Sunteți pe pagina 1din 160

Dana Apostol Tofan

DREPT ADMINISTRATIV

Volumul II

Note de curs

2006

Cuprins Partea I ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE


Capitolul I: Teoria generala a actului administrativ....................................................5 1. Aspecte generale..........................................................................................................5 2. Clarificari terminologice.............................................................................................6 3. Definitia si trasaturile actului administrativ...............................................................7 4. Clasificarea actelor administrative............................................................................11 Capitolul II: Conditiile de valabilitate ale actelor administrative............................. 13 1. Legalitatea si oportunitatea actelor administrative....................................................13 2. Forma si procedura emiterii actelor administrative...................................................14 3. Efectele juridice ale actelor administrative...............................................................18 4. Metodologia elaborarii actelor administrative normative.........................................21 Capitolul III: Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative................23 1. Suspendarea actelor administrative...........................................................................23 2. Revocarea actelor administrative..............................................................................24 3. Anularea si inexistenta actelor administrative...........................................................28 Capitolul IV: Contractele administrative.....................................................................33 1.Evolutia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative.............................33 2. Defin itia si trasaturile contractului administrativ......................................................35 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...............................................36 Teste de autoevaluare...................................................................................................... 39

Partea a II-a DOMENIUL PUBLIC


Capitolul I: Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public..................................45 1. Evolutia doctrinei cu privire la teoria domeniului public..........................................45 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice..................................................................47 3. Doctrina franceza si doctrina germana n materie.....................................................48 Capitolul II: Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislatia romneasca....................................................................50 1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat...................................................50 2. Evolutia legislatiei romnesti n materie...................................................................51
2

Capitolul III: Corelatia proprietate publica domeniu public.53 1. Delimitarea proprietatii publice.................................................................................53 2.Teoriile actuale cu privire la corelatia proprietate publica-domeniu public..............55 3. Regimul juridic aplicabil proprietatii publice...........................................................59 Capitolul IV: Regimul juridic aplicabil domeniului public.......................................61 1. Definitia si trasaturile domeniului public..................................................................61 2.Particularitatile domeniului public.............................................................................63 3. Sfera bunurilor domeniului public si criteriile de domenialitate publica..............65 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administratiei publice locale si Codului civil..66 5. Clasificarea bunurilor domeniului public..69 Capitolul V: Concesiunea domeniului public .....................................70 1. Evolutia institutiei concesiunii si a legislatiei n materie..........................................70 2. Definitia, obiectul si partile contractelor de concesiune...........................................72 3. Procedura concesionarii bunurilor proprietate publica.............................................73 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica.......................74 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica........................75 Teste de autoevaluare.......................................................................................................76

Partea a III-a RASPUNDEREA ADMINISTRATIVA


Capitolul I: Raspunderea administrativ-disciplinara.................................................78 1. Formele raspunderii administrative...........................................................................78 2. Definitia si trasaturile raspunderii administrativ-disciplinare................................... 78 3. Aspecte procedurale privind raspunderea administrativ-disciplinara.......................80 Capitolul II: Raspunderea administrativ-contraventionala.......................................82 1. Evolutia legislatiei n materie si aspecte de drept comparat....................82 2. Definitia si trasaturile contraventiei.........................................................................85 3. Sanctiunile contraventionale....................................................................................89 4. Subiectele raspunderii contraventionale...................................................................94 5. Cauzele care nlatura raspunderea contraventionala............................................96 6. Procedura aplicarii sanctiunilor contraventionale................98 Capitolul III: Raspunderea administrativ-patrimoniala..........................................107 1. Evolutia teoriei cu privire la raspunderea administrativ-patrimoniala...........107 2. Formele raspunderii administrativ-patrimoniale.....................................................109
3

Teste de autoevaluare.....................................................................................................112

Partea a IV-a CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE


Capitolul I: Formele de control asupra administratiei publice...............................114 1. Consideratii generale...............................................................................................114 2. Controlul parlamentar .............................................................................................114 3. Controlul administrativ ...........................................................................................115 4. Controlul administrativ-jurisdictional.....................................................................116

Capitolul II: Aspecte generale privind institutia contenciosului administrativ.....120 1. Consideratii generale...............................................................................................120 2. Aspecte de drept comparat......................................................121 3. Evolutia legislatiei n domeniu................................................................................121 Capitolul III: Conditiile actiunii directe n contencios administrativ.....................126 1. Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ.................................................126 2. Conditia ca actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim.........................131 3. Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica..133 4. Conditia ca procedura prealabila sa fie ndeplinita.134 5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa n termen..136 Capitolul IV: Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ.138 1. Actele administrative exceptate datorita naturii lor138 2. Actele administrative exceptate datorita existentei unui recurs paralel..144 Capitolul V : Aspecte procedurale privind institutia contenciosului administrativ.....148 1. Sesizarea instantei de contencios administrativ......................................................148 2. Judecata n fond si solutiile ce pot fi date...............................................................152 3. Judecata n recurs si exceptia de ilegalitate................................... ..........................155 Teste de autoevaluare.....................................................................................................157 Bibliografie orientativa................................................................................................159

Partea I ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE Capitolul I Teoria generala a actului administrativ
1. Aspecte generale Analiza ntreprinsa n primul volum al lucrarii noastre cu privire la organizarea administratiei publice, este firesc sa fie urmata, dupa cercetarea realizata asupra personalului din administratie, de o prezentare a activitatii autoritatilor administratiei publice. Dintre toate institutiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca forma principala de activitate a autoritatilor administratiei publice, de care ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai putine modificari n doctrina, fata de perioada postbelica. Ca urmare a evolutiei acestei problematici la nivel european, concretizata si n tara noastra ntr-o serie de reglementari viznd transparenta decizionala a administratiei publice, accesul la informatiile de interes public, solutionarea ntr-un termen determinat a petitiilor, aprobarea tacita a autorizatiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative si a jurisprudentei instantelor de contencios administrativ, consideram nsa, ca exista o serie de premise care vor determina n viitor o regndire a teoriei actului administrativ. De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingente cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea sa preocupe nu numai fiecare ramura a dreptului, n parte, ci sa formeze n acelasi timp si obiectul unor ncercari de generalizare, n cadrul teoriei generale a dreptului. n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esentiala care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refera la autoritatea emitenta. Activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza n prezent ca si n trecut prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice si operatiuni materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activitati sunt denumite, generic, mai ales n lucrarile de stiinta administratiei si fapte administrative. Producerea de efecte juridice consta n nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitatii executive, locul central l ocupa actele administrative. n ce priveste sintagma contract administrativ, aceasta preia trasaturi definitorii ale actului de drept administrativ si respectiv, ale actului de drept civil, fara a se identifica nsa, cu nici unul dintre acestea. Esenta fenomenului administrativ statal este data de esenta valorilor pe care le are de nfaptuit, iar, realizarea lor concreta, pna la faptul material, presupune, obiectiv, pe lnga acte juridice si operatiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alta
5

formulare, dar exprimnd n esenta acelasi punct de vedere, n doctrina se sutine ca, activitatea administratiei, ca orice tip de activitate umana, se poate exprima prin doua forme: prin acte si prin fapte. Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale administrative si al contractelor administrative, ca forme juridice ale administratiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate si prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei notiuni. Pe lnga acte juridice, la nivelul autoritatilor administratiei publice mai ntlnim si fapte materiale care nu concretizeaza o vointa juridica, de unele dintre acestea, legea atragnd producerea unor efecte juridice. Ponderea activitatii autoritatilor administratiei publice o reprezinta asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operatiuni administrative sau, dupa caz, a celor materiale. Operatiile tehnico-administrative sunt supuse, ntr-o administratie ce are la baza criterii stiintifice, unui permanent proces de rationalizare si perfectionare, n special, prin introducerea tehnicilor moderne de evidenta si informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operatii de tehnica administrativa, fara a putea fi nsa vreodata nlaturata deplin activitatea omului. Acestea sunt activitati materiale si nu manifestari exprese de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, intervenind de regula, n legatura cu emiterea si executarea actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice. n ce priveste actele cu caracter exclusiv politic, acestea emana de regula, de la autoritatile administratiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaratii de vointa prin care se afirma anumite principii directoare sau se precizeaza atitudinea pe care autoritatile emitente o adopta n conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezinta un caracter proclamativ, eficienta lor avndu-si izvorul n prestigiul si autoritatea morala a autoritatilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poarta denumirea de declaratii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc. Alaturi de normele dreptului intern, de drept constitutional si administrativ, care reglementeaza actele politice ale administratiei publice, un rol important l au pentru actele de politica externa si normele dreptului international public, care, n unele cazuri, reglementeaza unele categorii de acte politice. 2. Clarificari terminologice Sub aspect terminologic, notiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamna a lucra, a face, a actiona. Legislatia, practica si doctrina nu ntrebuinteaza o terminologie unitara pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritatile administratiei publice. ntr-o opinie exprimata n doctrina interbelica, se delimita ntre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdictional si acte administrative cu caracter pregatitor iar n alta se facea distinctie ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte si actele puterii executive n raporturile cu
6

cetatenii, pe de alta parte. La rndul lor, actele puterii executive n raporturile cu cetatenii erau mpartite n doua categorii: acte de autoritate si acte de gestiune. Aceasta clasificare se mentine si n prezent, avnd o semnificatie aparte si n jurisprudenta administrativa, motiv pentru care redam definitiile celor doua categorii de acte, valabile si la ora actuala. Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente, prin care se creau situatii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se urmarea crearea unor situatii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat. Si n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaza actul administrativ tinnd cont de aceasta delimitare. n doctrina postbelica, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precadere notiunile de act administrativ si act de drept administrativ. n timp ce, folosirea notiunii de act administrativ urmareste sa puna accentul pe ideea de activitate, utilizarea notiunii de act de drept administrativ evoca ideea de regim juridic aplicabil. Totodata, n ce priveste regimul actelor administrative au fost identificate doua forme: o forma tipica, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementari speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sanctionator aplicabil contraventiilor n recurs etc. si o forma atipica, care din anumite considerente (circumstante exceptionale, ratiuni politice etc.) nu permite controlul instantelor judecatoresti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementari speciale. De aici, posibilitatea utilizarii notiunilor de act administrativ tipic si act administrativ atipic. 3. Definitia si trasaturile actului administrativ Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice si n secundar si a altor autoritati publice, ce consta ntr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa facuta n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflata n principiu sub controlul instantelor judecatoresti. n doctrina administrativa nu exista unanimitate de opinii n ce priveste numarul, denumirea si continutul trasaturilor actului administrativ. Anumite elemente comune, cu unele diferente nesemnificative de formulare, se regasesc nsa la toti autorii si anume: sunt acte juridice, sunt manifestari unilaterale de vointa, sunt emise n realizarea puterii publice. Sub aspect formal-material au fost identificate urmatoarele trasaturi ale actului administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezinta forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice, este o vointa juridica unilaterala, este emis n realizarea puterii publice si are un regim juridic specific, n centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ. 1. Actul administrativ reprezinta forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice.
7

Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei publice si realizeaza competenta si implicit sarcinile ce le revin. Potrivit unei pozitii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate ale administratiei publice sporeste pe masura ce urcam n ierarhia sistemului organizarii administratiei publice. Astfel, n timp ce, la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, pe masura ce urcam spre vrful organizarii (Presedinte si Guvern) ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. 2. Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala. Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis fara participarea sau consimtamntul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii. Totodata, scopul n vederea caruia aceasta manifestare de vointa a fost facuta, nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea sa-i atribuie efectele urmarite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar sa existe o deplina concordanta ntre vointa, scopul manifestarii de vointa si efectele pe care legea i le recunoaste. Prin identificarea acestei trasaturi se urmareste pe de-o parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, delimitarea lui de operatiunile tehnico-administrative, respectiv de cele tehnico-productive. n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilaterala, l deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice. Actul administrativ apare ca exteriorizarea vointei interne a unei structuri administrative de a produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa, nendoielnica n a schimba ceva din ordinea juridica existenta pna n momentul manifestarii ei. Fata de aceasta trasatura a actului administrativ, n practica administrativa s-au ridicat n timp, unele probleme cum ar fi: a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice Majoritatea actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevazut de lege. Fata de aceasta realitate s-a pus problema de a sti daca acordul de vointa care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natura a nlatura caracterul unilateral al acestuia. n doctrina administrativa s-a sustinut n mod constant ca, n astfel de cazuri, vointa fiecarei persoane nu are relevanta dect n cadrul mecanismului decizional administrativ. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea acestuia, ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza n vederea realizarii competentei organului administrativ, care este una singura.
8

De altfel, numarul de persoane care participa la adoptarea unui act administrativ nu are relevanta pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dupa caz, bi - sau multilateral. E posibil ca actul sa aiba caracter contractual, desi este emis de o singura persoana care reprezinta un organ de conducere unipersonala, cum ar fi de exemplu, primarul. Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic, n final realizndu-se o singura vointa juridica. b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale n aceasta situatie, este vorba despre caracterul unor hotarri comune putndu-se ntlni trei cazuri: acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la acelasi nivel, acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite si acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si unor structuri nestatale. Si fata de aceste tipuri de acte, n doctrina s-a sustinut constant ca, ne aflam n prezenta unui act unilateral si nu a unui act contractual, deoarece acordul de vointa dintre o structura administrativa si alt subiect de drept intervine, ca si n ipoteza anterioara, pentru a realiza o singura vointa juridica. c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabila Aceasta situatie se ntlneste frecvent n practica, autoritatile administratiei publice fiind sesizate n mod obisnuit cu cereri din partea altor subiecte de drept. n acest caz, vom distinge ntre doua mari situatii si anume: atunci cnd cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior si atunci cnd cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv. n primul caz, vor fi puse n discutie conditiile procedurale de emitere a unui act administrativ. n ce priveste aceasta prima ipoteza, n doctrina s-a mai sustinut ca, ntr-o astfel de situatie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobari din partea organului ierarhic superior, n realitate, aflndu-ne n prezenta unor acte administrative complexe. n al doilea caz, cererea prealabila are doar valoarea unei conditii prevazute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis. Spre exemplu, de regula, autorizatiile emise n baza unei cereri prealabile nu creeaza, nu modifica sau sting o situatie juridica individuala, ci tot ceea ce fac este sa atribuie beneficiarului lor o situatie juridica generala, adica un numar de drepturi si obligatii, care sunt dinainte stabilite pe cale generala de lege, existnd nsa si cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situatii juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizatie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare, etc. Fata de evolutia practicii administrative, n doctrina s-a pus problema de a sti care este semnificatia juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci ntrebarea daca ntr-o asemenea situatie actul administrativ mai produce efecte juridice, daca renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de ncetare a producerii de efecte juridice ?
9

Potrivit unei pozitii majoritare se considera ca, renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezenta unei manifestari unilaterale de vointa a organului administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nu este ncorporata n structura actului. n acelasi timp, trebuie mentionat ca, o data ce pozitia beneficiarului actului este adusa la cunostinta organului emitent, acesta are obligatia de a o examina si de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai transanta, se sustine ca, renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte juridice pna n momentul revocarii sale de catre organul emitent. 3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatii administrative ca subiect de drept nvestit cu putere publica. Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trasaturi distincte ale actelor administrative. Obligativitatea actelor administrative, ca trasatura distincta, trebuie nteleasa sub mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitenta atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligatia organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita; actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatie n care trebuie facuta distinctie ntre actele administrative normative si actele administrative individuale. Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pna cnd acesta din urma va emite, la rndul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care avnd o forta juridica superioara, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta timp ct acesta nu l revoca, n conditiile prevazute de lege. Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice, nvestita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si juridica careia i se adreseaza. 4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ emis n principal, de autoritatile administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice. Exista nsa si acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ. n egala masura, exista acte administrative apartinnd altor autoritati publice dect cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni n contencios administrativ, potrivit art.52 din Constitutia republicata.
10

4. Clasificarea actelor administrative n ce priveste clasificarea actelor administrative, n doctrina se regasesc mai multe variante, efect firesc al conceptiilor diferite asupra continutului si sferei actului administrativ, implicit cu privire la administratia publica. Dupa categoria organului de la care emana delimitam: acte care emana de la autoritati ale administratiei publice centrale, acte care emana de la alte autoritati publice dect cele ale administratiei publice centrale, acte care emana de la autoritati de stat n teritoriu, acte care emana de la autoritatile administratiei publice locale, acte care emana de la structuri private, n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate publica (acte administrative prin delegatie) Dupa competenta materiala a autoritatii emitente delimitam: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare generala, apartinnd autoritatilor administratiei publice cu competenta materiala generala, pe de-o parte si acte administrative de specialitate sau acte de administrare speciala, apartinnd autoritatilor administratiei publice cu competenta materiala speciala, pe de alta parte. Dupa competenta teritoriala a autoritatii emitente delimitam: acte administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul tarii, pe de-o parte si acte administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, ce produc efecte n limitele unitatii administrativ-teritoriale, n care functioneaza autoritatile care le emit, pe de alta parte. Dupa gradul de ntindere a efectelor juridice delimitam: acte administrative normative, acte administrative individuale si acte administrative cu caracter intern. Actele administrative normative contin reguli generale si impersonale, asemeni legilor, se adreseaza tuturor, oricine putnd intra sub incidenta lor la un moment dat, spre deosebire de actele administrative individuale care se adreseaza unor persoane fizice sau juridice determinate. n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difera, n sensul ca, unele norme privesc orice persona aflata n tara, indiferent de cetatenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice, alte norme se adreseaza numai cetatenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege si de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplica personalului didactic etc. Importanta distinctiei ntre actele administrative normative si actele administrative individuale, consta n primul rnd, n faptul ca, niciodata actele individuale nu pot ncalca actele normative. Actele administrative cu caracter intern, dupa cum o sugereaza si denumirea sunt cele care se aplica n interiorul unui organ al administratiei publice, producnd efecte doar fata de personalul acestuia, functionari publici sau angajati contractuali. Este vorba n general, despre acte numite regulamente de ordine interioara sau circulare. La rndul lor, dupa continutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se
11

adreseaza, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative si acte cu caracter jurisdictional. n ce priveste actele prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate, eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritatii emitente, n schimb emiterea altora este obligatorie, daca sunt ndeplinite conditiile legii. Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoaste o activitate anterioara a persoanelor n favoarea carora se emit si li se confera un complex de drepturi, n conditiile cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diploma de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare, etc. Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaza prin faptul ca instituie constrngerea administrativa sub forma sanctiunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii. Actele administrative cu caracter jurisdictional reprezinta acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii, litigii aparute la nivelul administratiei active. De asemenea, o delimitare importanta, cu implicatii profunde n practica si n prezent, este cea realizata n doctrina interbelica, dupa natura lor juridica, ntre acte administrative de autoritate si acte administrative de gestiune, la care se adauga si actele administrative jurisdictionale. Interesul distinctiei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n trecut, n primul rnd n competenta instantelor judecatoresti chemate sa judece conflictele legate de acestea precum si n regimul juridic aplicabil. n doctrina actuala, actele administrative de autoritate, calificate si ca acte administrative de putere publica, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publica, n mod unilateral, pe baza si n vederea executarii legii, n scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ. La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz, dar si a domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale. Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaza n trei categorii de acte care au ca obiect: o dispozitie generala, precum actele-reguli, o situatie juridica individuala, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actele-conditie. Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaza regulile de drept generale si impersonale sau se stabilesc situatii juridice de aceeasi natura. Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modifica sau se suprima drepturile sau situatiile juridice individuale si subiective. Actele-conditie sunt actele prin intermediul carora se aplica unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situatie generala legala.

12

Capitolul II Conditiile de valabilitate ale actelor administrative


1. Legalitatea si oportunitatea actelor administrative Prin regim juridic ntelegem ansamblul regulilor de fond si de forma care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere conditiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizata diferit n doctrina n raport cu oportunitatea. Dupa un curent de gndire, fundamentat de specialistii n drept public de la Facultatea de drept a Universitatii din Cluj, legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative alaturi de oportunitate. Potrivit tezei dezvoltata de specialistii n drept public de la Facultatea de drept a Universitatii din Bucuresti, oportunitatea este ea nsasi o conditie de legalitate, fara de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ. ntr-o formulare generica, prin legalitatea actelor administrative ntelegem obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o forta juridica superioara. Oportunitatea se regaseste potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativa occidentala, chiar n puterea discretionara de care dispune administratia, nteleasa ca acea marja de libertate, de apreciere lasata la latitudinea functionarului public de a alege ntre mai multe cai posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Potrivit unei pozitii formulate n doctrina romneasca actuala, litera si spiritul Constitutiei, necesitatea asimilarii institutiilor europene democratice si n practica instantelor de contencios administrativ din tara noastra duc la concluzia ca, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea, judecatorul n contencios administrativ are dreptul sa verifice daca administratia publica nu a actionat abuziv, contrar interesului public, asa cum rezulta acesta din legea pe care se ntemeiaza actul administrativ atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiva, conditia oportunitatii va apare ca un subsistem al conditiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judecator tocmai prin raportare la scopul legii. n ce priveste conditiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de numeroase si variate, fiind de multe ori prevazute expres pentru actul administrativ n cauza sau pentru categoria din care acesta face parte. Vom distinge ntre conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera conditiilor generale de legalitate retinem: a). actul administrativ sa fie emis n conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara; b). actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si n limitele competentei sale;
13

c). actul administrativ sa fie emis n forma si cu procedura prevazute de lege. Din aceasta enumerare, se constata ca, n timp ce prima conditie reprezinta o conditie de fond, de continut, ultimele doua sunt conditii externe sau formale ale actelor administrative. n ce priveste sfera conditiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom ntelege interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul egalitatii ntre scopul legii si spiritul acesteia. n esenta, oportunitatea vizeaza: momentul n care se adopta actul administrativ, locul si conditiile concrete n care urmeaza sa se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vietii si interesul public. n ce priveste prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative cu forta juridica superioara este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice. Importanta acordata principiului legalitatii si, n primul rnd, suprematiei Constitutiei, este demonstrata si de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constitutia republicata. n principal, se pune problema conformitatii actului administrativ cu ipoteza, dispozitia si sanctiunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care urmeaza sa le aplice. n plus, se mai precizeaza, n stabilirea conformitatii continutului actelor administrative cu legea si alte acte normative trebuie avuta n vedere si forta juridica diferita de care se bucura categoriile de acte normative, aceasta fiind determinata, n principiu, de locul pe care autoritatea emitenta l ocupa n sistemul organelor administratiei publice. Conditia emiterii actului administrativ de autoritatea competenta si n limitele competentei sale este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura, n nume propriu si n realizarea puterii publice, o anumita activitate de catre autoritatea respectiva. Depasirea limitelor competentei, n emiterea unui act administrativ are drept consecinte, excesul de putere, nteles ca depasirea limitelor dreptului de apreciere apartinnd autoritatilor administratiei publice, autoritatilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor. 2. Forma si procedura emiterii actelor administrative Actului administrativ i se aplica o forma specifica ntelegndu-se att aspectul exterior ct si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorita caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele si cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale n vigoare prevaznd obligativitatea publicarii lor.
14

Actele administrative individuale sunt elaborate de regula, n forma scrisa, cu unele exceptii cnd ele pot mbraca si forma orala n conditiile prevazute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai usoara sanctiune contraventionala, se aplica si oral, potrivit art.7 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Astfel, conform acestei dispozitii legale, avertismentul consta n atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savrsite, nsotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale. n ce ne priveste consideram ca, actele administrative, fara distinctie, indiferent ca sunt acte normative sau individuale ar trebui sa fie emise n mod obligatoriu n forma scrisa. Utilitatea formei scrise a fost argumentata din mai multe puncte de vedere si anume: pentru a i se putea cunoaste exact continutul; pentru a putea fi executat ntocmai de catre toti cei ce intra sub incidenta efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada; pentru a se putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat si, n sfrsit, pentru a se putea realiza rolul sau educativ. Aceasta ultima idee a rolului educativ al actului trebuie ntarita cu ideea motivarii actului si a transparentei administratiei publice, elemente ale dreptului la informatie prevazut de art.31 din Constitutie. De altfel, o parte tot mai consistenta a legislatiei occidentale a consacrat un principiu n larga masura evocat de doctrina si jurisprudenta, legat de conditiile de forma exterioara, si anume principiul motivarii actelor administrative. n legatura cu forma actelor administrative, se distinge ntre doua categorii. O prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara mai importante, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea de la care emana; antetul autoritatii; data emiterii; data la care ar urma sa intre n vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (pentru actele normative) sau comunicarii (pentru actele individuale); sigiliul (stampila) institutiei emitente; semnatura conducatorului institutiei emitente, numarul sub care a fost adoptat sau emis, etc. O a doua categorie de cerinte o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importanta mai redusa, nerespectarea lor neducnd automat la sanctiunea nulitatii, cum ar fi cerintele ca actul sa fie redactat n termeni simpli, precisi si clari, sa ntrebuinteze termenii tehnici strict necesari, etc. n ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de conditii, alteori ea consta ntr-un complex de formalitati. n raport de momentul emiterii actului administrativ conditiile procedurale se pot delimita n trei categorii: anterioare, concomitente si ulterioare emiterii actului. Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activitati care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producator de efecte juridice.
15

Dintre operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n expertize, referate, studii, date statistice, sesizari, propuneri, anchete, procese-verbale, dari de seama, dezbateri publice, rapoarte etc, probleme teoretice si practice ridica avizele si acordul prealabil. Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a administratiei publice ntr-o problema sau mai multe pentru a se informa si a decide n cunostinta de cauza. Avizul poate fi facultativ (organul care urmareste sa emita un act este liber sa-l ceara iar n cazul n care l a cerut i se conformeaza sau nu, dupa cum considera de cuviinta), consultativ (organul emitent este obligat sa ceara avizul, dar nu este obligat sa-l respecte) si conform (trebuie obligatoriu cerut de catre organul emitent iar continutul sau trebuie obligatoriu respectat). Avizele pot proveni de la o structura interna a autoritatii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alta autoritate dect cea care urmeaza sa emita actul juridic (avize externe). Ca esenta, avizele reprezinta tot manifestari uniltaterale de vointa care conditioneaza sau dupa caz, fundamenteaza manifestarea de vointa a organului emitent. Avizele nu produc nsa efecte juridice prin ele nsele, desi fara ele atunci cnd sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile. La rndul sau, acordul, care exprima consimtamntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului. Acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna n executare, nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar n cazul actiunii n anulare, n litigiu va trebui sa figureze ca prt att organul emitent ct si cel care si-a dat acordul. Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practica si analizate n doctrina sunt: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele doua operatiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din administratia publica cum sunt: Guvernul, consiliile locale si consiliile judetene si nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc. Prin cvorum se ntelege numarul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru ca hotarrea sa fie valabila si obligatorie. Att cvorumul cerut pentru ca o sedinta sa se desfasoare legal ct si majoritatea ceruta de lege pentru ca un act sa fie legal adoptat se exprima printr-o majoritate ce poate fi: relativa, absoluta si calificata. Majoritatea relativa reprezinta majoritatea celor prezenti, majoritatea absoluta reprezinta majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificata
16

reprezinta o majoritate mai mare dect cea absoluta, de regula, doua treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial. La aceste doua conditii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adauga si conditia semnarii si respectiv, a contrasemnarii (doar n cazul celor normative) actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonala ct si de organele de conducere colegiala. Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnarii si, n unele cazuri a contrasemnarii actelor administrative emise. Dupa semnare, actul administrativ trebuie sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine si sa fie mentionata ziua, luna si anul, adica sa fie datat. n ce priveste motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdictionale, se apreciaza n doctrina actuala, ar fi benefica, constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Astfel, daca anterior adoptarii Constitutiei din 1991, motivarea era privita doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdictionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaza ca ideea motivarii oricarui act administrativ rezulta implicit din dispozitiile Constitutiei, cel putin din dreptul la informatie consacrat n art. 31, reprezentnd o obligatie corelativa a autoritatilor administratiei publice. Mai mult dect att, dupa cum n doctrina recenta se subliniaza, n ultimul timp, o serie de acte normative prevad chiar obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale. Spre exemplu, Ordonanta Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor prevede expres obligatia de a indica n raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate iar Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului. n ce priveste conditiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea si ratificarea. Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiasi categorii. Comunicarea reprezinta operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual l aduce la cunostinta celui caruia actul i se adreseaza. n unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunica direct celor interesati. Publicarea reprezinta operatiunea prin care un act administrativ ce contine reguli generale si impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa. Desi publicarea caracterizeaza toate actele administrative normative, uneori n practica se publica chiar si acte individuale datorita imposibilitatii comunicarii acestor
17

acte catre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reusiti la un concurs, listele electorale etc. Aprobarea este de regula privita ca o manifestare de vointa a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Pe lnga aceasta aprobare propriu-zisa, doctrina a retinut si asa-numitele aprobari substitutive, adica aprobarile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior actioneaza ntr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superior, situatie n care se considera ca efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. n urma cu 3 ani, a fost adoptata o interesanta dar controversata reglementare privind aprobarea tacita, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 486/2003. Prevederile acestui act normativ se aplica tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute, la care Guvernul, prin hotarre, mai poate adauga si altele, la propunerea motivata a fiecarei autoritati a administratiei publice interesate. Prin autorizatie se ntelege actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente prin care se permite solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n notiunea de autorizatie sunt incluse si avizele, licentele, permisele, aprobarile sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizarii. O asemenea formulare a fost criticata de doctrina, constatndu-se pe deplin ntemeiat ca sunt asimilate autorizatiilor, care n mod evident sunt acte administrative producatoare de efecte juridice, o serie de operatiuni administrative neproducatoare de efecte juridice prin ele nsele, fara nici o distinctie. Prin procedura aprobarii tacite se ntelege procedura prin care autorizatia este considerata acordata daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului n termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii. Prin legea de aprobare a ordonantei, textul initial a fost completat n sensul ca, raspunsul negativ al autoritatii administratiei publice competente, n termenul prevazut de lege, nu echivaleaza cu aprobarea tacita. De aici rezulta ca, legiuitorul a urmarit sa considere tacerea administratiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a neraspunderii administratiei publice solicitantului unei autorizatii. 3. Efectele juridice ale actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adica n vederea crearii, modificarii sau stingerii (ncetarii) anumitor raporturi juridice.
18

Pentru fundamentarea fortei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplica, se prezuma ca acesta a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si de forma prevazute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de doua feluri: prezumtie relativa de legalitate si prezumtie absoluta de legalitate. Prezumtia de legalitate este relativa, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vatamati n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instantele judecatoresti sa cerceteze legalitatea lor. Prezumtia relativa de legalitate poate fi, deci, rasturnata, dovedindu-se cu probe ca actul administrativ este ilegal. n mod cu totul exceptional, exista si o prezumtie absoluta de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combatuta, nefiind deci posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. Prezumtia de legalitate este asociata cu alte doua prezumtii si anume: prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate. Prin prezumtia de autenticitate se ntelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioara. Prin prezumtia de veridicitate se ntelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului. Forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care l ocupa organul emitent n sistemul organizarii administratiei publice precum si de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o forta juridica diferita ntre ele nsele, n concordanta cu principiul ierarhiei actelor normative. Distinct de forta lor juridica, care reprezinta puterea cu care actele produc efecte, adica sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o forma scrisa beneficiaza si de o forta probanta, ce reprezinta puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin act. Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice emise n realizarea puterii publice se caracterizeaza n ceea ce priveste regimul juridic aplicabil prin regula executarii din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat si produce efectele pe care le-a urmarit autoritatea administrativa prin emiterea lui. n ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative, trebuie facuta distinctie ntre obligatia de executare, pe de-o parte si obligatia de respectare sau opozabilitate, pe de alta parte. Obligatia de executare nu constituie n general o obligatie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refera actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligatia de executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intra n conditiile prevazute de ipoteza cuprinsa n normele sale, aceasta obligatie fiind n general, continua. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act.
19

Obligatia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel ca se ntinde si la alte subiecte dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligatia ce rezulta din act nu este executata de buna voie, cel ndreptatit poate cere interventia fortei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fara a mai fi necesara nvestirea actului cu titlu executor. n ce priveste momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intra n vigoare, n doctrina s-a fundamentat teza potrivit careia, acesta este considerat momentul publicarii pentru actele administrative normative si momentul comunicarii pentru actele administrative individuale. ntr-o formulare mai cuprinzatoare, actele juridice, deci si administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunostinta celor carora li se adreseaza. Acestora nu li se poate pretinde o anumita conduita daca nu au cunoscut continutul actului care prescrie o actiune sau o inactiune a subiectelor de drept. Din modul n care aceasta regula este nteleasa si aplicata decurg o serie de consecinte juridice n ce priveste obligatia de executare. Precizarea constitutionala actuala introdusa prin legea de revizuire potrivit careia, legea intra n vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta n textul ei, corespunzator art.78 a nascut vii controverse privitoare la momentul intrarii n vigoare a tuturor actelor administrative normative. Potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative modificata prin Legea nr. 189/2004 si republicata ulterior, termenul de 3 zile se calculeaza pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicarii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I si expira la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodata se prevede expres ca, momentul intrarii n vigoare a hotarrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritatilor administrative autonome precum si a ordinelor, instructiunilor si a altor acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate este cel al publicarii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, daca n cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare sa se produca la data publicarii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie sa se prevada ca ele intra n vigoare la o data ulterioara stabilita prin text. n spiritul art. 78 din Constitutia republicata, legile si ordonantele adoptate de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intra n vigoare la 3 zile de la data publicarii iar n spiritul art. 115 alin. (5) din Constitutia republicata, ordonantele de urgenta intra n vigoare de la data publicarii, sub conditia depunerii lor prealabile la Camera competenta sa fie sesizata, conform art. 11 din Legea nr. 24/2000. Potrivit art. 81 din aceeasi lege, n vederea intrarii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritatile administratiei publice locale se aduc la cunostinta publica, n conditiile Legii nr. 215/2001, prin afisare n locuri autorizate si prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active si nu retroactive.
20

De la aceasta regula exista si unele exceptii cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adica acele acte care constata existenta sau ntinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistenta lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrarii n vigoare a actului desfiintat sau de la data emiterii actului de desfiintare; actele administrative normative interpretative care emana de la aceeasi autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioara si care au efect retroactiv de la data aplicarii actului interpretat; actele administrative jurisdictionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii actului. De la regula intrarii in vigoare a actelor administrative mai sus evocata, fac exceptie evident si actele administrative ce ncep sa produca efecte juridice la o data ulterioara comunicarii sau dupa caz, publicarii. 4. Metodologia elaborarii actelor administrative normative Problematica intrarii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstractie de metodologia elaborarii acestora, fiind o consecinta fireasca a aplicarii unor norme de tehnica legislativa, prin care se urmareste asigurarea sistematizarii, unificarii si coordonarii legislatiei precum si continutul si forma juridica a fiecarui act normativ. Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de catre Guvern si a propunerilor legislative apartinnd deputatilor, senatorilor sau cetatenilor, n cadrul exercitarii dreptului la initiativa legislativa, la elaborarea si adoptarea ordonantelor si hotarrilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale celorlalte autoritati cu asemenea atributii. n plus, potrivit art. 3 alin. (2) din aceeasi lege, normele de tehnica legislativa se aplica n mod corespunzator, si la elaborarea si adoptarea proiectelor de ordine, instructiuni si de alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate, precum si la elaborarea si adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritatile administratiei publice locale. n ce priveste specificul elaborarii si adoptarii hotarrilor Guvernului, acesta rezida n respectarea, n plus, fata de cele aratate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a unor ordonante si a unor hotarri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Totodata, potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000, actele normative se elaboreaza n functie de ierarhia lor, de categoria acestora si de autoritatea publica competenta sa le adopte. Categoriile de acte normative si normele de competenta privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constitutia Romniei, republicata, si prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonantelor sau a hotarrilor Guvernului se emit n limitele si potrivit normelor care le ordona.
21

Textul legislativ trebuie sa fie formulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultati sintactice si pasaje obscure sau echivoce, sa nu contina termeni cu ncarcatura afectiva, iar forma si estetica exprimarii nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozitiilor. Totodata, Legea nr. 24/2000 contine dispozitii speciale privind integrarea proiectului n ansamblul legislatiei, unicitatea reglementarii n materie precum si evitarea paralelismelor. Prevederi speciale sunt consacrate motivarii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru ordonante si hotarri ale Guvernului si respectiv, referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi si notele de fundamentare pentru ordonante si hotarri ale Guvernului trebuie sa se publice mpreuna cu actul normativ n cauza n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau sa se prezinte pe Internet de catre autoritatea emitenta. n sfrsit, actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local, n limitele stabilite prin Constitutie si prin lege si numai n domeniile n care acestea au atributii legale. Daca toate aceste precizari la care se pot adauga si altele se constituie ntr-o veritabila codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce priveste actele administrative individuale, exista doar dispozitii disparate n unele acte normative, ce ar trebui unificate. n ce priveste ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie facuta distinctie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind si izvoare ale dreptului si actele administrative individuale care se prezinta n principiu ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept administrativ dar si la alte categorii de raporturi. n ce priveste efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate si de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adoptia este supusa unui regim juridic mixt, de drept administrativ si de dreptul familiei. Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative pot sa nceteze fie ca urmare a interventiei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevazute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative. Astfel, n ce priveste ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pna n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regula se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioara sau de instantele judecatoresti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. Totodata, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligatia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligatie prin ndeplinirea ei. Este necesar, totusi, ca aceasta ncetare sa fie prevazuta n mod expres: de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege sau de o hotarre judecatoreasca.

22

Capitolul III Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative


1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezinta operatia de ntrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garantie a asigurarii legalitatii, ce intervine nsa n cazuri de exceptie, n situatii limita. Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnica a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamna ca actul era n vigoare) fie amnarea temporara a producerii de efecte juridice. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesara n mai multe situatii cum ar fi: contestarea legalitatii de catre un cetatean, o organizatie nestatala sau o autoritate publica; schimbarea conditiilor de fapt dupa emiterea actului cu implicatii asupra oportunitatii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanctiuni persoanei fizice care a savrsit o abatere administrativa, clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regula a regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocarii. Astfel, suspendarea se deosebeste de revocare sub mai multe aspecte: n primul rnd, revocarea apare ca o regula, n timp ce suspendarea reprezinta o operatie exceptionala. n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exista certitudinea ca actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitatii, pe cnd suspendarea intervine cnd exista un dubiu n privinta legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii. n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiva a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determina doar ncetarea temporara a acestor efecte. Fata de aceasta pozitie traditionala din doctrina administrativa, n realitate, analiza evolutiei practicii administrative si a jurisprudentei administrative din ultimii ani demonstreaza faptul ca, n timp ce situatiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul actiunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o data cu introducerea actiunii de anulare a actului administrativ vatamator introduce si o cerere de suspendare n conditiile stabilite de legea contenciosului administrativ. Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmatoarele situatii: a). de drept: n baza unei dispozitii legale sau chiar constitutionale; b). n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; c). n baza hotarrii de retractare vremelnica de catre organul emitent; d). n baza unei hotarri judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului Public. n esenta, suspendarea poate fi dispusa prin act juridic dar poate fi si opera legiuitorului, ope legis.
23

n ce priveste prima situatie de suspendare, vom retine n primul rnd, prevederea art. 123 alin. (5) din Constitutia republicata, potrivit careia, introducerea actiunii prefectului n instanta de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, n cazul n care considera actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofera Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor care stabileste expres ca, plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii atrage suspendarea executarii actului de sanctionare. De asemenea, Legea nr. 554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, consacra n raport cu vechea lege, o reglementare mai ampla institutiei suspendarii executarii actului atacat, prevaznd expres ca cererea de suspendare poate sa intervina o data cu declansarea procedurii prealabile, pna la pronuntarea instantei de fond, ea urmnd sa fie rezolvata de urgenta, cu citarea partilor, iar ncheierea sau dupa caz, sentinta prin care se pronunta suspendarea fiind executorie de drept si putnd fi atacata cu recurs n termen de 5 zile de la pronuntare. n plus, mai precizeaza legiuitorul organic, cnd n cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta nationala, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. O dispozitie expresa este consacrata situatiei n care solicitarea suspendarii executarii actului administrativ unilateral este ceruta de reclamant prin actiunea principala. Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara pot suspenda actele administrative emise daca exista dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de detinere si executare a pedepselor. Spre deosebire de anularea si revocarea actelor administrative care, dupa cum vom vedea, opereaza n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situatia n care exista ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Prin urmare, efectele suspendarii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitatii lui. 2. Revocarea actelor administrative n ce priveste revocarea, aceasta reprezinta operatia juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinteaza acel act. Cnd este pronuntata de organul emitent, revocarea mai este numita si retractare. Pe aceeasi linie de idei, revocarea este privita ca operatiunea juridica ce poate consta n doua forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiintarea actului se face de autoritatea emitenta si revocarea propriu-zisa, atunci cnd desfiintarea actului se face
24

de catre autoritatea ierarhic superioara celei emitente. Evident, n aceasta din urma situatie, este necesar sa existe o astfel de autoritate ierarhic superioara, avnd n vedere actuala organizare a administratiei publice, caracterizata mai degraba prin lipsa de subordonare ntre autoritati. Revocarea reprezinta deci, un caz particular al nulitatii dar n acelasi timp, si o regula, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezulta att din art. 21, ct si din art. 52 din Constitutia republicata, precum si din dispozitiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 care mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr. 29/1990. Astfel potrivit art. 7 alin. (1) din actuala lege a contenciosului administrativ, nainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, cel vatamat ntr-un drept al sau sau un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egala masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista. Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Structura organizationala a administratiei publice se bazeaza pe anumite reguli, ntre care si subordonarea ierarhic administrativa. Vom ntelege astfel, revocarea actelor administrative ca fiind o regula, un principiu al structurii functionale a administratiei publice. Principiul revocarii actelor administrative a devenit o constanta a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toti specialistii, recunoscut de practicienii din administratia publica dar neprevazut expres n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actuala a fost subliniata necesitatea consacrarii sale n viitorul Cod de procedura administrativa, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice si ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativa si judecatoreasca. Desi aparent simpla, revocarea ridica unele probleme speciale, cum ar fi cea a situatiei efectelor juridice deja produse pna atunci precum si cea a consecintelor juridice ale efectelor produse n raport de cauzele care au determinat-o. n ce priveste conditiile n care trebuie dispusa revocarea, vom retine ca, aceasta trebuie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere si cu admiterea posibilitatii unei actiuni n instanta de contencios administrativ. Ea trebuie motivata. De la aceasta regula, pot apare exceptii, n cazul n care, dupa ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd sa respecte noile norme procedurale. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a conditiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitenta a unui act administrativ poate nu doar sa-l revoce dar si sa-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi facuta de autoritatea emitenta dar
25

si de alte autoritati publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioara sau instanta judecatoreasca competenta, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni trebuie facuta distinctie dupa cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regula de catre autoritatea emitenta, dar n conditiile legii si de catre instanta competenta. Modificarea de catre instanta competenta intervine n aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit careia, instanta solutionnd actiunea, poate, dupa caz, sa anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ. Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitenta, iar n secundar, de autoritatea administrativa ierarhic superioara precum si, n conditiile legii, de instantele judecatoresti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiasi dispozitii din Legea contenciosului administrativ. La modificarea actelor administrative individuale, trebuie sa se tina seama nsa, de principiul drepturilor cstigate, astfel nct, dupa modificare, sa nu se creeze o situatie mai rea celui caruia actul i se adreseaza. Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Actele administrative normative sunt ntotdeauna si oricnd revocabile. Actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmatoarele categorii de exceptii: a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii; b). actele administrative cu caracter jurisdictional; c). actele administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ; d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e). actele administrative care au dat nastere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f). actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile; g). actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii; h). actele administrative care au fost executate material. Deoarece prima categorie se subntelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetarii altor institutii cu care au directa legatura, ne ocupam n continuare de ultimele patru exceptii, cu precizarea ca acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din vointa legiuitorului. Exceptarea actelor administrative care au dat nastere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii. n doctrina au fost identificate doua ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular si o institutie publica si a doua, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act
26

administrativ prealabil ntre doua autoritati ale administratiei publice sau ntre o astfel de autoritate si o institutie publica. n prima ipoteza, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judecatoreasca, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipoteza, principiul irevocabilitatii opereaza numai daca autoritatile administratiei publice, respectiv autoritatea administrativa si institutia publica nu sunt subordonate aceleiasi autoritati administrative ierarhic superioare. n ce priveste nsa prima ipoteza, n doctrina exista si o analiza mai nuantata, potrivit careia n unele situatii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situatii se va face de la caz la caz, n concret, tinndu-se cont de litera si spiritul legii. O asemenea pozitie porneste de la premisa ca, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administratiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munca, etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a partilor contractante este subordonata capacitatii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt, problema prioritatii ntre cele doua exigente: siguranta persoanelor particulare n viata juridica, si implicit n raporturile nascute pe baza unui act administrativ si interesul public pe care l are de aparat administratia publica. Admitnd prioritatea administrativului, trebuie sa admitem si dreptul particularului de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare. Aceasta categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitatii se impune a fi regndita n raport cu noua prevedere a actualei reglementari n domeniul contenciosului administrativ, care stabileste posibilitatea autoritatii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instantei constatarea nulitatii acestuia, n situatia n care actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil si a produs efecte juridice, situatie n care, n cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse. O alta exceptie de la exceptie o reprezinta si actele administrative de numire n functii publice din administratia centrala. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actul administrativ fiind n aceasta situatie un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsusi. Actul administrativ nu poate fi desfiintat dect o data cu contractul si pe caile prevazute de lege n acest scop, nu nsa si printr-o revocare din partea organului administratiei publice. Sunt situatiile n care contractul civil preexista legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul administrativ al organului ce trebuie sa emita actul. Actele administrative care au dat nastere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dupa cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil. n prima categorie
27

intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de absolvire a unor in stitutii de nvatamnt superior etc. Savrsirea unor operatii de fraudare a legii de catre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage nsa, n mod evident, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocarii sale. n cazul drepturilor subiective civile, legea a nteles sa le ocroteasca n mod special, exceptnd actul administrativ ce sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiintarea lor nu va putea sterge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizatii de construire dupa ridicarea cladirii, nu ar mai avea nici o valoare. n legatura cu revocarea autorizatiilor, trebuie facuta distinctie ntre autorizatiile impuse de lege, care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat daca sunt ndeplinite conditiile cerute de lege si autorizatiile libere, care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice nu are obligatia de a le elibera, ci poate sa aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizatii evocata se bucura de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competenta are obligatia de a le elibera daca cel interesat ntruneste conditiile cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezinta un caracter precar si revocabil tocmai datorita dreptului de apreciere de care beneficiaza autoritatea emitenta, beneficiarul unei asemenea autorizatii asumndu-si riscul unor pagube n momentul solicitarii autorizatiei (spre exemplu, autorizatia de exercitare a unei meserii). Totodata irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitatii nu mai poate fi invocata daca ne aflam n prezenta unor acte inexistente, adica a unor acte care nu au avut nici un moment aparenta de legalitate. 3. Anularea si inexistenta actelor administrative Principiul legalitatii, principiu fundamental aplicabil administratiei publice impune stricta respectare a dispozitiilor constitutionale, legale si a tuturor actelor normative cu forta juridica superioara, de catre autoritatile administratiei publice. n dreptul administrativ, ramura a dreptului public, problema nulitatii actelor pe care le adopta sau le emit autoritatile administratiei publice si conducatorii acestora se pune oarecum n alti termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorita existentei mai multor categorii de interese si anume: interesul general, statal, interesul local, al judetelor, oraselor si comunelor precum si interesul individual, adica interesul administratiilor.

28

Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fata de anumite persoane. Astfel, ncalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea activitatii ilegale, n concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistenta sa. Anularea unui act juridic este definita de regula ca reprezentnd operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, ncetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre acesta. n doctrina interbelica s-a conturat o teorie a nulitatilor, nuantata, bazata pe gravitatea ilegalitatilor dar si pe diferitele interese aflate n joc. Fata de preocuparile specialistilor n drept civil si respectiv, n teoria generala a dreptului viznd problema nulitatii, n doctrina postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele aspecte: a). posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative; b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii; c). posibilitatea admiterii teoriei inexistentei; d). raportul dintre nulitate si revocare. n ce priveste prima problema, raspunsul a fost de regula favorabil, considerndu-se ca nulitatea poate fi absoluta sau relativa n functie de interesul ocrotit de norma ncalcata prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate. n ce priveste teoria anulabilitatii, n raport de gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrativ, n doctrina postbelica, un autor a sustinut ca sunt nule acele acte care nu ntrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si respectiv, anulabile, actele ce contin ncalcari de mica nsemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor, si care fara a nceta sa fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativa sau judecatoreasca. Au fost nsa si autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativa. n prezent, anulabilitatea este definita ca reprezentnd acea forma a nulitatii actelor administrative care se aplica, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia. n ce priveste teoria inexistentei, aceasta a fost n mod constant sustinuta de doctrina interbelica si cea postbelica, fiind pe deplin mentinuta si n doctrina actuala. O problema analizata n doctrina recenta priveste raspunsul la ntrebarea daca inexistenta actului administrativ reprezinta un grad de nulitate sau un alt tip de sanctiune a actului administrativ. n privinta raportului dintre nulitate si revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc distinct, ca o institutie de sine statatoare. Legat de distinctia dintre nulitatea n dreptul civil si nulitatea n dreptul administrativ, un autor identifica o serie de deosebiri si anume: n primul rnd, nulitatea n dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate (autorul se refera la teza fundamentata de Scoala
29

de drept public de la Bucuresti, evocata mai devreme subl. ns.), n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenata n general, de ncalcarea legii. n al doilea rnd, n dreptul administrativ, nulitatea deriva din ncalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale exprese n acest sens, cum este regula n dreptul civil. n sfrsit, n cazul distinctiei dintre nulitatile totale si nulitatile partiale exista unele diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, n cazul actelor administrative normative, nulitatea partiala se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. n ipoteza actelor administrative individuale este mai greu sa se faca o distinctie att de neta ntre nulitatea totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect, motiv pentru care, de regula, nulitatea nu poate fi dect totala. Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate. n plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular. Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea acestora nu au toate o valoare egala. Astfel, este firesc sa apreciem ca, nerespectarea unei reguli de fond are o importanta mai mare dect nerespectarea unei reguli de forma, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate dupa cum ele vizeaza conditii de fond (stabilite prin norme de drept administrativ material) sau conditii de forma (stabilite prin norme de drept administrativ procesual). Prin urmare, de regula, nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar nerespectarea unor conditii de forma va determina nulitatea relativa a acestuia. Pot exista nsa domenii n care nerespectarea unei conditii de forma are o importanta mai mare dect nerespectarea unei conditii de fond. Spre exemplu, art. 16 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor enumera o serie de mentiuni pe care procesul-verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda, n mod obligatoriu. Mai mult, n art. 17 sunt indicate mentiunile a caror lipsa se prevede expres ca va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatata si din oficiu. Este vorba despre mentiunile privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului (iar n cazul persoanei juridice: denumirea si sediul acesteia), fapta savrsita si data comiterii precum si semnatura agentului constatator. Prin urmare, n cazul lipsei acestor mentiuni ne vom referi la nulitatea absoluta a procesului verbal, n vreme ce necompletarea altor mentiuni din cele prevazute n art. 16 din Ordonanta va atrage doar nulitatea relativa, ele putnd fi acoperite de organul competent a solutiona plngerea. Dispozitia continuta n O.G. nr. 2/2001 mai sus enuntata, obliga la nuantarea nulitatii n dreptul administrativ si fundamentarea unei forme agravante a nulitatii si
30

respectiv, unei forme mai usoare, chiar si atunci cnd este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural. Sunt aspecte care ndreptatesc sa se sustina att o teorie a delimitarii nulitatii n absoluta si relativa, ct si o teorie a divizarii ei n nulitate si anulabilitate. Nulitatea absoluta intervine cnd se ncalca o conditie de legalitate de mare importanta, stabilita n concret, n functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ n discutie. Anulabilitatea (nulitatea relativa) intervine pentru nerespectarea unei conditii de legalitate de mica importanta. n lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedura administrativa) suntem de parere ca o distinctie a nulitatii actelor administrative n nulitate absoluta si anulabilitate nu se poate face dect pentru acele materii n care exista precizari exprese ale legii (cum ar fi art. 17 din O.G. nr. 2/2001). Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are nici o relevanta practica, putnd fi sustinuta si teoria unicitatii nulitatii. Pe aceeasi linie de idei, n doctrina s-a mai aratat ca, nulitatile iau, n general, aspectul nulitatilor absolute deoarece si gaseste aplicarea principiul sesizarii din oficiu si anularea poate fi hotarta oricnd, nici un termen de prescriptie nu limiteaza controlul legalitatii exercitat de autoritatea administrativa emitenta si cea ierarhic superioara. n doctrina mai recenta, un autor are o pozitie mai nuantata, apreciind ca, o distinctie mai clara ntre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta si n dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricarei persoane interesate sa ceara constatarea nulitatii actelor administrative prin care se ncalca normele legale imperative si implicit interesul public. Aceasta pozitie este argumentata ntr-un studiu distinct cu solutii din practica judecatoreasca bazate pe texte legale existente, autorul considernd ca aceasta distinctie mai clara ntre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta cel putin sub aspectul cauzelor care determina cele doua tipuri de nulitati si al persoanelor ndreptatite sa le evoce n fata instantelor. O alta problema n materia nulitatii actelor administrative, deja enuntata, porneste de dispozitia Legii contenciosului administrativ, potrivit careia instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrativ. n ce priveste anularea partiala a unui act administrativ, n doctrina se sustine ca, aceasta este n principiu posibila, dar numai daca partea din act care a fost anulata nu are o legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act, care pot avea o existenta de sine statatoare si se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar si n lipsa dispozitiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie sa ia masura anularii totale a actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres. Alta este situatia n cazul n care actul administrativ nu prezinta nici macar umbra unei aparente de legalitate, el aparnd n mod manifest ca ilegal, caz n care ne referim la inexistenta acestuia.
31

Teoria actelor juridice inexistente a aparut n doctrina juridica franceza, n a doua jumatate a secolului al XIX-lea, n legatura cu actele de stare civila, n special cu cele de casatorie. Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumtie de legalitate, sunt lovite de vicii att de vizibile, nct nimeni nu le poate atribui nici macar un moment caracterul de acte juridice obligatorii. n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, ncalcarea legii fiind att de evidenta nct oricine o poate sesiza. Cu alte cuvinte, viciul ilegalitatii afecteaza n asa masura actul nct acesta este lipsit de prezumtia de legalitate ab initio, astfel nct se poate considera ca actul nici nu a luat fiinta. Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse ntr-un astfel de act, mai mult, punerea n executare a actului inexistent de catre organele administratiei publice apare ca o cale de fapt (si nu de drept) care atrage raspunderea administratiei publice, respectiv a functionarilor pentru pagubele cauzate. S-ar parea, la prima vedere, ca notiunea de inexistenta sugereaza lipsa oricarui efect juridic. Limitele prezumtiei de legalitate nu pot fi stabilite n mod abstract, ci n functie de situatia de fapt, n fiecare caz n parte. Ca regula a regimului juridic al inexistentei actelor administrative trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apara n fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei. Corespunzator acestui drept, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor respective de a constata, utiliznd prerogativele de putere publica de care dispun, inexistenta actului administrativ. n doctrina franceza, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de drept, inexistenta fiind calificata a fi mai grava dect nulitatea absoluta iar n jurisprudenta Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind actul cu efecte nule sau actul nul si neavenit. n dreptul administrativ, ratiunea introducerii sanctiunii inexistentei prezinta, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. ntr-adevar, n baza prezumtiei de legalitate, ce caracterizeaza actele administrative, acestea sunt executorii de drept producnd efecte pna n momentul desfiintarii lor. n cazul inexistentei, prin simpla ei constatare, facuta de orice subiect interesat, prezumtia este nlaturata fara o procedura deosebita, actul neavnd nici macar aparenta de legalitate si fiind lipsit de caracterul executoriu. La ora actuala, inexistenta a devenit chiar o institutie de ordin constitutional daca avem n vedere dispozitiile art. 100 alin. (1) referitoare la decretele Presedintelui, considerate inexistente n cazul nepublicarii si respectiv, ale art. 108 alin. (4) referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicarii, cu exceptia hotarrilor Guvernului cu caracter militar care se comunica numai institutiilor interesate.
32

n ce priveste organele competente sa constate aceste modalitati de ncetare a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ, competenta de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de control de care dispune acesta, n virtutea raportului de subordonare) precum si instantelor judecatoresti, n principal, sectiilor de contencios administrativ ale acestora. Ministerul Public prin reprezentantii sai poate de asemenea anula, actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire penala, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor. Inexistenta poate fi constatata de orice subiect interesat, ceea ce nseamna ca prezumtia de legalitate este nlaturata si actul nu are nici macar aparenta de de legalitate, fara sa se puna nici un moment problema caracterului sau executoriu. O chestiune care prezinta att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refera la efectele juridice care s-au produs pna la data constatarii, n tot sau n parte, a nulitatii unui act administrativ. Astfel, n ce priveste efectele nulitatii, indiferent care organ pronunta nulitatea, cauzele pronuntarii acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ sa fie legal emis iar ulterior sa devina ilegal. De aceea, anularea are de regula, efect retroactiv, actul de anulare stingnd efectele actelor anulate. Vor putea fi sterse nsa doar efectele juridice, nu si faptele materiale deja savrsite. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate sub aspectul legalitatii, de existenta unui act administrativ.

Capitolul IV Contractele administrative


1. Evolutia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelica, administratia actioneaza n unele cazuri si prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumparare si vnzare, contractele de nchiriere sau arendare, contractele de locatiune de servicii, mprumuturile, donatiile etc. Aceste contracte sunt supuse n principiu, Codului civil. Unele din contractele ncheiate de administratie urmaresc nsa satisfacerea unui interes general sau buna si regulata functionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ. Contractele ncheiate de administratie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes g eneral, supuse din aceasta cauza regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. Asa de exemplu sunt considerate contracte administrative, concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrari publice etc.
33

Regimul juridic special caruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum si prin principii speciale cu privire la executarea lor. Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat, preluata si dezvoltata ulterior de doctrina administrativa franceza. n stabilirea notiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut n vedere competenta Consiliului de Stat, ca instanta de contencios administrativ, n judecarea litigiilor dintre particulari si administratia publica. Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative consta n faptul ca regulile de ordin tehnic privitoare la ncheierea, executarea si desfiintarea acestora sunt n mare parte diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta. Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt nsa cu totul diferite de regulile dreptului privat. Exista principii de justitie si echitate, care domina toate contractele, de orice natura ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din cteva idei fundamentale precum: cuvntul dat trebuie respectat; acela care comite o culpa trebuie sa-i suporte consecintele, clauzele unui contract trebuie interpretate si executate n mod rational, dupa intentia comuna a partilor etc. n doctrina franceza actuala, contractul administrativ este definit ntr-o conceptie, ca fiind contractul ncheiat de o persoana publica si identificat prin intermediul unui criteriu alternativ si anume: prezenta clauzelor exorbitante sau participarea cocontractantilor la executarea aceluiasi serviciu public. ntr-o formulare mai sintetica, contractul administrativ reprezinta contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim de drept public. Natura administrativa a contractului poate fi decisa, potrivit doctrinei franceze, n trei moduri: de legiuitor, ori de cte ori acesta considera ca regimul administrativ este mai potrivit dect regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvata; de anumite jurisdictii (administrative) care pot stabili ca regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum si prin acordul de vointa al partilor. n Romnia, teoria contractelor administrative a aparut si s-a dezvoltat o data cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si ntreprinzatorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice. Marii specialistii din perioada interbelica au ntmpinat-o nsa cu unele rezerve. Inexistenta unor instante speciale de contencios administrativ n Romnia, n perioada interbelica a conferit particularitati specifice teoriei contractelor administrative. Astfel, pna la adoptarea Constitutiei din 1948, n doctrina de drept public romneasca s-au sustinut trei mari pozitii: a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns; b). de respingere a oricarei teorii a contractelor administrative; c). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg.
34

Prima opinie porneste de la ideea conform careia, concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur si simplu, un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic special caruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor (caiete de sarcini, licitatii, aprobari din partea unor autoritati publice etc.) precum si prin principii speciale cu privire la executarea lor. Au fost identificate urmatoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele contracte ncheiate de administratie n legatura cu functionarea serviciilor publice administrative, ce se deosebesc de contractele de drept privat prin faptul ca sunt guvernate de regulile dreptului public; pentru ca contractul sa aiba caracter administrativ trebuie ca partile contractante sa consimta ca contractul respectiv sa fie supus regimului de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte este de competenta instantelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, partile putnd chiar prin clauzele contractului sa stipuleze o asemenea competenta. Adeptii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizarii actelor administratiei n acte de autoritate si acte de gestiune. Potrivit acestei teorii, statul se manifesta n dreptul public nu doar sub forma de stat suveran, ci si n calitate de stat persoana juridica, subiect de drepturi si obligatii, asemeni oricarui particular. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci el consta ntr-un acord de vointe, motiv pentru care mbraca ntotdeauna forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat. Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract ncheiat de autoritatile administratiei publice, ca un act mixt, o combinatie de dispozitii regulamentare si de contract, ntr-o concesiune existnd si clauze contractuale si clauze regulamentare. Potrivit, celei de-a treia orientari, mai putin raspndita, toate contractele ncheiate de administratiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept public. Desi doctrina primelor doua decenii de dupa razboi s-a dovedit refractara acestei teorii, termenul a continuat sa circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibila cu realitatile epocii, exemplificnd cu contractul de specializare universitara, pe baza dispozitiilor Legii nvatamntului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluata si dezvoltata si de alti autori. 2. Definitia si trasaturile contractului administrativ n doctrina actuala, contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de-o parte si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.
35

n prezent, pot fi identificate urmatoarele trasaturi principale ale contractului administrativ: a). reprezinta un acord de vointa ntre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autorit ate a administratiei publice, pe de-o parte si un particular, pe de alta parte; b). presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii etc., de catre particular, n schimbul unei plati; c). partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara stabilite prin lege sau n baza legii, prin Hotarre a Guvenului; d). autoritatea administratiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale dect altei autoritati a administratiei publice, iar particularul le poate ceda la rndul sau, doar cu acordul administratiei publice; e). cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu si-a ndeplinit din culpa obligatiile contractuale ori cnd executarea devine prea mpovaratoare pentru particular, autoritatea administratiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul; f). partile au nteles ca se vor supune unui regim de drept public; g). solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative n ce priveste regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta mprumuta unele caractere din dreptul privat, cum ar fi, conditiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin doua elemente esentiale si anume: se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor iar autoritatea publica, parte n contract, nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat. Competenta autoritatilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinata de lege, este circumscrisa realizarii interesului general si din acest motiv ea este expres determinata. Contractul administrativ urmareste o mai buna functionare a serviciului public, subliniaza un alt autor, tot n ideea de a evidentia distinctia dintre contractele administrative si cele civile si comerciale, la baza carora se afla, principiul egalitatii partilor contractante, si de aceea nu presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativa contractanta urmarind interesul colectivitatii. Astfel, administratia publica si exprima vointa ca si cum aceasta vointa ar fi superioara celei a particularului, ar fi mai respectabila. n cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce rezulta din negocierea dintre partile contractante, deoarece una din parti administratia stabileste n mod unilateral continutul clauzelor, iar cealalta le poate doar accepta sau refuza n bloc. Legat de executarea contractului administrativ, se disting doua reguli si anume: pe de-o parte, administratia dispune n raport cu partile contractante de prerogative fara echivalent n contractele de drept privat iar pe de alta parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite partilor n cursul executarii contractului are o limita de ordin
36

financiar, n sensul ca partile contractului beneficiaza de garantii n raport cu administratia pe care dreptul privat le ignora. n doctrina actuala sunt analizate ca reprezentnd contracte administrative, contractul de achizitii publice, contractul privind achizitii publice prin licitatii electronice si mai ales contractul de concesiune. Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementari speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil si care, pentru solutionarea conflictelor aparute n executarea lor, trimit de regula, la instanta de contencios administrativ. Totodata, n doctrina actuala, unii autorii se refera la contractele administrative identificndu-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaza distinct de actele administrative de autoritate, pe baza celei mai importante delimitari din perioada interbelica, cu implicatii profunde si n prezent. Potrivit unei teze fundamentate n doctrina interbelica, actele juridice pe care serviciile publice administrative (organele administratiei publice, institutiile publice si regiile autonome de interes public) le ncheie n exercitarea dreptului lor de administrare a proprietatii publice erau numite acte administrative de gestiune. n ce priveste definirea acestora n doctrina actuala, un autor considera ca, actul administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de alta parte, de un particular (persoana fizica sau juridica, romna sau straina) ce are ca obiect achizitionarea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii, precum si concesionarea si nchirierea unor bunuri mobile sau imobile, apartinnd proprietatii publice a statului, judetului sau comunei. Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta : concesionarea de n bunuri, activitati sau servicii publice; achizitiile guvernamentale; executarea de lucrari de constructii-montaj publice; prestari servicii; nchirierea de bunuri; mprumutul public (de stat sau local). n opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritatile administratiei publice, n calitatea lor de persoane juridice de drept privat, n scopul administrarii domeniului public sau privat al statului, judetului, orasului sau comunei. Actele de gestiune publica, denumite si contracte administrative sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public si de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public, iar actele de gestiune privata, denumite si contracte de drept comun sunt supuse cu preponderenta regimului de drept privat care se completeaza cu unele reguli speciale de drept public. Deoarece actul administrativ de gestiune se ncheie ntotdeauna ntre doua parti, el capata configuratia unui contract, care se deosebeste nsa, n mod esential, de contractele civile sau comerciale, prin trasaturile proprii care-l caracterizeaza. n primul rnd, initiativa ncheierii unui asemenea act apartine aceluia care reprezinta, potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritoriala, adica unei autoritati a administratiei publice centrale sau locale. n al doilea rnd, obiectul actului administrativ de gestiune l constituie, dupa caz, achizitionarea de bunuri, executarea de lucrari, prestarea de servicii ori concesionarea
37

sau nchirierea de bunuri, actul avnd o denumire, mbracnd o forma si avnd un regim juridic aplicabil specific, n raport de obiectul sau. n al treilea rnd, actul administrativ de gestiune se ncheie numai n forma scrisa, conform normelor procedurale prevazute de lege sau n conditiile stabilite de lege, pe baza unei licitatii publice. n ce priveste executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligatii revin particularului, care trebuie sa execute obligatiile asumate n conditiile de calitate, cantitate si la termenul convenit. Totodata, drepturile si obligatiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autoritatii administratiei publice. Atunci cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu-si mai ndeplineste obligatiile din contract, autoritatea administratiei publice n cauza poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fara a mai recurge la justitie. n ce priveste solutionarea litigiilor nascute din executarea acestor contracte, n opinia autorilor mai sus evocati, aceasta ar fi de competenta instantelor de drept comun, pozitie cu care nu putem fi de acord. Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea n art.2, printre actele care nu puteau fi atacate n justitie, la litera d: actele de gestiune savrsite de stat n calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau. O asemenea exprimare a fost criticata n doctrina, pentru cel putin trei aspecte: n primul rnd, pentru ca notiunea de gestiune are o sfera mai larga, n al doilea rnd, pentru ca, acte de gestiune ncheie nu numai statul ci si unitatile administrativ -teritoriale si n al treilea rnd, bunurile care apartin statului, judetului, orasului sau comunei se afla n proprietatea acestora, si nu n administrarea lor, cum se specifica de catre aceiasi autori. Dupa cum doctrina a subliniat n repetate rnduri, aceste acte puteau fi atacate la instantele de drept comun, precizarea initiala privind imposibilitatea atacarii n justitie, trebuind nlocuita cu formularea, nu pot fi atacate la instanta de contencios administrativ. n realitate, trebuie facuta distinctie dupa cum bunurile apartin domeniului public sau privat al statului, judetului, orasului sau comunei. Astfel, n timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat, competenta de solutionare a conflictelor ar trebui sa revina ntradevar, instantelor de drept comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului public, competenta de solutionare a conflictelor ar trebui sa revina instantelor de contencios administrativ, pentru simplul motiv ca este vorba despre contracte administrative. Este de altfel, si solutia promovata de actuala lege a contenciosului administrativ, care pe de-o parte, definind actul administrativ are n vedere sensul larg al acestei notiuni, care include si contractele administrative, iar pe de alta parte, admite n continuare ca si vechea reglementare, ca exceptie de la controlul n contencios administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.
38

Din aceasta perspectiva sunt asimilate actelor administrative si contractele ncheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. n ce priveste restul contractelor ncheiate de autoritatile administratiei publice, care se supun regulilor dreptului comun, n situatii conflictuale, acestea urmeaza sa fie cenzurate n instantele de drept comun, intrnd n categoria actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei posibilitatii controlului judecatoresc n baza normelor dreptului privat. TESTE DE AUTOEVALUARE 1.Activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin: a. acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice si operatiuni materiale tehnice b. acte juridice si acte politice c. acte juridice si fapte materiale 2.Faptele materiale sunt: a. operatiuni tehnico-administrative producatoare de efecte juridice b. activitati la nivelul administratiei care nu concretizeaza o vointa juridica, dar de care legea leaga uneori producerea unor efecte juridice c. acte producatoare de efecte juridice 3. Faptele materiale pot fi: a. licite si ilicite b. obiective si subiective c. imperative si permisive 4. Actele de autoritate reprezinta: a. manifestari de vointa facute cu scopul de a produce efecte juridice b. manifestari de vointa facute cu scopul de a crea situatii cu caracter patrimonial c. manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se creeaza situatii juridice noi, supuse regimului de drept public 5. Actele de gestiune reprezinta: a. manifestari de vointa facute cu scopul de a schimba ceva din ordinea juridica existenta b. manifestari de vointa ale autoritatilor competente prin care se urmareste crearea unor situatii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat c. manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se creeaza situatii juridice noi, supuse regimului de drept public
39

6. n doctrina se identifica urmatoarele trasaturi ale actului administrativ: a. sunt acte juridice, sunt manifestari unilaterale de vointa si sunt emise n realizarea puterii publice b. sunt actiuni ale autoritatilor administratiei publice, sunt de regula, producatoare de efecte juridice c. sunt acte juridice, au un regim juridic specific n centrul careia se afla Legea contenciosului administrativ 7. n cazul actului administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice este vorba despre: a. un acord de vointa care va nlatura caracterul unilateral al actului b. manifestari de vointa ce converg spre acelasi efect juridic c. mai multe vointe juridice 8. n cazul emiterii actului administrativ la cerere prealabila se disting doua situatii: a. cnd cererea prealabila apartine organului ierarhic superior si este adresata organului emitent si cnd cererea prealabila apartine altui subiect de drept b. cnd cererea prealabila apartine organului emitent si este adresata organului subordonat si cnd cererea prealabila apartine altui subiect de drept c. cnd cererea prealabila apartine organului emitent si este adresata organului ierarhic superior si cnd cererea prealabila apartine altui subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv 9. Actul administrativ este obligatoriu: a. pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale b. doar pentru autoritatea emitenta c. doar pentru autoritatea ierarhic inferioara 10. Legalitatea actelor administrative presupune: a. obligativitatea conformarii acestora, dispozitiilor constitutionale, legilor adoptate de Parlament, actelor normative cu forta juridica superioara b. obligativitatea conformarii acestora, actelor normative cu forta juridica superioara c. obligativitatea conformarii acestora, dispozitiilor constitutionale 11. Oportunitatea se regaseste n: a. excesul de putere al autoritatii administratiei publice b. abuzul de putere al autoritatii administratiei publice c. puterea discretionara a administratiei 12. n sfera conditiilor generale de legalitate retinem:
40

a. actul administrativ sa fie emis de organul competent si n limitele competentei sale b. actul administrativ sa fie emis de o autoritate a administratiei publice c. actul administrativ sa fie emis de o autoritate publica 13. n sfera conditiilor generale de legalitate retinem: a. actul administrativ sa fie emis de Guvern b. actul administrativ sa fie emis de puterea executiva c. actul administrativ sa fie emis n forma si cu procedura prevazuta de lege 14. Forta juridica a actelor administrative este determinata de: a. natura juridica a autoritatii emitente b. locul pe care autoritatea emitenta l ocupa n sistemul organelor administratiei publice c. rolul autoritatii emitente 15. Actele administrative normative se elaboreaza: a. ntotdeauna n forma scrisa b. de regula n forma scrisa c. uneori n forma scrisa 16. Actele administrative individuale se elaboreaza: a. ntotdeauna n forma scrisa b. de regula n forma scrisa c. de regula n forma orala 17. n raport de momentul emiterii actului administrativ, conditiile procedurale se pot delimita n: a. anterioare, concomitente si ulterioare b. anterioare si posterioare c. prealabile si concomitente 18. Avizele pot fi: a. facultative, consultative si conforme b. facultative si consultative c. consultative si conforme 19. Avizul consultativ este: a. avizul pe care organul emitent este obligat sa-l ceara si este obligat sa-l respecte b. avizul pe care organul emitent nu este obligat sa-l ceara dar daca l a cerut este obligat sa-l respecte c. avizul pe care organul emitent este obligat sa-l ceara dar nu este obligat sa-l respecte
41

20. Cvorumul si majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea unui act sunt conditii procedurale: a. concomitente b. anterioare c. ulterioare 21. Cvorumul reprezinta: a. numarul de voturi necesar pentru ca hotarrea sa fie valabila si obligatorie b. numarul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile c. numarul de membri ai unui organ colegial care trebuie sa fie prezenti pentru ca actul adoptat sa fie valabil 22. Majoritatea absoluta reprezinta: a. majoritatea membrilor unui organ colegial b. majoritatea celor prezenti c. majoritatea de doua treimi 23. Prin prezumtia de autenticitate se ntelege: a.calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine n mod real de la organul evocat n forma sa exterioara b. calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului c. calitatea actului administrativ de a fi legal 24. Prin prezumtia de veridicitate se ntelege: a. calitatea actului administrativ de fi legal b. calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine n mod real de la organul evocat n forma sa exterioara c. calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului 25. Suspendarea actelor administrative reprezinta: a. operatia de ntrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operatia de ntrerupere pe o perioada de timp determinata a efectelor juridice produse de un act administrativ c. operatia de ncetare definitiva a producerii de efecte juridice 26. Suspendarea poate fi dispusa: a. prin act juridic b.de catre legiuitor c. prin act juridic sau de catre legiuitor
42

27. n cazul introducerii de catre prefect a unei actiuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ al unei autoritati a administratiei publice locale alese intervine: a.suspendarea de drept a actului b. abrogarea actului c. revocarea actului 28. Revocarea actelor administrative reprezinta: a. operatia de ntrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operatia de ncetare definitiva a producerii de efecte juridice c. operatia de ntrerupere pe o perioada de timp determinata a efectelor juridice produse de un act administrativ 29. Atunci cnd revocarea provine de la organul emitent, ea se mai numeste: a. retragere b. renuntare c. retractare 30. Revocarea actelor administrative reprezinta: a. un principiu al structurii functionale a administratiei publice b. o exceptie specifica actelor administrative c. un principiu absolut, aplicabil actelor administrative fara exceptie 31. Revocarea intervine: a. ntotdeauna n cazul actelor administrative normative si uneori n cazul actelor administrative individuale b. ntotdeauna n cazul actelor administrative c. ntotdeauna n cazul actelor administrative individuale si uneori n cazul actelor administrative normative 32. Actele administrative executate material constituie: a. o exceptie de la principiul revocabilitatii b. o exceptie de la principiul irevocabilitatii c. o regula a principiului revocabilitatii 33. Nulitatea actelor administrative reprezinta: a. operatia de ntrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operatia de ncetare definitiva a producerii de efecte juridice c. operatia de ntrerupere pe o perioada de timp determinata a efectelor juridice produse de un act administrativ
43

34. Nulitatea absoluta a actelor administrative intervine cnd: a. se ncalca o conditie de legalitate de mare importanta b. se ncalca o conditie de legalitate de mica importanta c. se ncalca un interes particular 35. Inexistenta actelor administrative i tervine cnd: n a. se ncalca un interes public b. se ncalca un interes particular c. nu mai opereaza prezumtia de legalitate, ncalcarea legii fiind att de evidenta nct oricine o poate sesiza 36. Inexistenta actelor administrative reprezinta: a. o notiune de ordin constitutional b. o notiune de ordin legal c. o notiune utilizata exclusiv n doctrina administrativa 37. Contractul administrativ reprezinta: a. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim de drept privat b. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim de drept public c. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim mixt de drept public si de drept privat 38. n doctrina interbelic a s-au sustinut urmatoarele teorii cu privire la contractele administrative: a. de acceptare n sens restrns; de respingere; de acceptare n sens larg b. de accepare n sens restrns si de respingere c. de acceptare n sens larg si de respingere 39. Solutionarea litigiilor n cazul contractelor administrative revine: a. instantei de drept comun b. Curtii Constitutionale c. instantei de contencios administrativ 40. Un contract administrativ reprezinta: a. un acord de vointa b. o manifestare unilaterala si expresa de vointa c. o manifestare de vointa din partea unui organ colegial ce presupune exprimarea mai multor vointe

44

Partea a II-a DOMENIUL PUBLIC Capitolul I Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public
1. Evolutia doctrinei cu privire la teoria domeniului public Din toate timpurile s-a simtit necesitatea de a se scoate de sub incidenta regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosintei ntregii colectivitati, urmau sa fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, au fost supuse n timp unor restrictii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formnd domeniul public. Notiunea de domeniu si are originea n cuvntul latin dominium, care nseamna stapnire, proprietate, n timp ce dominus nseamna proprietar. n doctrina s-a admis unanim ca bunurilor din domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun. De-a lungul vremii, doctrina juridica privind domeniul public a ncercat sa raspunda unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun si implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public si a caracteristicilor regimului inalienabilitatii bunurilor apartinnd domeniului public. n dreptul roman, bunurile se clasificau n: bunuri aflate n patrimoniu (res in patrimonio) si bunuri aflate n afara patrimoniului (res extra patrimonium), dupa cum ele puteau sau nu sa se afle n proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor si a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate n bani. Autorii moderni fac de regula, urmatoarea clasificare a bunurilor aflate n afara patrimoniului: res communes (tarmurile marii), res publicae (porturile si fluviile), res universitatis (bunurile ce apartineau unei colectivitati, ca teatrele, parcurile, pietele publice, etc) si res divini iuris, la rndul lor mpartite n bunuri sacre si bunuri religioase (bunurile consacrate divinitatii, mormintele si zidurile oraselor). Toate aceste bunuri se considera ca sunt afectate uzului publicului, fie ca profitau tuturor prin efectul unei folosinte directe si imediate (ca de ex. pietele publice), fie ca erau utilizate ca o consecinta a destinatiei lor (ca de ex. fortaretele). n vechiul drept francez, n perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate si facnd parte din proprietatea suveranului, n virtutea suveranitatii sale, exercitata de un regim de drept regalian. Ca o contrapondere a omnipotentei regale, a aparut principiul inalienabilitatii domeniului public, regula fiind consacrata efectiv prin Ordonanta (sau Edictul) de la Moulins, din februarie 1566, din timpul lui Carol al IX-lea.
45

Consacrarea principiului inalienabilitatii a reprezentat o masura de protectie instituita de regi pentru conservarea si protejarea patrimoniului lor. Ca urmare a Revolutiei franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul sau, natiunea franceza fiind declarata adevarata proprietara a domeniului public. Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea revolutionarilor, motiv pentru care, n octombrie 1789 a fost nfiintat un Comitet al domeniului, lucrarile sale avnd ca finalitate elaborarea unui Cod domenial. Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Franta, intitulata Codul domenial, pe de-o parte, a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la natiune iar pe de alta parte, a trecut n domeniul national toate proprietatile producatoare de venituri, alaturi de bunurile afectate folosintei tuturor. Domeniul national forma deci o unitate, fata de care distinctia n domeniu public si domeniu privat nu mai prezenta relevanta. Codul civil francez, prelund pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o distinctie ntre domeniul public si domeniul privat. Teoria domeniului public reprezinta pna la urma rezultatul disputelor din doctrina, primul autor care a reluat delimitarea ntre domeniul public si domeniul privat din dreptul roman fiind Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul sau din 1833, consacrat domeniului public, demonstreaza continuitatea institutiilor clasice din dreptul public roman, punnd bazele unei noi conceptii n materie, dominanta la finele secolului al XIX-lea, valabila n mare parte si n prezent. Punctul de pornire al pozitiei fundamentata de acest autor a fost constatarea faptului ca printre bunurile apartinnd persoanelor administrative se pot distinge doua categorii: bunuri pe care acestea nu le poseda dect ca o sursa de venituri (o casa, o mosie) si bunuri care servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biserica). n timp ce prima categorie trebuia privita ca o proprietate particulara, cea de-a doua categorie trebuia protejata, astfel ca nici cea mai mica portiune sa nu fie ndepartata destinatiei utilitatii publice. n opinia acestui autor francez, notiunea de domeniu public prezenta trei semnificatii: domeniul suveranitatii, domeniul public si domeniul privat, fiecare evocnd realitati juridice diferite. Domeniul suveranitatii consta n puterea suverana stabilita pentru guvernarea statului. Domeniul public consta n puterea special nsarcinata sa conduca si sa administreze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosintei tuturor si a caror proprietate nu apartine nimanui. Domeniul privat consta n puterea pe care o au toti indivizii de a folosi si dispune ca stapni de bunurile lor, n conformitate cu legea. Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon i revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considernd ca el se aplica atta timp ct dureaza serviciul public caruia i este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absoluta, deoarece ea provine din ordinea civila, care se poate schimba.
46

2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice Spre sfrsitul sec. XIX si n prima jumatate a sec.XX, doctrina franceza dar si cea romneasca au fost preocupate ndeosebi de stabilirea ct mai precisa a criteriilor de delimitare a bunurilor apartinnd domeniului public si implicit a dreptului pe care statul prin autoritatile sale l exercita asupra acestora. Pe baza acestor criterii, n doctrina interbelica au fost identificate patru teze fundamentale, sustinute deopotriva de autori francezi si romni, specialisti n drept civil sau n drept administrativ. ntr-o prima teorie sustinuta att de specialisti n drept public ct si de specialisti n drept privat a fost avut n vedere ca baza a delimitarii, criteriul afectarii acestor bunuri uzului public, considerndu-se ca din domeniul public fac parte bunurile afectate folosintei tuturor si asupra carora administratia nu are un drept de proprietate. Este motivul pentru care, aceasta teorie se regaseste n doctrina sub denumirea de teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate. O asemenea teorie a fost criticata, pe de-o parte, ca fiind prea restrictiva, deoarece nu are n vedere si bunuri care au o alta destinatie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazarmile, armamentul militar sau fortaretele, iar pe de alta parte, pentru faptul ca s-ar fi bazat pe ideea de neconceput, ca asupra bunurilor din domeniul public, administratia nu are un drept de proprietate. n ce priveste natura dreptului statului (prin autoritatile sale) asupra domeniului public a fost dezvoltata teza conform careia statul nu are dect paza si supravegherea asupra acestor bunuri, cu misiunea de a le pastra generatiilor viitoare. ntr-o a doua teorie dezvoltata de civilisti s-a apreciat ca administratia dispune de un drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respinsa ideea ca bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata, de unde denumirea de teoria dreptului de proprietate. Conform acestei teorii, domeniul public era alcatuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administratiei, care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile. Si aceasta teorie a fost apreciata ca fiind prea restrictiva, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public. De subliniat nsa, dupa cum n doctrina actuala se arata, ca aceasta teorie mentine distinctia ntre bunurile care apartin administratiei ca bunuri proprii, formnd domeniul privat si bunurile care revin administratiei, cu scopul de a folosi tuturor, formnd domeniul public. La o analiza atenta a informatiilor din doctrina constatam ca, de fapt aceste doua teze difera doar n ce priveste problema privind dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor apartinnd domeniului public. Astfel, n timp ce prima teorie neaga existenta unui drept de proprietate al administratiei asupra acestor bunuri, sustinnd existenta unui drept de folosinta generala, a doua teorie admite si chiar dezvolta ideea unui drept de proprietate al administratiei asupra bunurilor domeniului public.
47

n ce priveste nsa criteriul de domenialitate, adica criteriul de delimitare a bunurilor domeniului public, ambele teorii au n vedere criteriul afectarii acestor bunuri uzului tuturor sau folosintei generale, sintagma care de fapt prezinta aceeasi semnificatie. ntr-o a treia teorie dezvoltata de publicisti si cunoscuta n doctrina sub denumirea de teoria serviciului public se considera ca apartinnd domeniului public toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public, care datorita acestei afectari sunt inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile si prescriptibile. Ca si teoriile anterioare, si aceasta teza a fost combatuta de unii autori de drept civil care au considerat-o prea larga si de unii autori de drept administrativ care au considerato prea restrictiva, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor. Au existat si autori care au sustinut ca teoria civilista care promoveaza criteriul afectarii bunurilor domeniului public, uzului tuturor si teoria publicistilor care promoveaza criteriul afectarii bunurilor domeniului public, unui serviciu public se completeaza. Prin urmare, s-a sustinut ca fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care administratia are absoluta nevoie pentru satisfacerea unei necesitati publice, fie ca sunt afectate folosintei directe a tuturor, fie ca utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public si care din cauza destinatiilor sunt nesusceptibile de apropriere privata. Acest punct de vedere a permis aparitia si dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a apreciat ca poate reuni cele doua criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscuta astfel, n doctrina sub denumirea de teoria interesului general . Corespunzator acestei teze mbratisata tot de specialisti n drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat. 3. Doctrina franceza si doctrina germana n materie n afara acestor teorii fundamentale, s-au emis si alte puncte de vedere singulare, care au atras atentia prin forta argumentarii. Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului rational, potrivit careia fac parte din domeniul public toate bunurile apartinnd unei persoane administrative care datorita unei amenajari speciale ori a semnificatiei lor istorice sau stiintifice sunt necesare unui serviciu public sau pentru satisfacerea unor nevoi publice si care nu ar putea fi nlocuite de alte bunuri. Se sustine astfel ca, spre exemplu, un port, o cale ferata etc, fac parte din domeniul public pentru ca sunt indispensabile, o data distruse, necesitatea de a le restabili aparnd imediat, n timp ce sediul unei prefecturi, al unei scoli, al unui minister etc, daca ar fi distruse, serviciile pe care le adapostesc, s-ar putea organiza fara probleme, n orice alt imobil.
48

Un autor german clasic a sustinut ca domeniul public se caracterizeaza printr-o situatie exceptionala n raport cu dreptul civil. n opinia sa, notiunea de domeniu public este proprietatea civila transportata n sfera dreptului public si modificata n consecinta. Acestei proprietati, a carei gestiune si administratie este guvernata de dreptul public, i se spune proprietate publica sau domeniu public, fiind vorba despre drumuri, piete, poduri, fluvii, canale de navigatie, porturi si malurile marii, cai ferate, cimitire, biserici si temple. Dimpotriva, conform acestei teorii, imobilele n care se afla diferite administratii (cum ar fi cazarmile, scolile, palatele de justitie) si pastreaza caracterul de proprietati de drept civil. n cazul bunurilor domeniului public, e de parere autorul acestei teorii, adevaratul proprietar al acestora este fiscul, caruia i apartin, ca si unui particular dupa regulile dreptului civil, n calitate de proprietate privata. Deasupra fiscului, ca o entitate distincta se afla statul care, nefiind singur capabil sa aiba proprietate vegheaza ca aceste lucruri sa fie mentinute la destinatia lor de interes public. O asemenea teorie, se apreciaza n doctrina actuala nu ar putea fi acceptata pentru simplul motiv ca fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administratiei de stat. n doctrina franceza actuala se ncearca o conciliere ntre tezele dominante din perioada clasica, n special cele privind criteriile domenialitatii, care se refereau pe de-o parte la criteriul afectarii bunurilor uzului tuturor si pe de alta parte, la criteriul afectarii bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare. Desi este subliniata dificultatea formularii unei definitii generale a domeniului public, pe baza informatiilor oferite de jurisprudenta se considera ca doua conditii ar trebui ndeplinite simultan pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public si anume: bunul sa apartina unei colectivitati publice si bunul sa fie afectat anumitor scopuri. Prin urmare, n ce priveste dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor domeniului public s-ar parea ca n doctrina franceza actuala este acceptata mai degraba teza dreptului de proprietate, aceste bunuri apartinnd colectivitatilor publice, adica Statului, regiunilor, departamentelor si comunelor, teza nsusita si de jurisprudenta. Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitatii, precum si unui regim de protectie penala speciala, necunoscut domeniului privat. n consecinta, acest regim de drept public va atrage competenta instantelor de contencios administrativ. Domeniul privat se prezinta la rndul sau, ca, ansamblul bunurilor colectivitatilor administrative supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage n consecinta, competenta instantelor ordinare, de drept comun. Cu alte cuvinte, n doctrina franceza actuala, domeniul privat este constituit din bunurile ce apartin diferitelor colectivitati publice referitor la care nu-si gasesc aplicare criteriile specifice domeniului public. n doctrina germana, un autor consacrat face distinctie ntre patrimoniul financiar, cuprinznd bunurile aflate n mna statului sau a altor colectivitati publice, ce servesc direct sau indirect, la realizarea scopurilor administratiei, supuse n principiu regimului dreptului comun, pe de-o parte si bunurile publice, cuprinznd bunurile care sunt
49

utilizate pentru realizarea sarcinilor administratiei, fie de catre organe ale statului, fie de catre alte colectivitati publice, supuse regimului de drept public pe de alta parte. Bunurile publice se compun la rndul lor din bunurile utilizate n comun si bunurile ce formeaza patrimoniul administrativ.

Capitolul II Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislatia romneasca
1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat Orice societate ajunsa ntr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element obligatoriu al vietii sociale, recunoasterea n afara de bunurile fiecarui individ a unei categorii de bunuri apartinnd colectivitatii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul n doua categorii. O prima categorie s-a constituit din bunuri asemanatoare celor posedate de indivizi si asupra carora autoritatea publica exercita aceleasi drepturi ca si acestia formnd domeniul privat. O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restrictii, pentru a se mpiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formnd domeniul public. Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public sa fie nstrainate, de aici caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile. n doctrina administrativa interbelica s-a considerat ca domeniul public si domeniul privat alcatuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de Stat, judete, comune si stabilimente publice. Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor apartinnd particularilor, aflate n comert, facnd obiectul unei proprietati civile. Fata de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispozitie legala, n mod permanent, pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public si aflate n circuitul civil. La rndul sau, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile si imobile posedate de Stat, judete, comune si alte persoane juridice cu titlu de proprietar. Desi aparent simpla, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privata dar destinate folosintei tuturor, fata de bunurile domeniului privat si mai apoi, fata de bunurile apartinnd domeniului civil, n practica de Stat au aparut n timp nenumarate controverse ce au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul continutului notiunii si al regimului juridic aplicabil. Diversitatea ideilor exprimate n doctrina romneasca cu privire la institutia domeniului public, cu efecte n jurisprudenta a dus la identificarea unei sfere mai extinse sau dimpotriva mai restrnse a bunurilor apartinnd acestuia.
50

ntr-o lucrare consacrata drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor n doua categorii si anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietatii private si bunuri ce nu pot ntruni aceasta conditie, referindu-se la lucrurile care nu apartin nimanui (marea, aerul, lumina soarelui) si la bogatiile publice. Prin urmare, se considera ca domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaza bogatiile publice, fara a include n sfera acestora, bunurile care nu apartin nimanui, reiterndu-se astfel, conceptul de bunuri domeniale. La disputele create n ncercarea de a fundamenta o teorie nchegata si unitara cu privire la domeniul public a contribuit si inconsecventa legislatiei datorata utilizarii unor notiuni variate ca de ex. bun public, proprietate publica, proprietate de stat, si binenteles, domeniu public. Aceasta veritabila inconsecventa terminologica impune o succinta trecere n revista a modalitatilor de reflectare a ideii de bun domenial n legislatia romneasca n ncercarea de sistematizare a teoriilor evocate pna n prezent. 2. Evolutia legislatiei romnesti n materie n vechiul drept romnesc, Domnii Moldovei si Munteniei dispuneau dupa propria vointa, prin hrisoave de danie, de toate regiunile nelocuite ale tarii, pna n anul 1831, neputnd fi vorba de un domeniu public de drept administrativ, ntruct din cele mai vechi timpuri, domeniul Statului s-a confundat cu cel al Domnului. Regulamentele Organice din 1831 si 1832 sunt primele acte juridice care se apropie de o consacrare moderna a ideii de bun public, desi sintagma domeniu public nu va fi nca folosita expres. Prin reglementarile adoptate n timpul lui Cuza s-a impus institutia domeniului public, fiind consacrata legislativ distinctia dintre domeniul public judetean si respectiv, domeniul public comunal. Astfel, prin Legea de secularizare a averilor manastiresti din 1863, ce a declarat ca toate averile manastiresti din Romnia sunt si ramn averi ale statului s alcatuit domeniul privat al Statului romn. Prin Legea pentru organizarea -a consiliilor judetene din 1864 s-au stabilit bunurile domeniului public judetean iar prin Legea pentru regularea proprietatii rurale din 1864 s-a creat domeniul public comunal. Prin Legea de expropriere pentru cauza de utilitate publica din 1864 s-a permis Statului, judetelor si comunelor sa-si mareasca domeniul public pe calea exproprierii, prin declararea unui teren sau unei constructii ca fiind de utilitate publica, cu o justa si prealabila despagubire. Constitutia din 1866 a folosit att notiunile de proprietate publica si proprietate privata ct si notiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmnd a fi stabilit si prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dupa cum o demonstreaza evocarea unor aspecte din jurisprudenta vremii. Constitutia din 1923 continea o reglementare mai ampla si mai reusita a acestei institutii, att sub aspect terminolgic ct si conceptual.
51

Astfel, art. 17 constituia un sediu general al proprietatii si al garantiilor dreptului de proprietate privata; art. 18 consacra interdictia pentru straini si apatrizi de a detine terenuri n Romnia; art. 19 era consacrat proprietatii de stat iar art. 20 reglementa domeniul public, preciznd ca, acesta era format din caile de comunicatie, spatiul atmosferic, apele navigabile si flotabile, apele cu forta motrice si acelea ce pot fi folosite n interes public. Prin urmare, Constitutia din 1923 reglementa doua feluri de proprietati si anume: proprietatea privata si proprietatea publica iar bunurile din sfera proprietatii publice, inclusiv cele avute n vedere de art.19 apartineau domeniului public. Constitutia din 1938 va prelua n linii generale substanta reglementarii constitutionale anterioare n domeniul proprietatii, cu o serie de mbunatatiri ale tehnicii de redactare, dar si unele modificari ale fondului de idei. Constitutia din 1938 va cuprinde chiar si o enumerare a bunurilor domeniului public, lasnd sa se nteleaga ca proprietatea publica si domeniul public au aceeasi sfera, sfera proprietatii publice cuprinznd si proprietatea de stat, n care statul aparea doar ca persoana juridica de drept public, si nu ca persoana juridica de drept privat. Prima constitutie adoptata n perioada postbelica, n anul 1948, n noul regim politic instituit, de inspiratie sovietica, a renuntat la notiunea de domeniu public, consacrnd ideea de proprietate de stat, bun al ntregului popor. n dreptul socialist, mult timp notiunea de domeniu public a fost considerata desueta. n realitate fenomenul juridic al proprietatii publice nu disparuse, dimpotriva devenise atotcuprinzator, avnd ca unic titular statul si fiind nlaturata distinctia dintre dreptul public si cel privat. Realitatile juridice fundamentate n ceea ce s-a intitulat societatea socialista, n primul rnd, instituirea proprietatii ntregului popor asupra mijloacelor de productie, asupra bogatiilor solului si subsolului, asupra majoritatii covrsitoare a terenurilor, nu au mai ngaduit practic, o teorie a domeniului public. Nici una din cele trei constitutii socialiste nu retine n sfera proprietatii de stat o serie de bunuri pe care regimurile constitutionale anterioare le inclusesera n domeniul public, notiune ce va reveni n legislatie abia n 1973, dar ntr-un alt context. De altfel, toate constitutiile socialiste au largit continuu sfera bunurilor apartinnd proprietatii de stat, aceasta forma de proprietate dobndind un caracter dominant. n doctrina, ca si n legislatie se fundamenteaza treptat, teoria unui drept real de tip nou - dreptul de administrare operativa directa de care dispuneau unitatile socialiste, detinatoare de bunuri proprietate de stat. Decretul nr. 162/1973 va mentiona pentru prima data expres, sintagma administrarea domeniului public, aspect care va permite unor specialisti n drept administrativ relansarea teoriei domeniului public, inclusiv n cursurile universitare. Notiunea de domeniu public ca notiune juridica fundamentala va fi nsa reabilitata prin legislatia adoptata dupa decembrie 1989, ncepnd cu Legea fondului funciar si Legea administratiei publice locale, legi anterioare adoptarii Constitutiei din 1991, Constitutie care, la rndul ei, va face o divizare a proprietatii ntre proprietatea privata, reprezentnd regula si proprietatea publica, reprezentnd exceptia.
52

n ceea ce priveste reglementarea constitutionala a proprietatii, n doctrina actuala s-a apreciat ca pot fi avute n vedere doua categorii de dispozitii: dispozitii n care este reglementata expres institutia proprietatii, fiind vorba de art. 44 (fostul art. 41) si art. 136 (fostul art. 135) si dispozitii n care regasim proprietatea reglementata implicit, ca de exemplu, art. 135, intitulat economia, art. 56 referitor la contributiile financiare etc. Astfel, Constitutia Romniei din 1991, n forma sa initiala prevazuse doua articole cu privire la proprietate si anume: art. 41 ce reglementa n principal, proprietatea privata, cuprins n Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si ndatoririlor fundamentale si art. 135 ce reglementa n principal, proprietatea publica, cuprins n Titlul IV consacrat economiei si finantelor publice. O rigoare stiintifica ar fi presupus ca articolul cu privire la sistemul proprietatii sa fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al cetateanului, dar necesitatea ordonarii materiei astfel nct ea nsasi sa pledeze pentru acordarea pozitiei centrale a drepturilor fundamentale ale cetatenilor n Constitutie a condus la reglementarea dreptului de proprietate privata, n art. 41, anterior reglementarii consacrate proprietatii publice, n art. 135. Analiza sistematica a reglementarilor constitutionale n materia proprietatii trebuie sa porneasca nsa de la articolul consacrat proprietatii publice, articol modificat si completat cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, devenit art. 136, n urma republicarii.

Capitolul III Corelatia proprietate publica domeniu public


1. Delimitarea proprietatii publice Unul din subiectele n permanenta divergenta ntre autorii de drept civil si cei de drept administrativ, ce a contribuit la formarea unei practici administrative neunitare si la dezvoltarea unei jurisprudente diversificate, lipsita de coeziune si claritate, l-a constituit cercetarea domeniului public si a domeniului privat, prin raportare la notiunile de proprietate publica si proprietate privata. Astfel, introducerea n legislatia de dupa 1990 a notiunilor traditionale de domeniu public si domeniu privat, pastrate n Codul civil romn, si consacrarea constitutionala expresa doar a celor doua forme de proprietate, publica sau privata, se afla la baza unei bogate doctrine, n care predomina, n mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, putini fiind specialistii n drept administrativ, care s ncumetat la elaborarea unei -au pozitii fundamentate. Problema esentiala, care o data solutionata ar permite formarea unei viziuni unitare si cu privire la chestiunile derivate ce se ridica, se refera la corelatia dintre proprietatea publica si domeniul public, ambele privite, ca exceptii, fata de proprietatea privata si domeniul privat, ce constituie regula.

53

Elementele regimului juridic aplicabil proprietatii private se regasesc n art. 44 si art. 136 alineat final din Constitutie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietatii publice n art. 136 alin. (2-4) din Constitutie. Art. 136 din Constitutia din 1991 republicata n 2003 astfel cum a fost modificat si completat n urma revizuirii contine, ca si n forma initiala, patru categorii de dispozitii si anume: a). dispozitii privind structura de baza a sistemului proprietatii; b). dispozitii privind pozitia generala a statului fata de proprietatea publica si titularii acesteia; c). dispozitii privind regimul juridic aplicabil proprietatii publice; d). dispozitii privind principiul fundamental al proprietatii private. Astfel, art. 136 din Constitutia republicata dupa ce consacra cele doua forme de proprietate (publica sau privata), precizeaza ca proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si stabileste titularii dreptului de proprietate publica, enumera exemplificativ bunuri proprietate publica, mentionnd expres caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile si faptul ca ele pot fi date n administrare regiilor autonome sau institutiilor publice, pot fi concesionate ori nchiriate si pot fi date n folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica pentru ca n final sa consacre principiul inviolabilitatii proprietatii private, n conditiile legii organice. Constitutia din 1991 (n varianta sa initiala, pastrata nsa dupa revizuire, sub acest aspect subl. ns.) a rezolvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate publica stabilind ca ea nu poate apartine dect statului, fiind vorba despre proprietatea publica de interes national sau unitatilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal. Proprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera alin. (3) din art. 136 din Constitutia republicata, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public pentru bogatiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul national pentru apele cu potential energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a nlocuit pe cel de interes public, singurul mentionat n varianta initiala a acestei dispozitii constitutionale subl. ns.) iar altele urmnd a fi stabilite prin lege organica. Comparnd textul alin. (3) al art. 136 cu textul alin. (4) al fostului art. 135 se constata o restrngere a sferei bunurilor enumerate de Constitutie, pe de-o parte si reformularea denumirilor unora dintre bunurile mentionate n forma initiala a Constitutiei, pe de alta parte. Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaza trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietatii publice: enumerarea concreta, formularea generica si norma de trimitere. Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta caracterul de exceptie al proprietatii publice. Proprietatea publica vizeaza deci o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul public, sintagma care fara a fi utilizata expres n Constitutie, este subnteleasa.
54

Consacrarea constitutionala a doua forme de proprietate, publica sau privata [conform art. 136 alin. (1)], n absenta oricarei mentiuni cu privire la notiunile mai sus amintite, dar mai ales, enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica [conform art. 136 alin. (3)] au dus la necesitatea corelarii celor doua categorii de notiuni. ntrebarea esentiala la care specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda si care constituie obiect de controversa si n prezent, se refera la delimitarea continutului notiunii de domeniu public n raport cu sfera bunurilor apartinnd proprietatii publice, si implicit, la stabilirea relatiei dintre aceste doua notiuni, fie n sensul stabilirii identitatii dintre cele doua notiuni, fie n ipoteza admiterii unei distinctii ntre ele, n sensul stabilirii raportului de la ntreg la parte. Raspunsul la aceasta ntrebare nu a putut face niciodata abstractie de analiza notiunilor colaterale, domeniu privat si respectiv, proprietate privata, tot asa cum nu a putut evita, nici atingerea altor aspecte ce prezinta semnificatie n materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, n cazul bunurilor proprietate publica, respectiv, a domeniului public. Trebuie subliniata n acest context, relativitatea notiunii de domenialitate publica, teoria domeniului, reprezentnd una dintre acele teorii n care se manifesta, n modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor si constructiilor juridice, menite sa evolueze n functie de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime. 2. Teoriile actuale cu privire la corelatia proprietate publica-domeniu public n ce priveste problema corelatiei celor doua notiuni, cu toata varietatea de opinii exprimate dupa anul 1990, dar pna la adoptarea legii speciale n materie, n anul 1998, dincolo de diferentele de nuanta, pot fi identificate urmatoarele teorii: - teza conform careia cele doua notiuni sunt echivalente, mbratisata att de autori de drept administrativ ct si de autori de drept civil; - teza conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica, evocata de ambele categorii de specialisti, care, n ce ne priveste, apreciem ca poate fi asimilata cu prima pozitie; - stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sensul ca, notiunea de domeniu public este mai larga dect cea a proprietatii publice, ea incluznd pentru anumite consideratii, pe lnga toate bunurile proprietate publica si unele bunuri proprietate privata, fundamentata n dreptul administrativ; - stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sens invers, considerndu-se ca notiunea de proprietate publica este mai larga dect cea a domeniului public, ea incluznd si domeniul privat, fundamentata n dreptul civil; - identificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a treia pozitii mentionate si a unui sens restrns al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a doua pozitii, care sustine echivalenta celor doua notiuni, apartinnd unui autor de drept civil.
55

Adoptata relativ trziu n raport cu multitudinea de probleme aparute n practica legate de delimitarea domeniului public de domeniul privat precum si n raport cu dispozitiile constitutionale care o enumera printre materiile legii organice, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea problemelor care se ridica n aceasta materie. Aceasta deoarece legiuitorul s-a multumit n cuprinsul ei sa utilizeze aleatoriu cnd notiunea de domeniu public, cnd notiunea de proprietate publica, fara a exista o regula sau un principiu anume n acest sens. Fara a putea nega relativitatea ideii de domenialitate publica si pna la urma, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, n permanenta evolutie n raport cu realitatile economice, sociale si politice pe care trebuie sa le exprime, credem ca, din interpretarea legii, s-ar putea contura un punct de vedere unitar. Aceasta deoarece n esenta, urmeaza a opta n cele din urma, ntre cele doua pozitii ireconciliabile, cea care pune semnul identitatii ntre cele doua notiuni si cea care stabileste un raport, de la ntreg la parte, ntre acestea, fara a mai pune nsa n discutie, modul n care acest raport este nteles. Am fi tentati sa atragem atentia n mod special, asupra influentei factorului politic, n aceasta chestiune, cei aflati la conducerea unei tari, fiind oricnd n masura sa poata decide din anumite ratiuni, scoaterea unui bun din sfera domeniului public si trecerea acestuia n sfera domeniului privat, n ideea nstrainarii, n aceleasi conditii n care bunul a fost considerat ca facnd parte din domeniul public. Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul sa fie trecut n domeniul privat, printr-un act juridic cu forta cel putin egala cu cea a actului, prin care initial se stabilise ca bunul respectiv apartine domeniului public. Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia: Dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Pe baza acestei dispozitii, un autor defineste proprietatea publica, ca fiind dreptul de proprietate al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale - comune, orase si judete asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinatia lor, sunt de uz sau de interes public. Cel putin trei observatii se impun a fi facute n acest context. n primul rnd, constatam ca, fata de teoriile sintetic evocate mai sus, nu apar diferente notabile, fiind vorba mai ales, de stabilirea cu precizie a unor criterii de domenialitate publica. n al doilea rnd, observam ca prima parte a art. 1 din lege, coincide cu art. 136 alin. (2) teza a doua din Constitutia republicata, cu singura diferenta ca, n timp ce acesta din urma, se refera la proprietatea publica, legiuitorul utilizeaza formularea, dreptul de proprietate publica, de unde provine poate ideea de a defini proprietatea publica, ca reprezentnd dreptul de proprietate. De altfel, n aceasta chestiune este adoptata o pozitie transanta, acelasi autor retinnd ca, sub aspect terminologic, expresiile drept de proprietate p ublica si proprietate
56

publica sunt sinonime, fiind utilizate - n legislatie, doctrina si jurisprudenta - cu acelasi nteles. n sfrsit, constatam ca, asemeni altor specialisti, care s-au pronuntat n aceasta problema si nainte de adoptarea Legii nr. 213/1998, si acest autor de formatie civilista, defineste proprietatea publica, enuntnd de fapt, doua aspecte care concura la conturarea regimului juridic aplicabil acesteia. Este vorba despre titularii acestui drept (sau subiectele dreptului de proprietate publica), care nu pot fi dect statul sau unitatile administrativ-teritoriale si respectiv, despre sfera bunurilor apartinnd proprietatii publice (sau obiectul dreptului de proprietate publica) stabilita, pe baza criteriilor de domenialitate publica, la care s-a oprit legiuitorul. ntr-un curs de drept civil, aparut n anul 2000, consacrat prezentarii drepturilor reale principale, autorul punnd n discutie eventuala echivalenta ntre notiunile de proprietate publica si domeniu public, apreciaza ca, ntre acestea exista identitate, legile ordinare neputnd sa utilizeze termenii public si privat cu un alt nteles dect cel dat de legiuitorul constituant. Regimul juridic identic preconizat de dispozitiile constitutionale care se refera la proprietatea publica si de dispozitiile Legii fondului funciar si Legii administratiei publice locale nu poate conduce dect la concluzia ca suntem n prezenta a doi termeni cu acelasi nteles. n ce priveste, Legea nr. 213/1998, este de parere acelasi autor, aceasta foloseste notiunea de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietatii publice, dreptul de proprietate neputnd fi disociat de bunurile la care se refera, si n plus, n conceptia Codului civil, drepturile fiind considerate a fi ele nsele bunuri. nsumnd pozitiile exprimate n doctrina civilista si anume, cea conform careia, dreptul de proprietate publica are ca obiect bunurile care alcatuiesc domeniul public si cea conform careia, domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publica, consecinta logica nu poate fi, n ce ne priveste, dect cea a identitatii sferei celor doua categorii de bunuri, cea reprezentnd proprietatea publica cu cea reprezentnd domeniul public. Art. 2 din lege mentioneaza atributele dreptului de proprietate publica exercitat de stat sau unitatile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducnd pentru prima data aceasta notiune n text. n art. 3 alin. (1) - care ni se pare cel mai relevant pentru a putea mbratisa un punct de vedere unitar n problema corelatiei proprietate publica-domeniu public-, sunt identificate urmatoarele trei categorii de bunuri care alcatuiesc domeniul public. n primul rnd, este vorba de cele prevazute la art. 135 alin. (4) din Constitutie [devenit art. 136 alin. (3) dupa republicare subl. ns.]. n al doilea rnd, este vorba de bunurile stabilite n anexa la lege. n al treilea rnd, mai pot fi adaugate, "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si sunt dobndite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege". Se distinge apoi ntre domeniul public al statului, domeniul public judetean si domeniul public comunal sau orasenesc.
57

Or, n raport cu aceasta modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, constatam ca legiuitorul utilizeaza sintagma domeniu public, pentru a se referi mai nti, la bunurile care potrivit art. 135 alin. (4) din Constitutie [devenit art. 136 alin. (3) dupa republicare subl. ns.], apartin proprietatii publice. Apoi sunt avute n vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, n anexa la lege, fiind vorba n acest caz, despre ndeplinirea criteriului stabilit tot n art. 135 alin. (4) din Constitutie [devenit art. 136 alin. (3) dupa republicare subl. ns.], de identificare a altor bunuri apartinnd proprietatii publice, prin norma de trimitere, "alte bunuri stabilite de lege". n sfrsit, mai pot apartine domeniului public, si bunurile care ndeplinesc criteriile de domenialitate publica, mentionate expres de legiuitor, Constitutia referindu-se, dupa revizuire, la criteriul interesului public cu privire la bogatiile subsolului si al interesului national, cu privire la apele cu potential energetic valorificabil, potrivit art. 136 alin. (3). n schimb, n ce priveste titularii bunurilor care alcatuiesc domeniul public, legiuitorul organic intra din nou, ntr-o perfecta consonanta cu dispozitiile art. 136 alin. (2) teza a doua din Constitutia republicata, mentionnd chiar titularii dreptului de proprietate publica, statul sau unitatile administrativ-teritoriale si facnd trimitere la modurile de dobndire prevazute de lege, fiind vorba chiar de cele prevazute n art.7 din lege. Doar ca art. 7 consacra modurile de dobndire a dreptului de proprietate publica. n plus, ne mai retine atentia faptul ca, desi legea are ca obiect de reglementare, conform titlului sau, proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, si n consecinta, lista din anexa ar fi trebuit sa fie intitulata "lista cuprinznd unele bunuri care apartin proprietatii publice a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale", ea se intituleaza "lista cuprinznd unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale". Oare, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia nu are intentia, pe care nu o exprima nsa explicit, de a identifica sfera de ntindere a celor doua notiuni, folosind ntmplator, cnd sintagma domeniu public, cnd sintagma proprietate publica? n consecinta, credem ca reglementarea actuala ne obliga, n ce ne priveste, sa identificam sfera bunurilor apartinnd proprietatii publice cu sfera bunurilor apartinnd domeniului public, fiind vorba n mod implicit, de notiuni cu nteles identic. Acestei prime constatari trebuie nsa sa-i alaturam imediat, nca una, am spune, mult mai importanta. Aceea ca, numeroase dispozitii continute n acte normative n vigoare, ne obliga a accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate privata, care nu intra nsa, n sfera bunurilor domeniului public, dar asupra carora statul sau unitatile administrativ-teritoriale exercita acel drept de paza si protectie, expres reglementat. De aici, concluzia n ce ne priveste, a acceptarii tezei unui sens larg si a unui sens restrns a notiunii de domeniu public, chestiune la care vom reveni.
58

n sens restrns, domeniul public se identifica cu sfera bunurilor proprietate publica, n timp ce n sens larg, sfera domeniului public include pe lnga toate bunurile proprietate publica si unele bunuri apartinnd proprietatii private care pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativteritoriale, fiind supuse pe lnga regulile dreptului privat si unui regim de drept public. Cu alte cuvinte, n sfera larga a bunurilor proprietate privata, identificam o serie de bunuri care, n anumite situatii, cu anumite conditii, pot intra sub un regim domenial special, fara a se caracteriza nsa, prin inalienabilitate, caracteristica principala a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrngere a exercitiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constitutia republicata. Nu mai putin adevarat este ca acest principiu prezinta un caracter relativ, guvernantii putnd n orice moment, dupa cum deja am aratat, sa decida dezafectarea unui bun din domeniul public si includerea lui n domeniul privat, daca acest lucru se apreciaza ca ar putea fi n interesul guvernarii. n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale reprezinta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinnd acestuia fiind exercitat de autoritatile administratiei publice centrale sau locale. Chiar n conditiile legislatiei n vigoare, semnificatia notiunii de domeniu public ramne intacta n considerarea regimului juridic special, aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun. Mentinerea acestei notiuni n legislatie si doctrina si dovedeste pe deplin utilitatea, tocmai n raport cu acest regim juridic. n ce priveste alte dispozitii relevante ale legii vom mai retine ca, potrivit art. 4, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate n proprietatea acestora si care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun. 3. Regimul juridic aplicabil proprietatii publice Capitolul II al Legii nr. 213/1998 stabileste regimul juridic aplicabil proprietatii publice, enumernd n art. 7, modalitatile de dobndire a dreptului de proprietate publica si anume: pe cale naturala; prin achizitii publice efectuate n conditiile legii; prin expropriere pentru cauza de utilitate publica; prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judetean sau de consiliul local, dupa caz, daca bunul n cauza intra n domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica precum si prin alte moduri prevazute de lege. Astfel, n ce priveste dobndirea pe cale naturala, sunt avute n vedere, n primul rnd bunurile enumerate n art. 136 alin. (3) din Constitutia republicata, fiind vorba despre un mod de dobndire prevazut si de art. 476 din Codul civil romn, care enumera printre bunurile ce alcatuiesc proprietatea publica, porturile naturale sau artificiale.

59

Proprietatea publica poate fi dobndita si prin achizitionarea de bunuri, precum si prin realizarea de obiective de investitii de natura celor care fac parte din proprietatea publica. Exproprierea se realizeaza n conditiile prevazute de art. 44 alin. (3) din Constitutia republicata si ale legii speciale n materie. Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate publica si prin acte de donatie sau legate, n masura n care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceasta proprietate, acceptarea acestora putnd fi realizata de catre Guvern, consiliul judetean sau consiliul local dupa caz, dupa cum donatia sau legatul s-au facut n favoarea statului, judetului sau comunei. n formularea alte moduri prevazute de lege, doctrina include rechizitiile si confiscarile. De asemenea, legea mentioneaza modalitatile de ncetare a dreptului de proprietate publica, care intervine n cazul cnd bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat. n ce priveste a doua modalitate de dobndire, n doctrina s-au manifestat rezerve fata de dispozitia constitutionala care consacra caracterul inalienabil al proprietatii publice, aplicarea textului legal atragnd o afectare indirecta a principiului inalienabilitatii. Aceasta deoarece n mod logic, bunul care a apartinut proprietatii publice si a fost trecut n domeniul privat urmeaza a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executari silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa. Mai mult dect att, un autor este de parere ca, o asemenea dispozitie ncalca prevederile art. 136 alin. (3) din Constitutia republicata, care enumera bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietatii publice, or potrivit unei dispozitii continute n Legea nr. 213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public n domeniul privat, ceea ce constituie o grava ncalcare a Constitutiei. Trebuie acceptat n opinia noastra ca, n anumite conditii si cu respectarea dispozitiilor legii speciale n materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute n domeniul privat, evident cu scopul de a fi nstrainate, aspect deja mentionat, la care vom reveni n contextul analizei principiului inalienabilitatii bunurilor proprietate publica. Daca nsa unele din aceste bunuri sunt mentionate n lista anexa a legii speciale, atunci se impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeasi forta juridica. Mai mult dect att, daca ar fi vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art. 136 alin. (3) din Constitutia republicata ar trebui modificata norma constitutionala sub acest aspect. Astfel, potrivit legii cadru n materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face dupa caz, prin hotarre a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local. Evident este posibila si situatia inversa, cunoscuta n doctrina interbelica sub denumirea de afectatiune, privita ca acea masura administrativa care face ca un bun din domeniul privat sa treaca n domeniul public. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei unitatii administrativ-teritoriale se face prin hotarre a Guvernului, la cererea consiliului judetean sau a consiliului local si invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei
60

unitati administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face prin hotarre a consiliului local sau judetean, dupa caz, la cererea Guvernului, potrivit art. 9 din Legea nr. 213/1998. Este prevazuta expres posibilitatea ca hotarrile de trecere a bunurilor sa poata fi atacate, n conditiile legii, la instanta de contencios administrativ n a carei raza teritoriala se afla bunul. n capitolul consacrat dispozitiilor finale, legea prevede autoritatile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public si termenele de realizare a acesteia. De asemenea este stabilita expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judetelor, comunelor, oraselor sau municipiilor, apreciata ca binevenita n doctrina de specialitate.

Capitolul IV Regimul juridic aplicabil domeniului public


1. Definitia si trasaturile domeniului public n Tratatul de drept administrativ apartinnd profesorului Iorgovan, tratat care contine cea mai documentata si ampla prezentare si analiza a institutiei domeniului public, de dupa 1990, este subliniat faptul ca, o definitie a domeniului public trebuie formulata n asa fel nct sa rezulte ca, n sfera acestei notiuni sunt cuprinse, n primul rnd, toate bunurile proprietate publica dar si o serie de bunuri proprietate privata care prezinta o semnificatie deosebita sub aspect istoric, cultural etc, fiind valori ale patrimoniului national care trebuie transmise de la generatie la generatie, motiv pentru care se afla sub un regim de paza si protectie guvernat de regulile dreptului public. Fata de precizarile de la nceput privind semnificatia actuala a notiunii de domeniu public, vom distinge ntre un sens larg si un sens restrns al acestei notiuni, n raport cu sfera bunurilor ce-l alcatuiesc. Prin domeniu public, n sens larg, ntelegem acele bunuri publice sau private, care prin natura lor sau dispozitia expresa a legii trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, si supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind n proprietatea sau, dupa caz, n paza persoanelor juridice de drept public. Domeniul public, n sens restrns, semnifica numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publica al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. ntr-o sinteza concisa si sistematizata a celor doua puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile apartinnd statului sau unitatilor administrativ-teritoriale care prin dispozitiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si se supun regimului juridic administrativ.
61

Prin urmare, n sfera larga a domeniului public intra orice bun al proprietatii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constitutie si mai apoi de legea speciala n materie. n plus, printre bunurile proprietate privata, identificam o serie de bunuri care, n anumite situatii, cu anumite conditii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate publica si a unei scari a domenialitatii, fara ca bunurile respective sa se caracterizeze prin inalienabilitate, ci doar printr-o restrngere a exercitiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constitutia republicata. Nu mai putin adevarat este, ca principiul inalienabilitatii prezinta un caracter relativ, guvernantii putnd n orice moment, sa decida dezafectarea unui bun din domeniul public si includerea lui n domeniul privat, daca acest lucru se apreciaza ca ar putea fi n interesul guvernarii, dupa cum am mai subliniat. n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale reprezinta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinnd acestuia si fiind exercitat de autoritatile administratiei publice centrale sau locale. n ce priveste trasaturile domeniului public, pornind de la definitia n sens larg a acestuia, n doctrina administrativa se retine ca, pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public, el trebuie : - Prin natura sau prin destinatia expresa a legii sa intre n categoria bunurilor care trebuie protejate si transmise generatiilor viitoare. Aceasta trasatura urmareste sa scoata n evidenta faptul ca, nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de exceptie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comert. - Sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinat unei folosinte de interes public. Bunurile domeniului public dobndesc o importanta sociala deosebita. Deosebim o folosinta directa, cel mai adesea gratuita, data fiind n atura bunului (mersul pe strada, scaldatul n apa marii etc.), cnd nu este nevoie de nici o conditionare si respectiv o folosinta indirecta, cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de administratia publica. - Sa fie supus unui regim juridic administrativ sau dupa caz, unui regim mixt, de drept public si privat, n care regimul public ramne dominant. Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca nota caracteristica, apartenenta la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza n care, potrivit Constitutiei, subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritoriala, respectiv un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata, n considerarea salvgardarii unei valorii nationale. - Sa se afle n proprietate publica sau n paza unei persoane de drept public. Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate publica iar dreptul de paza si protectie va avea n vedere bunurile proprietate privata.
62

2. Particularitatile domeniului public n ce priveste importanta distinctiei dintre proprietatea publica si proprietatea privata, a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferenta de regim juridic aplicabil. n mod paradoxal, cu toata diversitatea de opinii manifestata cu privire la corelatia proprietate publica - domeniu public, si implicit la sfera bunurilor acestora, n problema regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse n aceasta sfera, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, ntreaga doctrina a adoptat o pozitie comuna. Au fost identificate astfel, de regula, cu unele diferente de nuanta, aceleasi particularitati ale domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat. La o analiza atenta a terminologiei utilizate de doctrina, constatam ca, toti autorii se refera, indiferent de enuntul din titlu, n mod nediferentiat, fie la caracteristicile (principiile) dreptului de proprietate publica, si deci, ale bunurilor ce o compun, fie, cu exact acelasi nteles, la caracteristicile (principiile) domeniului public, si deci, ale bunurilor ce l compun. Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public, este fara ndoiala, principiul inalienabilitatii, principiu modern adoptat la jumatatea secolului XIX. Durata sa, este limitata doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, odata dezafectat de caracterul public, bunul respectiv putnd fi nstrainat. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constitutia Romniei republicata: "Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. n conditiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica." Ca o consecinta a inalienabilitatii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinnd domeniului public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora, pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de buna-credinta, n cazul bunurilor mobile. O alta consecinta a caracterului i alienabil al bunurilor ce apartin domeniului public n este insesizabilitatea lor, care se opune urmaririi lor silite. Particularitatile prin care domeniul public se delimiteaza de domeniul privat au fost pentru prima data prevazute n legislatia postdecembrista, chiar nainte de adoptarea Constitutiei din 1991, printr-o prevedere a Legii nr. 69/1991, vechea lege a administratiei publice locale, care dispunea expres ca, "bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile si insesizabile, ele mentinndu-se si n noua reglementare, Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala. n egala masura, Legea nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar, nr. 18/1991 a modificat continutul art. 5 alin. (2) dispunnd ca: "Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect daca, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public."
63

La rndul ei, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, a consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate publica, care-l individualizeaza n raport cu dreptul de proprietate privata. Conform art. 11 alin. (1) din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, n sensul ca: a). nu pot fi nstrainate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n conditiile legii; b). nu pot fi supuse executarii sili te si asupra lor nu se pot constitui garantii reale; c). nu pot fi dobndite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bunacredinta. Actele juridice ncheiate cu ncalcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adauga n alin. 2, sunt lovite de nulitate absoluta. De asemenea, n art. 13, legea dispune ca, servitutiile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n masura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public caruia i sunt destinate bunurile afectate, iar n ce priveste, servitutiile valabil constituite anterior intrarii bunului n domeniul public, se prevede ca, acestea se mentin n aceleasi conditii. Mai retinem din continutul legii, fara a intra n detalii, prevederea din art. 12 alin. (1), care n mod evident se doreste o dezvoltare partiala a art. 136 alin. (4) din Constitutia republicata conform careia: Bunurile din domeniul public pot fi date, dupa caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local . Observam, n primul rnd, ca, n timp ce, legiuitorul constituant se refera la darea n administrare, concesionare si nchiriere, ca modalitati de exploatare a bunurilor proprietate publica, legiuitorul organic, se refera la darea n administrare, ca modalitate de exploatare a bunurilor domeniului public. Nu este oare vorba despre aceleasi categorii de bunuri? Noi credem ca da. n al doilea rnd, ne ntrebam n ce masura, prevederea legala este compatibila cu norma constitutionala, atta timp ct Constitutia permite darea n administrare regiilor autonome ori institutiilor publice, iar legea consacra posibilitatea darii n administrare, nu doar regiilor autonome sau institutiilor publice, ci si prefecturilor, si respectiv, autoritatilor administratiei publice centrale si locale. Am putea admite ca, dispozitia legala nu contravine normei constitutionale, doar n masura n care am considera ca, legiuitorul constituant a avut n vedere un sens larg al notiunii de institutie publica, care nglobeaza prefecturile si autoritatile administratiei publice centrale si locale. Sau, am putea admite ca sensul notiunii de institutie publica corespunde cu cel al notiunii de autoritate publica. n ce ne priveste, credem ca, nici una din cele doua ipoteze nu ar trebui acceptata. Inalienabilitatea, insesizabilitatea si imprescriptibilitatea reprezinta trasaturi generale si comune pentru toate bunurile proprietate publica. n afara acestor trasaturi nsa, se arata n doctrina, unor categorii de bunuri proprietate publica le sunt aplicabile si alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora.

64

3. Sfera bunurilor domeniului public si criteriile de domenialitate publica Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidentala, s-a observat ca nu exista o enumerare legislativa a bunurilor care fac parte din domeniul public si nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudentei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii empirice si apoi, mai sistematice. n doctrina romneasca, la scurt timp dupa adoptarea Constitutiei din 1991, s-a sustinut ca, enumerarea bunurilor domeniului public scoate n evidenta nu numai marea lor varietate, dar si mprejurarea ca, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al statului se loveste de dificultati. n privinta diferentierii dintre domeniul public si cel privat, problema controversata de-a lungul vremii, s-a ncercat delimitarea lor utilizndu-se anumite procedee. Problema care se pune n acest caz, se arata n doctrina, este aceea de a sti daca, unul sau mai multe dintre aceste criterii pot functiona de sine statator pentru a se stabili daca un bun apartine sau nu domeniului public. Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciata ca determinanta n distingerea celor doua domenii, ca urmare a existentei unor categorii de bunuri, care datorita naturii lor, nu puteau apartine unui particular, ca de exemplu, o sosea. Asemenea bunuri ar fi de domeniu public, dar pe lnga ele pot exista, se arata n doctrina, bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea sa constituie si proprietate privata (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public). Un alt criteriu, prin care se stabileste apartenenta la domeniul public este cel al afectarii bunului unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialisti, nu poate contribui singur la departajarea celor doua domenii, deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar apartine domeniului public. n sfrsit, mai este mentionat de doctrina, si criteriul uzului direct si general al bunului public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate publica, criteriu considerat ca prea restrictiv, n raport cu sfera bunurilor apartinnd domeniului public. Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrina, tine cont doar de bunurile accesibile n mod permanent publicului, ca de exemplu: strazile, pietele, garile, fluviile etc., excluzndu-le pe acelea care, desi nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt de interes public, ca de exemplu, cazarmi, teatre, scoli etc. Sub aspect legislativ, Legea fondului funciar, prin art. 4 alin. final, consacrase pentru terenurile din domeniul public, criteriul afectarii unei utilitatii publice, pentru ca n finalul art. 5 alin. (1) sa adauge dupa enumerarea exemplificativa a terenurilor apartinnd domeniului public, criteriul declararii prin lege, si respectiv, al uzului sau interesului public, daca bunurile prin natura lor, intra n aceasta categorie. Tot n legatura cu criteriul distinctiei dintre domeniul public si domeniul privat, prof. Filipescu evoca dispozitiile art. 1844 din Codul civil, care declara imprescriptibile, lucrurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaratie a legii nu pot fi obiecte ale proprietatii private, fiind scoase din circuitul civil. Fata de aceste aspecte, e de parere cunoscutul civilist, se poate aprecia ca, ntr-o anumita masura, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili daca un bun
65

apartine domeniului public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege si tot legea este cea care prevede ca, anumite bunuri prin natura sau destinatia lor apartin domeniului public. Dintr-o asemenea perspectiva, criteriul pentru distinctia domeniului public de cel privat va fi, cu precizarile aratate, declaratia legii. n sfrsit, punnd n discutie chestiunea nodala si dificila a criteriilor dupa care urmeaza a defini (si delimita) proprietatea publica att fata de proprietatea privata (domeniala) a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, ct si fata de proprietatea privata a persoanelor fizice sau juridice (de drept co mun), un alt autor retine ca, n timp ce, n raport de proprietatea privata domeniala, delimitarea este relativa si graduala, fata de proprietatea privata, de drept comun, delimitarea este mai clara. n mod evident, prin Legea nr. 213/1998, legiuitorul organic si-a propus sa adopte o pozitie transanta, macar sub aspectul criteriilor de determinare a obiectului proprietatii publice, adica a bunurilor care fac parte din domeniul public, optnd pentru declaratia legii, natura si destinatia bunului. Toate cele trei criterii servesc mpreuna la delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, nsa n final, criteriul de determinare este chiar declaratia legii. Astfel, fie ca enumera n mod direct bunurile care fac parte din domeniul public, fie ca stabileste n mod indirect, apartenenta la domeniul public a unor bunuri prin enuntarea criteriilor generice pentru determinarea lor (uzul sau interesul public - fiind cele doua criterii la care s-a oprit art. 1 din Legea nr. 213/1998), legea este cea care face aceasta. 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administratiei publice locale si Codului civil Dupa aproape o jumatate de veac, legiuitorul romn a confirmat distinctia ntre domeniul public si cel privat, exilata artificial, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor doua concepte, prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar. Astfel, nainte de a fi consacrata prin Constitutie, distinctia ntre proprietatea publica si proprietatea privata a fost mentionata de aceasta lege doar cu privire la terenuri, care, indiferent de destinatie, de titlul pe baza caruia sunt detinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei (art. 1). Potrivit art. 4 alin. 1 din lege, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot apartine domeniului public sau privat . Domeniul public poate fi de interes national, caz n care proprietatea asupra sa apartine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor. Legea nr. 18/1991 a fost calificata ca reprezentnd o premiera legislativa n domeniul proprietatii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public si domeniu privat si a disociat n mod evident, conceptul de proprietate domeniala: publica si privata, de cel de proprietate privata a persoanelor fizice si juridice.
66

La rndul sau, art. 5 din lege contine o enumerare mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public dect cea care va fi continuta n Constitutie cu privire la bunurile proprietate publica referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate constructii de interes public; piete; cai de comunicatie; retele stradale; parcuri publice; porturi si aeroporturi; terenuri cu destinatie forestiera; albiile rurilor si fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare si al marii teritoriale; tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervatii naturale si parcuri nationale; monumentele, ansamblurile si siturile arheologice si istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile apararii; terenurile pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Deoarece, art. 5 alin. (1) din lege, enumera terenurile care apartineau domeniului public, atingnd implicit si alte bunuri ale acestuia, n doctrina s-a simtit nevoia compararii acestor prevederi cu dispozitiile art. 136 alin. (3) din Constitutia republicata, referitoare la bunurile proprietate publica. n doctrina, anterior revizuirii Constitutiei, s-a apreciat ca, nu exista inadvertenta ntre aceste dispozitii constitutionale si respectiv legale, compararea efectiva ducnd la unele constatari. Cu o singura exceptie (caile de comunicatie) enumerarea din lege nu corespundea sub aspect terminologic cu enumerarea din Constitutie. n unele cazuri, Constitutia a folosit o formulare mai sintetica (de ex. plajele, marea teritoriala), pe cnd Legea fondului funciar a folosit o formulare mai analitica (spre ex., fundul apelor maritime interioare si marii teritoriale, tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele). Daca aceasta analiza comparativa viza textul initial al art. 135 alin. (4), din noua versiune consacrata prin art. 136 alin. (3) lipsesc chiar caile de comunicatie, singurele care se regaseau cu aceeasi formulare n Legea fondului funciar. Legea fondului funciar lasa posibilitatea ca prin legi speciale sa fie declarate bunuri ale domeniului public si alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaza expres. Se constata n plus ca, n vreme ce legea se refera la domeniul public sau la domeniul privat, Constitutia se refera doar la proprietatea publica sau la proprietatea privata. Prin urmare, legea opereaza cu notiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constitutiei, sunt obiect al proprietatii publice, de unde concluzia conform careia, orice bun al proprietatii publice este si un bun al domeniului public. Analiza modului de consacrare a conceptului de domenialitate publica sau privata, n Legea administratiei publice locale trebuie sa porneasca de la dispozitiile art. 135 alin. (3) din Constitutie, actualul art. 136 alin. (2) teza a doua, ce stabileste ca unici titulari ai proprietatii publice, statul sau unitatile administrativ-teritoriale coroborat cu dispozitiile constitutionale referitoare la organizarea administrativ-teritoriala a tarii, si respectiv a autoritatilor administratiei publice locale si mai apoi, cu dispozitiile legale n aceasta materie care consacra un domeniu public local (comunal si orasenesc) si un domeniu public judetean. Potrivit art. 122 alin. (1) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, Apartin domeniului public de interes local sau judetean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public national .
67

Legea administratiei publice locale din 2001 nu face referire expresa la Legea proprietatii publice din 1998, dar lasa sa se nteleaga ca pe aceasta o vizeaza n primul rnd. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia a adoptat solutia unei anexe, care nominalizeaza la punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II, bunurile domeniului public judetean iar la punctul III, bunurile domeniului public comunal. Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, Domeniul public al judetelor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul II din anexa, precum si din bunuri de uz sau de interes public judetean, declarate ca atare, prin hotarre a consiliului judetean, daca nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national. Potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, Domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul III din anexa si din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotarre a consiliului local, daca nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national ori judetean. Potrivit art. 123 alin. (1) din Legea administratiei publice locale: Domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri mobile si imobile, altele dect cele prevazute la art. 122 alin. (1), intrate n proprietatea acestora prin modalitatile prevazute de lege. Lor li se aplica dispozitiile de drept comun, daca prin lege nu se prevede altfel. Ori de cte ori, legea se refera n general la proprietatea judetului, orasului sau comunei ne vom afla n prezenta unei proprietati private, bunurile respective apartinnd domeniului privat judetean sau, dupa caz, domeniului privat comunal. n ce priveste dispozitiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2), art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 si altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844], acestea au redevenit norme active, ntregind reglementarea proprietatii publice. Desi cuprinse n Codul civil, aceste norme reprezinta n realitate izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului administrativ. n doctrina au fost identificate doua categorii de dispozitii si anume: dispozitii prin care se face referire expresa la regimul juridic aplicabil domeniului public si domeniului privat precum si dispozitii prin care se determina sfera domeniului public. Pentru prima categorie se exemplifica cu art. 1844 ce prevede imprescriptibilitatea si inalienabilitatea domeniului public si art. 1845 ce statueaza ca bunurile care apartin domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse acelorasi prevederi ca si particularii. Pentru cea de-a doua categorie se exemplifica cu art. 476 si art. 478 care opereaza o enumerare a bunurilor ce reprezinta dependinte ale domeniului public, unde sunt cuprinse prin individualizare sau determinare generica multe din bunurile pe care Constitutia le califica ca fiind ale proprietatii publice. Art. 476 din Codul civil contine o enumerare exemplificativa a dependintelor domeniului public, unele dintre ele regasindu-se si n enumerarea bunurilor proprietate publica realizata de Constitutie si n art. 5 din Legea fondului funciar, chiar daca unele
68

formulari sunt mai nuantate, textul fiind urmatorul: Drumurile mari, drumurile mici si ulitele care sunt n sarcina statului, fluviile si rurile navigabile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele si ndeobste toate partile din pamntul Romniei care nu sunt proprietate particulara, sunt considerate ca dependinte ale domeniului public. La rndul sau, art. 477 din Codul civil, potrivit caruia, Toate averile vacante si fara stapni, precum si ale persoanelor care mor fara mostenitori, sau ale caror mosteniri sunt lepadate, sunt ale domeniului public s-a apreciat constant n doctrina ca se refera de fapt la domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale. Aceasta propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o data cu adoptarea legii speciale n materie, Legea nr. 213/1998, prin art. 25 potrivit caruia, prin sintagma domeniu public, n sensul art. 477 din Codul civil se desemneaza domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public n ce priveste clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de-a lungul timpului, att datorita modificarilor legislative ct si datorita conceptiilor diferite exprimate cu privire la continutul si sfera domeniului public. n orice caz, din analiza legislatiei si doctrinei n materie se poate constata cu usurinta ca, att n perioada interbelica ct si n prezent, ideea de domenialitate publica a fost indisolubil legata de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial si aerian. ntr-o clasificare mai analitica, un autor clasic face distinctie ntre urmatoarele dependinte ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritoriala, tarmurile marii si porturile maritime; domeniul public aerian format din spatiul atmosferic marginit ntre granitele statului; domeniul public al rurilor navigabile si flotabile; domeniul public terestru format din sosele, cai ferate, etc.; porti, ziduri, santuri, fortificatiile oraselor ntarite, imobilele afectate n mod direct si special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru unui interes general. Un deceniu mai trziu, un alt autor clasic delimiteaza urmatoarele dependinte ale domeniului public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; cladirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru. Dupa cum pe deplin ntemeiat se observa n doctrina actuala, ntre cele doua opinii exista multe asemanari dar si deosebiri de fond, datorita evolutiei legislatiei, pe de-o parte dar si datorita criteriilor diferite de domenialitate avute n vedere. n doctrina actuala sunt propuse mai multe clasificari ale bunurilor domeniului public, n functie de mai multe criterii, printre care retinem: a). dupa criteriul interesului pe care-l prezinta distingem: domeniul public de interes national; domeniul public de interes judetean si domeniul public de interes comunal;
69

b). dupa modul de determinare distingem: bunuri ale domeniului public prevazute de Constitutie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi si bunuri ale domeniului public identificate de autoritati ale administratiei publice n baza criteriilor precizate de Constitutie si legi; c). dupa modul de ncorporare distingem: domeniul public natural si domeniul public artificial; d). dupa criteriul naturii lor distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural si domeniul public militar ; e). dupa modul de utilizare de catre public distingem: bunuri utilizate direct si bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Capitolul V Concesiunea domeniului public


1. Evolutia institutiei concesiunii si a legislatiei n materie Ideea concesionarii unui bun public apare nca din antichitate, n dreptul roman, dar fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc n Evul Mediu, concesiunile bunurilor domeniului public fiind n acea perioada surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei politice, modalitati de rasplatire a loialitatii. Inovatiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum si reglementarile ulterioare, adeseori neclare n aceasta chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai nti, apoi cel romn, au facut ca nu de putine ori, concesionarea bunurilor publice sa se confunde cu cea a bunurilor private. Profesorul Paul Negulescu definea concesiunea ca reprezentnd o forma de exploatare a unui serviciu public, n care un particular, persoana fizica sau morala, ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate. Concesiunea serviciului public - se apreciaza n doctrina actuala -, reprezinta un mod de administrare a unui serviciu n care o persoana publica, concedentul, nsarcineaza prin contract administrativ o persoana privata, concesionarul, de a pune n functiune serviciul, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumndu-si aceasta sarcina n schimbul unei remunerari care consta din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridica a contractului de concesiune, aceasta a fost nteleasa de majoritatea autorilor ca o ocupare temporara a domeniului public, ntotdeauna revocabila si rascumparabila. n doctrina interbelica, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerata sub aspectul naturii juridice, fie un contract de arenda, fie un permis politienesc, fie un act juridic complex, alcatuit dintr-o parte contractuala si o parte reglementara.
70

ntr-o opinie caracterizata prin echilibru, contractul de concesiune este calificat sub aspectul naturii sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinatie de dispozitii reglementare si de contract. Pe de-o parte, n actul de concesiune exista un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc organizarea si functionarea serviciului. Aceste clauze elaborate, n mod unilateral de administratie pot fi ntotdeauna modificate de ea. Pe de alta parte, pe lnga clauzele reglementare exista n concesiunea serviciului public o parte contractuala: dispozitii financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contractului, principiu fundamental pentru contractele administrative. n doctrina administrativa franceza, contractul de concesiune, alaturi de contractul de lucrari publice a fost calificat ca fiind un contract administrativ. n mod uzual, n Franta, concesiunea este privita ca actul juridic (contract administrativ) ce are ca obiect atribuirea n favoarea unei persoane private a sarcinii de a face sa functioneze un serviciu public, putndu-se referi si la executarea unei lucrari publice urmata de exploatarea ei ulterioara. n Romnia, n perioada interbelica, concesiunea a fost reglementata prin Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor si avutiilor publice precum si n Legea contabilitatii publice, ambele adoptate n anul 1929. Prin lege, durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor domeniului privat al statului, comunelor, judetelor si institutiilor aflate sub controlul acestora era de maxim 50 de ani. n perioada postbelica, sub incidenta constitutiilor socialiste, notiuni fundamentale ale Dreptului public din perioada interbelica, printre care si notiunea de contract de concesiune, devenisera desuete, pe fondul disparitiei distinctiei dintre proprietatea publica a statului si proprietatea privata a statului. n prezent, art. 136 alin. (4) din Constitutia republicata se refera la institutia concesiunii iar dispozitii cu privire la concesiune se ntlnesc ntr-o serie de legi adoptate anterior intrarii n vigoare a acesteia cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, att ct a mai ramas n vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat trasformarea vechilor unitati socialiste de stat, specifice sistemului socialist, n regii autonome si societati comerciale; Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicata cu modificarile si completarile ulterioare; Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata cu modificarile si completarile ulterioare etc. Referiri la concesiune regasim si n numeroase acte normative adoptate ulterior intrarii n vigoare a Constitutiei, printre care mentionam: Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificarile si completarile ulterioare; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrica si termica; Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala cu modificarile si completarile ulterioare; Legea minelor nr. 85/2003 cu modificarile si completarile ulterioare; Legea petrolului nr. 238/2004 etc. Dreptul comun n materie l-a reprezentat pna n vara anului 2006, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor cu modificarile si completarile ulterioare.
71

n prezent, regimul concesiunilor se afla reglementat prin doua acte normative distincte si anume: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 337/2006 si respectiv, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica. 2. Definitia, obiectul si partile contractelor de concesiune O.U.G. nr. 34/2006 astfel cum a fost aprobata prin Legea nr. 337/2006, are ca obiect de reglementare, procedurile de atribuire a contractului de achizitie publica, a contractului de concesiune de lucrari publice si a contractului de concesiune de servicii, precum si modalitatile de solutionare a contestatiilor formulate mpotriva actelor emise n legatura cu aceste proceduri. Principiile care se afla la baza atribuirii contractului de concesiune sunt: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoasterea reciproca, transparenta, proportionalitatea, eficienta utilizarii fondurilor si asumarea raspunderii. Potrivit aceleiasi reglementari, contractul de concesiune de lucrari publice reprezinta contractul care are aceleasi caracteristici ca si contractul de lucrari, cu deosebirea ca n contrapartida lucrarilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primeste din partea autoritatii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrarilor pe o perioada determinata sau acest drept nsotit de plata unei sume de bani prestabilite (art. 3 litera g) iar contractul de concesiune de servicii reprezinta contractul care are aceleasi caracteristici ca si contractul de servicii, cu deosebirea ca n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primeste din partea autoritatii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioada determinata sau acest drept nsotit de plata unei sume de bani prestabilite (art. 3 litera h). Potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate publica... este acel contract ncheiat n forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei persoane denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica n schimbul unei redevente. Din aceste definitii rezulta ca, efectele contractului de concesiune vizeaza concedentul, pe de-o parte si concesionarul, pe de alta parte, presupunnd nsa si existenta unor drepturi si obligatii ale celor doua parti, dar n egala masura, efectele contractului se rasfrng si asupra tertilor, adica asupra beneficiarilor bunului, lucrarilor sau serviciului public concesionat. n cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate publica sunt avute n vedere bunurile care sunt proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativteritoriale, potrivit Constitutiei si reglementarilor legale privind proprietatea publica. n cazul aceleiasi categorii de contracte, plata concesiunii se numeste redeventa, si
72

corespunzator art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz. n ce priveste partile contractului de concesiune de lucrari publice, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 54/2006, au calitatea de concedent, n numele statului, judetului, orasului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica a statului precum si consiliile judetene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica a judetului, orasului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica romna sau straina. Durata contractului de concesiune de bunuri publice nu va putea depasi 49 de ani, ncepnd de la data semnarii lui, dar va putea fi prelungit pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor. n cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri nsusita de acesta. Propunerea de concesionare trebuie sa fie fundamentata din punct de vedere economic, financiar, social si de mediu. De asemenea initiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate. Aprobarea concesionarii se face pe baza studiului de oportunitate, prin Hotarre a Guvernului, a consiliilor locale, judetene sau a Consiliului General al Municipiului Bucuresti. Prin urmare, desi sfera concedentilor enumerati de textul legal este mai larga, ea incluznd dupa cum s-a mentionat, ministerele si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale precum si institutiile publice de interes local, dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului si respectiv, consiliilor judetene, consiliilor locale si Consiliului General al Municipiului Bucuresti. 3. Procedura concesionarii bunurilor proprietate publica Potrivit art. 14 si 15 din O.U.G. nr. 54/2006, de regula, concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publica, prin licitatie, definita ca procedura la care orice persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de exceptie, se poate recurge la negociere directa, definita ca procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune. Potrivit art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, concedentul are obligatia de a preciza n cadrul documentatiei de atribuire orice cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa, corecta si explicita cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire. De asemenea, ca o confirmare a regimului de drept public aplicabil acestui tip de contract administrativ, art.18 din O.U.G.nr.54/2006 precizeaza dreptul concedentului de a impune n cadrul documentatiei de atribuire, n masura n care acestea sunt
73

compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de ndeplinire a contractului prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau n legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii durabile. Procedura licitatiei si a negocierii directe sunt reglementate pe larg n doua sectiuni distincte din capitolul referitor la atribuirea contractului de concesiune n cadrul O.U.G. nr. 54/2006. Procedura de licitatie se poate desfasura numai daca n urma publicarii anuntului de licitatie au fost depuse cel putin 3 oferte valabile. n cazul n care n urma publicarii anuntului de licitatie nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile, concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze o noua licitatie. Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere directa numai n situatia n care, dupa repetarea procedurii de licitatie nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile. De asemenea, O.U.G. nr. 54/2006 stabileste regulile privind oferta, determinarea ofertei cstigatoare, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune si regulile privind conflictul de interese. Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redeventei dar concedentul poate tine seama si de alte criterii precum: capacitatea economico-financiara a ofertantilor, protectia mediului nconjurator sau conditii specifice impuse de natura bunului concesionat. Prin exceptie de la procedura licitatiei si a negocierii directe, bunurile proprietate publica pot fi concesionate prin atribuire directa companiilor nationale, societatilor nationale sau societatilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitatilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiintate prin reorganizarea regiilor autonome si care au ca obiect principal de activitate gestionarea, ntretinerea, repararea si dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pna la finalizarea privatizarii acestora. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica se ncheie dupa mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informarii de catre concedent n scris, printr-o comunicare adresata ofertantilor, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucratoare de la emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atribuirea contractului de concesiune. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevazute n caietul de sarcini si clauzele convenite de partile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute n acesta. Contractul de concesiune trebuie sa contina interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, cu exceptia cazurilor n care subconcesionarea este permisa, potrivit O.U.G. nr. 54/2006. Contractul de concesiune va cuprinde si clauze contractuale referitoare la mpartirea responsabilitatilor de mediu ntre concedent si concesionar.
74

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz. Observam ca, legiuitorul face o mentiune expresa n acest context cu privire la partea reglementara a contractului de concesiune, formata din acele clauze ce sunt impuse de catre concedent, concesionarului, oricare ar fi acesta. Existenta acestor clauze speciale, exorbitante de la dreptul comun, care nu fac n mod obisnuit obiectul unor contracte civile, comerciale, constituie un solid argument, n opinia noastra, pentru calificarea contractului de concesiune ca fiind un contract administrativ, cu toate consecintele juridice ce decurg de aici. Contractul de concesiune se ncheie n limba romna, n doua exemplare, cte unul pentru fiecare parte. n cazul n care concesionarul este de o alta nationalitate sau cetatenie dect cea romna si daca partile considera necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare, doua n limba romna si doua ntr-o alta limba aleasa de ele. n caz de litigiu, exemplarele n limba romna ale contractului prevaleaza. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n mod firesc, n situatia tipica, prin ajungerea la termen sau n patru situatii atipice, prevazute expres de lege. Astfel, aceasta poate sa intervina n urmatoarele situatii: a). la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; b). cnd interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind competenta instanta de judecata; c). n cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin reziliere de catre concedent, cu plata unei despagubiri n sarcina concesionarului; d). n cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin reziliere de catre concesionar, cu plata unei despagubiri n sarcina concedentului; e). la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri. La ncetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa restituie, n deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat. Solutionarea litigiilor aparute n legatura cu atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea si ncetarea contractului de concesiune, precum si a celor privind acordarea de despagubiri se realizeaza potrivit dispozitiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile ulterioare. Actiunea n justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului n a carui jurisdictie se afla sediul concedentului. mpotriva hotarrii tribunalului se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a curtii de apel, conform prevederilor legale.

75

TESTE DE AUTOEVALUARE 1.n perioada interbelica s-au formulat urmatoarele teorii cu privire la bunurile domeniului public: a. teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate, teoria dreptului de proprietate, teoria serviciului public si teoria interesului public b. teoria dreptului de administrare directa asupra bunurilor domeniului public c. teoria concesionarii si teoria nchirierii bunurilor domeniului public 2. Domeniul administrativ se compune din: a. domeniul public si domeniul civil b. domeniul public si domeniul privat c. domeniul privat si domeniul civil 3. Legislatia adoptata n timpul lui Cuza cu privire la institutia domeniului public continea dispozitii referitoare la: a. domeniul public judetean, domeniul public comunal, domeniul privat b. proprietatea publica si proprietatea privata c. domeniul administrativ 4. Constitutia Romniei din 1991 republicata contine dispozitii exprese cu privire la: a.proprietatea publica, proprietatea privata si domeniul public b. proprietatea publica, proprietatea privata, domeniul public si domeniul privat c. proprietatea publica si proprietatea privata 5. Potrivit regimului constitutional actual: a. proprietatea privata este regula iar proprietatea publica este exceptia b. proprietatea privata este exceptia iar proprietatea publica este regula c. ambele proprietati constituie regula 6. Potrivit regimului constitutional actual, bunurile proprietate publica sunt: a. identificate prin mai multe criterii b. enumerate exhaustiv c. nominalizate, identificate printr-un criteriu generic sau stabilite prin lege organica 7. Potrivit regimului constitutional actual, proprietatea publica apartine: a. statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor publice b. statului sau unitatilor administrativ-teritoriale c. statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau autoritatilor administratiei publice
76

8. Potrivit regimului constitutional actual, proprietatea privata este: a. inviolabila, n conditiile legii organice b. inalienabila, n conditiile legii organice c. imprescriptibila, n conditiile legii organice 9.Caracteristica esentiala a proprietatii publice este: a. inviolabilitatea b. inalienabilitatea c. prescriptibilitatea 10. Bunurile din domeniul public: a. pot fi trecute n domeniul privat, n anumite conditii si cu respectarea unor dispozitii legale b. nu pot fi trecute sub nici o forma n domeniul privat c. pot fi trecute n domeniul privat dar doar pe o perioada determinata de timp 11. Domeniul public n sens larg se compune din: a. bunuri publice b. bunuri private c. bunuri publice sau private 12. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica cuprinde: a. exclusiv clauze contractuale b. clauze contractuale si clauze reglementare c. exclusiv clauze reglementare 13. Durata contractului de concesiune de bunuri publice poate fi de maxim: a. 50 de ani b. 99 de ani c. 49 de ani 14. Contractul de concesiune de bunuri publice poate fi prelungit, prin simplul acord de vointa al partilor: a. pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala b. pentru o perioada egala cu cel mult durata sa initiala c. pentru o perioada de cel mult 10 ani 15. Concesionarea unui bun proprietate publica se realizeaza prin: a. licitatie, negociere directa sau atribuire directa b. licitatie publica deschisa sau deschisa cu preselectie c. licitatie sau negociere directa

77

Partea a III-a RASPUNDEREA ADMINISTRATIVA Capitolul I Raspunderea administrativ-disciplinara


1. Formele raspunderii administrative n cazul ncalcarii normelor juridice, fiind puse n pericol valorile sociale pe care acestea le apara, intervine o raspundere juridica, n sensul ca persoanele care se fac vinovate de savrsirea unor fapte ilicite, trebuie sa suporte anumite consecinte juridice, adica sa fie pasibile de aplicarea unor sanctiuni juridice. n cadrul formelor raspunderii juridice, un loc important l ocupa raspunderea administrativa, deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numara abaterea administrativa. De lege lata pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contraventional si ilicitul cauzator de prejudicii materiale si morale. Corespunzator acestora putem vorbi despre trei forme de raspundere administrativa: doua forme de raspundere caracterizate printr-o sanctiune represiva, raspunderea administrativa propriu-zisa si raspunderea contraventionala si o forma de raspundere caracterizata printr-o sanctiune reparatorie, raspunderea administrativ-patrimoniala (materiala). 2. Definitia si trasaturile raspunderii administrativ-disciplinare Dreptului administrativ i este proprie deci, raspunderea autoritatilor administratiei publice, a autoritatilor publice, n concret, a functionarilor publici, pentru ncalcarea obligatiilor rezultate din raporturile administrative de subordonare. Aceasta raspundere tipic administrativa si are fundamentul obiectiv n ncalcarea de catre un subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui sa caracterizeze activitatea autoritatilor administratiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o raspundere administrativ-disciplinara. Dupa cum se arata n doctrina, n acest caz, este vorba de o forma a raspunderii subiective, bazata pe ideea de culpa, de vinovatie n savrsirea abaterii disciplinare de catre functionarul public. Raspunderea administrativ-disciplinara reprezinta situatia juridica care consta ntrun ansamblu de drepturi si obligatii conexe, continut al raporturilor juridice sanctionatorii, stabilite de regula, ntre un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un functionar public si autorul unei abateri administrative (organ statal, functionar public, structura nestatala, persoana fizica), abatere ce nu este contraventionalizata.
78

Raspunderea administrativa a functionarilor publici, inclusiv a celorlalti angajati contractuali de la nivelul autoritatilor administratiei publice, priveste numai cazurile n care acestia savrsesc abateri administrative n timpul si n legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu. Celelalte abateri administrative savrsite de catre acestia sunt considerate abateri administrative comune cu cele savrsite de particulari. Abaterile administrative sunt fie ncalcari cu vinovatie ale normelor de drept administrativ, fie ncalcari ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus justifica aplicarea unor sanctiuni de natura administrativa, prevazute de Codul penal. n mod obisnuit, abaterea administrativa nseamna n endeplinirea sau ndeplinirea defectuoasa a obligatiilor subiectelor subordonate n raporturile de drept administrativ. n sens larg, abaterea administrativa (faptul administrativ ilicit) este privita de unii autori ca o ncalcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage raspunderea administrativa sau masuri de executare silita pentru ca n sens restrns, ea sa fie perceputa doar ca ncalcarea normelor de drept administrativ care reprezinta o contraventie si n consecinta, antreneaza raspunderea contraventionala. Deci, daca din sfera larga a abaterilor administrative excludem contraventiile ne mai ramne o categorie de ncalcari ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise (necontraventionale) avnd un grad de pericol social mai redus dect contraventia. Autorul unei fapte ilicite intra pe rnd, sau dupa caz, concomitent n raporturi juridice cu diferite autoritati publice, functionari publici sau angajati contractuali ai autoritatilor publice, autoritati sociale ndrituite de lege a realiza functia sanctionatorie a sistemului social. Aceasta constructie teoretica se confirma si n cazul raspunderii administrativdisciplinare. Procesul de tragere la raspundere administrativ-disciplinara adeseori este foarte complex, presupunnd participarea unor autoritati publice cu atributii de control care constata abaterea administrativa, a unor autoritati publice care aplica masurile sanctionatorii dispuse de autoritatile de control, a autoritatilor competente sa solutioneze caile de atac precum si a organelor de executare silita. Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv n procesul de tragere la raspundere) poate fi dupa caz, un organ al administratiei publice, un functionar public, o structura nestatala sau o persoana fizica ce nu este titulara unei functii publice. n cazul autoritatilor administratiei publice nu are relevanta calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita capacitatii de drept administrativ de care dispun, deci ca subiecte ntr-un raport de drept public, ca persoane de drept public. Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita calitatii lor de subiecte subordonate n anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a nendeplinirii obligatiilor ce le reveneau n raporturile juridice respective. Persoana fizica poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligatii legale, continut al unui raport de conformare, fie prin ncalcarea unui raport de subordonare. Spre exemplu, nerespectarea obligatiei de plata a impozitului
79

atrage dupa sine, aplicarea sanctiunii administrative a majorarii de ntrziere, fiind vorba de ncalcarea unui raport de subordonare. Abaterea administrativa, ca orice fapta ilicita, este savrsita cu vinovatie, de unde rezulta ca raspunderea administrativa se ntemeiaza pe culpa. De altfel, abaterea administrativa, ca orice abatere juridica, trebuie sa ntruneasca si ea conditiile generale ale oricarei raspunderi, si anume, fapta ilicita, rezultatul vatamator al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapta si rezultat, existenta unui subiect autor al faptei si vinovatia acestuia. Fata de definitia formulata, n doctrina au fost retinute urmatoarele trasaturi ale raspunderii administrativ-disciplinare: a). se fundamenteaza de regula, pe ncalcarea unui raport de drept administrativ, putnd interveni si pentru abateri administrative ce rezulta din savrsirea unor fapte prevazute generic de legea penala, n conditiile stabilite de aceasta lege; b). subiectul activ este ntotdeauna o autoritate publica, de regula o autoritate a administratiei publice; c). se bazeaza pe vinovatie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura n raporturile juridice pe care le presupune se bazeaza pe capacitatea acestuia de drept administrativ. 3. Aspecte procedurale privind raspunderea administrativ-disciplinara Sanctiunile administrativ-disciplinare sunt variate, iar n unele domenii de activitate ale administratiei publice, ele au un regim juridic procedural foarte amplu. Delimitarea sferei si regimului juridic aplicabil sanctiunilor administrativ-disciplinare ntmpina o serie de dificultati, la care se adauga si faptul ca, n doctrina postbelica, functionarii publici erau asimilati salariatilor, indiferent de activitatea prestata, faptele lor ilicite atragnd o forma de raspundere disciplinara specifica dreptului muncii. Vom retine deci ca, denumirea acestor sanctiuni precum si regimul lor juridic sunt relativ diversificate, dupa cum se refera la autoritati publice, la functionari publici, la structuri nestatale sau la persoane fizice ce nu detin functii publice. Sub aspectul denumirii, aceste sanctiuni se aseamana cu cele penale sau contraventionale (ca de exemplu, sanctiunea amenzii) sau cu cele disciplinare, n sensul dreptului muncii, pentru angajatii cu contract de munca (ca de exemplu, reducerea salariului, retrogradarea din functie, destituirea din functie etc.). Este motivul pentru care simpla denumire a sanctiunii nu se dovedeste suficient de relevanta pentru a putea stabili daca este vorba despre o raspundere administrativdisciplinara sau despre o raspundere avnd o alta natura. Prin urmare, alaturi de denumire, trebuie avut n vedere regimul juridic aplicabil si temeiul aplicarii sanctiunii. O alta problema a teoriei raspunderii n dreptul administrativ o reprezinta delimitarea sferei sanctiunilor administrative, n sensul de sanctiuni administrativdisciplinare, de sanctiunile de drept administrativ, ce evoca sfera masurilor cu caracter administrativ de siguranta, de ocrotire si de protectie, denumite n mod uzual, masuri de simpla politie administrativa.
80

Spre deosebire de sanctiunile care fac obiectul analizei noastre, sanctiunile de drept administrativ intervin indiferent daca s-a savrsit sau nu o fapta ilicita, n unele situatii tocmai neluarea unor asemenea masuri putnd constitui o fapta ilicita; n situatiile n care s-a savrsit o abatere, interventia acestor masuri nu este tinuta de ntrunirea conditiilor raspunderii juridice. Se impune ca viitorul Cod de procedura administrativa sa precizeze principiile de stabilire si aplicare a sanctiunilor administrative precum si a sanctiunilor de drept administrativ, privite ca simple masuri de politie administrativa, urmnd ca sanctiunile contraventionale sa fie reglementate distinct. n ce priveste regimurile procedurale aplicabile specifice raspunderii administrativdisciplinare, acestea sunt foarte diversificate, unele fiind mai sumare, altele mai dezvoltate, mai ales n cazul sanctiunilor care au o configuratie sistemica. n majoritatea cazurilor, legislatia nu prevede nsa proceduri speciale ale aplicarii sanctiunilor administrativ-disciplinare, lasnd sa se nteleaga ca se aplica dreptul comun al procedurii administrative. La baza acestei conceptii sta ideea dupa care aplicarea unei masuri administrative cu caracter de sanctiune, n sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ. Ar fi necesara, de lege ferenda, o reglementare a raspunderii administrative, ca o procedura administrativa contencioasa. Tine de esenta acestei proceduri existenta unor reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescriptie sau de decadere, la stabilirea autoritatii administrative competente, la continutul actului administrativ de sanctionare, la exercitarea cailor de atac, la modalitatile de executare, la reabilitare etc. De lege lata, atunci cnd actele normative ce prevad sanctiuni administrativdisciplinare nu contin norme specifice ar trebui sa se aplice normele necontencioase sau dupa caz, contencioase ale dreptului comun procedural administrativ. Ar fi vorba n esenta despre dispozitiile continute n reglementarea privitoare la dreptul de petitionare precum si n cea privitoare la contenciosul administrativ. n ce priveste raspunderea disciplinara a functionarilor publici, aceasta intervine dupa cum se arata n general, n doctrina -, n cazul ncalcarii obligatiilor stabilite de lege si implicit al savrsirii unor abateri de la ndatoririle ce le revin. Raspunderea disciplinara prezinta importanta deoarece Dreptul disciplinar constituie un element important al Dreptului administrativ precum si utilitate practica n functionarea Administratiei. Dreptul disciplinar are trasaturi caracteristice speciale si este alcatuit din reguli de procedura ce cuprind: principiul general al drepturilor de aparare; sistemul deciziilor (n sensul ca, sanctiunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhica, fie de o jurisdictie specializata) precum si obligatia de motivare a deciziei de sanctionare aplicate.

81

Capitolul II Raspunderea administrativ- contraventionala


1. Evolutia legislatiei n materie si aspecte de drept comparat Domeniul contraventiilor constituie fara ndoiala un domeniu cu implicatii din cele mai profunde si mai complexe n viata de zi cu zi a cetatenilor si implicit, n practica administrativa a autoritatilor cu atributii n materie. n pofida semnificatiei sociale evidente, legislatia romneasca n domeniul contraventiilor, ntelegnd prin aceasta o reglementare cadru, alte acte normative speciale precum si acte normative care contin unele dispozitii n materie este departe de a fi cristalizata, sistematizata si de a fi conturat un punct de vedere unitar n problema fundamentala a clarificarii naturii juridice a contraventiei si raspunderii contraventionale. La origine, n Romnia, ca si n majoritatea statelor occidentale, materia contraventiilor a avut o natura penala, ilicitul contraventional fiind consacrat de legislatia penala n cadrul mpartirii tripartite a ilicitului penal n: crime, delicte si contraventii. n statele occidentale, consacrarea ilicitului contraventional ca ilicit penal cu cel mai mic grad de pericol social a constituit o regula, mentinndu-se n mod constant si n prezent. n mod exceptional s admis ca unele contraventii sa fie stabilite si prin -a regulamente sau ordonante emise de organele administrative, respectiv, cele politienesti, cum este cazul contraventiilor privind circulatia pe drumurile publice, n Franta. O diviziune tripartita a ilicitului penal n tara noastra a fost prevazuta ncepnd cu Regulamentele Organice iar Condica Criminala din 1841 si Codicele penal Stirbei din 1850 mparteau infractiunile n trei categorii: abateri, vini si crime. Codul Calimach a consacrat o diviziune bipartita a infractiunilor, fara nsa a se retine termenul de contraventie, la fel ca n reglementarile ce consacrasera o viziune tripartita. Codul penal romn din 1865 a prevazut contraventia chiar n art.1 care delimita faptele penale n contraventii, delicte si crime, dupa criteriul sanctiunii aplicate. Dupa modelul Codului penal francez din 1810, contraventia era privita ca: Infractiunea pe care legea o pedepseste cu: nchisoare politieneasca si cu amenda. Din prevederile Codului s-au conturat elementele definitorii ale regimului juridic aplicabil raspunderii pentru contraventii. n principiu, contraventiile fie ca rezultau dintr-o lege speciala, fie ca rezultau din Codul penal erau fapte savrsite fara intentie; persoanele morale (juridice) nu puteau fi sanctionate contraventional, ci doar supuse unor despagubiri civile; tentativa la contraventii nu se pedepsea, contraventiilor li se aplicau circumstante atenuante si cauze de exonerare de raspundere, ndeosebi forta majora, iar pedepsele pentru contraventii erau nchisoarea de la 1 la 15 zile si amenda de la 5 la 25 de lei. Codul penal romn din 1936 mentine prevederile Codului penal romn din 1865 cu privire la contraventii, aducnd un plus de precizari pe linia definirii acestora.
82

Astfel, pedepsele erau mpartite n trei clase si anume: pedepse pentru crime, pedepse pentru delicte si pedepse pentru contraventii, corespunzator celor trei categorii de infractiuni: crime, delicte si contraventii. Pedepsele pentru contraventii erau: nchisoarea politieneasca de la o zi la o luna si amenda de la 50 la 1500 de lei. Dupa anul 1950, n fostele tari socialiste, printre care si Romnia, a fost declansat un proces de dezincriminare a contraventiilor, care fiind scoase din sfera ilicitului penal au fost calificate ca fiind abateri de natura administrativa. Decretul 184/1954 pentru reglementarea sanctionarii contraventiilor a abrogat dispozitiile din Codul penal si din legile speciale privind stabilirea si sanctionarea faptelor ce constituie contraventii, contraventiile fiind scoase din sfera faptelor penale si fiind trecute n sfera abaterilor cu caracter administrativ. Natura administrativa a contraventiei si implicit a raspunderii pe care o atrage savrsirea acesteia, rezulta fie din calificarile exprese facute de legiuitor, fie din cercetarea regimului juridic aplicabil. Sub aspectul modului de reglementare a contraventiei n tarile n care ea a fost dezincriminata s-au conturat doua mari sisteme: Sistemul unei legi cadru n materie, lege care sa prevada regulile principale de stabilire si sanctionare a contraventiilor, urmnd ca faptele ce constituiau contraventii sa fie enumerate n alte acte normative inclusiv legi, cum s-a ntmplat n Bulgaria, n fosta Republica Democrata Germana si n Romnia. Sistemul unui Cod contraventional care sa contina pe lnga dreptul comun n materie si principalele contraventii cu sanctiunile aplicabile acestora, cum a fost cazul Poloniei sau Ungariei. Decretul nr. 184/1954 a stabilit regulile principale privind constatarea contraventiei, aplicarea sanctiunii, exercitarea cailor de atac si executarea sanctiunii. Spre deosebire de reglementarea anterioara n materie, Decretul nr. 184/1954 a admis si posibilitatea sanctionarii organizatiilor socialiste ca persoane juridice, n cazurile prevazute de lege sau de alte acte normative. Prin Decretul nr. 184/1954 s-a stabilit ca sanctiunea amenzii are un caracter administrativ si nu mai poate fi transformata n pedeapsa privativa de libertate; alaturi de amenda, tot ca sanctiune principala s-a instituit avertismentul, mentinndu-se si sanctiunea confiscarii, fie ca sanctiune complementara, fie ca o masura de siguranta. n plus, s-a precizat expres ca, dispozitiile sale nu se aplica contraventiilor din domeniul vamal sau fiscal. Contraventiile fiind scoase deci din cmpul faptelor penale si trecute n cel al abaterilor administrative, stiinta dreptului administrativ a preluat institutia raspunderii contraventionale din sfera dreptului penal, calificnd-o expres ca fiind o raspundere administrativa. n timp nsa, sanctiunea contraventionala, fara a nceta sa fie o sanctiune specifica dreptului administrativ, a evoluat si ca o garantie a respectarii altor categorii de norme juridice, cu exceptia celor penale. Fata de organizarea statala specifica acelei epoci, stabilirea si sanctionarea contraventiilor era prevazuta ca putnd fi realizata att prin lege, ct si prin acte
83

normative ale organelor centrale ori locale ale administrat iei de stat, precum si prin hotarri ale organelor locale ale puterii de stat. Legea nr. 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor prin care s-a urmarit perfectionarea reglementarii n domeniu, abrogndu-se Decretul nr. 184/1954, a avut drept scop, dupa cum se precizeaza chiar n expunerea sa de motive, ntarirea legalitatii, reducerea numarului de acte normative care prevedeau contraventii precum si stabilirea mai judicioasa a faptelor pentru care autorul urma sa fie tras la raspundere administrativa. Desi noua reglementare s-a dorit un ndrumar juridic general al normativitatii contraventionale speciale, ea a avut un caracter prea sintetic pentru a putea ordona un fenomen legislativ att de complex si de dinamic. Legea nr. 32/1968 cuprindea regulile generale n baza carora anumite abateri de la normele de drept puteau fi considerate contraventii, stabilind totodata natura si limitele constrngerii de stat ce putea fi folosita pentru sanctionarea si prevenirea lor. Paradoxal nsa, fata de intentia declarata de reducere a numarului actelor normative care prevedeau contraventii, ca urmare a restrngerii treptate a sferei ilicitului penal, dupa 1968, sfera ilicitului contraventional a crescut considerabil, ajungndu-se la un numar impresionant de reglementari ce contineau dispozitii referitoare la contraventii. n timp, alaturi de Legea nr. 32/1968 care constituia dreptul comun n materie s -au adoptat si alte acte normative care au stabilit regimuri derogatorii, cel mai important fiind Decretul nr. 153/1970 pentru stabilirea si sanctionarea unor contraventii privind regulile de convietuire sociala, ordinea si linistea publica. Dupa anul 1990 acest decret a fost nlocuit cu Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor de ncalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice, republicata, act normativ care a reglementat procedura aplicarii sanctiunii nchisorii contraventionale, pna la desfiintarea acesteia, ca urmare a revizuirii Constitutiei, n octombrie 2003. Dupa decembrie 1989, n conditiile unui nou regim constitutional si deci a unor noi realitati social-politice si economice, Legea nr. 32/1968 a fost modificata si partial abrogata prin Ordonanta Guvernului nr. 12/1994 (aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 65/1994), si completata cu Legea nr. 97/1998. Unele acte normative speciale, adoptate dupa decembrie 1989 au prevazut derogari de la dispozitiile Legii nr. 32/1968, iar altele au stabilit rezerve la anumite dispozitii ale acesteia. De asemenea, unele din dispozitiile Legii au fost dupa caz, abrogate sau implicit modificate prin intrarea n vigoare a Constitutiei din 1991. Fara a fi complet abandonata, ideea unui Cod al contraventiilor, dupa decembrie 1989 nu a reprezentat un obiectiv legislativ prioritar al tranzitiei. Fata de permanenta mobilitate legislativa, n absenta unei viziuni unitare si sistematizate n domeniu, n doctrina s-a mai apreciat ca, att n trecut ct si n prezent (nainte de adoptarea actualei reglementari din 2001), legiferarea nu a beneficiat si nu beneficiaza de concepte juridice clare, stiintific fundamentate, care sa permita definirea unor principii n aceasta materie si care sa mpiedice abordari conjuncturale, derogari nejustificate si practici neuniforme sau chiar contradictorii.
84

n plus, fata de multitudinea de acte normative privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, adoptate n cei peste 30 de ani de aplicare a legii cadru n materie, teoria si practica n domeniu s-au confruntat cu numeroase probleme controversate. Prin urmare, s-a concluzionat n doctrina, cerinta primordiala a unei noi reglementari n materie, consta n reabilitarea principiilor de Drept n abordarea fenomenului contraventional, definirea stiintifica a conceptelor esentiale ale raspunderii contraventionale si instituirea unui statut autonom al acestei forme de raspundere. Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, adoptata n baza art. 1 pct. IV.9 din Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, reprezinta la ora actuala, dreptul comun n materie, ea abrognd expres Legea nr. 32/1968 cu modificarile si completarile ulterioare. Ulterior, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 a fost aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, fiind modificata si completata apoi si prin alte acte normative. Desi aceasta reglementare a transat unele din problemele esentiale mai sus evocate, n altele, s-a apreciat n doctrina, ea a ramas la jumatatea drumului, lasnd parcurgerea integrala a acestuia ntr-o etapa viitoare, n care se va pune probabil din nou n discutie, problema codificarii domeniului contraventiilor. 2. Definitia si trasaturile contraventiei Majoritatea specialistilor considera contraventia, o institutie a dreptului administrativ cu trasaturi specifice, unii dintre ei formulnd chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic contraventional si implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contraventional. Astfel, contraventia si raspunderea contraventionala sunt institutii ale dreptului administrativ, care privesc att activitatea persoanelor fizice, ct si activitatea pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice, celelalte autoritati publice, agentii economici si institutiile publice, indiferent daca au caracter statal sau nestatal. Ca fenomen juridic contraventia este o fapta, constnd ntr-o actiune sau inactiune, imputabila autorului ei, prevazuta de norme legale si pentru a carei savrsire se aplica o sanctiune. Asemeni legii anterioare n materie, si actuala reglementare, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002 ne ofera chiar din primul sau articol o definitie a contraventiei. Spre deosebire de formularea definitiei din Legea nr. 32/1968, care avea n vedere sistemul normativitatii juridice stabilit prin Constitutia din 1965, specific deci organizarii politico-statale caracteristice acelui regim, definitia actuala se raporteaza la actele normative ale autoritatilor publice consacrate prin Constitutia din 1991. Totodata, fata de definitia oferita de reglementarea anterioara n materie, dincolo de modificarile inerente datorate noului regim constitutional, schimbarea de fond ce a intervenit consta n renuntarea la delimitarea contraventiei de infractiune, dupa criteriul gradului de pericol social, chiar n continutul definitiei acesteia, delimitare devenita n timp nerelevanta.
85

Astfel, n art.1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor asa cum acesta a fost modificat si completat prin Legea nr. 180/2002 se stipuleaza: Legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penala. Constituie contraventie fapta savrsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, ordonanta, prin hotarre a Guvernului sau, dupa caz, prin hotarre a consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti. Fata de varianta initiala a art. 1, legea de aprobare a ordonantei a adaugat doua elemente. Pe de-o parte, a fost mentionat expres rolul legii contraventionale de a apara valorile sociale care nu sunt avute n vedere de legea penala. Sintagma lege contraventionala ar putea fi acceptata n opinia noastra, n acest context, doar daca avem n vedere sensul larg al notiunii de lege, privita ca orice act normativ. Credem totusi ca folosirea sintagmei legislatia contraventionala ar fi fost mai indicata. Pe de alta parte, printre actele normative ce pot stabili si sanctiona contraventii, s-a adaugat la enumerarea initiala si ordonanta, ca act ce contine norme juridice cu putere de lege, care poate n consecinta, sa stabileasca si sa sanctioneze contraventii, si ar fi fost firesc sa se regaseasca deci, nca de la nceput, n continutul enumerarii. Exista si o opinie critica privind modul de definire a contraventiei, ce se ntemeiaza pe constatarea potrivit careia, o fapta nu poate fi sanctionata (asa cum rezulta din textul legal), ci doar cel care o savrseste poate fi sanctionat, deci nu fapta ca atare. Din definitia actuala a contraventiei rezulta doua trasaturi si anume: n primul rnd, contraventia este o fapta savrsita cu vinovatie, avnd deci un caracter ilicit, n sensul ca ea ataca anumite valori sociale ocrotite de lege, altele dect cele ocrotite de legea penala. Prin vinovatie se ntelege starea subiectiva a autorului faptei ilicite, n momentul ncalcarii ordinii de drept, exprimnd atitudinea psihica, negativa a acestuia fata de interesele si valorile sociale ocrotite de normele juridice. n consecinta, ilicitatea faptei contraventionale va fi realizata numai atunci cnd subiectul actiunii sociale a avut, n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduita ce se nfatiseaza ca o actiune sociala negativa n raport cu ordinea de drept. Ilicitul contraventional poate sa constea dintr-o actiune, dintr-o inactiune sau din fapte comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumita atitudine psihica a autorului acestor fapte fata de consecintele lor negative. Ca si n dreptul penal, vinovatia n cazul raspunderii contraventionale mbraca doua forme: intentia si culpa. Fapta se considera savrsita cu intentie atunci cnd faptuitorul a prevazut rezultatul faptei sale, urmarind producerea lui prin comiterea faptei respective ( intentia directa) precum si atunci cnd faptuitorul a prevazut rezultatul faptei sale si desi nu l urmarea, a acceptat producerea lui (intentia indirecta). Fapta este savrsita din culpa atunci cnd faptuitorul a prevazut rezultatul faptei sale, dar nu l-a acceptat, socotind fara temei ca el nu se va produce (usurinta sau culpa cu previziune) precum si atunci cnd faptuitorul nu a prevazut rezultatul faptei sale, desi trebuia si putea sa-l prevada (neglijenta sau culpa fara previziune).
86

n al doilea rnd, o a doua trasatura dedusa din definitia actuala a contraventiei, se refera la actele normative prin care pot fi stabilite si sanctionate contraventii si implicit la autoritatile publice competente sa le emita. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din ordonanta, contraventii pot fi stabilite si sanctionate prin legi, ordonante sau hotarri ale Guvernului n toate domeniile de activitate, fiind vorba deci despre o competenta materiala generala. n principiu, Parlamentul stabileste contraventii n legile prin care de regula se statueaza asupra regimului juridic al unor activitati economico-sociale, pentru a da demersului legislativ un caracter complet si unitar. Guvernul dispune de asemenea de o competenta generala n stabilirea si sanctionarea contraventiilor, materie n care poate adopta ordonante de urgenta, ordonante si hotarri. Nu au nsa dreptul de a adopta reglementari n materie contraventionala, ministerele si celela lte autoritati publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile acestora din teritoriu) dect daca acest drept le-a fost conferit prin legi speciale. Potrivit art. 2 alin. (2) din ordonanta, prin hotarri ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, n masura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau prin hotarri ale Guvernului. n general, din ansamblul prevederilor mai sus mentionate privind actele normative prin care pot fi stabilite si sanctionate contraventii rezulta ca, doar faptele considerate ca atare prin legi, ordonante si hotarri ale Guvernului precum si prin acte ale autoritatilor administratiei publice locale reprezinta contraventii, fiind vorba despre principiul consacrat n doctrina sub denumirea de principiul legalitatii contraventionalizarii. Spre deosebire de reglementarea anterioara n materie, ordonanta a introdus dispozitii speciale privind administratia publica a municipiului Bucuresti. Astfel, conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventii n mai multe domenii expres enumerate si anume: salubritate; activitatea din piete, curatenia si igienizarea acestora; ntretinerea parcurilor si spatiilor verzi, a spatiilor si locurilor de joaca pentru copii; amenajarea si curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, precum si a terenurilor virane; ntretinerea bazelor si obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntretinerea strazilor si trotuarelor, a scolilor si a altor institutii de educatie si cultura; ntretinerea cladirilor, mprejmuirilor si a altor constructii; depozitarea si colectarea gunoaielor si a resturilor menajere. n plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucuresti poate stabili si alte domenii de activitate din competenta consiliior locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili si sanctiona contraventii, fiind necesara deci o delegare de competenta. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventii nu doar n legatura cu amenajarea si curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte ci si n legatura cu amenajarea si curatenia terenurilor virane.
87

Dupa cum s-a apreciat n doctrina recenta, actuala reglementare prevede nivelul actelor normative prin care pot fi stabilite contraventii, cu respectarea unui criteriu teritorial si al unuia material privind sferele sau domeniile de activitate vizate. La aceste dispozitii initiale ale ordonantei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat avnd urmatorul cuprins: Hotarrile consiliilor locale sau judetene ori, dupa caz ale sectoarelor municipiului Bucuresti, prin care s-au stabilit contraventii cu nesocotirea principiilor prevazute la alin. (2-4) sunt nule de drept. Nulitatea se constata de instanta de contencios administrativ competenta, la cererea oricarei persoane interesate. Este pentru prima data cnd, ntr-o reglementare consacrata regimului juridic aplicabil contraventiilor, este prevazuta expres competenta instantei de contencios administrativ, de a constata nulitatea unor acte normative de competenta autoritatilor administratiei publice locale prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii cu ncalcarea dispozitiilor continute de reglementarea cadru n materie. Potrivit art. 3 din ordonanta, actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde obligatoriu, descrierea faptelor ce constituie contraventii si sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare dintre acestea. Descrierea contraventiei n actul normativ trebuie sa cuprinda elementele proprii si suficiente care sa-i asigure autonomia legislativa. n cazul sanctiunii cu amenda, se precizeaza expres n ordonanta, se vor stabili limita minima si maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot stabili si tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele pricinuite prin savrsirea contraventiilor. Potrivit art. 4 din ordonanta astfel cum a fost modificat prin Legea de aprobare: Actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii intra n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicarii iar n cazul hotarrilor consiliilor locale sau judetene punerea n aplicare se face si cu respectarea conditiilor prevazute la art. 50 alin. 2 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001. Rostul unei asemenea dispozitii este evident, urmarindu-se posibilitatea ca toti cei interesati sa ia din timp cunostinta de dispozitiile sanctionatoare, pentru a nu putea invoca ulterior, necunoasterea acestora. Asemenea reglementarii anterioare, se mentioneaza expres posibilitatea ca, n cazuri urgente, sa poata fi prevazuta intrarea n vigoare a acestor acte ntr-un termen mai scurt, adaugndu-se nsa precizarea, ca acesta nu poate fi mai mic de 10 zile. Ordonanta mai precizeaza ca, aducerea la cunostinta publica a hotarrilor autoritatilor administratiei publice locale sau judetene [si unele si altele sunt nsa autoritati ale administratiei publice locale, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 subl. ns.] prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii se face prin afisare sau prin orice alta forma de publicitate n conditiile Legii nr. 215/2001. n ce priveste continutul art. 50 alin. 2 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, amintim ca, potrivit acestuia, aducerea la cunostinta publica a hotarrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect.
88

3. Sanctiunile contraventionale Sanctiunea reprezinta un element structural al normelor juridice, rolul sau fiind acela de a asigura respectarea conduitei prescrisa n dispozitia normei. Sanctiunea este pretul? platit de o persoana n cazul ncalcarii normelor juridice. Prin aplicarea sanctiunii se urmareste restabilirea ordinii de drept si repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori sociale ocrotita de norma juridica. Spre deosebire de sanctiunile civile, care se caracterizeaza printr-o mare stabilitate, sanctiunile contraventionale sunt n continua transformare n functie de specificul abaterilor care se savrsesc, caracteristica ce face dificila codificarea lor. Sanctiunile contraventionale sunt prevazute att n reglementarea cadru n materie ct si n legi speciale contraventionale. Sintetic dar edificator, sanctiunile contraventionale sunt definite ca reprezentnd o grupa a sanctiunilor juridice care se aplica persoanelor fizice si juridice care au savrsit contraventii. Spre deosebire de reglementarea anterioara care prevedea trei tipuri de sanctiuni (avertismentul, amenda si confiscarea administrativa), Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 are o conceptie moderna, stabilind n art. 5 alin. (1) ca, sanctiunile contraventionale sunt principale si complementare. Sanctiunile contraventionale principale sunt: avertismentul; amenda contraventionala si prestarea unei activitati n folosul comunitatii. Se impune precizat n acest context ca, sanctiunea nchisorii contraventionale desi prevazuta initial n O.G. nr. 2/2001 si mentinuta prin Legea de aprobare nr. 180/2002 a fost desfiintata, ca urmare a revizuirii constitutionale din octombrie 2003. Sanctiunile contraventionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii; suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati; nchiderea unitatii; suspendarea activitatii agentului economic; retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv; desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului n starea initiala. n alin. (4) al aceluiasi articol este stipulata expres posibilitatea ca prin legi speciale sa fie stabilite si alte sanctiuni principale sau complementare. n art. 5 alin. final din O.G. nr. 2/2001 astfel cum acesta a fost modificat prin legea de aprobare a ordonantei este prevazut principiul proportionalitatii sanctiunii stabilite cu gradul de pericol social al faptei savrsite. Precizarea initiala din finalul alin. (5) al art. 5, potrivit careia sanctiunile complementare urmeaza a fi aplicate n functie de natura si de gravitatea faptei si pot fi cumulate a fost reformulata n Legea de aprobare prin introducerea a doua noi alineate, substanta reglementarii ramnnd pe fond aceeasi: Sanctiunile complementare se aplica n functie de natura si gravitatea faptei. Pentru una si aceeasi contraventie se poate aplica numai o sanctiune contraventionala principala si una sau mai multe sanctiuni complementare.

89

Criteriul gradului de pericol social al faptei era mentionat n Legea nr. 32/1968 n cuprinsul definitiei contraventiei pentru a o delimita de infractiune si n consecinta, era analizat ca una din trasaturile acesteia. n timp nsa, criteriul gradului de pericol social al faptei devenise insuficient de relevant pentru conturarea delimitarii contraventiei de infractiune, n practica ajungndu-se ca pentru unele contraventii sa se aplice sanctiuni mult mai aspre dect pentru unele infractiuni. n aceasta conceptie, cea mai grava contraventie prezenta teoretic, un pericol social mai redus dect infractiunea. Practica ulterioara a legiferarii si aplicarii legii n domeniu a evoluat spre tratarea n acelasi mod a gradului de pericol social concret, ajungndu-se ca una si aceeasi fapta sociala sa poata fi considerata fie contraventie, fie infractiune, dupa cum se apreciaza ca pericolul social concret este mai redus sau mai accentuat dect cel cerut pentru a caracteriza fapta ca infractiune. Avertismentul ca sanctiune contraventionala principala consta n atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savrsite, nsotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale. Avertismentul se aplica n cazul n care fapta este de gravitate redusa. El poate fi aplicat chiar si n cazul n care actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiei nu l prevede. n doctrina s-a apreciat ca avertismentul are mai degraba un caracter moral, intervenind n cazul n care fapta savrsita este de mai mica importanta, iar agentul constatator apreciaza ca autorul faptei contraventionale nu o va mai repeta chiar fara aplicarea unei amenzi contraventionale. Elementul hotartor l reprezinta atitudinea pe care o adopta contravenientul, agentul constatator fiind nsa, cel caruia i revine rolul, n baza puterii discretionare de care dispune, de a constata existenta unei atitudini pozitive. Consideram ca, ntr-o viitoare reglementare n materie ar trebui sa se renunte la sanctionarea contraventiei cu avertismentul, sau macar la caracterul oral al acestuia, aplicarea n practica ridicnd numeroase probleme. Amenda contraventionala ca sanctiune contraventionala principala are caracter administrativ potrivit art.8 alin.(1) din ordonanta, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la natura sa juridica, fiind evident vorba despre o sanctiune administrativa. Amenda contraventionala se diferentiaza de amenda penala prin natura sa juridica, prin autoritatea care o aplica (administratia, n primul caz, instanta de judecata, n cel deal doilea caz), prin subiectul de drept asupra caruia se aplica (persoane fizice sau juridice, n primul caz, persoane fizice, n al doilea caz) etc. Amenda este o sanctiune pecuniara principala, ce consta n micsorarea silita a patrimoniului celui sanctionat, acesta fiind obligat sa plateasca statului, suma de bani fixata drept sanctiune. O problema priveste dimensionarea ei corespunzatoare starii sociale si culturale a societatii romnesti, perspectiva din care, s-a sustinut n doctrina, limitele generale ale amenzii contraventionale ar trebui sa fie corelate cu cele ale amenzii penale si cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoana prin mijloace licite.
90

Astfel, n ce priveste cuantumul amenzilor, legislatia a trecut printr-o adevarata odisee. De la sumele initiale stabilite prin Legea nr. 32/1968, n conditiile unei economii planificate si implicit a unor preturi si salarii fixe, ca urmare a cresterii galopante a inflatiei, o Ordonanta de Guvern adoptata n anul 1994 a majorat substantial limitele minime si maxime ale amenzilor contraventionale stabilite prin acte normative adoptate n vechiul regim, al caror cuantum nu fusese modificat ulterior. n ce priveste actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul initial care a prevazut limite minime si maxime pentru amenzile contraventionale n functie de autoritatea emitenta a actului normativ prin care acestea erau stabilite, art. 8 din O.G. nr. 2/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea de aprobare nr. 180/2002, introduce un minim general si un plafon pentru fiecare categorie de act normativ dispunnd ca: Limita minima a amenzii contraventionale este de 25 RON (250.000 ROL), iar limita maxima nu poate depasi: a). 100.000 RON (1 miliard ROL), n cazul contraventiilor stabilite prin lege si ordonanta; b). 50.000 RON (500 milioane ROL), n cazul contraventiilor stabilite prin hotarri ale Guvernului; c). 5000 RON (50 milioane ROL), n cazul contraventiilor stabilite prin hotarri ale consiliilor judetene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti; d). 2500 RON (25 milioane ROL), n cazul contraventiilor stabilite prin hotarri ale consiliilor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si ale sectoarelor municipiului Bucuresti. Pe planul efectelor juridice, amenda contraventionala nu atrage decaderi sau interdictii pentru persoanele sanctionate si nu constituie un antecedent care sa influenteze o eventuala sanctiune viitoare. n general, sanctiunea amenzii prezinta multiple avantaje printre care sunt enumerate: existenta unor criterii mai precise de stabilire a raspunderii, o mai corecta proportionalizare a sanctiunii ntre limita minima si cea maxima, conform vinovatiei si persoanei contravenientului, ori a mprejurarilor n care s-a comis abaterea, o procedura mai lesnicioasa de punere n executare a ei. Recidiva ca atare, nu este reglementata n materie contraventionala. Deci, savrsirea unei contraventii, nu atrage marirea sanctiunii n cazul n care aceeasi persoana savrseste ulterior si alte contraventii. Si totusi, exista cazuri, n unele reglementari speciale, n care se prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia n cazul n care se constata o a doua ncalcare a legii sau se dispune aplicarea unei masuri mai severe. O.G. nr. 2/2001 stabileste destinatia sumelor provenite din aplicarea amenzilor contraventionale, Astfel, Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice n conformitate cu legislatia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu exceptia celor aplicate potrivit legii, de catre autoritatile administratiei publice locale si amenzilor privind circulatia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice n conformitate cu legislatia n vigoare se fac venit integral la bugetele locale., dispozitii ce intra n vigoare la 1 ianuarie 2007.
91

n ce priveste nchisoarea contraventionala, ca sanctiune contraventionala principala, desfiintata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiintarea nchisorii contraventionale, vom retine doar, ca ea a fost pentru prima data introdusa n Romnia prin Decretul nr. 329/1966 privind sanctionarea unor contraventii la regulile de calatorie cu trenul, n prezent abrogat. Actul normativ cu rol de drept comun l-a reprezentat Decretul nr. 153/1970 nlocuit dupa 1990, cu Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor de ncalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice, republicata. Regulile stabilite de legea mai sus evocata, cu privire la constatarea contraventiei, aplicarea sanctiunii nchisorii contraventionale, exercitarea cailor de atac si executarea acestei sanctiuni se aplicau ori de cte ori un act normativ contraventional o prevedea ca sanctiune, fara a arata si regimul juridic, reprezentnd n esenta, dreptul comun n -i materie, att sub aspect material ct si sub aspect procedural. Daca paradoxal, Legea nr. 32/1968 nu a continut nici o dispozitie referitoare la sanctiunea nchisorii contraventionale, O.G. nr. 2/2001 a enumerat-o printre sanctiunile contraventionale principale si a introdus si o serie de prevederi referitoare la aceasta, pna la modificarile aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiintarea nchisorii contraventionale. Deoarece Legea de revizuire a Constitutiei a prevazut expres n art. 23 alin. (13) ca, orice sanctiune privativa de libertate nu poate avea dect o natura penala a fost necesara adoptarea rapida a unei reglementari (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiintarea nchisorii contraventionale subl. ns.) prin care sanctiunea nchisorii contraventionale sa fie desfiintata, o data cu intrarea n vigoare a dispozitiei constitutionale. Prestarea unei activitati n folosul comunitatii ca sanctiune contraventionala principala a fost introdusa pe fondul procesului de armonizare a legislatiei Romniei cu legislatia tarilor Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sanctiuni largeste paleta reactiilor sociale la inconduitele individuale si sociale de natura contraventionala. Astfel, prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementata pentru prima data n Romnia, procedura de nlocuire a sanctiunii nchisorii contraventionale cu sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea unei activitati n folosul comunitatii, conditionata firesc, pentru a nu se ncalca principiul constitutional al interdictiei muncii fortate, de acordul contravenientului. La scurt timp, datorita imperfectiunilor sale de redactare dar si multiplelor probleme aparute n practica, Legea nr. 82/1999 a fost abrogata si nlocuita cu Ordonanta Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanctiunilor prestarii unei activitati n folosul comunitatii si nchisorii contraventionale aprobata n forma initiala prin Legea nr. 641/2002. Prin noul act normativ s-a urmarit rezolvarea divergentelor aparute n instante, n aplicarea dispozitiilor Legii nr. 82/1999 viznd procedura aplicarii sanctiunii obligarii contravenientului la prestarea unei activitati n folosul comunitatii si respectiv, a dispozitiilor din Legea nr. 61/1991 republicata privind procedura aplicarii sanctiunii nchisorii contraventionale, dispozitii expres abrogate.
92

Astfel, reglementarea adoptata n 2002 a conexat cele doua proceduri privind aplicarea celor doua sanctiuni principale contraventionale, alternative la sanctiunea amenzii contraventionale, ntr-un singur act normativ. n prezent, cadrul legal n materia aplicarii sanctiunii prestarii unei activitati n folosul comunitatii l reprezinta aceasta ordonanta, modificata n egala masura prin O.U.G. nr. 108/2003 n ce priveste toate dispozitiile referitoare la sanctiunea nchisorii contraventionale. n urma modificarilor aduse O.G. nr. 55/2002, prin O.U.G. nr. 108/2003, care i-a schimbat adecvat inclusiv titlul, ea referindu-se n prezent, doar la regimul juridic al sanctiunii prestarii unei activitati n folosul comunitatii (si nu la regimul juridic al sanctiunilor prestarii unei activitati n folosul comunitatii si nchisorii contraventionale subl.ns.) s-a stabilit ca, sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii poate fi prevazuta numai n legi sau ordonante ale Guvernului, prin care se stabilesc si se sanctioneaza anumite fapte ce constituie contraventii. Totodata noua reglementare mai prevede expres ca, aceasta sanctiune contraventionala se stabileste ntotdeauna alternativ cu amenda si poate fi aplicata numai de instanta de judecata. Ori de cte ori o lege sau o ordonanta prevede ca o contraventie se sanctioneaza cu nchisoarea contraventionala alternativ cu amenda, referirea la sanctiunea nchisorii contraventionale se considera facuta la sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii. n sfrsit, n ce priveste sanctiunile contraventionale complementare stabilite de O.G. nr. 2/2001 ce reprezinta dreptul comun n materia raspunderii contraventionale, cel putin doua aspecte trebuie subliniate n raport cu vechea reglementare. n primul rnd, sfera acestora a fost mult extinsa fata de dispozitiile Legii nr. 32/1968 care se rezuma doar la confiscare, privita ca sanctiune contraventionala speciala, lista lor neputnd fi epuizata. n al doilea rnd, dispozitia referitoare la confiscare a fost pusa n consonanta cu prevederea art. 44 alin. (9) din Constitutia republicata fiind vorba despre bunuri destinate, folosite sau rezultate din contraventii. Totodata, daca vechea reglementare lasa loc la mai multe calificari n privinta sanctiunii confiscarii (sanctiune contraventionala complementara, sanctiune administrativ-disciplinara, masura de siguranta) noua reglementare o enumera expres printre sanctiunile contraventionale complementare. Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cnd actul normativ o prevede n mod expres. Astfel, agentul constatator, aplicnd sanctiunea principala este obligat sa dispuna si confiscarea, facnd mentiunile de rigoare n procesul verbal pe care l ncheie. Prin nsasi natura si denumirea lor, sanctiunile contraventionale complementare nu se pot aplica dect mpreuna cu o sanctiune contraventionala principala si numai daca actul normativ prin care este stabilita contraventia prevede acest lucru, preciznd si care este sanctiunea contraventionala complementara ce se poate aplica.

93

4. Subiectele raspunderii contraventionale n teoria raspunderii juridice distingem subiectul activ, adica autoritatea publica ce trage la raspundere, aplicnd sanctiunea juridica si subiectul pasiv, adica subiectul de drept caruia i se aplica sanctiunea juridica. n ce priveste fapta ilicita, situatia este inversa, subiectul activ fiind autorul acesteia, iar subiectul pasiv fiind reprezentat de cel asupra caruia se rasfrnge urmarea materiala sau starea de pericol creata prin fapta ilicita. Pe cale de consecinta, n cazul contraventiei, subiectul activ este contravenientul, autorul faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoana fizica, o structura organizatorica, un functionar public, o autoritate publica etc, n functie de obiectul special si nemijlocit al unei contraventii sau alteia. n cazul raspunderii contraventionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar subiectul activ va fi reprezentat de o autoritate publica centrala sau locala sau chiar de o structura nestatala (persoana juridica de drept privat) autorizata de o autoritate publica sa presteze un serviciu public. Potrivit regimului juridic actual aplicabil contraventiilor, subiecte ale raspunderii contraventionale pot fi persoanele fizice si persoanele juridice. n ce priveste persoana fizica, subiect al raspunderii contraventionale, fata de dispozitiile legale n vigoare, n doctrina s-a sustinut constant, aplicarea principiului generalitatii, contraventia fiind de esenta fiintei umane. Fata de prevederile actualei ordonante n materie, se poate sustine ca, raspunderea contraventionala revine oricarei persoane fizice care a savrsit o contraventie pe teritoriul tarii noastre, indiferent daca este cetatean romn, cetatean romn cu domiciliul n strainatate, cetatean strain sau apatrid. De la principiul generalitatii raspunderii contraventionale, este exceptat minorul care nu a mplinit 14 ani, potrivit art. 11 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. Unele acte normative deroga de la aceasta prevedere, ridicnd limita minima de vrsta la 16 ani. Dimpotriva, n doctrina au existat propuneri argumentate n favoarea reducerii limitei de vrsta a raspunderii contraventionale, la 12 ani, aducndu-se argumente legate de evolutia vietii sociale, precum si de cazuistica penala si cea contraventionala, care demonstreaza ca, n prezent, ntregul complex de probleme educativ-informative, de ntelegere a normelor moral-juridice privind comportamentul individual prezinta alte coordonate. n plus, ca si n reglementarea anterioara, este mentinuta solutia raspunderii limitate a minorilor care au mplinit 14 ani (pna la mplinirea vrstei de 18 ani subl. ns.) fiind prevazut un regim juridic special constnd n faptul ca, minimul si maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta savrsita sunt reduse la jumatate. De la principiul generalitatii raspunderii contraventionale mai fac exceptie, conform art.44 din ordonanta, si militarii n termen, n cazul carora, procesul-verbal de constatare a contraventiei se trimite comandantului unitatii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica masuri disciplinare, daca se constata ca acesta este ntemeiat.
94

Daca prin contraventia savrsita de un militar n termen s produs o paguba sau -a daca sunt bunuri supuse confiscarii, se mai prevede n ordonanta, prelundu-se de fapt dispozitia din vechea reglementare, organul competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif si va dispune asupra confiscarii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunica contravenientului, partii vatamate si celui caruia i apartin bunurile confiscate. Potrivit art. 46 din O.G. nr. 2/2001, Ministerul Apararii Nationale, Ministerul de Interne (Ministerul Administratiei si Internelor subl. ns.), precum si celelalte autoritati ale administratiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente sa constate si sa aplice sanctiunile n cazul contraventiilor savrsite de cadrele militare si de angajatii civili n legatura cu serviciul. n ce priveste persoana juridica, subiect al raspunderii contraventionale, actuala reglementare aduce o modificare de substanta, transformnd sanctionarea persoanei juridice din exceptie n regula, aspect criticat deja de unii specialisti. Astfel, pornind de la calificarea raspunderii pentru contraventii ca fiind o raspundere individuala si personala, n principiu, persoana care este subiect activ al contraventiei urmeaza sa raspunda n nume propriu. Numai n mod exceptional, cnd raspunderea n nume propriu nu poate fi angajata ar putea fi evocata problema raspunderii altei persoane fizice sau juridice. Prin urmare, spre deosebire de Legea nr. 32/1968 care admitea sanctionarea persoanei juridice cu titlu de exceptie, numai daca era prevazuta prin legi sau decrete (acte juridice avnd forta legii, adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanenta existent n vechiul regim subl. ns.), urmnd ca amenzile aplicate acestora sa fie apoi imputate persoanelor fizice, actuala reglementare stabileste o egalitate de tratament cu sanctionarea persoanei fizice si n ce priveste sanctionarea persoanei juridice. Astfel, potrivit art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, persoana juridica raspunde contraventional n cazurile si n conditiile prevazute de actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii. n plus, fata de reglementarea anterioara care permitea sanctionarea persoanei juridice doar prin legi sau decrete, de unde concluzia ca orice hotarre a Guvernului, si cu att mai mult a unei autoritati a administratiei publice locale ce ar fi prevazut contraventii pentru persoanele juridice ar fi fost lovita de nulitate, reglementarea actuala nu mai face nici o distinctie sub acest aspect, ntre tipurile de acte normative. De aici concluzia conform careia pot fi stabilite si sanctionate contraventii pentru persoanele juridice ca si pentru persoanele fizice prin legi sau ordonante, dar si prin hotarri ale Guvernului, hotarri ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene sau ale sectoarelor municipiului Bucuresti n domeniile expres enumerate de ordonanta.

95

5. Cauzele care nlatura raspunderea contraventionala n ce priveste cauzele care nlatura caracterul contraventional al faptei si respectiv, raspunderea contraventionala, acestea se datoreaza unor situatii obiective ce tin fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective. Astfel, potrivit art.11 din ordonanta, caracterul contraventional al faptei este nlaturat n cazul legitimei aparari, starii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei involuntare complete, erorii de fapt, precum si infirmitatii, daca are legatura cu fapta savrsita. Faptele comise n oricare din conditiile mentionate nu vor constitui contraventii deoarece le lipseste un element esential si anume vinovatia. La aceste cauze se adauga si minoritatea, deja mentionata, ce se bazeaza pe premisa ca minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a ntelege si aprecia gravitatea faptelor savrsite, aceasta capacitate dobndindu-se treptat, ulterior. n plus, ordonanta prevede expres obligativitatea constatarii cauzelor care nlatura caracterul contraventional al faptei doar de catre instanta de judecata. n cazul contraventiilor pentru care este necesara plngerea partii vatamate (spre exemplu, alungarea din locuinta comuna a sotului sau sotiei, a copiilor precum si a oricarei persoane aflate n ntretinere), retragerea acesteia sau mpacarea partilor nlatura raspunderea faptuitorului. Pentru definirea acestor cauze, n absenta unor dispozitii speciale n dreptul comun al contraventiei, s-a recurs n mod obisnuit la definitiile din Codul penal, fiind vorba despre aceleasi cauze care nlatura si raspunderea penala. Se afla n stare de legitima aparare, acela care savrseste fapta contraventionala pentru a nlatura un atac material, direct, imediat si injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia, mpotriva unui interes public si care pune n pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Potrivit Codului penal, se considera n stare de necesitate, acela care savrseste fapta pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi nlaturat altfel, viata, integritatea corporala sau sanatatea sa, a altuia sau un bun important al sau ori al altuia sau un interes public. Constrngerea consta n actiunea de a obliga o persoana sa faca un anumit lucru pe care nu l ar fi ntreprins din proprie initiativa si ea poate mbraca doua forme, fizica sau morala, n functie de circumstantele existente. Cazul fortuit consta n interventia unui eveniment sau a unei ntmplari ce nu putea fi prevazuta sau nlaturata si care determina producerea rezultatului socialmente periculos. Iresponsabilitatea reprezinta incapacitatea unei persoane de a ntelege natura si rezultatul faptelor sale, de a-si dirija n mod normal viata si poate fi temporara sau permanenta. Infirmitatea este o cauza necunoscuta n legislatia penala, deci ea nu exonereaza de raspundere o persoana infirma care comite o infractiune. n materie contraventionala nsa, infirmitatea poate constitui cauza de nlaturare a raspunderii contraventionale pentru o fapta ilicita savrsita n legatura cu respectiva infirmitate. Astfel, existenta
96

infirmitatii trebuie sa fie de natura a mpiedica pe faptuitor fie sa respecte conduita -l prescrisa de norma legala, fie sa perceapa, sa realizeze faptul ca ncalca aceasta norma. Infirmitatea poate fi temporara sau permanenta, psihica sau fizica, conditia esentiala fiind ca aceasta sa existe n momentul savrsirii faptei si sa aiba un rol determinant n comiterea acesteia. Eroarea de fapt reprezinta necunoasterea n totalitate a unei mprejurari reale de care depinde caracterul contraventional al unei fapte sau cunoasterea ei inexacta n momentul comiterii faptei ilicite. Din analiza enumerarii continute n art. 11 din ordonanta, fata de dispozitia similara din vechea reglementare, observam ca a fost adaugata printre cauzele de nlaturare a raspunderii contraventionale si betia involuntara completa, propuneri n acest sens, fiind formulate n doctrina de multa vreme. De altfel, este singura cauza de exonerare de raspundere care se regasea n Codul penal, dar lipsea dintre cauzele enumerate de Legea nr. 32/1968, apreciindu-se ca era vorba evident de o scapare a legiuitorului. Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanta, daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai sanctioneaza, chiar daca a fost savrsita nainte de data intrarii n vigoare a noului act normativ. Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonanta, daca sanctiunea prevazuta n noul act normativ este mai usoara se va aplica aceasta, iar n cazul n care noul act normativ prevede o sanctiune mai grava, contraventia savrsita anterior va fi sanctionata conform dispozitiilor actului normativ n vigoare la data savrsirii acesteia. Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovatia ca trasatura esentiala a contraventiei, ducnd la nlaturarea caracterului ilicit al faptei, li se adauga si prescriptia, cauza ce nlatura raspunderea contraventionala, noua reglementare, ca si vechea lege n materie, facnd distinctie ntre prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale si prescriptia executarii sanctiunii contraventionale. Prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale reprezinta o cauza ce nlatura aplicarea sanctiunii contraventionale, pentru savrsirea cu vinovatie a unei fapte prevazute de norma contraventionala, datorita trecerii n anumite conditii a unui interval de timp prevazut de lege, de la data savrsirii faptei. Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine, potrivit art. 13 din O.G. nr. 2/2001, n termen de 6 luni de la data savrsirii faptei. Dupa cum se poate constata, reglementarea prescriptiei aplicarii sanctiunii contraventionale are n vedere doar sanctiunea amenzii contraventionale. n plus, sintagma utilizata n continutul ordonantei pentru fixarea momentului de la care ncepe sa curga prescriptia, data savrsirii faptei este criticata n doctrina, apreciindu-se ca formularea corecta ar fi trebuit sa fie data constatarii faptei, sintagma utilizata, dupa cum vom constata imediat, n cazul contraventiilor continue. n art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 se precizeaza ca n cazul contraventiilor continue, termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei, fiind vorba despre contraventie continua n situatia n care ncalcarea obligatiei legale dureaza n timp. Termenul de 6 luni reprezinta regula pentru prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale, iar de la aceasta regula s-a stabilit o derogare n cazul contraventiilor
97

continue, cnd termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei, fiind vorba de fapt, n aceasta situatie de prescriptia executarii sanctiunii amenzii contraventionale, reglementata n art. 14 din O.G. nr. 2/2001. Potrivit art. 13 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, cnd fapta a fost initial urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit ca ea constituie contraventie, prescriptia aplicarii sanctiunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n fata organelor de cercetare sau de urmarire penala ori n fata instantei de judecata, daca sesizarea s-a facut nlauntrul termenului general de prescriptie.Prescriptia opereaza totusi daca sanctiunea nu a fost aplicata n termen de un an de la data savrsirii, respectiv constatarii faptei daca prin lege nu se dispune altfel. n art. 13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale sa se prevada si alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale. Prescriptia executarii sanctiunii contraventionale a fost prevazuta n art. 14 din O.G. nr. 2/2001 att cu privire la sanctiunea amenzii contraventionale ct si cu privire la sanctiunea nchisorii contraventionale. Ca urmare a desfiintarii sanctiunii nchisorii contraventionale prin O.U.G. nr. 108/2003, dispozitiile referitoare la prescriptia executarii acestei sanctiuni au fost nlaturate. Astfel, potrivit art. 14 din O.G. nr. 2/2001, executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii. De asemenea, mai era prevazut n alin. (2), un termen de 2 ani de la data aplicarii n care urma sa se prescrie executarea sanctiunii amenzii contraventionale. Deoarece prin Ordonanta Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creantelor bugetare, alin. (2) al art. 14 din O.G. nr. 2/2001 a fost expres abrogat, n prezent, termenul de prescriptie pentru executarea sanctiunii amenzii contraventionale este de 5 ani si ncepe sa curga de la data ncheierii anului financiar n care a luat nastere dreptul de a se cere excutarea creantei bugetare, respectiv, a amenzii contraventionale. 6. Procedura aplicarii sanctiunilor contraventionale Din perspectiva teoriei generale a raspunderii juridice, n doctrina administrativa, normele contraventionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale Dreptului administrativ procesual. Din perspectiva dreptului privat nsa, deoarece si actuala reglementare n domeniu, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor aprobata prin Legea nr. 180/2002 mentine prevederea din Legea nr. 32/1968 vechea reglementare n materie , potrivit careia dispozitiile sale se completeaza cu cele ale Codului de procedura civila (art. 47 din ordonanta) procedura contraventionala este privita ca o procedura civila speciala. De lege ferenda, n doctrina administrativa a fost pusa n discutie n repetate rnduri, aparitia si dezvoltarea unui drept contraventional, si de aici a unei noi categorii de litigii, litigiile contraventionale.
98

Aceasta reconsiderare presupunea si reconsiderarea competentei exclusive a instantelor de drept comun, ca instante de solutionare a cailor de atac, ntelegerea litigiului contraventional ca un litigiu de competenta instantelor de contencios administrativ. Este o propunere de doctrina partial transformata n realitate dupa cum vom constata analiznd caile de atac n materia raspunderii contraventionale , Legea de aprobare a ordonantei, completnd textul initial al acesteia cu o dispozitie prin care trimite n mod expres, pentru recurs, la sectia de contencios administrativ a tribunalului. n mod traditional, analiza procedurii contraventionale potrivit dreptului comun n materie a fost divizata n patru etape principale si anume: constatarea contraventiei, aplicarea sanctiunii contraventionale, exercitarea cailor de atac si executarea sanctiunilor contraventionale. Constatarea contraventiei este reglementata n capitolul al II-lea al Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Astfel, conform art. 15 alin. (1), contraventia se constata printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevazute n actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia, denumite n mod generic agenti constatatori. Potrivit actualei reglementari, pot fi agenti constatatori: primarii, ofiterii si agentii de politie din cadrul Ministerului de Interne (Ministerului Administratiei si Internelor subl. ns.), special abilitati, persoanele mputernicite n acest scop de ministri si de alti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale, de prefecti, presedinti ai consiliilor judetene, primari, de primarul general al municipiului Bucuresti, precum si de alte persoane prevazute n legi speciale. Ofiterii si agentii de politie constata contraventii privind: apararea ordinii publice, circulatia pe drumurile publice, regulile generale de comert, vnzarea, circulatia si transportul produselor alimentare si nealimentare, tigarilor si bauturilor alcoolice precum si n alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotarre a Guvernului. Comparnd legislatia contraventionala dinainte de decembrie 1989 cu cea postdecembrista se observa, mai ales dupa intrarea n vigoare a Constitutiei din 1991, un proces de specializare n ce priveste constatarea contraventiei, n sensul ca, n timp, politia a ajuns sa instrumenteze doar n sfera ordinii publice, aspect prevazut expres n dispozitiile actualei reglementari. Potrivit art. 10 din ordonanta, daca aceeasi persoana a savrsit mai multe contraventii sanctiunea se aplica pentru fiecare contraventie. n cazul n care la savrsirea unei contraventii au participat mai multe persoane, sanctiunea se va aplica fiecareia separat. Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei s-a aflat n mod constant n atentia specialistilor. Astfel, ntr-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdictional urmnd ca n perspectiva unui Drept contraventional, sa constituie un act procesual contraventional.
99

Reprezentantii Scolii de la Cluj considera dimpotriva ca, procesul-verbal de constatare a contraventiei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaza fapta ilicita si contravenientul. Procesul-verbal a mai fost calificat att ca un act administrativ-pregatitor, ct si ca un act administrativ de autoritate. Art. 16 din ordonanta enumera elementele pe care procesul verbal de constatare a contraventiei trebuie sa le contina n mod obligatoriu si anume: data si locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea si institutia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupatia si locul de munca ale contravenientului; descrierea faptei contraventionale cu indicarea datei, orei si locului n care a fost savrsita, precum si aratarea tuturor mprejurarilor ce pot servi la aprecierea gravitatii faptei si la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia; indicarea societatii de asigurari, n situatia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie; posibilitatea achitarii n termen de 48 de ore a jumatate din minimul amenzii prevazute de actul normativ daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a caii de atac si organul la care se depune plngerea. n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde si numele, prenumele si domiciliul parintilor sau ale altor reprezentanti ori ocrotitori legali ai acestuia. n situatia n care contravenientul este persoana juridica, n procesul-verbal se vor face mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numarul de nmatriculare n registrul comertului si codul fiscal ale acesteia, precum si datele de identificare ale persoanei care o reprezinta. n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat sa aduca la cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la continutul actului de constatare, obiectiuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica Alte mentiuni, sub sanctiunea nulitatii procesului-verbal. De remarcat ca, actuala enumerare a elementelor pe care trebuie sa le contina procesul-verbal de sanctionare contraventionala a fost apreciata n doctrina ca fiind mai completa dect cea cuprinsa n vechea lege. Procesul-verbal se semneaza pe fiecare pagina de agentul constatator si de contravenient. n cazul n care acesta din urma nu se afla de fata, refuza sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face mentiune despre aceste mprejurari, care trebuie sa fie confirmate de cel putin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde si datele personale din actul de identitate al martorului si semnatura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Dupa cum adesea s-a remarcat n doctrina, n practica aproape s-a ncetatenit regula ca, n astfel de situatii, agentii constatatori sa consemneze pur si simplu, martor lipsa,
100

aspect oarecum, n afara spiritului normei contraventionale, consemnarile trebuind sa cuprinda eforturile depuse de agentul constatator pentru a gasi un martor. Totodata, dispozitia mai sus mentionata referitoare la conditiile ncheierii procesuluiverbal atunci cnd contravenientul nu este de fata e de parere un alt autor , face inaplicabile unele prevederi viznd continutul procesului-verbal de constatare a contraventiei, si anume, cele privind data si ora savrsirii contraventiei, precum si datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupatia si locul de munca ale contravenientului. De asemenea, o astfel de prevedere poate da nastere la abuzuri din partea agentului constatator care, cu sprijinul unui martor poate sa constate ca s-a savrsit o contraventie de catre orice persoana fizica. Totodata, n practica s-a ridicat problema daca, procesul-verbal de constatare a contraventiei poate fi ncheiat numai pe baza constatarilor facute de agent n momentul comiterii faptei sau este posibila si constatarea ulterioara a faptei pe baza probelor administrate, cel mai des fiind ntlnite situatiile n care contraventia este flagranta si constatata personal de agentul constatator chiar n momentul savrsirii ei. Constatarea personala a faptei contraventionale nu se identifica nsa ntotdeauna cu flagranta contraventionala, dupa cum s-a apreciat n doctrina, aceasta constnd n surprinderea de catre agentul constatator a contravenientului chiar n momentul savrsirii contraventiei, prilej cu care are loc si constatarea faptei. ntre cele doua momente pot exista raporturi de concomitenta, nsa situatiile de fapt pe care le identifica nu pot coexista ntotdeauna, aceasta depinznd de natura specifica a unor contraventii si de modalitatea de constatare a acestora. Practica judiciara s-a axat nsa pe ideea ca nu este valabil procesul-verbal de constatare a contraventiei ncheiat de agentul competent la o data ulterioara savrsirii faptei pe baza unor probe sau informatii culese mai trziu. Procesul-verbal de constatare a contraventiei marcheaza existenta raportului juridic contraventional, ce se va afla la baza derularii ntregii activitati procesuale contraventionale pna la stingerea acesteia, fiind actul prin care se declanseaza si la care se raporteaza activitatea de tragere la raspundere a celor care au savrsit contraventii. El reprezinta unicul act probator al contraventiei savrsite n fata organului sanctionator, a instantei de judecata ori a organului de executare, si de asemenea, reprezinta actul supus controlului judiciar. Ca si n vechea Lege nr. 32/1968, si actuala reglementare mentioneaza expres o serie de elemente a caror absenta din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, nteleasa ca sanctiunea care loveste actele de procedura ncheiate fara respectarea unor conditii de fond si de forma impuse de lege. Este vorba despre lipsa mentiunilor privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei savrsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constata si din oficiu.

101

Ultimul articol din capitolul consacrat dispozitiilor privind constatarea contraventiei, se refera la situatia n care o persoana savrseste mai multe contraventii constatate n acelasi timp de acelasi agent constatator, urmnd a se ncheia un singur proces-verbal. Aplicarea sanctiunilor contraventionale este prevazuta n capitolul al III-lea al ordonantei. Reglementarea actuala privind regimul juridic al contraventiilor mentine principiul deja consacrat, conform caruia aplicarea sanctiunii contraventionale revine tot agentului constatator al contraventiei, n cazul n care prin actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiilor nu se prevede altfel. Majoritatea actelor normative prevad si la ora actuala, regula aplicarii sanctiunii contraventionale de catre agentul constatator, fie n mod expres, fie prin trimitere la dreptul comun n materie contraventionala, care sa completeze actul normativ sanctionator, existnd nsa si acte normative care nu prevad nici agentul constatator si nici agentul sanctionator. Daca nsa, potrivit actului normativ n cauza, agentul constatator nu are dreptul sa aplice si sanctiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndata organului sau persoanei competente sa aplice sanctiunea, ce va fi aplicata prin rezolutie scrisa pe procesul-verbal. Sanctiunea se aplica n limitele prevazute de actul normativ si trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savrsite, tinndu-se seama de mprejurarile n care a fost savrsita fapta, de modul si mijloacele de savrsire a acesteia, de scopul urmarit, de urmarea produsa, precum si de circumstantele personale ale contravenientului si de celelalte date nscrise n procesul-verbal. O obligatie importanta a autoritatii care aplica sanctiunea este aceea de a comunica procesul-verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea caii de atac a plngerii. Potrivit art. 25 din ordonanta, procesul-verbal se va nmna sau, dupa caz, se va comunica, n copie contravenientului si, daca este cazul, partii vatamate si proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de catre organul care a aplicat sanctiunea n cel mult o luna de la data aplicarii acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescriptia executarii sanctiunii. n situatia n care contravenientul a fost sanctionat cu amenda, precum si daca a fost obligat la despagubiri, o data cu procesul verbal i se va comunica nstiintarea de plata, n care se va face mentiune cu privire la obligativitatea achitarii amenzii, dupa caz, a despagubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd sa se procedeze la executarea silita. Potrivit art. 28 din ordonanta, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori dupa caz, de la data comunicarii acestuia, (conform precizarii necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situatia fireasca cnd acesta nu se afla de fata), jumatate din minimul amenzii prevazute n actul normativ, agentul constatator facnd mentiune despre aceasta posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraventiilor aceasta posibilitate trebuie mentionata n mod expres.
102

Prin aceasta teza finala s adus o modificare substantiala vechii reglementari, cu -a influente asupra ntregii legislatii contraventionale, si implicit asupra practicii administrative n domeniu, asa-numitul sistem al ablatiunii, fiind transformat din regula, astfel cum fusese consacrat n vechea reglementare, n exceptie, n sensul ca, el va trebui ntotdeauna prevazut expres, n caz contrar neputnd fi aplicat. O asemenea dispozitie n reglementarea-cadru consacrata contraventiei s-ar parea ca raspunde spiritului vremii, din moment ce, dupa decembrie 1989, tot mai multe legi si ordonante continnd prevederi n materie contraventionala au mentionat expres ca, nu le sunt aplicabile dispozitiile legii-cadru privind sistemul ablatiunii. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii si Consemnatiuni - C.E.C. S.A. sau la unitatile Trezoreriei Statului iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achita la Casa de Economii si Consemnatiuni - C.E.C. S.A. sau la casieriile autoritatilor administratiei publice locale ori ale altor institutii publice abilitate sa administreze veniturile bugetelor locale... precum si la ghiseul unic din punctele de trecere a frontierei de stat. O copie de pe chitanta se preda de catre contravenient agentului constatator sau se trimite prin posta la organul din care acesta face parte, n maxim 48 de ore. Amenzile contraventionale pot fi achitate si prin intermediul instrumentelor de plata electronica n cadrul ghiseului virtual de plati. Daca persoana mputernicita sa aplice sanctiunea apreciaza ca fapta a fost savrsita n astfel de conditii nct, potrivit legii penale, constituie infractiune, sesizeaza organul de urmarire penala competent. Dimpotriva, cnd fapta a fost initial urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit de catre procuror sau de catre instanta ca ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreuna cu o copie de pe rezolutia, ordonanta sau, dupa caz, de pe hotarrea judecatoreasca, se trimite de ndata organului n drept sa constate contraventia, pentru a lua masurile ce se impun conform legii. n acest caz, termenul de prescriptie de 6 luni va curge de la data sesizarii organului n drept sa aplice sanctiunea. Caile de atac n materia raspunderii contraventionale sunt reglementate n capitolul al IV-lea al ordonantei, solutiile aduse de aceasta n domeniu fiind apreciate n doctrina, ca cele mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice si ale exigentelor privind democratismul nfaptuirii actului de justitie contraventionala. Calea traditionala de atac n materie contraventionala a fost plngerea, deoarece n aceasta materie, potrivit legislatiei anterioare, nu se putea vorbi de o judecata n prima instanta, pentru ca exercitarea caii de atac sa poata fi denumita recurs ori apel. Plngerea era privita ca o cale devolutiva de atac prin care se ataca la judecatorie o hotarre data de un organ obstesc sau administrativ cu caracter jurisdictional sau un act administrativ n cazurile precizate n legi speciale. n esenta, actuala reglementare mentine principiile vechii legi, astfel cum aceasta fusese modificata dupa adoptarea Constitutiei din 1991, consacrnd expres regulile cailor de atac care s-au impus si n procedura contraventionala, n ultimii ani, urmare a schimbarilor survenite n legislatia procesual civila.
103

Astfel, potrivit art. 31 din ordonanta, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnarii sau comunicarii acestuia. Plngerea nsotita de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraventiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat sa o primeasca si sa nmneze depunatorului o dovada n acest sens. Plngerea mpreuna cu dosarul cauzei se trimit de ndata judecatoriei n a carei circumscriptie a fost savrsita contraventia iar introducerea ei suspenda executarea. Judecatoria va fixa termen de judecata, ce nu va depasi 30 de zile, si va dispune citarea contravenientului sau, dupa caz, a persoanei care a facut plngerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati n procesul-verbal sau n plngere, a oricaror alte persoane n masura sa contribuie la rezolvarea temeinica a cauzei. Ca un element de noutate este prevazuta citarea societatii de asigurari mentionata n procesul-verbal de constatare a contraventiei, n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie. Deoarece reglementarea actuala asemeni celei anterioare nu contine prevederi speciale privind cuprinsul plngerii, se impune n continuare aplicarea dreptului comun n materie, adica a dispozitiilor Codului de procedura civila. n legatura cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de aceea n practica si n doctrina administrativa de-a lungul vremii a aparut o problema controversata, aceea de a sti daca plngerea mpotriva sanctiunii contraventionale mai poate fi facuta si de contravenientul care a achitat pe loc sau n 48 de ore, jumatate din minimul amenzii si nu s-a ntocmit proces verbal de constatare a contraventiei. ntr-o opinie devenita majoritara, s-a sustinut ca, ntr-un asemenea caz, contravenientul poate depune plngerea ntruct legea nu prevede n mod explicit, printro dispozitie expresa, ca raportul de drept contraventional e solutionat definitiv si ca mpotriva solutiei nu se poate face plngere. n plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o ncalcare a principiului bunei administrari a justitiei precum si a principiului privind parcurgerea a cel putin doua grade de jurisdictie n solutionarea cauzelor si aflarea adevarului. Instanta competenta sa solutioneze plngerea, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa n termen, asculta pe cel care a facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestia s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare n vederea verificarii legalitatii si temeiniciei procesului-verbal, si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum si asupra masurii confiscarii. Daca, desi legal citate, partile nu se prezinta la termenul de judecata, nu se suspenda judecata, ci dimpotriva, plngerea se solutioneaza n lipsa, pe baza actelor de la dosar. Hotarrea judecatoreasca prin care s-a solutionat plngerea poate fi atacata cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sustinute si oral n fata instantei. Recursul suspenda executarea hotarrii. Fata de aceasta prevedere initiala din textul ordonantei, Legea de aprobare a adaugat o precizare importanta, cu repercursiuni semnificative n practica instantelor de judecata,
104

stabilind expres competenta sectiei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca recursul n materie contraventionala. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor se solutioneaza cu precadere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca si recursurile mpotriva hotarrilor judecatoresti prin care s-a solutionat plngerea, precum si orice alte cereri incidente. Deoarece potrivit unei prevederi exprese, dispozitiile ordonantei se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila, n doctrina s-a apreciat n mod constant ca, n materia contraventiilor pot fi exercitate si caile extraordinare de atac. Executarea sanctiunilor contraventionale constituie obiect de reglementare al capitolului al V -lea din ordonanta, reprezentnd ultimul moment procedural n materia raspunderii contraventionale. Executarea sanctiunii contraventionale difera n functie de sanctiunea aplicata, de caracterul si finalitatea fiecareia dintre ele. Astfel, potrivit art. 37 din ordonanta, procesul-verbal neatacat n termen de 15 zile precum si hotarrea judecatoreasca irevocabila prin care s-a solutionat plngerea constituie titlu executoriu fara vreo alta formalitate. Avertismentul se adreseaza oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesuluiverbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare. Daca sanctiunea a fost aplicata de instanta, prin nlocuirea amenzii contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunostiintare scrisa. Punerea n executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face astfel: a). de catre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercita calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei n termenul prevazut de lege; b). de catre instanta judecatoreasca, n celelalte cazuri. n ce priveste procedura aplicarii sanctiunii prestarii unei activitati n folosul comunitatii, dreptul comun n materie l reprezinta Ordonanta Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanctiunii prestarii unei activitati n folosul comunitatii. Ordonanta Guvernului nr. 55/2002 aprobata prin Legea nr. 641/2002 ale carei dispozitii se completeaza cu cele ale Codului de procedura civila a fost substantial modificata prin O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiintarea nchisorii contraventionale, intrata n vigoare, dupa cum s-a mentionat deja, o data cu intrarea n vigoare a Legii de revizuire a Constitutiei Romniei, adica la 23 octombrie 2003. Sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii poate fi prevazuta numai n legi sau n ordonante ale Guvernului, prin care se stabilesc si se sanctioneaza anumite fapte ce constituie contraventii. Sanctiunea prestarii unei activitatii n folosul comunitatii se stabileste ntotdeauna alternativ cu amenda si poate fi aplicata numai de instanta de judecata. Sanctiunea prestarii unei activitatii n folosul comunitatii poate fi aplicata numai daca exista consimtamntul contravenientului.
105

Ordonanta Guvernului enumera expres domeniile n care poate fi prestata aceasta sanctiune, care se executa dupa programul de munca, ori dupa caz, programul scolar al contravenientului, pe o durata cuprinsa ntre 50 de ore si 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucratoare de 6-8 ore pe zi. Sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii se aplica numai contravenientilor persoane fizice. n cazul contraventiilor pentru care legea prevede sanctiunea amenzii alternativ cu sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii, daca agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este ndestulatoare, aplica amenda. Daca, n raport cu gravitatea faptei se apreciaza ca amenda este nendestulatoare, agentul constatator ncheie procesul-verbal de constatare a contraventiei si l nainteaza, n cel mult 48 de ore instantei competente, adica judecatoriei n a carei raza teritoriala a fost savrsita contraventia. Presedintele judecatoriei fixeaza termen de urgenta, cu citarea contravenientului si a agentului constatator. Completul de judecata este format dintr-un singur judecator, contravenientul poate fi asistat de aparator, iar n cazul n care acesta este minor, participarea procurorului la judecata este obligatorie, ca si asistenta juridica n conditiile legii. Instanta apreciaza asupra legalitatii si temeiniciei procesului-verbal si pronunta una din urmatoarele solutii: a). aplica sanctiunea amenzii; b). aplica sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii, cu consimtamntul contravenientului, daca apreciaza ca aplicarea amenzii nu este ndestulatoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale si financiare pentru plata acesteia; c). anuleaza procesul-verbal. Daca o persoana a savrsit mai multe contraventii, constatate prin acelasi proces verbal, n cazul n care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii, sanctiunile se cumuleaza fara a putea depasi maximul general stabilit de lege. Hotarrea prin care s-a aplicat sanctiunea este irevocabila. n toate situatiile, dupa luarea consimtamntului contravenientului, instanta, prin hotarre, stabileste natura activitatilor ce vor fi prestate de acesta n folosul comunitatii, pe baza datelor comunicate de primarul localitatii n care contravenientul si are domiciliul sau resedinta, tinnd seama de aptitudinile sale fizice si psihice, precum si de nivelul pregatirii profesionale. Sanctiunea prestarii unei activitati folosul comunitatii se pune n executare de n catre instanta prin emiterea unui mandat de executare. Ea se va executa n raza unitatii administrativ-teritoriale n care contravenientul si are domiciliul sau resedinta. Primarul are obligatia sa aduca la ndeplinire mandatul de executare. n cazul n care contravenientul, cu rea-vointa nu se prezinta la primar, se sustrage ulterior de la executare sau nu si ndeplineste ndatoririle ce i revin la locul de munca, judecatoria, poate nlocui aceasta sanctiune cu sanctiunea amenzii.

106

Capitolul III Raspunderea administrativ-patrimoniala


1. Evolutia teoriei cu privire la raspunderea administrativ-patrimoniala Ca orice activitate umana, activitatea autoritatilor administratiei publice poate genera prejudicii persoanelor fizice sau juridice, cu att mai frecvente si mai grave cu ct ea utilizeaza mijloace exorbitante n raport cu dreptul privat. Problema raspunderii statului pentru daune a fost cercetata de toti marii autori din perioada interbelica, dar ntr-un context diferit. Astfel, prof. Paul Negulescu analizeaza aceasta problema n sfera Responsabilitatii puterii publice, prof. Anibal Teodorescu o cerceteaza n capitolul consacrat Responsabilitatii n dreptul administrativ, iar profesorii Tarangul si Rarincescu o considera o problema a contenciosului administrativ, si anume contenciosul n daune. Fundamentarea acestei forme de raspundere a avut loc dupa Revolutia franceza din 1789, care a marcat trecerea puterii de la Rege la natiune. Daca initial a fost consacrat principiul iresponsabilitatii statului pentru pagubele cauzate, fiind admisa doar raspunderea statului n cazul exproprierii pentru cauza de utilitate publica, treptat s-a impus regula raspunderii functionarilor, o data cu instituirea principiului garantarii functiei publice, pentru prevenirea eventualelor abuzuri. n dreptul francez, Decizia Blanco din 1873 apartinnd Tribunalului de Conflicte (instanta abilitata sa solutioneze conflictele de competenta aparute ntre instanta de contencios administrativ si instantele ordinare) se afla la originea unei veritabile revolutii jurisprudentiale, schimbnd radical orientarea n problema raspunderii statului pentru daune. ncepnd cu aceasta decizie, litigiile referitoare la pagubele cauzate de catre serviciile publice locale, care se solutionau de tribunalele judiciare, fiind strns legate de ideea de gestiune privata, au fost judecate de jurisdictiile administrative. S-a admis astfel, raspunderea statului nu doar pentru fapta culpabila a functionarului sau proasta functionare a serviciului public, ci si pentru riscul serviciului public (ideea raspunderii obiective) si implicit, ideea unui regim exorbitant aplicabil acestei forme de raspundere, regimul dreptului public. n dreptul englez, lipsa de raspundere a Regelui a ramas dominanta fiind angajata raspunderea functionarului dupa regulile dreptului comun. n dreptul romnesc s-au formulat diferite opinii cu privire la temeiul raspunderii statului (administratiei) pentru daune, regimul juridic aplicabil si instanta competenta. Consiliul de Stat nfiintat n anul 1864 avea competenta de a judeca hotarrile ministrilor, ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu exces de putere si cu violarea legilor si a regulamentelor n fiinta. Potrivit Legii de organizare si functionare a Consiliului de Stat, particularii se puteau adresa acestui organ numai pentru anularea actului, urmnd a cere daune n instanta de drept comun. De altfel, dupa desfiintarea sa, n 1866, s-a dispus ca afacerile de natura contencioasa sa fie trecute n competenta instantelor judecatoresti, dupa regulile ordinare.
107

Constitutia din 1866 a prevazut raspunderea administratiei pentru cazurile de expropriere din considerente de utilitate publica precum si o actiune civila a partii vatamate, n cazurile de responsabilitate ministeriala, precizate abia prin Legea responsabilitatii ministeriale din 1879. n urma modificarilor legislative din anii 1905, 1910, 1912 s-au declansat n doctrina divergentele cu privire la temeiul raspunderii patrimoniale a statului, respectiv cu privire la regimul juridic aplicabil. Constitutia din 1923 si ulterior Legea contenciosului administrativ din 1925 au marcat un progres n acest domeniu, n sensul mentinerii dreptului particularului de a fi despagubit n caz de expropriere pentru cauza de utilitate publica si mentinerii exercitiului actiunii civile n cazul responsabilitatii ministeriale. A fost proclamat expres dreptul particularului de a fi despagubit de catre Stat, drept extins la toate cererile de daune rezultate din acte administrative facute cu calcarea legilor si a regulamentelor sau prin reaua vointa a administratiei de a rezolva cererea referitoare la un drept. S-a acordat astfel competenta instantelor de a pronunta daune civile pna la restabilirea dreptului vatamat precum si de a judeca cererea de despagubiri ndreptata fie mpotriva autoritatii chemate n judecata, fie mpotriva functionarului vinovat. Si dupa anul 1925, jurisprudenta a considerat actiunea n daune n fata Curtilor de Apel ca o actiune accesorie actiunii n anulare, de competenta instantei de drept comun, chiar si n cazul actelor de autoritate. n ce priveste regimul civil sau administrativ aplicabil raspunderii administratiei pentru daune, opiniile au fost mpartite, n sensul ca, fie a existat o orientare categorica catre dreptul comun, fie catre dreptul administrativ, jurisprudenta actionnd cel mai adesea n sensul tezei civiliste. n perioada postbelica, n problema naturii juridice a raspunderii organelor administratiei de stat s-au confruntat n continuare, doctrina de drept public cu cea de drept privat. Aceasta chestiune fiind direct legata de institutia contenciosului administrativ, doctrina a fost influentata de reglementarile adoptate n aceasta materie, care au oferit argumente, cnd n favoarea tezei naturii civile a acestei forme de raspundere, cnd n favoarea tezei naturii administrative a acestei forme de raspundere. n timp s-au dezvoltat doua puncte de vedere divergente: teoria naturii juridice civile a raspunderii patrimoniale, calificata ca o raspundere civila delictuala si respectiv, teoria naturii juridice administrative a raspunderii patrimoniale, pornind de la premisa ca ea intervenea tocmai n cmpul relatiilor de subordonare a organelor administratiei de stat. n ce priveste ntinderea raspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta difera n functie de caracterele faptului producator de prejudicii dar si a naturii functiei publice din momentul n care prejudiciul a fost cauzat. Sub aspectul consacrarii constitutionale a principiului raspunderii patrimoniale a statului pentru daune, n doctrina se arata ca, exista constitutii occidentale care nu contin nici un fel de dispozitii n aceasta problema, exista constitutii care contin dispozitii cu valoare de principii dar exista si constitutii care contin norme de detaliu.
108

n ce priveste fundamentele Constitutiei Romniei din 1991 revizuita si republicata n 2003, n aceasta chestiune, din coroborarea unor norme continute n mai multe articole ale sale rezulta ca cetatenii romni au dreptul la recuperarea pagubelor cauzate prin actele administrative ale autoritatilor publice, respectiv prin tacerea sau ntrzierea acestora fata de cererea lor. Din continutul art. 52 alin. (2) din Constitutia republicata, care permite ca prin lege organica sa fie stabilite conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica, rezulta ca pot fi avute n vedere trei ipoteze: o actiune numai mpotriva autoritatii publice; o actiune numai mpotriva functionarului; o actiune concomitenta mpotriva ambilor. Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ s-a axat pe ultima solutie iar actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 a mentinut aceasta formula consacrata si de jurisprudenta administrativa. Legiuitorul constituant reglementeaza nsa, tot la art. 52, la alineatul urmator si o raspundere patrimoniala a statului, care a fost extinsa cu ocazia revizuirii de la erorile judiciare savrsite n procesele penale, la toate erorile judiciare, fara exceptie. n plus, tot cu ocazia revizuirii, a fost consacrata expres raspunderea solidara a magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta. n doctrina actuala, raspunderea administrativ-patrimoniala a fost definita ca reprezentnd acea forma a raspunderii juridice care consta n obligarea statului sau, dupa caz, a unitatilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administratiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim. 2. Formele raspunderii administrativ-patrimoniale Interpretarea normelor constitutionale permite identificarea urmatoarelor forme ale raspunderii statului pentru daunele create: - raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; - raspunderea patrimoniala a autoritatilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii n cauza a functionarului vinovat de emiterea actului; - raspunderea patrimoniala solidara a autoritatilor administratiei publice si a functionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei functionari a serviciilor publice; - raspunderea patrimoniala exclusiva a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public. Opiniile diferite cu privire la natura juridica a raspunderii patrimoniale a statului prin autoritatile sale, pentru prejudiciile cauzate prin acte ilegale au contribuit la identificarea de catre doctrina a mai multor categorii de conditii ale acestor forme de raspundere patrimoniala.
109

Prima forma mentionata consacra raspunderea patrimoniala a statului pentru orice prejudicii cauzate prin erori judiciare, stabilita n conditiile legii, adaugndu-se, dupa cum am subliniat, si posibilitatea unei actiuni n regres a statului, mpotriva magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta. Prin noua consacrare constitutionala, ca urmare a revizuirii a fost extinsa sfera raspunderii statului la prejudiciile cauzate n orice eroare judiciara, fiind largita astfel garantia constitutionala pe care o reprezinta aceasta raspundere. A patra forma este o raspundere obiectiva, cel care a suferit o paguba trebuie sa demonstreze instantei de contencios administrativ ca paguba suferita se datoreaza unei limite a serviciului public. Aceasta forma de raspundere presupune deci, ndeplinirea urmatoarelor trei conditii: a). existenta unui serviciu public care prin natura sa sa contina riscul producerii anumitor pagube pentru cetateni; b). existenta unui prejudiciu material adus persoanei fizice sau juridice; c). existenta unei legaturi cauzale ntre riscul (limita) serviciului public si paguba produsa. n dreptul francez, raspunderea obiectiva poate mbraca doua forme si anume: raspunderea pentru risc, care se raporteaza la pagubele care au la origine lucruri periculoase, metode periculoase sau situatii periculoase si respectiv, raspunderea pentru ncalcarea egalitatii n fata sarcinilor publice, care intervine cnd prejudiciul nu are un caracter accidental. n celelalte doua ipoteze, a doua si a treia forma enumerate, este vorba despre o raspundere bazata pe culpa. Ea presupune ndeplinirea urmatoarelor patru conditii: a). actul administrativ sa fie ilegal; b). sa existe un prejudiciu; c). sa existe un raport de cauzalitate ntre actul ilegal si prejudiciul produs; d). sa existe culpa autoritatii publice. Prima conditie rezulta att din art. 52 din Constitutia republicata, ct si din unele dispozitii ale Legii contenciosului administrativ. Actiunea n contencios administrativ trebuie sa aiba la baza un act administrativ, pe care cel vatamat l considera ilegal, singura n masura sa decida asupra acestui aspect fiind nsa, instanta de judecata. Chiar si o actiune pentru repararea unui prejudiciu, ulterioara actiunii n anulare, care poate fi o actiune de sine statatoare sau o actiune subsidiara actiunii n anulare, pe care legea o permite, trebuie sa se bazeze pe un act administrativ ilegal. Trebuie facuta distinctia ntre crearea de prejudicii prin acte administrative legale ce concretizeaza sanctiuni administrative si crearea de prejudicii prin acte administrative ilegale n sensul larg al termenului. ntr-o astfel de situatie, cel vatamat va trebui sa invoce ilegalitatea actului n fata organelor competente, dupa care va putea pretinde repararea p agubei, dar n conditiile dreptului comun, actul avnd doar semnificatia unui fapt material ilicit. Este totusi de admis ca si n aceste situatii, daca este vorba de un comportament abuziv, de exces de putere din partea autoritatilor administratiei publice, sa poata fi introdusa o actiune n
110

daune, n fata instantei de contencios administrativ. Dupa cum vom vedea actuala lege a contenciosului administrativ confirma aceasta pozitie din doctrina. Cea de-a doua conditie, ca actul administrativ ilegal sa fie cauzator de prejudicii are n vedere att prejudiciile materiale ct si prejudiciile morale. Legea contenciosului administrativ contine o prevedere expresa n acest sens. Prejudiciul trebuie sa fie cert, adica sa fie nascut si actual. A treia conditie, raportul de cauzalitate, reprezinta o conditie specifica raspunderii juridice n general, dar cercetarea legaturii cauzale este realizata de instanta, concret, de la caz la caz. Legat de aceasta conditie urmeaza a fi retinute doua precizari facute de doctrina: pe de-o parte, de cele mai multe ori, actele administrative produc prejudicii nu prin simpla manifestare de vointa ci ca urmare a executarii lor, iar pe de alta parte, nu orice ilegalitate a actului este producatoare de prejudicii. Daca paguba se datoreaza fortei majore, ea va produce n dreptul administrativ acelasi efect ca si n dreptul privat, adica, va nlatura orice raspundere a administratiei. n ce priveste culpa autoritatii publice, aceasta rezulta chiar din logica interna a raspunderii juridice, privita fie ca institutie juridica, fie ca situatie juridica. n doctrina franceza, autorii se refera la o culpa de serviciu privita ca o neglijenta n functionarea normala a serviciului, incumbnd unuia sau mai multor functionari publici, dar neimputabila lor personal. n cazul raspunderii administrativ-patrimoniale, fapta ilicita poate sa constea n emiterea actului administrativ ilegal, refuzul de a rezolva o cerere, nesocotirea unui drept sau a unui interes legitim, actiuni sau inactiuni care presupun o vina a autoritatii administrative. Deoarece, acestea nu sunt abstractiuni, ci colective organizate de functionari, nvestiti cu atributii se subntelege ca emiterea actului administrativ ilegal, cauzator de prejudicii, se datoreaza culpei cel putin unui functionar din colectiv. De aici fundamentul actiunii directe mpotriva functionarului vinovat de emiterea actului, reglementat expres si de Legea contenciosului administrativ. Astfel, raspunderea administrativ-patrimoniala a functionarului public, intervine fie pe cale directa, cnd actiunea persoanei pagubite este ndreptata mpotriva lui sau si a lui (el avnd n cauza calitatea de prt), fie pe cale indirecta, cnd este chemat n garantie de catre autoritatea publica pentru care lucreaza, daca cel pagubit si-a ndreptat actiunea numai mpotriva autoritatii publice. Pentru ca functionarul public sa raspunda pentru prejudiciul suferit de o persoana fizica sau juridica se cer ndeplinite aceleasi conditii ca si n cazul raspunderii autoritatii publice: actul administrativ contestat sa fie ilegal, sa existe un prejudiciu, sa existe o legatura de cauzalitate ntre act si prejudiciu si sa existe culpa functionarului public. n mod similar, urmeaza sa identificam conditiile raspunderii solidare a autoritatii publice si a functionarului pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative care vizeaza punerea n valoare a unor bunuri ale domeniului public sau dupa caz, prestarea unor servicii publice.

111

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. n dreptul administrativ pot fi identificate urmatoarele forme de ilicit: a.ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contraventional si ilicitul cauzator de prejudicii materiale si morale b. ilicitul penal si ilicitul civil c. ilicitul disciplinar si ilicitul penal 2. n cazul raspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este ntotdeauna: a. o institutie publica b. o autoritate publica, de regula o autoritate a administratiei publice c. o persoana juridica de drept privat 3. n perioada interbelica, ilicitul contraventional facea parte din sfera: a. ilicitului administrativ b. ilicitului penal c. ilicitului delictual 4. Sub aspectul modului de reglementare a contraventiei, n tarile n care aceasta a fost dezincriminata s-au conturat urmatoarele sisteme: a. sistemul adoptarii unor regulamente b. sistemul reglementarii constitutionale si adoptarii unei codificari n materie c. sistemul unui Cod contraventional sau a unei legi cadru n materie 5. Potrivit legislatiei n vigoare, constituie contraventie: a. fapta savrsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative b. fapta savrsita cu vinovatie, care prezinta grad de pericol social mai redus dect infractiunea, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative c. fapta savrsita cu vinovatie reglementata prin ordonante ale Guvernului 6. Potrivit legislatiei n vigoare, primarul: a. poate stabili si sanctiona contraventii prin dispozitii b. poate sanctiona contraventional c. nu poate fi agent constatator 7. Actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde obligatoriu: a. descrierea faptelor ce constituie contraventii si sanctiunea aplicabila b. exclusiv descrierea faptelor ce constituie contraventii, sanctiunea fiind lasata la dispozitia agentului constatator c. exclusiv sanctiunea aplicabila

112

8. n cazul sanctionarii cu amenda, actele normative prevad: a. cuantumul exact al acesteia b. exclusiv limita maxima a acesteia c. limita minima si maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori 9. Sanctiunile contraventionale pot fi: a. principale si complementare b. principale si secundare c. principale si accesorii 10. Avertismentul poate fi aplicat: a. exclusiv oral b. oral sau scris c. exclusiv scris 11. Amenda contraventionala are caracter: a. penal b. disciplinar c. administrativ 12. Sanctiunea prestarii unei activitati n folosul comunitatii poate fi prevazuta numai n: a. legi sau ordonante ale Guvernului b. legi c. legi, ordonante sau hotarri ale Guvernului 13. Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine n termen de : a. o luna de la data savrsirii faptei b. 3 luni de la data savrsirii faptei c. 6 luni de la data savrsirii faptei 14. Executarea s anctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului n termen de: a. 3 luni de la data aplicarii sanctiunii b. o luna de la data aplicarii sanctiunii c. 6 luni de la data aplicarii sanctiunii

113

Partea a IV-a Controlul asupra administratiei publice Capitolul I Formele de control asupra administratiei publice
1. Consideratii generale Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dupa competenta lor materiala si teritoriala. n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia; b). autoritati administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n conditiile art. 102 alin. (1) din Constitutie, daca nu exista un control parlamentar; c). autoritati administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative, exercitate de prefect. n administratia publica, obiectul controlului l constituie actiunile si inactiunile (conduita) autoritatii administratiei publice sau a functionarilor sai, felul n care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost nvestiti. n doctrina administrativa au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administratiei publice. Dupa natura autoritatii publice care l exercita se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice si controlul exercitat de autoritati judecatoresti. Dupa regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instantele judecatoresti si de Curtea Constitutionala, pentru ordonantele Guvernului si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritatile supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului). Dupa efectele p care le determina se distinge un control ce atrage atentionari si e sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor acestora, nsotite de anularea actelor si un control ce atrage numai atentionari si sanctionari. O analiza cuprinzatoare cu privire la controlul asupra administratiei publice, asupra puterii executive n sens larg, poate fi realizata pornind de la principiul separatiei puterilor statului, prin raportare la autoritatile care realizeaza clasicele functii ale statului. Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar asupra administratiei publice, un control administrativ asupra administratiei publice si un control judecatoresc asupra administratiei publice. 2. Controlul parlamentar n ce priveste prima forma de control evocata vom constata ca, regimul constitutional romnesc actual consacra att un control parlamentar traditional ct si un control
114

parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice distincte de Parlament, dar supuse obligatiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului. Controlul parlamentar traditional se concretizeaza la rndul sau n obligatia Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si documente acestuia potrivit art. 111 din Constitutie, n adresarea Guvernului de ntrebari, interpelari si motiuni simple potrivit art. 112 din Constitutie, n dezbaterea rapoartelor si declaratiilor primului-ministru potrivit art. 107 alin. 1 din Constitutie etc. Controlul parlamentar modern este realizat de autoritati publice precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi. 3. Controlul administrativ Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului presupune si existenta unor forme de control n cadrul autoritatilor administratiei publice nsesi. n logica sistemului constitutional exista ca principiu, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice. Generic, controlul nfaptuit de administratia publica asupra ei nsasi poarta denumirea de control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfaptuit de administratia publica n conformitate cu legea asupra propriei activitati. Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau functionari din afara autoritatilor controlate. Controlul intern presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza (subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Procedura de realizare a controlului intern general cunoaste n practica o varietate foarte mare, n absenta unei reglementari exprese ce va trebui realizata prin viitorul Cod de procedura administrativa. La rndul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere generala, un control de tutela administrativa sau un control specializat. Controlul ierarhic se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut n vreun text de lege. n cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea fiind organizate si functionnd pe baza autonomiei locale, efect al descentralizarii administrative. Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd un element component al activitatii de conducere exercitata de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie n care controlul se numeste recurs ierarhic.
115

Astfel, ntre controlul administrativ ierarhic si recursul ierarhic exista un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este si o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic. n ce priveste sensul notiunii de recurs, exista o distinctie ntre semnificatia pe care dreptul administrativ o confera acestei notiuni si semnificatia aceleiasi notiuni n dreptul procesual civil. Astfel, n dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaza posibilitatea remedierii ncalcarii drepturilor subiective si a intereselor legitime n urma unor vatamari produse de autoritati ale administratiei publice sau n subsidiar, de autoritati publice. n raport cu autoritatea administrativa careia i se adreseaza recursul administrativ vom distinge ntre un recurs gratios, introdus la autoritatea de la care emana actul administrativ si un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioara, n cazul existentei unei asemenea autoritati. La rndul sau, n functie de natura juridica si subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: a). inspectii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome; b). autoritati administrative cu caracter jurisdictional, n conditiile prevazute de lege; c). autoritati special constituite cu atributii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiara, Garda Nationala de Mediu si Autoritatea Nationala de Control etc. Aceasta clasificare nu trebuie privita cu rigiditate, n sensul ca, ncadrarea ntr-o anumita categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeasi structura administrativa sa fie inclusa si n alta, n functie de alt criteriu de referinta. O mentiune speciala necesita evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra administratiei publice, n raport cu noua conceptie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit art. 131 din Constitutie, n activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor. Desi este vorba despre o autoritate publica ce face parte, alaturi de instantele judecatoresti si Consiliul Superior al Magistraturii, din autoritatea judecatoreasca (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritatilor publice din Constitutie subl. ns.), din puterea judecatoreasca n sens larg, exista potrivit sistemului constitutional si legislativ actual si autoritati ale administratiei publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va avea un drept de control. 4. Controlul administrativ-jurisdictional n ce priveste controlul judecatoresc asupra administratiei publice este vorba despre forma cea mai importanta, care sintetic se exprima traditional sub denumirea de contencios administrativ constituind nsasi finalitatea dreptului administrativ.

116

Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste n principal n art.52 din Constitutia republicata, privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica. Alaturi de acesta, analiza institutiei contenciosului administrativ presupune n mod obisnuit, evocarea altor dispozitii constitutionale precum art. 21 privitor la accesul liber la justitie; art. 73 alin. (3) litera k, privitor la caracterul de lege organica al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atributia prefectului de a ataca, n fata instantei de contencios administrativ, actele autoritatilor administratiei publice locale. Pe lnga modificarile aduse fostului art. 48 devenit art. 52, cu ocazia revizuirii Constitutiei, din octombrie 2003, adaugarea unui nou alineat la art. 21 prin care este precizat expres caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative dar mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat instantelor judecatoresti, prin care controlul judecatoresc asupra administratiei publice este garantat cu doua exceptii expres prevazute presupun o regndire a ntregii institutii sub aspect doctrinar si au atras n mod firesc, remodelarea legislatiei n materie. Daca ntr-o perspectiva mai apropiata sau mai departata, jurisdictiile speciale administrative ar putea deveni istorie, Constitutia prevaznd pe lnga caracterul lor gratuit si pe cel facultativ, de lege lata, existenta unor autoritati cu atributii administrativ jurisdictionale competente sa emita acte administrativ-jurisdictionale este consacrata nca n numeroase reglementari legale. Sub aspectul evolutiei institutiei vom aminti ca, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ a prevazut pentru prima data, n art. 4, regula atacarii n fata instantelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdictionale, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, n termen de 15 zile de la comunicare. De la aceasta regula, n redactarea initiala a legii fusesera prevazute doua exceptii si anume: cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor prevazute n legile de impozite si taxe, ce urmau sa fie rezolvate de organele prevazute de legea speciala si n conditiile stabilite de aceasta, pe de-o parte si actele din domeniul contraventiilor, pe de alta parte. n urma intrarii n vigoare a Constitutiei din 1991, aceste exceptii nu au mai putut fi retinute, prevederile respective intrnd sub incidenta art. 150 alin. (1) referitor la conflictul de legi (devenit art. 154 alin. 1, dupa republicare subl. ns.) astfel cum s-a pronuntat si Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 34/1993. Revenind la continutul art. 4 din vechea legea contenciosului administrativ, n practica judecatoreasca, n mod constant, asemenea litigii au fost trimise spre solutionare pentru judecata n fond, la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel competenta teritorial, n primul rnd din ratiuni practice. Sub acest aspect, sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a interpretat ca, Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 si a Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a modificat implicit si art. 4 din
117

Legea contenciosului administrativ, n sensul stabilirii competentei curtilor de apel, solutie asupra careia doctrina a avut o pozitie diferita. O problema aparuta n doctrina dupa adoptarea Constitutiei din 1991 a privit nsa, chiar raspunsul la ntrebarea daca se mai putea vorbi de jurisdictii administrative, atta timp ct, potrivit art. 125 din Constitutie (n forma initiala subl. ns.), justitia se realizeaza prin Curtea Suprema de Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege iar n capitolul referitor la Guvern si n cel consacrat Administratiei publice nu se afla dispozitii privind activitatea unor autoritati administrativ-jurisdictionale. De aici concluzia conform careia dispozitiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile. Fata de prevederile constitutionale existente la acea vreme n materie, n doctrina administrativa s-a apreciat ca, o asemenea teza nu putea fi acceptata, deoarece, pe de-o parte, art. 125 din Constitutie avea n vedere justitia si nu activitatea jurisidictionala, sfera acesteia din urma fiind mai larga, justitia fiind o specie a activitatii jurisdictionale, iar pe de alta parte, Constitutia nu prevedea si nici nu interzicea vreo activitate jurisdictionala. Mai mult dect att, art. 139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atributiile jurisdictionale ale acesteia, n conditiile legii. Astfel, Constitutia din 1991, n forma sa initiala, nu continea dispozitii cu caracter de principiu privitoare la jurisdictiile administrative. Singurele dispozitii speciale n materie se regaseau n art. 133 alin. (2) si respectiv, n art. 139 alin. (1) (deja evocat subl. ns.) si priveau doua autoritati administrative cu atributii jurisdictionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce ndeplineste rolul de consiliu de disciplina al judecatorilor) si Curtea de Conturi. Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1994 privind liberul acces la justitie al persoanelor n apararea drepturilor, libertatilor si intereselor lor legitime, jurisdictia constitutionala s-a pronuntat asupra conformitatii cu dispozitiile constitutionale (originare) a existentei procedurilor administrative jurisdictionale si prin urmare, a jurisdictiilor administrative. Revizuirea Constitutiei din 2003 a adus schimbari si sub acest aspect. Pe de-o parte, dupa cum deja am metionat, a prevazut caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative, iar pe de alta parte a nlaturat atributiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi, urmnd ca litigiile rezultate din activitatea acesteia sa fie solutionate de i stantele judecatoresti specializate. n n plus, n ce priveste Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 134 alin. (2) din Constitutia republicata, acesta ndeplineste rolul de instanta de judecata, prin sectiile sale, n domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organica. Sintagma jurisdictii speciale administrative are n vedere acele activitati de solutionare a litigiilor care se desfasoara n fata unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ-jurisdictional. Nu intra n aceasta categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept conditii pentru introducerea unei actiuni n justitie, ntre care si Legea contenciosului administrativ,
118

recursuri care nu presupun contradictorialitatea, solutionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. Prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 411/2003 s-a statuat ca, potrivit normelor constitutionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdictiilor administrative permite celui ndreptatit sa se adreseze fie organului administrativ jurisdictional, fie direct instantei de judecata. Odata aleasa nsa calea administrativ jurisdictionala, aceasta trebuie urmata pna la capat, dupa care, n conditiile legii, partea se poate adresa instantei de judecata, n temeiul dreptului de acces la justitie prevazut de art. 21 din Constitutie. n ce priveste nlaturarea atributiilor jurisdictionale ale Curtii de Conturi, aceasta s-a datorat exacerbarii acestora, n baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curtii de Conturi ntr-o justitie paralela fata de sistemul naltei Curti de Casatie si Justitie. Dispozitia constitutionala care se refera la instantele judecatoresti specializate urmeaza sa fie coroborata cu textul art. 126, sediul general actual referitor la instantele judecatoresti, care n alin. (5) teza II admite ideea instantelor specializate n anumite materii, si respectiv cu art. 155 alin. (6), potrivit caruia: Pna la constituirea instantelor judecatoresti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi vor fi solutionate de catre instantele judecatoresti ordinare. Activitatea autoritatilor administratiei publice nvestite cu atributii administrativjurisdictionale se finalizeaza cu emiterea unor acte administrativ-jurisdictionale, care reprezinta n esenta, solutiile date n cazul unei actiuni contencioase (conflictuale) aparute ntre o autoritate a administratiei publice, de-o parte si o alta persoana fizica sau juridica de drept public sau de drept privat, de cealalta parte. Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ n sens restrns, n cazul caruia conflictul dintre cele doua parti urmeaza a fi solutionat la nivelul puterii judecatoresti, activitatea administrativ-jurisdictionala se caracterizeaza prin solutionarea unui conflict la nivelul administratiei active, de catre structuri specializate n acest scop, dispunnd de atributii administrativ-jurisdictionale. Sub aspect terminologic, constatam ca, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existenta unui fenomen administrativ-jurisdictional vorbinduse de acte administrativ-jurisdictionale, acte administrative cu caracter jurisdictional sau acte administrative de jurisdictie. Pot fi identificate urmatoarele note de continut ale notiunii: act juridic, act emis de o autoritate a administratiei publice, act emis n solutionarea unui conflict creat n sfera administratiei active, solutionarea litigiului reprezinta un mijloc de control asupra administratiei active respective. Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, defineste expres actul administrativ-jurisdictional ca reprezentnd actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale n solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare. Ne vom afla deci n prezenta unui act administrativ-jurisdictional si implicit a unei jurisdictii speciale administrative daca sunt ntrunite urmatoarele conditii: actul este
119

emis de catre o autoritate administrativa; autoritatea administrativa emitenta are atributii de a solutiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdictionala; conflictul trebuie solutionat cu citarea partilor si n baza principiului contradictorialitatii iar partilor trebuie sa le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. Printre jurisdictiile administrative actuale putem mentiona: comisiile de disciplina jurisdictii administrative disciplinare pentru functionarii publici, prevazute de Statutul functionarilor publici, consiliile de disciplina si consiliile superioare de disciplina jurisdictii administrativ-disciplinare pentru politisti, prevazute de Statutul politistului; comisiile de solutionare a ntmpinarilor jurisdictii administrative n materia exproprierii, prevazute de Legea privind expropierea pentru cauza de utilitate publica, birourile electorale jurisdictii administrative electorale, prevazute de legile electorale, organele administrative fiscale n procedura administrativ jurisdictionala fiscala, prevazute de Codul de procedura fiscala etc.

Capitolul II Aspecte generale privind institutia contenciosului administrativ


1. Consideratii generale Contenciosul administrativ reprezinta o forma juridica de aparare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administratiei publice, n principal. Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala a dreptului administrativ, considerata neadecvata realitatilor specifice orndurii socialiste si n consecinta, utilizata n aceasta perioada mai degraba cu scopul de evocare istorica. Etimologic, cuvntul contencios deriva din latinescul contendere nsemnnd a lupta. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite. Potrivit unei definitii devenita de referinta, apartinnd autorului unei remarcabile monografii pe aceasta tema, din perioada interbelica, contenciosul administrativ reprezinta totalitatea litigiilor nascute ntre particulari si Administratiile publice, cu ocazia organizarii si functionarii serviciilor publice si n care sunt puse n cauza reguli, principii si situatii juridice apartinnd dreptului public. n doctrina administrativa actuala, contenciosul administrativ a fost definit n sens larg, ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un functionar public sau, dupa caz o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de-o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, n care autoritatea publica apare ca purtatoare a prerogativelor de putere publica. n sens restrns, notiunea de contencios administrativ evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ. Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o tara la alta, de la o perioada la alta si chiar de la un autor la altul.
120

2. Aspecte de drept comparat n doctrina franceza a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati. Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenta tribunalelor administrative. Era vorba despre alcatuirea sistemului justitiei administrative franceze, prin nfiintarea Consiliului de Stat, la 8 ani dupa Revolutia franceza din 1789, urmata de crearea tribunalelor administrative, numite pna n 1853, consilii de prefectura. Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice: a). sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale); b). sistemul francez al unei justitii administ rative distincte (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate n acest tip de conflicte, instante distincte de justitia ordinara); c). sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun). Doua principii fundamentale au caracterizat nca de la nceput, sistemul francez si anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si separarea administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de jurisdictie paralel, distinct de puterea judiciara. Delimitarea mai sus evocata prezinta totusi mai degraba un caracter istoric, atta vreme ct, n Marea Britanie, exista cel putin 2000 de jurisdictii administrative consacrate solutionarii conflictelor aparute la nivelul administratiei active, nainte de a se ajunge la instanta de drept comun. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie este faptul ca, justitia administrativa intra n sfera larga a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de regula, de o pregatire superioara n domeniul administratiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedura distincte. Legislatia romneasca a consacrat initial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularitati, ntr-o perioada sau alta, dar a mentinut de-a lungul vremii, si sistemul administratorului judecator, si deci, autoritatile cu atributii administrativjurisdictionale. 3. Evolutia legislatiei n domeniu n tara noastra, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate dupa accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constitutionale, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate.
121

O prima mare perioada o reprezinta cea parcursa din anul 1864, care marcheaza momentul nfiintarii institutiei si pna n anul 1948, care a reprezentat momentul desfiintarii institutiei ca urmare a noului regim politic introdus. Prima etapa n cadrul acestei perioade, legata de reformele legislative ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza a nceput prin nfiintarea, n februarie 1864, dupa model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe lnga Guvern, avnd si atributii de solutionare a conflictelor aparute ntre administratie si particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn si solutiona litigii n baza legii sale organice dar si n baza unor legi speciale. La vremea respectiva, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevarat tribunal ci o institutie intermediara ntre administratia consultativa si tribunalele administrative. A doua etapa n cadrul aceleiasi perioade, cuprinsa ntre anii 1866 1905, a debutat prin desfiintarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constitutiei din 1866, dupa doar 2 ani de existenta, repartizarea atributiilor acestuia fiind stabilita n sarcina unei legi ordinare, adoptata la cteva zile dupa promulgarea Constitutiei. A fost abandonat astfel modelul francez de solutionare a conflictelor dintre administratie si particulari, acest tip de litigii fiind ncredintat tribunalelor de drept comun, dupa modelul anglo -saxon. Competenta instantelor judecatoresti n materie s-a format treptat pe cale jurisprudentiala, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public si a unor texte legale aflate n legatura indirecta cu contenciosul administrativ. n timp, au aparut probleme legate de natura litigiilor (daca putea fi vorba si despre ncalcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de lege) precum si de sfera actelor administrative mpotriva carora se putea introduce actiune n justitie (prin raportare la delimitarea actelor de gestiune de actele de autoritate). Tot n aceasta perioada se nfiinteaza unele comisii cu atributii jurisdictionale n materie fiscala, de pensii etc. A treia etapa n aceasta prima mare perioada a fost cuprinsa ntre anii 1905 1948, caracteristica ei esentiala fiind inexistenta unor reglementari speciale cu privire la competenta n materie de contencios administrativ. Aceste dispozitii se regasesc n aceasta epoca, n textele legale cu privire la reorganizarea naltei Curti de Casatie (instanta judecatoreasca suprema). Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curti de Casatie si Justitie a dat dreptul particularilor sa atace printr-un recurs principal si direct, actele administrative considerate ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, si a nfiintat n acest scop, o a treia sectie, Sectiunea de contencios administrativ, pe de alta parte. Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curti de Casatie si Justitie, a desfiintat la rndul ei, Sectiunea de contencios administrativ, creata n 1905, dnd litigiile n contencios administrativ n competenta tribunalelor, care aveau doar dreptul sa stabileasca plata unor despagubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fara a pronunta nsa si anularea actelor respective.
122

Legea din anul 1912 avnd acelasi obiect de reglementare va restabili contenciosul de legalitate, instituit de Legea din 1905, fara a mai permite nsa anularea actului administrativ. Constitutia din 1923 consacra un text special contenciosului administrativ, pe care-l da nsa n caderea puterii judecatoresti, potrivit legii speciale. n baza acestei dispozitii a fost adoptata n decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege speciala n materie, care instituie un contencios de plina jurisdictie pentru actele de gestiune, si respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate. Legea mentionata a nvestit Curtile de Apel din circumscriptia n care domicilia reclamantul cu competenta de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotarrile pronuntate de acestea erau supuse recursului fostei Curti de Casatie. Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul ca reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodata, era un contencios de plina jurisdictie, n sensul ca, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de exceptie si putea pretinde despagubiri. Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispozitiilor constitutionale ct si celor legale, actele de guvernamnt si actele de comandament cu caracter militar. Desi Constitutia din 1923, ca si Constitutia din 1938 au stabilit principiul judecarii acestor litigii de catre instantele ordinare, au continuat sa fie mentinute o serie de jurisdictii administrative speciale, unele nfiintate chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite nsa cu o competenta limitata la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoritati publice. Mai mult, n anul 1939, printr-o lege speciala vor fi nfiintate Curti administrative. Aceste curti reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, nfiintate prin Legea administratiei publice locale din 1929, dobndind denumirea de curti administrative prin Legea administratiei locale din 1936. n ce priveste natura lor juridica, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curtile administrative au fost instante jurisdictionale cu o competenta speciala, deoarece ele solutionau numai litigiile cu privire la actele autoritatilor locale, fara a se face distinctie dupa cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune. A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa ntre anii 1948 si 1965 a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si Legea de organizare a Curtilor administrative. O asemenea masura a pornit de la premisa subordonarii organelor administratiei de stat, Marii Adunari Nationale, aspect ce ar fi facut inutila consacrarea unui control judecatoresc asupra activitatii acestei categorii de organe. Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si art. 120 din Codul de procedura civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune legalitatea actelor administrative individuale, numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau sa o exercite.
123

Astfel, din anul 1948 si pna la adoptarea Constitutiei din 1965, regula n legislatia romneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discutie doar pe calea exceptiei de ilegalitate, ori de cte ori, rezulta n mod nendoielnic, intentia legiuitorului, n acest sens. Etapa a cincea, cuprinsa ntre anii 1965 1990, este marcata de consacrarea expresa n art. 35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat ntr-un drept al sau printrun act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca n art. 103 sa se specifice: Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative, putnd sa se pronunte, n conditiile legii, si asupra legalitatii acestor acte. n baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist, traditionala institutie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv prin nlaturarea sintagmei contencios administrativ, cu formularea greoaie, dificil de retinut, utilizata n titlul actului normativ. Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (n sensul ca era vorba de un control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, n sensul ca nu putea fi exercitat dect dupa ce se ncercase fara rezultat restabilirea legalitatii pe calea plngerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la restrngerea numarului de astfel de actiuni n justitie. Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege speciala n materie, adoptata dupa anul 1990, reia traditia din perioada interbelica, marcnd nceputul unei noi etape n evolutia acestei institutii fundamentale pentru statul de drept. Caracteristica cea mai importanta a noii reglementari consta fara ndoiala, n crearea unor sectii speciale si specializate de contencios administrativ, initial la nivelul tribunalelor si al Curtii Supreme de Justitie, iar apoi, ca urmare a modificarilor intervenite n anul 1993, n organizarea judecatoreasca si la nivelul Curtilor de apel, nou nfiintate. n esenta, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente continute n Legea din 1925, aducnd si multe elemente de noutate. Astfel, printre trasaturile traditionale reluate prin Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 retinem urmatoarele: - este un control de plina jurisdictie, n sensul ca, instanta poate dispune recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim ncalcat (inclusiv oblignd autoritatea emitenta la emiterea unui alt act), anularea actului atacat si repararea pagubei, aspecte prevazute si n art. 52 din Constitutia republicata; - este un control direct, pe cale de actiune judiciara, ce poate viza att un act administrativ propriu-zis ct si acte administrative asimilate, fiind vorba despre
124

situatiile ce se regasesc n practica administrativa sub denumirea de tacerea administratiei (lipsa oricarui raspuns fata de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depasirea termenului legal pentru formularea raspunsului la o cerere adresata de un petent); - actul atacat trebuia sa apartina unei autoritati administrative, viziune modificata o data cu intrarea n vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991; - obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitenta, constnd ntr-un recurs gratios, naintea introducerii actiunii n instanta de contencios administrativ, si posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioara, constnd ntr-un recurs ierarhic, n cazul existentei unei astfel de autoritati; sunt create astfel premisele nlaturarii actului ilegal si repararii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vatamator de catre autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara. Trei aspecte mai trebuie mentionate n acest context, aspecte care vizeaza n egala masura modificari de esenta ale institutiei contenciosului administrativ. Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioara n materie (Legea nr. 1/1967 subl. ns.) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative individuale, exceptnd n totalitate actele Consiliului de Ministri (fostul organ suprem al administratiei de stat subl. ns.), Legea nr. 29/1990 nu a mai facut o asemenea delimitare, punct de vedere mentinut prin art. 52 din Constitutia republicata. n consecinta, n principiu, toate actele autoritatilor administratiei publice pot fi atacate n contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discutie speciala fiind necesara pentru ordonante subl. ns.) fara deosebire dupa cum acestea sunt normative sau individuale, cu exceptiile consacrate n Constitutia republicata. Potrivit Legii nr. 1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate doar pe calea exceptiei de ilegalitate, putnd fi nlaturate, cu efecte ntre parti, doar ntr-o cauza n care un act administrativ individual atacat se baza pe dispozitii dintr-un asemenea act administrativ normativ. Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administratiei publice potrivit art. 52 din Constitutia republicata, actiunea n contencios administrativ poate viza nu doar acte apartinnd unor autoritati administrative, asa cum prevazuse initial, Legea nr. 29/1990, lege preconstitutionala ci si acte administrative apartinnd altor autoritati publice nvestite cu prerogative de putere publica, care realizeaza o alta activitate fundamentala, dar subsidiar acesteia pot desfasura si actiuni de natura administrativa precum si acte administrative apartinnd unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate autoritatilor publice deoarece exercita atributii de putere publica, prin prestarea unor servicii publice. n sfrsit, Legea nr. 29/1990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai facut nici o precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lasnd instanta sa se pronunte asupra acestei chestiuni. Toate aceste aspecte au conturat n doctrina un punct de vedere potrivit caruia se poate vorbi de o perioada de aplicabilitate de doar un an a Legii nr. 29/1990, n forma ei initiala (8 decembrie 1990 8 decembrie 1991), intrarea n vigoare a Constitutiei,
125

marcnd practic nceputul unei noi etape, de la care unele dispozitii ale legii trebuiau considerate implicit modificate. Evolutia practicii administrative, varietatea si diversitatea actiunilor introduse n instantele de contencios administrativ, numarul tot mai mare de acte normative care pentru solutionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instanta de contencios administrativ, dar mai ales fundamentele constitutionale ale institutiei stabilite nca prin forma initiala a acesteia, n 1991 au impus conturarea unor modificari de substanta ale reglementarii n materie, cele introduse n principal n 1993, fiind cu totul insuficiente si nesatisfacatoare. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nca din anul 1999, trimis Camerei Deputatilor, proiect care nu a intrat niciodata n dezbaterea parlamentara. Regndirea institutiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constitutiei, n octombrie 2003, a impus regndirea vechiului proiect de lege si necesitatea adoptarii de urgenta a unui nou act normativ n aceasta materie. Pe 7 decembrie 2004 a fost publicata n Monitorul Oficial nr. 1154, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 544/2004 care potrivit unei dispozitii finale a intrat n vigoare la 30 de zile de la data publicarii.

Capitolul III Conditiile actiunii directe n contencios administrativ


1. Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ n mod traditional, n doctrina administrativa au fost identificate o serie de conditii ale actiunii directe la instanta de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales, dupa modelul doctrinei franceze, drept conditii de admisibilitate ale actiunii n instanta. Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale ale institutiei pot fi identificate urmatoarele conditii necesare pentru introducerea actiunii: - actul atacat sa fie un act administrativ; - actul sa vatame un drept sau un interes legitim; - actul sa emane de la o autoritate publica; - sa fie ndeplinita procedura administrativa prealabila; - actiunea sa fie introdusa ntr-un anumit termen; -actul sa nu fie emis anterior intrarii n vigoare a legii contenciosului administrativ. Unii autori analizeaza drept conditie a actiunii directe n contencios administrativ, conditia referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata, care are drept titlu marginal, dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica si pun n discutie necesitatea ca reclamantul sa fie o persoana fizica sau o persoana juridica. Cu alte cuvinte, evocnd aceasta conditie, doctrina se refera la capacitatea reclamantului de a sta n justitie, aspect de natura procedurala.
126

n ce priveste prima conditie a actiunii directe n instanta de contencios administrativ, conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ, analiza porneste tot de la continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata. Astfel, potrivit acestei dispozitii constitutionale, actiunea n justitie poate fi introdusa att mpotriva unui act administrativ ct si mpotriva nesolutionarii n termenul legal a unei cereri, care se subntelege ca poate sa intervina fie ca urmare a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii n solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei. Legea nr. 29/1990 admitea actiunea n justitie att pentru un act administrativ propriu-zis ct si pentru nesolutionarea n termenul legal a unei cereri. Potrivit actualei reglementari, Legea nr. 554/2004, se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, sau dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului n termenul legal, adica situatia cunoscuta n doctrina sub denumirea de tacerea administratiei. n ce priveste refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, acesta este calificat ca reprezentnd exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea iar nesolutionarea n termenul legal a unei cereri este definita ca faptul de a nu raspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen. Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cel care se ntemeiaza pe exces de putere. Legea actuala a contenciosului administrativ, n art. 1 alin. (1) preia sub aspectele sale esentiale, continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata, potrivit unei tehnici legislative des utilizate. ntelesul notiunii de act administrativ este nsa stabilit ntr-un articol distinct, imediat urmator, destinat prezentarii semnificatiei unor termeni. Astfel, actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica n vederea executarii sau a organizarii executarii legii, dnd nastere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Aspect foarte important de semnalat, care a deschis o bresa n practica judecatoreasca privitoare la solutionarea conflictelor viznd contractele de concesiune, legea asimileaza actelor administrative, contractele ncheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Este vorba de sensul larg al notiunii de act administrativ, si nu de sensul restrns al notiunii, de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativa, n mod traditional ne-a obisnuit. n mod evident de-acum, acesta este si sensul n care trebuie interpretata semnificatia notiunii de act administrativ, din art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata. O alta problema controversata, deja evocata, se refera la posibilitatea atacarii n contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci si a actelor administrative normative.
127

Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 nu a mai facut nici o diferentiere ntre actul administrativ normativ si actul administrativ individual, de unde concluzia ca puteau fi atacate n instanta, n egala masura, orice acte administrative, indiferent n care din aceste doua categorii ar fi intrat. Constitutia din 1991 n varianta sa initiala a consacrat aceasta formula, referindu-se n general, la actul administrativ, iar dupa revizuire, continutul art. 48 devenit art. 52 a ramas neschimbat sub acest aspect. Punctul de vedere conform caruia si actele administrative normative pot fi atacate cu actiune directa la instanta de contencios administrativ a fost sustinut si de Curtea Constitutionala si de Curtea Suprema de Justitie. n acest sens, Curtea Constitutionala a statuat mentinnd o practica constanta n aceasta privinta , competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti de a controla legalitatea actelor normative si individuale ale Guvernului si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refera, concluzie care se impune si atunci cnd legalitatea actului administrativ priveste nerespectarea nsasi a legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adica cu depasirea limitelor si a conditiilor de exercitare a competentei organului emitent. Prin urmare, nelegalitatea ca si neconstitutionalitatea actelor administrative nu poate constitui obiect de sesizare a Curtii Constitutionale [cu exceptia ordonantelor Guvernului, al carui control presupune o discutie speciala, data fiind noua configuratie a art. 126 alin. (6) din Constitutia republicata], ci doar al instantelor de contencios administrativ. Identificarea concreta a actului administrativ, se arata pe deplin ntemeiat n doctrina , este o operatie de apreciere, de investigare a vointei autoritatii emitente, de cercetare a formei pe care o mbraca, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autoritatilor publice si respectiv, de operatiunile tehnico-administrative, neproducatoare de efecte juridice. Astfel, o problema aparuta n jurisprudenta administrativa de-a lungul vremii a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare. La noi, nca din perioada interbelica, practica judecatoreasca a admis ca simplele ordine si adrese de serviciu nu sunt acte administrative si deci nu pot fi atacate n instanta de contencios administrativ. Si n prezent o serie de nscrisuri ce poarta denumirea de adresa, certificat, circulara, adeverinta etc. nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operatiuni materiale, tehnice. Spre exemplu, adresa unui primar prin care i comunica unui petent demersurile ntreprinse n vederea solutionarii cererii sale nu reprezinta un act administrativ producator de efecte juridice prin el nsusi. Fata de aceasta solutie din jurisprudenta, n doctrina administrativa s-au facut doua precizari. n primul rnd, dreptul cetateanului poate fi lezat de o actiune abuziva a unui functionar public, care se prevaleaza de un act administrativ intern al autoritatii
128

respective, situatie n care, nu poate fi acceptata imposibilitatea actiunii mpotriva unui asemenea act, pornind de la premisa ca, la ora actuala institutia contenciosului administrativ nu reprezinta doar o prghie de contracarare, prin justitie a administratiei publice, ci si un instrument de garantare a drepturilor cetatenesti, de protectie juridica a cetatenilor. n al doilea rnd, potrivit vechii dar si actualei Legi a contenciosului administrativ, instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. Este problema actelor preparatorii, care n perioada interbelica puteau fi atacate odata cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor. n consecinta, judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are n vedere: un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur si simplu, adrese si note cu caracter pur tehnic-administrativ. Primele doua categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate odata cu primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judecatoresc. n ce priveste delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritatilor administrative, n practica sectiilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de calificarea ca acte administrative a urmatoarelor categorii: actele de desfacere a contractului de munca, deciziile de numire si eliberare din functie, actele de ncadrare ntr-o alta grupa de munca, actele procedurale de atribuire a locuintelor, actele de expertiza medicala etc. n ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici, republicata; Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia; O.G. nr. 2/2001 privind regimul contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002 etc.), reglementari care rezolva unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudenta administrativa dupa intrarea n vigoare a Legii nr. 29/1990 si apoi a Constitutiei din 1991, n forma sa initiala. Diversificarea tot mai larga a administratiei publice, prestarea unui numar tot mai mare de servicii publice de catre agenti privati, dar mai ales sporirea continua a actelor normative care pentru solutionarea conflictelor aparute n aplicarea normelor ce le contin trimit la instanta de contencios administrativ sunt tot attia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru legislativ n materie, Legea nr. 29/1990 devenind o haina prea strmta pentru realitatile existente. Actuala lege a contenciosului administrativ obliga ca normele anterioare, fie ca sunt stabilite prin ordonante, ordonante de urgenta, legi ordinare sau legi organice sa se alinieze la prevederile sale. La rndul sau, refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, ca specie a actului administrativ atacat s-a regasit traditional n legislatia noastra si n egala masura a fost acceptat de jurisprudenta romneasca. Astfel, recursul contra tacerii administratiei publice, cum a fost calificat n doctrina clasica franceza a fost expres reglementat n Franta, printr-o lege din anul 1900, fiind preluat la noi, prin Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la
129

reorganizarea instantei supreme, deja evocate n contextul prezentarii istoricului institutiei, pentru ca n Legea speciala a contenciosului administrativ din 1925 sa se regaseasca sub formularea reaua-vointa a administratiei de a rezolva cererea. Deoarece reaua vointa era greu de dovedit a fost prevazuta o cale de atac aparte si anume obligarea administratiei de a se pronunta asupra cererii particularului ntr-un anumit termen iar daca cererea era respinsa, particularul putea sa atace n contencios administrativ, decizia de respingere atunci cnd considera ca este ilegala si ca i vatama un drept. n ce priveste drepturile ce puteau fi invocate, n absenta oricarei precizari de natura legislativa, practica judecatoreasca a stabilit doua exceptii si anume: refuzul de rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale si refuzul administratiei de a executa o hotarre judecatoreasca, pe considerentul ca n acest caz, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate. Daca prima exceptie a fost apreciata de marii specialisti ai vremii, ca fiind ntemeiata, admiterea celei de-a doua exceptii de catre instanta judecatoreasca a fost criticata, considerndu-se n principal ca, autoritatile administratiei publice sunt obligate sa puna n executare hotarrile judecatoresti. La rndul ei, Legea nr. 1/1967 admitea actiunea n justitie si mpotriva refuzului nejustificat al administratiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept si mpotriva nerezolvarii unei cereri n termenul prevazut de lege. Pornind de la premisa ca Legea nr.29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel al refuzului si tacerii administratiei, situatie mentinuta si prin regimul juridic actual, n doctrina s-a apreciat ca, n acest caz, solutia instantei va fi anularea actului sau obligarea autoritatii administrative sa emita actul, certificatul ori alt nscris solicitat. Prin urmare, n cazul tacerii administratiei, instanta va intra n analiza fondului cererii si daca e ntemeiata, va obliga organul administrativ sa o satisfaca si nu doar sa raspunda solicitantului n sens afirmativ sau negativ. n ce priveste jurisprudenta romneasca actuala, n aceasta chestiune, cu titlu de exemplu, vom retine ca, instantele de contencios administrativ au admis actiuni, considernd ca refuzul este nejustificat n urmatoarele cazuri: refuzul unui primar de a ntocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodarii demolate abuziv, pe baza caruia ar fi urmat ca reclamantului sa-i fie achitate despagubirile solicitate, refuzul unui minister de a rencadra o persoana n postul din care fusese abuziv nlaturata, refuzul Bancii Nationale de deschide acreditiv n valuta, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocatilor din Romnia de a reprimi n exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilita n sistemul asigurarilor sociale de stat, refuzul Comitetului Romn pentru Adoptii de a nregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitatii judetene de politie de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dupa trecerea unui an de zile, n care nu s-a luat nici o masura etc. Dintre actiunile respinse pe motiv ca nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre ncalcarea unui drept, mentionam: refuzul unor autoritati ale administratiei publice de a nscrie sume de bani n bugetul de stat; refuzul unei autoritati
130

administrative de elibera o adeverinta cu formularea indicata de petent; refuzul autoritatii administrative competente de a elibera autorizatia de construire pe un teren aflat n coproprietate, coproprietarul opunndu-se edificarii constructiei; refuzul unor autoritati administrative de a elibera copii dupa acte administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei persoane ntr-o functie care nu era prevazuta de lege si de nomenclatorul de functii etc. 2. Conditia ca actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim n ce priveste cea de-a doua conditie a actiunii directe n contencios administrativ, conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim, pna la revizuirea Constitutiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s facut din perspectiva -a coroborarii art. 48 referitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica cu art. 21 referitor la accesul liber la justitie, situat n Capitolul I (Dispozitii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si ndatoririlor fundamentale. Una din completarile aduse alin. (1) al art. 52 din Constitutie a fost tocmai consacrarea expresa alaturi de criteriul ncalcarii unui drept pentru introducerea actiunii si a criteriului interesului legitim, mult mai usor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larga. Din perspectiva evolutiei reglementarii vom retine ca, pentru prima data, Legea pentru nfiintarea Consiliului de Stat, din 1864 a stabilit conditia vatamarii unor simple interese ale particularilor, inclusiv contra hotarrilor ministrilor date cu exces de putere. Reglementarile din 1905, 1910 si 1912, iar apoi art. 107 din Constitutia din 1923 si art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925 s-au referit n mod constant la drepturile ncalcate. Acelasi mod de reglementare va fi mentinut si n art. 35 din Constitutia din 1965, iar n baza acestuia n Legea nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale. La rndul ei, Legea nr. 29/1990 folosea expresia drept recunoscut de lege pentru ca art. 21 din Constitutie, sa stabileasca principiul dupa care orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, readucnd n actualitate ideea de baza a reglementarii Consiliului de Stat, din 1864. Legea actuala preia practic fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ, continut n art. 52 alin. (1) pe care l dezvolta corespunzator. O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de lege reprezinta n subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui interes legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres n actiune. Daca n ceea ce priveste notiunea de drept subiectiv, doctrina juridica este destul de bogata, n ceea ce priveste notiunea de interes legitim, ea se afla nca ntr-un stadiu al cautarilor doctrinare, desi a fost consacrata expres nca din 1991, prin alin. (1) al art. 21 din Constitutie, n forma initiala. Astfel, dreptul subiectiv a fost definit n doctrina interbelica ca reprezentnd acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere
131

recunoscuta si garantata de ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune n justitie. n ce priveste considerarea unui interes ca fiind legitim, n doctrina s-a apreciat ca este necesar ca acesta sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare. Din aceasta perspectiva, se sustine ca, pot fi valorificate n justitie numai interese legitime, personale, directe, actuale si juridice, vatamate prin acte administrative de autoritate. Potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, interesul legitim poate fi att privat, ct si public. Interesul public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si ndatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Interesul legitim privat consta n posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, n considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat, n timp ce, interesul legitim public consta n posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, n considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita n colectiv ori, dupa caz, n considerarea apararii unui interes public. Printre categoriile de drepturi ncalcate, invocate cel mai adesea n practica judecatoreasca retinem n primul rnd, problema dreptului de apreciere apartinnd autoritatilor administrative. Astfel, n aceasta chestiune, din analiza jurisprudentei, n doctrina s-a conturat opinia conform careia, nu poate fi vorba de ncalcarea unui drept subiectiv atunci cnd administratia ncadreaza n urma unui concurs sau atunci cnd are de ales ntre mai multi solicitanti, n egala masura ndreptatiti. Dimpotriva, n doctrina s-a admis posibilitatea introducerii unei actiuni, n cazul n care administratia, dupa anuntarea concursului si nscrierea candidatilor, numeste fara concurs pe unul dintre acestia sau, dupa derularea concursului, nu-l numeste pe cel care a obtinut cel mai bun rezultat. Este adevarat nsa ca, o asemenea optica nu poate fi absolutizata, fiind posibil ca, regulile de desfasurare a concursului, procedura si sistemul de vot etc. sa-i puna pe unii candidati ntr-o situatie mai dificila, aspecte care ar putea justifica actiunea acestora nu asupra deciziei n sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare si de desfasurare a concursului. O alta categorie de actiuni n contencios administrativ a vizat recunoasterea unui drept subsecvent, ca de exemplu, recunoasterea dreptului la pensie dupa reintegrarea n activitate. De asemenea, n practica instantelor de contencios administrativ s-au ntlnit actiuni viznd drepturile procesuale civile ale unei terte persoane. Cea mai des ntlnita speta a reprezentat-o emiterea de autorizatii de constructii n spatii comune ale imobilelor fara acordul celorlalti locatari. n sfrsit, tot n categoria unor drepturi ncalcate, un alt tip de actiuni aparut dupa 1990, inclusiv la nivelul instantelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute n mod abuziv n proprietatea statului.
132

Desi ntre timp, au fost adoptate Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute n proprietatea statului si Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, problemele care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existenta sau inexistenta unui drept subiectiv sau a unui interes legitim si pastreaza pe deplin actualitatea. 3. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica O a treia conditie a actiunii directe n contencios administrativ se refera la necesitatea ca actul administrativ atacat sa provina de la o autoritate publica. Astfel, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de stat, Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de autoritate administrativa si nu pe cea de organ al administratiei de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale caror acte puteau fi atacate n instanta. Au fost incluse astfel, n aceasta categorie att autoritatile administratiei publice centrale, ct si autoritatile administratiei publice locale, precum si regiile autonome, institutiile sau dupa caz, societatile comerciale cu capital de stat, n masura n care, potrivit normelor de organizare si functionare, aceste organe dispuneau si de capacitatea de a emite acte administrative. n esenta, notiunea de autoritate administrativa, consacrata printr-o lege anterioara Constitutiei, a urmarit sa evoce doar autoritatile administratiei publice, fara a fi avute n vedere, si alte autoritati publice, precum cele care exercita clasicele functii ale statului, mai putin functia executiva. Un an mai trziu, art. 48 din Constitutie, n forma initiala, va consacra dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, largind considerabil sfera autoritatilor emitente si transnd astfel, vechea disputa teoretica din doctrina administrativa, aceea de a sti, daca acte administrative pot emite si alte organe ale statului dect cele ale administratiei de stat. n baza acestei dispozitii, care modifica implicit art. 1 din Legea nr. 29/1990, prin aplicarea art. 150 alin. (1) din Constitutie, consacrat conflictului dintre lege si dispozitiile constitutionale, n vigoare n acea vreme, puteau fi atacate n contencios administrativ, att actele administrative ale autoritatilor administratiei p ublice, ct si actele administrative ale altor autoritati publice, din afara puterii executive, apartinnd puterii legislative sau puterii judecatoresti. De altfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 97/1997 a prevazut expres, ca, ntelesul notiunii de autoritate administrativa din art. 1 din Legea nr. 29/1990 urmeaza sa se stabileasca prin raportare la notiunea de autoritate publica avuta n vedere de art. 48 alin. (1) din Constitutie. n privinta celorlalte autoritati publice competente sa emita acte administrative cenzurabile n instanta de contencios administrativ trebuia facuta distinctia ntre actele de autoritate prin care acestea si realizeaza competenta (spre exemplu, legi, hotarri,
133

mesaje, n cazul Parlamentului, sentinte sau decizii, n cazul instantelor judecatoresti) si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate administrativa, subsidiara activitatii lor principale. La rndul sau, art. 52 din Constitutia republicata va mentine formularea din art. 48, referindu-se la autoritati publice, n general. Fata de toate aceste observatii de doctrina, confirmate de evolutia jurisprudentei n materie, art. 2 din actuala lege a contenciosului administrativ, confera un nteles mai larg notiunii de autoritate publica, definita ca, orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza n regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public. Prin urmare, actuala reglementare are n vedere toate categoriile de autoritati publice, legiuitorul ntelegnd sa procedeze si la o fictiune juridica, asimilnd autoritatilor publice si structurile care sunt de sorginte privata dar care sunt atrase, fie printr-o dispozitie expresa a legii, fie printr-o autorizatie data de autoritatea administratiei publice competenta, n baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu a celeasi efecte juridice ca autoritatile publice. 4. Conditia ca procedura prealabila sa fie ndeplinita n ce priveste cea de-a patra conditie care trebuie realizata pentru introducerea unei actiuni n contencios administrativ este vorba despre ndeplinirea procedurii administrative prealabile, deja pusa n discutie n contextul cercetarii principiului revocarii actelor administrative precum si al controlului administrativ asupra administratiei publice. n esenta dupa cum ne amintim, n doctrina administrativa se face distinctie ntre recursul gratios, constnd n obligatia celui care doreste sa introduca o actiune n contencios administrativ de a se mai adresa o data autoritatii emitente si recursul ierarhic, constnd n posibilitatea de a se adresa si autoritatii iererhic superioare. n ce priveste evolutia sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului administrativ din anul 1925, prima lege speciala n materie preciza ca, n cazul n care particularul a adresat o cerere administratiei, cererea n justitie se va face dupa expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de catre autoritatea administrativa sau de la notificarea ei prin portarei si n termen de 30 de zile libere de la aceasta data. Pentru a putea ataca un act administrativ propriu-zis, cererile ntemeiate pe art. 99 si 107 din Constitutia din 1923 se puteau introduce oricnd la Curtea de Apel n circumscriptia careia si avea domiciliul reclamantul. Astfel, legea stabilea termene diferite pentru intentarea actiunilor, dupa cum era vorba de o actiune introdusa mpotriva unui act administrativ de autoritate sau de o actiune introdusa mpotriva tacerii administratiei de a rezolva cererea referitoare la un drept.
134

Ideea unor termene mai mari ntre data emiterii actului si data introducerii actiunii fusese preluata din sistemul francez, n care, prin Legea din 1900 se stabilise termenul de 2 luni, mentinut si la ora actuala. Legea nr. 1/1967 va generaliza termenul de 30 de zile lasat la dispozitia administratiei pentru a ndrepta vatamarea produsa, iar n doctrina vremii va permite fundamentarea tezei potrivit careia, n cazul atacarii refuzului nejustificat sau a tardivitatii, actiunea prealabila nu mai este necesara. Legea nr. 29/1990 a mentinut solutia reglementarii anterioare dar a introdus obligativitatea actiunii prealabile si n cazul refuzului nejustificat. Astfel, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990: nainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat urma sa se adreseze pentru apararea dreptului sau, n termen de 30 de zile de la data cnd i se comunicase actul administrativ sau la expirarea acestui termen, autoritatii emitente, care era obligata sa rezolve reclamatia n termen de 30 de zile de la aceasta data. n alineatul final se preciza ca, sesizarea instantei de contencios administrativ, n toate cazurile, nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere. n plus, pe lnga recursul gratios la autoritatea emitenta, art. 5 din Legea nr. 29/1990 prevedea si posibilitatea unui recurs ierarhic, avnd deci un caracter facultativ, la autoritatea ierarhic superioara. n ce priveste momentul la care recursul gratios se considera introdus, acesta trebuie socotit fie cel al predarii recomandat la oficiul postal nainte de mplinirea termenului, fie al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), fie al consemnarii n scris a reclamatiei verbale. n legatura cu natura juridica a termenului de 30 de zile, acesta a fost calificat din perspectiva procedurii civile ca un termen de prescriptie, ca un termen de decadere procesual, si respectiv ca un termen de decadere substantial. Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat ca termenul de exercitare a actiunii n contencios administrativ nu este nici termen de decadere, nici termen de prescriptie, ci doar un termen pus la dispozitia administratiei pentru a recurge la o noua examinare a actului. Se concluziona astfel, ca pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs administrativ ulterior si nici dreptul la actiune n contencios administrativ, daca nu se depasise termenul maxim ngaduit de lege, de un an. Un asemenea punct de vedere exprimat chiar n baza Legii nr. 1/1967 si-a pastrat valabilitatea si n baza Legii nr. 29/1990 considerndu-se ca, de vreme ce administratia nu are nici o obligatie juridica, iar cetateanul nu are nici o garantie juridica concreta, este firesc ca pierderea celor 30 de zile sa nu aiba ca efect pierderea dreptului de a sesiza si atentiona administratia. n raport cu toate aceste probleme aparute n practica administrativa cu efecte n jurisprudenta administrativa, actuala lege a contenciosului administrativ mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, desi n doctrina au existat propuneri n
135

sens contrar si chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrarii caracterului facultativ al acesteia. n primul rnd, plngerea prealabila este definita ca reprezentnd plngerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocarii acestuia. Potrivit art. 7 alin. (1) din lege, nainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata ntr-un drept al sau sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, n termen de 30 de zile de l data comunicarii actului, a revocarea, n tot sau n parte a acestuia. Plngerea se poate adresa, n egala masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista. Un element de noutate l reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura prealabila si n ipoteza n care legea speciala prevede o procedura administrativ -jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta. Plngerea prealabila se solutioneaza n termenul de 30 de zile de la nregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen, adica n termenul prevazut n contextul definirii nesolutionarii n termenul legal a unei cereri. n plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile si de catre persoana vatamata ntr-un drept al sau sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni. Este vorba de situatia aparuta uneori n practica, n care actul administrativ supus cenzurii instantei nu-l vatama pe cel care beneficiaza de continutul lui, ci pe un tert sau terte persoane. Reglementarea anterioara nu continea vreo dispozitie n aceasta privinta, dar viata a dovedit ca asemenea cazuri pot sa apara, iar actuala lege va consacra expres aceasta posibilitate, chiar din primul sau articol, dupa cum vom arata n ultimul capitol. Totodata actuala lege precizeaza expres ca, n cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cele care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si n cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate nu este obligatorie procedura prealabila. n plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile n cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescriptie. 5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa n termen n ce priveste cea de-a cincea conditie necesara pentru introducerea unei actiuni n contencios administrativ, conditia ca actiunea sa fie introdusa ntr-un anumit termen ea reprezinta o consecinta logica a celei anterioare, fiind deci n strnsa conexiune cu
136

procedura prealabila, deoarece se refera la termenul n care actiunea poate fi introdusa la instanta. Astfel, Legea nr. 29/1990 stabilea n alin. 2, 3 si 4 ale art. 5, termenul n care se putea face actiunea n justitie si momentul de la care acesta ncepea sa curga, diferentiat, dupa cum cel vatamat, se adresase cu recurs la autoritatea emitenta sau la autoritatea ierarhic superioara, respectiv, dupa cum era vorba despre tacerea autoritatii administrative. Daca cel vatamat se adresase autoritatii emitente, termenul de sesizare a instantei era de 30 de zile de la comunicarea solutiei, iar daca se adresase si autoritatii ierarhic superioare celei emitente, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea solutiei acestei autoritati. Daca autoritatea emitenta (sau autoritatea ierahic superioara) nu rezolva reclamatia n termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepea sa curga termenul de 30 de zile de sesizare a instantei de contencios administrativ. Raspunsul peste termen era considerat fara relevanta, atta timp ct, sesizarea instantei se putea face de la expirarea termenului n care trebuia rezolvata reclamatia. n toate cazurile, introducerea actiunii la instanta nu se putea face mai trziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cerea. Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu putea fi separata de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescriptie. Desi n faza de proiect a actualei legi fusese propusa solutia unui singur termen, de 6 luni, pentru introducerea actiunii n instanta, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instante, n timpul derularii procedurii legislative, n legea adoptata se mentine solutia a doua termene, termenul maxim, de un an, fiind considerat ca un bun cstigat de unii practicieni ai dreptului. Art. 11 din lege stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea actiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescriptie care curge de la: data primirii raspunsului la plngerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii; data expirarii termenului legal de solutionare a cererii, fara a depasi termenul de un an; data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Totodata, ca si n vechea reglementare, este mentinut termenul de un an de la data emiterii actului, n care poate fi introdusa cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decadere. n cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existenta actului nelegal. Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricnd. Solutia promovata de Legea nr. 554/2004 n ce priveste actiunile mpotriva ordonantelor Guvernului este o solutie noua, inedita si prin ea se urmareste crearea posibilitatii celui vatamat prin ordonante ale Guvernului de a declansa un litigiu n
137

instanta de contencios administrativ, care sa-i permita ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate, n situatia n care Curtea Constitutionala nu s-a pronuntat deja asupra ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate vatamatoare. Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte n Legea nr. 29/1990, legea actuala precizeaza expres ca, acestea pot fi atacate oricnd, aspect care prezinta o semnificatie aparte. n ce priveste cea de-a sasea conditie, ca actul sa nu fie emis anterior intrarii n vigoare a legii contenciosului administrativ, aceasta a dobndit n timp mai degraba o conotatie istorica. Vom retine nsa, ca, potrivit art. 27 din noua reglementare, cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii n vigoare a legii vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizarii instantei.

Capitolul IV Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ


1. Actele administrative exceptate datorita naturii lor Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ si are originea n jurisprudenta administrativa franceza. Astfel, nca de la nceputul activitatii sale, Consiliul de Stat francez, instanta administrativa suprema, avnd si atributii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existenta unor categorii de acte administrative, care pentru ratiuni superioare nu puteau fi controlate si implicit, anulate de instantele de contencios administrativ. Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de Stat, doctrina franceza a dezvoltat notiunea actelor de guvernamnt, care nu a fost nsa consacrata legislativ, n timp ce n Romnia, ea va apare prevazuta expres chiar n Constitutia din 1923, pentru a fi apoi definita n Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art. 107 alin. final din Constitutia din 1923, puterea judecatoreasca nu avea caderea de a judeca actele de guvernamnt, precum si actele de comandament cu caracter militar. n actele de guvernamnt erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate masurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta Statului, interna sau externa sau la alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu, faptele de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau chiar necesitatile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea si interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, masurile mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele juridice sau li se interzice functionarea conform legii speciale, extradarea strainilor si
138

altele de aceeasi natura. Deciziile de expulzare a strainilor puteau fi atacate n justitie numai pentru eroare asupra calitatii de strain. O astfel de definitie exhaustiva a actelor de guvernamnt, care n mod paradoxal includea si categoria actelor de comandament cu caracter militar, desi dispozitia constitutionala le delimitase, a fost criticata de doctrina vremii si neacceptata de practica. n plus, prin art. 3 din legea din 1925 s-au mai adaugat si alte exceptii si anume: actele privitoare la exercitiul tutelei administrative si controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul functionarilor sau de alte legi ca fiind definitive si executorii: actele autoritatilor militare si actele de autoritate si gestiune ale Presedintelui Camerei si ale Presedintelui Senatului. Dupa cel de-al doilea razboi mondial, semnificatia actelor de guvernamnt a scazut, devenind dificila, delimitarea ntre guvernare si administrare. S-au dezvoltat, n schimb, teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii discretionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelica, adica a unor acte exceptate, continund sa se mentina n doctrina si legislatia statelor occidentale. La rndul ei, Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptata n baza Constitutiei din 1965 a prevazut o sfera foarte larga a actelor administrative exceptate de la controlul judecatoresc. Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 a restrns sfera actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, renuntnd la notiunea de act de guvernamnt. n varianta sa initiala, Legea nr. 29/1990 a prevazut urmatoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romniei si Guvern (art. 2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art. 2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului (art. 2 litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care Romnia este parte (art. 2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise n circumstante speciale, n vederea luarii masurilor urgente de catre organele puterii executive pentru evitarea sau nlaturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate, combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, a epidemiilor, a epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate) (art. 2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar (art. 2 litera b); actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara (art. 2 litera c); actele de gestiune savrsite de stat n calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau (art. 2 litera d) si actele administrative adoptate n exercitarea atributiilor de control ierarhic (art. 2 litera e). Urmare a intrarii n vigoare a dispozitiilor constitutionale, n forma initiala, la 8 decembrie 1991, un an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus regndirea unora dintre
139

exceptii, cel mai adesea n sensul restrngerii lor, iar, ntr-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al nlaturarii. Astfel, ulterior intrarii n vigoare a Constitutiei din 1991, n doctrina au fost identificate si analizate urmatoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Presedintelui Romniei si Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a Romniei; actele emise n circumstante exceptionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara si actele de gestiune savrsite de stat n calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau privat. Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior si ulterior intrarii n vigoare a Constitutiei din 1991 se contureaza de la sine, o delimitare realizata n perioada interbelica, potrivit careia, acestea se grupeaza n doua categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului si fine de neprimire rezultate din existenta unui recurs paralel. n ce priveste prima categorie este vorba de actele care datorita naturii lor speciale (sunt emise n circumstante exceptionale, privesc siguranta nationala etc.) sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, iar n ce priveste cea de-a doua categorie este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate n instanta de contencios administrativ dar pot fi cenzurate n instanta de drept comun (cum ar fi, actele pentru a caror modificare sau desfiintare este prevazuta prin lege speciala, o alta procedura judiciara sau actele de gestiune savrsite de stat prin autoritatile sale publice, pentru administrarea patrimoniului privat). Dupa cum am precizat deja n contextul evocarii implicatiilor revizuirii Constitutiei asupra institutiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoasa interventie o constituie completarea articolului 126 consacrat instantelor judecatoresti (fostul art. 125) cu un nou alineat potrivit caruia: controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. n mod evident, sursa de inspiratie a acestor noi prevederi constitutionale o reprezinta chiar art. 107 din Constitutia din 1923 cu precizarea ca, n mod ntelept a fost evitata utilizarea sintagmei act de guvernamnt folosindu-se n schimb formula destul de complexa, am aprecia: acte care privesc raporturile cu Parlamentul. Fata de actuala configuratie a normelor constitutionale, n doctrina, dar mai ales n practica instantelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regndirii categoriilor de acte exceptate, n asteptarea noului cadru legislativ. Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevazute de vechea Lege nr. 29/1990 raportate la dispozitiile constitutionale initiale, din perspectiva celor doua categorii de acte exceptate prin art. 126 alin. (6) teza I, ca urmare a revizuirii Constitutiei. Daca n ce priveste sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitarii de mai sus, aceeasi formulare
140

existnd si n lege, nca din 1990, jurisprudenta si doctrina au fost puse n fata necesitatii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate si anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul. Din dispozitiile art. 2 litera a teza I din Legea nr. 29/1990 rezulta ca sunt exceptate de la controlul n contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romniei si Guvern. n doctrina administrativa, pna la revizuirea Constitutiei s-a sustinut ca, formularea din lege acoperea doar doua categorii de acte si anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament si Guvern si cele care privesc raporturile dintre Presedinte si Guvern. n schimb nu erau mentionate actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedinte, acte prin excelenta politice, acte de guvernamnt ce ar trebui obligatoriu exceptate. Daca n ce priveste actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputnd fi atacate n instanta de contencios administrativ, n justitie n general, n schimb, n ce priveste actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, judecatorul de contencios administrativ ar trebui sa interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situatii spre exemplu, n aplicarea art. 111 din Constitutia republicata, privitor la informarea Parlamentului, n care unele din documentele puse n discutie sa fie Hotarri ale Guvernului supuse atacului n contencios administrativ. n ce priveste actele Guvernului n raporturile cu Presedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internationale sau a unor acte juridice specifice prevazute de art. 108 din Constitutie referitor la actele Guvernului, daca spre exemplu, ele se adopta ntr-o sedinta la care, potrivit art. 87 din Constitutie participa si Presedintele Romniei. Invers, n ce priveste actele Presedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regula acte cu caracter politic. Pot exista nsa si acte de pura administratie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri n functii publice, n aplicarea art. 94 lit. c din Constitutie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate n instanta de contencios administrativ. Fata de aceste interpretari de doctrina, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea n vigoare a Constitutiei n forma sa initiala, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelarii cu noul text constitutional, text care se refera exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul n contencios administrativ. Astfel, fata de noua prevedere constitutionala ar urma sa mentinem n categoria de acte exceptate mai sus evocata, doar doua categorii si anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum si actele care privesc raporturile Parlamentului cu Presedintele. n schimb, actele care privesc raporturile Presedintelui cu Guvernul si invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Presedintele ar nsemna ca trebuie excluse din sfera exceptiilor, urmnd sa poata fi atacate n contencios administrativ. Putem nsa sa admitem spre exemplu, ca, ar putea fi atacate n justitie, decretele Presedintelui de revocare sau de numire n functia de ministru, emise la propunerea
141

primului ministru, n caz de vacanta a postului sau de remaniere guvernamentala, n temeiul art. 85 alin. (2) din Constitutie? Noi credem ca nu, fiind vorba de acte cu caracter politic. Desi n proiectul actualei legi a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai larga a acestei exceptii (actele care privesc raporturile constitutionale dintre Parlament, Presedintele Romniei, Guvern si alte organe ale administratiei publice), n final, art. 5 alin.(1) litera a din legea adoptata se refera expres la actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, prelund pur si simplu, dispozitia constitutionala. Si n raport cu aceasta prevedere apreciem ca judecatorul, n baza rolului sau activ va trebui sa analizeze de la caz la caz, daca actul atacat intra n sfera acestor acte exceptate. Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, prevazuta pentru prima data n Constitutia din 1923 si apoi n prima lege speciala a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluata cu o formulare identica n Legea nr. 29/1990 pentru a capata cu ocazia revizuirii Constitutiei din 1991, o consacrare constitutionala. Sustragerea acestor acte de la controlul judecatoresc se ntemeia pe necesitatea asigurarii spiritului de disciplina al subordonatilor raportat la ideea de prestigiu si de autoritate a superiorilor, precum si a conditiilor de unitate, capacitate si rapiditate necesare operatiunilor militare. S-a conturat astfel, ideea de baza ca, pentru a fi n prezenta unui act din aceasta categorie, trebuie sa fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militara, asemenea acte neputnd nsa sa provina de la autoritatile civile sau cele militare, care din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente, de unde necesitatea definirii conceptului de comandament. Nu orice act al unei autoritati militare era nsa un act de comandament cu caracter militar. n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofiterilor, de naintare n grad, de avansare, de sanctionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regula, n instanta de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, seful statului, Guvern, ministrul apararii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ. n perioada interbelica, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele de guvernamnt a fost dificil de realizat datorita neclaritatii Legii contenciosului administrativ din 1925. Prin eliminare n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost mentinute doar actele ce raspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de razboi: modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aparare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace, nfiintarea, reorganizarea sau desfiintarea unor unitati militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrarile de trupe pentru exercitii, manevrele etc. Din aceasta perspectiva, mentinuta de decenii, un ordin al ministrului apararii nationale, adoptat n anul 1990, prin care acesta stabilea n mod arbitrar ca, toate actele
142

administrative adoptate la nivelul armatei intra n categoria actelor de comandament cu caracter militar, reprezenta incontestabil, un ordin ilegal. n raport cu toate aceste elemente de doctrina, consacrarea prin legea actuala a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenita. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) litera j din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau de razboi, sau, dupa caz, la ndeplinirea serviciului militar. n ce priveste vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, n baza Legii nr. 29/1990, datorita naturii lor, acestea au fost regndite si introduse n categoria actelor exceptate, n Legea nr. 554/2004, de o maniera speciala, pornind de la interpretarea art. 126 alin. (6) din Constitutia republicata, ce reglementeaza finele de neprimire de rang constitutional prin raportare la art. 52 alin.(2) din Constitutia republicata (conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica), ce vizeaza finele de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art. 53 din Constitutia republicata consacrat restrngerii exercitiului unor drepturi sau libertati. Este de altfel, formula utilizata si de Legea contenciosului administrativ din 1925, n raport cu continutul art. 107 din Constitutia din 1923, ratiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost schimbat din finele de neprimire, cum fusese consemnat n proiect, n actele nesupuse controlului si limitele controlului, prima categorie viznd actele exceptate de rang constitutional iar a doua categorie viznd actele exceptate de rang legal. Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din actuala reglementare, actele administrative pentru aplicarea regimului starii de razboi, starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru nlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere. n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplica dispozitiile legii referitoare la suspendarea executarii actelor precum si la judecarea recursului n situatii deosebite. Este necesar ca actele respective sa fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit n art. 2 al legii, ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere, apartinnd autoritatilor administratiei publice, prin ncalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege. n raport cu continutul art. 5 alin. (3) din actuala lege, mai sus mentionat, vechile categorii de acte exceptate, actele referitoare la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a Romniei; actele emise n circumstante exceptionale urmeaza a fi reconsiderate. Astfel, actele privind securitatea nationala, ca acte exceptate de la controlul instantelor judecatoresti, se regasesc la ora actuala n continutul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
143

n ce priveste categoria actelor diplomatice referitoare la politica externa a Romniei, este vorba despre acte care vizeaza actiuni ale Presedintelui Romniei, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica externa a Romniei. Fata de dispozitiile constitutionale si legale actuale, consideram ca, aceasta categorie de acte poate fi inclusa n sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispozitiile constitutionale privind atributiile Presedintelui n domeniul politicii externe rezultnd ca n procedura complexa de negociere, ncheiere si ratificare a tratatelor internationale sunt implicate trei autoritati publice si anume: Parlamentul, Guvernul si Presedintele Romniei. n ce priveste cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate n doctrina sub titulatura de acte emise n circumstante exceptionale, constatam ca si aceasta se regaseste n continutul art. 5 alin. (3) din lege mai sus evocat, dar numai daca a fost vorba de exces de putere. 2. Actele administrative exceptate datorita existentei unui recurs paralel Traditional, n legislatie, doctrina si jurisprudenta a fost recunoscuta o categorie de acte exceptate de la controlul n instanta de contencios administrativ ce decurge din existenta unui recurs paralel si nu din natura actului administrativ. Teoria recursului paralel nu reprezinta o teorie de justificare a unor sustrageri de acte administrative de la controlul jurisdictional, ci dimpotriva, este teoria potrivit careia, asupra acelor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional dect cel al instantelor de contencios administrativ, si anume, controlul instantelor de drept comun. Asa se explica de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevazuta expres n Legea contenciosului administrativ din 1925 si nici n reglementari anterioare, dar a fost acceptata de jurisprudenta nca de la nceputul secolului al XX-lea. Actul de nastere al acestui fine de neprimire l reprezinta dupa cum se arata n doctrina actuala, o decizie a Curtii de Casatie din 1907, potrivit careia, calea contenciosului administrativ este deschisa celor lezati doar atunci cnd nu pot dobndi satisfactie prin mijlocul altui recurs prevazut si instituit prin lege. Aceasta teorie provenita din doctrina franceza, unde se aplica de multa vreme, si-a pierdut n timp din importanta, pe masura ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate n urma recursului pentru exces de putere n fata Consiliului de Stat. Nu era vorba doar de o simpla schimbare de instante, fondul judecatii si natura litigiului ramnnd identice, ci si de o schimbare a naturii litigiului. n absenta unor dispozitii exprese ale legii, n perioada interbelica, notiunea de recurs paralel a fost interpretata att n practica ct si n teorie, cnd restrictiv, cnd extensiv.

144

Problema de fond a fost aceea de a sti daca, prin recurs paralel se ntelege numai actiunea la instante judecatoresti sau si actiunea la un organ administrativ cu caracter jurisdictional. Instantele judecatoresti au interpretat ca regula, ca prin expresia o alta actiune jurisdictionala (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice actiuni cu caracter jurisdictional, nu numai cele naintate instantelor judecatoresti. Pe baza legislatiei din perioada interbelica, pentru existenta unui recurs paralel, ca fine de neprimire, n doctrina au fost formulate urmatoarele conditii: sa fie vorba de un adevarat recurs jurisdictional si nu de un recurs ierarhic, sa fie vorba de o actiune directa si nu de o exceptie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la nlaturarea acestuia din cauza si reclamantul sa poata obtina prin calea de atac speciala o satisfactie echivalenta cu cea a actiunii n contencios administrativ. n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civila constnd n valorificarea unui drept printr-o singura cale, la o singura instanta competenta, cu drept de apel la instanta superioara si o singura procedura de urmat. Legea nr. 1/1967 prevedea doua categorii de acte exceptate sub acest aspect si anume: actele administrative de jurisdictie si actele administrative pentru controlul legalitatii carora legea prevede o alta procedura jurisdictionala dect cea prevazuta de Legea nr. 1/1967. Astfel, actele administrative cu caracter jurisdictional, ca principiu, erau exceptate de la controlul instantelor judecatoresti. n ce priveste cea de-a doua categorie de acte exceptate avuta n vedere de legiuitor era vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri dect cea prevazuta de Legea nr. 1/1967 deoarece sub aspectul instantei competente, tot instantele de drept comun erau competente sa judece litigiile mpotriva actelor organelor administratiei de stat, judecatoria sau tribunalul, dupa pozitia organului emitent al actului atacat, n absenta unor sectii specializate. Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceasta situatie, prevaznd pentru prima data n legislatia romneasca, posibilitatea introducerii recursului mpotriva actelor administrativ-jurisdictionale. n ce priveste categoriile de acte exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei unui recurs paralel, Legea nr. 29/1990 se referea la actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara. Astfel, legile care reglementeaza actiuni n fata instantelor de drept comun mpotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr. 18/1991 republicata sau Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civila stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. n doctrina actuala, din analiza jurisprudentei instantei supreme, n baza Legii nr. 29/1990 sub aspectul acestei categorii de acte exceptate au fost desprinse urmatoarele concluzii: a). practica dupa care recursul paralel se poate stabili si prin acte inferioare ca forta juridica, legii, este fundamental gresita si ar trebui abandonata;
145

b). practica bazata pe interpretari extensive ale unor texte din legi anterioare Legii nr. 29/1990 ar trebui reconsiderata; c). practica ce vizeaza revocari de acte administrative ar trebui nuantata; d). practica dupa care exercitarea recursului paralel, indiferent de efectele sale, exclude orice solicitare de sprijin pentru garantarea drepturilor fundamentale ale cetatenilor, din partea contenciosului administrativ ar trebui de asemenea, reconsiderata. O alta categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorita existentei unui recurs paralel era prevazuta n art. 2 litera d din Legea nr. 29/1990 sub formularea actele de gestiune savrsite de stat n calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau. Aceasta exceptie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelica a dispozitiei prevazute n Legea nr. 1/1967, potrivit careia continutul acestei legi nu se aplica actelor la care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil. O asemenea exceptie se justifica n conditiile n care, organele administratiei de stat dispuneau de un drept real de tip nou dreptul de administrare directa aupra bunurilor proprietate de stat, dupa cum se sustinea n doctrina de drept civil a vremii. Legislatia si implicit doctrina din acea perioada nu mai faceau distinctie ntre calitatea unui organ de stat de persoana morala de drept public si calitatea acestuia de persoana morala de drept privat. De fapt, cu o alta formulare, textul din Legea nr. 1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din perioada interbelica. Constitutia din 1923 nu numai ca nu excepta actele de gestiune de la controlul instantelor judecatoresti dar preciza expres ca actiunile n contencios administrativ vizau att actul administrativ de autoritate, ct si actul administrativ de gestiune, facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, n timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative de autoritate. Doctrina interbelica, departe de a declara textul legii ca fiind neconstitutional a considerat ca att dispozitiile constitutionale ct si cele legale n materie mentin si consacra definitiv distinctia ntre actele de autoritate si actele de gestiune, impunnd teza potrivit careia judecarea actelor de autoritate revine instantelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, n timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instantelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun. n practica nsa, delimitarea ntre actele de autoritate si actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul avnd n realitate o singura activitate, fara sa se poata preciza ntotdeauna cnd aceasta activitate se exercita n calitate de persoana publica si cnd n calitate de reprezentanta legala a personalitatii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul si acte de gestiune emise n considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ. Legea nr. 29/1990 a prevazut nfiintarea unor sectii specializate de contencios administrativ, ceea ce s-a si ntmplat ncepnd cu primavara anului 1991, situatie care a atras necesitatea regndirii vechii delimitarii ntre actele autoritatilor administratiei publice care fac obiectul actiunilor n contencios administrativ si actele autoritatilor
146

administratiei publice care ar trebui sa faca obiectul unor actiuni la instanta de drept comun din perspectiva existentei unui recurs paralel. Si n prezent, mai ales n practica judiciara, distinctia ntre actele de autoritate si actele de gestiune nu este ntotdeauna usor de facut. S-a sustinut astfel, ca ne aflam n prezenta unui act de gestiune daca autoritatea administrativa participa la emiterea lui exclusiv ca persoana juridica civila si actul a fost savrsit de stat pentru administrarea patrimoniului sau iar daca autoritatea administrativa se manifesta n ambele calitati, att ca persoana de drept public ct si ca persoana juridica civila, prima dintre calitati va prevala asupra celeilalte, actul trebuind sa fie considerat un act administrativ de autoritate. n aceeasi problema s-a mai precizat ca, distinctia dintre actul administrativ de autoritate si cel de gestiune trebuie cautata n apartenenta exclusiva la dreptul public a actului de autoritate publica. Totodata, legislatia actuala face distinctie ntre domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale si domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Mai mult dect att, art. 136 alin. (3) din Constitutia republicata are n vedere bunurile proprietate publica, n sens de bunuri ce apartin domeniului public. De aici concluzia fireasca din doctrina actuala, potrivit careia art. 2 litera d din Legea nr. 29/1990 ar fi trebuit sa aiba n vedere doar actele de gestiune savrsite de stat sau unitatile administrativ-teritoriale prin autoritatile lor, n calitate de persoane juridice si pentru administrarea patrimoniului privat si a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd bunuri ale domeniului public national sau local urmnd sa ramna n competenta instantelor de contencios administrativ. O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorita existentei unui recurs paralel, prevazuta n art. 2 litera a teza II din Legea nr. 29/1990 viza actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. Si aceasta categorie de acte exceptate a fost privita n doctrina actuala, ntr-o maniera restrictiva, ea fiind considerata modificata implicit prin intrarea n vigoare a Constitutiei din 1991, care potrivit art. 48 devenit art. 52 dupa republicare a permis, dupa cum este binecunoscut si controlul asupra actelor altor autoritati publice dect autoritatile administratiei publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd sa ramna sub controlul instantelor de contencios administrativ. n ce priveste actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, si sfera acestora trebuia restrnsa pentru ntreaga argumentare de la exceptia anterior pusa n discutie , doar la actele care privesc domeniul privat apartinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se refera la domeniul public apartinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd sa ramna pe mai departe n competenta instantelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse.
147

Deoarece si n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca si n cazul celei dea doua este vorba despre acte de gestiune apartinnd unor autoritati ale administratiei publice sau chiar unor autoritati publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instantelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instantelor de contencios administrativ, apreciem ca ele se pot contopi intrnd n categoria analizata pe larg n aceasta sectiune a actelor exceptate datorita existentei unui recurs paralel. Este si motivul pentru care nca de la nceput, doctrina dezvoltata pe marginea Legii nr. 29/1990 a precizat ca formula din debutul art. 2 care consacra categoriile de acte exceptate preciznd ca acestea nu pot fi atacate n justitie trebuie interpretata n sensul ca se refera doar la dispozitiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate si anume cele bazate pe existenta unui recurs paralel, putnd fi atacate n justitie, dar potrivit unei alte proceduri si doar n fata instantelor de drept comun. n consecinta, desi art. 126 alin. (6) din Constitutia republicata nu a prevazut expres aceasta categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat ca ea nu mai poate fi acceptata att timp ct mentioneaza doar doua categorii de acte exceptate, n conditiile garantarii controlului judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice (exclusiv subl. ns.) pe calea contenciosului administrativ, adica doar la nivelul instantelor de contencios administrativ. Este ratiunea pentru care, art. 5 alin. (2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres ca: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara .

Capitolul V Aspecte procedurale privind institutia contenciosului administrativ


1. Sesizarea instantei de contencios administrativ n mod traditional, aspectele de ordin procesual privind contenciosul administrativ sunt tratate sintetic n acest context, ele facnd obiectul unei analize mai aprofundate n cursurile de drept procesual civil, n partea consacrata procedurilor speciale. Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaza de regula, n doctrina administrativa dupa cum este vorba despre dispozitii care privesc: - sesizarea instantei de contencios administrativ; - judecata n fond si solutiile ce pot fi date; - judecata n recurs si executarea hotarrii. n ce priveste prima categorie de dispozitii, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ avea n vedere patru mari situatii si anume:

148

1. sesizarea instantei de fond de catre persoana fizica sau juridica care se considera vatamata, dupa exercitarea procedurii prealabile si n termenele prevazute de lege (situatia tipica); 2. sesizarea instantei de fond de catre prefect, atunci cnd considera actul administrativ ca fiind ilegal, n baza art. 123 alin. (5) din Constitutia republicata ( control de tutela administrativa); 3. sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau, dupa caz, de orice persoana interesata, n conditiile prevazute de legi speciale, de regula, fara ndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, n cazurile prevazute n Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale); 4. sesizarea instantei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativjurisdictional, potrivit art. 4 din lege, fara ndeplinirea procedurii prealabile. Aceste situatii au trebuit regndite n raport cu dispozitiile Legii nr. 554/2004. Astfel, n prima situatie, a sesizarii instantei de fond de catre persoana vatamata, n ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata reiese ca acesta poate fi orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata n drepturile sau n interesele sale legitime. Mai mult dect att, legea actuala defineste notiunea de persoana vatamata, ntr-o maniera foarte extinsa ca reprezentnd: orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative, asimilnd persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat . n ce priveste a doua situatie, n care subiect de sezina este prefectul, dupa se stie, potrivit art. 123 alin. (5) din Constitutie, acesta poate ataca n fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, n cazul n care considera actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept. Aceasta dispozitie a fost preluata si dezvoltata initial n reglementarile privind administratia publica locala, pentru a se regasi consacrata n prezent, n Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului cu modificarile si completarile ulterioare. n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, actuala lege a contenciosului administrativ consacrnd expres controlul de tutela administrativa exercitat de prefect, indicnd ca termene de introducere a actiunii, termenele generale de 6 luni sau, dupa caz, de un an, de la data cnd s-a cunoscut existenta actului nelegal, n cazul actelor administrative individuale, n timp ce pentru actele administrative normative, actiunea poate fi introdusa oricnd. La acelasi articol privitor la tutela administrativa, legea introduce si un nou subiect de sezina si anume Agentia Nationala a Functionarilor Publici care poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se ncalca legislatia privind functia publica, n conditiile legii contenciosului administrativ si a Legii privind Statutul functionarilor publici, republicata. n ambele cazuri, actuala lege a contenciosului administrativ consacra si ea expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pna la solutionarea cauzei.
149

n ce priveste existenta altor subiecte de sezina vom retine ca: Avocatul Poporului, urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu pot fi nlaturate dect prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobndeste, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceasta calitate. Ministerul Public atunci cnd, n urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca ncalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobndeste, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceasta calitate. Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaza ca, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatama un interes public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente. Un element de noutate tot n ce priveste subiectele de sezina l reprezinta consacrarea expresa a posibilitatii ca actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal care poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestui act, n situatia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil si a produs efecte juridice, instanta urmnd a se pronunta la cerere si asupra legalitatii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal precum si asupra efectelor civile produse. Sintetiznd vom retine ca subiecte de sezina n contencios administrativ: persoana vatamata, n conditiile prevazute de lege, prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum si autoritatea publica emitenta, n conditiile speciale stabilite de legiuitor. Aspect deosebit de important, printr-o dispozitie expresa situata n partea finala a legii, se precizeaza ca: Actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si cele introduse mpotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase. n ce priveste cea de-a treia situatie avuta n vedere de doctrina, anterior adoptarii actualei legi, vom preciza ca, n unele cazuri poate fi vorba despre introducerea unei actiuni de catre orice persoana care are un interes, sintagma cei interesati fiind des utilizata n legi speciale care fac trimitere expresa la instanta de contencios administrativ. Totodata, n acest caz, sunt avute n vedere doar actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instantele de contencios administrativ, nu si actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instanta de drept comun, cum ar fi spre exemplu, Legea nr. 18/1991 republicata, privind fondul funciar etc.
150

A patra situatie are n vedere controlul n instanta de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdictionale, noua lege a contenciosului administrativ adaugnd urmatoarele prevederi fata de dispozitiile art. 21 alin. (4) din Constitutie: Actele administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios administrativ competenta (potrivit regulilor pe care legea le stabileste), n termen de 15 zile de la comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ-jurisdictionale de atac. Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala ntelege sa nu utilizeze calea administrativ-jurisdictionala de atac, va notifica organului administrativjurisdictional competent. Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala ntelege sa renunte la calea administrativ-jurisdictionala n timpul solutionarii acestui litigiu, va notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care va emite o decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala. n ce priveste obiectul actiunii judiciare, acesta l poate constitui: un act administrativ unilateral; nesolutionarea n termen a unei cereri; un raspuns nesatisfacator sau absenta unui raspuns. n plus, potrivit actualei reglementari: Instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar n fazele premergatoare ncheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ, tinnd cont de regula dupa care, principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public. n ce priveste noul continut al art. 126 alin. (6) teza finala din Constitutia republicata, ce consacra expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona conflicte bazate pe ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului declarate neconstitutionale, prevedere deja evocata, legiuitorul organic prevede urmatoarea solutie concreta: (1). Persoana vatamata ntr-un drept al sau ori ntr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios administrativ, nsotita de exceptia de neconstitutionalitate. (2). Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia ndeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin ncheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond. (3). Instanta de contencios administrativ, d upa pronuntarea Curtii Constitutionale, repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. n caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond. Totodata, legiuitorul rezolva si ipoteza n care exceptia de neconstitutionalitate a fost ridicata n alte cauze dect cele din fata instantelor de contencios administrativ. Asemeni Legii nr. 29/1990 si reglementarea actuala prevede expres posibilitatea introducerii n cauza a functionarului, a persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul, ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea
151

referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. n cazul n care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva. Potrivit legii, persoana actionata astfel n justitie poate chema n garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul. 2. Judecata n fond si solutiile ce pot fi date Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca, n cazul unui act administrativ vatamator (tipic), reclamantul are la ndemna trei posibilitati de formulare a obiectului actiunii: a). de anulare a actului; b). de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri; c). de obligare la plata unor despagubiri. Despagubirile pot fi cerute att pentru daune materiale, ct si pentru daunele morale cauzate. Pe acesti piloni principali se poate nuanta nsa formularea actiunii dupa datele spetei si dupa interesul reclamantului. Pentru daunele morale pe care le constata, instantele de judecata sunt ndreptatite, conform legii, sa acorde, numai la cerere, despagubiri banesti. Procedura administrativa contencioasa este, de regula, supusa dublului grad de jurisdictie, fondul si recursul. n ce priveste instanta competenta, Legea nr. 29/1990 stabilea expres competenta teritoriala printr-o norma derogatorie de la dreptul comun, adica de la dispozitiile Codului de procedura civila, urmarind protejarea particularilor, persoane fizice si persoane juridice, iar n ce priveste competenta materiala continea o norma de trimitere la dispozitiile art. 2 si 3 din Codul de procedura civila, Cod cu care se completa potrivit unui prevederi exprese. Actuala lege a contenciosului administrativ stabileste expres de data aceasta, instanta competenta att sub aspect material, ct si sub aspect teritorial, att n fond, ct si n recurs. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritatile publice locale si judetene precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora de pna la 500.000 RON (5 miliarde ROL) se solutioneaza n fond, de catre tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON (5 miliarde ROL) se solutioneaza, n fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel. n finalul legii se regaseste o dispozitie tranzitorie potrivit careia, pna la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor.
152

n ce priveste instanta competenta sub aspect teritorial, fata de evolutia practicii judecatoresti n materie, n raport cu prevederea art. 6 din Legea nr. 29/1990, potrivit careia, judecarea actiunilor era de competenta tribunalului sau a curtii de apel n a caror raza teritoriala si are domiciliul reclamantul, reglementarea actuala este mult mai flexibila, prevaznd ca, reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul prtului. Daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul prtului nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale. Procedura administrativa contencioasa are ca specific caracterul urgent al judecarii cauzelor, caracterul public si caracterul accesibilitatii n ce priveste cuantumul taxelor. Astfel, sub aspectul procedurii n fata instantei de fond, Legea nr. 29/1990 a prevazut judecata de urgenta a actiunilor, n sedinta publica, sentintele urmnd a fi redactate n cel mult cinci zile de la pronuntare. Potrivit reglementarii actuale, cererile adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere n sedinta publica, n completul stabilit de lege iar hotarrile urmeaza sa fie redactate si motivate de urgenta, n cel mult 10 zile de la pronuntare, fiind cunoscut faptul ca termenul de cinci zile prevazut de vechea lege era n realitate practic imposibil de respectat. n ce priveste taxa de timbru care initial a fost de 1000 de lei, suma modica si n anii 1990, iar ulterior fusese inclusa n Legea nr. 146/1997 privind taxele de timbru, ramnnd n principiu, o suma accesibila cetatenilor, n prezent, noua reglementare precizeaza expres ca, se percep taxele de timbru prevazute de Legea nr. 146/1997 privind taxele de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare, cauzelor neevaluabile n bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, caree se vor taxa la valoare. Legea nr. 29/1990 prevazuse posibilitatea instantei ca: n cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, sa dispuna la cererea reclamantului suspendarea executarii actului administrativ pna la solutionarea actiunii, cererea de suspendare judecndu-se de urgenta, chiar si fara citarea partilor, hotarrea pronuntata fiind executorie de drept. Este o dispozitie deja evocata n contextul analizei suspendarii actului administrativ, ca modalitate de iesire din vigoare temporara a actului administrativ. Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecatii, se dispune prin ncheiere, supusa recursului, la instanta competenta sa solutioneze recursul odata cu hotarrea judecatoreasca asupra fondului. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contine o reglementare mai ampla n ce priveste institutia suspendarii, prevaznd aceleasi conditii de suspendare (cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permitnd expres ca, n cazul n care reclamantul a recurs la procedura prealabila, cererea de suspendare sa poata fi introdusa o data cu sesizarea autoritatii publice care a emis actul, situatie de neacceptat, n practica judecatoreasca, n temeiul vechii legi. Ca un element de noutate se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ sa poata fi ceruta, n aceleasi conditii, si de catre Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauza este un interes public major, de
153

natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta nationala. n ce priveste regulile procedurale, se precizeaza ca: Instanta va rezolva cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor. Spre deosebire de Legea nr. 29/1990 care nu continea nici o precizare privitoare la calea de atac mpotriva solutiei date cererii de suspendare, actuala reglementare prevede ca: ncheierea sau, dupa caz, sentinta prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs n termen de 5 zile de la pronuntare. Totodata, n cazul solicitarii suspendarii executarii actului administrativ chiar prin cererea adresata instantei competente pentru anularea n tot sau n parte a actului atacat sau printr-o actiune separata se prevede expres ca, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat pna la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. n ce priveste solutiile instantei de fond, potrivit Legii nr. 29/1990 acestea puteau fi: a). anularea n ntregime a actului administrativ supus judecatii; b). anularea anumitor parti ale actului administrativ (n special n cazul actului administrativ normativ); c). obligarea autoritatii prte sa emita un act administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt nscris; d). constatarea ilegalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii; e). obligarea la despagubiri pentru daunele materiale si morale produse. Era vorba de solutii care raspundeau unor situatii tipice, n practica putnd sa apara si alte capete de cerere, instanta de fond trebuind sa formuleze solutii la toate acestea, precum: declararea nulitatii totale sau partiale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea prtului sa emita alt act, un nscris sau sa faca o operatiune administrativa; obligarea la despagubiri pentru daune materiale si/sau morale a autoritatii prte, dar si a unor functionari, dupa caz; obligarea conducatorului autoritatii prte sa plateasca o amenda pentru fiecare zi de ntrziere peste termenul stabilit de instanta; obligarea prtului sa plateasca reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de instanta; obligarea prtului la plata cheltuielilor judiciare. Potrivit reglementarii actuale, se pot identifica aceleasi posibile solutii din partea instantei de fond, cu o prevedere expresa n cazul contractelor administrative. (1) Instanta solutionnd cererea, poate, dupa caz, sa anuleze n tot sau n parte actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, ori sa elaboreze un certificat, o adeverinta sau orice alt nscris. (2) Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. (3). n cazul solutionarii cererii, instanta va hotri si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru. (4). Atunci cnd obiectul actiunii n contencios administrativ l formeaza un contract administrativ, n functie de starea de fapt, instanta poate dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; poate obliga autoritatea publica sa ncheie contractul la care
154

reclamantul este ndrituit; poate impune uneia din parti ndeplinirea unei anumite obligatii; poate suplini consimtamntul unei parti, cnd interesul public o cere sau poate obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale. 3. Judecata n recurs si exceptia de ilegalitate n ce priveste recursul, Legea nr. 29/1990 n varianta sa initiala, pna la modificarile din 1993, a stabilit competenta Curtii Supreme de Justitie, sectia de contencios administrativ, termenul de introducere fiind de 15 zile de la comunicare iar recursul fiind suspensiv de executare. Dupa nfiintarea Curtilor de Apel, n vara anului 1993, si modificarea si completarea Legii nr. 29/1990 n sensul crearii unor sectii de contencios administrativ specializate si la nivelul Curtilor de Apel, mentinndu-se si cele de la tribunale, conform dispozitiilor art. 2 si 3 din Codul de procedura civila, pentru actiunile judecate n fond la tribunal, recursul urma sa se judece la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel, iar n cazul n care fondul actiunii se judeca la acest nivel, recursul intra n competenta sectiei de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Fata de noile principii introduse, dincolo de textul art. 4 din Legea nr. 29/1990, ramas necorelat, n forma initiala, s-a apreciat ca, litigiile care privesc acte administrativjurisdictionale se judeca n fond la Curtea de Apel, Curtea Suprema de Justitie ramnnd instanta de recurs numai pentru litigiile judecate n fond, la Curtea de Apel. Actuala lege a mentinut termenul de 15 zile, n care hotarrea primei instante poate fi atacata cu recurs, introducerea acestuia suspendnd executarea iar judecata urmnd a se face de urgenta. n ce priveste formularea privitoare la momentul de la care acest termen ncepe sa curga, de la pronuntare sau de la comunicare, aceasta a fost apreciata ca neconstitutionala prin Decizia nr. 189/2006 a Curtii Constitutionale. Totodata se prevede expres ca: n cazul admiterii recursului, instanta de recurs, casnd sentinta, va rejudeca litigiul n fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotarrea primei instante a fost data cu ncalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la instanta competenta. Cnd hotarrea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta. n ce priveste punerea n executare a hotarrilor judecatoresti, n actuala lege exista dispozitii speciale, mai ample si mai detaliate dect cele din Legea nr. 29/1990. Un element de maxima noutate l constituie stabilirea unei sanctiuni penale, pentru prima data ntr-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau nerespectarea hotarrilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii, constituind infractiune si fiind sanctionata cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 RON la 10.000 RON. Cea mai importanta prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitatii introducerii unei actiuni n contencios administrativ mpotriva actelor administrative normative, este cea care priveste obligatia publicarii hotarrilor judecatoresti definitive si irevocabile,
155

prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I sau, dupa caz, n monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti. n plus, aceste hotarri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii si ca avnd putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curtii Constitutionale. Aceasta pozitie clar exprimata n textul actualei legi a ridicat problema regndirii exceptiei de ilegalitate, ceea ce s-a si ntmplat n continutul unui articol distinct. Dar sa lamurim ce nseamna exceptia de ilegalitate. Aceasta reprezinta o aparare pe care o parte n proces o ridica mpotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenta n cauza respectiva. Ea poate fi ridicata n orice proces de competenta instantelor judecatoresti si de orice parte din proces precum si, din oficiu, de instanta judecatoreasca. Deci, n baza rolului sau activ, daca judecatorul constata ca exceptia este ntemeiata nu va tine cont n procesul respectiv de dispozitia considerata ca ilegala din actul administrativ vizat. n doctrina s-a conturat teza potrivit careia, solutionarea exceptiei de ilegalitate a unui act administrativ nu este necesar sa fie prevazuta expres de un text de lege. Daca aceasta procedura a avut logica ei n perioada de aplicare a Legii nr. 1/1967, n care doar actele administrative individuale puteau fi atacate n instanta, multi specialisti formulnd aprecieri doctrinare pe baza ei, dupa adoptarea Legii nr. 29/1990, ea ar fi trebuit regndita, n conditiile n care s-a admis de o parte considerabila a autorilor de drept administrativ ca, actiunea poate fi introdusa si mpotriva actelor administrative normative iar n multe cazuri, pozitia unor instante de contencios administrativ a confirmat aceasta teorie. Astfel, daca nainte de decembrie 1989, ridicarea exceptiei de ilegalitate viza de regula un act administrativ normativ pe care se ntemeia un act administrativ individual atacat, dupa decembrie 1990, adica dupa intrarea n vigoare a Legii nr. 29/1990 s-a pus problema posibilitatii introducerii unei actiuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ individual, la baza caruia se afla un act administrativ normativ ilegal, cu privire la care se putea ridica exceptia de ilegalitate, dar n acelasi timp, s-a admis ca, actul administrativ normativ ilegal poate fi atacat direct n instanta de contencios administrativ cerndu-se anularea sa. Solutia actualei reglementari n privinta exceptiei de ilegalitate este noua, originala, inspirata din procedura de ridicare a exceptiei de neconstitutionalitate prevazuta de Legea de organizare si functionare a Curtii Constitutionale. Astfel, potrivit art. 4 din lege, (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricnd n cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. n acest caz, instanta, constatnd ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin ncheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta, suspendnd cauza. (2) Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de urgenta, n sedinta publica, cu citarea partilor.
156

(3) Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara n 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca n trei zile de la nregistrare, cu citarea partilor prin publicitate. (4) n cazul n care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta n fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata . TESTE DE AUTOEVALUARE 1. n raport cu Guvernul distingem: a. organe subordonate direct sau indirect acestuia, autoritati administrative centrale autonome, autoritati administrative locale autonome b. organe subordonate acesuia si organe nesubordonate acestuia dar aflate n raporturi de colaborare cu acesta c. doar organe subordonate acestuia 2. Dupa natura autoritatii publice care l exercita, controlul asupra administratiei publice poate fi: a. parlamentar, administrativ sau judecatoresc b. contencios sau necontencios c. traditional sau modern 3. Controlul administrativ asupra administratiei publice poate fi: a. intern sau extern b. traditional sau modern c. subordonat sau supraordonat 4. Constitutia Romniei republicata consacra dreptul persoanei vatamate de o: a. autoritate a administratiei publice b. institutie publica c. autoritate publica 5. Potrivit Constitutiei Romniei republicata, jurisdictiile speciale administrative sunt: a. obligatorii dar gratuite b. facultative si gratuite c. dispuse ntotdeauna prin lege 6. Legea contenciosului administrativ defineste actul administrativ jurisdictional ca reprezentnd actul juridic emis de o: a. autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale b. institutie publica c. autoritate publica cu atributii jurisdictionale
157

7. Potrivit legislatiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie sa fie un act: a. administrativ b. juridic c. administrativ sau civil 8. Potrivit legislatiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie sa vatame: a. un drept recunoscut de lege b. un drept sau un interes legitim c. un drept obiectiv 9. Potrivit legislatiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie sa emane de la o: a. persoana juridica de drept privat b. persoana fizica c. autoritate publica 10. Legea contenciosului administrativ asimileaza actelor administrative, contractele ncheiate de autoritatile publice care au ca obiect: a. un parteneriat public-privat b. concesiunile c. punerea n valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice 11. Potrivit legii contenciosului administrativ pot fi atacate n contencios administrativ: a. actele administrative normative si actele administrative individuale b. doar actele administrative individuale c. doar actele administrative normative 12. Actele administrative pot fi atacate sub aspectul neconstitutionalitatii la: a. Curtea Constitutionala b. instanta de contencios administrativ c. Avocatul Poporului 13. Nesolutionarea n termenul legal a unei cereri: a. nu poate fi atacata n contencios administrativ deoarece nu este vorba de un act b. poate fi atacata n contencios administrativ fiind considerata act asimilat actului administrativ c. poate fi atacata n instanta de drept comun fiind o exceptie de la controlul n contencios administrativ
158

14. Accesul liber la justitie: a. nu este consacrat expres n Constitutie b. este consacrat expres n Constitutie c. nu este consacrat expres n Constitutie dar rezulta implicit din dispozitiile ei 15. Se considera refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri si faptul de a nu raspunde petitionarului n termen de: a. 15 zile de la data nregistrarii cererii b. 20 de zile de la data nregistrarii cererii c. 30 de zile de la data nregistrarii cererii 16. Solutionarea fondului actiunilor n contencios administrativ este de competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal de la nivelul: a. judecatoriei, tribunalului, curtii de apel si naltei Curti de Casatie si Justitie b. tribunalului, curtii de apel si naltei Curti de Casatie si Justitie c. curtii de apel si naltei Curti de Casatie si Justitie

Bibliografie orientativa
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. II, Editura All Beck, Colectia Curs universitar, Bucuresti, 2004; Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005; Antonie IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneza, explicatii si jurisprudenta, Editura KULLUSYS, Bucuresti, 2006; Verginia VEDINAS, Drept administrativ si institutii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002; Ilie IOVANAS, Drept administrativ. Activitatea administratiei publice. Controlul exercitat asupra activitatii administratiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997; Liviu GIURGIU, Aurel SEGARCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ, editia a III-a revazuta si adaugita, Editura Sylvi, Bucuresti, 2002; Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, editia a doua revazuta si adaugita, Editura Cerma, Bucuresti, 1998; Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004; Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea generala, editia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2004; Valentin PRISACARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea generala, editia a III-a revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002;
159

Ioan SANTAI, Drept administrativ si stiinta administratiei, vol.II, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2003; Anton TRAILESCU, Drept administrativ, Editia 2, Editura All Beck, Colectia Curs universitar, Bucuresti, 2005; Emil BALAN, Introducere n studiul domenialitatii, colectia Studii juridice, Editura All Beck, Bucuresti, 2004; Tudor DRAGANU, Introducere n teoria si practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992; Dacian Cosmin DRAGOS, Legea contenciosului administrativ. Comentarii si explicatii, Editura All Beck, Bucuresti, 2005; Marian ENACHE, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iasi, 1998; Liviu GIURGIU, Domeniul public, Editura Tehnica, seria Repere juridice, Bucuresti, 1997; Valentin PRISACARU, Contenciosul administrativ romn, editia a II-a revazuta si adaugita de autor, Editura All Beck, Bucuresti, 1998; Ioan VIDA, Manual de legistica formala. Introducere n tehnica si procedura legislativa, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000; Alexandru Sorin CIOBANU, Florin COMAN-KUND, Drept administrativ. Partea a II-a, Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2006; Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TANASESCU, Constitutia Romniei revizuita comentarii si explicatii, Editura All Beck, Bucuresti, 2004.

160