas en los centros penales 5.2.1 El hacinamiento en los centros No cabe duda que las condiciones sanitarias son infrahumanas cuando se produce el hacinamiento en crceles. Al 28 de octubre del 2001, la sobrepoblacin alcanzaba la cantidad de 1,077 reclusos; los centros con mayor sobrepoblacin son: Granja Modelo de Rehabilitacin Pavn, Fraijanes, 55.56%; Centro Preventivo de la zona 18, 51.43%; Granja Modelo de Rehabilitacin Cantel, 46.45%; Centro Preventivo Pavoncito, 41.82%. Este hacinamiento en la mayora de centros es provocado por el alto porcentaje de poblacin privada de libertad preventivamente, con un porcentaje del 47%.201

201

Cifras tomadas de la Base de datos del iccpg, 2001.

Este factor, si bien se concreta como un problema en el sistema penitenciario debido a la ausencia de una poltica penitenciaria que contemple un equilibrio de nmero de centros con la poblacin penitenciaria, es realmente un problema que arrastra el Estado debido a la ausencia de una poltica criminal democrtica, objetiva y eficaz. Efectivamente, el hacinamiento en el sistema penitenciario slo es el punto final en la cadena del sistema penal, donde los rganos del sistema actan de forma aislada y sin ningn tipo de orientacin poltica que sea eficaz para contrarrestar el fenmeno criminal de una manera adecuada. As, se cuenta con varios informes que sealan la actuacin arbitraria de la Polica Nacional Civil para ingresar al sistema penal a grupos vulnerables, y otros sobre la actuacin del Ministerio Pblico y del Organismo Judicial sobre el uso de la prisin preventiva como una pena anticipada. Adems, se puede observar que la persecucin del sistema penal se orienta principalmente a delitos de bagatela, a delitos de posesin para el consumo, que tiene prohibicin legal de otorgrsele una medida sustitutiva a la prisin preventiva. Se vislumbra, sin embargo, un problema mucho mayor que puede dar el toque final a la crisis del sistema penitenciario. Nos referimos a la probable aprobacin de una ley anti-maras que, basada en criterios totalmente subjetivos, obliga a la pnc a detener a personas "mareras" y a negarles cualquier medida sustitutiva a la prisin preventiva. 5.2.2 El servicio mdico en los centros es casi inexistente La poca disponibilidad de tiempo del personal especializado evidencia que el sistema de cuidados mdicos y psicolgicos no ha mejorado. Para la asistencia mdica de todos los centros, el sistema cuenta con cinco psiclogos y diez trabajadoras sociales que deben desarrollar su trabajo con ms de 8,000 personas, en 17 centros.202 Las personas privadas de libertad reciben tratamiento mdico nicamente previo requerimiento y en el caso de padecer de una enfermedad grave; sumado a ello, la capacidad de cobertura mdica es muy limitada para cubrir una poblacin reclusa de ms de 8,000 personas. El sistema penitenciario cuenta con 22 mdicos, 27 enfermeras, y dos odontlogos, todos laborando dos horas diarias dos veces a la semana.203 Es importante indicar que de los 17 centros existentes, los de Cobn y Quetzaltenango no cuentan con mdico.

Actualmente, se ha habilitado otro centro en la comisara de pnc de Escuintla, debido a que no ya existe capacidad de albergar a reos en los 17 centros penitenciarios. De estos centros, Pavoncito fue deshabilitado luego de los acontecimientos violentos sucedidos en el ao 2003. Sin embargo, este mismo ao ha comenzado a utilizarse nuevamente debido a la falta de otros lugares donde albergar a los reos.
202

Uno de los principales problemas en el 2001 fue la saturacin de las reas de encamamiento debido, principalmente, a que las camas eran ocupadas por personas que no padecan enfermedad alguna. En una evaluacin realizada por el personal mdico y paramdico se constat que en el Centro Preventivo de la zona 18, de las personas que se encontraban en el rea de encamamiento, el 62% no padeca enfermedad alguna. Otro aspecto que los mdicos de los centros reconocen como necesario es la independencia en el manejo clnico de los centros. Ha existido presin de directores de los centros para la recepcin de personas que no padecen enfermedad alguna.204 En la actualidad, el sistema penitenciario no cuenta con programas de salud preventiva integrales. Cuando una persona es ingresada a uno de los centro en ningn momento es evaluada mdicamente, en general, una persona es atendida por un mdico cuando sufre alguna afeccin grave. Slo siete de los 17 centros cuentan con servicio de encamamiento, lo que dificulta el tratamiento mdico. 5.2.3 Ausencia de separacin mnima de categoras (sectorizacin) En algunos de los centros carcelarios, como el Centro de Rehabilitacin del departamento de Puerto Barrios y la Granjas Modelo de Rehabilitacin de Cantel y Canad, hay personas en prisin por cumplimiento de condena junto a aquellos en prisin preventiva. Esto dentro de los mismos espacios fsicos. Esta situacin es contraria a lo expresado en la Constitucin Poltica de la Repblica, que establece que los detenidos en prisin preventiva debern ser separados de los que estn cumpliendo condena. Por otra parte, la Comisin de Transformacin del Sistema Penitenciario seal que no existe separacin de las personas de acuerdo con la fase o etapa en que se encuentren sus procesos de "readaptacin o

reeducacin", los cuales son esenciales precisamente para cumplir con el mandato del artculo 19 de la Constitucin.205

Estas personas tienen sueldos de guardias penitenciarios (Q1,500.00 mensuales).

203

Entrevista con mdico del sistema penitenciario, noviembre de 2002.

204

Cfr. Comisin de Transformacin del Sistema Penitenciario. Informe final, iccpg, Guatemala, 1999, p. 12.
205

El problema de esta separacin es un problema estructural que tiene que ver con el uso ilimitado de la prisin preventiva, que en muchos casos ha trado como consecuencia tanto el hacinamiento como la no separacin. De los 17 centros existentes en el pas, tres son exclusivos para poblacin penitenciaria en cumplimiento de condena, mientras que en los restantes existe poblacin de ambas clases. En agosto del 2002, en el Centro Preventivo de la zona 18,206 no obstante su naturaleza preventiva, se encontraban recluidas 100 personas condenadas; en la Granja Penal de cumplimiento de penas Cantel, haban 103 en prisin preventiva; y en la Crcel de Alta Seguridad, 21 presos preventivamente.207 En lo que respecta a menores de edad ingresados en el ao 2001, 51 menores entre 16 y 17 aos fueron detenidos e ingresados a centros de privacin de libertad de adultos.208 Una accin a corto plazo debe hacer una clasificacin y separacin adecuada de las personas privadas de libertad, siguiendo los criterios de clasificacin contemplados en la Constitucin y en los acuerdos de creacin de cada uno de los centros. 5.3 La dualidad de los servicios penitenciarios en penitenciarios y en crceles pblicas a cargo de la PNC centros

ste es otro de los grandes problemas que pueden detectarse dentro del sistema penitenciario en general, el cual se debe, en principio, a la falta de una poltica especfica por parte del Estado para atender a la poblacin penitenciaria y cumplir con los fines que establece el artculo 19 de la Constitucin. Esto se fomenta por la poltica de persecucin irracional que realizan los rganos del sistema de justicia penal, iniciando con la actuacin de la misma pnc.

A septiembre del 2003, existan 23 crceles pblicas a cargo de la pnc, las cuales albergaban un total de 846 reclusos y 43 reclusas, para un total de 889. A lo anterior debe sumarse el hecho que en la Comisara de Escuintla se ha habilitado una crcel "especial" para trasladar a los reos "mareros" capturados por los agentes, como parte de la ejecucin de un plan de persecucin especfica contra este sector juvenil. Slo en esta comisara se mantenan internos a 381 reos cuyo proceso se encontraba en trmite.

Actualmente se encuentra regulado por acuerdo gubernativo que algunos sectores del centro preventivo alberguen a personas condenadas mientras no se encuentre firme la sentencia.
206

Direccin del Sistema Penitenciario. Informe de la situacin de los centros de reclusin, Guatemala, 2002.
207

iccpg. Procesos de criminalizacin de menores, investigacin, Guatemala, 2002.

208

Debe resaltarse que los pocos controles del sistema penitenciario, as como los pocos monitoreos que las distintas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales realizan sobre el mismo, no se observan dentro de las crceles pblicas a cargo de la pnc que actualmente albergan a la poblacin penitenciaria. Asimismo, las condiciones de estas crceles, dado que no existe intencin de considerarlas centros penitenciarios y por ende se omite la inversin en las mismas, son an ms vejatorias para el ser humano que los mismos centros penitenciarios a cargo de la direccin general del sistema penitenciario. 5.4 Incumplimiento de la administracin penitenciaria del deber de proteger y garantizar los derechos fundamentales de los reclusos209 La administracin penitenciaria tiene la obligacin de garantizar a todos los reclusos que se encuentran en prisin, el goce de sus derechos fundamentales que no hayan sido expresamente restringidos por sentencia judicial, en especial, el derecho a la vida, a la integridad fsica, psquica y moral, la seguridad personal, etc. Sin embargo, la conceptualizacin y poltica de seguridad penitenciaria no se adaptan al modelo de poltica criminal democrtica. Los cursos inductivos y la prctica de la guardia penitenciaria se reducen a la

efectiva custodia de los reclusos, y soslayan el deber constitucional de proteccin y garanta de los derechos fundamentales de stos. El nmero de guardias en el sistema penitenciario es de 950, nmero que viene funcionando desde aproximadamente seis aos atrs, sin que se hayan creado ms plazas para esta funcin. Esto es contrario al aumento de la poblacin penitenciaria en los ltimos aos. Actualmente, se tiene una relacin de un guardia penitenciario por cada 14 a 17 reos; mientras que los estndares internacionales propugnan por un guardia penitenciario por cada cuatro reos. Durante los ltimos aos se han producido muertes violentas de reclusos dentro de las crceles del pas, como lo demuestran los siguientes casos:

El 26 y 27 de septiembre de 1998, cuatro personas fueron asesinadas violentamente en el Centro Preventivo de la zona 18: dos con signos evidentes de violencia con armas punzocortantes y traumatismos mltiples, y dos suspendidas por el cuello.210 El 13 de julio de 1999, cuatro cadveres fueron encontrados suspendidos en el interior de las celdas, con seales de tortura como golpes y heridas en extremidades superiores.211 La masacre de 14 reclusos en Pavoncito, en diciembre del 2002.

209 210

Fuente: Base de datos del iccpg. Cfr. minugua. Situacin..., op. cit., p. 13.

Resulta comn, adems, que los reos sean sometidos a formas de maltrato personal por otros compaeros, a extorsiones por dinero o prestaciones personales e, incluso, a violaciones sexuales. La inseguridad en los centros se agravada por el hecho que el orden interno en las crceles es confiado a los comits de orden y disciplina. Esto propicia que los reclusos ms fuertes o mejor organizados extorsionen a otros reos, ya sea para exigir de stos dinero o la realizacin de determinadas tareas de aseo o favores personales. La delegacin de funciones de seguridad a internos constituye un incumplimiento de deberes de vigilancia y control dentro de la crcel asignados a la administracin penitenciaria. Las normas mnimas claramente prohben este tipo de delegacin por constituir un mecanismo que propicia los abusos y la arbitrariedad dentro de las crceles.

Es claro entonces que la administracin penitenciaria no cumple con su deber de proteccin razonable de la vida y seguridad personal de los reclusos. Adems, el Estado ha violado la obligacin de garantizar los derechos de los reclusos, pues ante la comisin de hechos delictivos en las crceles no ha iniciado una investigacin seria y exhaustiva de stos, que lleve a dar con los responsables de los mismos, no ha procesado a sus autores, ni ha impuesto las penas correspondientes a quienes resultan culpables. La omisin de investigar, juzgar y sancionar a los responsables, as como de indemnizar a las vctimas o sus familiares, conforme lo dispone el artculo 1.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,212 conlleva una responsabilidad legal de la administracin penitenciaria y da lugar a afirmar que estos hechos conllevan la tolerancia oficial del ms alto nivel. 5.5 Corrupcin en el sistema penitenciario La fuga masiva de 78 reos vino a destapar actos de corrupcin en la administracin penitenciaria. Segn informes periodsticos, personal del sistema penitenciario facilit la fuga con el dinero dado por los reclusos. Los magros salarios de los guardias penitenciarios y de otros funcionarios facilitan los actos de corrupcin; ste es uno de los principales problemas de la administracin penitenciaria. La corrupcin en las crceles es un mal que no ha podido ser erradicado. Las principales formas de corrupcin se dan en los centros de prisin preventiva, en donde los jefes de los mismos negocian el sector al que sern trasladadas las personas, "alquilan" los colchones de las camas, las sbanas y todas las dems condiciones de estada en la crcel. Es comn que los guardias se queden con los bienes de las personas detenidas (dinero en efectivo, relojes, ropa, etc.).

211 212

Ibid.

Cfr. Sentencia del caso Velsquez Rodrguez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La corrupcin de los funcionarios de centros penitenciarios tambin facilita la entrada de droga ilegal, el negocio de la prostitucin, y el trasiego de otros artculos de uso prohibido en la crcel. Igualmente, los privilegios de visitas a ciertos reclusos son en algunos casos negociados. Erradicar la corrupcin en el sistema penitenciario es una prioridad que requiere de una contnua vigilancia y control de las altas autoridades

del sistema, para evitar que se produzcan las exacciones ilegales a los reclusos por parte de guardias y otros funcionarios menores, as como por los propios reos. Un punto importante a resaltarse es el hecho que la Escuela Penitenciaria ha venido desarrollando algunos esfuerzos en cuanto a formar en los funcionarios penitenciarios un perfil tico, sin embargo, los esfuerzos no han producido los resultados previstos ya que stos deben ser acordes a las polticas de desarrollo y control que deben adoptarse por las autoridades polticas del sistema penitenciario. Uno de los controles que debe implementarse en forma completa es el del sistema informtico que conecte la informacin con los restantes rganos del sistema de justicia penal. 5.6 Inexistencia de programas de readaptacin y reeducacin El mandato constitucional del artculo 19 obliga a implementar en las crceles programas de resocializacin. La pena en este sentido vendra a remover los obstculos que impiden la participacin del individuo en la sociedad. El iccpg, en la investigacin de Poltica educativa en el Sistema Penitenciario (2002) en tres centros: Granja Penal de Rehabilitacin Pavn, Centro de Orientacin Femenina (cof), Granja Penal Canad de Escuintla, entrevist a 1,261 personas acerca de los principales problemas en polticas educativas penitenciarias, siendo stos:

Actualmente, la oferta educativa es pobre y asistemtica. Inexistente proceso educativo dentro de la crcel. El personal docente no depende directamente del sistema penitenciario. La direccin del sistema penitenciario carece de recursos econmicos, lo que no les permite estructurar procesos formativos formales.

La poltica laboral es inexistente, los talleres y el trabajo que desempean los reclusos son esfuerzos espordicos, principalmente de organizaciones no gubernamentales; no existe una poltica laboral sostenida por el sistema penitenciario. 5.7 La carencia de carrera penitenciaria Actualmente no existe carrera penitenciaria, nicamente existen procesos de seleccin en lo que respecta a guardias penitenciarios; los dems cargos son realizados, por lo general, a travs de designaciones directas del director general del sistema penitenciario, es decir, sin concursos pblicos de oposicin.

Sumado a lo anterior, el perfil del personal penitenciario no es adecuado para el desempeo de sus atribuciones. En el ao 2002, el sistema penitenciario contaba con 1,650 laborantes, entre empleados y funcionarios, incluyendo a los guardias. De este total, 950 son guardias penitenciarios y el resto, personal administrativo; de los cuales, el 70% curs hasta sexto grado, un 23% hasta tercero bsico, el 5% posee una carrera de nivel medio, y slo el 2% cursa una carrera universitaria, y pocos de los casos eran profesionales universitarios graduados. Entre los principales hechos que evidencian la falta de carrera penitenciaria, tenemos:

La cultura nominadora de guardias penitenciarios, principalmente por las recomendaciones de diputados del partido oficial.213 Personal en servicio no capacitado realiza su funcin empricamente. La escuela penitenciaria no cuenta con un presupuesto propio para su funcionamiento, sin tomar en cuenta la necesidad de instalaciones propias para desarrollar la capacitacin de los guardias; la escuela necesita, anualmente, no menos de ocho millones de quetzales. La escuela nicamente cuenta con dos docentes y dos instructores presupuestados para desarrollar el proceso de capacitacin de por lo menos 600 aspirantes en las tres reas del curso, con una duracin de tres meses cada uno, y un total de cuatro cursos. El aspirante a guardia recibe nicamente Q500.00 durante el curso. El salario inadecuado que devengan los guardias penitenciarios en promedio Q1,500.00 fomenta la corrupcin; adems, al ser contratado no recibe su primer sueldo sino tres meses despus de su ingreso al sistema.

En el perodo anterior a la administracin de la Licda. Irma Arriaza, actual directora del sistema penitenciario, la direccin nombr a 100 de los 200 guardias penitenciarios sin pasar por el curso obligatorio de seleccin, lo que trunc el proceso que viene implementando la escuela penitenciaria con la programacin de cuatro cursos trimestrales por ao para la seleccin transparente de los 200 guardias.
213

5.8 Insuficiente asignacin presupuestaria

Contradictoriamente a las necesidades en los centros y a las recomendaciones realizadas por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, desde el 2002 no se ha asignado presupuesto de inversin para la mejora de los centros penales;214 aunado a ello, existe insuficiencia de personal y falta de capacitacin del mismo. En la actualidad no existe la carrera penitenciaria, es decir, no existen procedimientos de ingreso, seleccin, formacin, capacitacin, especializacin y permanencia del personal. Adems, el sistema penitenciario es la institucin que ms bajos salarios paga a funcionarios y empleados. Por ejemplo un guardia penitenciario devenga Q1,500.00, al igual que los mdicos y odontlogos. En cuanto a la insuficiencia de personal, el caso de los guardias penitenciarios es bsico, a la fecha existen 950, mismos que tienen a su cargo el resguardo de 8,077 privados de libertad, es decir que un guardia tiene a cargo en promedio ocho personas; si a esto se suma su dbil formacin215 y su bajo perfil acadmico de ingreso,216 se concluye que no se encuentran capacitados para el desempeo de su funcin. El presupuesto es deficitario y no contempla gastos de inversin, ello impide realizar trabajos de construccin, reparacin o mantenimiento de infraestructura. Desde el ao 2000 no se ha realizado ninguna asignacin a estos gastos de inversin, adems, en el ao 2002 se recortaron diez millones de quetzales. Esto es algo contradictorio, ya que a partir del ao 2001 se viene incrementando la poblacin penitenciaria.217 5.9 Inexistencia de programas integrales para los nios hijos de personas privadas de libertad No existen programas penitenciarios integrales para que los nios alojados en los centros penales tengan acceso a los servicios de alimentacin, salud y educacin adecuados para su desarrollo.

Comisin Consultiva del Sistema informe, Guatemala, enero de 2002.

214 215

Penitenciario.

Segundo

La formacin est a cargo de dos catedrticos contratados a medio tiempo y tres instructores; para cubrir los contenidos, la Escuela de Estudios Penitenciarios se apoya en la docencia de miembros de organizaciones de la sociedad civil. Al final, no existe coordinacin en metodologa y contenidos, por lo que la docencia apunta a distintos objetivos.
216

Tercero bsico.

217

Comisin Consultiva del Sistema Penitenciario. Segundo..., op.

cit.

El Centro de Privacin de Libertad de Santa Teresa y el cof, a la fecha alojan a 15 nios que oscilan entre la edad de un mes hasta los ocho aos; en la actualidad no existen programas educativos ni reglamentacin para su permanencia en los centros de privacin de libertad, nicamente existe un hogar comunitario en el cof donde nicamente atiende a los nios recin nacidos hasta un ao, con estimulacin temprana y alimentacin, de ocho de la maana a cuatro de la tarde.218 5.10 Adopcin de medidas para garantizar la visita conyugal sin discriminacin alguna No se han tomado medidas para facilitar el ejercicio de este derecho, en particular en cuanto a las mujeres. En los centros de hombres donde existe espacio para la visita conyugal, las esposas de los internos tienen que hacer colas y esperar entre media hora y una hora para la realizacin de la visita; en promedio en los centros slo existe un espacio precario para la visita conyugal. Uno de los principales problemas es que no existe reglamentacin sobre el tiempo para la visita, lo que permite arbitrariedades de los funcionarios penitenciarios. 5.11 Adopcin de medidas necesarias para asegurar la no discriminacin en el tratamiento de los reclusos provenientes de los pueblos indgenas En este sentido no se han adoptado las medidas pertinentes, el sistema penitenciario no cuenta con informacin concreta acerca del origen tnico y del idioma que hablan los reclusos, as como la necesidad de un traductor. En ningn centro de la Repblica se cuenta con personal bilinge, contratado para garantizar la comunicacin de esta persona en su propio idioma con familiares, operadores de justicia y, principalmente, con su abogado defensor. El iccpg, en 1996, realiz un diagnstico del sistema penitenciario e identific, preliminarmente, que por lo menos el 20% de la poblacin penitenciaria era indgena, sin embargo, a la fecha no se cuenta con registros fiables sobre la cantidad de reclusos de origen indgena, y no existen polticas penitenciarias al respecto. La educacin es uno de los factores trascendentales en los procesos de resocializacin. La falta de una poltica institucional de programas educativos ha sido suplida con esfuerzos aislados de instituciones que prestan este servicio en forma espontnea y de buena voluntad, sin que exista una garanta para las personas privadas de libertad de polticas

consistentes y permanentes, que garanticen el precepto constitucional de reeducacin.

Entrevista con la coordinadora del Departamento de Salud Integral, octubre de 2002.

218

Los procesos educativos no tienen un buen control por parte de las autoridades penitenciarias, lo que da lugar a focos de corrupcin al momento de tramitar los beneficios de redencin de penas. El sistema penitenciario carece de personal especializado que pueda conducir programas especficos de educacin al interior de los centros carcelarios, en gran medida debido a la carencia de presupuesto para la constitucin de los mismos programas.219 5.12 Control disciplinario por los reclusos Como se ha comentado en otras secciones de este documento, en los centros penales el control disciplinario lo tienen los propios reclusos. En los centros de privacin de libertad an sobreviven los comits de orden y disciplina. En todos los centros del pas, estos comits mantienen el orden, tienen sus propias normas disciplinarias y aplican sanciones; estas normas varan de centro en centro. Todo ello permite arbitrariedades y privilegios para los directivos de estos comits; facilita el trfico de drogas, armas, juegos de azar al interior de los centros; as como corrupcin para facilitar visitas y salidas del centro. Esto evidencia la fragilidad de la autoridad penitenciaria y la inconsistente poltica de seguridad penitenciaria; una muestra concreta de esta situacin lo constituye el Centro Preventivo de la zona 18, donde "la misma poblacin reconoce que militares detenidos, imponen orden, disciplina y respeto".220 5.13 Inexistencia de un mecanismo independiente de supervisin permanente responsable de las inspecciones peridicas de los centros de detencin An no existe este mecanismo, lo ideal sera que participara la sociedad civil, por dos motivos: por un lado, verificar las condiciones en los centros de privacin de libertad, y por el otro, transparentar el funcionamiento de estos centros para que en alguna medida pueda disminuir la corrupcin y las arbitrariedades. Todas estas condiciones permiten afirmar que en el sistema penitenciario guatemalteco las personas carecen de los ms elementales

derechos, en cuanto a las condiciones de higiene, salubridad y proteccin a la salud, con la consecuente violacin a la Constitucin Poltica de la Repblica. El Estado tiene la obligacin de crear en los centros las condiciones que garanticen la vida, la salud y la integridad fsica de los reclusos. Cuando no se cumple con condiciones de higiene y seguridad mnima, se expone a los prisioneros a contraer graves enfermedades infectocontagiosas, con el consiguiente riesgo a su salud. Si a lo anterior se agrega que no existen facilidades mdicas ni personal adecuado para atender las enfermedades, es fcilmente previsible que el resultado sea una violacin a los derechos antes citados.

iccpg. Poltca Guatemala, 2003.

219 220

educativa

penitenciaria,

investigacin,

iccpg. Informe de la situacin alternativa a la privacin de libertad en Guatemala, Guatemala, 2003, p. 54.

Seguridad y Sistemas de Admistracion de Justicia

I SEGURIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS La seguridad preventiva en la seguridad ciudadana 1. Seguridad nacional y seguridad pblica El modelo de seguridad guatemalteco est marcado por el enfrentamiento armado interno, que alter en forma profunda el tejido social comunitario y la forma de relacionamiento de los sectores y personas. En esa etapa se construy un modelo de seguridad basado en el autoritarismo, la violencia, la fuerza, el uso de las armas y la sospecha. El tipo de soluciones aplicado en el mbito de la seguridad tiende al castigo y a la represin, ms que a la prevencin del delito. El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (afpc) desarroll una Agenda de Seguridad basada en un concepto ampliado, que plantea que la paz firme y duradera requiere del respeto de los derechos humanos y del carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la nacin guatemalteca, el desarrollo econmico del pas con justicia social, la participacin social y, por ende, el orden constitucional democrtico. Lo anterior presupone la modificacin del modelo de seguridad hacia un modelo de carcter incluyente, dialogante, horizontal, que tome en

cuenta las necesidades diferenciadas de los mltiples actores comunitarios, y que la seguridad se construya sobre la base de la solidaridad y organizacin de la poblacin. Asimismo, un modelo que perciba la relacin entre la sociedad y el Estado como una relacin de confianza, Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana y especficamente en el tema de seguridad,1 un modelo en el cual la polica se coloca como el mediador del conflicto social y el gran aliado de la poblacin en la solucin de los problemas cotidianos. De esa cuenta, podemos analizar la seguridad como un proceso de construccin permanente, donde sociedades post conflicto, como la guatemalteca, se encuentran transitando desde modelos autoritarios basados en la represin y bsqueda del enemigo interno, pasando por la institucionalizacin de la seguridad pblica en manos de un Estado Democrtico, desembocando en procesos colectivos de seguridad ciudadana, donde se privilegian los mecanismos de prevencin y de participacin. Segn el documento Aproximaciones a una poltica de seguridad ciudadana, las nuevas agendas de seguridad debern disearse a partir de la reconceptualizacin de la seguridad, y sobre la base del reconocimiento de la ausencia de amenazas tradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que incluyen nuevos riesgos y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepcin, cubriendo lo ambiental, lo econmico y lo social, primordialmente.2 Siguiendo este orden de pensamiento, se pueden establecer los elementos, estrategias y especificidades del modelo de seguridad si definimos las amenazas y riesgos3 a la seguridad ciudadana. El orden de interpretacin y situacin de los riesgos y amenazas en seguridad se construye a partir de los intereses nacionales.4 Por ello es importante distinguir entre los objetivos de seguridad nacional, los de seguridad pblica y los de seguridad ciudadana.

En este sentido, seguridad significara estar libre de preocupaciones o problemas; sentirse a salvo de cualquier dao que pueda ser causado por otras personas o circunstancias. Poseer control sobre cualquier tipo de riesgo, amenaza o vulnerabilidad, y estar preparado para prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. wsp Internacional. Aproximaciones a una poltica de seguridad ciudadana, wsp, Guatemala, 2002, p. 9.
1 2

Ibid., p. 3.

El riesgo se define como el dao o prdida que pudiera causar un particular evento, y est en funcin de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en un momento determinado. Esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades para enfrentarla. Ibid., p. 9.
3

El trmino inters nacional, en el marco de las perspectivas tradicionales de los estudios de seguridad, se identificaba como la integridad territorial y la soberana poltica. En el caso de democracias incipientes, como la nuestra, la identificacin de los intereses nacionales ms all de la integridad territorial y la soberana nacional se hace necesaria en la medida que permite la identificacin de objetivos comunes. Ibid., p. 12, para ampliar este concepto vase pp. 12-13.
4

Diferencia entre los objetivos de seguridad nacional, los de seguridad pblica y los de seguridad ciudadana5 Seguridad nacional Mantener la del Estado. Seguridad pblica Seguridad ciudadana Inclusin de la participacin ciudadana en el diseo y la ejecucin de las polticas de prevencin del delito ante la situacin de inseguridad creciente que experimenta la comunidad. Buscar la coordinacin de las organizaciones comunitarias y la participacin activa de los habitantes. Demanda como condicin previa la existencia del libre ejercicio democrtico y de la estabilidad poltica.

Expresar y exteriorizar unidad el ordenamiento jurdico vigente, buscando mantener la Defender la soberana unidad de la sociedad. nacional y la integridad del Es obligacin del territorio. Estado proteger, respetar y defender la Velar por un desarrollo integridad fsica de los econmico, social y ciudadanos y la poltico equitativo. propiedad privada, mediante mecanismos Velar por el bien de control penal, comn garantizando la prevencin del delito, y convivencia pacfica y procuracin de una el orden pblico. efectiva administracin de justicia.

Garantizar la convivencia pacfica y una condicin social de orden y tranquilidad, respondiendo a la Responde a la idea de

necesidad de eliminar canalizar el conflicto, el conflicto, o llevarlo a como medio para el trminos tolerables. desarrollo y evolucin de las expectativas sociales.

Todo aquello que ponga en riesgo el cumplimiento de los objetivos de la seguridad se convierte en amenaza para la consecucin de los objetivos. Sea desde la perspectiva de la seguridad nacional o de la seguridad pblica, la inseguridad empieza a convertirse en un enemigo de la consolidacin democrtica. Uno de los problemas que se generan al no enfrentar la inseguridad con un enfoque preventivo y planificado, es que el ciudadano al sentirse amenazado, exige al Estado la bsqueda de mecanismos que resuelvan su percepcin y estado de inseguridad. A ms percepcin de amenaza, exigir soluciones ms drsticas y violentas (en contraposicin con los ideales democrticos).

Ibid., p. 23; y Salazar, Ana Mara. Seguridad nacional hoy: el reto de las democracias, Editorial Nuevo Siglo, Mxico, 2002, p. 62.
5

Una de las consecuencias de esta situacin es la demanda y circulacin creciente de armas en manos de civiles, los linchamientos como procedimiento de castigo colectivo, y el incremento de empresas privadas de seguridad. El dilema de la seguridad nacional es la priorizacin de las amenazas. Cuando un Estado decide incluir un problema en su agenda de seguridad nacional6 implica que le est dando prioridad sobre todos los dems problemas y que est dispuesto a resolverlo en el mbito de una situacin de excepcionalidad. El nivel de la inseguridad puede llegar a ser tan grande, que de ser un tema de agenda de seguridad pblica, puede convertirse en un tema de seguridad nacional. Incluso puede haber subtemas o problemas concretos dentro de un tema de seguridad pblica que deban enfrentarse en forma excepcional por parte del Estado (como el narcotrfico). La dimensin de la amenaza tambin define la forma de enfrentarla y el mbito de accin para la resolucin del problema. Existe un primer mbito no poltico7 en el que la sociedad busca resolver los conflictos en el seno de sus comunidades, prescindiendo de la injerencia del Estado. Esto implica una comunidad o grupo social que posea una identidad, grado de cohesin, mecanismos reconocidos de sancin y resolucin de los conflictos, y entidades mediadoras aceptadas por todos sus

integrantes. En el mbito poltico, entonces, deben resolverse aquellos conflictos que trascienden la capacidad de acuerdo de las comunidades o grupos sociales. En este nivel, el Estado es quien promueve la solucin, utilizando para ello el consenso, las leyes y el Estado de Derecho. En este mbito los problemas pueden tener dimensin nacional, e incluso, internacional. Cuando no se logra el consenso y tampoco se resuelve segn los procedimientos que marcan las leyes, se entra al mbito de la seguridad pblica. Para ello, dentro del sistema de justicia se cuenta con mecanismos de reaccin que se utilizan para enfrentar a los individuos o grupos que no respetan el Estado de Derecho y violan la ley. De acuerdo con lo anterior, la seguridad pblica puede entenderse como el conjunto de polticas y medidas coherentes y articuladas que tienden a garantizar la paz general a travs de la prevencin y represin de los delitos y las faltas contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y la polica administrativa.8 Un problema que no se resuelve en el mbito no poltico, puede transitar hacia convertirse en un problema de seguridad nacional. Conforme vaya incrementndose la magnitud del problema, se incrementan los costos del Estado para resolverlo, derivando recursos que podran haberse destinado al desarrollo y necesidades bsicas de la poblacin.

Con respecto al concepto de las agendas de seguridad nacional, vase wsp. Op. cit., pp. 10-11.
6 7 8

Salazar. Op. cit., pp. 62-64.

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal). Seguridad ciudadana y violencia, Cuaderno de trabajo 39, cepal, junio de 2000, p. 3.

2. Seguridad ciudadana y delito Al pasar al debate del concepto de seguridad ciudadana, debe plantearse como una condicin inherente a la misma que, cualquiera sea el modelo de seguridad ciudadana, sta debe sustentarse en el fortalecimiento de las instituciones del Estado y en el irres tricto respeto de los derechos humanos; y, sobre todo, que los conceptos de seguridad y derechos humanos sean perfectamente compatibles en una sociedad democrtica. De ah que la seguridad ciudadana tambin puede definirse como el conjunto de condiciones sociales, polticas, econmicas, culturales e institucionales que garantizan el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y la convivencia ciudadana, garantizando una vida digna a todo ciudadano.9

El objetivo de la seguridad ciudadana es tener la capacidad para crear una sociedad con ambiente seguro, libre, con acceso al mercado y a las oportunidades sociales en forma equitativa. Sentirse seguro implica no sentir temor de sufrir agresin alguna en el hogar o en la calle, teniendo certeza de que sus derechos sern defendidos por el Estado a travs de sus instituciones. La seguridad ciudadana tiene un carcter intangible y subjetivo, ya que depende de la percepcin del sujeto: la persona humana. El resultado de la seguridad ciudadana puede definirse como alcanzar aquella situacin que posibilita el desarrollo integral de los individuos en un contexto histrico determinado. Implica el respeto absoluto de la dignidad de las personas, de los derechos inviolables que le son inherentes y del libre desarrollo de la personalidad individual, en el respeto de la ley y de los derechos de los dems, sin olvidar que la libertad de cada uno termina donde empieza la del otro.10 La inseguridad ciudadana vendra, entonces, a ser el conjunto de factores negativos que inciden y socavan la armona y convivencia, y que impiden alcanzar la calidad de vida desarrollada en libertad que la sociedad ha previsto dentro del Estado Social y Democrtico de Derecho, para la persona y la comunidad. La seguridad ciudadana no puede confundirse nunca con el orden pblico. Este ltimo ha sido utilizado por distintos regmenes polticos para la defensa coactiva del Estado a travs de las fuerzas de seguridad, contra cualquier actividad que pudiera poner en peligro al rgimen. En el orden pblico el sujeto y objeto es el Estado, en el de seguridad ciudadana es la persona.

Tomado de wsp. Op. cit., p. 22; sobre este tema revisar tambin las definiciones y los conceptos en pp. 22-23 y 43-44.
9

Medelln Torres, Pedro. Documento de trabajo, Madrid, diciembre de 2000, p. 3.

10

Los problemas de seguridad ciudadana son el resultado de prcticas sociales complejas y situaciones sociales adversas, producto de errores y carencias en el desarrollo de todos los miembros de una sociedad. "La definicin social de las conductas delictivas depende fundamentalmente de tres factores: la racionalidad y efectividad de los procesos de integracin social vigente en el grupo, el mbito de los bienes jurdicos indispensables para asegurar la libertad de las

personas y la cantidad y la calidad de penalizacin indispensable para garantizar esos dos elementos, vale decir, la integracin y la seguridad. De este modo, no toda conducta negativa es traducida en delito, si sta no amenaza los fundamentos de la integracin en un orden, el ejercicio de los derechos fundamentales de los dems y no se aprecia beneficio social alguno con la aplicacin del castigo."11 La seguridad ciudadana utiliza como mecanismos aquellos inherentes al Estado Democrtico de Derecho. El Estado moderno busca proteccin contra el delito principalmente mediante las operaciones de los sistemas de justicia penal y encargados de hacer cumplir la ley. Estos sistemas "oficiales" de fiscalizacin son tiles para la doble finalidad de disuadir de la infraccin de la ley a la poblacin en general, y de detener, castigar y tratar a los delincuentes. Los gobiernos han procurado mejorar la eficacia de esos sistemas, por ejemplo, fortaleciendo las fuerzas policiales, modernizando el proceso judicial, dejando fuera del sistema a los delincuentes menores, aumentando el rigor de las sanciones por delitos graves, y ampliando la gama de tratos penales de que son objeto los delincuentes reincidentes.12 2.1 Seguridad preventiva y criminalidad en Guatemala13 Pese a que el nmero de efectivos de la nueva Polica Nacional Civil (pnc), producto de la reforma policial en Guatemala, alcanza la cifra de casi 20,000 agentes, los ndices de criminalidad en el mbito nacional no han disminuido. Esta situacin, aunada al temor al crimen existente, lleva a que se discuta cmo deben enfrentarse la comunidad y el Estado al creciente aumento de la criminalidad, sin atropellar los principios elementales de un Estado de Derecho, ni justificar procedimientos y actuaciones represivas y/o autoritarias que representen un mayor peligro para la vida e integridad fsica de los ciudadanos, y eleven los niveles de corrupcin e impunidad. En ese sentido, es importante sealar que el proceso de reforma policial an en marcha es uno de los espacios idneos para disear e implementar un modelo democrtico de prevencin del delito. Se trata de modificar la gestin policial de trabajar "para" el ciudadano a trabajar "con" el ciudadano.

Domnguez Vial, Andrs. Polica y Derechos Humanos, iidh, Santiago de Chile, 1996, p. 8.
11

X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, Tema 5: Prevencin eficaz del delito: adaptacin a las nuevas situaciones, Viena, del 10 al 17 de abril de 2000, p. 2.
12

Acerca del concepto de seguridad preventiva, vase wsp. Op. cit., pp. 26-28.
13

Nos encontramos en una etapa de transicin entre el modelo de seguridad anterior basado en el orden pblico, y el que se requiere a la luz de las nuevas definiciones de la seguridad democrtica. Entre la mayor parte de la poblacin persisten actitudes que vinculan la seguridad a la violencia y a la represin. Por ello, es fundamental incorporar a la definicin de este nuevo modelo la visin comunitaria con enfoque preventivo, que permita encontrar las claves del tejido social actual y cules son las actitudes que deben modificarse en forma colectiva, a travs de la informacin y la formacin en los temas base de la seguridad, para garantizar los derechos bsicos de los integrantes de las poblaciones. En este contexto, es importante tambin incorporar al modelo de seguridad ciudadana democrtica, aquellas prcticas positivas que surgen de la gestin local de los conflictos. De esa cuenta, en los ltimos aos hemos visto incrementarse la tasa del delito. Existe, indudablemente, una creciente sensacin de inseguridad entre la poblacin que afecta su calidad de vida. Esta sensacin se fundamenta en la proliferacin de la violencia contra la mujer y el menor, la actuacin de las pandillas juveniles, los robos con intimidacin a las personas y el pequeo trfico de droga, que por su frecuencia generan inseguridad ciudadana. El ciudadano afectado por el delito cotidiano requiere de la solucin a sus problemas de seguridad y no sentirse marginado por las prcticas burocrticas de la administracin de justicia. Durante los ltimos aos, los ndices de hechos delictivos se han incrementado dramticamente, tanto en los crmenes de alto impacto social (homicidios, secuestros, asaltos a bancos, robo de vehculos) como en el delito comn (hurtos, agresiones, entre otros), lo que produce un sentimiento generalizado de inseguridad.14 A lo anterior debe sumarse que frente al problema de la criminalidad, el sistema de justicia penal en conjunto muestra bajos niveles de respuesta efectiva, lo que genera desconfianza en la poblacin de denunciar hechos delictivos, en consecuencia, poco relacionamiento comunidad-instituciones.

14

Para ms informacin, vase Ibid., pp. 31-34 y anexos.

En resumen, nos encontramos con una situacin en materia de seguridad que se podra caracterizar de la siguiente manera:

Crecimiento del delito y la violencia. Actuacin no coordinada y lenta del sector justicia. Escasa respuesta estatal. Falta de informacin sistematizada para la toma de decisiones. Restricciones presupuestarias. Reclamos de participacin ciudadana. Significativa sensacin de inseguridad. Institucin policial con limitada capacitacin, equipamiento y tecnologa; una polica que no trabaja con el ciudadano. Ausencia de una poltica de seguridad ciudadana.

El modelo actual de prevencin y persecucin del delito no es consistente con la incidencia del mismo en la sociedad guatemalteca. Esto puede percibirse a travs de los siguientes cuadros informativos, donde podemos apreciar que mientras la mayor parte de los hechos delictivos est concentrada en delitos contra la propiedad y la vida e integridad personal, la actividad de la pnc (ver en el siguiente cuadro de la causa de detencin) se consume en la intervencin a faltas. A esto se suma la frecuencia con que los jueces utilizan la discrecionalidad para dictar prisin preventiva en un contexto donde la mayor cantidad de detenidos es por faltas. Todo ello resulta en la saturacin del sistema de justicia. Estableciendo una adecuada poltica preventiva que logre resolver rpidamente y en forma simple el tratamiento de las faltas, se podra lograr la aplicacin efectiva y pronta de justicia, devolvindole credibilidad al sistema. Hechos delictivos de mayor incidencia a nivel de la Repblica15 Perodo 1995-2001

1. Delitos contra la vida e integridad personal

38%

(homicidios 15%, lesiones 23%)

2. Delitos contra la libertad y la sexualidad

01%

(secuestros y violaciones)

3. Delitos propiedad

contra

la 61%

(hurtos y robos)

15

Ibid., p. 32.

Es necesaria la elaboracin de una poltica de prevencin en materia de seguridad ciudadana, que por un lado permita agilizar y desjudicializar la aplicacin del castigo o de la sancin, y por el otro, generar redes de trabajo colectivo con la misma sociedad, partiendo desde la organizacin local, mediante actividades que fortalezcan el tejido social y establezcan lneas de coordinacin de las acciones entre la sociedad y las instituciones encargadas de proporcionar seguridad ciudadana. Para abordar la problemtica desde cualquier punto de vista, la base es construir una interpretacin desde la visin de los ncleos poblacionales. El nuevo concepto de abordaje de la seguridad desde una perspectiva integral, permite hoy avanzar en la propuesta de intervencin desde lo local y como propuesta para lo nacional, avanzando en enfoques y soluciones sustentadas en la premisa de la participacin ciudadana. En este contexto se sita la oportunidad para que, desde la sociedad civil, las organizaciones y grupos de base puedan aportar su visin y percepcin, para que, en el nuevo contexto y concepto de la seguridad democrtica, se construyan estrategias propias que permitan afrontar el alto grado de delincuencia, recuperar el control de su entorno y lograr disminuir el ambiente de inseguridad, que terminan afectando toda la actividad productiva y la vida cotidiana. En esta actividad se abre la posibilidad de realizar una tarea conjunta, entre instituciones de la administracin de justicia, la pnc y la sociedad civil, reconstruyendo los niveles de confianza mermados por el conflicto y construyendo la institucionalidad democrtica en el camino. 2.2 La prevencin del delito La prevencin del delito est necesariamente ligada a un modelo bsico de sociedad. De ah que los tipos de polticas preventivas compatibles con una sociedad democrtica, sean esencialmente distintos de aquellos preconizados bajo un rgimen autoritario. As, en el diseo de un modelo de prevencin del delito para una democracia, los intereses globales de la sociedad son realizados en armona con un ncleo de derechos individuales. Estos derechos estn reconocidos por la Constitucin Poltica y deben ser respetados. Adems, en un modelo moderno de prevencin del delito los ciudadanos son no solamente beneficiarios pasivos de las polticas estatales, sino tambin partcipes activos del proceso preventivo. Asimismo, la formulacin de tal modelo requiere desde un principio la definicin de un concepto de seguridad y de uno de prevencin del

delito, es decir, la determinacin de un conjunto de significaciones interrelacionadas como consecuencia de la asociacin de las ideas de "delito" y "prevencin". Los conceptos de delito y prevencin son de carcter relativo, por depender del contexto social y cultural en el cual fueron concebidos. Sin embargo, la prevencin del delito incluye la legislacin, la intervencin policial, la instauracin y administracin de un sistema penitenciario acorde, y una gama de actividades dirigidas a evitar la consumacin de delitos futuros. Haciendo un resumen de los diferentes autores en la materia, las acciones de intervencin en materia de prevencin del delito estn marcadas por los siguientes contrastes:

Correctivas / disuasivas Proactivas / reactivas Delincuentes / vctimas

Tambin puede catalogarse de acuerdo con la visin epidemiolgica en:16

Prevencin primaria: tiene como objetivo a la poblacin en general y entornos fsicos. Prevencin secundaria: se centra en la poblacin en riesgo de delinquir o ser vctimas. Prevencin terciaria: su objetivo son los sujetos, los delincuentes y las vctimas.

Se reconocen igualmente los siguientes tipos de prevencin:

Situacional: acta sobre las situaciones predelictuales y ocasiones, y abarca la administracin, diseo y manipulacin del entorno fsico a modo de reducir las oportunidades para la comisin de delitos. Entre las medidas de este tipo estn: la vigilancia y deteccin, los obstculos fsicos, los controles de acceso, las medidas destinadas a desviar al infractor de su blanco, la eliminacin o reduccin de los beneficios que pueda procurar el delito, el control de instrumentos y objetos que puedan servir para la comisin de delitos. Social: acta sobre infractores potenciales y sus disposiciones, abarcando tanto lo actual como el desarrollo; su preocupacin radica en incidir en los procesos sociales. Las medidas de este tipo se dirigen a actuar sobre el individuo y se trabaja sobre el medio escolar, los cmplices y bandas juveniles y el mercado de trabajo. Mixta o comunitaria: combina tanto las medidas situacionales como las socio-preventivas.17

Reyes Caldern, Adolfo. Criminalstica, 3a. edicin, Editorial Crdenas, Guatemala, 2001, p. 493.
16 17

Medelln Torres. Op. cit., p. 3.

Otra forma de tipificar la prevencin del delito es clasificar a los grupos objetivo:

Vctimas Comunidad / vecinos Delincuentes

Se parte del supuesto que desde el nivel municipal /local se pueden hacer aportes especficos que contribuyan al logro de climas razonables de seguridad ciudadana y, por ende, al mejoramiento de su calidad de vida, a partir de sus realidades, necesidades y posibles contribuciones, y pudiendo articularse con iniciativas de otras localidades, as como en el mbito regional. De esa cuenta fijamos el inters en los siguientes contextos bsicos en la prctica de la prevencin:

Comunidades Familias Escuelas Mercados laborales Lugares Polica Administradores de justicia

En el X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, se plantea que las discusiones en el plano de la polica suelen distinguir slo entre dos tipos de prevencin: la prevencin social que reduce la motivacin del delincuente, y la prevencin situacional que reduce las oportunidades de cometer el delito; y propone cuatro enfoques generales (tres de los cuales procuran reducir la motivacin del delincuente), que se diferencian segn sus objetivos y tcnicas particulares. Esos cuatros enfoques de la prevencin del delito son los siguientes:

Desarrollo de la infancia. Las investigaciones han documentado una diversidad de factores de riesgo en los primeros aos de la infancia, asociados ms adelante con la delincuencia y el delito. De eso se sigue que las intervenciones encaminadas a ocuparse de estos factores mediante mejores aptitudes parentales, una educacin ms temprana y ms variada, y una mejor salud fsica

y mental, pueden desembocar en una reduccin considerable de futuros delitos y de la futura delincuencia. Desarrollo de la comunidad. Desde la labor precursora de Shaw y McKay en Chicago, los criminlogos no han dejado de reconocer que hay poderosas fuerzas en las comunidades locales que pueden promover o inhibir el delito. Una lnea importante de labor preventiva, por lo tanto, estriba en esfuerzos encaminados a reforzar la viabilidad econmica y la cohesin social de las comunidades locales, a ofrecer ms servicios y facilidades locales para el fomento de la comunidad, a fortalecer los vnculos de los residentes con sus comunidades locales, a ensear a los jvenes la importancia del imperio de la ley, y a desarrollar las relaciones entre la comunidad y la polica local. A lo largo de esas lneas, recientemente se han desplegado esfuerzos en muchos pases occidentales, principalmente en Francia (las iniciativas Bonnemaison), el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte (programas de "ciudades ms seguras"), Italia (educacin antimafiosa de jvenes en Palermo), y los Estados Unidos de Amrica (vigilancia de la vecindad y proteccin de la comunidad). Desarrollo social. ste es el menos adelantado de los cuatro enfoques, pero reviste gran inters en el contexto de las Naciones Unidas. Se parte del supuesto de que en los pases en desarrollo y en los pases con economas en transicin, gran parte de los delitos se deben a la pobreza, a la falta de empleo remunerado, a la escasa educacin, a la discriminacin y a diversas privaciones sociales y econmicas. Se supone que el desarrollo social suprimir esas "causas" del delito. Desgraciadamente, no hay relacin directa entre las condiciones sociales y el delito. Por ejemplo, el delito ha aumentado inesperadamente en los pases occidentales en la poca de mayor prosperidad y mejor seguridad social. El delito no acusa tampoco ninguna relacin directa con los niveles del empleo en pases occidentales. Ahora bien, estas conclusiones quiz no sean aplicables en el caso de los pases en desarrollo y los pases con economas en transicin, en los que las condiciones sociales y econmicas son mucho menos favorables. Prevencin de las situaciones que se prestan al delito. A diferencia de las otras tres formas de prevencin del delito, las cuales procuran reducir la motivacin del delito, sta procura reducir las oportunidades de infraccin. En los ltimos 20 aos ha sido la forma de prevencin del delito que ms ha aumentado. Se la ha asociado con el incremento espectacular de las policas privadas y de la industria de la seguridad privada en los pases occidentales durante dicho perodo. En sus formas patrocinadas por el gobierno, incluye campaas de publicidad para la prevencin del delito, esfuerzos encaminados a influir en la planificacin urbanstica y en el diseo arquitectnico para fomentar un entorno libre de delitos, esfuerzos centrados en la diagnosis y la supresin de oportunidades de cometer formas

altamente especficas del delito como, por ejemplo, el robo de bancos o de edificios residenciales y, ms recientemente, la presin sobre empresas e industrias para modificar los productos y las prcticas que originan los delitos.18

18 X Congreso, pp. 2-3.

3. La seguridad preventiva en la poltica de seguridad ciudadana El modelo de seguridad en Guatemala se encuentra en transicin ya que, como se dijo, su orientacin principal era el mantenimiento del orden pblico y debemos transitar hacia un modelo basado en el concepto democrtico de la seguridad. Esto nos enfrenta a la complejidad que implica este proceso, ya que la sustitucin del concepto de orden pblico por el de seguridad ciudadana, no significa solamente un cambio de orden semntico, sino que supone una transformacin fundamental que afecta a las instituciones relacionadas, as como a toda la actitud y quehacer del Estado y de la sociedad. Si partimos del enunciado que sita a la seguridad como condicin imprescindible para la libertad, el desarrollo y la democracia, no podemos pretender que sta sea exclusiva responsabilidad de los cuerpos policiales. La seguridad ciudadana se convierte en expresin y resultado de una serie de polticas orientadas a fomentar la cohesin social, garantizar el desarrollo y las libertades ciudadanas, y la certeza del buen funcionamiento de las instituciones pblicas encargadas de proporcionar un ambiente seguro. La seguridad ciudadana no slo comprende los problemas generados por la delincuencia comn, la delincuencia organizada y el terrorismo. Comprende tambin los temas de salud pblica, la construccin de espacios seguros, la seguridad vial o la solucin de situaciones de riesgo o emergencia inundaciones, incendios, eventos deportivos de alto riesgo, etc.19 As pues, la mejora de la seguridad depende de la accin colectiva coordinada entre las distintas instituciones de la administracin pblica, las fuerzas de seguridad, la participacin activa de la ciudadana y de las instancias sociales y civiles en que sta se agrupa. En ese sentido, es indispensable formular estrategias preventivas que faciliten y creen el ambiente seguro indispensable para el desarrollo de la sociedad guatemalteca. La seguridad ciudadana entendida como poltica pblica, debe ser visualizada como la situacin a la que se desea llegar. Una sociedad y una realidad en la que la ciudadana percibe el entorno social cotidiano no como una amenaza, sino como un medio que le permite realizar sus aspiraciones de desarrollo. En este sentido, la seguridad ciudadana es una responsabilidad compartida de todos los sectores de la sociedad.

19 Medelln Torres. Op. cit., p. 5.

Si partimos de la afirmacin anterior, encontramos que las polticas de seguridad en el pas han partido del error de delegar el manejo de la misma exclusivamente en la fuerza policial, no entendiendo que el esfuerzo de lograr un ambiente seguro depende fundamentalmente de la participacin de las instituciones pblicas, de los gobiernos locales y de la ciudadana. La accin del Estado en el abordaje de la seguridad tiene tres momentos:

Prevencin: acciones encaminadas a que las conductas de trasgresin no se produzcan (seguridad preventiva). Intervencin: si el hecho ya se produjo, debe hacerse una intervencin que genere la menor cantidad de dao posible, con actuaciones que respeten el Estado de Derecho y los procedimientos judiciales y penales.

Proteccin: acciones orientadas a las vctimas y su entorno, restituyendo el estado anterior y resarciendo los daos.20

Una poltica de seguridad ciudadana debe definir la modalidad, mecanismos, actores y procedimientos que se utilizarn en estos tres momentos, as como orientar todo el esfuerzo necesario para crear las condiciones que favorezcan la prevencin. La experiencia de varias ciudades latinoamericanas confirma que es posible revertir la inseguridad cuando se involucran y coordinan instituciones, se logra la participacin de la comunidad y se aplican medidas que combinen la prevencin y el control.21 As pues, dependiendo de la magnitud del problema y la capacidad de abordaje de los actores, pueden lograrse planes especficos para situaciones particulares. El siguiente esquema puede servir de ejemplo. Propuesta de intervencin combinada22 1. Intervenciones muy eficaces a. Vigilancia epidemiolgica. b. Control del alcohol y la insalubridad. c. Control de armas. d. Eficacia del tratamiento de urgencias. 2. Contextos macro-sociales que ayudan a. Educacin prolongada y de buena calidad. b. Crecimiento equitativo para reducir pobreza. 3. Intervenciones complejas con enormes beneficios (pay-offs) a. Contra la impunidad: aumentar la penalidad neta esperada. b. Fortalecer la independencia del control pblico, la polica y los jueces.

c. Flexibilizar la prevencin y el control no pblico. d. Ms all de las escuelas: el tejido y el capital social.

20 cepal. Op. cit., p. 23. 21 Ibid. 22 Londoo, Juan Luis. "Epidemiologa econmica de la violencia urbana", ponencia presentada en la Trigsima novena reunin anual de la Asamblea de Gobernadores del bid, Cartagena de Indias, del 16 al 18 de marzo de 1998.

Desarrollo social y poltica pblica para la seguridad preventiva y la prevencin del delito 1. De los valores nacionales a las polticas pblicas Los regmenes democrticos se caracterizan por organizarse desde valores superiores, que comprenden principios y orientaciones; stos, junto con definir la legitimidad poltica y tica del orden del poder, establecen el punto de vista desde el cual debe desarrollarse toda la interpretacin y aplicacin prctica del derecho.23 Una poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental.24 Para lograr esa legitimidad, las polticas pblicas deben emanar en primera instancia de los intereses nacionales,25 que a su vez se fundan en los valores nacionales. Los valores nacionales forman parte del carcter nacional y estn enunciados en la constitucin del pas. Son los principios fundamentales de una nacin (democracia, pluralismo, derechos humanos, libertad, dignidad de la persona, son algunos ejemplos).

23 24

Domnguez Vial. Op. cit., p. 39.

Meny, Ives y Thoening, Jean-Claude. Las polticas pblicas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 88. Basado en la presentacin de Caffrey, Dennis. Poltica y estrategia de defensa, Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa, Washington dc, 2002.
25

Los intereses nacionales26 son aquellos temas amplios y duraderos que conciernen al bienestar y a la seguridad nacionales; constituyen la fuente de donde emanan los objetivos y la gran estrategia nacionales. Pueden estar mencionados tambin en la constitucin (en algunos pases se denominan objetivos nacionales permanentes). Existen cuatro aspectos que deben ser tomados en cuenta cuando se habla de los intereses nacionales:

Importancia: existen niveles al interno de los mismos, los que pueden tener una priorizacin. En este sentido, algunos autores hablan de intereses vitales (aquellos que involucran la existencia misma del Estado) o intereses secundarios (aquellos que no representan amenazas a la soberana). Otra clasificacin es: de supervivencia (peligro a la existencia del Estado), vital (probabilidad de dao serio, pero existe tiempo para reaccionar y responder), mayor (potencial dao serio pero que puede ser resuelto por la negociacin), y perifrico (poco o ningn dao al pas entero pero daino para ciertos segmentos de la poblacin). Permanencia: los intereses pueden ser coyunturales o permanentes. Naturaleza: son genricos/bsicos o especficos. Por ejemplo, un inters nacional bsico puede ser el bien comn, el bienestar econmico, la defensa de la patria. Un inters especfico es la defensa del carcter multitnico de la nacin. Los especficos son intereses que nos representan como especificidad frente al resto de las naciones.

Compatibilidad: son complementarios o conflictivos, dependiendo el grado de aceptacin interno o si estos intereses representan amenazas para los pases vecinos.

Para ampliar el concepto consultar documento base de wsp. Op. cit., p. 17.
26

Los intereses nacionales pueden ser definidos por varios actores. Pueden ser lites restrictivas (intelectuales, acadmicas, militares); una Asamblea Nacional Constituyente en representacin de la ciudadana; o pueden ser diseados por diversos actores sociales y estatales en procesos de consulta.

Los objetivos nacionales son los resultados tangibles perseguidos para promover, proteger o alcanzar los intereses nacionales; constituyen la base para organizar esfuerzos y asignar recursos. Normalmente son expresados a travs de verbos clave que enuncian los resultados perseguidos. Un ejemplo es: Fijados los objetivos nacionales, se deben determinar por parte del Estado, las debilidades, las oportunidades, las fortalezas y las amenazas. En el caso de las amenazas, stas pueden ser definidas por ser internas o externas; por su naturaleza (un ataque militar, presin poltica, coercin econmica); por sus fuentes de origen (los potenciales adversarios o situaciones crticas); y por la percepcin de quienes toman las decisiones. En el mismo sentido, el riesgo27 est definido por la probabilidad o no de alcanzar los objetivos nacionales, as como las consecuencias de no alcanzarlos. Los riesgos tambin pueden clasificarse por niveles: bajo, mediano y alto. La medicin del riesgo y la posibilidad de alcanzar y cumplir con los objetivos nacionales sirve para ayudar en la determinacin de los recursos.

27

Ibid., p. 14.

Desde el punto de vista genrico,28 el trmino seguridad se conforma de dos componentes: (1) identificar lo que son las amenazas, vulnerabilidades, y riesgos; y (2) lo relacionado a cmo prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. El riesgo se define como el dao o prdida que pudiera causar un particular evento, y est en funcin de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en un momento determinado; esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades para enfrentarla. Determinadas las amenazas y medidos los riesgos, slo entonces podemos definir las polticas sectoriales. La poltica pblica29 representa un articulado de principios, directrices y preferencias en la toma de decisiones, as como en la priorizacin y asignacin de recursos y en los procesos gerenciales adoptados para lograr objetivos que alcancen y sostengan los intereses nacionales. El uso de los recursos para alcanzar los objetivos de una poltica es lo que denominamos estrategia. As pues, la estrategia de seguridad ciudadana se deriva de la poltica y estrategia de seguridad nacional, y de la poltica de seguridad ciudadana. La estrategia est vinculada a las otras polticas y estrategias nacionales y se somete a un proceso de ajustes peridicos.

ste es un proceso eminentemente poltico y debe ser definido con participacin amplia y multisectorial, con la participacin ms amplia de la sociedad. Implica una toma de decisiones casi excluyentes, ya que se privilegian y priorizan unos temas sobre otros, por eso debe responder, en la medida de lo posible, al inters de la mayora. En el caso de Guatemala, los intereses nacionales estn sintetizados en la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985, con reformas de 1993 (Acuerdo Legislativo No. 18-93 del 17 de noviembre de 1993): Ttulo I. La persona humana, fines y deberes del Estado. Captulo nico Artculo 1. Proteccin a la Persona. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realizacin del bien comn.

Rosada-Granados, Hctor. Concepto de seguridad y reconversin militar en Guatemala, Cuaderno de Trabajo 1, Red Guatemalteca para la Seguridad Democrtica, Guatemala, 2002, pp. 31-32.
28 29

Ibid., p.12

Artculo 2. Deberes del Estado. Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la Repblica la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Ttulo III. El Estado. Captulo I. El Estado y su forma de gobierno Artculo 140. Estado de Guatemala. Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano, democrtico y representativo. En trminos generales, la accin del Estado comprende:30

El reconocimiento de la existencia de derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, y que las personas son sus titulares desde el mismo momento en que nacen libres e iguales en dignidad y derechos, para lo cual stos implican un lmite al

ejercicio de la soberana, tanto para el pueblo como la otorgada para los rganos del Estado.

Que el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es la promocin del bien comn, para lo cual debe: o Crear las condiciones sociales que permitan la mayor realizacin espiritual y material posible de todos los integrantes de la comunidad nacional. o Dar proteccin a la poblacin y a la familia, promover la integracin armnica de todos los sectores, y asegurar a las personas el derecho a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. o Los rganos del Estado, en el ejercicio de la soberana que les atribuye la constitucin, deben respetar los derechos fundamentales y promoverlos en sus polticas.

En el caso de Guatemala, como intereses y objetivos nacionales pueden considerarse igualmente los Acuerdos de Paz, que constituyen un documento de metas cuantificables consensuadas por diferentes sectores de la sociedad. stos ponen fin al enfrentamiento armado interno, a cuatro dcadas de gobiernos autoritarios y sientan las bases para emprender la construccin de un nuevo proyecto de nacin, a partir de transformaciones concretas, como la adecuacin del ejrcito y la reforma policial; institucionalizar la democracia; fortalecer el sistema de justicia; reconocer constitucionalmente la identidad y derechos de los pueblos indgenas; y dar paso a un proceso de reconstruccin nacional, con base en el respeto de los derechos polticos, culturales, econmicos y sociales de toda la poblacin.

30

Domnguez Vial. Op. cit., p. 40.

De esta manera, las polticas pblicas debern estar abocadas al logro de los objetivos nacionales expresados en esos acuerdos, y el contenido de las mismas dar cumplimiento explcito a los compromisos contrados por los actores sociales y polticos que participaron en la gestin y firma de los mismos; de tal modo que se fortalezca el proceso tendiente a resolver la problemtica nacional que aborda cada uno de ellos, abriendo cada gobierno, mediante sus polticas y programas, las diferentes opciones u oportunidades para modificar la realidad nacional, en funcin del desarrollo integral, democrtico e incluyente. 2. Las polticas pblicas As pues, hemos visto que es en la formulacin e implementacin de polticas pblicas donde el Estado plasma los objetivos de los cuales se

derivan las estrategias para alcanzar las transformaciones necesarias, y as lograr las metas establecidas en materia de bienestar social. No obstante, el contenido de los conceptos de bien comn y desarrollo integral de la persona depende de la doctrina econmica y social y del posicionamiento poltico, desde los cuales se haga su interpretacin; al igual que el papel del Estado y el grado de intervencin que deba asumir para garantizar la vida, la libertad, la justicia, la seguridad y la paz. De ah la necesidad de formular polticas de Estado que definan con rigor los objetivos nacionales y el grado de responsabilidad de los organismos pblicos en su cumplimiento; y a partir de ah, la construccin de la institucionalidad a travs de una legislacin coherente y su puesta en prctica mediante organismos eficientes constituye el punto de partida para la construccin de un Estado Democrtico de Derecho. La formulacin, sustento jurdico y puesta en prctica de estas polticas, ha de ser el instrumento que contribuir a superar la conflictividad histrica de la sociedad guatemalteca, y dar bases para la realizacin de un proyecto de desarrollo nacional, tendiente a resolver la problemtica econmica y social que est en la raz de las contradicciones sociales. Una poltica pblica es el resultado de "los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su competencia".31 As, una poltica viene a expresarse a travs de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos, y tambin de la ausencia de acciones determinadas por parte de esos mismos actores, en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico dado.

31

Meny y Thoening. Op. cit., p. 89.

Una poltica pblica, caractersticas:32

para

su

anlisis,

tiene

las

siguientes

a. Un contenido: los recursos se movilizan por parte de la autoridad para obtener determinados productos. Estos productos son los que podemos analizar y son resultado de un proceso de trabajo y accin. b. Un programa: una poltica es un conjunto de actos, sean stos definidos explcitamente a travs de procedimientos institucionales (leyes, programas de gobierno) o a travs de ejes especficos que forman un denominador comn: el sector de

intervencin, el problema tratado, la constancia de las intenciones del decisor pblico. c. Una orientacin normativa: la actividad pblica es la expresin de finalidades y de preferencias del decisor, sean stas conscientes o no, tomadas voluntariamente o bajo presiones coyunturales o permanentes. Los actos pblicos satisfacen intereses, son portadores de ciertos valores, y tienden a objetivos especficos. d. Un factor de coercin: la actividad pblica se impone a la colectividad a travs de la autoridad del decisor, sea sta otorgada en forma legal y legtima o a travs del uso del monopolio de la fuerza. e. Una competencia social: una poltica pblica se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situacin, los intereses y los comportamientos de los administrados. Se debe analizar a travs de la identificacin del pblico, de los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de la accin gubernamental especfica. La actividad gubernamental se desenvuelve por medio de:

La gestin interna: movilizacin de recursos que realiza la autoridad pblica, con el fin de producir realizaciones concretas y especficas. Al igual que las empresas, la administracin y gestin se pueden calificar con parmetros de productividad, de costos y de eficiencia. Sin embargo, a diferencia de sta, la finalidad de la autoridad pblica se legitima por la consecucin de finalidades externas. Sus actividades, productos, gestin interna y eficiencia, estn subordinadas a la satisfaccin de problemas o de metas externas; su finalidad se orienta a la modificacin de las caractersticas del tejido social que se considere necesario proteger frente a amenazas o a transformar el entorno en un Estado ms satisfactorio.

32

Ibid., pp. 90-107.

La gestin de polticas pblicas: su finalidad es transformar productos en efectos o impactos. Toda intervencin pblica produce una alteracin del estado natural de las cosas en la sociedad. Tendramos, entonces, el siguiente proceso: mediante los medios y recursos se obtienen productos y realizaciones, que generan efectos e impactos.

El anlisis de las polticas pblicas, de esa cuenta, se debe centrar en la identificacin de los efectos reales generados por la administracin de los bienes; conocer si estos efectos e impactos fueron positivos y los esperados o si fracasaron por no ser adecuados, por ser insuficientes, por las circunstancias o por el comportamiento de los afectados o de los ejecutores. 3. La poltica pblica de seguridad preventiva y la prevencin del delito Para llegar a la formulacin de una poltica de seguridad preventiva, debemos partir en primera instancia de los intereses y objetivos nacionales. Segn la Constitucin Poltica, es responsabilidad del Estado brindar la proteccin y garantizar el bien comn. Los Acuerdos de Paz definen, adems, cambios en los valores e intereses nacionales, privilegiando la visin de inclusin del carcter multitnico de la nacin guatemalteca, y una nueva concepcin de la seguridad basada en una definicin ampliada de la misma. Asimismo, colocan como objetivo nacional la promocin del desarrollo y de la participacin de la poblacin a todos los niveles, al igual que las metas concretas cuantificables en el alcance del mejoramiento de la cobertura de los servicios bsicos sociales para toda la poblacin (salud y educacin). Dado que una poltica se expresa en las actividades que prioriza en su sector y por los recursos que asigna a la consecucin de resultados, los Acuerdos de Paz tambin ponderan porcentajes de incremento y/o disminucin en los presupuestos de las instituciones y sectores de accin gubernamental. Sin embargo, siguiendo el esquema de la primera parte del documento, encontramos que habiendo sido formulados los intereses y los objetivos nacionales, y presuponiendo que existe un anlisis gubernamental de las amenazas y los riesgos, debera existir la formulacin de la poltica y estrategias nacionales de las que tambin deberan derivarse la "poltica de seguridad" y la "estrategia de seguridad" nacionales. La seguridad nacional puede concebirse como interna y externa; la seguridad interna es la encargada de la seguridad ciudadana, y la externa de la integridad del territorio y defensa de la soberana nacional siendo los ejecutores, en lo externo, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economa y el Ministerio de la Defensa. Despus de esta formulacin, podra entonces derivarse la concepcin de una poltica de seguridad preventiva, enmarcada en el contexto de una poltica y estrategias de seguridad interna. Esta poltica y estrategias tocan a varias instituciones, ya que no slo residen en la pnc, sino en las otras instancias de la cadena de administracin de justicia, como lo son, fundamentalmente, el Ministerio Pblico y la Corte Suprema de Justicia (csj), quienes son corresponsables de brindar certeza y seguridad a la poblacin guatemalteca.

Por otra parte, la definicin de una poltica pblica que enfoque la seguridad debe elaborarse con base en la realidad nacional, y atendiendo las necesidades de las diferentes poblaciones, as como al grado de desarrollo de las instituciones encargadas de accionar para garantizar la misma. Esto nos lleva a tomar en cuenta lo siguiente: "La poltica de seguridad de un Estado se formula basndose en tres consideraciones bsicas:

vLa concrecin de los intereses nacionales y del proyecto de nacin que se aspira construir. La percepcin y jerarquizacin de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades que debe enfrentar para la consecucin de dichos intereses. Las condiciones objetivas y subjetivas a partir de las cuales pueda, o no, hacer funcionales los mecanismos de prevencin, control y resolucin de las amenazas.

La naturaleza de la problemtica de seguridad de un Estado es expresin directa del grado de solidez y funcionalidad de sus instituciones, medida en dos parmetros fundamentales: el grado de fortaleza estructural y el grado de fortaleza hegemnica. La fortaleza estructural se mide por la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones estructurales bsicas: (1) promocin del bienestar y desarrollo; (2) proteccin de la sociedad y sus instituciones; y (3) integracin de la sociedad, sus instituciones, y su territorio. La fortaleza hegemnica se mide por la capacidad del Estado para desarrollar dichas funciones con un mnimo de recurso a expresiones de poder coercitivo, gracias a la legitimidad que le atribuye la sociedad."33

33

wsp. Op. cit., p. 6.

De acuerdo con el anlisis de las polticas pblicas propuesto en el anterior apartado, para poder formular una poltica pblica de la prevencin del delito tendramos que, en primer lugar, determinar el contenido de la poltica. Este contenido deviene del producto que se quiere obtener, que en materia de seguridad preventiva no es ms que las instituciones, en conjunto con la poblacin, previenen la comisin de delitos, sean stos realizados por delincuentes comunes o por el crimen organizado. Ahora bien, de acuerdo con el concepto de seguridad democrtica plasmado en los Acuerdos de Paz, esta prevencin debe basarse en el respeto de los derechos humanos, en el

respeto del carcter multitnico de la poblacin con una visin de equidad e inclusin, y en la garanta de la proteccin de los derechos ciudadanos. Lo anterior nos lleva a concluir, que los productos bsicos de la poltica de seguridad preventiva (psp) son:

La disminucin de la comisin de delitos por el desarrollo de un conjunto de actividades orientadas a la anticipacin de la comisin de los mismos. Esta anticipacin puede hacerse mediante la recopilacin de informacin y anlisis de la misma y/o creacin de ambientes seguros, tanto en el entorno fsico como en las prcticas sociales cotidianas. La participacin de la poblacin en las tareas de anticipacin. Esto implica la creacin de prcticas, modelos y redes de trabajo entre la misma poblacin y las instituciones encargadas de la prevencin, a nivel interno institucional y poblacional de forma horizontal o entre las instituciones y la poblacin de forma vertical. El diseo de modalidades de trabajo para la prevencin especficas para sectores poblacionales determinados: niez, juventud, mujeres, adolescentes transgresores, reos, pueblos indgenas, reas rurales y urbanas en diferente nivel de riesgo, etc.

El programa debera, entonces, definir ejes orientados a la finalidad de la poltica. Dentro de las acciones que habra que incluir estn:

La creacin de un ente rector de la formulacin de la psp. Generacin de la base de datos, del anlisis y proceso de la informacin en el Ministerio de Gobernacin. La transformacin de la doctrina policial, de forma que contemple las acciones de prevencin como una parte constitutiva del quehacer policial en la misma medida que las prcticas de represin y persecucin del delito. La modificacin de la orgnica policial, de forma que se exprese con balance el nivel de importancia de la prevencin dentro de las tareas de combate a la criminalidad. Reestructuracin de los contenidos de formacin en la academia de la pnc, para que respondan a esa visin y doctrina preventivas. El fortalecimiento de las unidades dentro de la pnc encargadas de recopilar y analizar la informacin para el desarrollo de planes de prevencin especficos, las unidades orientadas a la atencin de poblaciones en riesgo priorizadas por el anlisis de las amenazas, las unidades de atencin a las vctimas, y las encargadas de establecer el relacionamiento cotidiano con la poblacin. Modificacin de la asignacin de destinos, as como de la permanencia en las zonas de trabajo de los agentes y oficiales policiales.

El desarrollo de modalidades de trabajo con la poblacin, definiendo estrategias y mecanismos. Establecer mecanismos de coordinacin con otras instituciones encargadas de la prevencin del delito y de proporcionar apoyo en la creacin de ambientes situacionales seguros. Fortalecimiento de mecanismos de apoyo y capacitacin durante la reclusin y la etapa post penitenciaria. La reformulacin del presupuesto del Ministerio de Gobernacin para que exprese, principalmente en la pnc, la priorizacin institucional y social de la psp. Propiciar la participacin de la poblacin en la fiscalizacin del cumplimiento de los objetivos de la psp, a travs de mecanismos de informacin y rendicin pblica de cuentas. Evaluacin y seguimiento de la poltica pblica en materia de seguridad preventiva y seguridad ciudadana, a travs de los consejos de desarrollo urbano y rural, en todos los niveles.

La orientacin normativa debe entonces expresarse en:

Formulacin de una nueva ley de orden pblico. Aprobacin del proyecto de Ley del Sistema Penitenciario con un enfoque resocializador. Cambios a la Ley de la Polica Nacional Civil para insertar la nueva doctrina de seguridad basada en la prevencin. Creacin y formulacin de la normativa del subsistema de inteligencia del Ministerio de Gobernacin. Emisin y cambio de los reglamentos de las diferentes unidades que formen parte de la estrategia de prevencin de la pnc.

4. El papel de las polticas de desarrollo en la seguridad ciudadana y la prevencin del delito La formulacin de un nuevo concepto de seguridad que se ampla de la represin de la criminalidad hacia la garanta de los derechos sociales, culturales, polticos y econmicos de la poblacin, as como las estrategias que se basan en el tratamiento social de las poblaciones en riesgo y en la construccin de ambientes seguros, lleva a entremezclar las agendas de seguridad en sentido estricto, con las agendas de desarrollo. Por otra parte, la nueva agenda de seguridad debera disearse a partir de la re conceptualizacin de la seguridad, y sobre la base del reconocimiento de la ausencia de amenazas tradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que incluyen nuevos riesgos, y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepcin, cubriendo lo ambiental, lo econmico y lo social, primordialmente. Este nuevo modelo de seguridad humana requiere de un enfoque multidisciplinario y de la participacin de todos los sectores de la

sociedad. Esto implica el cambio de las instituciones pblicas hacia una modalidad de trabajo que privilegie la participacin y, por lo tanto, que utilice estrategias para facilitarla. La toma de decisiones se descentraliza y se desconcentra, dando mayor peso a lo local. Tambin privilegia los mecanismos de dilogo y resolucin de conflictos y la cooperacin nacional, subregional y regional, como modalidad de trabajo para enfrentar las nuevas amenazas. Las dos acciones principales que se evidencian como bsicas para el funcionamiento del nuevo modelo de seguridad son: la prevencin y la participacin de la sociedad. La prevencin se convierte en una accin fundamental, tanto a nivel local como nacional e internacional. sta requiere de recopilacin de informacin pertinente, anlisis y sistematizacin de la misma, para generar estrategias adecuadas de prevencin. En la medida en que se puede prevenir, la vulnerabilidad disminuye. Por otra parte, la participacin de la poblacin en sus diferentes modalidades se constituye como el eje a partir del cual debe desplegarse toda la accin del Estado para poder ser incluyente y equitativa. Las Naciones Unidas basa el concepto de seguridad humana en dos componentes principales:

Libertad respecto del miedo Libertad respecto de las necesidades

Y agrupa las amenazas en siete categoras:34

Seguridad Seguridad Seguridad Seguridad Seguridad Seguridad Seguridad

econmica alimentaria en salud ambiental personal de la comunidad poltica

Entonces, la seguridad se convierte en un tema multidimensional, y no simplemente militar o policial, y por otra parte, la globalizacin ha tornado a todas las naciones ms interdependientes y ms vulnerables, ya que los problemas de sociedades aparentemente remotas pueden convertirse en amenazas a la seguridad interna de los pases.

En el caso de Guatemala, se considera muy importante incluir la seguridad jurdica.

34

Las vulnerabilidades en materia de seguridad hoy en da, son generadas por muchas fuentes: econmicas y financieras (tanto internas como externas), sociales, polticas, tnicas y raciales, religiosas y culturales, y tambin por el crimen organizado transnacional y la narcoactividad. Estos problemas estn ntimamente ligados al desarrollo, en un sentido amplio, dado que la democracia sin crecimiento econmico puede conducir a la frustracin; y que el crecimiento econmico no es sostenible si no va acompaado de la creacin de redes de proteccin social y sin la consolidacin de instituciones democrticas. Esta redefinicin de las amenazas en materia de seguridad, lleva tambin a redefinir el papel del Estado. Segn Bernardo Arvalo,35 esta redefinicin del objeto referencial de la gestin estatal de la seguridad implic una ampliacin del tipo de amenazas que, por afectar el bienestar de las personas, deban ser incluidas en las agendas de seguridad. Temas como la pobreza, la alimentacin, la sanidad, el ambiente, pasaron a ser analizados desde la perspectiva de amenazas que requieren acciones del Estado para ser contenidas. El concepto de seguridad adquiri, consecuentemente, perfiles diferentes de los que se le asignaban tradicionalmente. Pero si bien esta ampliacin de la agenda de seguridad ha permitido corregir algunos de los sesgos conceptuales que caracterizaron las polticas de seguridad del Estado autoritario, se han generado nuevas cuestiones, nuevos dilemas, que an estn en proceso de ser respondidas: Si cualquier tema que amenaza el bienestar de las personas puede ser considerado como propio de una agenda de seguridad, Cmo distinguir entre seguridad y desarrollo? Si la distincin entre seguridad y desarrollo implica una diferencia sustantiva en la lgica con la que se atiende la cuestin desde el Estado amenazas versus oportunidades, emergencia versus planificacin, etc. En qu condiciones, con qu mecanismos, bajo que parmetros, un tema debe ser considerado desde una u otra perspectiva? As pues, segn Arvalo, la definicin de cualquier poltica sectorial implica, para los responsables de su diseo, lo que se podra denominar el reto de la "doble eficacia": por una parte, la capacidad de atender de manera eficiente los problemas especficos del sector de que se trata, ya sea salud, finanzas, educacin, seguridad o cualquier otra; por otra parte, la necesidad de mantener una relacin de coherencia con la poltica global del Estado en sus objetivos generales de promover el desarrollo, consolidar las instituciones democrticas, asegurar la gobernabilidad.

Arvalo, Bernardo. Intervencin dictada en el marco de la conferencia Seguridad y desarrollo: Retos en Amrica Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
35

y la Organizacin de Estados Americanos (oea), Washington dc, 20 de septiembre de 2002.

Frente a la globalizacin de la criminalidad organizada de gran escala o de menor nivel, se puede tener la certeza de que las sociedades sin ninguna clase de grupos excluidos y que satisfacen las necesidades sociales bsicas, probablemente resistirn las amenazas internas y externas. Para el caso de Guatemala se ha optado por un concepto amplio de seguridad, que incorpora en su agenda una serie de elementos de riesgo que pudieran afectar las condiciones de bienestar econmico, poltico y social de la sociedad, superando mediante esta reformulacin las interpretaciones centradas en el Estado, para establecer que el bien a defender por la accin de seguridad del Estado es, prioritariamente, la persona humana. Sin embargo, dado el generalizado contexto de subdesarrollo de nuestra sociedad, esta ampliacin implicara superponer la agenda de seguridad a la de desarrollo. Esta situacin nos ubica en el centro de un nuevo debate, es decir, la relacin entre las agendas de seguridad y desarrollo. Si bien el concepto ampliado incorpora componentes integrales en relacin a los individuos y las sociedades, como lo ambiental, econmico y social, en el afn de no circunscribir el tema de seguridad al componente poltico-militar, se corre el riesgo de relativizar demasiado el concepto de seguridad. Esta problemtica ha sido abordada recientemente como efecto del intento de aplicar indiscriminadamente al concepto de seguridad diversos calificativos, cuestionando que la ampliacin del concepto de seguridad conduce a desvirtuar los aspectos especficos de la seguridad interestatal, claves para la estabilidad regional y la seguridad internacional, lo cual implicara que si el concepto de seguridad se ampla sin referentes concretos, englobar todos los aspectos significativos de la vida social.36 Segn Hctor Rosada,37 el riesgo de no delimitar el mbito de las polticas de seguridad, no diferencindolo del que corresponde a las de desarrollo, significara asignar al desarrollo las caractersticas de situacin de excepcin implcitas en toda emergencia, lo que implicara la inconveniencia de situar amplios temas de la agenda pblica en los mbitos de la excepcionalidad. Si esto sucede, al considerar toda situacin de vulnerabilidad de la poblacin como una amenaza, el efecto de priorizacin de las polticas de Estado se perdera, ya que si todo sera urgente, nada lo sera, y el efecto de la agenda de seguridad como mecanismo para la movilizacin extraordinaria de recursos sera nulo. Tambin estaramos ubicndonos

en un contexto muy cercano al que sirvi de base a los regmenes autoritarios, ya que convertiramos a la seguridad en algo similar a la meta suprema del Estado.

Rojas Aravena, Francisco. "La Seguridad Internacional en las Amricas", en Fuerzas Armadas y Sociedad, Revista flacso, Ao 13, No. 4, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso), Chile, octubre-diciembre de 1998, p. 24.
36 37

Rosada-Granados. Op. cit., pp. 34-37.

La identificacin del desarrollo como objetivo de seguridad implicara la subordinacin del desarrollo a la seguridad, como efecto de las connotaciones de urgencia y emergencia asociadas a la problemtica de la seguridad, cuyo costo implcito sera la adopcin de medidas de excepcin que relegan los procedimientos regulares. En contextos de precaria consolidacin de los valores democrticos, esta subordinacin podra generar acciones que atentan contra los intereses de la consolidacin del sistema democrtico; es indispensable, por ello, establecer una clara distincin conceptual y operativa entre los trminos seguridad y desarrollo. Para ello, se propone distinguir entre seguridad preventiva y seguridad reactiva; entendiendo por la primera, la capacidad para continuar o mantener una relacin positiva; y por la segunda, la capacidad de cortar o detener una relacin negativa. Cuando hablamos de polticas de seguridad nos referimos a las acciones estatales especficas, que procuran medidas destinadas a contrarrestar los riesgos y las amenazas presentes o probables, contra aquellas condiciones de vulnerabilidad existentes en la sociedad, en su entorno geogrfico o en sus instituciones. La seguridad es preventiva cuando la capacidad del Estado promueve condiciones de bienestar para la sociedad, porque de esa forma mitiga las vulnerabilidades presentes o probables que pudieran afectar y limitar el bienestar general de la sociedad. La seguridad es reactiva cuando la capacidad del Estado se orienta a contener o detener amenazas especficas presentes, que atentan contra las condiciones de bienestar existentes y afectan los equilibrios convencionales logrados por la sociedad en esta materia. La seguridad es preventiva cuando forma parte de la poltica regular del Estado que, mediante la generacin de condiciones de desarrollo, busca neutralizar las situaciones de vulnerabilidad que afectan el bienestar de

la sociedad y sus instituciones; es seguridad reactiva cuando procura contrarrestar aquellos riesgos o amenazas que logran rebasar la capacidad de sus polticas regulares de desarrollo. Cuando existen amenazas contra las condiciones de bienestar de la poblacin, la accin del Estado deber orientarse a identificar los riesgos y amenazas que aprovechan las vulnerabilidades existentes para afectar los niveles de bienestar de la poblacin, debiendo definir las medidas correspondientes para contrarrestarlas. En este caso, la poltica estatal en materia de seguridad actuar en forma distinta a como acta la poltica de desarrollo, en la medida en que no atender la generacin de condiciones de bienestar, sino dar prioridad inmediata a la contencin de los riesgos o amenazas existentes que afectan el nivel de bienestar. Segn Enrique Iglesias,38 por importantes que sean los esfuerzos desplegados para garantizar la seguridad de las personas en sentido estricto, "(...) una cosa queda en claro: no habr seguridad para nuestros ciudadanos sin democracia y desarrollo, nicos pilares capaces de apuntalar esa seguridad humana que todos anhelamos y que es fsica, pero tambin econmica y social. Si no logramos que los latinoamericanos vivan y trabajen en marcos seguros estaremos minando los regmenes democrticos que tantos esfuerzos costaron construir, y derivando preciosos recursos econmicos de su funcin econmica y social para atender los costos derivados de la seguridad pblica. Paralelamente, no habr seguridad si no conseguimos erradicar el desempleo y la exclusin socioeconmica a que estn expuestos un nmero considerable de ciudadanos latinoamericanos. No hay seguridad posible en el reino de la necesidad." De todo lo anterior se desprende que una psp debe concebir, por una parte, una adecuada actuacin policial orientada a resolver las ingentes problemticas de incremento de la comisin de delitos y crmenes contra la sociedad. En este sentido, deben desarrollarse programas orientados a fortalecer todo lo relacionado con la informacin que permita la antelacin necesaria para disminuir el grado de riesgo y vulnerabilidad de la poblacin, as como asegurar un efectivo funcionamiento del sistema de administracin de justicia. Por otra parte, la coordinacin de esta poltica de seguridad con las polticas de desarrollo, debe ser otra tarea primordial. Pero ante todo, teniendo cuidado de no asegurar la tarea de elevar la calidad de vida. La coordinacin debe darse desde una perspectiva de fortalecer las acciones que llevan al mejoramiento de las estrategias de prevencin

situacional, y de acciones concretas en torno al sistema penitenciario y la reinsercin de los transgresores al medio social en forma positiva. La diferencia estriba en que las acciones de desarrollo que pueden fortalecer la agenda de seguridad preventiva, deben realizarse en funcin de las acciones orientadas a generar espacios seguros. Eso s, sin perder de vista que la poltica pblica global del pas debe estar orientada, en el corto y mediano plazo, a generar una sociedad ms equitativa, ms justa y con mayores oportunidades.

Prevencin en Guatemala 1. Una visin crtica de las acciones de prevencin en Guatemala: anlisis y consideraciones sobre la prevencin del delito por parte de la PNC39 La PNC es, desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, la institucin ms cercana a la poblacin. De esa cuenta, tiene un papel de intermediacin entre los requerimientos de seguridad de la sociedad y las acciones preventivas o disuasivas que el Estado adopte dentro de sus polticas pblicas para la seguridad. Hasta ahora en Guatemala, es dentro de la cadena de administracin de justicia, la institucin que ha desarrollado programas orientados a la prevencin. Debido a la inexistencia de una poltica de seguridad y, por ende, de una poltica y estrategia de seguridad ciudadana en Guatemala, es casi imposible desarrollar programas y acciones que contengan una coherencia entre s. Muchos de los avances en esta materia se han dado ms por iniciativa de las entidades extranjeras que apoyan a la PNC, que por convencimiento o por lineamiento doctrinario. A continuacin se presenta un anlisis crtico de las acciones de prevencin que se desarrollan en Guatemala, fundamentalmente por parte de la PNC.

Anlisis y consideraciones contenidas en Sequeira, Leslie. Prevencin del delito, Polica Nacional Civil, tesis de licenciatura en Ciencias Polticas y Sociales con orientacin en Relaciones Internacionales, Universidad Rafael Landvar, Guatemala, 2003, pp. 22-36.
39

1.1 Sobre la organizacin de la PNC

Dentro de la institucin policial en Guatemala, la Sub Direccin General de Operaciones ostenta la planificacin, ejecucin y evaluacin de las estrategias destinadas a cumplir con las funciones de la PNC, como lo son la prevencin, persecucin y captura. Para el efecto, la Sub Direccin General de Operaciones mediante el Rgimen de Destinos, designa la cantidad de efectivos policiales segn los requerimientos de la demarcacin, considerando elementos tales como las necesidades y los ndices de delincuencia. Un Rgimen de Destinos, organizado en funcin de criterios sobre tasas delincuenciales, puede considerarse como la orientacin del trabajo policial en funcin de contener o reprimir conatos delictivos que se presenten. Si se toma en cuenta que la prevencin del delito por parte de la PNC se visualiza en primera instancia bajo el esquema del Rgimen de Destinos actual, puede afirmarse que sta no atiende los nuevos paradigmas sobre seguridad. Una prevencin policial vista desde el concepto de la seguridad ciudadana desarrolla estrategias de prevencin social y situacional, cuyas principales caractersticas son:

La identificacin del polica con la demarcacin donde se desempea. El relacionamiento polica-comunidad. La construccin de espacios de dilogo para la realizacin de planes en beneficio de la comunidad, los cuales sern fiscalizados por la misma. La concertacin de normas de convivencia social entre la polica y la comunidad, con plena observancia al marco legal vigente y el respeto de los derechos humanos. La visualizacin de espacios, eventos e infraestructura y su necesaria aproximacin a criterios de seguridad situacional.

Si se consideran los elementos de la prevencin social y situacional, frente a un Rgimen de destinos, cuya distribucin del agente policiaco se hace en funcin de los conatos violentos o la necesidad de refuerzos por mltiples motivos, puede visualizarse claramente que el accionar de la PNC no se orienta en funcin del acercamiento polica-comunidad y la creacin de alianzas efectivas que contribuyan a prevenir el delito, sino en funcin de contener o reprimir el mismo. 1.2 Sobre las funciones de la PNC De 16 funciones que enumera la Ley de la Polica Nacional Civil, nicamente tres hacen referencia al tema de la prevencin, privilegindose la orientacin reactiva de la actuacin policial. Por ello, es necesario incluir dentro de las funciones policiales, incisos que

claramente prioricen y definan las tareas preventivas de la PNC, entre las cuales podran enumerarse:

Priorizar la prevencin del delito como principal tarea de la institucin. Considerar estrategias de prevencin social y situacional como elementos claves para el efecto. Desarrollar proyectos con amplia participacin comunal y de otros actores sociales para garantizar la seguridad ciudadana y la fiscalizacin social a la institucin

1.3 Prevencin del delito Polica Nacional Civil Es necesario resaltar que, cuando se habla de seguridad democrtica en lo que a seguridad ciudadana se refiere, sta implica por lo menos las siguientes caractersticas:

Desmilitarizacin del aparato de seguridad y construccin del carcter civil de las instituciones encargadas de brindar seguridad. Lo anterior implica necesariamente la consecucin de objetivos e intereses de la ciudadana, por parte del aparato de seguridad. Priorizacin de actividades que atiendan a la prevencin del delito, vista sta como un conjunto de actividades tendientes a reducir el hecho delictivo, ms que a contenerlo. Concrecin de espacios de participacin ciudadana, para que el actuar policial se oriente y se rija acorde a las necesidades y exigencias de la poblacin; tornndose as la seguridad pblica en seguridad ciudadana. Descentralizacin y desconcentracin de las decisiones y recursos, para que el actuar policial se oriente en funcin de los intereses de las comunidades.

1.4 Sobre la prevencin ciudadana, operaciones de accin directa, operaciones psicolgicas y de investigacin y seguimiento sta se desempea en funcin de lo que la teora denomina Operativos Policiales Focalizados, estrategias que, segn experiencias diversas, demuestran reducido impacto en la prevencin del delito, debido a lo siguiente:

El aumento en las detenciones no intimida al posible infractor. Las tasas de reincidencia son altas entre los detenidos. Las probabilidades de hacer un arresto no aumentan por responder rpidamente a las llamadas de auxilio. Es improbable que el patrullaje y sus rondas al azar, coincidan con la comisin de un delito o que se logre la captura de un delincuente en el acto.40

Organizacin Internacional para la Prevencin del Crimen. El papel de la polica en la prevencin de la delincuencia, Organizacin Internacional para la Prevencin del Crimen, Canad, 2000, p. 11.
40

Asimismo, pueden hacerse las siguientes consideraciones:

El xito o el fracaso de las estrategias enumeradas es evaluado en funcin del nmero de detenciones realizadas por los delitos especificados y las tasas de denuncia recibidas. Sin embargo, la falta de seguimiento y actividades que tiendan a reforzar la seguridad ocasiona en la mayora de los casos la reincidencia de los delincuentes y de los delitos en las zonas afectadas. Segn declaraciones emitidas por el ex director de la PNC, Ral Mancham,41 en el rea metropolitana la comisin de delitos se focaliza temporalmente en zonas determinadas de la ciudad, con la caracterstica que, con el despliegue de fuerzas, dichos delitos disminuyen en un lugar pero reaparecen en otro. As, cit el ejemplo del asalto a buses del transporte pblico y robo de autos:

Hoy atacan en la Calzada San Juan, maana se monta un operativo en la zona, trasladndose el problema a la Calzada Roosevelth y viceversa; algo similar sucede con la Calzada Aguilar Batres y la Avenida Petapa.

En lo que respecta a las tasas de detencin registradas, un sistema penitenciario abarrotado indica que contrario a lo que afirma la institucin en su estrategia denominada "Operaciones Psicolgicas", sta no intimida al posible infractor lo cual, aunado a un sistema de justicia precario, tiende a favorecer la reincidencia. La publicacin sobre las tasas de detencin, mxime si se considera positivo el aumento de stas, poco ilustra acerca de la reduccin del delito por prevencin, sino el aumento de la represin y, peor an, el aumento de la delincuencia. La posibilidad de hacer un arresto al responder rpidamente a una llamada de auxilio es casi improbable si se evala la capacidad de respuesta de la PNC en funcin de los pocos recursos y el insuficiente nmero de personal para cubrir las necesidades de seguridad. En cuanto a las rondas al azar, la PNC denomina stas "Operativos Relmpago", los cuales se efectan bajo la premisa de

la denuncia annima o la sospecha, considerndose esta practica ms que preventiva, como reactiva o de contencin. Segn lo demuestra la estrategia desarrollada en este captulo y su confrontacin con la teora pertinente, sta obedece a la contencin del delito y si bien es necesario hacer uso de sta, no puede considerrsele prevencin, ya que muy poco atiende a las nuevas consideraciones sobre seguridad, especficamente porque se basa en la sospecha y, finalmente, en la represin.

Entrevista al ex director de la PNC, Ral Mancham, Guatemala, 17 de junio de 2003.

41

1.5 Proyectos para la prevencin del delito El Plan de Actividades de la Polica Nacional Civil para el 2002, documento del cual se extrajo la informacin al respecto, afirma que todos los proyectos mencionados dependen nicamente de la buena voluntad de las autoridades y, en general, de todo el cuerpo policial. La prevencin del delito por parte de la PNC se visualiza, primordialmente, bajo el esquema de los Planes Generales, cuya direccin est a cargo de la Sub Direccin General de Operaciones que orienta las actividades en funcin del Rgimen de Destinos, contraponindose a conceptos sobre seguridad social y situacional, donde el elemento clave es la permanencia ms o menos estable del elemento policial dentro de la comunidad. As, los nuevos proyectos sobre prevencin no encuentran en la organizacin de la institucin policial el apoyo necesario para su desarrollo. Aunque la naturaleza de stos atiende verdaderamente a conceptos sobre prevencin, sucumbe ante estructuras y mecanismos obsoletos. Sobre los nuevos proyectos orientados a la prevencin, pueden hacerse las siguientes consideraciones. 1.5.1 Polica Comunitaria La "Polica Comunitaria" como proyecto de la PNC, constituye una medida orientada a mejorar la imagen del agente y de la institucin en general, debido al papel que la institucin jug en el perodo recin pasado.

Aunque se denomine proyecto, se pretende que el concepto de Polica Comunitaria sea abordado como un eje de accin por toda la institucin policiaca. Su articulacin atiende a tareas de acercamiento y trabajo conjunto con la comunidad. En funcin de la reconceptualizacin del tema de la seguridad, es importante destacar que esta modalidad favorece la participacin activa de la poblacin, y lejos de basarse en el autoritarismo, la violencia, la fuerza, el uso de las armas y la sospecha, pretende crear condiciones ambientales que erradiquen la comisin de hechos delictivos, basndose en las demandas de la poblacin (prevencin social). Al entrevistar a un miembro de la Junta Local de Seguridad del "Santuario",42 ste coment que:

42

Entrevista, Guatemala, 18 de abril de 2003.

"La comisin de delitos dentro del lugar disminuy mediante la coordinacin entre los vecinos, las autoridades policiacas y la municipalidad: quienes en forma conjunta, lograron la instalacin de alumbrado pblico en lugares estratgicos como medida de ornato, limitando as la comisin de actos ilcitos." Como elementos negativos que afectan el desarrollo de la Polica Comunitaria, se encuentra, en primer lugar, el reciclaje arbitrario de los antiguos miembros de la Polica Nacional a la PNC, ya que limita el desarrollo de la institucin policiaca bajo nuevos esquemas de seguridad en el marco de la democracia. Los elementos de la desaparecida Polica Nacional, que no han recibido la formacin pertinente, continan ocupando puestos directivos dentro de la institucin, limitan la implementacin de nuevas estrategias, en funcin de su fuerte identificacin y arraigo con las estrategias pasadas. "Los directivos policiacos producto del reciclaje ven las acciones de la Polica Comunitaria como tcnica dbil contra el delito, delegando a miembros no gratos dentro de las comisaras a funciones de acercamiento con la poblacin, por lo que dicha tarea es vista por los agentes como un castigo y no como un eje fundamental de su tarea. Asimismo, el Rgimen de Destinos de la PNC muy pocas veces coincide con el lugar de proveniencia del agente, para que ste sirva dentro de su comunidad. Y, en contraparte, nadie desea regresar a su comunidad por miedo a represalias contra su familia."43

A esto debemos aunar el hecho de que nicamente un 14% del total de agentes policiacos es indgena, cifra que poco se identifica con un 50% de la poblacin total guatemalteca que precisamente es indgena.44 1.5.2 Las Juntas Locales de Seguridad (jls) stas pueden entenderse como la participacin de la poblacin en materia de seguridad ciudadana, desde la visin del municipio como clula de la organizacin administrativa del Estado. Bajo esta premisa, puede estimarse que el mnimo de jls que debiesen estar funcionando hasta nuestros das es de 331, coincidiendo con el nmero de municipios existentes. Bajo condiciones deficitarias, hacia el ao 2001 nicamente se tenan contabilizadas 231 juntas lo que equivale a un 69.8%, cifra por debajo de las necesidades mnimas.45

43 44

Entrevista a elemento de la PNC, Guatemala, 3 de abril de 2003.

Portillo Cabrera, Alfonso. Segundo informe del Presidente de la Repblica al Congreso, Secretara General de Planificacin y Programacin de la Presidencia (segeplan), Guatemala, 2002, p. 137.

No obstante, para marzo de 2003, la Sub Direccin General de Operaciones de la PNC, contabilizaba aproximadamente 168 jls a nivel nacional, lo que indica un descenso continuo. Entre los motivos que pudieran argumentar la falta de organizacin para la conformacin de las jls, pueden enumerarse los siguientes:

Desinters de los alcaldes sobre el tema de la seguridad. Negativa comunitaria de integrarse a las jls debido al papel opresor que la Polica Nacional jug en el pasado. Conceptos de dualidad irreconciliable: "Que la polica haga lo suyo y nosotros lo nuestro". Desintegracin comunitaria y ruptura del tejido social producto del conflicto armado, obstaculizando procesos participativos comunitarios.46

Asimismo, en otros casos donde la organizacin de juntas locales fue bien acogida por la poblacin, al poco tiempo de su funcionamiento stas fueron desapareciendo, entre otras cosas por los siguientes motivos:

Cansancio y desgaste entre sus integrantes, manifestado en la disminucin de la asistencia a las reuniones. En los lugares donde son conformadas por miembros con mayores recursos dentro de la comunidad, implica cierta relacin de clientelismo con los policas, para que les provean mayor seguridad. En contextos de alta criminalidad, su conformacin provoca mayor conflictividad entre los vecinos. Miedo a represalias. En otros casos, la figura poco amistosa y no comunicativa de la autoridad policiaca puede provocar que una jls se disuelva. El alcalde, como figura mxima de la junta, tiende a politizar el espacio, por lo que las personas consideran su participacin en funcin de la simpata al partido que postul al alcalde.47

Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (iepades). Relaciones polica-comunidad en Guatemala, Editorial Herrarte, Guatemala, 2001, p. 42.
45 46 47

Ibid. Ibid., pp. 46-48.

Por otra parte, la falta de recursos con que opera la PNC, se traduce en una prdida de confianza y apata por parte de la poblacin a participar dentro de las jls, ya que si bien en sus inicios la poblacin particip con grandes expectativas, al no poder cumplir la PNC con las peticiones de la poblacin, la institucin perdi la poca credibilidad que haba ganado. "Las jls pierden confianza ante la escasez de recursos con que opera la polica; en algunos casos, las juntas se disuelven rpidamente, en otros, la poblacin est dispuesta a contribuir con recursos (pagar lnea telefnica, abastecer de combustible a las unidades, proveer tiles de oficina, pagar la compostura y los repuestos de las unidades, etc.), pero existen riesgos de corrupcin y obligada sujecin de los elementos policiacos a los intereses de los vecinos que sufragan los gastos de funcionamiento, por lo que se prefiere evitar esto ltimo."48 En alguna medida, el proyecto de las jls complementa el que se refiere a la observancia de la eficacia policial, ya que durante estas reuniones se hace pblico el informe sobre los logros y debilidades de la institucin, dentro de la demarcacin correspondiente.

No obstante, si bien en sus inicios las jls constituyeron una estrategia de acercamiento a la poblacin por parte de la PNC, la ausencia de resultados tangibles percibidos por la comunidad y especficamente por los integrantes, ha desencadenado un proceso degenerativo en la naturaleza de estos grupos. As, segn experiencias narradas en una reunin desarrollada con jls de la ciudad capital, entre las demandas de sus integrantes se encontraban:

Un carn que los acredite como miembros, y posibilidad de derecho a salario. Facultad para detener detenciones in fraganti o bajo condiciones de sospecha. Trato especial en caso de "posible" muerte o dao al detenido.

Adems, se admiti en algunos casos la existencia de patrullajes armados por parte de los vecinos, bajo influencia del modelo de las ex pac (Patrullas de Autodefensa Civil), ya que los miembros haban pertenecido a stas (situacin producto de las migraciones internas), lo que podra manifestarse en mayor grado al interior del pas, aunque cabe aclarar que no existe un estudio que demuestre dicha percepcin.49

48 49

Entrevista a elemento de la PNC, Guatemala, 3 de abril de 2003.

iepades. Taller "Relacin polica-comunidad", jls Comisara 11, Guatemala, 5 de junio de 2003.

1.5.3 Proyecto de observancia a la eficacia policial Es en esta estrategia donde radica un buen grado de procedimientos de evaluacin con respecto a la tarea de prevencin por parte de la polica, ya que los comisarios subalternos deben demostrar ante las autoridades y la poblacin que conforma su demarcacin, los avances y retrocesos en funcin del nmero de delitos registrados en un perodo determinado, contrastado con estadsticas delincuenciales anteriores. Aunque el proyecto constituye una prctica adecuada para la evaluacin del trabajo policiaco, es criticable el hecho que sea el ejrcito uno de los invitados a la presentacin de dichos informes, ya que ste como institucin tutelar de la Polica Nacional en el pasado, debe eliminar en el presente cualquier posible implicacin con el tema de la

seguridad ciudadana, en congruencia con los principios que deben orientan las polticas publicas sobre seguridad ciudadana. Dichos eventos no son registrados ni conocidos por la poblacin en general, por lo que la publicidad que se le d al proyecto contribuir a la fiscalizacin y vigilancia de la actividad policial por parte de la poblacin, fortaleciendo el sistema democrtico e imprimiendo caractersticas de transparencia al proceso, lo que favorece la imagen de la PNC. Asimismo, es importante sealar la urgente necesidad de unificar criterios con respecto a la recopilacin de informacin y la elaboracin de estos informes, ya que el manejo de las variables incide directamente en la percepcin que se maneje. Un informe sobre nmero de detenidos, implica la contencin ms que la prevencin del delito por parte de la PNC. Esto podra incidir en consideraciones sobre tasas de detenciones para garantizar la seguridad. Mientras tanto, un informe orientado a registrar los ndices de criminalidad, donde en ningn momento se privilegien las detenciones, implicara la bsqueda de otros mecanismos que atendieran explcitamente la prevencin. La participacin de profesionales as como la institucin policiaca permitan hacer efectivo diversos sectores sociales, econmicos, y de otras entidades gubernamentales, permite a construir diversas alianzas estratgicas que le el combate y la prevencin del delito.

En la medida que la poblacin sea partcipe del trabajo desempeado por la PNC y se desarrollen mecanismos de fiscalizacin de la institucin por parte de la ciudadana, se reducirn considerablemente los hechos ilcitos dentro de la institucin. 1.5.4 Visitas peridicas a funcionarios pblicos y otras autoridades Las visitas peridicas a funcionarios pblicos y otras autoridades, constituye lo que la teora denomina "creacin de alianzas efectivas", ya que a travs de este la polica procura el apoyo y aporte de suministros necesarios para garantizar la seguridad. Por ejemplo, si existe determinada infraestructura dentro del vecindario que facilite la comisin de delitos, una alianza efectiva con las autoridades de la institucin encargada del ornato puede mejorar la condicin del lugar y contribuir con el trabajo policiaco en la prevencin del delito por medio del saneamiento fsico de espacios ociosos.

Es posible que cada institucin pblica y privada posea necesidades en materia de seguridad no previstas por la polica, por lo que un acercamiento entre esta ltima y las autoridades de las primeras, contribuir a la eficacia y eficiencia policial. Dicha estrategia favorece en gran medida los planes de seguridad contemplados por la PNC, ya que la coordinacin con las posibles vctimas y autoridades involucradas, sirve de insumo para la prevencin asumida. No obstante, es necesario sealar que, segn lo indica el Plan de actividades de la Polica Nacional Civil para el 2002, dicha medida depende nicamente de la buena disposicin de las autoridades, no existiendo un instrumento marco que regule las actividades. 1.5.5 Auxilio al ciudadano y servicios humanitarios De esta estrategia es responsable el jefe de la Comisara, quien orienta al personal cada vez que sale de turno, haciendo ver el impacto que causa esta actividad, para lo que no es necesario ningn costo adicional, sino slo el deseo de proyectar la imagen de la institucin. En el contexto democrtico, una autoridad es un servidor pblico que vela por el cumplimiento de los derechos y obligaciones del ciudadano, con la plena observancia de los derechos humanos en atencin a la dignidad humana, por lo que el auxilio en caso de emergencia obedece a sus obligaciones como garante de las condiciones anteriormente expuestas. 1.5.6 Unidad de Prevencin del Delito (uprede) Considerando la prevencin como una tarea encaminada a reducir los factores sociales que originan el delito, el proyecto de uprede atiende esencialmente a dicha caracterizacin, por los siguientes motivos:

Se busca el acercamiento entre la polica y la poblacin, en este caso la educativa. Se atiende a conceptos de seguridad social ya que la polica, mediante el establecimiento de espacios de relacin con la comunidad, induce modelos de convivencia basados en la normativa vigente y adecundose a las necesidades de la poblacin meta. Constituye un mecanismo de prevencin primaria al abordar a la comunidad educativa como lugar de convergencia social y, adems, como estrategia de prevencin secundaria al acercarse a grupos en riesgo de delinquir o ser vctimas, como maras y pandillas en reas marginales donde opera el crimen organizado. Siendo que el acercamiento polica-comunidad se desarrolla en el mbito escolar, el mensaje se orienta hacia las nuevas generaciones, cuya formacin es primordial en la construccin de sociedades libres de violencia y hechos delictivos.

2. Actores para una poltica de prevencin Para abordar la elaboracin de una poltica de seguridad ciudadana basada en la prevencin, se hace indispensable empezar por una propuesta de los actores estatales y privados ms involucrados y cercanos al diseo y ejecucin de una poltica preventiva. De esa cuenta, se sugieren a travs de los siguientes cuadros no slo quines son esos actores claves en la conduccin de la poltica de seguridad ciudadana, sino tambin describir las funciones que deberan cumplir en ese mbito. 2.1 Actores institucionales y locales La seguridad ciudadana es una tarea colectiva, con la participacin de diversos actores, tanto del Estado como de la sociedad. Tambin, la seguridad ciudadana es multidimensional, por lo que las tareas orientadas a la prevencin y los actores involucrados provienen de diversos mbitos. Por ello, en esta seccin se enumeran los actores institucionales y locales principales, que deberan ser contemplados en una poltica de prevencin del delito, as como su papel en esa prevencin. Es decir, si las acciones que desarrollan son de carcter correctivo o disuasivo; si stas son proactivas o reactivas; si se enfocan a las vctimas o a los delincuentes; si su accionar es situacional o social; y, finalmente, su papel de acuerdo con la conceptualizacin de las Naciones Unidas.

Los actores del uno al seis son las instituciones que conforman la cadena de justicia, cuyo papel en la prevencin deriva del cumplimiento de las funciones que le designa la Constitucin Poltica y sus leyes correspondientes, as como de la coordinacin interinstitucional entre las mismas.
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Los actores del siete al doce son instituciones gubernamentales, cuyo papel incide en trminos de prevencin social. El Ministerio de Gobernacin es actor clave ya que debera tener a su cargo la poltica de seguridad interna. Los actores vinculados al gobierno local obedecen a esquemas de prevencin, considerando los procesos de descentralizacin, fortalecimiento del poder local y autonoma municipal.
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Se subraya el papel de la Municipalidad en la prevencin del delito, bajo el esquema de la prevencin situacional. Los actores sociales encuentran su papel dentro de la prevencin en el entendido de los nuevos paradigmas sobre seguridad, donde

se privilegia la participacin ciudadana. Tomando en cuenta, adems, el papel protagnico que juegan dichas entidades donde an no hay cobertura total o parcial de las instituciones del Estado encargadas de la seguridad.

3. Funciones de los actores en la prevencin 3.1 Actores institucionales 3.1.1 Polica Nacional Civil En el esquema de la seguridad ciudadana, la PNC desarrolla actividades disuasivas que pretenden advertir al ciudadano sobre los peligros a su seguridad, y a los posibles infractores sobre las consecuencias de la conducta delictiva. Asimismo, orienta su trabajo desarrollando actividades proactivas, buscando garantizar la seguridad, antes de que se cometa un hecho delictivo, y actividades reactivas al llevar a cabo la persecucin y captura del infractor. Siendo necesario resaltar que de acuerdo con los nuevos paradigmas sobre seguridad es necesario que la polica priorice estrategias proactivas, frente a actitudes reactivas. La polica y su desempeo interacciona con delincuentes tanto en la persecucin y captura, y con las vctimas que reciben la orientacin y la proteccin por parte del elemento policiaco. En cuanto a la prevencin situacional y social, la polica desarrolla y preserva ambos elementos, dado que busca el acercamiento con la poblacin, as como tambin visualiza posibles peligros y soluciones en el entorno fsico de la demarcacin que posibiliten la comisin de delitos y aumenten la vulnerabilidad de la poblacin. En lo que respecta a la caracterizacin de las Naciones Unidas sobre la prevencin del delito, la polica es partcipe en cuanto que facilita el desarrollo de la infancia, particularmente en lo que se refiere a formacin cvica y acercamiento entre miembros de la institucin e infantes de la comunidad, as tambin, colaborando en la construccin de espacios seguros para su recreacin. En lo relativo al desarrollo social, la polica interviene facilitando espacios de relacionamiento polica-comunidad para resolver y preservar la seguridad dentro de las comunidades. La reduccin de la oportunidad, implica la seguridad situacional, "la creacin de espacios seguros". 3.1.2 Organismo Judicial

Apegado al marco legal vigente, el Organismo Judicial es la institucin encargada de aplicar medidas correctivas que inciden en la prevencin, en tanto que garantiza el debido proceso del cual resulta absuelto o condenado el presunto infractor. Desarrolla actividades reactivas ya que su papel se acciona en funcin de la presunta culpabilidad de un infractor, siendo que su deber es absolver o condenar. Asimismo, interacta con delincuentes y vctimas atendiendo los papeles de agraviado y acusado. La presencia del Organismo Judicial obedece a caractersticas de prevencin situacional y social, ya que de la proximidad y fcil acceso a la comunidad se establecen parmetros de autoridad competente a la cual se puede recurrir cuando as se requiera. 3.1.3 Ministerio Pblico Como ente acusador del Estado, el Ministerio Pblico desarrolla actividades disuasivas, sealando la culpabilidad de un posible infractor, siendo que su actuacin siempre ser reactiva, ya que acta en funcin de la comisin de un hecho delictivo. 3.1.4 Instituto de la Defensa Pblica Penal (idpp) El idpp desarrolla actividades disuasivas, ya que constituye la parte defensora del acusado, observando las garantas procesales del imputado. Su actuacin es reactiva, debido a que procede ante la existencia de un acusado o sealado como responsable de un delito, por lo que su relacin directa es con el delincuente, y su papel en la prevencin social radica en el hecho que coadyuva a garantizar el debido proceso. 3.1.5 Sistema Penitenciario El sistema penitenciario es la institucin dirigida al cumplimiento de la pena del infractor condenado, cuya funcin correctiva se orienta a la readaptacin social. 3.1.6 Ministerio de Gobernacin El Ministerio de Gobernacin contribuye al desarrollo de la infancia, de la comunidad, al desarrollo social y a la reduccin de la oportunidad, en tanto que es el ente del Ejecutivo encargado de dirigir la poltica pblica sobre seguridad ciudadana del Estado. 3.1.7 Procuradura de los Derechos Humanos (pdh)

Desarrolla actividades disuasivas, en cuanto que vigila y denuncia actos que atenten contra los derechos humanos, buscando prevenir o reestablecer dentro del orden proactivo/reactivo, atendiendo la prevencin social al verificar el cumplimiento y el respeto de los derechos humanos, en el contexto del desarrollo de la infancia y de la comunidad. 3.1.8 Municipalidad El papel de la Municipalidad en la prevencin del delito, corresponde a su funcin como proveedor de bienes y servicios (limitados) para el uso comunitario, obedeciendo principalmente a esquemas de seguridad situacional, donde la construccin de espacios seguros contribuya a reducir la vulnerabilidad de la comunidad y a reducir la oportunidad. 3.1.9 Estado El Estado en su conjunto como garante del desarrollo, la seguridad y la paz de todos sus habitantes, incide directamente en el desarrollo de la infancia, de la comunidad, del mbito social y en la reduccin de la oportunidad, en cuanto que sus polticas pblicas satisfacen las necesidades de la poblacin en todos los aspectos que esto implica. 3.1.10 Presidencia Como rgano de consulta y ejecucin media, la Secretara de la Presidencia busca soluciones en el corto plazo que atiendan a satisfacer las necesidades de la poblacin, las cuales en el largo plazo sean garantizadas por el ministerio correspondiente bajo la ptica de su poltica pblica. 3.1.11 Ministerio de Educacin (mineduc) A raz de los nuevos conceptos sobre seguridad, es necesario considerar la importancia que la educacin juega en la construccin de sociedades respetuosas del marco legal vigente, e identificarla con mecanismos pacficos, como el dilogo y el consenso para la solucin de conflictos. En este orden de ideas, el mineduc desarrolla actividades disuasivas ya que orienta, por medio de la educacin, el comportamiento de la poblacin; asimismo, es proactivo y reactivo ante la posible incidencia de hechos delictivos o situaciones que implican a la comunidad educativa. Su trabajo impacta decididamente en el mbito social, tanto en el desarrollo de la infancia, como en la comunidad y la reduccin de la oportunidad, esto ltimo en tanto que provee de actividades sanas que alejan a los receptores y participantes de actividades ilcitas. 3.1.12 Migracin

Como respuesta a los nuevos problemas sobre transnacionalizacin del crimen organizado, o simplemente a los problemas que devienen de la existencia de fronteras volubles tanto para delincuentes como para vctimas, Migracin desarrolla actividades disuasivas en cuanto que seala los posibles problemas que enfrenta la migracin y los lugares de paso, siendo adems proactiva y reactiva ante la incidencia de un posible o vigente problema delictivo, incidiendo en materia de desarrollo social. 3.2 Actores locales 3.2.1 Vinculados al gobierno local a. Polica municipal Como rgano de seguridad ciudadana de carcter eminentemente preventivo y en funcin del concepto de descentralizacin y autonoma municipal, dicho cuerpo desarrolla actividades de carcter disuasivo y proactivo, considerando necesidades propias del municipio; atendiendo a las posibles vctimas y delincuentes (aunque con ciertas limitaciones); incidiendo en esquemas de prevencin social, situacional; aparejando los conceptos de desarrollo social y reduccin de la oportunidad. Todo ello al estar su labor encaminada al cuidado del ornato como estrategia preventiva y a la relacin con la comunidad. b. Consejos de Desarrollo En el esquema de la descentralizacin y el trnsito de una democracia representativa a una participativa, los Consejos de Desarrollo municipales, departamentales y nacionales, constituyen redes de articulacin de demandas sociales de la poblacin hacia el Organismo Ejecutivo, ya que su funcin en materia de seguridad preventiva se orienta hacia la disuasin al expresar las necesidades de la poblacin en materia de seguridad, entre otras, cumple una funcin proactiva pues busca consenso sobre posibles medidas a desarrollarse para garantizar la seguridad y el bienestar de los habitantes, tomando en cuenta el caso de las vctimas de cualquier hecho delictivo. Asimismo, atienden concepciones sobre desarrollo de la infancia, de la comunidad, desarrollo social y reduccin de la oportunidad directamente, dado que constituyen instancias de participacin para canalizar las demandas y facilitar la fiscalizacin de los servicios del Estado hacia la poblacin. 3.2.2 Actores sociales a. Maestros Como resultado de la estructura social guatemalteca y de la ausencia de cobertura del Estado en el interior del pas, resulta ser que la figura del maestro constituye, en muchos casos, la nica autoridad

multifactica que apareja la figura de un consultor y hasta de una gua dentro de la comunidad. En este orden de ideas, el maestro desarrolla actividades disuasivas y proactivas, en tanto que lidera a la comunidad, atendiendo los esquemas de desarrollo de la infancia, de la comunidad y de reduccin de la oportunidad, ya que acciona como organizador, lder e, innegablemente, como fuente de conocimientos para orientar a la poblacin, aunque ante la extrema marginalidad y ausencia de recursos su esfuerzo es casi infructfero. b. Comits locales y vecinales Los comits locales y vecinales asemejan un poco al concepto de participacin ciudadana, aunque en jurisdicciones reducidas y con menos incidencia si se les compara con los Consejos de Desarrollo (en teora). Orientan su actividad preventiva de carcter disuasiva, proactiva, hacia posibles vctimas; inciden en el desarrollo de la infancia ya que analizan posibles peligros hacia los menores de la comunidad; desarrollan mecanismos de relacionamiento con la misma; y contribuyen a la reduccin de la oportunidad, ya que la comunidad en su conjunto puede visualizar posibles eventos y situaciones fsicas que faciliten la comisin de delitos, avocndose a las autoridades correspondientes para su trato, o hasta en esquemas de participacin comunitaria en el ornato del lugar y construccin vecinal de espacios seguros. c. Iglesia Como elemento bsico en la idiosincrasia y constitucin social de Guatemala, la iglesia, limitada en el pasado a la comunidad catlica y a partir de la dcada de los 80 a la comunidad protestante, manifestada en diversos grupos, se enmarca en consideraciones de acompaamiento y solidaridad devenidas de la filosofa cristiana, debido a que su papel dentro de la comunidad, obedece al igual que el maestro, a una figura cuya cobertura sobrepasa la capacidad del Estado; sus integrantes (especialmente el prroco o el ministro de culto) se constituyen en lderes que aglutinan a la comunidad que se organiza alrededor de la institucin religiosa. En este orden de ideas, la iglesia desarrolla actividades de prevencin: disuasivas, proactivas y sociales, en cuanto que organiza a la poblacin, analiza temas de inters comunitario, evala situaciones y define normas de convivencia, las cuales inciden directamente en el desarrollo de la infancia, la comunidad y en el desarrollo social en general. d. Universidades y colegios El papel de los centros de enseanza radica especficamente en que mediante su funcin investigativa, formativa y educativa, desarrollan entre la poblacin comportamientos, destrezas y habilidades vinculadas

a los valores supremos que rigen al Estado; inciden en el desarrollo de la infancia, de la comunidad y de la sociedad en general, al transmitir conocimientos y valores que aumentan sus capacidades y disminuyen la vulnerabilidad de la poblacin frente a los problemas que le acechan. Para ello, desarrolla actividades disuasivas y proactivas, pretendiendo adelantarse a un posible problema, antes que ste atente decididamente sobre la poblacin, orientadas hacia las vctimas y los delincuentes, de acuerdo con las diferentes disciplinas y campos del conocimiento que se desarrollan dentro de estos centros de estudio. e. Medios locales de comunicacin Los medios de comunicacin, en sociedades democrticas, juegan un papel importantsimo debido a que transmiten la informacin y el conocimiento en forma masiva a mltiples sectores, quienes podrn decidir, participar y demandar, en funcin del conocimiento que posean, sobre la realidad. Inciden desde la infancia, en el desarrollo de la comunidad y el de la sociedad en general, ya que adems de informar las necesidades de sectores vulnerables, sirven de vehculo entre las necesidades y/o problemas con las autoridades competentes, e influyen en la formacin de la opinin pblica en temas de inters para toda la poblacin. Desarrollan as actividades disuasivas, ya que advierten sobre determinados peligros; son preactivos, ya que mediante la informacin proporcionan insumos para contribuir con los intereses de la poblacin, y en este caso con su seguridad. 4. Marco normativo para las tareas de prevencin 4.1 Actores institucionales 4.1.1 Polica Nacional Civil

Coordinar sus esfuerzos en la proteccin de las personas y sus bienes. Priorizar la prevencin sobre la represin. Establecer su modelo policial con enfoque civil y eliminar sesgos militares. Incluir dentro del nuevo modelo policial el enfoque de gnero, carcter multitnico, y Polica Comunitaria con visin social. Construir sobre la base de la carrera policial el grado acadmico, tiempo de servicio, desempeo respetuoso de la ley y, primordialmente, de los derechos humanos. Adecuar las polticas institucionales para encaminarlas al respeto a los derechos humanos. Establecer dentro de las reformas de la Ley de la Polica Nacional Civil la carrera administrativa, como parte del proceso de prevencin encaminada a los derechos humanos.

Desarrollar esfuerzos coordinados con los dems actores que conforman el sector justicia, en especial con el Ministerio Pblico y el Organismo Judicial. Articular procesos de comunicacin con la poblacin, buscando orientar su tarea en funcin de las demandas de sta. Aplicar procesos de fiscalizacin hacia la institucin, por parte de la poblacin. Desarrollar metodologas de trabajo acordes a las necesidades que presenta cada comunidad, coordinado con las redes sociales existentes. Considerar la importancia de la comunicacin fluida con lderes comunitarios. Visualizar dentro del presupuesto nacional la prevencin del delito como una inversin. Crear instancias internas para la prevencin de todo tipo de delito.

4.1.2 Organismo Judicial

Conforme lo establece la Constitucin Poltica, el Organismo Judicial es el encargado de impartir justicia, con independencia y potestad de juzgar. La Ley del Organismo Judicial cita que en ejercicio de la soberana delegada por el pueblo, imparte justicia en concordancia con el texto constitucional. "Restaurar y mantener la armona y paz social a travs de prestar a la sociedad una satisfactoria administracin de justicia fundamentada en los principios de imparcialidad, celeridad, sencillez, responsabilidad, eficacia y economa, con el propsito de hacer realidad y alcanzar los valores de justicia, verdad y equidad." (Misin del Organismo Judicial).

4.1.3 Ministerio Pblico

Participar en la creacin y desarrollo de canales de coordinacin con las instituciones que conforman la cadena de justicia. Promover la vigencia y el respeto de los derechos humanos. Interactuar en concordancia con los diferentes matices culturales del pas, siendo su pauta de trabajo el respeto de la ley. Capacitacin y actualizacin sobre temas medulares, tales como: niez y juventud, equidad de gnero, discapacitados, medio ambiente y multiculturalidad, entre otros. Promover, referir y defender los principios constitucionales y del Estado de Derecho. Constituirse como un referente prctico de los instrumentos e instituciones nacionales e internacionales de derechos humanos en el contexto de los problemas nacionales. Ser garante en la lucha contra la corrupcin y la impunidad. Desarrollar una poltica criminal de carcter democrtico.

Cumplir con todas las funciones que le asigne la Constitucin Poltica y su reglamento especfico.

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Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 19.

4.1.4 Sistema penitenciario52

Constituirse como el ente encargado de la readaptacin social y la reeducacin de los reclusos. Promover los derechos humanos de los reclusos, con el fin de garantizar la integridad fsica y moral de los mismos: "No deben ser discriminados por motivo alguno, ni podrn infligrseles tratos crueles, torturas fsicas, morales, psquicas, coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado fsico, acciones denigrantes a su dignidad, o hacerles vctimas de exacciones, ni ser sometidos a experimentos cientficos." "Facilitar el derecho a la comunicacin, cuando el reo lo solicite, con sus familiares, abogado, defensor, asistente religioso o mdico, y en su caso, con el representante diplomtico o consular de su nacionalidad." Vigilar, mantener y desarrollar centros penales de carcter civil, cumpliendo condiciones mnimas de seguridad y dignidad para los reclusos. Cumplir con todas las funciones que le asigne la Constitucin Poltica y su reglamento especfico.

4.1.5 Ministerio de Gobernacin53 Al Ministerio de Gobernacin le corresponde formular las polticas, cumplir y hacer cumplir el rgimen jurdico relativo al mantenimiento de la paz y el orden pblico, la seguridad de las personas y de sus bienes, la garanta de sus derechos, la ejecucin de las rdenes y resoluciones judiciales del rgimen migratorio. Para ello, tiene a su cargo las siguientes funciones: a. Representar, en el seno de la administracin pblica, al Presidente de la Repblica y coordinar sus relaciones con los gobernadores departamentales. b. Formular y ejecutar, dentro del marco de la ley, la poltica que en materia migratoria debe seguirse en el pas. c. Administrar el registro, control y documentacin de los movimientos migratorios. d. Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulacin, y la identificacin de sus propietarios.

e. Elaborar y aplicar planes de seguridad pblica y encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden pblico y de la seguridad de las personas y de sus bienes. f. Conducir los cuerpos de seguridad pblica del gobierno. g. Proponer los anteproyectos para la reglamentacin de los servicios privados de seguridad. h. Elaborar y aplicar las polticas de inteligencia civil, y recabar y analizar informacin para combatir el crimen organizado y la delincuencia comn, dentro del marco de la ley. i. Administrar el rgimen penitenciario del pas, salvo aquello asignado a otros rganos del Estado.

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Ley del Organismo Ejecutivo, artculo 36.

4.1.6 Procuradura de los Derechos Humanos54

Promover el buen funcionamiento y la agilizacin de la gestin administrativa gubernamental, en materia de derechos humanos. Investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas. Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre violaciones a los derechos humanos. Recomendar privada o pblicamente a los funcionarios la modificacin de un comportamiento administrativo objetado. Emitir censura pblica por actos o comportamiento en contra de los derechos constitucionales. Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que sea procedente. Las otras funciones y atribuciones que le asigne la ley.

4.1.7 Municipalidad55 Prestar cuantos servicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, satisfacer las necesidades y aspiraciones de la poblacin del municipio. 4.1.8 Estado Segn la Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 2, es deber del Estado garantizar a los habitantes de Guatemala la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. 4.1.9 Presidencia

Son funciones del Presidente de la Repblica, segn el artculo 183 de la Constitucin Poltica: a. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes. b. Proveer a la defensa y a la seguridad de la nacin, as como a la conservacin del orden pblico. c. Ejercer el mando de las fuerzas armadas de la nacin con todas las funciones y atribuciones respectivas. d. Ejercer el mando de toda la fuerza pblica. e. Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitucin, as como los acuerdos, reglamentos y rdenes para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espritu. f. Dictar las disposiciones que sean necesarias en los casos de emergencia grave o de calamidad pblica, debiendo dar cuenta al Congreso en sus sesiones inmediatas. g. Coordinar, en Consejo de Ministros, la poltica de desarrollo de la nacin. h. Mantener la integridad territorial y la dignidad de la nacin. i. Todas las dems funciones que le asigne esta Constitucin o la ley.

54 55

Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 175. Cdigo Municipal, artculo 67.

4.1.10 Ministerio de Educacin Velar porque el sistema educativo del Estado contribuya al desarrollo integral de la persona, con base en los principios constitucionales de respeto a la vida, la libertad, la justicia, la seguridad y la paz, y al carcter multitnico, pluricultural y multilinge de Guatemala.

Por medio de la Comisin Nacional de Educacin, Ciencia y Cultura,56 orienta, coordina y evala la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo en el sector correspondiente. Se integra por el Ministro de Educacin quien la preside, el Ministro de Agricultura, el Ministro de Gobernacin, el Ministro de Economa, el Ministro de Salud Pblica y Asistencia Social, el Ministro de Trabajo y Previsin Social y el Ministro de Economa. La Junta Nacional de Educacin Extra Escolar57 coordina la accin conjunta de las diferentes instituciones del Estado que realizan este tipo de actividades, e impulsa proyectos especficos. Se integra por el Viceministro de Educacin que la preside, el gerente del Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad

(intecap), el director de Desarrollo de la Comunidad, el director general de Educacin Extraescolar del Ministerio de Educacin, la Unidad para la Prevencin del Delito de la PNC, el director general de Servicios de Salud, y un delegado del Ministerio de Economa. Debe fijar sus acciones con base en lo dispuesto por la Comisin Nacional de Educacin, Ciencia y Cultura. El Instituto Nacional de la Juventud,58 dependencia tcnicoadministrativa, tiene a su cargo la planificacin, organizacin, promocin, ejecucin y evaluacin de los programas deportivos, culturales, recreativos, artsticos y otros dirigidos a jvenes entre los doce y los 20 aos. Se propone encauzar a la juventud hacia el cultivo de valores que permitan la adecuada realizacin de su personalidad con proyeccin positiva a la familia y a la comunidad. Est a cargo de un director, y consta de las dependencias que se encargan de: orientacin e investigacin; promocin y relaciones pblicas; organizaciones juveniles; deportes y recreacin; programacin y administracin. Comprende, adems, un Consejo Directivo, que preside su director, integrado por representantes de los sectores que tienen relacin con problemas de la juventud.

56 57 58

Ley Nacional de Educacin, artculo 3. Ibid., artculo 4. Ibid., artculo 48.

4.1.11 Migracin Entre las funciones de la Direccin General de Migracin59 se encuentran las siguientes: a. Disear, proponer e implementar las polticas migratorias del pas. b. Garantizar que la entrada, permanencia y salida del territorio guatemalteco de nacionales y extranjeros, se realice de acuerdo con lo preceptuado en la presenta ley y este reglamento. c. Garantizar y mantener con la mayor eficiencia tcnica, los registros necesarios para un efectivo control del movimiento migratorio de nacionales y extranjeros. d. Sugerir al Ministerio de Gobernacin la creacin de los puestos de control migratorio necesarios en el interior del territorio nacional, en los lugares apropiados para la entrada y salida del pas, de

e. f. g. h.

nacionales y extranjeros y, en caso de ser procedente, sugerir la supresin o reubicacin de tales puestos. Denunciar ante las autoridades competentes las infracciones a la presente ley o este reglamento que puedan constituir delito. Mantener actualizada y divulgar en forma adecuada la informacin relativa a los convenios, leyes, reglamentos y dems disposiciones legales que regulen la materia migratoria. Prestar colaboracin con los organismos, dependencias, autoridades y funcionarios del Estado, cuando le sea requerida en los asuntos de su competencia. Las dems que le sealen las leyes y reglamentos.

4.2 Actores locales 4.2.1 Gobernacin Departamental Adems de las dispuestas por otras leyes y las contenidas en otras partes de la presente ley, corresponden a los gobernadores departamentales las siguientes atribuciones:60 a. Representar en su departamento, por delegacin expresa, al Presidente de la Repblica. b. Presidir el Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural. c. Velar por la efectiva ejecucin del presupuesto de inversin asignado a su departamento y realizar el seguimiento y evaluacin de dicha ejecucin, para lo cual, el Ministerio de Finanzas Pblicas deber remitir oportunamente la informacin que corresponda. d. Propiciar e impulsar el pronto y eficaz cumplimiento de las polticas y acciones generales y sectoriales del gobierno central. e. Velar por la efectiva coordinacin de las polticas de los municipios y de las entidades autnomas y descentralizadas que operen en su departamento, de acuerdo con la poltica general del gobierno de la Repblica y, en su caso, con las polticas especificas del ramo o sector que corresponda, todo ello sin menoscabo de la autonoma municipal y de conformidad con el artculo 134 literal a) de la Constitucin Poltica de la Repblica. f. Ejercer en su departamento el control y supervisin de la Polica Nacional Civil, bajo las directrices del Ministro de Gobernacin.

59 60

Reglamento de la Ley de Migracin, artculo 5. Ley del Organismo Ejecutivo, artculo 47.

4.2.2 Municipalidad

Son fines generales61 de la Municipalidad: a. Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes del Estado. b. Ejercer y defender la autonoma municipal conforme a la Constitucin Poltica de la Repblica y el presente Cdigo. c. Impulsar permanentemente el desarrollo integral del municipio. d. Velar por su integridad territorial, el fortalecimiento de su patrimonio econmico, y la preservacin de su patrimonio natural y cultural. e. Promover sistemticamente la participacin efectiva, voluntaria y organizada de los habitantes en la resolucin de los problemas locales. 4.2.3 Policas Municipales62 El municipio tiene la facultad de crear un cuerpo de Polica Municipal siempre que lo estime conveniente y cuente con los recursos necesarios. Esta polica se organizar bajo las rdenes del alcalde y se integrar conforme a las necesidades y requerimientos del servicio, valores, principios, normas y tradiciones de las comunidades donde ejerza sus funciones.

61 62

Cdigo Municipal, artculo 7. Ibid., artculo 79.

La Polica Municipal, en el ejercicio de sus funciones, observar las leyes de la Repblica y velar por el cumplimiento de los acuerdos, reglamentos, ordenanzas y resoluciones emitidas por el Concejo Municipal y el alcalde, debiendo respetar los criterios bsicos de las costumbres y tradiciones propias de las comunidades del municipio. 4.2.4 Consejos de Desarrollo63 Llevar a cabo el proceso de planificacin democrtica del desarrollo, con estricta participacin de la poblacin, tomando en cuenta principios de unidad nacional, multitnica, pluricultural y multilinge de la nacin guatemalteca.

63

Ley de Consejos de Desarrollo, artculo 2.

Un modelo de Polica Comunitaria para Guatemala

1. Relaciones polica-comunidad "Por una parte, reconocemos la necesidad de la `ley y el orden' y deseamos acabar con la delincuencia y con los delincuentes. Queremos sentirnos seguros en nuestros hogares y en la va pblica. Exigimos que nuestras propiedades estn seguras. Pedimos que nuestra voz y voto se escuchen en los asuntos de la comunidad. Por otra parte, desconfiamos de la autoridad gubernamental. Nos desagradan la autoridad y el autoritarismo casi en cualquier forma. Pagamos impuestos con poco entusiasmo. Resentimos enormemente casi cualquier intrusin gubernamental en nuestros asuntos cotidianos. Valoramos en gran medida nuestra libertad de expresin, de reunin, de religin y de prensa. Es obvio que dichos valores no se pueden conciliar siempre con facilidad. () En cuanto a sta. Es irnico que coloquemos en la posicin de `porteros' de la red de justicia penal a uno de los profesionales peor pagados y con menos educacin de toda la red y que despus le pidamos que tome decisiones instantneas tan importantes como si debe o no realizar un arresto, o que son de vida o muerte."64

Cox, Steven y Fitzgerald, Jack. La polica en las relaciones comunitarias. Aspectos crticos, 3a. edicin, McGraw-Hill, Mxico, 1997.
64

La seguridad preventiva a nivel policial se ejerce bsicamente a travs de la Polica Comunitaria o de aproximacin, y se enfoca en la solucin de los problemas relacionados a la seguridad de las comunidades y en la forma de darles respuesta, desde un enfoque proveniente de la misma comunidad. Desde el punto de vista institucional, esta modalidad implica un cambio profundo en la visin de la polica misma, en cuanto a su relacin con el vecino, y en su misin: defensor de los derechos ciudadanos y represor del delito. Entonces, para que su actividad tenga un enfoque comunitario es necesario tomar en cuenta la estructura organizacional de la institucin policiaca, desde la subestacin hasta la direccin general, as como planificar los recursos disponibles (por ejemplo, el patrullaje a pie requiere un empleo considerable de personal). La actividad policial de tipo comunitario incluye el patrullaje a pie, la resolucin de conflictos y una relacin de confianza e intercambio entre el polica y la ciudadana. Esta modalidad es aconsejable, sobre todo,

para los vecindarios en riesgo, tomando en cuenta que todava se pueden reparar los daos fsicos del lugar, disminuir los sentimientos de inseguridad y los ndices reales de criminalidad. "La actividad policiaca comunitaria no es un programa en particular dentro de una agencia de polica, sino una filosofa a nivel de todo el departamento y una estrategia organizacional. No es una estrategia "blanda" con la delincuencia, sino que incluye una gran variedad de respuestas de parte de la polica, incluyendo los arrestos y los servicios policiacos personalizados."65 Lo anterior implica que todo el cuerpo policial debe estar enfocado hacia esa visin preventiva, sin abandonar la eficiencia en lo que respecta a la informacin, investigacin y persecucin del delito. A nivel institucional, el asumir la concepcin de seguridad preventiva debe llevar a modificar prioridades, formas de trabajo, concepcin de la relacin policacomunidad, indicadores de eficiencia, y las mismas relaciones al interno del cuerpo policial. De ah que, en el caso de Guatemala, se requiera una reingeniera de la misma polica para, en primer lugar, dotar de la misma jerarqua tanto a la rama que se dedique a la prevencin, como a las operaciones de contencin y persecucin del crimen.

65

Ibid.

2. Criterios de eficiencia en la labor policial Una caracterstica fundamental del modelo de Polica Comunitaria, es la orientacin a la resolucin de problemas. Este trmino tiene sus orgenes en las obras de Herman Goldstein, quien introdujo la idea de que la resolucin de problemas constituye la esencia del trabajo policiaco y que la aplicacin de la ley es slo una parte de su actividad. Este concepto se construye a partir de la tesis de que los incidentes en materia de seguridad que forman un patrn se consideran como problemas. Con frecuencia, las soluciones propuestas a esos problemas van ms all de la capacidad de la polica para ponerlas en prctica por s sola, teniendo que acudir a alianzas con la comunidad y otras organizaciones, constituyndose esta tarea en una parte importante de la actividad comunitaria policiaca. Tradicionalmente, la polica se ha enfocado ms en los medios que en los fines. Esto implica que se preocupe por equiparse mejor y ms poderosamente, asumiendo que la calidad del equipo automticamente refuerza la calidad del servicio policial; sin embargo, el fin es resolver el problema de la inseguridad. Esto lleva a una nueva forma de pensamiento enfocado a resolver el problema, lo cual implica

identificarlo, analizarlo y desarrollar respuestas para resolverlo, en forma institucional o coordinada con el resto de actores sociales. Normalmente, la eficiencia del personal de la polica se ha evaluado tomando como referencia el nmero de arrestos realizados, los citatorios elaborados, o el tiempo transcurrido entre la recepcin y la atencin de una solicitud de servicio. Si la resolucin de los problemas es la esencia del trabajo policial, los indicadores de eficiencia no aplican para poder medir la eficacia en la prevencin y disminucin de la criminalidad. De esa cuenta, los indicadores de eficiencia y eficacia de la polica deben determinarse evaluando el grado de identificacin y desarrollo de soluciones para los problemas de fondo, aquellos que son responsables de los incidentes delincuenciales o de las faltas, a las que continuamente debe responder la polica. Es decir que el problema y su solucin son los medidores del buen trabajo policial, ms que la llamada o demanda y el incidente en s mismo. En ese sentido, deben formularse como indicadores de la eficiencia policial, criterios basados en la eficacia para resolver los problemas. Ello implica evaluar positivamente el ingenio para encontrar soluciones, la capacidad de identificacin y anlisis de los problemas, la innovacin en las prcticas de trabajo con la comunidad, la capacidad de establecer lazos con las organizaciones locales, la capacidad de consolidar alianzas con otras instituciones pblicas y privadas. 3. Criterios bsicos para una Polica Comunitaria en Guatemala El trabajo policial con orientacin comunitaria en Guatemala debe tener en cuenta varios factores:

Una cultura de conflicto permeada por el enfrentamiento armado interno que afect a todos los sectores de la sociedad guatemalteca. El tejido social de las comunidades roto. Esto quiere decir que producto del mismo enfrentamiento armado, las relaciones sociales, incluso familiares, en muchas de las comunidades fueron quebradas por la guerra y las violaciones a los derechos humanos. La existencia de patrullas de autodefensa civil, las delaciones, el refugio y desplazamiento, las masacres en comunidades, etc., son algunos de los datos que nos permiten entender este rompimiento del tejido social. Una sociedad, en especial en el interior del pas, la cual el Estado ha relegado al olvido y, por tanto, siente desconfianza del Estado y de sus instituciones. Elevados ndices de pobreza y exclusin como factores que han generado niveles altos de ilcitos violentos y de formas de

organizacin con un fuerte carcter delictivo, como los son las pandillas juveniles y "maras". La ineficacia del sistema judicial que ha favorecido, en el marco de una prctica cotidiana de violencia, que los ciudadanos pretendan realizar acciones correctivas arbitrarias, llegando al extremo de efectuar ejecuciones extrajudiciales, como el caso de los linchamientos.

Por otro lado, existen otros factores de la realidad guatemalteca que son fundamentales para un adecuado trabajo de una Polica Comunitaria: Veinticuatro expresiones socio culturales constituyen el carcter pluricultural de Guatemala, la mayora de origen mayense. Eso significa una diversidad de formas de entender el mundo; diferentes formas de organizacin y formas propias de normar los conflictos locales. Estos elementos son importantes para el desarrollo de un efectivo trabajo policial. Cualquier programa de Polica Comunitaria deber hacer un diagnstico de las comunidades donde trabajar. ste debe incorporar el dilogo y la cooperacin con las autoridades locales, tanto las estatales como las formas propias de autoridad. Adems, implica el conocimiento y respeto de tradiciones, costumbres y formas propias de normar la conflictividad local, por lo que es imprescindible un esfuerzo de armonizacin entre el ordenamiento normativo del Estado y la normatividad local. El buen funcionamiento de la Polica Comunitaria es el resultado de lograr una adecuada combinacin de medidas de corto plazo que brinden sensacin de seguridad, Seguridad y sistema de administracin de justicia con planes de prevencin a largo plazo que busquen reducir las causas de los delitos. Para lograrlo es necesario que la polica:

Favorezca la participacin ciudadana en la resolucin de los problemas de seguridad. Tenga claro que la seguridad se logra como un esfuerzo multisectorial, en el que la polica slo resuelve una parte de los problemas. Favorezca la solucin de conflictos en la comunidad. Es importante que la polica se capacite y sea flexible para propiciar la solucin de problemas que puedan resolverse sin entrar al sistema judicial. Tenga los conocimientos adecuados en lo relativo a la metodologa de trabajo, se le capacite para adquirir las herramientas de acercamiento a la poblacin especfica que atiende, incluyendo el estudio de la historia, cultura, simbolismo, rituales y costumbres.

4. Problemas derivados de las relaciones polica-comunidad

El polica es el operador del sistema de la administracin de justicia ms cercano a la poblacin. De ah se derivan varios de los problemas de apreciacin de la labor del polica. Dentro de la red de justicia, las decisiones de sentenciar o no a un sospechoso dependen de la eficacia del Ministerio Pblico y de las decisiones de los jueces. Sin embargo, se atribuye a la ineficiencia policial el hecho que los delincuentes comunes sean liberados sin cargos. Parte del dilema en las relaciones comunitarias de la polica tiene que ver ms con la inconformidad de la poblacin hacia la red de justicia penal que con la polica en s. Ese papel de mediador tambin le lleva a atender solicitudes de servicios que frecuentemente nada tienen que ver, o muy poco, con la aplicacin de la ley. En los Estados Unidos de Amrica se ha determinado que el tiempo destinado por un oficial de patrulla a este tipo de solicitudes gira alrededor del 80 y el 90%.66 El incremento de solicitudes de servicios que poco tienen que ver con el combate frontal a la delincuencia puede llevar al descontento de la poblacin, tanto por la lentitud en la respuesta a las demandas, como por la ausencia de investigacin de los delitos comunes. Esto ltimo sucede por recargo de trabajo de los policas en solventar las mltiples demandas comunitarias, pero tambin porque el tiempo que se invierte en investigar pequeas faltas o delitos es prcticamente infructuoso y no rentable. Este papel se aleja de la imagen del rudo polica que combate el crimen y se acerca ms a las habilidades de relacionamiento con la poblacin, a la capacidad de manejar procesos administrativos y a la posibilidad de establecer alianzas estratgicas con otras instituciones y organizaciones sociales.

66

Ibid., p. 31.

Uno de los problemas principales derivados de la modalidad de acercamiento entre los actores sociales y el polica es, por un lado, la generacin de frustracin por la lentitud o ausencia de capacidad para resolver todos los problemas de la seguridad (ambiental) comunitaria y, por el otro, la creacin de expectativas sobredimensionadas en la poblacin, que tambin pueden llevar a la frustracin y deterioro de las relaciones polica-comunidad. Tanto por ausencia de cumplimiento por parte de la polica, o de la misma polica por abandono de sus cuadros superiores a la bsqueda de soluciones para los problemas de pequea escala. Segn algunos diagnsticos y estudios, el involucrar a los ciudadanos en la seguridad pblica puede traer consigo otro tipo de problemas. En muchos pases, la constitucin de comits de seguridad ciudadana,

lejos de evocar una imagen benigna de la polica, proyecta la de la ejecucin de la justicia por mano propia.67 Es muy probable que los comits de seguridad puedan organizarse donde la delincuencia es un mal menor. Algunos de los obstculos al modelo de Polica Comunitaria pueden encontrarse en la resistencia de los cuerpos policiales a los cambios. El modelo tradicional recurra solamente al sistema penal y estableca una relacin lejana con la sociedad, prcticas presentes en los policas. Adems, esquemas de seguridad basados en la militarizacin de la polica son tambin algunos de los problemas que deben superarse. El polica debe estar abierto a resolver conflictos que no necesariamente implican ingresarlos al sistema judicial; son casos en los que la sociedad necesita respuestas y en los que el sistema penal slo debe entrar cuando son graves. Por lo tanto, son necesarios cambios de mentalidad y conviccin en cuanto a que la polica debe implicarse con el tejido social. 5. Estrategias comunitaria para un modelo de polica de orientacin

Debe tomarse en cuenta que no todos los funcionarios policiales, ya sean oficiales o agentes, han sido formados para trabajar segn este modelo policial. La formacin tradicional, en especial aquella que ha tenido una fuerte influencia militar, como es el caso de Amrica Latina y, en concreto, el de Guatemala, no siempre resulta fcil la implementacin de una Polica Comunitaria.

En el caso de Guatemala, la prctica de los linchamientos se ha convertido en uno de los problemas ms graves de seguridad comunitaria, tipificando el delito de asesinato en muchedumbre.
67

Es por ello que debe tenerse presente que en las comisaras, estaciones o subestaciones en las que se desarrolle este modelo, los funcionarios policiales deben estar preparados para trabajar con la comunidad, pues debe recordarse que la polica se convierte en parte del desarrollo de la comunidad, con una visin de ser parte de la solucin de problemas de seguridad y convivencia. Es por ello que deben considerarse estos criterios de actuacin:

Los oficiales de polica, responsables de unidades de Polica Comunitaria, deben estar sensibilizados y tener facilidad y sentirse cmodos para trabajar con la comunidad. Deben ser

capaces de crear un ambiente de trabajo y de gestin participativa. Es importante recordar que la Polica Comunitaria es un servicio flexible, dinmico y capaz de adaptarse a los cambios del entorno. El trabajo es de proximidad con la comunidad. Es un servicio proactivo a partir de la mediacin y resolucin de conflictos. Es un servicio orientado a la prevencin, a partir de diagnsticos y de interactuar con todos los sectores de la comunidad. Se deben elaborar planes, programa y proyectos comunitarios de forma tcnica, que garanticen la seguridad, detectando y solucionado las causas del delito. Todos los agentes se deben orientar a trabajar con la comunidad, el barrio o la colonia. Hay que recordar que es un proceso, por lo que debe garantizarse la continuidad del mismo, y que los funcionarios policiales que trabajen en cada zona deben entender y asumir este modelo.

El desarrollo de un modelo policial de orientacin comunitaria permite soluciones al tema de inseguridad, con participacin de la sociedad, creando ambientes seguros; facilita la participacin de los ciudadanos en los problemas que los afectan y genera espacios de aprendizaje colectivo, tanto para el polica como para los ciudadanos, donde la comunicacin se convierte en el principio bsico de atencin de la conflictividad en las etapas tempranas. En este momento, est funcionando la uprede dentro de la PNC, aunque todava falta que se estructure una subdireccin orientada fundamentalmente a la prevencin, la cual debera tener el mismo nivel jerrquico que la Sub Direccin General de Operaciones. Esta nueva unidad acoge los programas tendientes a desarrollar lazos con la poblacin, as como, definir nuevas relaciones a lo interno del cuerpo policial. En ese sentido, pueden mencionarse como sub unidades, la Oficina de Equidad de Gnero, la de Derechos Humanos, la de Atencin a la Vctima, la de Incorporacin Multitnica y la de Polica Comunitaria. Las relaciones comunitarias consisten en los efectos combinados de las relaciones humanas y pblicas. Por tanto, las relaciones comunitarias de la polica abarcan la suma total de las relaciones humanas y pblicas, ya sea que stas estn iniciadas por la polica o por otros miembros de la comunidad. Como tales, las relaciones comunitarias de la polica involucran al departamento de polica como un todo y a todos los empleados individuales en todos los niveles del departamento, as como a otros individuos y grupos en la comunidad.68 Los componentes del modelo comunitario pueden ser agrupados en:

La intervencin que se solicita a la polica sea ms proactiva que reactiva; no hay que esperar que se produzcan los ilcitos, sino tratar de evitarlos, observando qu los provoca y el tipo de faltas y delitos que se producen, procurando intervenir sobre las causas que pueden llevar a la comisin de las mismas. El servicio al ciudadano es la base del modelo. A diferencia del modelo tradicional, en el modelo comunitario la polica no es una institucin cerrada, que se protege a s misma, sino es una institucin abierta y permeable, que est donde el ciudadano la necesita. La redefinicin geogrfica de las responsabilidades. Ya no son grandes zonas de trabajo sino que la unidad fundamental para la prevencin del delito es la unidad pequea del vecindario. La intervencin de la comunidad en prcticamente todas las tareas de un plan comn de trabajo destinado a mejorar la calidad de vida, reducir la inseguridad y combatir las causas que provocan los delitos.

6. La actividad policial de orientacin comunitaria en Guatemala El orden interno y la seguridad de los guatemaltecos involucran un conjunto de tareas y responsabilidades relativas al mantenimiento del orden pblico, la seguridad de las personas y sus bienes, la prevencin e investigacin de los delitos, la aprehensin de los delincuentes, el control de trnsito, transporte terrestre y movimiento migratorio en el pas, y otras funciones de carcter general que deben cumplirse. Este conjunto de actividades, segn la normativa oficial, deber estar bajo la responsabilidad y coordinacin de la Direccin General de la Polica Nacional Civil de Guatemala, quien delegar su ejecucin a las diferentes comisaras, estaciones, subestaciones y unidades especialistas que integran el cuerpo policial, as como los rganos tcnicos cientficos que se encargan de planificar y definir las estrategias de los servicios policiales (coordinaciones al interior de la PNC, hacia el sistema de la administracin de justicia y la comunidad).

68

Cox y Fitzgerald. Op. cit.

El proceso de reforma policial iniciado con la firma del Acuerdo de Paz en 1996 y la posterior creacin de la PNC, permiti que las organizaciones de la sociedad civil y jefes policiales empezaran a visualizar la posibilidad de un tipo de polica con orientacin comunitaria, que respondiera mejor al modelo de seguridad ampliada expresado en los Acuerdos de Paz.

El modelo de Polica Comunitaria constituye un esfuerzo encaminado a lograr la consolidacin democrtica, donde el tema de la seguridad pblica se visualice bajo un modelo de seguridad ciudadana democrtica, lo que implica el acercamiento mutuo entre poblacin e institucin policial, para el desarrollo de planes que garanticen la seguridad de todos los habitantes. Guatemala es uno de los pases de Centro Amrica que recientemente ha puesto en prctica el modelo de la Polica Comunitaria. En convenciones y reuniones con policas del Istmo se ha establecido la funcionalidad de este modelo, el cual ha sido bien visto por la ciudadana. Muchos pases del norte, centro sur de Amrica, ya tiene en marcha este proyecto. Sus principales fortalezas son:

Brindar mejores resultados en el control delincuencial y la seguridad ciudadana mediante el acercamiento y la creacin de confianza entre la comunidad y la polica. Facilitar el conocimiento entre los vecinos mediante la comunicacin permanente para realizar cualquier actividad, estableciendo lazos de amistad y solidaridad. Facilitar el diseo de planes y programas para mejorar la seguridad. Priorizar las necesidades y problemas de la comunidad en materia de seguridad. Promover el bienestar de las familias y del vecindario logrando convivir en armona, paz y tranquilidad, fundamentando su accionar en la prevencin social y situacional.

7. El modelo de Polica Comunitaria 7.1 Fundamento de derecho La PNC es una institucin creada para brindar seguridad ciudadana en el territorio nacional, de acuerdo con el artculo 2 de la Constitucin Poltica, donde estipula que es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la Repblica la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. En su forma especfica, Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana es el Servicio de Operaciones de la Sub Direccin General de Operaciones,69 encargado de dirigir, impulsar y coordinar el servicio operativo de las unidades de la PNC, tambin redacta proyectos sobre doctrina de empleo de las unidades y sobre procedimientos de ejecucin de los servicios. 7.2 Visin Un cuerpo policial, inmerso en la comunidad, colabora a reducir la motivacin del delincuente y las oportunidades de cometer el delito,

actuando preventivamente y colaborando a satisfacer las necesidades de seguridad individual y comunitaria. 7.3 Misin Promover la prevencin del delito y colaborar a garantizar el orden interno y la seguridad de los guatemaltecos, en un contexto de acercamiento, confianza y apertura entre la institucin policial y la poblacin en general. 7.4 Objetivo general Consolidar un cuerpo policial que trabaje directamente con la comunidad, orientado con base en esquemas de identificacin y confianza entre los vecinos, para prevenir la comisin de faltas y delitos. 7.5 Objetivos especficos a. Desarrollar un servicio policial que priorice la seguridad del individuo y de su comunidad, colaborando a generar espacios de acercamiento y relacionamiento entre la Polica y la comunidad. b. Facilitar procesos que promuevan la integracin comunitaria, mediante la creacin de alianzas efectivas para el desarrollo de condiciones estables de seguridad. c. Rescatar la confianza de las comunidades hacia la actuacin de las autoridades, e incidir en la disminucin de la indiferencia y la falta de solidaridad frente a la vctima del delito. d. Identificar voluntarios en cada cuadra, dispuestos a actuar como orientadores ante cualquier emergencia (coordinadores de cuadra). e. Identificar con la comunidad los problemas de inseguridad y las estrategias para su solucin, con nfasis en las condiciones situacionales y sociales de la criminalidad, en su tipo y frecuencia.

Con base en la Ley de la Polica Nacional Civil, artculos 1, 2, 9, 10, 11, 12, 13, 15 y 34; y el Reglamento de Organizacin de la Polica Nacional Civil, artculo 12, literal a).
69

7.6 reas de resultados estratgicos 7.6.1 Informacin para la prevencin

Crear un modelo de acopio de informacin, para la elaboracin de un diagnstico que facilite el establecimiento de una adecuada relacin con la comunidad. Desarrollar una base de datos que permita colectar, adquirir, procesar y sistematizar toda la informacin necesaria para prevenir y apoyar el combate al crimen organizado y la delincuencia comn, en su rea especfica de trabajo.70 Articular esta base de datos con su homloga en un sistema de seguridad a nivel nacional, cuyo acceso deber estar controlado y supervisado mediante los controles democrticos correspondientes. Articular mecanismos de informacin y divulgacin a la ciudadana respecto a las modalidades de trabajo policial, as como sobre la situacin que la institucin ha detectado en el rea.

7.6.2 Relacionamiento polica-comunidad

Trabajar sobre el tema de percepcin de la criminalidad y acopio de informacin, para mantener informada a la poblacin sobre los datos reales de la seguridad e inseguridad. Identificar focos de conflictividad local, actuales y potenciales, para poder ser abordados. Establecer indicadores comunales para medir el impacto del trabajo policial en la reduccin de delitos, los cuales debern ser ampliamente publicados y difundidos entre la poblacin. Trabajar en la elaboracin de perfiles de la conducta delictiva e identificacin de los lugares que dan cobijo a la delincuencia. Trabajar en un esfuerzo de doble va, informando y formando conjuntamente a la polica y a la ciudadana. Dar a conocer y fortalecer los programas de la uprede, para divulgar el tema de la prevencin en cursos particulares de capacitacin, generando procesos formativos en escuelas, universidades, centros de estudio, as como con la poblacin en general. Mejorar y fortalecer la carrera policial y la imagen de la institucin, mediante la vigencia en la PNC de programas de capacitacin y procedimientos estables y objetivos para regular promociones, destinos y ascensos. Establecer redes de relacin social, a travs de alianzas con grupos comunitarios y poblacin en general, trabajando en la construccin de alianzas efectivas. Maximizar el rendimiento del trabajo policial sensibilizando a sus integrantes para que trabajen al mximo, aun en condiciones deficientes en cuanto a recursos. Fomentar el espritu de vecindad, solidaridad e integracin entre los residentes. Coordinar a las personas que viven en la cuadra, edificios, conjuntos habitacionales, al igual que a los propietarios de

comercios e industrias, para incentivar el compromiso y responsabilidad social frente a los problemas de seguridad, desarrollando en la comunidad habilidades de comunicacin para interactuar de manera gil, con el fin de prevenir la comisin de hechos delictivos, con amplia participacin de la poblacin. Concienciar al ciudadano sobre la importancia de defender su entorno socio-ambiental a travs de la prctica de valores cvicos, el respeto a la legislacin vigente y la defensa de las instituciones democrticas. Aplicar en conjunto con la poblacin estrategias para la creacin de ambientes sanos. Vincular a los diferentes sectores e instituciones que interactan en la comunidad, para lograr la integracin entre vecinos y autoridades y la convivencia pacfica entre los ciudadanos. Evaluar conjuntamente con la poblacin, el desempeo del cuerpo policial, as como monitorear tambin en forma participativa, el alcance de las metas establecidas en materia de prevencin.

Funciones Especficas de la Direccin General de Inteligencia Civil (digici), numeral 1.

70

7.6.3 Perfil del programa de Polica Comunitaria

Proporcionar formacin integral en materia de relaciones humanas, capacitacin en gestin de conflictos y estrategias de polica, con nfasis en la funcin preventiva. Garantizar que en las polticas de seleccin de personal y de asignacin de destinos en la PNC, se siga el criterio de la multiculturalidad. Definir criterios para el desarrollo de la carrera policial en el mbito comunitario, articulada a una propuesta de reforma estructural del actual modelo de funcionamiento de la PNC, en el sentido de priorizar la funcin preventiva sobre la reactiva. Conocer el idioma, costumbres y necesidades locales. Conocer la ubicacin geogrfica y las funciones de las instituciones pblicas orientadas a la prevencin del delito y administracin de justicia. Conocer y poner en prctica la recomendacin de la Comisin Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia, en el sentido de lograr la armonizacin entre la normatividad jurdica consuetudinaria y el derecho estatal. Definir criterios de niveles de eficiencia y de rgimen de sanciones.

Garantizar estabilidad al agente de polica preventiva en el lugar donde desempee el cargo, para facilitar el seguimiento y consolidacin de la relacin polica-comunidad. Contemplar en el programa una poltica de equidad de gnero, de derechos humanos y de multiculturalidad. Presentar al agente de polica con los vecinos, lderes locales, centros educativos y empresariales de la comunidad donde fue asignado. Mantener una actitud respetuosa, corts y amable con todas las personas residentes y visitantes en su sector de responsabilidad, sin hacer distinciones por razones de raza, credo, sexo u otros motivos.

8. Algunas estrategias de Polica Comunitaria a. Poseer conocimiento de la topografa del lugar de trabajo, con el fin de obtener una mejor panormica de las rutas de ingreso y egreso emergente a cualquiera de los puntos del sector asignado. Conocer las vas principales y alternas de su jurisdiccin, con el objeto de dirigir unidades de emergencia, evitar posibles fugas en casos necesarios, as como para facilitar la evacuacin por congestionamiento de trnsito. b. Determinar conjuntamente con la poblacin las reas dentro del barrio o comunidad donde exista mayor incidencia del delito. c. Saber manejar, alimentar y analizar la base de datos. Esto implica: o Generar en el polica comunitario la habilidad de identificar con facilidad los vehculos que no circulan regularmente por su sector asignado, diferencindolos de aquellos que poseen circulacin regular (vehculos de los propietarios de las residencias, repartidores de productos varios, buses escolares; tomando en cuenta horarios, das y fechas). o Establecer un registro documental del movimiento comercial, industrial y/o laboral de su rea, consignando la informacin de las actividades que se realizan, a efecto de alimentar la base de datos, incluyendo el registro del movimiento comercial y financiero del sector, registrando los diferentes horarios en que abren y cierran los negocios (bancos, casas de cambio, centros comerciales, centros educativos, actividad turstica, etc.).
o

d. Patrullajes o Efectuar patrullajes a pie en parejas, tipo diagonal, en sub sectores de 300 metros cuadrados, apoyados por unidades motorizadas. o En los centros educativos, deportivos o donde haya concentracin de personas, dentro del rea de la comunidad, se deber delegar el nmero adecuado de agentes en el horario de entrada y salida para proporcionar

seguridad, evitando con ello cualquier delincuencial que pueda presentarse.

o

accionar

e. La actividad policial deber ubicarse estratgicamente en el rea cercana al movimiento bancario y comercial, y en reas de incidencia delictiva. Para ello se requiere: o Mantener un sistema de comunicacin permanente con cada patrullero o grupo de patrulleros, tomando en cuenta que la comunicacin, ms que las armas, es considerada un elemento fundamental en la prevencin. o Llevar un registro diario sobre las eventualidades o casos que llamen su atencin, en funcin de alimentar la base de datos y poder darle el seguimiento respectivo. o Asegurar y dar seguimiento a las denuncias con registro unificado de hechos delictivos, en coordinacin con las dems instancias del sistema de administracin de justicia. o Llenar la boleta obligatoria para seguimiento de los casos de violencia intrafamiliar. Ampararse en la ley para prevenir y erradicar este tipo de violencia. o Facilitar la presentacin de denuncias registrando la informacin, que ser trasladada al operador de radio de la unidad de control central, para facilitar la recepcin y no tener que ir a un centro a realizarla. o Mantener comunicacin con miembros de los cuerpos de seguridad privada que trabajen en el sector, con el objetivo de obtener informacin y orientar sus actividades dentro del marco legal correspondiente. o Implementar un sistema de denuncias, quejas y sugerencias de los vecinos sobre las actuaciones de la misma Polica Comunitaria, para alimentar un sistema de auto y hetereo evaluacin, que permita evaluar los resultados obtenidos por la Polica Comunitaria al menos una vez al mes. En este sentido, es necesario garantizar que los mandos policiales divulguen y pongan en prctica el proyecto de observancia a la eficacia policial.71 o Velar porque los integrantes de la Polica Comunitaria tengan presente lo establecido en el principio de actuacin policial.72

Ver en esta primera Guatemala", pp. 45-70.

71 72

parte

el

apartado

"Prevencin

en

Ley de la Polica Nacional Civil, artculo 10, incisos b, c, d, h, i.

Sistema de administracin de justicia

II Sistema de administracin de justicia Reagrupamiento de las funciones de seguridad en un ministerio especfico 1. Redefinicin de las funciones de seguridad Es evidente que la actual regulacin del Ministerio de Gobernacin no se aleja de las concepciones contrainsurgentes desarrolladas en las ltimas dcadas por lo distintos gobiernos. En estas concepciones es evidente el objetivo del poder ejecutivo de ejercer un control directo y centralizado sobre los distintos mbitos de la sociedad guatemalteca; otorgando por ello una gama de funciones de control social y administrativo a un ministerio en particular, siendo el elegido el Ministerio de Gobernacin. La competencia tan amplia sobre distintos mbitos de la vida social guatemalteca ha producido, sin embargo, deficiencia en el manejo de una poltica de seguridad ciudadana efectiva, siendo imperante reformar la competencia actual sobre las tareas de seguridad que han sido otorgadas a este ministerio. Las necesidades de prever, planificar y responder a las distintas modalidades de riesgo que afectan la pacfica convivencia social, han orientado a diversos Estados a centralizar las funciones de seguridad ciudadana en un ente ministerial especializado; situacin que consideramos indispensable tambin para el Estado guatemalteco. Por ello proponemos la especializacin ministerial del tema de la seguridad en Guatemala, para lo cual debe iniciarse con la transformacin del Ministerio de Gobernacin en un Ministerio de Seguridad cuya competencia general debe ser:

Formulacin y ejecucin de las polticas de Estado en materia de seguridad democrtica. Cumplir y hacer cumplir el rgimen jurdico relativo al mantenimiento de la paz y el orden pblico, la seguridad de las personas y la de sus bienes. Garantizar los derechos a los habitantes de la Repblica.

Con base en dicha competencia general, consideramos, deben establecerse las funciones especficas atribuibles al Ministerio de Seguridad, de tal manera que la gama de funciones que no responden a esta competencia y que actualmente se encuentran bajo una caduca forma de Ministerio de Gobernacin pasen a ser reordenadas en otros ministerios, secretaras u otro tipo de rganos del Organismo Ejecutivo. De esa cuenta, consideramos que las principales funciones sobre el tema de la seguridad interior, actualmente otorgadas al Ministerio de

Gobernacin, que deben ser absorbidas por el Ministerio de Seguridad son:

Elaborar y aplicar planes de seguridad ciudadana. Encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden pblico y a la seguridad de las personas y sus bienes. Conducir los cuerpos de seguridad pblica. Elaborar y aplicar las polticas de inteligencia civil1 para combatir el crimen organizado y la delincuencia comn, dentro del marco legal. Administrar los centros penitenciarios del pas.2 Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulacin y la identificacin de sus propietarios. Autorizar, registrar y controlar, conforme a la ley, las empresas privadas que prestan servicios de seguridad. Dar cumplimiento a las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en lo que compete, como funcin complementaria en cooperacin con el Organismo Judicial y el Ministerio Pblico, segn sea el caso.

Bajo este esquema se estara supliendo la carencia que actualmente se tiene en el manejo especializado de las polticas de seguridad interior; por lo que debe estipularse que el Ministro de Seguridad sustituir al Ministro de Gobernacin en aquellos espacios polticos de coordinacin, como por ejemplo, la participacin en la Instancia Coordinadora del Sector Justicia.

De conformidad con el proyecto de ley para la creacin de la Direccin General de Inteligencia Civil (digici), actualmente en el Congreso de la Repblica.
1

De conformidad con el proyecto de Ley Orgnica del Sistema Penitenciario, actualmente en el Congreso de la Repblica.
2

2. Adaptacin ministerial

constitucional

legal

de

un

nuevo

modelo

Consideramos que es indispensable para el Estado guatemalteco contar con una visin democrtica e integral de la seguridad, donde el individuo sea el sujeto principal de las polticas que en esa materia se formulen tanto en el mbito interior como exterior. Esto significa que debe romperse definitivamente con el esquema heredado por la doctrina de la seguridad nacional y readecuar las funciones de seguridad que brindan en la actualidad los distintos

cuerpos armados del Estado, entre ellos la Polica Nacional Civil (pnc) y el ejrcito. Para lograr este objetivo consideramos que tambin es indispensable unificar la direccin poltica de las tareas de seguridad interior y de seguridad exterior bajo una misma unidad ministerial,3 con el fin de que, una vez adquirida la visin integral sobre las polticas de seguridad interior y exterior, se eliminen las marcadas interferencias que hasta hoy se observan entre el Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Gobernacin, con detrimento innegable de la cartera encargada de la seguridad interior. Para ello, partimos del consenso de que las tareas de seguridad interior deben ser desarrolladas exclusivamente por rganos de carcter civil, y el ejrcito como institucin militar debe encargarse exclusivamente de las tareas de seguridad militar exterior, entendidas stas en los Acuerdos de Paz como: la defensa de la soberana nacional, la integridad del territorio nacional, y la seguridad externa del Estado.4

Se hace constar el disenso del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales (iccpg) respecto a este segundo apartado de la propuesta, es decir, respecto a la unificacin de las tareas de seguridad exterior con las de seguridad interior en un solo Ministerio de Seguridad. El iccpg comparte el criterio respecto a que el ejrcito nicamente debe encargarse de las tareas de seguridad militar exterior, sin embargo, considera que la especificidad de las actividades militares requiere de estrategias y agendas completamente distintas a las de seguridad interior. En consecuencia, considera que es contraproducente unificar la direccin poltica del ejrcito (aun cuando se le asignen estrictamente tareas de seguridad exterior) bajo un ministerio que debe tener como principal caracterstica su completa desmilitarizacin, tanto a nivel poltico como a nivel operativo. Unificar bajo un mismo ministerio ambas tareas sera un obstculo para la tan anhelada desmilitarizacin de la seguridad interior, dado que desde el mismo nivel poltico se justifica la necesidad de contar con un ministro experto en estrategias de carcter militar, al mismo tiempo que se pretende que ste dirija los cuerpos de seguridad interior bajo una visin civil.
3

En igual sentido, la propuesta poltica desarrollada por los distintos sectores y organizaciones participantes en el proyecto Hacia una Poltica de Seguridad para la Democracia (polsede).
4

Esto, sin embargo, requiere de un paso previo que consideramos debe

ser dado por el prximo gobierno, y que consiste en impulsar la reforma constitucional que dara cabida a la unificacin de las tareas de seguridad interior y exterior en un Ministerio de Seguridad como el que proponemos. Actualmente nuestra Constitucin Poltica contiene en su regulacin un modelo de institucionalidad confuso pues regula la existencia de un Ministro de la Defensa Nacional a cargo del ejrcito de Guatemala, bajo las instrucciones del presidente de la Repblica. Otorga al ejrcito y no al Ministerio de la Defensa, funciones que no pueden o no deben ser otorgadas a una institucin del Estado sino a un Ministerio de Estado, debido a que este tipo de funciones conlleva la planificacin, ejecucin y rendimiento de cuentas, mismas que slo pueden realizarse por un ministro de Estado y no por una institucin en general. Adems, la Constitucin de 1985 inexplicablemente construye un modelo de ejrcito cada vez ms alejado del control poltico del Organismo Ejecutivo al regularlo en un apartado distinto al de este organismo, fortaleciendo as una visin de separacin entre ste y el ejrcito. Aun cuando la misma Constitucin Poltica establece que los ministerios de Estado deben regirse por una ley especfica que regule las atribuciones y la competencia para el manejo del despacho de los negocios del Organismo Ejecutivo, el poder poltico-militar imperante en 1985 introdujo la institucin del ejrcito y del Ministerio de la Defensa como un mecanismo de garantizar su estatus poltico. No obstante, es indiscutible que en los momentos actuales es insostenible la justificacin de contar con un Ministerio de la Defensa que se encargue de la direccin poltica del ejrcito, pues las funciones de dicho rgano en un Estado Democrtico son concretas y limitadas a lo anteriormente apuntado; distinto a lo que tradicionalmente vena desarrollando el ejrcito en la historia reciente de Guatemala. En tal sentido, consideramos que el ejrcito como un cuerpo con tareas especficas de seguridad exterior, debe ser dirigido polticamente por el presidente de la Repblica a travs del mismo rgano ministerial que se encargar del tema de la seguridad en general, pues los negocios5 del Organismo Ejecutivo en materia del manejo del ejrcito no sern otros que los puntualmente sealados.

Trmino utilizado literalmente por la Constitucin Poltica de la Repblica.

5

Por lo anterior, y tomando en consideracin la realidad histrica y actual guatemalteca, proponemos la reforma de la Constitucin Poltica que data de 1985 en dos aspectos que actualmente contempla:

En lo que se refiere a la creacin de un Ministerio de la Defensa. En cuanto a la concepcin del ejrcito como un rgano fuera del Organismo Ejecutivo con tareas no acordes a un Estado Democrtico, dado que no responden a la moderna concepcin de una poltica de seguridad democrtica y humana; es decir, donde el respeto al ser humano es primordial antes que los intereses del estatus poltico del Estado o del gobierno.

En ese orden de ideas, consideramos que la regulacin del ejrcito, tal como se vena considerando en las anteriores constituciones polticas de Guatemala, debe ser trasladada nuevamente al apartado donde se regula el Organismo Ejecutivo, de tal suerte que no quede la menor duda que ste, al igual que cualquier otro cuerpo pblico armado, depende y debe sujetarse a los lineamientos emanados del Organismo Ejecutivo. Es decir, proponemos entonces que la regulacin del ejrcito se enmarque dentro del Ttulo IV, Captulo III, como Seccin Tercera de la actual Constitucin Poltica. Asimismo, proponemos la reforma del contenido de los artculos que a continuacin mencionamos, bajo el entendido que stos debern cambiar su ubicacin conforme lo propuesto supra.

Cuadro comparativo de la adaptacin constitucional propuesta Regulacin actual Ttulo V Propuesta de reforma Ttulo IV

Estructura y organizacin del Poder Pblico Estado Captulo III Captulo V Organismo Ejecutivo Ejrcito Seccin Tercera Ejrcito Artculo 244. Integracin, Artculo 202 "A". Integracin, organizacin y fines del ejrcito.

organizacin y fines del ejrcito. El ejrcito de Guatemala es una institucin destinada a mantener la independencia, la soberana y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior. El ejrcito de Guatemala es una institucin indivisible, esencialmente profesional, apoltico, obediente y no deliberante, cuyas funciones ordinarias son: mantener la Es nico e indivisible, defensa de la soberana del pas esencialmente profesional, ante amenazas militares, la apoltico, obediente y no defensa de la integridad del deliberante. territorio nacional y la seguridad militar exterior del Estado.6 Est integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Est integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Su organizacin es jerrquica y se basa en los principios de disciplina Su organizacin es jerrquica y se y obediencia. basa en los principios de disciplina y obediencia. Artculo 246. Cargos y Artculo 202 "B". Cargos y atribuciones del presidente en el atribuciones del presidente en el ejrcito. ejrcito. El Presidente de la Repblica es el Comandante General del Ejrcito e impartir sus rdenes por conducto del oficial general o coronel o su equivalente en la Marina de Guerra, que desempee el cargo de Ministro de la Defensa Nacional. En ese carcter tiene las atribuciones que le seale la ley y en especial las siguientes: a. Decretar la movilizacin y desmovilizacin; y b. Otorgar los ascensos de la oficialidad del Ejrcito de Guatemala en tiempo de paz y en estado de guerra, as como conferir condecoraciones y honores militares en los casos y formas establecidas por la El Presidente de la Repblica es el Comandante General del Ejrcito e impartir sus rdenes por conducto del Ministro de Seguridad. En ese carcter tiene las atribuciones que le sealen la ley y en especial las siguientes: a. Decretar la movilizacin y desmovilizacin; y b. Otorgar los ascensos de la oficialidad del Ejrcito de Guatemala en tiempo de paz y en estado de guerra, as como conferir condecoraciones y honores militares en los casos y formas establecidas por la Ley Orgnica del Ejrcito y dems leyes reglamentarias

Ley Constitutiva del Ejrcito y dems leyes reglamentarias militares. Puede asimismo, conceder pensiones extraordinarias.

militares.

Artculo 249. Cooperacin del Artculo 202 "C". Cooperacin ejrcito. del ejrcito. El ejrcito prestar su cooperacin El Presidente de la Repblica, por en situaciones de emergencia o conducto del Ministerio de calamidad pblica. Seguridad, nicamente podr hacer uso del ejrcito para desarrollar tareas de cooperacin en el mantenimiento de la seguridad interior, en los estados de calamidad pblica, sitio, y guerra, legalmente declarados conforme lo establece esta Constitucin y la Ley Constitucional de Orden Pblico.7 Las funciones que se desarrollen bajo estas circunstancias deben estar reguladas por la Ley Constitucional de Orden Pblico.

En cuanto a las funciones del ejrcito, en igual sentido se pronuncian otras propuestas, incluyendo los Acuerdos de Paz y el proyecto polsede.
6

Consideramos que si bien recientemente se ha frustrado una reforma constitucional en la que se proponan cambios a la regulacin constitucional de las tareas del ejrcito, las condiciones en que se produjo el rechazo popular a dichas reformas fueron por dems confusas y por lo tanto no puede sustentarse este antecedente como una decisin definitiva de la sociedad guatemalteca sobre el tema objeto de la propuesta.8

Por otro lado, consideramos que la propuesta que formulamos es sustantivamente distinta a la propuesta de reforma rechazada en la consulta popular referida, ya que en aquella se mantena la divisin del Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Gobernacin, hacindose nfasis nicamente en la limitacin de las tareas del ejrcito a aquellas de seguridad exterior. Una vez realizada la reforma constitucional debe adecuarse la Ley Orgnica del Ejrcito con el fin de hacer coherente su regulacin con el modelo constitucional propuesto.

Bajo el entendido que debe cumplirse con la sustitucin de la actual Ley de Orden Pblico conforme lo acordado en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (afpc).
7

Sobre el contexto y las condiciones que incidieron en el rechazo a la reforma constitucional post acuerdo de paz, confrontar un anlisis detallado contenido en polsede. La funcin del ejrcito en una sociedad democrtica, Tomo I, Magna Terra editores, Guatemala, 2002, pp. 336-338, punto 18.
8

3. Un nuevo modelo de institucionalidad En conclusin, podemos indicar que nuestra propuesta se orienta a un resultado concreto: la redefinicin del modelo ministerial actual encargado de las tareas de seguridad tanto interior como exterior, para lo cual se propone la creacin de un solo Ministerio de Seguridad que pueda tener una visin estratgica y conjunta sobre los riesgos a la seguridad ciudadana guatemalteca tanto a nivel interno como externo. Para poder arribar en un mediano plazo a este modelo se proponen tres fases sucesivas: La primera fase consiste en una redefinicin de las tareas de seguridad interior actualmente otorgadas al Ministerio de Gobernacin que han producido resultados negativos para la sociedad guatemalteca. Proponemos la reforma de la Ley del Organismo Ejecutivo a efecto de que se sustituya al Ministerio de Gobernacin por el Ministerio de Seguridad, otorgndosele nicamente funciones sobre la seguridad de carcter interior tal como se propone en el presente documento; y distribuyendo las restantes funciones en otros ministerios y/o secretaras de la presidencia.

Es claro que esta fase es urgente y por no requerir ninguna reforma constitucional consideramos que debe ser una fase de implementacin a corto plazo. Cuadro comparativo de institucionalidad propuesta Funciones del Gobernacin Ministerio la institucionalidad actual y la

de Funciones Seguridad

del

Ministerio

de

a. Compilar y publicar ordenadamente los cdigos, leyes y reglamentos de la Repblica. b. Aprobar los estatutos de las fundaciones y otras formas de asociacin que requieran por ley tal formalidad, y otorgar y reconocer la personalidad jurdica de las mismas. c. Ejercer la vigilancia y supervisin de los montes de piedad, rifas y loteras, salvo lo dispuesto por leyes especficas. d. Administrar descentralizadamente los registros y sistemas de documentacin de identidad ciudadana bajo su jurisdiccin. e. Dar cumplimiento a las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en lo que compete. f. Prestar el servicio de notariado del Estado a travs del escribano de cmara y de gobierno g. Atender lo relativo a la impresin de publicaciones de carcter oficial. h. Velar por la eficiente administracin de los registros pblicos sometidos a su jurisdiccin. i. Representar, en el seno de la administracin pblica, al

a. Elaborar y aplicar planes de seguridad ciudadana. b. Encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden pblico y a la seguridad de las personas y sus bienes. c. Conducir los cuerpos de seguridad pblica. d. Elaborar y aplicar las polticas de inteligencia civil9 para combatir el crimen organizado y la delincuencia comn, dentro del marco legal. e. Administrar los centros penitenciarios del pas.10 f. Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulacin y la identificacin de sus propietarios. g. Autorizar, registrar y controlar, conforme a la ley, las empresas privadas que prestan servicios de seguridad. h. Dar cumplimiento a las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en lo que compete, como funcin complementaria en cooperacin con el Organismo Judicial y el Ministerio Pblico, segn sea el caso. i. Dirigir, bajo las instrucciones del presidente de la Repblica, al ejrcito

presidente de la Repblica y coordinar sus relaciones con los gobernadores departamentales. j. Formular y ejecutar, dentro del marco de la ley, la poltica que en materia migratoria debe seguirse en el pas. k. Administrar el registro, control y documentacin de los movimientos migratorios. l. Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulacin y la identificacin de sus propietarios. m. Elaborar y aplicar planes de seguridad pblica y encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden pblico y a la seguridad de las personas y sus bienes. n. Conducir los cuerpos de seguridad pblica del gobierno. o. Proponer los anteproyectos para la reglamentacin de los servicios privados de seguridad p. Elaborar y aplicar las polticas de inteligencia civil, y recabar y analizar informacin para combatir el crimen organizado y la delincuencia comn, dentro del marco de la ley. q. Administrar el rgimen penitenciario del pas, salvo aquello asignado a otros rganos del Estado.

de Guatemala en el desarrollo de las tareas de seguridad exterior definidas en la Constitucin Poltica, as como en las tareas de cooperacin en el mantenimiento de la seguridad interior en los estados de calamidad pblica, sitio, y guerra legalmente declarados conforme lo establece esta Constitucin Poltica y la Ley Constitucional de Orden Pblico

De conformidad con el proyecto de ley para la creacin de la digici.

9

De conformidad con el proyecto de Ley Orgnica del Sistema Penitenciario.

10

La segunda fase es la de la adaptacin constitucional y legal a efecto de asignar al Ministerio de Seguridad la funcin de planificar, dirigir y ejecutar, bajo las instrucciones directas del presidente de la Repblica, la poltica de seguridad militar exterior. Es decir, es el desarrollo del proceso de reforma constitucional sobre lo sealado en el punto dos de esta propuesta. La tercera fase consiste en el funcionamiento del nuevo modelo de institucionalidad propuesto; es decir, el funcionamiento de un ministerio de seguridad encargado de planificar, dirigir y ejecutar la poltica de seguridad tanto interior como exterior de Guatemala. Bajo este modelo, el Ministerio de Seguridad sera el ente ministerial bajo cuya competencia funcionaran todos los cuerpos de seguridad pblica, tanto interior como exterior. Para ello, se requerir la adicin de una funcin ms al Ministerio de Seguridad, correspondiendo de conformidad con el punto uno de esta propuesta la literal: i. Dirigir, bajo las instrucciones del presidente de la Repblica, al ejrcito de Guatemala en el desarrollo de las tareas de seguridad exterior definidas en la Constitucin Poltica, as como en las tareas de cooperacin en el mantenimiento de la seguridad interior, en los estados de calamidad pblica, sitio, y guerra legalmente declarados conforme lo establece esta Constitucin Poltica y la Ley Constitucional de Orden Pblico. De esa cuenta, la competencia direccional del Ministerio de Seguridad sobre los mbitos propuestos, se ejercera a travs de tres viceministerios especficos: a. Viceministerio de Seguridad Interior: el que tendra a su cargo el seguimiento de la ejecucin de las polticas de seguridad interior a travs de los rganos necesarios, por ejemplo: o Seguridad y sistema de administracin de justicia o Direccin general de la pnc. o Direccin general de inteligencia civil. o Direccin general de registro, control y supervisin de empresas y cuerpos privados de seguridad y/o de investigacin.

Direccin general de control de armas y municiones. b. Viceministerio de Seguridad Especializada: el que tendra a su cargo el seguimiento de la ejecucin de las polticas de seguridad especial a travs de los rganos necesarios, por ejemplo: o rgano de seguridad presidencial.11 o Direccin general del sistema penitenciario. c. Viceministerio de Defensa: el que tendra a su cargo el seguimiento de la ejecucin de las polticas de seguridad militar exterior a travs del ejrcito, por conducto de la Jefatura del Estado Mayor del ejrcito de Guatemala.
o

Esquema del nuevo modelo ministerial de seguridad propuesto

Presidente de la Repblica Ministerio de Seguridad Viceministerio de Viceministerio de Viceministerio de Seguridad Seguridad Interior Defensa Especializada Direccin general rgano de Jefatura del de la pnc. seguridad Estado Mayor Direccin general presidencial. de registro, Direccin general control y del sistema supervisin de penitenciario empresas privadas de seguridad y/o de investigacin. Direccin general de inteligencia civil. Direccin general de control de armas y municiones.

Consideramos conveniente que el manejo de los asuntos administrativos de la presidencia sea asumido por la gerencia de la presidencia, y as no recargar en el ente encargado de la seguridad de la presidencia esta funcin.
11

4. Conclusiones La presente propuesta se basa en tres ideas fundamentales:

La necesidad de integrar el manejo de la seguridad, tanto interior como exterior, bajo una misma unidad ministerial, para darle coherencia e integralidad. La necesidad de definir orgnicamente, de manera eficaz, los distintos rganos a travs de los cuales el Estado ejerce su funcin de brindar seguridad a los habitantes; y evitar as la interferencia de funciones entre los distintos rganos, principalmente del ejrcito en tareas de seguridad interior. La necesidad de contar con un sistema de seguridad ms efectivo por medio del cual el Estado pueda cumplir eficazmente su deber de brindar seguridad a sus habitantes. Bajo esta idea fundamental, apuntalamos tambin a la urgente necesidad de la reforma al sector seguridad y la creacin de un sistema nacional de seguridad;12 situacin que consideramos debe ser impulsada urgentemente por el Estado.

Proponemos que, de conformidad con la propuesta que formulamos sobre la creacin del Consejo Asesor de Seguridad (cas), una de las tareas fundamentales de dicho ente debe ser asesorar al gobierno sobre la implementacin de la reforma sealada y la creacin del sistema nacional de seguridad. En conclusin, podemos decir que la presente propuesta no es, ni pretende ser, el punto de llegada para la reforma del sector seguridad, pero s es un eslabn fundamental para la creacin del anhelado sistema nacional de seguridad.

De conformidad con la propuesta que sobre este punto formul polsede. El sistema de seguridad en Guatemala: apuntes para una reforma, Tomo I, Magna Terra editores, Guatemala, 2002, pp. 165222.
12

Creacin de la Academia de Formacin del Sector Seguridad

1. Justificacin La consolidacin de un Estado de Derecho requiere necesariamente de un abordaje democrtico de las tareas de seguridad. La seguridad, en tanto una situacin de bienestar social donde el ejercicio de los derechos y obligaciones es favorable, constituye un valor fundamental de la convivencia humana. En tal sentido, la seguridad es un valor de carcter pblico que requiere de la intervencin del Estado para generarla. Nuestra Constitucin Poltica considera, en el artculo 2, como un deber del Estado garantizar la seguridad, de tal manera que no queda ninguna duda sobre su naturaleza pblica. El Estado es el nico responsable de garantizar la seguridad de los habitantes de la Repblica, siendo un rea fundamental de dicho deber, garantizar la idoneidad y profesionalidad de los agentes de seguridad que han de intervenir en el desarrollo de dicha actividad. El carcter pblico de la seguridad, como en los restantes valores con ese carcter, no limita a que los particulares puedan desarrollar algunas actividades que tiendan a fortalecerla; pero su ejercicio debe estar debidamente regulado a efecto de que en ningn momento se desvirte el inters pblico que existe sobre ella. La formacin de los agentes de seguridad, es decir, de las personas que se dedican profesionalmente a las tareas de seguridad, es uno de los principales mecanismos polticos de control que el Estado debe aplicar para garantizar que estas tareas se desarrollen dentro del marco de derecho preestablecido. Este mecanismo de control debe ser aplicado eficazmente por el Estado, tanto para los agentes de seguridad que prestan sus servicios dentro de los cuerpos pblicos de seguridad como para los que se desenvuelven dentro de cuerpos particulares (mal llamados "privados") de seguridad. 2. Problemtica actual 2.1 Formacin de los agentes de cuerpos pblicos de seguridad La formacin de los agentes de cuerpos pblicos de seguridad actualmente se encuentra si no en el abandono, en el descuido por parte del Estado. De hecho, nicamente se cuenta con la regulacin legal de la formacin para los miembros de la pnc, y no as de los restantes cuerpos de agentes de seguridad que desarrollan estas tareas dentro del sector pblico.

En el caso de la pnc, su formacin ha sido encomendada a la academia de la Polica Nacional Civil. Desde el mismo afpc se contempl la academia como un rgano clave para la construccin de un modelo de polica profesional y respetuoso de los derechos humanos. As, el punto 27 del afpc reconoce la necesidad de establecer la carrera policial basada, entre otros criterios, en que los integrantes de la nueva estructura policial reciban formacin en la academia, donde se les debe proporcionar una alta preparacin profesional, una cultura de paz y respeto a los derechos humanos y a la democracia, y de obediencia a la ley. Los puntos 28 y 29 enfatizan que la academia debe jugar un rol fundamental para formar profesionalmente a todos los miembros de la institucin policial, desde la escala de agentes bsicos hasta los mandos superiores. La importancia que le reconoce el afpc, sin embargo, no se ve reflejada en la organizacin actual de la institucin policial. La ubicacin orgnica de la academia de la pnc le hace ser un rgano meramente ejecutivo de rdenes superiores emanadas de funcionarios que tienen dentro de sus atribuciones otro tipo de funciones,13 lo que resta eficacia a su consolidacin como rgano encargado de brindar una preparacin profesional a los miembros de la pnc.

La academia depende de la jefatura de enseanza, la que a su vez depende de la Subdireccin General de Personal. Debido a lo jerarquizado de la institucin, la jefatura de enseanza tampoco adopta decisiones sin que hayan sido autorizadas por la subdireccin general de
13

Diversas fuentes han revelado la limitacin que actualmente tiene la academia para poder desarrollar eficazmente la funcin que se previ en el afpc. Como lo seala minugua en su Informe especial sobre la situacin de la Polica Nacional Civil,14 su estructura actual no permite el desarrollo de un plan de trabajo estratgico en la academia, sino que est condicionado a la coyuntura policial, sealando adems que "ste y otros indicadores revelan que no se asigna a la formacin la importancia que debe ocupar en el desarrollo institucional". Dentro de este apartado debemos tambin mencionar que de los restantes agentes de cuerpos pblicos de seguridad, ninguno de ellos cuenta con una ley orgnica que regule los respectivos procesos y/o centros de formacin.15

2.2 Formacin de agentes de cuerpos particulares y/o empresas de seguridad y/o de investigacin Uno de los problemas ms graves del sector seguridad en Guatemala es la total ausencia de control efectivo sobre los cuerpos particulares y/o empresas de seguridad y/o de investigacin que funcionan de hecho en nuestro pas. El Estado guatemalteco no ha desarrollado regulacin legal eficaz que le permita ejercer un control sobre dichos entes, faltando as al deber constitucional de garantizar la seguridad de los habitantes. Dentro de ese contexto, se puede sealar tambin la ausencia de control sobre la formacin de dichos agentes, donde existe, por un lado, participacin de personas completamente inexpertas, y por el otro, la de personas con experiencia pero con antecedentes de despido o baja en los cuerpos de seguridad pblicos, tanto civiles como militares que funcionaron en el pas, como de los cuerpos pblicos que an siguen vigentes. Todo ello, sin que el Estado tenga un efectivo control de su capacidad, idoneidad y profesionalidad para el desarrollo de estas tareas de seguridad.

personal. Esta unidad tiene bajo su competencia mantener un control efectivo del personal y su respectiva situacin administrativa, y el cumplimiento del rgimen disciplinario de toda la institucin policial, entre otras. De esta manera, la importancia de la formacin se ve relegada a un tercero o cuarto grado de inters dentro de esta subdireccin general. minugua. Informe especial sobre la situacin de la Polica Nacional Civil, Guatemala, julio de 2003.
14

Salvo la regulacin mediante acuerdo gubernativo de la Escuela de Estudios Penitenciarios; sin embargo, tcnicamente debe contemplarse su regulacin en la Ley Orgnica del Sistema Penitenciario.
15

Esto se ha convertido en un foco de inseguridad agravada, dado el alto nmero de agentes particulares de seguridad16 que actan sin contar con la mnima formacin que el ejercicio de dicha actividad requiere. 3. Propuesta Por todo lo anterior, y congruente con la propuesta que formulamos sobre la creacin del Ministerio de Seguridad, consideramos necesario contrarrestar la segregacin que actualmente existe en cuanto a la

formacin de agentes de seguridad que prestan sus servicios en rganos del Estado, y la ausencia total de control sobre la formacin de los agentes particulares de seguridad y/o de investigacin. Esta formacin no es una funcin que deba ser delegada a las empresas particulares de seguridad; es necesario que, independiente del mbito en el que presten sus servicios, sea desarrollada por un rgano estatal especial que garantice una formacin efectiva y que en ese sentido pueda extender la certificacin que debe exigirse a las personas que deseen dedicarse a dichas tareas. Esto conlleva, por supuesto, una regulacin legal a efecto de garantizar que la formacin y acreditacin de quienes no han de prestar sus servicios en cuerpos de seguridad pblica sea financiada por los interesados. Proponemos que para garantizar la profesionalidad de los agentes, sea de cuerpos pblicos o particulares, su formacin y acreditacin sea realizada por un rgano de formacin especial mediante el cual el Estado pueda cumplir con el deber que le indica el artculo 2 de la Constitucin Poltica. Para ello, proponemos la creacin de la "Academia de Formacin del Sector Seguridad", para lo cual debe promoverse: a. La reforma de la Ley Orgnica del Organismo Ejecutivo, a efecto que con la creacin del Ministerio de Seguridad, se cree la Academia de Formacin del Sector Seguridad como un rgano descentralizado de este ministerio. sta deber encargarse de la formacin de los agentes de seguridad que han de prestar sus servicios en cualesquiera de los rganos que integran el ministerio con excepcin del ejrcito, que ha de contar siempre bajo el control poltico del Ministerio de Seguridad con sus unidades de formacin especficas; as como de la formacin de las personas que deseen o estn interesadas en ejercer las funciones de agentes de seguridad y/o de investigacin en entidades pblicas descentralizadas, autnomas, semiautnomas, y en los cuerpos y/o empresas particulares o privadas. b. La creacin de mecanismos internos en cada uno de los rganos que integran el Ministerio de Seguridad que faciliten la coordinacin con la Academia de Formacin del Sector Seguridad, acerca de las necesidades de personal y las necesidades de formacin especficas.17 c. Regular en la Ley Orgnica del Organismo Ejecutivo, un mecanismo democrtico y representativo de direccin de la Academia de Formacin del Sector Seguridad, para lo cual proponemos la creacin de un "consejo directivo", integrado de la siguiente manera: o Un representante del Ministerio de Seguridad.

o o o o

Un representante del Procurador de los Derechos Humanos. Un representante del cas, o de su comisin preparatoria,18 mientras ste an no est debidamente instalado. Un representante de la Instancia Coordinadora del Sector Justicia. Un representante de las organizaciones de la sociedad civil guatemaltecas especializadas en temas de seguridad, nombrado por los anteriores miembros del consejo directivo, previo convocatoria pblica. Los integrantes del consejo directivo debern ser nombrados para un perodo de dos aos, pudiendo ser reelectos por el rgano correspondiente. Para garantizar un rgano directivo objetivo en el manejo poltico de la academia, deber garantizarse en la ley citada que el propio consejo directivo ser el nico rgano encargado de conocer las causales de remocin de sus miembros que el reglamento establezca. En caso de remocin o renuncia, la autoridad respectiva deber nombrar un sustituto que finalice el perodo iniciado por su antecesor. Para garantizar su participacin peridica y constante, el representante de las organizaciones de la sociedad civil deber gozar de dietas por sesiones asistidas.

d. La regulacin legal de las funciones del consejo directivo debera orientarse hacia: o Nombrar y remover al director y al subdirector general de la Academia de Formacin del Sector Seguridad, as como a los directores de las diferentes unidades acadmicas que funcionen en el territorio nacional. o Verificar la ejecucin de las polticas de formacin y administrativas emanadas del consejo directivo, cuya ejecucin deber ser impulsada por el director general de la Academia de Formacin del Sector Seguridad. o Nivelar el perfil actual de todos los agentes de seguridad del pas. o Evaluar, analizar y formular las polticas y procedimientos de seleccin de aspirantes a agentes de seguridad y a escalas de oficialidad. o Evaluar, analizar y aprobar la pensa y currcula de estudios de acuerdo con los grados y especialidades de formacin de los diversos grupos en la academia. o Organizar y definir el curso bsico de agentes de seguridad y los cursos de especialidades y de oficialidades, tomando en consideracin las necesidades de formacin de personal de los distintos rganos a los que atiende.

Definir objetivamente los perodos de formacin de acuerdo con las necesidades de cada grupo, atendiendo a los grados y especialidades. o Dirigir la carrera docente dentro de la academia; definir e impulsar los procedimientos de oposicin para el ingreso a la carrera docente y autorizar sus nombramientos; definir las polticas de evaluacin del personal docente, promocionar o destituir a los docentes e instructores de conformidad con los resultados de las evaluaciones del personal. o Analizar, discutir y autorizar la reglamentacin de la academia. o Elaborar su presupuesto anual de funcionamiento. Para el efecto, debe tomar en cuenta el financiamiento proveniente de la formacin de agentes de seguridad que no han de prestar servicios en los cuerpos de seguridad pblica y el financiamiento que ha de recibir directamente del Estado. o Aprobar, mediante el procedimiento de la Ley de Contrataciones del Estado, los contratos de suministros a la academia. o Velar por la adecuada administracin de los recursos de la academia. e. La creacin de un consejo acadmico que coordine con la Academia de Formacin del Sector Seguridad, los aspectos tcnicos de enseanza y necesidades de formacin de personal que requieran los rganos del Estado. Para ello, proponemos su integracin de la siguiente manera:19 o El jefe de enseanza de la pnc.20 o El director de la Escuela de Estudios Penitenciarios. o Un representante del rgano de Seguridad Presidencial. o Un representante de las gremiales de las empresas particulares de seguridad y/o de investigacin. o Un representante de los sectores u rganos privados, descentralizados, autnomos o semiautnomos que requieran formacin especfica, nombrado por los cuatro primeros integrantes para un perodo especfico de acuerdo con las necesidades de formacin. f. En el reglamento de la academia debe contemplarse, entre otros aspectos: o El consejo directivo debe reunirse por lo menos una vez a la semana en reunin ordinaria, y en extraordinaria cuantas veces sea necesario. o Para que una reunin sea vlida, el coordinador del consejo directivo deber haber convocado, por cualquier medio idneo, a todos los miembros del consejo. o Para que exista qurum en las reuniones del consejo directivo, debern estar presentes durante la reunin por lo menos cuatro miembros del consejo.
o

Las decisiones del consejo acadmico sern en consenso, y cuando esto no sea posible, por el voto favorable de por lo menos tres miembros del mismo. Que el consejo acadmico deber reunirse con el director general y subdirector general de la academia, por lo menos una vez al mes en reunin ordinaria, y en extraordinaria cuantas veces sea necesario.

Se tiene conocimiento de que, actualmente, se cuentan con tres agentes particulares de seguridad por cada agente pblico de seguridad; al respecto vase minugua. Seguridad Privada en Guatemala, estudio sobre su control y regulacin jurdica, minugua, Guatemala, 2002, p. 102, punto 137.
16

Cubrira, por ejemplo, la formacin de agentes bsicos de la pnc, agentes dedicados a la proteccin de funcionarios, al combate contra las drogas, al combate del terrorismo, a la seguridad presidencial, cuidado de fronteras, presidios, forestal, seguridad privada, seguridad bancaria, agentes de policas municipales, universidades, y en general, de entidades autnomas, semiautnomas y descentralizadas. Asimismo, es conveniente que la formacin se desarrolle tanto a nivel de agentes bsicos como para las especialidades y formacin de oficiales de acuerdo con las necesidades de cada sector.
17

Comisin especial integrada por consenso entre las organizaciones de la sociedad civil guatemalteca especializadas en el tema de seguridad y el gobierno de la Repblica, por intermedio de la Secretara de Anlisis Estratgico (sae) y de la Secretara de la Presidencia para la Paz (sepaz), el 3 de junio del 2003.
18

Para esta propuesta se tom en consideracin el inters que pueda existir en los rganos receptores o beneficiarios de la formacin en la academia. 20 O en su caso, el subdirector general de enseanza, en caso se concretizara la reubicacin orgnica de la jefatura de enseanza a una subdireccin general de la pnc, tal como han propuesto diversos actores nacionales y minugua.
19

Propuesta de re-estructuracin del Ministerio Pblico para hacer su funcionamiento acorde al procedimiento acusatorio formal

1. Justificacin Las reformas procesales de 1994 fueron vistas nicamente como cambio de leyes, sin embargo, al pasar los aos seguimos manteniendo las mismas estructuras en las instituciones para un procedimiento inquisitivo. En efecto, si revisamos las prevenciones policiales actuales y las comparamos con los partes policiacos, evidenciamos que siguen siendo los mismos, en cuanto a los despachos judiciales del rgano contralor de la investigacin sigue la misma estructura, es decir, un juez y varios oficiales o auxiliares en quienes se delega la responsabilidad de resolver las cuestiones judiciales, incluyendo el importante acto de resolver la situacin jurdica del procesado, que se traduce en prisin preventiva hasta por un ao o ms con las ampliaciones a la misma. En cuanto a la gestin propiamente dicha del Ministerio Pblico, encontramos que cada una de las Fiscalas Distritales se encuentra estructurada en dos, tres y cuatro agencias fiscales. Cada una de estas agencias est bajo la direccin de un agente fiscal, con tres auxiliares fiscales que lo apoyan en la etapa preparatoria y dos oficiales. Advirtase que en la Ley Orgnica del Ministerio Pblico (lomp)21 no existe la figura de oficiales, por lo que se deduce la copia exacta de los juzgados de instruccin, con el mismo problema de delegacin de funciones. En esta estructura aparece el fiscal distrital encargado de una de las agencias fiscales, asumiendo entonces una doble funcin: por un lado, es el jefe de la fiscala con alguna actividad administrativa, y por la otra, es encargado de una agencia lo que implica responsabilidad en los casos propios de su agencia.

21

Decreto 40-94, Congreso de la Repblica.

El esquema de la Fiscala Distrital metropolitana es diferente, pues en ella existen 36 agencias fiscales, con un fiscal distrital que no tiene asignada agencia y, de hecho, no tramita casos limitndose a los trmites administrativos de la misma. Por esto y el hecho que la anterior estructura no ha sido revisada ni evaluada desde 1996, ao en que se puso en prctica, es importante analizar la situacin actual para adecuar la re-estructuracin, hacindola acorde a un procedimiento acusatorio. Ubicamos como problemas bsicos del actual Ministerio Pblico los siguientes:

La pnc realiza las investigaciones criminales sin direccin tcnica del Ministerio Pblico. Es decir, hace el trabajo de campo de una manera autnoma, lo que muchas veces trae como consecuencia violaciones a normas procesales y constitucionales que hacen ineficiente dicha investigacin, por lo que no puede usarse para acreditar los hechos. La delegacin de la direccin de investigaciones a oficiales de fiscala, sin el adecuado acompaamiento y control respectivos. La delegacin de funciones en auxiliares fiscales y hasta oficiales de fiscala en la elaboracin de los memoriales de acusacin y para estructurar la teora del caso, lo que hace que stas presenten graves deficiencias tcnicas; sumado a lo anterior, los agentes fiscales no conocen adecuadamente el caso para llevarlo a juicio. Inexistencia de la gestin de despacho, por medio de la cual exista un ente que conozca el caso al principio y que pueda decidir la desjudicializacin del mismo por cualquiera de los procedimientos permitidos en la ley como salidas alternativas al proceso comn. Este ente debiera ser apoyado por todo un aparato administrativo que haga efectivo el trabajo ordenado. La especializacin de los fiscales para conocer determinados procesos, tomando en cuenta que actualmente el agente fiscal conoce por igual tanto lesiones leves como asesinatos, estafas, violaciones o estafas en asuntos contables. Una indebida atencin a la vctima del delito, lo que provoca la doble victimizacin.

2. Objetivo general de la propuesta Que las autoridades del Ministerio Pblico incluyan la propuesta sobre la reestructuracin de las fiscalas acorde a un procedimiento acusatorio, dentro del programa de reingeniera que estn llevando a cabo. 3. Objetivos especficos

Proponer a las autoridades del Ministerio Pblico una evaluacin del actual sistema de turnos en la Fiscala Distrital metropolitana y de la estructura de las Fiscalas Distritales, especficamente en cuanto a las funciones del fiscal distrital. La delegacin de la funcin de dirigir la investigacin en oficiales de fiscala con el adecuado acompaamiento y control respectivo. Presentar una propuesta para reestructurar las fiscalas, tanto metropolitana como distritales, para que respondan a un procedimiento acusatorio y que permita una mejor coordinacin entre el Ministerio Pblico y la pnc. Que en la agenda de reingeniera se discuta sobre la creacin de un ente seleccionador de casos, con el objeto de dar salida

alternativa donde proceda y as descongestionar las agencias fiscales. La creacin, en el mismo espacio de reingeniera, de un ente administrativo que d apoyo a la oficina anteriormente mencionada.

4. El proceso penal y el sistema de justicia criminal El proceso penal es parte integrante de lo que entendemos como el sistema de justicia criminal y ste como el mbito de accin a travs del cual el Estado de Guatemala regula el poder ms intenso y violento de intervencin respecto a los derechos de sus ciudadanos, es decir, el poder punitivo del Estado. Dentro de este poder punitivo, el Estado puede, en un momento determinado, privar a los ciudadanos de su libertad de locomocin, de sus bienes e, incluso, hasta de la vida. Es aqu donde radica la importancia que tiene el estudio del tema y cmo afecta los intereses ms importantes del ser humano, razn por la cual ese poder punitivo debe encausarse nicamente a los hechos considerados como delitos ms graves por el ordenamiento jurdico nacional, lo que en doctrina se conoce como de ultima ratio, es decir, el derecho penal y como resultado el procesal penal debe ser la ltima consecuencia a la que se acude para resolver los conflictos sociales. Es por ello que todas las legislaciones contemplan la posibilidad de salidas alternativas a los conflictos; Guatemala no es la excepcin, al contrario, el actual Cdigo Procesal Penal da una gama de posibilidades para resolver los casos sin llegar al juicio oral. El procedimiento comn debe quedar nicamente para los casos de ms grave impacto social, mientras todos los casos leves deben ser resueltos mediante procedimientos alternativos en los que se le otorgue un poder de decisin a la vctima del delito. En nuestro medio ocurre lo contrario, el Ministerio Pblico se dedica a dar atencin a los casos leves descuidando la profundizacin en los casos considerados de alto impacto. Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana Es importante dejar constancia en este apartado del dato que han manejado diferentes instituciones de derechos humanos, que indican que en la ciudad capital el 95% de los delitos contra la vida quedan en la impunidad. 5. Proceso inquisitivo y acusatorio El conocer las normas e instituciones que integran un sistema de justicia criminal no permite conocerlo en su totalidad, tambin debe ser visto como un sistema cultural, es decir, como un conjunto de actitudes, valoraciones y respuestas sociales frente al fenmeno denominado delito. Todo este sistema cultural crea una "cultura legal",

entendida sta como las "ideas, valores, actitudes y opiniones que la sociedad sostiene acerca del derecho y del sistema legal.22 Sobre este tema, Alberto Binder ha manifestado en diferentes conferencias que tras 500 aos de vigencia del sistema inquisitivo en Amrica Latina, ste es mucho ms que un sistema normativo o administrativo de organizacin del proceso penal; ms bien, es un sistema que ha producido una forma particular de entender culturalmente a la justicia criminal o la forma particular de situarse ante la realidad y considerarla. Esta forma es lo que Binder denomina "cultura inquisitiva".23 En su obra, Binder destaca que esta cultura inquisitiva es la forma particular de comprender cmo debe aplicarse el poder punitivo del Estado, basada en un lenguaje oscuro, un sistema eminentemente formalista y burocrtico, con una actitud de abogados, fiscales y jueces temerosos a las innovaciones. En conclusin, con una cultura y mentalidad conservadora y poco creativa. Este fenmeno cultural se sigue manifestando en nuestro pas, donde al escuchar cualquier propuesta de cambio es rechazada de inmediato o analizada de una manera burocrtica y formalista. Esta cultura inquisitiva la observamos desde los mismos legisladores, quienes con poca visin de cambio introdujeron reformas al Cdigo Procesal Penal, dndole atribuciones al juez de garantas o contralor que le corresponden nicamente al Ministerio Pblico, reformas que han causado una serie de dificultades en la aplicacin de la ley penal. Cito un ejemplo de esta cultura: En un juicio oral que presencie el fiscal hace dos preguntas al procesado sobre los hechos. El defensor se concreta a no preguntar y los jueces de sentencia realizaron un interrogatorio de 52 preguntas, hasta lograr, segn ellos, la aceptacin del hecho por parte del procesado, motivo ste en que basaron la sentencia de condena.

Para profundizar puede consultarse Friedman, Lawrence. "Is There a Modern Legal Culture", en Donziger, Steven (ed.). Ratio Juris No. 7, Nueva York, 1984, citado en Duce J., Mauricio. Introduccin al nuevo sistema procesal penal, volumen I, Universidad Diego Portales, Escuela de Derecho, William and Flora Hewlett Foundation, Santiago de Chile, 1985.
22

Para profundizar sobre el tema vase Binder, Alberto. "La reforma procesal penal en Amrica Latina", en Justicia penal y Estado de Derecho, Editorial Ad'hoc, Buenos Aires, 1993.
23

As, podemos citar una serie de ejemplos sobre este tema, pero consideramos, por no ser parte de la propuesta, dejarla como un inquietud para una futura oportunidad. Esta cultura inquisitiva se encuentra en las altas autoridades del sistema de justicia criminal, por ello ha sido tan complicada la puesta en prctica del proceso penal acusatorio, es la resistencia al cambio. Esta resistencia la podemos evidenciar en el hecho que la etapa preparatoria del proceso se ha convertido en escrita, el Ministerio Pblico maneja grandes expedientes, los jueces delegan las funciones en oficiales, el Ministerio Pblico tiene confusin en cuanto a la direccin tcnica de la pnc, estos ltimos realizan investigaciones dentro de la etapa preparatoria sin la direccin tcnica del Ministerio Pblico, etc. 6. Puesta en prctica de la reforma procesal penal en Guatemala El Cdigo Procesal Penal actual24 fue promulgado en octubre de 1992, sin embargo, cobr vigencia hasta el 1 de julio de 1994, por la falta de capacidad del Estado, principalmente de las autoridades del sector justicia penal, de preparar al personal que en ese momento iniciara con la reforma. Consideramos que el Estado guatemalteco asimil el cambio como nuevas leyes nicamente y no como un cambio total de procedimiento, que implica tambin el cambio de cultura. Es fcil demostrar la afirmacin anterior, baste analizar la estructura de los juzgados contralores, con un titular auxiliado por varios escribanos en quienes se delega la potestad de escuchar al procesado, faccionando para el efecto largas actas sin presencia del ente acusador, realizando la imputacin de oficio y dictando la medida coercitiva sin requerimiento fiscal. Todas las solicitudes de la etapa preparatoria se hacen por escrito, el juez resuelve en su despacho y luego pasa por el largo camino de la notificacin. El incumplimiento de los plazos constitucionales y procesales es evidente. En efecto, el procesado es detenido sin orden de juez competente el viernes a medio da, es llevado ante el juez de paz 24 horas despus, quien, si bien es cierto tiene la potestad de escucharlo, tambin lo es que no tiene posibilidad de resolver la situacin jurdica pues esta facultad jurisdiccional le fue conculcada mediante las reformas procesales que impiden al juez de paz resolver la libertad o prisin del procesado.25

24 25

Decreto 51-92, Congreso de la Repblica.

Cdigo Procesal Penal, artculo 44; reformado por el Decreto 7997, Congreso de la Repblica.

El procesado permanece en prisin hasta la siguiente semana porque el expediente judicial es llevado el lunes al Centro Administrativo de Gestin Penal, que despus de ingresarlo debidamente sistematizado se enva al juzgado contralor. Para todo este trmite han pasado varios das sin que se resuelva la situacin jurdica del procesado; ha permanecido por una semana en prisin sin medida de coercin dictada por juez competente, evidenciando un claro caso de detencin irregular. El espritu de la reforma era precisamente que se respetaran las garantas de los procesados y los derechos humanos, sin embargo, es frustrante que despus de nueve aos de vigencia del procedimiento acusatorio an persistan estas malas prcticas judiciales. En lo tocante al Ministerio Pblico, siendo ste el encargado de la persecucin penal, tiene conocimiento del hecho y de que una persona se encuentra detenida hasta varios das despus, lo que no le permite estructurar adecuadamente una estrategia de intervencin para el desarrollo de la imputacin. A partir de que se hizo evidente la falta de fiscales en las primeras declaraciones de los imputados, no cumpliendo con el desarrollo adecuado de la imputacin, el Fiscal General emiti una instruccin general,26 por medio de la cual ordenaba que los fiscales deben estar presentes en esta diligencia. En la prctica slo se cumple en parte dicha instruccin, porque nicamente se logr la presencia fsica del fiscal, ya que acuden a la diligencia sin conocer el caso, dictan algunas preguntas que no tienen sentido y no estn en posibilidad de hacer una argumentacin fundamentada en cuanto a solicitar la prisin preventiva o la libertad del procesado, atendiendo a la actuacin objetiva del Ministerio Pblico. La pnc no se queda atrs en la cultura inquisitiva. Vemos como antes de la reforma se elaboraban los partes policiacos acudiendo a la mentira o falseando la verdad en cuanto a la detencin del procesado sin orden de juez, inventando una "flagrancia" inexistente, narrando hechos falsos, partes que son firmados por el jefe de la subestacin y no por el agente que intervino en el procedimiento y menos por la vctima. Sobre este mismo tema, cabe agregar que la pnc no efectuaba investigacin preliminar, concretndose nicamente a dar la noticia del crimen y en espera de las instrucciones del juez inquisitivo. Con la vigencia del sistema acusatorio, la pnc no ha variado su actuacin, siguen siendo los mismos partes policiacos que recibe el juez y el Ministerio Pblico, tienen los mismos vicios mencionados, los procesados son consignados ante el juez sin noticia para el rgano acusador, se detiene sin orden judicial ni intervencin del fiscal, y para concluir, se realizan investigaciones de manera autnoma sin direccin funcional ni asesora legal por parte de la fiscala, llegando al absurdo de competir estas instituciones por la investigacin de campo, por un lado la Direccin de Criminalstica (dicri) y por el otro el Servicio de

Investigacin Criminal (sic), con una clara interinstitucional as como desperdicio de recursos.

interferencia

Instruccin General No. 00l-2002, del l0 de julio de 2002, del Fiscal General de la Repblica y Jefe del Ministerio Pblico.
26

Seguridad y sistema de administracin de justicia

Hemos querido referirnos a los anteriores temas para allanar el camino a los temas centrales de la propuesta, iniciando la misma con las funciones del Ministerio Pblico en el sistema acusatorio, las caractersticas de la etapa de investigacin, y los objetivos que persigue la misma. 7. Funciones del Ministerio Pblico en el sistema acusatorio Una de las principales caractersticas del sistema acusatorio es la separacin de la funcin de investigacin que le corresponde al Ministerio Pblico y la de ser contralor de garantas que le corresponde al juez contralor. En el proceso inquisitivo, estas dos funciones estaban concentradas en la figura del juez de instruccin o de primera instancia; con las reformas, la primera de las actividades es concentrada nicamente en el Ministerio Pblico, dejando al juez la funcin jurisdiccional y la de ser contralor de garantas. Al analizar los sistemas de justicia penal de otros pases latinoamericanos, unos con mejores resultados que otros han adoptado este sistema, por considerarlo el ms transparente y equitativo. Conforme a este modelo concluimos que las funciones que le corresponden al Ministerio Pblico son las siguientes: a los fiscales les corresponde, segn la Constitucin Poltica, asumir la persecucin penal, que implica:

La direccin de la investigacin destinada a esclarecer los hechos constitutivos de delito; para ello se les faculta para dirigir la funcin de la pnc en cuanto a la investigacin criminal concretamente. Ser titulares de la accin penal pblica en los delitos perseguibles por esta va, segn el Cdigo Procesal Penal. Como consecuencia de lo anterior, tambin la facultad de seleccionar los casos que ingresarn al sistema penal para su juzgamiento segn el procedimiento comn.

Como podemos apreciar con este sistema, el Ministerio Pblico deja de ser un mero auxiliar de la administracin de justicia y se convierte en un actor clave en el proceso penal. Ahora bien, debemos analizar desde la perspectiva de cambio cules son los motivos por los que, a la fecha, el Ministerio Pblico no ha logrado ese protagonismo con las consecuentes deficiencias del sistema en conjunto. En este modelo, como se indic anteriormente, tambin tenemos como actor importante al juez contralor, quien ejerce la actividad meramente jurisdiccional y como su nombre lo indica es el encargado constitucional de velar por los intereses de los particulares, tanto a la vctima como al procesado. De esa cuenta, es el juez quien de alguna manera ejerce control sobre la actuacin del Ministerio Pblico cuando se encuentra en la investigacin de un caso, y es realmente ste quien pone los lmites dentro los cuales se mueve el rgano persecutor. Es por ello que cuando el Ministerio Pblico necesita, dentro de la investigacin, limitar un derecho constitucional, debe necesariamente pedir autorizacin judicial (un claro ejemplo es la inspeccin en dependencia cerrada o comnmente llamada allanamiento), as como el procesado y su defensor, quienes en igualdad de condiciones con aquel pueden gestionar ante el rgano jurisdiccional. Como observamos de esta descripcin es un verdadero triangulo, formado por el Ministerio Pblico y la defensa en igualdad de condiciones, y un juez que nicamente sirve como rbitro para que no se violenten las reglas del juego. De ah la importancia de que todos los actores funcionen adecuadamente, pues la falta de accin o una ineficaz actuacin hacen que el sistema no funcione y surjan problemas, tales como un juez que se convierte en investigador, atentando contra su imparcialidad en perjuicio del procesado. 8. Caractersticas principales de la etapa de investigacin en el proceso penal guatemalteco En el presente apartado nos referiremos brevemente a las caractersticas que tiene la etapa de investigacin en el proceso penal guatemalteco, pues consideramos de suma importancia ubicar al Ministerio Pblico en este sistema. Explicado lo anterior, enumeramos las caractersticas ms importantes:

La etapa de investigacin a cargo del Ministerio Pblico tiene nicamente carcter de preparatoria. La desformalizacin y flexibilidad de la etapa de investigacin. La oralidad de la etapa preparatoria. La publicidad y secreto en las actuaciones del Ministerio Pblico y de la pnc. El principio de legalidad u obligatoriedad de la persecucin penal.

La primera caracterstica se refiere primordialmente a que esta etapa ha perdido la importancia en cuanto a reunir elementos de prueba que en algn momento puedan decidir el fondo del asunto. Recordemos que en el procedimiento inquisitivo, las diligencias importantes se realizaban en esta etapa y sobre las mismas se haca una valoracin al momento de decidir el asunto, es decir, al dictar sentencia. Actualmente, los elementos de prueba son recabados por el rgano persecutor nicamente para fundamentar la decisin de llevar a una persona a juicio a travs de la acusacin, o bien decidir sobre la libertad y sobreseimiento del caso. Dentro de las posibilidades tambin est la de desjudicializar el caso fundamentndose en lo investigado. Por ello la importancia de realizar una adecuada investigacin en esta etapa, apoyados desde luego por la pnc, con la direccin tcnica del Ministerio Pblico. La desformalizacin y flexibilidad de la etapa de investigacin es otra caracterstica que vale la pena comentar en este documento. A diferencia del proceso inquisitivo donde cada una de las diligencias que se practicaban en la etapa de la investigacin, por ser realizadas por un juez y porque servan para fundar un fallo, se vean revistas de una serie de formalidades para su validez; en el caso del proceso acusatorio, los elementos que se recaben no servirn para fundar una sentencia, pues para ello es necesario que se produzcan en el juicio oral con todas las formalidades y que se respete el contradictorio. Es por esto que durante esta etapa existe una gran flexibilidad por parte del rgano persecutor, para poder recabar la informacin que servir como fundamento de una acusacin pero sin reunir esa serie de formalidades, con excepcin de la prueba anticipada. Tomando en cuenta lo anterior, el Ministerio Pblico puede decidir que varios fiscales investiguen un solo caso por la magnitud y trascendencia del mismo, as como designar que un solo fiscal conozca y desjudicialice miles de casos que no deben ingresar al sistema. Dentro de esta falta de formalismos en la investigacin, tanto fiscales como la pnc deben coordinar las actividades para que los elementos de investigacin que recaben sean lo ms simples posibles. Se debe abolir la mala prctica del Ministerio Pblico de formar grandes expedientes que slo servirn para fundamentar la acusacin para luego ser desechados. Otra de las caractersticas que vale la pena resaltar, quiz la ms importante de todas, es la oralizacin de la etapa preparatoria. Entendemos por oralizacin la presencia del juez escuchando en un solo acto la defensa material que hace el procesado, la defensa tcnica de su abogado, pero principalmente el desarrollo de la imputacin que corresponde al Ministerio Pblico. A manera de ejemplo, haremos un recorrido por la actuacin de jueces y fiscales actualmente. En efecto, como se ha venido analizando en este

documento, la pnc detiene al procesado sin orden judicial, es puesto a disposicin del juez contralor que delega la funcin ms importante del proceso penal (cual es dar la oportunidad al procesado para ejercer su defensa material) a un auxiliar de justicia u oficial. Es este estudiante de derecho quien explica al procesado la razn por la cual la pnc lo ha detenido; no hay fiscal que conozca del caso y determine si el mismo ingresar al sistema, por lo que el interrogatorio y la imputacin estarn a cargo del juez contralor. Con ello, el juez pierde su imparcialidad para convertirse en acusador y sin requerimiento el fiscal dicta la medida de coercin que por regla general es la prisin preventiva, la que puede mantenerse hasta por un ao con posibilidad de ampliarse por ms tiempo. El caso es que todo lo anterior sucede sin que el Ministerio Pblico haya iniciado la investigacin o por lo menos dirigirla, la notificacin de la decisin del juez de dictar auto de procesamiento es conocida por el fiscal mucho tiempo despus de ser dictada, provocando que el tiempo real de investigacin ya no sea de tres meses y que se venza dicho plazo sin haberse reunido los elementos necesarios para fundamentar la acusacin, lo que trae como consecuencia la solicitud del Ministerio Pblico de una clausura provisional.27 La Corte Suprema de Justicia (csj) conciente de la necesidad de cumplir con las normas procesales en cuanto al procedimiento acusatorio, dict una circular28 por medio de la cual se reglamentan las audiencias orales en la etapa preparatoria. Comentario nuestro es que no era necesaria dicha circular, pues la ley es muy clara en cuanto al procedimiento oral, sin embargo a pesar de dicha instruccin, la oralidad en nuestro medio sigue estando atada a la buena voluntad del juez contralor, es decir, donde un juez comprende la normativa procesal y est dispuesto al cambio, la aplica; por el contrario, existen muchos lugares donde nunca se ha aplicado la misma (ejemplo claro son los Juzgados de Primera Instancia de la Torre de Tribunales en la ciudad capital). En este mismo sentido, el Fiscal General de la Repblica dict una instruccin general29 por medio de la cual instruye a todos los fiscales para que estn presentes en la primera declaracin del procesado y hagan los requerimientos que por derecho corresponde; a pesar de ello, los fiscales acuden en algunas oportunidades a las primeras declaraciones pero no conocen con antelacin el caso, por lo que se concretan a hacer algunas preguntas de la prevencin policial y solicitar la prisin preventiva, sin fundamentar el peligro procesal. Otra de las caractersticas que vale la pena comentar es la publicidad de las diligencias de investigacin, que si bien es cierto el Cdigo Procesal Penal ordena reserva en cuanto a los terceros, tambin lo es que para el procesado y dems partes son pblicas y pueden conocerse desde el inicio de la investigacin, con la reserva contemplada como

excepcin para el Ministerio Pblico cuando as lo requiera. sta es una diferencia sustancial con relacin al proceso inquisitivo, pues en ste era totalmente reservada la etapa preparatoria llamada sumario. Con ello, se logra que las partes tengan la posibilidad de saber qu hace el Ministerio Pblico en la labor de direccin de la investigacin, para tener la posibilidad de procurar tambin los elementos necesarios para ir probando sus pretensiones.

Dicha figura qued establecida como excepcin, para utilizarla cuando un elemento de prueba fuese absolutamente imposible recabarlo en tres meses; sin embargo, ha sido utilizada como regla general, con el agravante que nunca se reabren los procesos.
27

Circular 18-2001, firmada por el presidente de la Cmara Penal de la csj.

28

Instruccin General No. 00l-2002, del l0 de julio de 2002, del Fiscal General de la Repblica y Jefe del Ministerio Pblico.
29

Finalmente, la ltima de las caractersticas de la etapa de investigacin es la del desarrollo del principio de legalidad, por medio del cual el Estado, representado por el Ministerio Pblico, tiene la obligacin de perseguir penalmente todos los hechos que tengan la caractersticas de delito de accin pblica, sin que tenga la posibilidad de suspender dicha persecucin hasta el final del proceso, con las nicas excepciones contenidas en la parte respectiva del Cdigo Procesal Penal que dan la oportunidad de encontrar salidas alternativas pero legales a cada caso dependiendo de la importancia y trascendencia. Quiz esta posibilidad que el Ministerio Pblico tiene de seleccionar los casos y que de hecho no se usa adecuadamente, es una de las causas de sobrecarga de trabajo, que incide negativamente en la atencin de casos graves. Es por ello que la propuesta contempla este punto, como una posibilidad de atender de inmediato los casos ms leves para permitir la atencin especializada de aquellos ms graves. Entendido as el tema, pasamos a analizar concretamente cules son las responsabilidades que tiene asignadas como primordiales el Ministerio Pblico, para concluir si efectivamente se estn cumpliendo y de advertir que no es as, encontrar propuestas para superar esta situacin. 9. Objetivos de la etapa de investigacin La etapa de investigacin o preparatoria del actual sistema de justicia es mucho ms compleja que la del proceso inquisitivo, pues en aquel se buscaba la confesin como prueba infalible de condena, o mediante la secretividad del sumario lograr reunir los medios de prueba para lograr

la condena. Es por esa complejidad actual que muchos de los casos no pueden ser llevados a juicio adecuadamente. Todo lo anterior nos lleva a la conclusin de que los objetivos primordiales sobre los que descansa una adecuada intervencin del Ministerio Pblico en un sistema acusatorio sern los siguientes: 9.1 Racionalizacin de la carga de trabajo del sistema Un objetivo primordial dentro de un sistema de justicia penal moderno debe ser precisamente la seleccin de los casos, para lograr el mayor grado de eficacia y calidad en procesos que deben ser llevados a juicio oral por su trascendencia e impacto. Por ello, los fiscales tienen como primera obligacin la adecuada seleccin de los casos que llevarn a juicio. Esta decisin es fundamental porque los casos que por la Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana trascendencia e impacto necesariamente deben ser llevados a juicio oral deben ser trabajados de tal manera que los jueces tengan los suficientes elementos para fundamentar adecuadamente los fallos. En la actualidad, los jueces de sentencia se ven en la necesidad de suplir las deficiencias en los procesos interrogando al procesado o bien ordenando la incorporacin de prueba de oficio que luego es valorada y utilizada para dictar sentencias condenatorias. Entendemos que todo el proceso penal gira sobre la base de que la etapa del juicio oral es la ms importante y solemne; debemos recordar que en esta fase se produce la prueba y se da el contradictorio necesario para que los jueces puedan hacer una valoracin objetiva de la misma para fundar su fallo. Sin embargo, est claro que el Estado no tiene la posibilidad material de llevar a esta etapa todos los casos que se le presentan, motivo por el cual debe hacer una adecuada seleccin de los mismos. A manera de ejemplo, podemos mencionar un caso que se dio en un tribunal de sentencia del pas, donde recorri todas las etapas hasta llegar a sentencia, porque dos agentes de la pnc fueron sorprendidos ingiriendo bebidas alcohlicas estando uniformados. Esta situacin es grfica para ejemplificar el costo benfico que el Estado obtuvo llevando este caso a juicio oral, la deficiente decisin del Ministerio Pblico de acusar y llevar a juicio a los mencionados, amn de la actuacin del juez contralor de elevar a debate el mismo. Es importante resaltar que para lograr una salida alternativa, en algunos casos el fiscal debe agotar la investigacin; por ejemplo, para pedir una suspensin condicional de la persecucin penal, ste debe estar seguro que obtendr una sentencia condenatoria con suspensin, por lo que se adelanta a la misma solicitando con anticipacin dicha figura. Es por ello que la propuesta contempla la creacin de una oficina que se encargue de hacer este proceso de seleccin. Dicha oficina debe ser

dirigida por un fiscal con la capacidad de poder decidir y ejecutar la desjudicializacin de los casos, y que adems sea apoyado por personal administrativo que haga efectivas sus decisiones. En dicha oficina debe haber personas entrenadas en mediacin y conciliacin que realicen la labor ordenada por el fiscal. En la prctica vemos que los fiscales deciden desjudicializar un caso, pero nunca se ejecuta la decisin, ya sea porque no localizan a la vctima, porque el procesado no accedi a la reparacin propuesta, porque an estando todos de acuerdo no se celebra la audiencia por falta de notificacin o porque el juez no estaba, etc. Segn la propuesta, el aspecto administrativo en cuanto a efectuar la solicitud, ms la logstica y coordinacin para que la audiencia se celebre, deben estar a cargo de un personal administrativo que no necesariamente debe tener la calidad de fiscal sino asistentes administrativos, logrando que los fiscales existentes se dediquen a casos de importancia. El objetivo final es que Seguridad y sistema de administracin de justicia a travs de una adecuada gestin de despacho se evite que la mayor parte de los casos que el fiscal de atencin temprana o inmediata decida desjudicializar se ejecute, y ser en todo caso responsabilidad del coordinador administrativo cumplir con dicha orden, pues el fiscal estar ocupado resolviendo los casos que ingresan a diario. Con lo anterior se logra que nicamente los casos donde no es posible la desjudicializacin pasen a la fiscala para su trmite, investigacin y fundamentacin. 9.2 Adecuada proteccin a las vctimas Otro de los objetivos importantes y de carcter obligatorio, es darle una adecuada atencin a la vctima. En este sentido, las leyes procesales, tanto internacionales de carcter humanitario ratificadas por Guatemala como la lomp, establecen esta obligacin. El cumplimiento de esta normativa se traduce en actos concretos, tales como mantener a la vctima permanentemente informada sobre los avances de la investigacin, consultar su opinin para la toma de decisiones importantes (por ejemplo, poner trmino o suspender la persecucin penal), adoptar medidas de proteccin en su favor, promover la satisfaccin de sus intereses pecuniarios y, en fin, adoptar todas las medidas necesarias para evitar que el proceso se transforme en una instancia de victimizacin que implique ms dolor que el sufrido por el delito. Se encuentra legislado tambin que para proponer alguna salida alternativa como el criterio de oportunidad, se debe necesariamente reparar el dao causado. 9.3 Eficacia de la investigacin

El fin supremo de esta etapa es que el Ministerio Pblico realice una eficaz investigacin. Dentro de la misma, el rgano persecutor tiene la obligacin de recabar todos los elementos de conviccin para asegurar, en primer lugar, que un hecho tiene las caractersticas de delito de conformidad con el ordenamiento jurdico sustantivo nacional, y que el sindicado o sindicados participaron en la comisin del mismo. Todos estos elementos servirn para fundar la acusacin y luego ser elevados a la categora de medios de prueba, para que al analizarlos el tribunal de juicio los valore y con fundamento en ellos dicte el fallo respectivo. Para lograr estos objetivos, el Ministerio Pblico debe ser extremadamente cuidadoso en cuanto a cumplir con todos los requisitos exigidos por la ley, para que los elementos recabados puedan incorporarse en el juicio. Es esta parte de la investigacin donde se da la direccin funcional de la pnc, es decir, es quien cumple con el objetivo de realizar la investigacin de campo. Por qu la pnc debe hacer la investigacin de campo y no el Ministerio Pblico? En primer lugar, porque stos tienen el entrenamiento necesario para hacer el trabajo detectivesco, los fiscales no han sido entrenados en aspectos de criminalstica, porque el despliegue Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana de la Polica supera tremendamente el de los fiscales (20,000 efectivos contra 800 fiscales, aproximadamente), y finalmente, dado que el trabajo de los policas es en las calles, tienen los contactos necesarios para profundizar en la investigacin, aspecto que no tienen los fiscales. Entonces, atendiendo estos aspectos, la pnc hace la investigacin de campo y el Ministerio Pblico, a travs de sus fiscales, vela porque dicha investigacin rena los requisitos necesarios para ser incorporados al juicio oral (por ejemplo, conseguir el interrogatorio de un testigo, realizar un allanamiento con orden judicial, etc.). Ahora bien, ubicados los objetivos de la etapa de investigacin hagamos un repaso por los obstculos que encontramos para que el Ministerio Pblico no logre cumplirlos. Segn el documento "Propuesta poltico criminal para la eficacia de la investigacin criminal"30 encontramos algunos que compartimos:

El Ministerio Pblico ha creado una unidad denominada dicri que ha entrado en competencia con el Servicio de Investigacin Criminal de la pnc llegando al extremo de no permitir a los detectives realizar su trabajo o negarles informacin. Tomando en cuenta la falta de formalizacin legal de la dicri, se solicita que sean los investigadores del sic quienes firmen los informes, pero stos desconocen el trabajo de campo y hay problemas al momento de los interrogatorios.

Debido a la competencia que existe entre la dicri y el sic, se ha evidenciado el bloqueo al trabajo de los detectives y tcnicos de la pnc en la escena del crimen. En el mismo grupo de trabajo de investigacin tres detectamos esta situacin, donde el detective que nos visit indic que al llegar a la escena del crimen si determina la presencia de elementos de la dicri, ellos ya no procesan la misma. Se nota una falta absoluta de direccin tcnica por parte de los fiscales hacia los investigadores, los fiscales no giran instrucciones concretas a los agentes del sic sobre lo que necesitan en determinado caso, ms bien, envan notas diciendo que procedan a la investigacin del hecho denunciado, dejando en absoluta libertad a los policas de hacer lo que consideren conveniente. Toda la comunicacin es a travs de oficios que van dirigidos al jefe del sic, quien delega algn investigador de la seccin que corresponda, quien cumple con su cometido, informa a su jefe y ste al fiscal, despersonalizndose completamente la relacin. Por la falta de comunicacin entre el fiscal y el investigador, este ltimo desconoce los avances de la investigacin, por lo que es llamado a juicio oral sin conocer muchos detalles del caso. La falta de coordinacin a la que nos hemos venido refiriendo, tambin se da en los altos niveles polticos de jefes de instituciones. En efecto, tanto el Fiscal General, como el ministro de gobernacin, no han asumido la responsabilidad de trabajar conjuntamente sobre un plan que contenga soluciones interinstitucionales a los problemas ya referidos. Otro de los problemas que se ubica es la concentracin de los servicios de investigacin criminal en la ciudad capital, lo que genera un alto grado de impunidad en los delitos contra la vida cometidos en el interior de la Repblica, que prcticamente se encuentra excluido del acceso de las pruebas tcnicas.

Familiares y Amigos contra la Delincuencia y el Secuestro; Madres Angustiadas e Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (iccpg). "Propuesta poltico criminal para la eficacia de la investigacin criminal", en Observador Judicial, No. 35, iccpg, Guatemala, enero-febrero de 2002.
30

10. Estructura actual de la Fiscala Distrital metropolitana, Oficina de Atencin Permanente y Fiscala Distrital

El Ministerio Pblico, desde la vigencia del cdigo actual, ha experimentado dos estructuras, la primera en 1994, con las primeras fiscalas dirigidas por un agente fiscal, un auxiliar fiscal y varios oficiales. Fue creada la oficina de atencin permanente, la que se dedicaba especialmente a extender constancias sobre extravos de documentos y a servir como receptora y distribuidora de la correspondencia dirigida al Ministerio Pblico. Definitivamente, la mencionada estructura no era acorde a la labor que tienen encomendada el Ministerio Pblico en un procedimiento acusatorio. Con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), aproximadamente en 1996, se inicia la actual reestructuracin del Ministerio Pblico, quedando de la siguiente manera: La Fiscala Distrital metropolitana, al mando de un fiscal distrital con funciones eminentemente administrativas y 36 agencias fiscales, cada una de ellas al mando de un agente fiscal, apoyado por tres auxiliares fiscales y dos oficiales.31

Segn la lomp no existe la figura de oficial en la misma. Decreto 40-94, Congreso de la Repblica.
31

Una oficina de atencin permanente, que sigue manteniendo las mismas funciones de la estructura anterior. Un sistema de turnos, por medio del cual se distribuye el trabajo en las agencias fiscales. Dicho sistema consiste en que cada una de las agencias fiscales se encuentra de turno durante 72 horas, plazo en el que reciben todos los casos que ocurren en la ciudad capital y en algunos municipios del departamento de Guatemala, con excepcin de Mixco, Villa Nueva y Amatitln. Las Fiscalas Distritales cuentan con dos, tres o cuatro agencias fiscales, dependiendo del volumen de trabajo que se determin en su oportunidad. Una de estas agencias es dirigida por el Fiscal Distrital, es decir, dicho funcionario tiene dos roles, por un lado, es el representante del Ministerio Pblico local, pero tambin es agente fiscal. Dichos funcionarios se encuentran apoyados por tres o cuatro auxiliares fiscales y dos oficiales.

11. Comentarios relacionados Ministerio Pblico

con

la

actual

estructura

del

En cuanto a la oficina de atencin permanente, la funcin que tiene asignada no es la de seleccin de casos que ingresan para investigacin del Ministerio Pblico; como ya se indic, ha sido utilizada como la encargada de recibir y distribuir correspondencia y de extender constancias. En cuanto a las funciones del Fiscal Distrital, ms se asemejan a las funciones de un administrador o un jefe de personal, sin que exista por parte del mismo un control y seguimiento de los casos de importancia o de trascendencia que ingresan a cada una de las agencias fiscales, por lo disperso que los mismos estn en 36 agencias. En la prctica, nunca se ha observado al Fiscal Distrital evaluando el desempeo de los agentes fiscales en los casos que desempean ante los rganos jurisdiccionales en las distintas etapas o fases del proceso penal, se desconoce que existan reuniones peridicas convocadas por el Fiscal Distrital con los agentes fiscales para hacer una evaluacin del desempeo y poder dar una atencin especial a casos de trascendencia (verbigracia, delitos contra la vida), o evaluar una determinada poltica de atencin a casos determinados, o simplemente, para compartir experiencias. El mencionado Fiscal Distrital tampoco cumple con la misin de coordinacin interinstitucional con los cuerpos de seguridad del Estado y no participa en la definicin de la poltica criminal del Estado frente al crimen. Evidentemente el recurso calificado de un Fiscal Distrital metropolitano se est subutilizando conforme a la estructura actual. En cuanto al sistema de turnos, podemos argumentar que es materialmente imposible que el jefe de la agencia pueda permanecer durante 72 horas dirigiendo su agencia, esto conlleva a la delegacin de funciones en casos importantes a auxiliares fiscales, oficiales e incluso personal de menor jerarqua. Durante ese lapso, la fiscala recibe indiscriminadamente denuncias de casos de accin privada, casos leves y casos importantes. Por el escaso tiempo y acumulacin de trabajo que tienen las agencias, no tienen la posibilidad de hacer una correcta seleccin de los casos, para determinar cules puedan resolverse por la va alternativa o cules deben ser investigadas para encaminarlos al procedimiento comn. Conforme este procedimiento, no existe una especialidad en la investigacin, es decir, se le da igual atencin a lesiones leves, como a un homicidio o una estafa. En la prctica diaria se nota que por el volumen de casos que recibe la fiscala de turno, es imposible darles salida en el tiempo que les queda para el nuevo turno. Ante esta situacin, lo que se est dando es que se

da respuesta a los casos fciles de resolver, relegando los casos complejos de investigar, entre ellos los casos de homicidio y asesinato, que como todos sabemos requieren de mucho trabajo detectivesco para resolverlos. Lo normal es que se analiza el informe de la dicri o del sic; al determinar que no hay testigos, el caso es archivado bajo el presupuesto de no individualizarse al sindicado pero sin haber agotado la investigacin. En cuanto a las Fiscalas Distritales, el hecho que el fiscal distrital tenga asignada una agencia fiscal le impide desarrollar su misin. En efecto, el fiscal tiene una cantidad de trabajo considerable en su agencia fiscal, como los dems agentes, pero adems tiene funciones administrativas. Lo que sucede con esto es que los casos graves del departamento no son atendidos adecuadamente, mismos que deben ser abordados especialmente, y una funcin de esta naturaleza compete al funcionario con mayor capacidad y entrenamiento que por lgica debe ser el distrital. Las otras agencias trabajan sin un rgano de control que pueda evaluar su desempeo. Cada uno de los casos debe ser analizado por el agente responsable de la fiscala para ser presentado y luego evaluado por el jefe de la fiscala, para determinar si efectivamente la teora del caso est adecuadamente formulada, etc. El fiscal distrital debe reunirse por lo menos una vez a la semana con las fuerzas de seguridad del Estado con el objeto de disear la poltica criminal local, debe mantener un contacto directo con las oficinas del Fiscal General sobre la actividad departamental del Ministerio Pblico, y por lo mismo, recibir las indicaciones de ste para su mejor desempeo. Debe adems evaluar el trabajo de sus fiscales en las distintas etapas del proceso penal, para dar las instrucciones de servicio que sean necesarias. Por ejemplo, estar presente en una primera declaracin para analizar el desarrollo de la imputacin, evaluar los interrogatorios y el fundamento del petitorio del auxiliar fiscal, estar en una audiencia de la etapa conclusiva para analizar los fundamentos utilizados por el fiscal y los medios de investigacin logrados para presentar el caso. Tambin debe revisar personalmente las acusaciones que se presentarn ante los tribunales, y al estar presente en los juicios orales, determinar la actuacin del fiscal del caso y la forma de proceder del rgano jurisdiccional. Con esta informacin, tener reuniones con todo el personal de la fiscala para dar las instrucciones necesarias para suplir los errores o mejorar el servicio; por supuesto que los casos de mayor trascendencia deben ser abordados por l personalmente. Actualmente, todo ello es imposible porque el fiscal distrital conoce todos los casos que ingresan a su agencia durante el turno sin discriminacin y pasa todo el tiempo dedicado a ellos, en audiencias y juicios orales.

12. Cmo puede entonces reestructurarse el Ministerio Pblico? Desde esta ltima reestructuracin que hemos analizado, nunca se ha hecho una evaluacin de desempeo para determinar si la misma responde adecuadamente. Entendemos que todo proyecto debe tener indicadores para ser evaluado, en el caso que analizamos nunca se ha hecho este trabajo; lo que est claro es la deficiente intervencin del Ministerio Pblico en los casos, la falta de coordinacin con el sic, las deficientes acusaciones que se presentan ante los tribunales, y que son los jueces quienes suplen en gran parte el trabajo del Ministerio Pblico. Entonces, la propuesta va encaminada en el siguiente orden: El primer paso ser que las autoridades superiores del Ministerio Pblico ordenen una evaluacin, para determinar la situacin actual. La pregunta ser si la institucin, atendiendo al procedimiento acusatorio est cumpliendo con los objetivos que constitucionalmente le corresponden. Lo siguiente es proponer la creacin de la figura del "Fiscal de atencin temprana o inmediata de casos", que tendr a su cargo una oficina a la que llegarn todos los casos que ingresan a la Fiscala Distrital metropolitana y que decidir cul es la va para cada uno, es decir, qu atencin debe drsele a cada caso. A manera de ejemplo con un hospital, ste ser el mdico de la emergencia que evaluar cada caso de tres pacientes que acuden, el primero con una fuerte gripe, el segundo con una apendicitis aguda y el tercero con un cncer severo. Desde luego, el mdico no dar un tratamiento idntico a los tres; al de la gripe seguramente le recetar unos analgsicos y lo regresar a su casa, al de la apendicitis ordenar que lo operen de inmediato, y al del cncer le mandar un tratamiento prolongado dentro del hospital. sta ser la funcin del fiscal de atencin inmediata de casos, ordenar un tratamiento para cada uno de ellos dependiendo del grado de complejidad. Hay que indicar que este fiscal debe ser apoyado por toda una estructura administrativa que haga posible su cometido. Al momento que el fiscal ordene la aplicacin de un criterio de oportunidad en un caso determinado, ste se debe cumplir, deben haber personas que lo apoyen localizando a la vctima, hablando con ella, solicitando al juez determinado procedimiento y velar porque se realicen las notificaciones, coordinar con el sistema penitenciario para que lleven al procesado a la audiencia, etc. Como puede evidenciarse, esta oficina debe ser estructurada pensando en el apoyo administrativo y logstico de tener varios auxiliares fiscales en la misma; con un nico fiscal con poder de decisin y todo un equipo de mediadores, mensajeros y secretaras que hagan efectivas sus ordenes. Con ello se

evitara que un 80% de las denuncias no llegue a las agencias fiscales, lo que permitir que ese 20% restante sea atendido adecuadamente. Ante el sistema de turnos la propuesta va encaminada a la reestructuracin de la fiscala metropolitana por unidades o especialidades; por ejemplo, crear la unidad de "delitos contra la vida". La Constitucin Poltica establece que el fin principal del Estado es la proteccin de la vida e integridad de las personas, es en esto donde el Estado debe poner todos sus recursos y en la actualidad est ocurriendo lo contrario. Vemos a diario asesinatos en la ciudad de Guatemala por motivos tan ftiles como apoderarse de un celular, pero vemos con preocupacin que los casos quedan impunes, pues con el solo hecho de acudir a los juicios orales podemos demostrar que no se produce una cantidad de juicios equivalente al nmero de homicidios y asesinatos. Sin embargo, s vemos como es llevada a debate una persona que haba hurtado objetos sin valor de un supermercado, lo que corrobora que en la multitud de casos los fiscales optan por dar atencin a los ms simples de construir, relegando para la eternidad los complejos. Siguiendo la misma lnea, crear una unidad de delitos contra la libertad sexual con una fiscal mujer que entienda el sentimiento de la vctima, psiclogos para recibir la primera declaracin de la vctima, y as podemos seguir mencionando ejemplos. Entendemos que cada caso necesita una especializacin, por ejemplo, en un asesinato donde hay pocas evidencias, el fiscal deber ser entrenado para dirigir una investigacin detectivesca, asesorarse de peritos en todas las materias, practicar o mandar a practicar pruebas tcnicas, recabar gran cantidad de informacin, tener conocimientos sobre interrogatorios forenses, etc. Por el contrario, en un delito de violacin lo que es importante saber es cmo tratar a la vctima en su primera declaracin para obtener de ella la mayor informacin e identificacin del sospechoso, as como convencerla de llevar el caso a debate, y contar con peritos que tengan la posibilidad de obtener pruebas tcnicas de inmediato. En cuanto a delitos patrimoniales, donde en la mayora de los casos hay flagrancia o bien el sujeto pasivo colabora con el Ministerio Pblico para obtener las evidencias necesarias, la tarea del fiscal ser diferente. Debemos tener presente que el sic se estructura por unidades, es decir, hay una de delitos contra la vida, otra de delitos patrimoniales y as tienen unidades bien establecidas que estn a cargo de un jefe de unidad. Este jefe debera reunirse tres veces a las semana con el jefe de la unidad respectiva del Ministerio Pblico para darle seguimiento a las investigaciones y que el fiscal pueda instruir el seguimiento a cada una de ellas, encuadrado, por supuesto, en el marco jurdico. En la actualidad se ha experimentado en el sentido que agentes del sic pasan directamente a las fiscalas de seccin, tal es el caso de la

Fiscala Anticorrupcin, pero la experiencia indica que si bien es cierto ha mejorado la coordinacin entre ellos, tambin lo es que se pierde la relacin administrativa y de jerarqua en el sic, pues stos ya no obedecen las ordenes del jefe del ente policiaco. Lo ms adecuado es que los agentes sigan perteneciendo al servicio y que se coordine como anteriormente se mencion. En cuanto a las Fiscalas Distritales la propuesta va encaminada a crear la figura del fiscal de atencin inmediata de casos en cada una de ellas, siempre apoyado por un equipo administrativo como el documentado anteriormente. Pero adems, nombrar un agente fiscal para suplirle en la agencia que tiene asignada el distrital y que ste pase a ser nuevamente el jefe de la fiscala, que cumpla con las obligaciones que describimos con anterioridad, y se le nombre un equipo para la atencin de casos de importancia y personal administrativo para apoyarlo en toda la gestin. Muchos de los actuales oficiales de fiscala pueden ser perfectamente reubicados en las nuevas funciones, por lo que no hay problemas presupuestarios por contrataciones. Se debe pensar tambin en la descentralizacin de la seccin de peritos del Ministerio Pblico para que estas fiscalas tengan la posibilidad de practicar pruebas tcnicas. Recomendaciones especficas para el fortalecimiento institucionalidad de la seguridad ciudadana en Guatemala 1. Polica Nacional Civil 1.1 Construccin del modelo de polica democrtico previsto en los Acuerdos de Paz El proceso de reforma policial en Guatemala no ha producido el objetivo primordial previsto en el afpc; es decir, el diseo de un nuevo modelo basado en la unidad del cuerpo policial encargado de la seguridad ciudadana, la profesionalidad de sus miembros, la representacin multitnica y pluricultural, la eficacia en la prevencin, investigacin y combate del delito, y el irrestricto respeto de los derechos humanos en su actuacin. El proceso de reforma policial se ha visto limitado a la caracterstica de unidad del cuerpo policial encargado de la seguridad ciudadana, al unificarse en la actual PNC los dos cuerpos policiales vigentes al momento de la firma del afpc y la desaparicin formal de la Polica Militar Ambulante. No obstante, es evidente que la institucionalidad de la seguridad ciudadana encuentra una debilidad fundamental en la carencia de un de la

modelo policial moderno que incluya los otros aspectos fundamentales contemplados en el afpc. Durante el ltimo perodo de gobierno hemos observado con preocupacin que lejos de impulsarse acciones polticas que incidan en la consolidacin de un modelo de polica como el previsto en los Acuerdos de Paz, se ha implementado una poltica de debilitamiento de la institucin policial con un claro objetivo: tratar de legitimar la estructura actual de ejrcito con base en la aparente necesidad de que ste desarrolle las funciones de seguridad ciudadana. El debilitamiento presupuestario de la institucin policial a costa del fortalecimiento presupuestario del ejrcito es la estrategia ms visible de esta poltica, lo cual ha incidido fuertemente en la ineficiencia de la institucin policial para desarrollar las tareas asignadas por la Ley de la Polica Nacional Civil.32 Por todo lo anterior, consideramos de trascendental importancia recomendar con carcter urgente al prximo gobierno la adopcin de una poltica especialmente dirigida a fortalecer el nuevo modelo policial previsto en el afpc. Debe verse a la PNC como un rgano clave del sistema de seguridad ciudadana; pero pendiente an de ser la institucin que se contempl en los Acuerdos de Paz. Las reas del modelo que an no se han implementado y que, en consecuencia, deben ser la materia principal de la poltica del gobierno de Guatemala son: la profesionalizacin de sus miembros; la representacin multitnica y pluricultural de la PNC; la eficacia en la prevencin, investigacin y combate del delito; y el irrestricto respeto de los derechos humanos en la actuacin de la PNC. A continuacin proponemos algunas recomendaciones que deben considerarse para la definicin de la poltica que incida en el fortalecimiento de los aspectos citados y que a su vez coadyuvarn en la implementacin de un modelo de polica como el previsto en el afpc. La profesionalizacin de los miembros de la PNC

Trasladar la funcin de convocatoria y difusin de la misma directamente a la Academia de Formacin del Sector Seguridad.33 Reubicar orgnicamente al ente encargado de impulsar la preparacin profesional de la institucin policial; es decir, reubicar la Jefatura de Enseanza a una Subdireccin General de Enseanza. Con esto se pretende dar una organizacin ms eficiente para que este rgano coordine directamente con la Academia de Formacin del Sector Seguridad, as como con otros centros de enseanza tcnica y universitaria, nacional o

internacional, que favorezcan las capacidades profesionales de sus miembros.

Redefinir la poltica de formacin policial bsica actual. Debe superarse la idea de formacin nicamente para el ingreso a la institucin o para los asensos correspondientes. Redefinir los perfiles de aspirantes a policas.34 Establecer una adecuada poltica de formacin para los cursos de asensos, en los que se motive el ingreso interno y externo de personas con un grado acadmico adecuado. Establecer una adecuada y permanente poltica de formacin de policas en funcin; con sus respectivos medios de monitoreo para verificar su implementacin. Establecer mecanismos permanentes de evaluacin de los funcionarios policiales. Establecer mecanismos de dignificacin de la funcin policial basados en criterios objetivos de rendimiento profesional.

32 33

Decreto No. 11-97, Congreso de la Repblica.

Conforme a la propuesta de "Creacin de la Academia de Formacin del Sector Seguridad" en este volumen, pp. 103-109.

La representacin multitnica y pluricultural de la PNC

Establecer una poltica adecuada de perfil, convocatoria y seleccin que abra las posibilidades de participacin en dichos procesos a personas de comunidades indgenas. Establecer una poltica de formacin policial tomando en consideracin la representacin multitnica, pluricultural y multilinge de la PNC (implementar material didctico y bibliogrfico en los distintos idiomas mayas, garfuna y xinca, por ejemplo). Que se establezcan y respeten los criterios de destino, tanto a nivel de agentes bsicos como de la oficialidad de la PNC, tomando en cuenta el origen, cultura e idioma de los funcionarios policiales. Para ello deben reformarse los artculos 36 y 37 de la Ley de la Polica Nacional Civil, en los que la necesidad del

servicio, la jerarqua y la especialidad son considerados los nicos criterios para definir subjetivamente el destino de los funcionarios policiales.

En general, que se le d vida al artculo 2 de la Ley de la Polica Nacional Civil en cuanto que "en el reclutamiento, seleccin, capacitacin y despliegue de su personal debe tenerse presente el carcter multitnico y pluricultural de Guatemala".

Esta funcin corresponder al consejo directivo de la Academia de Formacin del Sector Seguridad.
34

La eficacia en la prevencin, investigacin y combate del d elito

Que se organice e implemente de forma adecuada el servicio de informacin policial como principal instrumento para el desarrollo de programas de prevencin del delito. Que se implemente el modelo de polica comunitaria como modelo policial institucionalizado y no como proyectos aislados.35 Que se evale y redefina el modelo de la Junta Local de Seguridad a efecto de que sta se convierta en un verdadero espacio de intercambio, de apoyo y de control ciudadano sobre la funcin democrtica de la polica en la comunidad. Que se dote de recursos humanos, materiales y financieros suficientes a las distintas unidades (comisaras, estaciones y subestaciones) y especialidades de la PNC. Esto conlleva como contraparte el establecimiento de controles internos adecuados para verificar el uso y aprovechamiento exclusivo de stos para el desarrollo de las funciones propias de la institucin y no para el aprovechamiento personal. Que se organicen adecuadamente (con personal, infraestructura y recursos materiales indispensables) los distintos servicios especiales de la PNC, en especial: el Servicio Fiscal y de Fronteras, el Departamento de Operaciones Antinarcticas, y las unidades especiales consistentes en el servicio martimo de la PNC y el servicio de proteccin a la naturaleza. Debe cuidarse de desplegar el servicio de estas unidades a todo el territorio nacional y romper el paradigma centralizado que hasta ahora impera en los pocos servicios existentes.

Que se implemente una reestructuracin del actual sic, a efecto de que se implemente una institucin especfica de polica judicial o polica de investigacin criminal. Esta institucin, idealmente, debe ser un rgano distinto a la PNC, es decir, un rgano ms del Ministerio de Seguridad bajo la competencia del Viceministerio de Seguridad Interior. En caso de no superarse las dificultades prcticas que esto conlleva, consideramos que, como mnimo, debe implementarse la polica judicial o polica de investigacin criminal como una de las dos secciones de polica que deben organizarse dentro de esta institucin: polica de prevencin y polica de investigacin criminal. Como medida a corto plazo, mientras se estructura la polica judicial o polica de investigacin criminal, que se evalen el perfil y la preparacin de los actuales investigadores del sic, y se formule una poltica especial para la seleccin y formacin de los investigadores, con el fin de lograr un despliegue efectivo en todo el territorio nacional. Que el proceso de creacin de la polica de investigacin criminal se disee orgnicamente de manera eficiente para que su estructura coincida con la organizacin del Ministerio Pblico y facilite la comunicacin efectiva entre ambos rganos. Que se regule legalmente y de forma adecuada el uso de agentes encubiertos bajo control judicial como herramienta para el combate del crimen organizado.

Cfr. propuesta especfica contenida en "Seguridad preventiva y derechos humanos", primera parte de este volumen.
35

El irrestricto respeto de los derechos humanos en la actuacin de la PNC

Que se reforme el actual Reglamento Disciplinario de la PNC, para hacer ms operativo, rpido y efectivo el sistema de control interno sobre la funcin policial.36 Que se regule e implemente de manera urgente la figura del Inspector General de la PNC, con funciones de vigilancia y control sobre el desarrollo del accionar policial y su relacin con la comunidad. Que se fortalezcan los sistemas de denuncia e investigacin en contra de los funcionarios que actan de manera arbitraria o ilegal dentro de la PNC.

La equidad de gnero como un principio fundamental para la organizacin y funcionamiento de la PNC Aun cuando el afpc no desarrolla este aspecto dentro del modelo previsto para la PNC, es necesario incorporarlo para poder conformarse un modelo verdaderamente democrtico. Para ello recomendamos:

Adoptar medidas afirmativas que fortalezcan la participacin y desenvolvimiento efectivo de las mujeres en los diversos rganos de la institucin policial. Establecer una poltica adecuada de convocatoria y seleccin que abra posibilidades de participacin en los procesos de incorporacin a la PNC a las mujeres. Que establezca una poltica de formacin policial, tanto a nivel de agente bsico como de escalas de oficiales, tomando en consideracin las condiciones especficas del sexo femenino. Que se incorpore en la poltica de destino la consideracin de las condiciones especiales que amerita el sexo femenino. Que se fortalezcan los mecanismos de denuncia y sancin contra todo acto de acoso, hostigamiento y cualquier otro acto que menoscabe y/o disminuya la libertad de la mujer dentro de la institucin policial, sin importar la jerarqua de quien cometa dichos actos.

La presente recomendacin se plante durante el proceso de discusin de un nuevo proyecto de reglamento disciplinario entre la PNC y organizaciones de la sociedad civil aglutinadas en la Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pblica (imasp).
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2. Organismo Judicial El Organismo Judicial, como uno de los tres organismos del Estado, posee tanto fortalezas como debilidades institucionales que deben ser materia de un anlisis ms profundo, para poder formular propuestas especficas para su fortalecimiento. Desde la estructura orgnica de la csj hasta la de los Juzgados de Paz, existen distintos elementos que deben ser analizados para generar propuestas que incidan en la erradicacin de la verticalidad con que hasta hoy se observa la prestacin de uno de los servicios esenciales de la poblacin: la administracin de justicia.

Asimismo, la incoherente regulacin legal de las funciones y competencias de los distintos rganos que integran al Organismo Judicial, fomenta la debilidad del sistema de administracin de justicia, un eslabn ms en la cadena de seguridad que el Estado est obligado a garantizar a sus habitantes. No obstante, la duracin del presente proyecto y la complejidad del anlisis sobre este tipo de elementos, nos motivan, en principio, a recomendar a la sociedad guatemalteca y a los distintos actores polticos del Estado, pero principalmente a los actores polticos del Organismo Judicial, a desarrollar un anlisis ms detenido sobre ste. La experiencia que hemos asumido en este proyecto, principalmente sobre el sector seguridad del Organismo Ejecutivo,37 debe ser reproducida en un futuro proyecto a efecto de analizar detalladamente las debilidades institucionales y formular propuestas polticas que ayuden a superar las mismas.

Incluyendo al Ministerio Pblico, que es una entidad autnoma pero en su nombramiento interviene el presidente de la Repblica.
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No obstante, hemos realizado un anlisis sobre uno de los aspectos puntuales sobre los que debe descansar un Organismo Judicial democrtico: la independencia judicial, de la cual consideramos oportuno pronunciarnos en el siguiente sentido:

La aprobacin de la Ley de la Carrera Judicial mediante el Decreto No. 41-99 constituye un avance importante en el proceso de transformacin del sistema de administracin de justicia, toda vez establece mecanismos democrticos que pretenden hacer operativo el principio de independencia judicial. No obstante, se ha observado que uno de los rganos fundamentales responsables de la carrera judicial an es susceptible de ser mejorado en cuanto a su organizacin. Pese a haberse desconcentrado, en mucho, las funciones de ingreso, permanencia, promocin y disciplina de la csj y en especial de su presidencia, an no puede hablarse de una integracin equilibrada que suponga un verdadero balance entre esta institucin y los restantes jueces.38 As, se observa que en el consejo de la carrera judicial participan el presidente del Organismo Judicial o un magistrado de la csj como suplente y el titular de la Unidad de Recursos Humanos del Organismo Judicial.

Consideramos oportuno formular que para lograr un equilibrio ms democrtico en la organizacin de este rgano fundamental, se considere la reforma al artculo 5 de la ley en mencin, a efecto de sustituir al titular de la unidad de recursos humanos del Organismo Judicial por un representante del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala. Bajo esta integracin ms equilibrada del consejo de la carrera judicial, puede garantizarse de mejor forma la independencia judicial, dado que el ingreso a la carrera ser efectivamente ms democrtico y transparente. Asimismo, consideramos oportuno recomendar una reforma de la Ley de la Carrera Judicial para regular efectivamente otro de los rganos fundamentales de la carrera judicial: la unidad de capacitacin institucional Creemos necesario regular de manera especfica en la ley que el nombramiento del director de dicho ente, que corresponde al consejo de la carrera judicial, se realice mediante un procedimiento por concurso para lo que el consejo se integre por sorteo entre los suplentes de los representantes de jueces y magistrados. El perodo de funciones debera ser similar al perodo de jueces, es decir, de cinco aos, pudiendo ser reelectos. Asimismo, debe regularse en una norma legal el procedimiento por concurso para integrar el cuerpo docente de dicho ente, el cual debe ser sustanciado tambin ante el consejo de la carrera judicial. Esto debe ir amarrado a una poltica de carrera docente, de tal manera que se eliminen los contratos bajo renglones por consultoras (029) y que la sustitucin de un docente est debidamente regulada en la ley. Una recomendacin especfica para la unidad de capacitacin institucional es la especializacin de la formacin de los aspirantes a jueces de acuerdo con la materia que aspiran ejercer; de tal manera que la formacin sea realmente eficiente para el desarrollo de funciones en un rea concreta de la administracin de justicia y no repetir as una formacin de tipo universitaria donde no se logra ninguna especializacin.

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Independientemente de la denominacin que la ley les otorga.

Por ltimo, consideramos oportuno pronunciarnos respecto de un anteproyecto de reformas a la Ley de la Carrera Judicial, al cual tuvo acceso el grupo durante el proceso de discusin del presente tema. Dicho anteproyecto, entre otros puntos propugna por:

La integracin del consejo de la carrera judicial con el presidente del Organismo Judicial, un magistrado de la csj, dos representantes de los magistrados de la Corte de Apelaciones y un representante de los jueces de primera instancia. La integracin de las juntas de disciplina judicial por medio de un presidente y dos vocales nombrados por el consejo de la carrera judicial, en lugar del sorteo que actualmente regula la ley. La exoneracin, del curso para aspirantes a jueces, de los magistrados que hayan ejercido sus funciones como tales durante dos aos continuos. Modificacin de recursos de los terceros interesados y de los jueces contra las resoluciones del proceso disciplinario.

Respecto a estos puntos nos pronunciamos desfavorablemente, dado que este tipo de propuestas lejos de crear un equilibrio ms democrtico en el manejo de la carrera judicial, fomentan el retorno de la centralizacin del poder a la csj, mediante la cooptacin de puestos en el consejo de la carrera judicial. Asimismo, fomentan la jerarquizacin de puestos al reconocerle ms importancia a los magistrados de la csj y a los de la Corte de Apelaciones sobre los jueces de primera instancia. Es ms, jerarquizan a tal extremo que les veda la participacin en el consejo a los jueces de paz. 3. Sistema penitenciario El sistema penitenciario es, quiz, el eslabn ms descuidado del sistema de seguridad y justicia en Guatemala. Se presenta la preocupacin por la situacin actual del sistema penitenciario, la cual no es distinta del contexto planteado desde hace varias dcadas. Si bien es cierto que han habido pequeos avances en el sistema, es evidente que las debilidades de fondo continan y en algunos casos se han agravado, como en lo relativo a la garanta a la vida y la integridad de los reclusos. Se ratifican los planteamientos formulados en el documento Institucionalidad de la seguridad ciudadana respecto a este apartado y, adems, las siguientes recomen daciones:

Al Organismo Legislativo, que apruebe de manera inmediata la Ley Orgnica del Sistema Penitenciario, la cual ha sido ampliamente discutida, analizada y revisada en distintos momentos y por diversos actores de la sociedad guatemalteca.

Al Organismo Legislativo, que se enmiende el error poltico y jurdico cometido mediante la reforma al Cdigo Procesal Penal al prohibir la aplicacin de medidas sustitutivas por determinados delitos, fomentando as el hacinamiento en las crceles. Fortalecer la Escuela de Estudios Penitenciarios con estructura, docentes y presupuesto. Unificar la poltica de fortalecimiento del sistema penitenciario con los esfuerzos que realiza la Escuela de Estudios Penitenciarios, de tal manera que no se diluyan los esfuerzos que en formacin sta ha realizado. Hacer operativo inmediatamente el sistema de comunicacin y registro entre el sistema penitenciario con los restantes rganos del sistema penal. Institucionalizar los programas de readaptacin y reeducacin de los internos, por ejemplo en el rea de educacin y trabajo. Al Ministerio Pblico, que se ejerza de manera directa la persecucin penal a travs de la presencia de sus fiscales en las primeras declaraciones, a efecto de que las mismas se realicen bajo criterios objetivos y tcnicos y no se haga uso de la prisin preventiva de manera irracional. Al Organismo Judicial, por intermedio de los jueces, que no se asuman funciones de persecucin penal al momento de no contar con la presencia de fiscales en las primeras declaraciones, y que se haga una aplicacin jurdica correcta de la institucin de la prisin preventiva para evitar el hacinamiento en las crceles.