Les sources du droit administratif

Section 1. Introduction
Remarque La question des sources se pose pour le droit administratif comme pour les autres disciplines juridiques. Ce n'est pas une question gratuite dont la rponse ne prsenterait qu'un intrt intellectuel. A l'inverse, les sources dterminent le champ du droit comme sa porte et, plus gnralement, dterminent la place de ce droit par rapport aux autres droits et, encore plus largement, dans la socit. Le chapitre prcdent a pu permettre de se rendre compte que le droit administratif tait dans une situation particulire en raison des facteurs historiques qui ont conditionn sa naissance et son dveloppement. C'est la raison pour laquelle ce droit a t considr, juste titre, comme un droit essentiellement jurisprudentiel. Cependant la situation du droit administratif d'aujourd'hui n'est plus celle qu'il pouvait avoir encore au milieu du XXme sicle. La Constitution de 1958 a opr un changement profond par rapport la tradition franaise depuis la Rvolution en donnant pour la premire fois la possibilit dun vritable contrle de constitutionnalit rendant effective la supriorit de la norme constitutionnelle sur les autres normes (section I). Un autre changement a t linfluence de plus en plus grande des normes internationales et surtout communautaires, ceci tant li, bien entendu, linstitution de la Communaut conomique europenne devenue ensuite Communaut europenne, puis lUnion europenne (section II). Pour autant, il ne faut pas oublier que les normes dgages par le juge lui-mme demeurent une source trs importante du droit administratif daujourdhui (section III).

Section 2. Les Sources de rang constitutionnel

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1. La Constitution proprement dite A. La supriorit de la norme constitutionnelle sur les autres normes 1. La conception traditionnelle de la loi en France de la Rvolution 1958 2. Le systme de la Constitution de 1958 B. La reconnaissance par le juge de la supriorit de la norme constitutionnelle 2. Le bloc de constitutionnalit A. La question gnrale des dclarations et prambules 1. La problmatique des dclarations et des prambules 2. La reconnaissance par le juge de la valeur juridique de la Dclaration des droits de 1789 et du Prambule de 1946

B. La pluralit des normes constitutionnelles 1. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (PFRLR) 2. Les autres principes constitutionnels

Les sources de rang constitutionnel sont reprsentes d'abord par les dispositions constitutionnelles proprement dites. Cette apparente vidence recouvre en fait comme souvent en droit, il n'y a jamais d'vidence qui s'imposerait d'elle-mme - un certain nombre de difficults car les normes constitutionnelles ne se limitent pas aux articles numrots de la Constitution, il faut tenir compte galement d'autres normes, ce qui conduit prendre en considration ce que l'on appelle souvent le bloc de constitutionnalit . haut

1. La Constitution proprement dite

La Constitution est, en droit interne (on verra plus loin la difficult sous-jacente cette affirmation) la norme suprme. Cela est accept assez facilement dans les tats qui se prtendent tre des tats de droit. Encore faut-il en tirer les consquences, ce qui na pas toujours t fait en France pour des raisons qui tiennent une certaine conception de la loi. Aujourdhui la pyramide (la notion de pyramide des normes est avant tout due Kelsen, quil faut connatre) est debout avec, au sommet, la Constitution. haut A. La supriorit de la norme constitutionnelle sur les autres normes

Les apports de la Constitution sur le droit administratif

Jea-Marie Pontier, Professeur Septembre2008 Un peuple qui n'a pas de constitution n'a pas d'tat, crivait Montesquieu. Avec la Rvolution franaise, l'une des premires proccupations est de se doter d'une constitution. La France prouvera, ainsi qu'on le sait, beaucoup de difficults se doter d'institutions stables et, malgr le nombre lev de constitutions qui ont t adoptes ou proposes, dans notre pays, il a fallu attendre 1958 pour que la supriorit de la constitution sur les autres normes soit rendue effective.

La pyramide de kelsen

1. La conception traditionnelle de la loi en France de la Rvolution 1958

La loi n'est pas la norme suprme puisque, au dessus de la loi se trouve la constitution, la loi doit respecter la constitution. Ce principe n'a jamais t vraiment constat partir du moment o nous nous sommes dots d'une constitution. Toutefois l'affirmation de la supriorit de la norme constitutionnelle sur les autres normes est demeure thorique, pour des raisons assez complexes mais qui tiennent largement, cependant, la conception que l'on a eue, en France, de la loi. Nous avons t, nous demeurons, en France, tributaires d'une conception de la loi hrite des encyclopdistes mais plus particulirement de J.-J Rousseau. Celui-ci estime que la loi est l'expression de ce qu'il appelle la Volont gnrale, laquelle ne peut se tromper. Dans la conception de Rousseau la minorit doit reconnatre qu'elle s'est trompe et se rallier la Volont gnrale telle qu'elle est exprime par la

majorit. La loi va tre revtue, elle aussi, de ce caractre quelque peu sacral qui est celui de la Volont gnrale. Il va en dcouler un certain nombre de consquences. En savoir plus : Biographie de Jean-Jacques Rousseau D'une part, la loi ne peut se tromper, ce serait contradictoire avec l'ide mme de volont gnrale dont elle procde. L'histoire a videmment montr que tel n'tait pas le cas, que le lgislateur pouvait prendre des lois qui taient hautement contestables voire condamnables sur le plan dmocratique ou thique. Plus encore, les lois sur le statut des juifs adoptes par le rgime de Vichy taient contraires non seulement l'thique mais galement tous les principes dont la France avait prtendu se prvaloir. Et il ne suffit pas de dire que le rgime de Vichy n'tait pas lgitime pour se dbarrasser du problme.On a parl ainsi, par exemple, des lois sclrates pour dsigner certaines lois, adoptes en 1893-1894 pour lutter contre les attentats commis par des anarcho-syndicalistes, qui dictaient des incriminations nouvelles, notamment la libert d'opinion. Cependant cette ide selon laquelle le lgislateur ne peut se tromper lorsqu'il adopte une loi a t celle des rvolutionnaires, et a continu ensuite de marquer les esprits. Mme ceux qui reconnaissaient la supriorit de la Constitution prouvaient des rticences accepter un contrle de constitutionnalit. Les pisodes des deux empires, de la monarchie constitutionnelle, la crainte des drives de l'excutif, ont ancr la conviction chez de nombreux hommes politiques que seule la loi offrait une protection suffisante, et qu'il convenait de ne pas y toucher. Les circonstances de l'tablissement, puis de l'enracinement, de la troisime Rpublique, ont confort ce sentiment.

D'autre part, et par voie de consquence, la loi a t considre comme incontestable. Certes il y a bien eu, au cours de l'histoire constitutionnelle (riche et mouvemente) de la France cration d'institutions qui pouvaient ressembler des juridictions constitutionnelles, mais ce furent, ou bien des caricatures, ou bien (les deux souvent en mme temps) des organismes dpourvus de tout pouvoir rel. Or, et surtout en ce qui concerne la norme constitutionnelle, la reconnaissance de la supriorit de la norme n'a de sens que s'il existe un organe qui soit effectivement en mesure de faire prvaloir cette norme sur les normes infrieures. La proclamation de la supriorit de la constitution sur la loi implique ncessairement qu'un organe, don on peut avoir des conceptions diffrentes, puisse prononcer l'annulation de la loi nonconforme la constitution. C'est bien cela qui, en France, est apparu longtemps comme tant choquant. Il paraissait inadmissible que la volont nationale rsultant du vote des citoyens et exprime par le Parlement pt tre mise en chec par une institution dont la lgitimit dmocratique pouvait tre conteste, voire n'existait pas : de quelle lgitimit auraient pu se prvaloir les membres d'une telle institution ? On a eu tendance, en France, mlanger les questions de lgitimit avec la question de la hirarchie des

normes, qui dcoule de l'tat de droit. La Constitution de 1958 a institu un vritable contrle de constitutionnalit des lois.

2. Le systme de la Constitution de 1958

La Constitution de 1958 apporte des changements importants, mme si le bouleversement n'a pas t celui que l'on croyait, mme si le rapport du rglement la loi n'a pas connu la rvolution que certains avaient cru voir dans les toutes premires annes de la Cinquime Rpublique. Outre la prpondrance de l'excutif et, au sein de celui-ci, la prpondrance du prsident de la Rpublique sur le Premier ministre, qui n'ont pas t, jusqu' prsent, remises en cause (et en tenant compte des variations apportes par la cohabitation), la Constitution apporte deux changements importants qui, sans tre lis directement entre eux, ragissent l'un sur l'autre et qui concernent tous deux la loi. Le second changement est videmment la cration du Conseil constitutionnel En soi, cette cration tait importante, Celle-ci se voit cantonne un certain car la Constitution instituait un vritable nombre de domaines, numrs par contrle de constitutionnalit des lois, l'article 34, tandis que, paralllement et mais les commentateurs, surtout ceux consquemment, ct du rglement qui n'taient pas juristes, n'y ont pas traditionnel d'application de la loi, qui prt une attention suffisante, en subsiste, apparat un autre rglement, celui raison des habitudes antrieures, celles de l'article 37, qui, en thorie, intervient d'une absence de contrle de dans les domaines autres que ceux de la constitutionnalit. Il a fallu attendre la loi. La qualification du rglement de l'article jurisprudence du Conseil constitutionnel 37 importe peu : au dbut certains ont cru pour se rendre compte que ce qui tait pouvoir qualifier ces rglements de inscrit dans la Constitution tait rglements autonomes , certains effectivement ce qui tait mis en auteurs se sont insurgs contre cette oeuvre et, au surplus, en dehors des qualification, estimant qu'elle tait fausse, juristes au dbut les dcisions du qu'elle ne correspondait pas la ralit ; Conseil constitutionnel n'taient mme quelle que soit la dnomination que l'on pas lues. Selon une ide a priori qui veuille donner ces rglements de l'article s'est rvle fausse, le Conseil 37, ils ne s'en distinguent pas moins des constitutionnel aurait t au service de rglements d'application de l'article 34 et, l'excutif, sa jurisprudence ne pouvait d'ailleurs, il existe encore d'autres qu'tre en faveur de l'excutif. Or tout catgories de rglements.Certes la ceci tait faux et non seulement le jurisprudence du Conseil constitutionnel a Conseil constitutionnel a bien exerc la considrablement attnu ce que l'on fonction qui lui tait dvolue par les croyait pouvoir dduire du texte textes mais, de plus, sa jurisprudence a Le premier de ces changements est relatif au domaine de la loi

t audacieuse, et le Conseil a opr un D'une part le Conseil constitutionnel rquilibre au profit du Parlement, a admis que le domaine de la loi notamment dans l'interprtation de la n'tait pas seulement dtermin par comptence du lgislateur. l'article 34 de la Constitution, mais galement par d'autres articles, notamment l'article 72 de la Constitution. D'autre part, le mme Conseil constitutionnel a estim qu'une loi n'tait pas inconstitutionnelle du seul fait qu'elle tait intervenue dans le domaine de l'article 37. Tout cela est exact, mais il n'en reste pas moins que, d'une part, cela n'invalide pas la distinction entre la loi et le rglement de l'article 37, d'autre part le gouvernement peut toujours demander au Conseil constitutionnel de dire qu'une disposition lgislative est en fait intervenue dans le domaine rglementaire, et obtenir de modifier par voie rglementaire, parce qu'elle est de nature rglementaire, une disposition qui a t adopte par le lgislateur.

La QPC (question prioritaire de constitutionnalit) La question prioritaire de constitutionnalit (QPC) a t introduite par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Selon l'article 61-1, alina 1er de la Constitution, rsultant de cette rvision: "Lorsqu' l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut tre saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un dlai dtermin". Une loi organique a t adopte le 10 dcembre 2009 pour la mise en oeuvre de cette disposition. A l'occasion de l'examen (obligatoire, puisque s'agissant d'une loi organique) de cette loi organique le Conseil constitutionnel a prcis que le lgislateur avait entendu "garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de l'ordre juridique interne" (dcision 2009-595 DC du 3 dcembre 2009). La QPC est donc le droit reconnu toute personne qui est partie un procs ou une instance de soutenir qu'une disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit. Mais il existe un "filtre", reprsent, dans l'ordre

administratif, par le Conseil d'Etat, dans l'ordre judiciaire par la Cour de cassation. La QPC remporte un franc succs (ce qui risque de poser des problmes d'engorgement au Conseil constitutionnel s'il perdure dans sa forme actuelle): entre mars 2010 (dbut de la mise en oeuvre de la QPC) et mai 2011 356 questions ont t soumises au Conseil d'Etat, et 86 d'entre elles ont t transmises au Conseil constitutionnel. haut B. La reconnaissance par le juge de la supriorit de la norme constitutionnelle La reconnaissance de la supriorit de la norme constitutionnelle sur les autres normes rsulte simplement mais ncessairement, de l'existence d'un organe charg d'assurer la constitutionnalit des lois et de l'effectivit du contrle ainsi exerc. Ces conditions ont t runies sous la Cinquime Rpublique avec la cration du Conseil constitutionnel, et l'exercice, par lui, d'un vritable contrle de constitutionnalit des lois. Cette affirmation par le Conseil constitutionnel de son rle s'est faite progressivement, bien que, ds le dpart, le Conseil ait exerc un rle important, par exemple en ce qui concerne la rpartition des matires entre la loi et le rglement, qui a fait apparatre une interprtation de l'article 34 favorable au lgislateur (il suffit de songer, entre autres exemples, la dfinition extensive que le Conseil a donne de la notion de catgorie d'tablissement public, dfinition qui a contribu tendre la comptence du lgislateur par rapport ce qu'aurait t une interprtation stricte du texte constitutionnel). Certains moments du contrle ont t propices l'affirmation de la suprmatie de la norme constitutionnelle sur la loi. L'une des dates les plus importantes est videmment celle du 16 juillet 1971, date laquelle le Conseil a rendu une dcision invalidant pour partie une loi parce qu'elle tait contraire un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique, le principe de la libert d'association. Cette dcision a fait beaucoup pour faire connatre le Conseil constitutionnel, pour le ddouaner l'gard de ceux qui pensaient (mme si c'tait tort) qu'il tait infod au pouvoir excutif.

Les principes fondamentaux reconnus par les lois de laRpublique

Jea-Marie Pontier, Professeur Septembre2008 Une autre circonstance a contribu accrotre le rle du Conseil constitutionnel, ce furent les lois relatives la dcentralisation adoptes partir de 1982, notamment la loi du 2 mars 1982, adopte dans un climat politique quelque peu tendu. Le Conseil constitutionnel a alors simultanment affirm l'existence d'un principe constitutionnel s'imposant au lgislateur, le principe de libre administration des collectivits territoriales et rappel la ncessit constitutionnelle d'un contrle par l'tat des actes des collectivits territoriales La donne que constitue aujourd'hui la supriorit du texte constitutionnel sur les autres normes, et en particulier la loi, et le contrle cette fin exerc par le Conseil constitutionnel, a t en quelque sorte intgre par le lgislateur qui, lorsqu'il s'agit d'adopter un texte, s'interroge aujourd'hui systmatiquement sur la constitutionnalit des dispositions qu'il envisage de prendre.

Une prcision importante doit tre apporte : affirmer que des dispositions ont une valeur constitutionnelle ne signifie pas obligatoirement que les citoyens peuvent s'en rclamer devant les juges. L'invocabilit, ou la justiciabilit d'une disposition est distincte de sa valeur juridique.

Ceci est videmment particulirement vrai pour les dispositions du Prambule. La question s'est notamment pose propos des dispositions de la Charte pour l'environnement, adopte par le Congrs le 28 fvrier 2005. Par son inscription dans le Prambule de 1958, la Charte devait tre considre comme ayant une valeur normative. L'invocabilit de cette Charte devant le juge administratif tait beaucoup plus douteuse, cette charte ne possdant qu'une faible densit normative (F. Mlin-Soucramanien). Jurisprudence Le Conseil d'tat a t saisi pour la premire fois en 2006 de cette question d'invocabilit dans le cadre d'un contentieux de la lgalit, un requrant invoquant les articles 1er ( Chacun a le droit de vivre dans un environnement quilibr et

respectueux de la sant ), 2 ( Toute personne a le devoir de prendre part la prservation et l'amlioration de l'environnement ), 6 ( Les politiques publiques doivent promouvoir un dveloppement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le dveloppement conomique et le progrs social pour demander l'annulation d'un arrt fixant les rgles techniques auxquelles doivent satisfaire les levages. Le Conseil d'tat a dclar que lorsque des dispositions lgislatives ont t prises pour assurer la mise en oeuvre des principes noncs aux articles 1, 2 et 6 de la Charte de l'environnement de 2004, laquelle le Prambule de la Constitution fait rfrence en vertu de la loi constitutionnelle n 2005-205 du 1er mars 2005, la lgalit des dcisions administratives s'apprcie par rapport ces dispositions, sous rserve, s'agissant de dispositions lgislatives antrieures l'entre en vigueur de la Charte de l'environnement, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui dcoulent de cette Charte (CE 19 juin 2006, Association Eau et rivires de Bretagne, AJDA 2006, chron. C. Landais et F. Lnica p. 1584 et s.). haut

2. Le bloc de constitutionnalit
Les normes constitutionnelles ne se limitent pas au seul texte de la Constitution qui se prsente sous formes d'articles, elles incluent d'autres normes, dont la place n'a cess de se dvelopper, et qui rsultent des dclarations de droits et des prambules. haut A. La question gnrale des dclarations et prambules Les constitutions, en France, sont quelquefois prcdes d'une dclaration, dont la plus clbre est videmment la Dclaration de 1789, ou d'un prambule, le plus connu tant le Prambule de la Constitution de 1946. La question qui s'est pose a t celle de savoir quelle tait la nature juridique de ces textes, et cette question a reu une rponse qui n'est plus discute.
1. La problmatique des dclarations et des prambules

Le lgislateur rvolutionnaire est pass la postrit en raison de l'adoption de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 aot 1789. Ce n'tait pas la premire dclaration des droits, mais c'est celle qui a le plus marqu les esprits et qui demeure l'heure actuelle une rfrence pour un certain nombre de peuples qui se trouvent sous le joug de dictateurs. Ce n'est donc pas simplement un texte du pass, c'est un texte d'aujourd'hui et probablement de demain. C'est au surplus un texte assez remarquable, qui tmoigne d'une vritable inspiration. Le texte est

d'autant plus remarquable lorsqu'on le compare aux premires versions, qui furent rejetes, et qui n'avaient pas le mme souffle . La Dclaration de 1789 est une dclaration porte universelle, c'est ce qui a contribu lui donner un si grand cho : l'homme dont il est question n'est pas seulement celui qui vit en France, le lgislateur prtend tablir une dclaration valant pour tous les tres humains. Aujourd'hui, on le sait, la philosophie des droits de l'homme est conteste dans certains pays, mais ce n'est pas le lieu ici d'en discuter, et cela n'enlve rien la Dclaration de 1789 qui conserve sa force en traversant les sicles. Il faut relever que d'autres dclarations de droits ont pu tre dictes, mais elles n'ont jamais eu le mme impact que la Dclaration de 1789. Il faut galement relever que la France, mais galement d'autres pays, ont connu ou connaissent, ct de dclarations de droits, des dclarations de devoirs. Pour la France, vrai dire, il n'en existe qu'un seul exemple, celui de la constitution dite de l'an III, c'est--dire de 1795. Le rgime qui est institu cette date institue une dclaration des droits et des devoirs. Par la suite, l'ide d'une dclaration des devoirs n'a jamais t reprise. Cela ne veut pas dire, naturellement, que le citoyen n'aurait pas de devoirs : tout citoyen a des obligations, mais galement des devoirs l'gard des autres citoyens et l'gard des autorits publiques comme l'gard de l'tat. Qu'il y ait des devoirs n'est donc pas discut, mais l n'est pas la question, la question est de savoir si ces devoirs doivent tre inscrits, en tant que devoirs, dans un texte. La rponse en France a t ngative parce que l'on estime que, s'agissant de devoirs, on se trouve dans le domaine du moral et non pas du lgal, qu'il n'y a pas s'immiscer dans un domaine qui ne doit relever que de l'apprciation de chacun, et l'nonc de devoirs soulve effectivement, du point de vue juridique, des questions assez redoutables. Cela explique que nous n'ayons plus de dclaration de devoirs. Lorsque l'on parle de prambules, on fait rfrence, ou bien celui de 1958, dont il va tre question ci-aprs, ou bien au Prambule de la Constitution de 1946. Le Prambule de 1946 s'inscrit dans un contexte particulier, qui est celui d'une sortie de guerre en mme temps que de transformations conomiques, mais galement celui d'un renouvellement politique et d'une influence de ce que l'on a appel l'esprit de la Rsistance dans lequel se mlaient des conceptions idologiques trs diffrentes. Le Prambule est long, il nonce des droits nouveaux, que l'on rsume gnralement par la formule de droits lesquels s'ajoutent, voire peuvent s'opposer, aux droits classiques qualifis de droits de .
2. La reconnaissance par le juge de la valeur juridique de la Dclaration des droits de 1789 et du Prambule de 1946

Il convient de relever, au pralable, que personne n'a jamais ni la valeur de la Dclaration et du Prambule, encore faut-il prciser de quelle valeur on parle : que ces textes aient une valeur philosophique, politique, a t admis trs facilement, et on ne voit pas trs bien comment on pourrait carter une telle valeur. Ce qui tait ni, c'tait la valeur juridique, et c'est cela qui a chang trs vite au dbut de la Cinquime Rpublique Il a suffi, pour que l'ensemble normatif constitutionnel soit boulevers, et que les droits noncs dans les deux textes prcits reoivent une valeur constitutionnelle, que le juge reconnaisse une valeur juridique au prambule de 1958. Ce Prambule est paradoxal : il est le plus court que nous ayons eu dans l'histoire de la Rpublique, et c'est celui qui a permis l'avnement du bloc de constitutionnalit. Ce Prambule est apparemment assez anodin et, selon son premier alina : Le peuple franais proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souverainet nationale tels qu'ils ont t dfinis par la Dclaration de 1789, confirme et complte par le prambule de la Constitution de 1946 . Cette disposition a t complte, depuis la rforme constitutionnelle sur la Charte de l'environnement, par la formule ainsi qu'aux droits et devoirs dfinis dans la Charte de l'environnement de 2004 . Cependant, en reconnaissant une valeur juridique au Prambule de 1958, le juge reconnaissait ipso facto une similaire valeur juridique la fois la Dclaration de 1789 et au Prambule de 1946, tous ceux inclus par rfrence dans le Prambule de 1958.Et si une valeur juridique tait reconnue ce Prambule, ces textes, cette valeur ne pouvait tre qu'une valeur constitutionnelle. Ainsi, en reconnaissant une valeur juridique et constitutionnelle au Prambule de 1958 le juge reconnaissait une valeur juridique, donc constitutionnelle, la fois la Dclaration des droits de 1789 et au Prambule de 1946.

haut B. La pluralit des normes constitutionnelles Le bloc de constitutionnalit comporte non seulement les dispositions de la Constitution proprement dites mais galement les normes que l'on trouve dans la Dclaration de 1789 et dans le Prambule de 1946. Or ce Prambule nonce des catgories de normes dont le contenu a t quelque peu clair par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
1. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (PFRLR)

Le Prambule de 1946 fait rfrence aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique , sans pour autant prciser en quoi ils consistent, et sans en

donner une liste. Les deux seules certitudes tiennent leur existence et leur valeur, constitutionnelle, ainsi qu'il a t dit plus haut.

La premire grande occasion de faire rfrence ces principes a t donne au Conseil constitutionnel par une loi, dont il fut saisi, qui restreignait la libert d'association. Le Conseil constitutionnel a rendu une grande dcision, qu'on appelle libert d'association , par laquelle il annule la loi pour sa non-conformit un PFRLR, le principe de la libert d'association (CC 16 juill. 1971, Libert d'association, AJ 1971 p. 537, note J. Rivero). Il faut remarquer que, quinze ans auparavant, le Conseil d'tat avait dclar, dans une dcision qui est apparue rtrospectivement comme trs importante, que la libert d'association tait un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique (CE Ass. 11 juill. 1956, Amicale des Annamites de Paris, Rec. p. 317, AJ 1956, p. 400, chron. J. Fournier et G. Braibant).

Par la suite le Conseil constitutionnel a reconnu d'autres PFRLR, ce sont les suivants : o principe du respect des droits de la dfense(CC 2 dc. 1976, Prvention des accidents du travail, RDP 1978 p. 817, note L. Favoreu) o le principe de la libert individuelle (CC 12 janv. 1977, Fouille des vhicules) ; o le principe de la libert de l'enseignement (CC 23 nov. 1977, Libert de l'enseignement) ; o le principe de la libert de conscience (mme dcision) ; o le principe de l'indpendance de la juridiction administrative (CC 22 juill. 1980, Validation d'actes administratifs) ; o le principe de l'indpendance des professeurs d'universit (CC 21 janv. 1984 Liberts universitaires) ; o le principe de la comptence exclusive de la juridiction administrative pour l'annulation ou la rformation des dcisions prises, dans l'exercice des prrogatives de puissance publique par l'administration (CC 23 janv. 1987, Conseil de la concurrence) ; o principe consacrant l'importance des attributions confres l'autorit judiciaire en matire de protection de la proprit immobilire (CC 25 juill. 1989, TGV Nord) ; principe de la proportionnalit des peins applicables aux mineurs o principe de la proportionnalit des peins applicables aux mineurs (CC 29 aot 2002) o principe selon lequel, tant qu'elles n'ont pas t remplaces par une disposition de droit commun ou harmonises avec elle, des dispositions lgislatives et rglementaires particulires aux dpartements du BasRhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur (CC 5 aot 2011,2011-157 QPC, St SOMODIA)

La catgorie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique appelle deux remarques complmentaires. D'une part, la liste de ces PFRLR, si on ne peut la considrer comme close, rien n'excluant que le Conseil constitutionnel en dcouvre de nouveau, n'est pas pour autant illimite. Le nombre de PFRLR dcouverts par le juge constitutionnel s'est stabilis autour d'une dizaine, c'est l un ordre de grandeur qui ne devrait pas subir de modification fondamentale dans l'avenir. D'autre part, et ce point a suscit plus de controverses, le Conseil d'tat a reconnu lui-mme l'existence ( l'heure actuelle) d'un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique, le principe qui impose l'tat de refuser l'extradition d'un tranger lorsqu'elle est demande dans un but politique (CE Ass. 3 juill. 1996, Kon, Rec. p. 255, RFDA 1996, p. 870, concl. J.-M. Delarue, AJDA 1996, p. 722, chron. D. Chauvaux et T.-X. Girardot, D. 1996, p. 509, note F.-J. Laferrire, JCP 1996, n 22720, note X. Prtot). o La reconnaissance par le Conseil d'tat de PFRLR ne doit pas drouter car, en premier lieu, cette jurisprudence s'inscrit dans la continuit de celle de 1956 o le Conseil d'tat avait, alors, reconnu l'existence de tels principes en un temps o personne ou presque ne les retenait comme principes juridiques, o en deuxime lieu les PFRLR sont des principes de droit crit, ce qui explique que d'autres juges que le Conseil constitutionnel puissent en dcouvrir d'autant que, o en troisime lieu, rien ne permet de considrer que le Conseil constitutionnel dispose d'un monopole dans la dcouverte de ces principes. Il y a peu craindre, au surplus, que le Conseil d'tat dcouvre un grand nombre de PFRLR.

2. Les autres principes constitutionnels

Le Prambule de 1946 parle, outre les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique,des principes particulirement ncessaires notre temps . Cette catgorie prsente des caractristiques diffrentes de celles des PFRLR car le Prambule donne une liste de ces principes, qui est assez longue et qui constitue l'essentiel du Prambule. Le juge administratif a dj t saisi, dans le pass, de recours se prvalant de dispositions du Prambule. Sa rponse a t claire : en l'absence de dispositions lgislatives les mettant en oeuvre, les citoyens ne peuvent se prvaloir de ces dispositions. Exemple Ainsi, par exemple, s'agissant du 12me alina, selon lequel La Nation proclame la solidarit et l'galit de tous les Franais devant les charges qui rsultent des calamits nationales , le Conseil d'tat a dclar que le principe ainsi pos, en l'absence de disposition lgislative en assurant l'application, ne saurait servir de base une action contentieuse en indemnit et on peut penser, avec C. Landais et F.

Lnica (AJDA 2006 p. 1587) que la mme solution aurait prvalu dans un contentieux de lgalit (CE 10 dc. 1962, St indochinoise de constructions mcaniques, Rec. p. 676, et CE 29 nov. 1968, Sieur Tallagrand, Rec. p. 607). La liste des principes particulirement ncessaires notre temps est suffisamment longue (et, par certains de ses noncs, suffisamment vague) pour permettre au juge constitutionnel de trouver un fondement textuel suffisant pour assurer sa mission. Ces principes n'puisent cependant pas les normes constitutionnelles et, de mme que le Conseil d'tat, le juge constitutionnel peut noncer des principes d'origine jurisprudentielle.

Exemple Un exemple au moins est, pour l'instant, significatif, celui du principe de continuit des services publics, auquel le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur constitutionnelle sans le rattacher une disposition crite prcise (CC 25 juill. 1979, Continuit du service public de la radio-diffusion ; cependant plusieurs auteurs estiment qu'il n'est pas difficile de trouver plusieurs fondements textuels ce principe, avec l'article 5 de la Constitution et les lois qui, diverses reprises, ont fait rfrence ce principe). page prcdente | page suivante

Section 3. Les normes internationales

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1. Le problme gnral soulev par les traits A. La validit des traits internationaux 1. Les conditions de forme la validit d'un trait 2. Les conditions de fond l'application des traits B. La question de la supra-lgalit des traits internationaux 1. Les difficults tenant au droit international 2. Les difficults tenant la place des traits dans l'ordonnancement juridique et aux consquences qui en dcoulent. 2. Les problmes juridiques soulevs par l'ordre communautaire A. Les rgles du droit communautaire 1. La question de l'interprtation des dispositions communautaires 2. L'applicabilit des dispositions communautaires B. La sanction des rgles communautaires et europennes

Avant qu'il n'y ait des tats, au sens moderne du terme, les changes commerciaux avaient donn lieu des traits, dont nous avons quelques exemples trs anciens. La constitution des tats a multipli les accords ou traits, traits d'alliance ou de paix, et la confrontation des tats-nations au XXe sicle a acclr les efforts de mise en place d'un droit international. La question, toujours difficile, est celle de l'articulation du droit interne avec ce droit international. Les rponses donnes dans les dveloppements qui suivent sont les rponses de l'ordre juridique franais, elles peuvent tre diffrentes ailleurs. Il convient de distinguer nettement le problme gnral soulev par les traits des problmes soulevs par l'ordre communautaire. haut

1. Le problme gnral soulev par les traits

La question des rapports entre les normes internes et les normes internationales est apparemment rgle par la Constitution elle-mme. En effet, l'article 55 de la Constitution, qui est le dernier article du titre VI intitul Des traits et accords internationaux dispose : Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie . Sous son apparente simplicit, cette disposition recouvre des questions juridiques assez dlicates. haut A. La validit des traits internationaux La question de la validit des traits internationaux dans l'ordre interne est celle qui divise le moins parce que, tout au moins pour les rgles de forme, on peut assez facilement se mettre d'accord.
1. Les conditions de forme la validit d'un trait

L'article 55 de la Constitution subordonne la validit des traits internationaux au respect de rgles de forme qui paraissent aller de soi mais qui, concrtement, peuvent donner lieu quelques interrogations. En premier lieu, pour tre applicable un trait international doit ncessairement exister. Cette affirmation pourrait faire ricaner un non-juriste par son vidence, qui est videmment fausse, car l'existence dont on parle ici est l'existence juridique, qui peut ne pas concider avec l'existence matrielle.

Pour exister, le trait doit avoir t sign. Cette signature doit tre rgulire, en ce sens que les autorits qui signent au nom de la France doivent effectivement tre celles qui sont comptentes pour signer au regard des rgles du droit interne, le droit public tant d'abord une organisation des comptences. Il en rsulte que le trait irrgulirement sign n'existe pas (CE 18 juin 1965, Consorts Chatelain, Rec., p. 366). Relevons au passage (la rponse sera donne un peu plus loin) que le droit international connat galement des normes qui, par dfinition, n'appellent pas de signature, et notamment la coutume internationale.

En deuxime lieu, et toujours selon l'article 55 de la Constitution, le trait doit avoir t rgulirement ratifi ou approuv. La distinction habituellement retenue entre la ratification et l'approbation porte sur la nature de l'accord : la ratification est exige pour les traits proprement dits, et elle est effectue par le Parlement ; l'approbation porte sur ce que l'on appelle les accords en forme simplifie, elle est faite par le prsident de la Rpublique. Le juge administratif accepte de vrifier si les traits ont t rgulirement ratifis (CE Ass. 18 dc. 1998, SARL du parc d'activits de Blotzheim, AJDA 1999, p. 127, chron. Raynaud et Fombeur).

En troisime lieu, le trait ou l'accord doit avoir t publi , la publication tant la condition normale et ncessaire pour que les citoyens en aient connaissance, qu'ils puissent ventuellement contester, et que le texte soit opposable. Or, il arrive que la ratification (ou l'approbation) et la publication soient dissocies, ce qui empche l'introduction du texte dans l'ordre juridique franais.

Un trait publi en France mais qui n'a pas t ratifi ne peut tre invoqu devant les juridictions franaises. Aussi tonnant que cela puisse paratre, c'est le cas de la Dclaration universelle des droits de l'homme, adopte par l'ONU le 10 dcembre 1948 (et dont, au surplus, l'un des principaux rdacteurs fut un Franais, R. Cassin), qui a bien t publie au Journal officiel de la Rpublique franaise mais qui n'a pas fait l'objet d'une ratification par le Parlement (CE 18 avr. 1951, lections de Nolay, Rec. p. 189 ; solution confirme sous la Cinquime Rpublique par CE Ass. 23 nov. 1984, Roujansky, AJDA 1985, p. 216 ; concl. D. Labetoulle et CE Ass. 21 dc. 1990, Confd. nat. des assoc. familiales catholiques et autres, Rec. p. 369, concl. B. Stirn). Cette situation a priori quelque peu choquante n'est pas trs gnante en ralit compte tenu,

d'une part, de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales (plus couramment appele, pour

abrger, convention europenne des droits de l'homme) adopte par le Conseil de l'Europe le 4 novembre 1950, et qui, elle, s'applique en France et donne lieu un abondant contentieux, et, d'autre part, des autres textes internationaux qui ont t signs et ratifis par la France (notamment deux pactes adopts par l'ONU le 16 dcembre 1966, le Pacte relatif aux droits civils et politiques et le Pacte relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, qui reprennent les droits de la Dclaration universelle).

Par ailleurs, il ne suffit pas qu'il y ait publication, encore faut-il que celle-ci soit effectue dans un organe adquat. Exemple L'exemple suivant va clairer cette exigence : la publication, en son temps, d'une convention internationale dans le Journal officiel de l'Inde franaise (c'tait au temps o il existait des comptoirs franais en Inde, qui taient au nombre de cinq : Chandernagor, Pondichry, Yanaon, Karikal et Mah...) ne produit d'effets qu' l'gard des seuls tablissements franais de l'Inde, et non sur le territoire mtropolitain (CE 11 avr. 1962, St Savana et St des tablissements textiles de Modeliarpeth, Rec. p. 261).
2. Les conditions de fond l'application des traits

L'application des traits dans l'ordre juridique interne franais peut soulever deux questions.

Une premire question est celle de l'interprtation du trait, la question pouvant se poser pour un trait comme pour n'importe quel autre texte, plus encore que pour les textes de droit interne (ne serait-ce qu'en raison des questions de langue et des formulations laborieuses parfois adoptes pour parvenir plus facilement un accord).La solution, en droit administratif franais, a connu une volution considrable. Trois tapes se sont succd. o Dans un premier temps, marqu par une dcision de 1823 (CE 23 juill. 1823, Dame Veuve Murat, Rec. p. 545), le Conseil d'tat ne se reconnat pas le droit d'interprter un trait, en cas de difficult d'interprtation, il renvoie au ministre des affaires trangres le soin de donner l'interprtation, et il considre que cette interprtation s'impose lui. o Dans un deuxime temps, partir de 1938 (CE Ass. 1er juill. 1938, Jabin-Dudognon, Rec. p. 607), le juge opre une distinction entre deux sortes de dispositions du trait, les dispositions claires et les dispositions non claires. Pour les secondes, il y a lieu renvoi, comme dans la situation prcdente, en revanche pour les premires, il n'y a

pas lieu renvoi parce que, selon la formule traditionnelle, ce qui est clair n'a pas besoin d'interprtation. Enfin, et c'est un troisime temps, depuis 1990 (CE Ass. 29 juin 1990 GISTI, Rec. p. 171, AJDA 1990 p. 621, concl. R. Abraham, note Teboul), le juge administratif se reconnat comptent pour interprter les traits, mme non clairs (en mettant part les traits communautaires que l'on va retrouver un peu plus loin) et il en rsulte qu'une juridiction n'est pas tenue par l'interprtation qui a pu tre donne d'un trait par le ministre des affaires trangres (ainsi par ex. propos des accords d'vian, CE 25 nov. 1998, Mme Teytaud, Rec. p. 436). Il est noter que la Cour de cassation a adopt la mme position que le Conseil d'tat (Cass. 1re civ., 19 dc. 1995, Banque africaine de dveloppement, Gaz. Pal. 28-29 juin 1996, note CohenJonathan).

Une seconde question est celle dite de la rciprocit. Elle dcoule de l'exigence pose par l'article 55 qui subordonne l'application d'un trait par la France son application par l'autre partie . Dans ses conclusions sur la dcision du 21 dcembre 1990, Confdration nationale des associations familiales catholiques et autres, prcite, le commissaire du gouvernement B. Stirn faisait valoir, avec bon sens, que la condition de rciprocit n'a pas la mme porte pour un trait qui prvoit, entre deux parties, des obligations prcises, de caractre synallagmatique, et pour une convention par laquelle de nombreux tats affirment leur attachement des principes fondamentaux . Le Conseil d'tat estimait que lorsque la question de rciprocit se pose, elle doit tre renvoye l'apprciation du ministre des affaires trangres, mais la Cour europenne des droits de l'homme avait condamn la position du juge franais s'estimant li par l'avis du ministre des affaires trangres (CEDH 13 fvr. 2003, Chevrol c/ France, D 2003, p. 931, note Moutouh). Le Conseil d'Etat est revenu sur cette jurisprudence dans une dcision d'Assemble du 9 juillet 2010 Cheriet-Benseghir(req. n 317747). Le Conseil d'Etat dclare qu'il appartient au juge administratif de vrifier si la condition de rciprocit est remplie. A cette fin, il lui revient, dans l'exercice de des pouvoirs d'instruction qui sont les siens, aprs avoir recueilli les observations du ministre des affaires trangres et, le cas chant, celles de l'Etat en cause, de soumettre ces observations au dbat contradictoire, afin d'apprcier si des lments de droit et de fait suffisamment probants au vu de l'ensemble des rsultats de l'instruction sont de nature tablir que la condition tenant l'application du trait par l'autre partie est, ou non, remplie.

haut B. La question de la supra-lgalit des traits internationaux

.Lorsque les conditions prcdentes sont satisfaites les traits internationaux ont, en vertu de l'article 55, une autorit suprieure celle des lois . Mais que signifie une telle formule ? Cela signifie que, dans la hirarchie des normes juridiques, les traits sont situs au-dessus de la loi, mais la disposition constitutionnelle ne dit rien sur la place des traits dans l'ordonnancement juridique. Les difficults sont de deux ordres.
1. Les difficults tenant au droit international

Signalons tout d'abord, pour ne plus avoir y revenir, un problme qui est d'ordre pratique, mais qui n'en a pas moins des incidences concrtes importantes, c'est le nombre de traits auxquels la France est partie (plus de 6000). En cas de contentieux, cela peut impliquer, de la part des juges comme du ministre des affaires trangres, des recherches compliques.

Sur le plan juridique, une premire difficult tient au fait que tous les traits internationaux n'ont pas d'effets directs en droit franais, ce qui entrane des situations trs complexes.

Exemple Ainsi, par exemple, en ce qui concerne la Convention internationale sur les droits de l'enfant, signe New York le 26 janvier 1990, et ratifie par la France par une loi du 2 juillet 1990, le juge judiciaire lui refuse tout effet direct (Cass. 1re civ. 25 juin 1996, X/Y, D. 1998, p. 453, note Brunet) tandis que le juge administratif reconnat des effets directs, mais certains articles seulement de la convention, celle-ci ne peut pas tre invoque l'encontre d'un acte rglementaire (CE Sect. 23 avr. 1997, GISTI, RRDA 1997, p. 585, concl. R. Abraham). La position du juge administratif est similaire l'gard du Pacte relatif aux droits conomiques et sociaux, cit prcdemment (CE Ass. 5 mars 1999, M. Rouquette, Mme Lipietz, RFDA 1999 p. 357, concl. C. Maugu). Une deuxime difficult est relative certaines sources du droit international qui ne sont pas reprsentes seulement par les conventions internationales. Le juge administratif a t amen se prononcer sur la coutume internationale. Il a estim que celle-ci tait applicable en droit interne mais que l'article 55 ne pouvait lui tre appliqu, que la coutume ne pouvait donc prvaloir, en cas de conflit, sur une loi (CE Ass. 6 juin 1997, Aquarone, AJDA 1997, p. 630, chron. Chauvaux et Girardot). Cette solution a t tendue une autre source du droit international, les principes gnraux du droit international (CE 28 juill. 2000, Paulin) ne pas confondre avec les principes gnraux du droit reconnus par le Conseil d'tat et dont il sera question plus loin.

2. Les difficults tenant la place des traits dans l'ordonnancement juridique et aux consquences qui en dcoulent.

La difficult qui se prsente est double, elle tient d'abord la question de la place des traits dans l'ordonnancement juridique, ensuite la question de ce que l'on peut faire (et de ce que l'on doit faire) en cas de non-conformit d'une loi un trait. La question rsoudre, qui a une dimension thorique mais galement des consquences pratiques essentielles qui imposent que l'on apporte une rponse, est d'abord celle de la place des traits dans l'ordonnancement juridique. Nous avons vu que l'article 55 de la Constitution n'apportait qu'une rponse trs partielle qui n'en est pas une en affirmant que les traits ont une autorit suprieure celle des lois. D'un point de vue purement abstrait et dtach de toute autre considration, trois positions sont envisageables pour les traits dans cet ordonnancement juridique : entre la loi et la Constitution ; au niveau de la Constitution ; au-dessus de la Constitution.

Le Conseil d'tat a t amen rpondre cette question dans un arrt de principe, en dclarant : La suprmatie (...) confre aux engagements internationaux (par l'article 55) ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle (CE Ass. 30 oct. 1998, Sarran et Levacher ; cet arrt a t longuement comment, on renvoie, pour les trs nombreuses rfrences, aux manuels de droit administratif gnral). Il faut remarquer que la Cour de cassation a adopt la mme position que le Conseil d'tat, en reproduisant la motivation de l'arrt Sarran (Cass. Ass. pln. 2 juin 2000, Mme Fraisse). Par cette dcision, le Conseil d'tat (comme la Cour de cassation) affirme clairement que les traits ne peuvent l'emporter sur la Constitution. On remarque galement que le Conseil d'tat prend soin de dire dans l'ordre interne . Cela signifie que l'apprciation peut tre diffrente si l'on se place du point de vue du droit international, cela veut dire galement (ce qui ne surprendra pas) que l'articulation de l'ordre juridique interne et de l'ordre juridique international est loin d'tre satisfaisante sur le plan juridique. Les choses peuvent se compliquer encore lorsque le trait qui n'apparat pas conforme la Constitution se trouve tre un trait communautaire. C'est ce qui est arriv d'abord avec le trait de Maastricht, dont certaines clauses ont t dclares non conformes la Constitution par le Conseil constitutionnel, puis avec d'autres modifications ultrieures des traits communautaires. La solution qui a t adopte, pour se conformer aux engagements communautaires de notre pays, a consist procder une rvision de la Constitution. Le choix qui a t opr est, au plus haut point, et dans le meilleur sens du terme, un choix politique, et il ne pouvait gure en tre autrement. Cependant, et pour ne citer que cet exemple, aprs que le Conseil constitutionnel a dclar que la Charte europenne des langues

rgionales ou minoritairecomportait des clauses contraires la Constitution (CC 15 juin 1999) la procdure de ratification de cette convention a t abandonne.

La seconde difficult tient l'apprciation de non-conformit dune loi un trait (en supposant que celui-ci ne met pas en cause la Constitution). En d'autres termes, comment assurer la supra-lgalit des traits internationaux sur les lois prvue par l'article 55 de la Constitution ? Il convient de distinguer deux hypothses, dont la seconde, seule, prsente un intrt sur le plan juridique comme sur le plan pratique

La premire hypothse est celle dans laquelle la loi contraire au trait est antrieure celui-ci. L'hypothse est simple, et parfaitement comprhensible : aprs qu'une loi a t vote, un trait est sign, ratifi, publi, et certaines de ses dispositions se rvlent contraires des dispositions d'une ou plusieurs lois antrieures. La solution est simple : le trait l'emporte sur la loi. On remarque simplement qu'il n'est pas ncessaire, pour faire prvaloir le trait sur la loi, de faire appel l'article 55 : il suffirait de considrer que le trait a au moins la valeur de la loi et, en application du principe Lex posterior derogat priori, l'emporterait sur elle.

Autrement plus dlicate a t la seconde hypothse qui appelle, elle, la mise en oeuvre de l'article 55, c'est celle dans laquelle la loi contraire un trait est postrieure celui-ci. A priori, cette situation est trange, et ne devrait pas se prsenter : on pourrait prsupposer qu'un lgislateur consquent avec lui-mme ne va pas se contredire, et adopter une loi qui serait contraire un trait qu'il avait ratifi un certain temps auparavant. C'est cependant ce qui se produit, pour de multiples raisons (mauvaise lecture par le lgislateur du trait ratifi, changement de circonstances, de moeurs ou de conceptions...).

Quoi qu'il en soit, le problme s'est pos et, si l'on peut dire, dans les plus mauvaises conditions que l'on puisse imaginer, aprs la dcision du Conseil constitutionnel 54 DC du 15 janvier 1975 relative la loi sur l'IVG, dcision dans laquelle le Conseil constitutionnel s'est dclar incomptent pour connatre de la non-conformit d'une loi un trait (en l'espce la Convention europenne des droits de l'homme) sur le fondement de l'article 61 de la Constitution.

Le Conseil d'tat avait adopt, avant la dcision du Conseil constitutionnel prcite, une position de principe, qui avait sa logique, et que l'on a appele la jurisprudence des semoules par rfrence la dcision dans laquelle cette position avait t adopte (CE Sect. 1er mars 1968 Syndicat gnral des fabricants de

semoules de France, Rec., p. 149) : le Conseil d'tat considrait qu'il n'tait pas le juge de la constitutionnalit des lois, puisqu'une juridiction avait t spcialement institue cette fin, le Conseil constitutionnel, qu'il tait seulement le juge de la lgalit des actes administratifs, que la loi faisait cran ' avec la Constitution (d'o le nom de thorie de la loi cran que l'on a donn cette jurisprudence).

La thorie de la Loi-cran

Jea-Marie Pontier, Professeur Septembre2008 En savoir plus : La thorie de la Loi-cran .La position prise par le Conseil constitutionnel en 1975, et les complications juridiques qui en ont rsult, ont conduit le Conseil d'tat modifier sa jurisprudence (La Cour de cassation a modifi sa position immdiatement aprs la dcision du 15 janvier 1975, dans son arrt du 24 mai 1975 Administration des douanes c/Cafs J. Vabre).

Dans une dcision de principe (CE Ass. 20 oct. 1989 Nicolo,, Rec., p. 190, concl. Frydman), le Conseil d'tat a vrifi la conformit d'une loi postrieure un trait (il s'agissait d'une loi de 1977 fixant les modalits de dsignation des reprsentants franais au Parlement europen, le trait tait le trait de Rome de 1957) et a fait prvaloir le trait sur la loi postrieure. Le principe une fois adopt, la jurisprudence Nicolo a pu tre applique, non seulement au trait de Rome, mais galement au droit communautaire driv : le principe de supriorit du trait sur la loi a t appliqu aux rglements communautaires (CE 24 sept. 1990 Boisdet, Rec. p. 251, RFDA 1991, p. 172, note L. Dubouis), puis aux directives communautaires (CE 28 fvr. 1992, SA Rothmans International France et, du mme jour, St Arizona Tobacco Products, AJDA 1992, p. 210, concl. M. Laroque). haut

2. Les problmes juridiques soulevs par l'ordre communautaire

Le droit communautaire est constitu du Trait de Rome avec toutes les modifications ultrieures qui lui ont t apportes (Maastricht, Amsterdam, Nice, etc.) ainsi que du droit produit par les institutions cres par ce trait (Commission, Conseil des ministres, Cour de justice des communauts europennes, Parlement europen). On appelle ce droit issu des institutions communautaires le droit communautaire driv. C'est ce dernier qui, notamment avec les directives, constitue l'essentiel du droit communautaire. haut A. Les rgles du droit communautaire Les dispositions du droit communautaire ont soulev de nombreuses et parfois dlicates questions juridiques. On peut prsenter schmatiquement deux d'entre elles.
1. La question de l'interprtation des dispositions communautaires

Le Trait de Rome institue une juridiction spcifique, la Cour de justice des communauts europennes (CJCE) qui n'est pas seulement comptente pour trancher les litiges pouvant survenir entre les institutions communautaires mais galement, et cela en vue d'assurer une cohrence dans l'application des dispositions communautaires, pour donner l'interprtation d'une disposition dont le sens serait contest. Le principe pos par le Trait est celui du renvoi prjudiciel par les juridictions nationales devant la CJCE, cette dernire se voyant donc attribuer un monopole en matire d'interprtation. Le Conseil d'tat n'a commenc renvoyer devant la CJCE qu' partir de 1970 (CE 10 juill. 1970, Syndicat du commerce extrieur des crales) mais ce n'est plus l, dsormais, une difficult. En revanche, une difficult subsiste en ce sens que le juge franais applique une jurisprudence, videmment antrieure la cration de la CJCE, en distinguant les actes clairs et les actes non clairs, en considrant que ce qui est clair n'a pas besoin d'interprtation, et en renvoyant seulement pour les actes non clairs. Mais cette distinction est rejete par le CJCE qui estime qu' partir du moment o une question d'interprtation se pose, il doit y avoir renvoi devant elle, sans se demander si l'acte est clair ou non clair (CJCE 15 juill. 1964, Costa c/ENEL).
2. L'applicabilit des dispositions communautaires

Il existe plusieurs catgories d'actes communautaires, mais seules deux d'entre elles nous intressent vritablement, les rglements et les directives.

Les rglements communautaires - ne pas confondre avec les rglements du droit interne - ont un rgime clairement dfini par le Trait de Rome. Selon l'article 189 (249 nouveau) : le rglement a une porte gnrale. Il est obligatoire dans tous ses lments et il est directement applicable dans tout tat membre . Le rglement s'impose donc directement aux autorits franaises comme aux citoyens, il a une valeur suprieure la loi, les citoyens peuvent s'en prvaloir, et les lois postrieures ne peuvent pas faire obstacle son application (CE 24 nov. 1990 Boisdet).

Les difficults sont beaucoup plus grandes pour les directives communautaires, ne surtout pas confondre avec les directives du droit interne. Selon le Trait de Rome : La directive lie tout tat destinataire quant au rsultat atteindre tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la forme et quant aux moyens . Cela signifie que la directive a besoin d'tre transpose en droit interne, la transposition pouvant tre opre, au choix des autorits nationales, par la norme approprie.

Lorsque le dlai de transposition est expir les dispositions rglementaires non compatibles avec la directive doivent tre abroges et l'autorit administrative est tenue d'y procder si elle est saisie d'une demande en ce sens (CE Ass. 3 fvr. 1989, Cie Alitalia).

La question des effets des directives a t complique par la jurisprudence, difficilement comprhensible, de la CJCE qui tend faire produire des effets directs aux directives sur le territoire des tats membres ds lors que ces directives sont suffisamment prcises (CJCE 6 oct. 1970, Franz Grad). Le Conseil d'tat a refus d'assimiler les directives aux rglements quant leurs effets. Il a estim, contrairement la CJCE (4 dc. 1974, Van Duyn), que les directives ne pouvaient pas tre invoques par des requrants l'appui d'un recours dirig contre un acte administratif individuel (CE Ass. 22 dc. 1978, Ministre de l'intrieur c/Cohn-Bendit) mais l'a admis en revanche pour les actes rglementaires, mme lorsqu'une loi s'interpose entre la directive et l'acte en question (CE Ass. 28 fvr. 1992, SA Rothmans international France et, du mme jour, St Arizona Tobacco Products).S'agissant de la question du dlai de transposition, il faut retenir les points suivants.

Tout d'abord, avant l'expiration du dlai prvu par la directive pour sa transposition, si l'on ne peut reprocher l'tat de n'avoir pas transpos puisque le dlai n'est pas expir, en revanche, l'tat doit s'abstenir de prendre des mesures qui seraient de nature compromettre srieusement le rsultat prescrit par la directive (CJCE 18 dc. 1997, Inter-Environnement

Wallonie ASBL et rgion wallonne ; CE 10 janv. 2001, France nature environnement), il ne peut non plus adopter de dispositions qui seraient contraires aux objectifs poursuivis par la directive (CE 7 dc. 1985, Fdration franaise de protection de la nature). Aprs la date limite de transposition, mme si la directive n'a pas t transpose, elle produit tous ses effets et les administrs peuvent s'en prvaloir (CE Ass. 6 fvr. 1998, Tte) mais l'tat ne peut, en revanche, opposer ces derniers une directive qu'il n'a pas transpose (CE Sect. 23 juin 1995, SA Lilly France).

haut B. La sanction des rgles communautaires et europennes La sanction de la violation des dispositions communautaires - qu'il s'agisse du Trait ou du droit communautaire driv - est d'abord l'annulation par le juge administratif des dispositions administratives contraires ces rgles. Dans une dcision de 2007, le Conseil d'tat a dfini les modalits du contrle qu'il convient au juge administratif d'exercer sur les actes rglementaires de transposition des dispositions inconditionnelles et prcises des directives communautaires (CE Ass. 8 fvr. 2007, St Arcelor Atlantique et Lorraine et autres). Mais une responsabilit administrative (la responsabilit fera l'objet d'un chapitre) est galement possible. Le Conseil d'tat s'tait d'abord engag sur la voie de la responsabilit sans faute de l'tat, ce qui avait fait l'objet de critiques. Puis le juge administratif s'est orient vers une responsabilit pour faute (CE Ass. 30 oct. 1996, SA Jacques Daugeville, RFDA 1997, p. 1056, concl. Goulard). Dans un important arrt de 2007, le Conseil d'tat a jug que la responsabilit de l'tat du fait des lois tait susceptible d'tre engage en raison de l'obligation qui lui incombe d'assurer le respect des conventions internationales par les autorits publiques, aux fins de rparer l'ensemble des prjudices qui rsultent de l'intervention d'une loi adopte en mconnaissance des engagements internationaux de la France, cette responsabilit n'tant ni une responsabilit pour faute ni une responsabilit sans faute (CE Ass. 8 fvr. 2007, Gardedieu).

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