Sunteți pe pagina 1din 17

EUROPA, STATUL I DEMOCRAIA

Paul Magnette
RECENZIE

MOMENTUL FONDATOR- partea intai


nceputurile construciei europene au fost mult timp interpretate de istoriografia dominant ca un triumf al micarilor pacifiste i federaliste asupra partizanilor suveranitaii statale. Lon Blum i marturisea dorina de constituire a unei federaii de naiuni autonome care s cedeze, fiecare, o parte din suveranitatea lor unui organism internaional dotat cu o conducere proprie. Cercetatorii in tiina politic i-au construit teoriile analitice n jurul unui postulat: acela c instituiile europene create de primele tratate erau prin natura lor destinate s suscite tensiuni, s evolueze. Teoriile optimiste ale construciei europene i-au pierdut fora de convingere in cursul anilor 1960 i 1970, cnd promotorii lor, au fost nevoii sa constate renaionalizarea procesului. Milward, sprijinindu-se pe documentele diplomatice ale negocierilor care au dus la tratatele fondatoare, scrie despre construcia european c trebuie inteleas ca o ntreprindere pus n micare i ntreinut de ctre state sau de ctre elita politico-administrativ care le guverneaz pentru a-i consolida propriile baze.Construcia european nu poate fi ineleas ca o micare de reducere progresiv a suveranitii statelor. Coincidena ntre reconstrucia statului i construcia Europei cere mai degraba cutarea unor relaii de complementaritate dect de excludere ntre aceste dou micari. Momentul fondator al construciei europene nu se reduce la intensa activitate diplomatic din jurul relansrii de la Messina, ntre 1955 si 1957. Modelul comunitar ia natere ntr-o manier lent, din golurile lsate de rtciri, care anim elitele politice europene i americane ntre 1947 i 1960. Micrile federaliste sunt semnul elitelor politice ce sunt alctuite din mici grupuri elitiste care mprtesc convingerea c statele europene ar putea s coopereze dac o serie de oameni influeni ar reusi s-i uneasc forele pentru a strni entuziasmul conductorilor. Reuniunile generale pe care aceste organizaii private le in la Haga n mai 1948 au un mare rsunet public i sunt sprijinite de guvernul francez care decide s devin arhitectul proiectului. Robert Schuman i colaboratorii si au convingerea c cea mai bun metod este crearea unei Adunri reprezentative ale poparelor Europei si lsarea n grij acesteia sarcina de a defini obiectul i modalitile cooperrii lor. Astfel ea va avea i o misiune de convingere politic. Delegaiile 1

naionale asupra numelui instituiei care va fi creat: Uniune European sau Consiliu al Europei. Logica compromisului va prevala : Consiliul Europei va fi bicefal, format dintr-un Consiliu de Minitri i o Adunare care va fi ncadrat ca organ guvernamental. Fiecare ar i va desemna parlamentarii dup modalitai proprii. Metoda politic , fondat pe deliberarea parlamentar i ambiiile constituante, i-a pierdut repede suflul n faa energiei opozanilor si. Adunarea va ncerca din rsputeri s redea avntul marelui proiect. Opoziia dintre federaliti i unioniti a fost aceea care a structurat dezbaterile primului moment al construciei europene. Jean Monnet afirma c proiectul european nu va avansa pan cnd polemicile politice din jurul instituiilor nu se vor stinge i pn nu se va pune accent pe cooperare. Monnet se ndrepta ctre cele dou mari culturi economice i anume liberul schimb i dirijismul protecionist. Aspectele instituionale erau reduse la minim. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) nu trebuia s aib dect o singur instituie, o Inalt Autoritate compus din experi independeni. Aceasta trebuia s fie supranaional. Robert Schuman ader la proiectul CECO , pe care l impune n cteva zile guvernului su, i l prezint cu un efect de surpriz reuit, n faimoasa sa declaraie din 9 mai 1950. Discursul su este construit n jurul laitmotivului pcii, fundament normativ i primordial al demersului. Germania, Italia i cele trei ri ale Beneluxului au rspuns invitaiei Franei i cei ase au fcut compromisurile de rigoare. Cele dou echilibre, al metodei economice i al dozajului naional-supranaional, au fcut repede obiectul unui consens. Orientarea tehnocratic a proiectului ntmpin numeroase reticene. Delegaiile s-au neles repede s adauge o a treia instituie: Curtea de Justiie. Ea se va ocupa pe de o parte de dreptul administrativ (anularea deciziilor Inaltei Autoriti, n caz de incompeten, violarea tratatului, deturnarea puterii, remedierea prejudiciilor), iar pe de alt parte va avea titlu prejudicial asupra deliberrilor Inaltei Autoriti sau a Consiliului. Pe plan internaional ea va trana conflictele ntre statele membre. O a patra instituie este Adunarea. Ea are funcie de control politic care se manifest n examinarea raportului anual al Inaltei Autoriti, urmat eventual de un vot de moiune de cenzur printr-o majoritate de dou treimi. Echilibrul este cel care prevaleaz, att pe axa naional supranaional, ct si pe cea politic non-politic. Relaiile ntre organe, pe care tratatul le schieaz i le ncurajeaz se desfaoar dup model cooperativ: Consiliul decide pe baza propunerilor Inaltei Autoriti, n timp ce aceasta este controlat de o Adunare care nu poate demite dect n cazurilimit.

Episodul eecului Comunitaii

Europene a Aprrii (CEA) i al Comunitii Politice

Europene (CPE) pe care o pregtea aceasta scoate la iveal soliditatea alegerilor comunitare. Echilibrul instituional al CEA a fost alterat n mod progresiv pe parcursul negocierilor din cauza olandezilor care se temeau de un control francez asupra Comisariatului. Era vorba de o repolitizare i o renaionalizare a Comunitaii Europene, care spargea dublul echilibru stabilit n snul CECO. De asemenea era prevzut ca CPE s absoarb progresiv CECO i CEA i s extind cooperarea la chestiunile economice, mai ales crend cadrul realizrii unei piee comune. Tratatul CEA, ratificat n patru state i pe cale sa fie ratificat n al cincilea stat, eueaz pe coastele franceze, antrennd i CPE n naufragiul su. Cum proiectul CECO luase act de eecul cii majore, proiectul CEE privilegiaz fondul asupra formei,lsnd la o parte chestiunile instituionale. Primul-ministru olandez Johan Willem Beyen sugerase relansarea construciei europene n jurul unui proiect de integrare economic: elaborarea unei uniuni vamale. Pe plan instituional, Monnet , evitnd termenii federalism i supranaionalitate, a amintit necesitatea stabilirii unor instituii independente. Memorandumul Beneluxului preconizeaz extinderea politicilor sectoriale la dou domenii limit , transporturile i energia, afirm principiul pieei comune i ridic problema armonizrii reglementrilor privitoare la munc. In scurt timp Italia i Germania vor rspunde fiecare printr-un memorandum. Ins nu a existat un memorandum francez din cauza traumatismelor CEA asupra clasei politice. Benelux i-a convins partenerii s ncredineze lucrrile unui Comitet condus de Spaak, compus din reprezentani ai guvernelor, dar si din experi ai CECO, ceea ce este un semn c modelul comunitar devine un obicei. Pe plan instituional, primul raport Spaak conine n embrion compromisul final. In centru se afl Consiliul de Minitri iar Comisia European, motenitoare a Inaltei Autoritai, nu este evocat dect spre final. Comisia particip i la funcia legislativ, emind propuneri, al cror monopol l are i pe care Consiliul nu le poate respinge dect n unanimitate. Autoritile britanice s-au inut departe de ntreprinderea comunitar, prea supranaional, prea tehnocrat, prea european i prea dirijist n ochii lor. Marea Britanie contribuise la consolidarea cuplului franco-german, fundament al edificiului European. Triplul echilibru european rezistase tentaiei de a consolida polii de liber schimb, politic si interguvernamental, mpotriva antipozilor lor. Frana generalului De Gaulle nu a acceptat dect cu resemnare modelul comunitar. De Gaulle interpreteaz ntr-o manier foarte personal tratatele, reducnd Comisia la funcii tehnice i subordonate, restabilind supremaia politicului asupra tehnocraticului i cea a naionalului asupra supranaionalului. 3

Pe parcursul acestei perioade au fost implementate politica agricol comun i cooperarea pentru dezvoltare. Statele membre ale Comunitaii acord Comisiei un mandat pentru a le reprezenta n negocierile din cadrul GATT. Ele reuesc s adopte un tratat care consacra formarea unui Consiliu i a unei Comisii unice pentru diferitele Comuniti, iar la 1 iulie 1968, Uniunea vamal este realizat. Modelul comunitar funcioneaz i rmne cantonat n litera tratatului. Aceast lung perioad constitutiv nu a nsemnat nici proiectul federaiei europene, nici pe cel al concertelor statelor ci un model de viclenie a suveranitaii.

MARILE ECHILIBRE- partea a doua


Parlamentul European va sustine federalizarea Europei ceea ce va determina neincrederea unor oameni politici atasati de ideea prezervarii suveranitatii nationale. Europenii credeau ca se puteau lipsi de puterea judecatoreasca. Americanii ii dotasera pe judecatori cu o misiune explicit politica. Curtii Supreme ii fusese conferita sarcina politica de a controla conformitatea legilor cu legea fundamentala. Judecatorii au devenit, atat cei europeni cat si cei americani, piese centrale ale edificiului politic. Ei joaca rolul de cenzori constitutionali si uneori chiar legislatori. Astfel constructia europeana ar fi structurata de o opozitie permanenta intre elita judiciara care promova integrarea si o elita politica care frana aceasta dinamica. Statele sunt acelea care au decis instituirea unei Curti. Declaratia Schuman care a condus la tratatul CECO, prevedea o forma de recurs impotriva actelor institutiilor comunitare. Statele au decis sa incredinteze Curtii misiunea unei jurisdictii internationale, adica ea trebuia sa solutioneze diferendele dintre ele si sa primeasca recursurile impotriva statelor care nu si-au indeplinit obligatiile. Comisia trebuie sa constate vina si sa ia masuri cu autorii. In caz contrar ea trebuie sa sesizeze Curtea. Delegatiile nationale si-au dat seama ca tratatul va ridica probleme de interpretare si ca aceasta sarcina trebuie sa ii revina jurisdictiei comune. Astfel delegatiile nationale au ridicat Curtea la rang de jurisdictie constitutionala. Curtile si tribunalele aplica dreptul comunitar. Statele au pastrat in mod formal prerogativele curtilor si tribunalelor lor si au evitat sa construiasca un sistem juridic centralizat. Tot statele au creat recursul in anulare atat pentru Comisie cat si pentru Consiliu. Acest lucru ii oferea Curtii solutionarea diferendelor iscate intre Comisie si Consiliu. Delegatiile nationale au hotarat sa includa urmatoarele domenii de interventie ale Curtii: raporturile intre institutii, repartizarea competentelor intre institutii, garantiile pe care le vor avea 4

statele fata de componenta si functionarea institutiilor. Curtea avea misiunea generala de a veghea la interpretarea tratatului iar institutiile ii vor recunoaste implicit datoria de a rezolva aceste probleme. Prerogativele judiciare nu afectau suveranitatea statelor. Astfel statele trebuiau fie sa coopereze strans, fie sa lase Curtea sa ascunda inertiile lor. Factorii externi: sprijinul Comisiei si bunavointa statelor membre, iar factorii interni se refera la faptul ca judecatorii au fost selectati din mediul academic si au privilegiat formalismul fata de consideratiile politice. Comisia incuraja Curtea sa dea dovada de indrazneala, considerand ca structura tratatului si sistemul sau juridic aratau ca statele membre avusesera intentia unei ordini juridice aplicabile in mod direct si uniform. Curtea trebuia sa verifice daca statele nu se inselau in privinta propriilor lor intentii. Statele au incredintat o misiune Curtii si anume: sa verifice validitatea actelor Consiliului in rapot cu tratatul. Astfel textul care trebuie interpretat nu este un act al consiliului, ci chiar un articol al tratatului. Statele concepusera intentia fundamentala asupra decuziilor punctuale confirmand spiritul controlului constitutionalitatii legilor. Metoda Curtii este prudenta. Ea nu afirma efectul direct al tuturor dispozitiilor tratatului, ci doar a dispozitiei care ii este supusa spre examinare. Tot ea precizeaza ca valabilitatea deciziei sale este limitata la anumite tipuri de articole. Curtea va profita de ocazia pe care i-o vor oferi intrebarile prejudiciale pentru a afirma un principiu, respingand in acelasi timp cazurile particulare. Curtea a transformat o ordine conventionala clasica in organizarea constitutionala, principiile generale si sistemul ei, afirmate cu rabdare si fermitate de-a lungul anilor. Ea a conferit forta deplina dreptului comunitar, direct aplicabil asupra dreptului national, asfel incat acesta a ajuns sa constituie o ordine juridica aproape federala. Curtea a facut din cetatenii statelor membre subiecti ai dreptului european, a extins competentele comunitare dincolo de cele prevazute de catre tratat si a reglat conflictele interinstitutionale. Ea a facut sa prevaleze spiritul tratatelor dincolo de litera lor. Curtea a pus bazele unei alte forme de reglaj interinstitutional si anume recursul prejudicial. Acesta se refera la evitarea confruntarilor dintre guvern si Curte. Recursul prejudicial incredinteaza curtilor si tribunalelor nationale posibilitatea de a cere Curtii de la Luxemburg sa interpreteze dreptul sau sa decida validitatea unui act de drept derivat in raport cu tratatul. Evitarea conflictelor intre guverne si Curte tine de registrul argumentativ al judecatorilor de la Luxemburg, care evita orice conotatie ce ar putea fi judecata drept politica. Curtea se prezinta ca un interpret, care are grija sa evite reprosul de a se substitui puterii constituante, ea se abtine de la orice judecata asupra coerentei tratatului si de la orice sugestie de modificare. 5

Atunci cand Curtea se referea la finalitatile Comunitatii pentru a-si stabili interpretarile, ea vizeaza rareori scopurile politice ale constructiei europene. Curtea si-a fundamentat deciziile formal federale recurgand la calea minora a fondului economic al demersului. Ea da dreptate tezelor integrationiste ale Comisiei, dar fara sa le ia in seama in cazul concret, nu urmeaza avizul Comisiei ceea ce a consacrat mentinerea statelor membre ale unor forme de control national. Consacrand aceste decizii prin tratatul de la Maastricht, statele membre si-au manifestat adeziunea la aceste hotarari judiciare si recunosteau faptul ca aceasta Curte nu incercase sa-si depaseasca atributiile si sa deplaseze rchilibrul institutional catre un punct cu profil federal mai accentuat. Statele au contestat de putine ori deciziile Curtii, dovada ca ele au acceptat-o cel putin a posteriori. Guvernele nu s-au razvratit niciodata impotriva Curtii. Diferenta guvernelor fata de Curte se explica prin formalismul ce iriga cultura politica europeana si prestigiul general de care se bucura doctrina separarii le determina sa respecte instantele judiciare. Formalismul Curtii usureaza acceptarea deciziilor sale. Echilibrul institutional comunitar ofera Consiliului o pozitie centrala care ii permite sa reactioneze fata de activismul judiciar prin mijloace politice. Statul este un concept generic ce acopera entitati reale diferite, dintre care unele pot fi foarte favorabile Curtii. Procedura recursului prejudicial a constituit un instrument cu ajutorul caruia instantele judiciare nationale si-au crescut autonomia fata de executiv si s-a dovedit un vector de incorporare a jurisprudentei comunitare in dreptul national. Statele raman detinatoarele principale ale puterii legislative. Ele au dorit sa franeze integrarea prin drept, restaurand integrarea politica. Actul Unic European din 1986 a dat semnalul acestei tendinte. Statele membre decideau sa modifice tratatele atunci cand doreau sa-si extinda cooperarea. Revizuirule constitutionale vizand puterile Curtii pot fi si preventive. Astfel Actul Unic , Maastricht si Amsterdam au sustras anumite domenii de cooperare de sub jurisdictia Curtii. Vointa statelor membre de a mentine controlul asupra procesului de integrare, impiedicand formarea unor dinamici judiciare pe care nu le prevazusera. Dar asta nu va insemna ca aceasta Curte isi va pierde prestigiul de cand constructia europeana traieste in ritmul revizuirilor constitutionale din ce in ce mai dese. Tratatul de la Maastricht nu recunostea Curtii puterea de a veghea ca Uniunea sa respecte drepturile fundamentale, asa cum sunt ele garantate de Conventia Europeana a Drepturilor Omului si Libertatilor Fundamentale, semnata la Roma la 4 noimbrie 1950, si asa cum rezulta ele din traditiile constitutionale comune ale statelor membre ca principii generale ale dreptului comunitar.

Civilizarea suveranitatii legislative prin drept si jurisdictii este semnul unei schimbari majore in cultura politica si anume legicentrismul fondat pe axioma suveranitatii populare isi pierde din forta normativa, in favoarea conceptiilor mai pluraliste ale democratiei. Misiunile ample conferite Comisiei in cadrul politicilor comerciale si de concurenta puteau sa creeze intr-adevar impresia ca ea a ajuns sa modifice echilibrul initial in favoarea liberalismului in interiorul Comunitatii si a liberului schimb in exterior. Comisia este perceputa ca un organ care erodeaza suveranitatile statale. Tratatul CECO oferea negociatorilor un model simplu si anume o Inalta Autoritate desemnata de guverne, dar independenta, primea puterea de a executa un tratat- lege, sub controlul politic al unei Adunari. Comisia avea grija la inceput sa evite a contraria statele membre si acestea, neavand ce sa-i reproseze , ii respectau functiile. Apoi Comisia a fost redusa la rangul de secretariat ai Consiliului. Astfel ea isi pierde orice functie de impulsionare. In planul reglementarilor, Consiliul a controlat intr-o mare masura lucrarile Comisiei: atunci cand ii delega misiuni executive, o constrange sa ceara avizul comitetelor pe care el le-a instituit si care sunt formate din reprezentanti nationali. Daca aceste comitete emit un aviz negativ asupra propunerii Comisiei, Consiliul isi rezerva dreptul sa adopte, prin majoritate calificata. Intorsatura in politica economica a guvernului francez inceputa in martie 1983 a fost un semnal clar al convertirii elitelor la noile doctrine economice. Numirea in fruntea Comisiei Europene , a omului care enuntase acest nou curs in Franta , Jacques Delors, demonstra vointa statelor membre de a urma aceasta cale. Aprofundarea unuia dintre pilonii proiectului fondator prin crearea pietei unice, recursul la tehnici juridice mai suple si simplificarea procedurilor de luare a deciziei s-au impus ca un proiect care era susceptibil sa intruneasca un consens. Jacques Delors a propus coordonarea monetara, cooperare in materie de politica externa si de aparare, reforme institutionale si liberalizare a pietei interne. Comisia a fost deosebit de abila in a-i convinge pe unii si pe ceilalti, de posibilitatea de a le asocia interesele in jurul proiectului Uniunii Economice si Monetare. Ea a putut sa construiasca si coalitii de interese pentru a duce mai departe proiectul atunci cand cuplul franco-german dadea semne de slabiciune. Uniunea Monetara nu a devenit proiect politic decat atunci cand elitele politico-economice ale diferitelor state membre, experimentand aceleasi esecuri, au convenit asupra faptului ca gasisera spontan aceleasi remedii. Uniunea Economica si Monetara reprezenta un transfer de competente dinspre public catre privat a unor elemente ce altadata erau politice. Din cele trei modele initiale ale rolului Comisiei (guvern, mediator, secretariat), Uniunea Economica il indeparteaza pe acela in care a avut rol de guvern. Dispozitivul institutional al Uniunii Monetare este reprezentat de tranzitia 7

catre moneda unica care se face sub autoritatea Consiliului si a Consiliului European, asistate de organe temporare si independente, in virtutea criteriilor formulate de statele membre. O data intrate in Uniunea Monetara, statele participante au transferat puterea lor monetara unei Banci Centrale independente. Tratatul de la Roma nu a conferit Comisiei o competenta generala de executie, ci a dispersat-o intre diferite organe. Statele si-au rezervat o parte substantiala a acestei puteri, atribuind-o Consiliului. Consiliul face uz parcimonios de capacitatea de delegare executiva catre Comisie care ii este recunoscuta si recupereaza pe de o parte ceea ce a conferit pe cealalta parte, inconjurand Comisia de comitete consultative, de gestiune si de reglementare formate din experti nationali. Dupa razboi, toate statele europene si-au dat seama ca piata libera trebuia reglementata pentru a ramane libera, fortele ei spontane ducand la aparitia unor monopoluri, carteluri, abuzuri de pozitie dominanta care alterau concurenta. Articolele din tratatul de la Roma care organizeaza controlul concurentei nu sunt deloc prelungirea acestor mecanisme nationale, considerate indispensabile pentru buna functionare a pietei comune. Beneficiind de o jurisprudenta generoasa a Curtii, Comisia a dus o politica foarte severa fata de ajutoarele de stat care a slabit initiativa publica in raport cu actorii economici privati. Formularea din tratatul de Roma nu interzicea mentinerea monopolurilor publice in domeniile considerate servicii publice. Mentionarea repetata, in tratatul de la Amsterdam, a notiunii de serviciu public este de fapt un avertisment al statelor membre adresat Comisiei si Curtii: daca ele accepta liberalizarile deja indeplinite, fixeaza in schimb limite celor care ar putea sa intervina ulterior, reafirmand suveranitatea politicului. Comisia accepta totusi majoritatea proiectelor care ii sunt propuse. Comisia a avut intotdeauna grija sa limiteze pe cat posibil barierele pe care statele le puneau libertatii de circulatie a marfurilor, pentru a-si proteja interesele legitime. Curtea a hotarat ca o lege nationala nu se putea opune importului unui produs daca acesta era considerat corespunzator in tara sa de origine, invalidarea reglementarilor nationale. Actul Unic aducea o prima solutie la aceasta problema, furnizand o baza juridica explicita programelor de reglementare pe care Comisia le construise pana atunci pe baza dispozitiilor generale ale tratatului. Tratatul de la Maastricht va adauga o politica de protectie a consumatorului si toate aceste politici vor fi consolidate si mai mult in tratatul de la Amsterdam. Mecanismele de reglementare ii rezerva un rol central Comisiei: ea este cea care alege materiile care trebuie sa faca obiectul unei reglementari, care consulta producatorii, consumatorii si grupurile lor de presiune, negociaza cu reprezentantii nationali si prezinta, in final, o propunere. 8

Comisia se bucura de posibilitatea de a alege subiectele pe care doreste sa le privilegieze, dar este si limitata de abundenta cererilor care ii sunt adresate, o mare parte a acestora provin de la statele membre. In stadiul de adoptare a deciziei, Comisia poate sa se foloseasca de pozitia de intermediar pe care i-o confera procedurile de cooperare sau codecizie si sa profite de sprijinul Consiliului impotriva Parlamentului sau invers pentru a-si promova propunerea. Caracterul sau supranational nu o angajeaza intr-o confruntare cu organele nationale, dar o dirijeaza in instanta de arbitraj, caracterul sau tehnocratic nu reduce polticul, ci il penetreaza, guvernele nationale favorizand ele insele, prin multiplicarea controalelor asupra actiunii Comisiei, rolul expertilor in raport cu misiunea oamenilo politici. Supranationalul nu a triumfat asupra instantelor nationale, ci se multumeste sa organizeze concertul acestora. Tehnocraticul domina politica joasa, dar ramane absent in marile paradigma diplomatica. Perspectivele unei transformari a Uniunii Europene intr-un sens federal au provocat ingrijorarea aparatorilor suveranitatii nationale. Franta si Germania nu concepeau un proces federal care sa nu fie in defavoarea statului. Izomorfismul este evident in sanul adunarii europene. Parlamentarii ameninta cu cenzura pentru a cere sa li se supuna spre examinare o legislatie sau blocheaza procedurile bugetare pentru a obtine promisiunea conferirii unor noi puteri. Ei propun in mod regulat proiecte de constitutie, in care au inscris reforme intr-o schema institutionala a carei amprenta federala este vizibila. Actul Unic, tratatele de al Maastricht si Amsterdam au redus numarul procedurilor decizionale in favoarea codeciziei intre Parlament si Consiliu; au aliniat legislatura si mandatul Comisiei; au conferit parlamentarilor dreptul de a participa la investitura Comisiei si a Bancii Centrale Europene; au recunoscut dreptul de petitie si comisiile de ancheta; au instaurat un mediator; au limitat participarea parlamentelor nationale la procesele decizionale comunitare. Politica externa si de securitate comuna (PESC) si cooperarea in domeniile justitiei si afacerilor interne sunt dotate cu procese decizionale la care Comisia, Parlementul si Curtea sunt doar vag asociate si in care unanimitatea ramane principala modalitate de vot. Interguvernamentalismul nu se reduce la procedeele diplomatice clasice si se lasa influentat de cateva elemente caracteristice modelului comunitar. Tratatul de la Maastricht a prevazut garantii care sa protejeze acquis-ul comunitar impotriva unei reintoarceri la interguvernamental, instaurand mijloace destinate sa readuca aceste cooperari in perimetrul comunitar. Modelul parlamentar este limitat in intindere la anumite competente. 9 Acest model combina federalismul si angajamente care continua sa tina exclusivde

interguvernamentalismul. Parlementul este constrans sa colaboreze cu reprezentantii guvernelor reuniti in Consiliu si sa accepte proceduri interguvernamentale. Orice federatie cunoaste grade variabile de integrare, de la un domeniu la altul. Anumite constitutii contin liste clare de competente, altele se bazeaza pe principii de repartizare si toate incredinteaza unei jurisdictii federale sarcina e a trasa eventualele conflicte care se nasc din aceasta impartire. Exista cateva domenii complete integrate: in politica monetara, de la trecerea la moneda unica, sau in politica de concurenta, institutiile de gestiune sunt autoritati independente. In cadrul cooperarilor normative deciziile sunt luate conform modelului institutional comunitar si dau nastere unui drept constrangator, dar lasa statelor sarcina de a le pune in practica si de ale controla aplicarea lor. Celelalte politici ale Uniunii fac obiectul unei cooperari multilaterale. Guvernele sunt cele care decid orientarea acestor politici iar institutiile comunitare de initiativa si control. Statele membre au o perceptie din ce in ce mai convergenta asupra chestiunilor de securitate interna si sunt pe cale sa admita ca ele pot ajunge sa coopereze si chiar sa accepte constrangerile inerente a acestei cooperari. Caracterul civil al federalismului inversat se remarca in slabiciunea dipozitivului sau de implementare. In timp ce orice stat federal dispune de un minim de puteri coercitive centrale, UE este privata de acestea. Ea are o putere executiva normativa si o putere de control judiciar, dar nu are administratii operationale si instante de constrangere. UE nu cunoaste federalismul decat in domeniul normativ al luarii decizii, si nu in executarea ei materiala. Comunitatea Europeana ramane dependenta de administratiile nationale pentru punerea in practica si controlul politicilor sale, iar atunci cand se creeaza agentii autonome pentru a controla aceste materii privatizate, ele sunt dispersate si nu constituie un guvern central comparabil cu administratia nord-americana. Guvernele raman in centrul tuturor mecanismelor de decizie, direct sau indirect. Tarile Europei Occidentale au construit impreuna o forma de viata in comun fondata pe pricipiile statului de drept, democratiei reprezentative si economiei sociale de piata. Constructia europeana apare ca o intreprindere condusa de state pentru consolidarea acestor principii. Logica cooperarii apare in dispozitivul institutional si anume atenuarea functiilor, instituirea unor organe de consiliere, ponderarea delicata a voturilor, evitarea conflictelor, recursul frecvent la proceduri informale, folosirea intensa a derogarilor, etc. Cadrul compus din principii directoare, proceduri si institutii de cooperare, limiteaza suveranitatea statelor, dar in interiorul acestor limite ele raman preponderent autonome. Guvernele capata mai multa putere cu cat sunt singurele organe unitare care se afla in centrul mecanismelor decizionale la toate nivelurile. Ele sunt cele care initiaza 10

reformele constitutionale nationale si revizuirile tratatelor precum si supravegherea administratiilor nationale si comunitare. Guvernele sunt piesele centrale ale jocului politic. Constructia europeana traseaza o noua imagine a suveranitatii: civilizata in relatiile sale externe datorita existentei unor valori si principii comune si pri prezenta unui cadru cooperativ, fara sa fie subordonata unei autoritati superioare. Statul federal este compus din entitati federale care impartasesc numeroase caracteristici ale statului, dar in acelasi timp federatia are autoritate asupra entitatilor constitutive, reducandu-le suveranitatea la un mit. UE a depasit stadiul de confederatie. Ea nu corespunde nici unui pol nici celuilalt, si aceasta evadare din categoriile clasice induce afirmarea caracterului sau sui generis. Carr de Malberg trece in revista cateva dintre criteriile de clasificare traditionale: Primul se refera la textul juridic fondator: statele federale sunt fondate pe o constitutie iar confederatiile rezulta si sunt reglementate printr-un tratat conventional. In acest caz UE se afla la jumatatea drumului deoarece tratatele originare sunt pacte internationale. A doilea criteriu: organul decizional central al unei confederatii este o dieta compusa din state care se pronunta in unanimitate, in timp ce statul detine un organ federal care se bazeaza pe legi. UE se sustrage alternativei datorita interguvernamentalismului clasic si federalismului cooperativ. A treilea criteriu: federatiile produc un drept direct, in timp ce deciziile confederatiilor nu au forta de constrangeredecat dupa ce sunt transpuse in dreptul national de catre organele legislative ale statului. UE imprumuta din ambele registre. Statele confederate raman suverane pentru ca isi conserva dreptul de a-si determina propriile competente in timp ce statul federal fixeaza competentele entitatilor sale constitutive, este suveran. Specific statului suveran este ca entitatile din interiorul sau nu sunt autonome, ele pot dispune de o putere normativa relativ extinsa, dar ramane in limitele pe care le fixeaza statul. Conceptul de suveranitate isi pierde una din caracteristicile sale istorice si anume teritorializarea si incarnarea sa intr-o forma mitica si unitara (poporul si statul sau). Statul ramane central in mecanismul politic al Europei. Federatia de state lasa sa subziste suveranitatea entitatilor sale constitutive, dar spre deosebire de alinta internationala, ea afecteaza constitutia membrilorsai si nu le lasa suveranitatea perfect neatinsa. Federatia de state rezulta dintr-un pact constitutional federativ. Creand un pact federativ impreuna cu semenii sai, statul stabileste o societate civila internationala. Suveranitatea trebuie sa aiba niste limite, sa ingradeasca dreptul de a face legi, pentru a-si asigura propriul fundament normativ, siguranta prin supunerea fata de lege. Statul trebuie sa recunoasca limitele suveranitatii sale, pentru a-si asigura propriul fundament normativ, siguranta prin pace. 11

TENSIUNILE DEMOCRATICE- partea a treia


Stabilirea identitatii pe baza unui document legal a Uniunii Eurpene a fost mereu o problema adusa in prim planul politic. Pentru a dobandi aceasta legitimitate mult dorita, este necesara adaptarea la cerintele indivizilor careia se adreseaza iar in cazul unui refuz al uniformizarii intereselor ambelor parti, se creeaza o criza de legitimare. Cerinte mai mari din partea unui sistem politic implica in mod absolut necesar un efort mai mare de legitimare a puterii. La origine, legitimitatea constructiei europene era indirecta. CECO si CEE erau insarcinate sa asigure devotamentul conducatorilor politici nantionali care se ocupau cu luarea si aplicarea deciziilor. Politica de legitimare a Uniunii inca intampina probleme deoarece nu exista o relatie bine conturata intre cetatean (popor) si Uniune, ci mai degraba cand este necesar un astfel de raport, cetatenii se comporta ca in relatia popor-stat national. Argumentul teleologic se referea la crearea Uniunii realizandu-se prin garantarea pacii si a prosperitatii. Impartirea Europei in doua blocuri permitea folsosirea drept scuza a menintarii comuniste, si in acest caz, legitimitatea era de asemenea indirecta deoarece rezida in finalitatile profunde, de dedesubt. Discreditarea miscarilor de opozitie radicala la constructia europeana prin calificandu-le drept nationaliste sau dornice de conflict se face prin argumentul pacifist. Paul Magnette mentioneaza convingerea lui W. Wallace si a lui J. Smith, si anume, legitimitatea functionala a tehnocratiei trebuia sa primeze asupra legitimitatii diplomatice. Inovatiile institutionale erau justificate prin diferenta de natura dintre politicile redistributive si politicile productive, ambele fiind pasibile de a duce la conflicte de interese. Acest fundament da institutiilor comunitare, impreuna cu argumentul tehnocratic, un alt tip de legitimitate afirmat de Max Weber, si anume, cea pur rational-legala. Natura duala a Comunitatii a creat conflicte intre resursele sale. Adeptii legitimitatii rational-legale denuntau coruptia si santajul politicienilor, in timp ce partizanii legitimitatii reprezentative acuzau instantele de lezarea drepturilor asupra suveranitatii populare. Cea mai repezentativa reechilibrare produsa de aceste registre concurente este finalizata in Compromisul de la Luxemburg. Prin prezentarea Comisiei ca un organ subordonat guvernelor, C. de Gaulle a facut mai acceptabila aceast idee in randul partizanilor suveranitatii nationale. Trecerea de la anii saisezi la anii saptezeci au relevat un paradox: pe de o parte, constructie europeana nu mai era funciar rcontestata iar pe de alta parte, ia o amploare tot mai mare ideea ca 12

Europa se confrunta cu o criza politica. Dorinta de realizare a unei Uniuni politice s-a reflectat si in summit-urile de la Haga, respectiv Paris, perioada urmatoare fiind caracterizata de liniste si normalizare. In fata crizei economice, statele membre reactioneaza insa separat, Europa fiind nevoita sa reactioneze prin schimbarea fundamentelor normative. Nu mai exista scuza amenintarii comuniste dar nici nu se poate sustine ideea ca, piata comuna ar fi solutia pentru prosperitate. Se fac remarcate doua probleme: deficitul social si cel democratic. Daca primul necesita crearea unei Europe sociale, cel de-al doilea se refera la deficitul parlamentar, la transferul de putere dinspre state spre Comunitate. Actul Unic European a constituit sinteza acestor registre de legitimare. Strategia care se va aplica este selectionarea publicului-tinta si incercarea de a a-i convinge de avantajele pietii unice insa cresc si puterile Parlamentului pentru a se reduce sentimentul deficitului democratic. Tratatul de la Maastricht a avut un mare impact asupra liderilor epocii: se credea intr-o schimbare a sensului constructiei europene si o afirmare ca pol al ordinii internationale nou create, in aparenta Uniunea gasind, in sfarsit, cadrul perfect pentru dezvoltare. Modurile diplomatice, tehnocratice si judiciare de luare a deciziei vor face loc celor democratice, luand nastere un tratat recunoscut de toata lumea ce poarta semnul ambivalent al revolutiei in continuitate. Acest tratat reflecta unele idei ce isi au originile si ambitiile in initiativele parintilor fondatori, precum: mentionarea nominala Uniunea Europeana releva ambitiile politice de demult, depasirea limitelor functionale este redata de eliminarea calificativului economica a Comunitatii, cetatenia Uniunii evidentia ca perspectiva constructiei europene devenise civica. Acest tip de legitimare, prin concepte, nu impiedica modurile anterioare de legitimare sa ramana dominante. Daca output-urile au fost evidentiate ca noi etape ale constructiei europene, input -urile sunt percepute in acelasi fel, fiind totusi sporite puterile parlamentare. Legitimitatea materiala pierde teren deoarece reformele institutionale din modelul parlmentar nu mai asigura o legitimitate formala clara . Incepand cu mijlocul anului 1990, Eurobarometrul prezinta situatia in care exista un declin in sustinerea constructiei europene caci in decursul a cinci ani, s-a pierdut increderea castigata in anii optzeci. In functie de gradul de sustinere fata de proiectul european, se disting trei grupe: state in care sustinerea este superioara cu mai mult de zece puncte fata de media europeana (Irlanda, Olanda, Italia, Grecia, Luxemburg), state care sunt apropiate de medie (Franta, Germania, Spania, Portugalia, Belgia, Danemarca) si state in care sustinerea este inferioara cu mai mult de zece puncte 13

sub medie (Regatul Unit, Suedia, Austri, Finlanda). Exista o corelatie neta intre gradul de adeziune la Uniune si nivelul subiectiv al identitatii nationale astfel ca s-a remarcat o stabilitate in cursul ultimilor cincisprezece ani. Nici o tara nu a trecut de la o categorie la alta, atitudinile opiniilor publice nationale privitor la Uniune fiind, in general, paralele. Deficitul democratic joaca un rol in perceptiile negative pe care le provoaca in cadrele nationale. Europa se confrunta cu o perceptie de deficit democratic mai ales in nord, intampinand obstacole si din partea Danemarcei si a Frantei: accentuarea clivajelor politice, formarea unor miscari politice si intelectuale si nu numai. Alegerile europene au relevat aceleasi probleme: absenta la vot, voturi protestatare insa nu se observa un declin asemanator in cadrul alegerilor nationale. Alegerile europene au fost percepute ca fiind alegeri de mana a doua dar nu putem pune in relatie de dependenta puterile Parlametului cu valorizarea sa de catre cetateni. Desi puterea Parlamentului a continuat sa creasca, nivelul de participare la vot nu s-a modificat, o cauza posibila fiind slaba politizare a dezabaterilor europene. Manipularea cetatenilor prin output-uri a devenit cea mai mare prioritate, astfel ca politicile de imigratie, de azil si de lupta impotriva criminalitatii sunt puse in umbra de prioritatile opniei publice pentru a se diminua deficitul de legitimitate. A devenit mult mai importanta crearea unor prevederice satisfac aspiratiile oamenilor, daca nu in mod real, macar in scris. A prins contur in cadrul Tratatului de la Asterdam un model de registru de legitimare destul de recent si anume cel fundamentat pe invocarea permanenta a drepturilor. Tratatul a consolidat garantiile drepturilor fundamentale dar a si multiplicat referintele la drepturile omului, la statul de drept, la drepturile sociale fundamentale. Democratiile europene au cunoscut pe parcusul secolului XX o centralizare a imaginii decat a puterii. Puterea de decizie s-a concentrat in mana guvernelor iar seful de stat are rol protocolar si adesea arbitral. Distinctia principala care structureaza democratiile liberale este cea care pune fata in fata majoritatea si opozitia si indeplineste functia de publicizare si de deliberare a actiunii conducatorilor. Statele au pastrat autoritatea de impulsionare a politicilor instituind Consiliul European. Comisia este obligata sa colaborezecu guvernele nationale in anumite domenii dar nu are ultimul cuvant in decizii. Impartirea puterilor executive face imposibila reproducerea logicii parlamentare astfel ca nici unul din organe nu poate fi considerat instanta ultima. Ierarhizarea piramidala a autoritatilor tinde spre o plasare a acestora pe acelasi nivel. Nici o institutie nu o poate constrange pe alta si de aceea se cauta mijloace de influentare reciproca, astfel ca administratia institutionala nu mai are un rol definit si stabil. Au fost propuse solutii printre care crearea unei institutii care sa inglobeze toata puterea si alegerea membrilor sa se faca in mod direct sau cea 14

preluata de J. Delors, ca familiile politice sa-si prezinte candidatul la presedintia Comisiei. Aceste propuneri de reforme demonstreaza ca natura constitutionala a Uniunii, si mai ales dispersarea executivului, produce dezorientare si insatisfactie. Atat timp cat Parlamentul si Comisia adopta atitudini neconstrangatoare una fata de cealalta, Parlamentul poate sa-si pastreze o mare autonomie legislativa iar Comisia sa-si fondeze legitimitatea pe competenta si independenta decat pe identitatea ideologica. Statele incurajeaza colaborarea, consultarea si codecizia, sistemul avand posibilitatea de a evita ca diviziunile, fie ele nationale sau ideologice, sa blocheze decizia. Partidele au jucat un rol important in democratiile parlamentare. Dupa anii saizeci, partidele trec cunosc o criza caci nu mai au rolul de reprezentare politica din pricina aparitiei grupurilor de presiune, ONG-urilor ce sporesc participarea neconvetionala a cetatenilor. Explicatia o regasim in cresterea generala a nivelului de educatie si slabirea identitatilor traditionale ce induc o pluralizare a spatiului politic. Inca nu asistam la o trecere de la democratia partidelor la democratia opiniilor desi oamenii apeleaza tot mai mult la participarea ocazionala sau implicarea pe o anumita miza, dar acest lucru nu afecteaza guvernarea reprezentativa permanenta. Principala tema structuranta a vietii politice nationale ramane clivajul intre social-democrati si liberalconservatori.La destructurarea partidelor politice contribuie trei caracteristici ale sistemului politic al Uniunii. Primul ar fi caracterul functional al Comunitatii si al Uniunii explicat prin plasarea partidelor pe o pozitie instabila pentru ca sunt prea partiale pentru a permite elaborarea unui program politic complet si prea decalate pentru a fi incluse in referintele partidelor. Al doilea motiv este reprezentat de tendinta catre depolitizarea mizelor socio-economice care nu pot sa mai produca dezbateri politice, acest lucru fiind echivalent cu o imposibilitate a partidelor de a concepe politici intr-o forma presatbilita. Pierderea controlului asupra partidelor politice este motivat si de echilibrul institutional propriu Uniunii deoarece ele nu isi mai pot asuma functii de legitimare politica sau integrare sociale precum in cadrul national. In timp ce partidele-miscari prezinta cerintele lor in forma traditionala, asociatiile civile post-traditonale le prezentau sub forma de drepturi pe care le au de cucerit. Subiectul principal al politicii nu mai este grupul social, ci omul, individual si abstract. Acest lucru duce la aparitia unor noi canale de implicare civica, insemnatatea fiind de infruntare a puterii in numele propriilor ei fundamente normative. Tratatul de la Maastricht incurajeaza si legitimeaza aceste forme de revendicare si contestare. Uniunea s-a expus astfel la aprofundarea deficitului prin favorizarea cererilor fara a avea neaparat raspunsuri. Asistam la un fenomen de compensare simbolica a complexitatii prin intermediul limbajului simplificator al drepturilor, comparabil cu ceea ce unii au

15

constatat in SUA. Limbajul insa raspandeste si confuzie, deoarece cetatenii vor realiza ca cererile lor nu vor fi indeplinite si vor privi sistemul cu neincredere. Se incearca o revenire la regimurile in care cetatenii se puteau implica activ doar la alegeri, acestia sunt constienti de necesitatea implicarii in viata politica si in perioada dintre scrutinuri, prin manifestari, proteste, petitii. Sondajele constante constante demonstreaza preocuparea liderilor privind aspiratiile cetatenilor insa sistemul politic european imprumuta doar partial aceasta logica, deoarece se incearca o amplificare a formelor noi de control. Unii teoreticieni vad in institutiile comunitare o mai buna guvernare in viitor decat democratiile populiste. Se remarca raspandirea accentuata a ideii ca asistam la o diferentiere intre o functie critica si o functie tehnica de reglementare. Legitimitatea puterii nu decurge din originea ei populara, ci din faptul ca este supusa criticii constante a publicului. Chiar daca se crede initial ca se face o revenire la Vechiul Regim, de data aceasta, dualismul autoritati legitimate de competente institutii, nu mai opune o putere provenita din traditie, ci una legitimata prin expertiza si una legitimata de originea sa populara. O mare amploare a avut logica privind constrangerea decidentilor de a se consulta. La Amsterdam s-a intarit aceasta idee prin prevederea transparentei activitatilor institutiilor si accesul la documentele lor. Mijloacele de control deschise cetatenilor s-au dezvoltat in ultimii doi ani si s-a produs o dubla mutatie a modurilor de responsabilitate politica: in timp ce mijloacele de constrangere colectiva cu privire la conducatori se diminueaza se dezvolta influentele individuale si formele verticale de control pierd teren in fata celor orizontale. Aceste dispozitii conduc, cel putin teoretic, la supunerea organelor autonome atentiei constante a publicului, unele puteri ramanad mai putin deschise publicului decat altele. Utilizarea acestor proceduri mai rar constituie cel de-al doilea motiv pentru care tehnocratia deschisa ramane la stadiul de teorie, la fel ca si numirea acestora ca moduri efective de cetatenie. Partidele politice joaca un rol fundamental in socializarea politica, indeosebi prin instruire.Ele au facut ca mizele sa devina mai ujor de inteles, de unde si sentimentul cetatenilor de competenta politica ce le stimuleaza participarea.Caracteristicile institutionale ale sistemului politic joaca si ele u rol important in mobilizarea politica iar modul de organizare a alegerilor influenteaza direct nivelul de participare. Complexitatea institutionala, absenta si respingerea clivajelor ideologice traditionale contribuie la dezvoltarea inegalitatilor politice prin favorizeaza categoriilor socio-culturale superioare si descurajarea formelor de participareprivilegiate de cateoriile socio-culturale inferioare. Sexul apare ca un factor slab disciminatoriu dar in acelasi timp si varsta poate fi un factor discutabil, caci tinerii au devenit cei mai instruiti. Gradul de instruire

16

constituie, de asemenea, un factor ce releva atitudinile daca nu pesimiste ale cetatenilor, de refuz si indiferenta, poate chiar absenteism. Anchetele realizate in Franta au permis o relevare mult mai detaliata a atitudinilor cu care se confrunta UE. Agricultorii sunt populatia cea mai favorabila integrarii europene , adeziunea este mai mare in cazul celor cu venituri mai mari, variabilia ideologica capata semnificatie doar in randul celor instruiti astfel ca nicelul de educatie si statutul profesional sunt variabilele principale. O constanta a constructiei europene este asocierea angajarii europene cu fortele politice de centru. Atitudinile de respingere a constructiei europene erau corelate cu identitatea nationala, dar si cu atitudinile xenofobe si de respingere a imigratiei. Constructia europeana transforma in profunzime tipurile clasice de suveranitate populara si accelereaza modernizarea democratiilor, oferind cadru propice pentru inovatie si progres. Modernistii gasesc in aceste shimbari cadrul in care isi implinesc aspiratiile catre formele de participare neconventionala insa altii resping deschiderea cetateniei nationale catre straini.

17