Tribunal de Contas 2012 - Auditoria Às Obras de Modernização Da Escola Secundária Passos Manuel (Relatório)

Tribunal de Contas
Proc. n. 24/10 AUDIT
RELATRIO DE AUDITORIA N. 18/2012
AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA PASSOS MANUEL

FASE 1 DO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
Tribunal de Contas
NDICE
ndice de tabelas .............................................................................................................................................................................................................. 2 Relao de siglas e abreviaturas ..................................................................................................................................................................................... 2
SUMRIO EXECUTIVO .................................................................................................................................................... 3

NOTA PRVIA ........................................................................................................................................................................................ 3 PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA .......................................................................................................................... 3 RECOMENDAES ............................................................................................................................................................................... 10
1. INTRODUO .......................................................................................................................................................... 11
1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. NATUREZA E MBITO ..................................................................................................................................................................... 11 FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA ....................................................................................................................................... 11 OBJETIVOS DA AUDITORIA .............................................................................................................................................................. 12 COLABORAO DOS SERVIOS ....................................................................................................................................................... 12 EXERCCIO DO CONTRADITRIO ...................................................................................................................................................... 12
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2. OBSERVAES DE AUDITORIA ............................................................................................................................. 13

2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE ........................................................................................................................ 13 2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO .................................................................. 13 2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS .................................................................................................................... 14 2.4 ESCOLA SECUNDRIA DE PASSOS MANUEL ....................................................................................................................................... 15 2.4.1 EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA ...................................................................................................................... 16 2.4.2 MODELO DE CONTRATAO ........................................................................................................................................................ 18 2.5 CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA ................................................................................................................... 19 2.5.1 NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC ................................................................................................ 19 2.5.2 CONTRATO N. 1.480 CANEIRO NO CADASTRADO ....................................................................................................................... 19 2.5.3 CONTRATO N. 2.199 CANEIRO NO CADASTRADO (PAVILHO POLIDESPORTIVO) ............................................................................. 20 2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA .................................................................................................................................. 27 2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS REALIZADAS ...................................................................................................................... 28 2.7.1 ENQUADRAMENTO PRVIO .......................................................................................................................................................... 28 2.7.2 TRABALHOS A MAIS, A MENOS, ERROS E OMISSES ........................................................................................................................ 30 2.7.2.1 TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES ADICIONAIS AO CONTRATO N. 393 ................................................................ 30 2.7.2.1.1 Edifcio de Qumica ........................................................................................................................................................... 31 2.7.2.1.2 Alteraes s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes.............................................................................................. 33 2.7.2.1.3 Pavilho da Associao dos Antigos Alunos do Passos Manuel (ALPA) ............................................................................ 34 2.7.2.1.4 Outros Trabalhos a Mais ................................................................................................................................................... 35 2.7.2.1.5 Quanto ao Cumprimento dos Requisitos Legais para a Realizao de Trabalhos a Mais ................................................... 35 2.7.2.2 DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO .................................................................................................... 41 2.7.3 OUTRAS ALTERAES AO PROJETO ............................................................................................................................................. 45 2.7.3.1 RECUPERAO E RESTAURO DE PINTURA ................................................................................................................................. 45 2.7.3.2 REMOO DE QUADROS DE ARDSIA ....................................................................................................................................... 46 2.7.4 ASPETOS QUALITATIVOS DOS TRABALHOS REALIZADOS .................................................................................................................. 47 2.7.5 SITUAES REGULARIZADAS ....................................................................................................................................................... 48 2.7.6 EXEMPLOS DA M APLICAO DOS DINHEIROS PBLICOS ................................................................................................................ 49 2.7.6.1 AQUISIO DE CENTRAL TELEFNICA E TERMINAIS .................................................................................................................... 52 2.7.6.2 LOJA DE CONVENINCIA E ASSOCIAO DE ESTUDANTES ........................................................................................................... 54 2.7.6.3 PAVILHO DA ASSOCIAO DOS ANTIGOS ALUNOS DO PASSOS MANUEL ...................................................................................... 56 2.7.6.4 SISTEMA DE AQUECIMENTO, VENTILAO E AR CONDICIONADO ................................................................................................... 58 2.7.7 MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DAS EMPREITADAS ............................................................................................................ 61 2.7.7.1 CONTROLO DE CUSTOS ........................................................................................................................................................... 61 2.7.7.2 ASPETOS RELATIVOS GESTO DO PROJETO ........................................................................................................................... 65 2.7.7.3 INCUMPRIMENTO DO REGIME LEGAL DE EXECUO DAS EMPREITADAS ........................................................................................ 67 2.7.8 ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA .......................................................................................................................... 67
3. VISTA AO MINISTRIO PBLICO ............................................................................................................................ 70 4. DECISO .................................................................................................................................................................. 70 5. ANEXOS ................................................................................................................................................................... 71

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES ..................................................................................... 71 RELATRIO FOTOGRFICO 21 DE JANEIRO DE 2011 ........................................................................................................................ 72 EMOLUMENTOS............................................................................................................................................................................. 81 MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAO 2007 A 2010 ............................................................................................................. 81 ORGANIZAO DO PROCESSO ........................................................................................................................................................ 81 FICHA TCNICA ............................................................................................................................................................................. 81 MAPAS ANEXOS ............................................................................................................................................................................ 82 CONTRADITRIO ........................................................................................................................................................................... 85
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R e l a t r i o P a r c e l a r d e A u d i t o r i a S e c u n d r i a P a s s o s M a n u e l .
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NDICE DE TABELAS
Tabela 1 ESCOLAS OBJECTO DE VERIFICAO FSICA ....................................................................................................................................................... 15 Tabela 2 EMPREITADAS OBJECTO DE AUDITORIA ............................................................................................................................................................. 16 Tabela 3 PRINCIPAIS DATAS RELATIVAS S EMPREITADAS ................................................................................................................................................ 17 Tabela 4 LIMITES LEGAIS DE CONTRATAO REGIME EXCEPCIONAL (2007 A 2010) .......................................................................................................... 19 Tabela 5 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA (ADICIONAIS) TRAB. A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES ........................................................... 27 Tabela 6 TRABALHOS CONTRATUAIS NO EXECUTADOS (MAS MEDIDOS, FACTURADOS E PAGOS)......................................................................................... 41 Tabela 7 APURAMENTO DO LIMITE DE 25% PARA TRABALHOS A MAIS N. 1 DO ART. 45. DO DL N. 59/99 ........................................................................ 61
RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

SIGLA Al. Art. ALPA AVAC CA CCP CE Cf. CPA CTE DGTC DL EPE IQ IST IVA LOPTC NT OE PE PTA PU RCM RFCE RI RJEOP SCI TC UC Alnea Artigo Associao dos antigos alunos do Passos Manuel Aquecimento, Ventilao e Ar Condicionado Conselho de Administrao Cdigo dos Contratos Pblicos Caderno de Encargos Conforme Cdigo do Procedimento Administrativo Condies Tcnicas Especificas Direco-Geral do Tribunal de Contas Decreto-Lei Entidade Pblica Empresarial Item Questionrio Instituto Superior Tcnico Imposto sobre o Valor Acrescentado Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas Nota Tcnica Oramento do Estado Parque Escolar, EPE Proposta de Trabalho Adicional Preo Unitrio Resoluo do Conselho de Ministros Relatrio Final do Consultor Externo Regulamento Interno Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas Sistema de Controlo Interno Tribunal de Contas Unidade de Conta DESIGNAO
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SUMRIO EXECUTIVO NOTA PRVIA
Em cumprimento dos Planos de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TC), foi realizada, pelo Departamento de Auditoria V, uma auditoria Parque Escolar EPE, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, cuja concretizao cabe quela entidade. Esta auditoria teve o seu pblica. No que se refere aos restantes objetivos da auditoria, optou-se por estender o seu mbito at ao final do ano de 2010, por uma questo de pertinncia e oportunidade do controlo, tendo-se, sempre que possvel, atualizado a informao a 2011. Abrangeu ainda a realizao de verificaes fsicas a cinco escolas das Fases 0 e 1, que se iniciaram em meados de janeiro de 2011, o que, face ao andamento dos trabalhos e s concluses preliminares, justificou a sua autonomizao, pelo que as respetivas concluses foram objeto de cinco relatrios autnomos de auditoria. As concluses expressas neste Relatrio respeitam apenas aos procedimentos de contratao pblica adotados para a realizao de empreitadas inerentes s obras de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel e aos resultados das respetivas verificaes fsicas.
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mbito circunscrito aos anos de 2007 a 2009, para efeitos de verificao do cumprimento das regras de contratao
PONTO
2.1
CONCLUSES E OBSERVAES BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE A Parque Escolar, EPE uma pessoa coletiva de direito pblico de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sujeita tutela e superintendncia dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao, criada em fevereiro de 2007, em resultado da aprovao do Programa de Modernizao Destinado ao Ensino Secundrio, pela RCM n. 1/2001, de 3 de janeiro. Tem por objeto o planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do programa de modernizao da rede pblica de escolas secundrias e outras afetas ao Ministrio da Educao.
2.3
VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS Atentas as especificidades da auditoria, foi constituda uma equipa pluridisciplinar que abarcou as vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura. A realizao de verificaes fsicas a um conjunto de 19 empreitadas de obras pblicas relativas s 5 escolas selecionadas foi efetuada com recurso a consultoria externa especializada nas duas ltimas vertentes citadas. Estas verificaes visaram concluir sobre o cumprimento dos procedimentos de contratao pblica, aferir da conformidade entre o contratado e o executado, assim como sobre o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais, erros e omisses. Foi analisada ainda a atuao da fiscalizao da obra. O montante global das 19 empreitadas selecionadas ascendia, data de 31 de dezembro de 2010, a 78.407.649, dos quais 8.517.561 resultantes da celebrao de adicionais.
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PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA
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2.4 2.4.1
CONCLUSES E OBSERVAES ESCOLA SECUNDRIA PASSOS MANUEL EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA As obras de modernizao da escola foram levadas a efeito atravs da execuo de trs contratos de empreitada que foram objeto da presente auditoria, cujo valor contratual inicial ascendeu a 17.114.495. Posteriormente, e j durante a auditoria, foi includa no mbito da mesma, a empreitada do Caneiro no Cadastrado, na zona do Pavilho Polidesportivo, pelo valor 1.169.417.
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2.5 2.5.1
CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC Nos termos da anlise j efetuada pelo TC no Relatrio de Auditoria Parque Escolar, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio n. 9/2012 2. Seco), nenhum dos contratos celebrados por esta entidade, entre a data da sua constituio e maro de 2009, foi submetido a este Tribunal para efeitos de fiscalizao prvia. De entre eles, inclui-se o Contrato n. 358 (1.672.214) relativo empreitada de Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel e o Contrato n. 393 referente s Obras de Modernizao e os Servios de Manuteno das oito escolas do Lote 1 da Fase 1 do Programa de Modernizao, no valor total de 68.170.500, onde se inclui a Passos Manuel, pelo valor inicial de 15.619.344, dos quais 14.448.744 para a componente de empreitada e 1.171.600 para os servios de manuteno e conservao. A no submisso a visto violou o regime legal da fiscalizao prvia e as consequentes despesas e pagamentos so ilegais.
2.5.3
CONTRATO N. 2.199 CANEIRO NO CADASTRADO (PAVILHO POLIDESPORTIVO)
A adjudicao e a celebrao do contrato n. 2199, relativo Execuo dos Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro no Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo, cujo objeto j havia sido concretizado, violou o regime procedimental da formao dos contratos pblicos, designadamente os arts. 17., 36., 74. e 88. do CCP, que tm como fundamento legal a escolha de um procedimento pr-contratual cujo pressuposto a contratao de prestaes a realizar pelo adjudicatrio, e no uma mera formalizao de situaes j constitudas, sendo nulos a adjudicao e o contrato, atento o disposto na al. c) do n. 2 do art. 133. do CPA e no n. 2 do art. 284. do CCP. Este contrato foi objeto de recusa de visto pelo TC. Foram assim autorizadas despesas ilegais no valor de 1.169.417.
2.6
EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA AT 31/12/2010 Em duas das trs empreitadas objeto da auditoria, o respetivo valor contratual aumentou em 5.036.496, em virtude da celebrao de um adicional ao Contrato n. 358 e de trs adicionais ao Contrato n. 393, tendo sido formalizados trabalhos a mais no montante total de 5.668.084, dos quais, 3.826.014 (cerca de 67%) valorizados a preos no previstos contratualmente (ou novos) e de trabalhos resultantes de erros e omisses no valor de 976.244. Os trabalhos a menos ascenderam a 1.607.832. A estes valores h ainda que somar 1.169.417, referente ao Contrato n. 2.199, cujo objeto consubstancia trabalhos a mais ao Contrato n. 393, e o montante pago pela PE a ttulo de indemnizao, no valor de 289.674, relativos a custos de estaleiro com a prorrogao de prazo da empreitada relativa ao Contrato n. 358. O custo da vertente de empreitada com a modernizao da Escola Secundria Passos Manuel ascende, aps a celebrao do 3. Adicional ao Contrato n. 393, em maio de 2011, aos 23.610.082, o que representa, mais 7.489.124 (+46,5%) face ao valor inicialmente previsto de 16.120.958.
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2.7 2.7.1
CONCLUSES E OBSERVAES RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS ENQUADRAMENTO PRVIO A primeira verificao fsica foi realizada a 21 de janeiro de 2011, sem que a Equipa de Auditoria se encontrasse na posse de todos os elementos necessrios para a sua concretizao, no obstante terem sido solicitados inicialmente a 5 de novembro de 2010. Os elementos solicitados foram remetidos ao TC de forma incompleta, no sistematizada e nalguns casos extempornea, facto que levou necessidade de realizao de nova verificao escola em 24 de maro de 2011. Estes factos constituram limitaes e condicionantes realizao dos trabalhos de auditoria.
Foram realizadas alteraes significativas ao Projeto durante a execuo da empreitada de modernizao da Passos Manuel (Contrato n. 393), tendo aquelas atingido montantes significativos e originado um aumento de 4.652.892 no valor daquele contrato. Assim, dos 14.448.744 iniciais chegou-se aos 19.101.636, por via da celebrao de 3 Adicionais. Constataram-se, ainda, durante as verificaes fsicas, a existncia de alteraes ao Projeto no formalizadas contratualmente atravs da celebrao de adicional.
2.7.2.1 a 2.7.2.1.5
TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES ADICIONAIS AO CONTRATO N. 393 No mbito da execuo da empreitada de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel (Contrato n. 393), houve lugar celebrao de trs (3) adicionais, cujo valor ascendeu a 887.473, 532.995 e 3.232.423, respetivamente, respeitando o 1. adicional a erros e omisses de 887.474, e o 2. e 3. a trabalhos a mais de 5.241.606, dos quais 3.468.647 a preos novos, e trabalhos a menos no montante de 1.476.888. Os preos novos, nos montantes assinalados, formaram-se num contexto no concorrencial, entre o Dono da Obra e o Empreiteiro. Com exceo dos trabalhos no montante de 820.591, os trabalhos a mais constantes dos 2. (126.038) e 3. (2.818.790) adicionais aos Contrato n. 393 no cumprem os requisitos previstos no art. 26. do DL n. 59/99, para a realizao destes trabalhos, uma vez que no resultaram de circunstncias imprevistas (n. 1), mas sim de deficincias ou no previso em projeto e de alteraes e adaptaes introduzidas no mesmo por vontade da PE (Dono da Obra), pelo que a respetiva adjudicao deveria ter sido precedida de novo procedimento adjudicatrio nos termos do art. 19. do CCP e do n. 1 do art. 5. e n. 1 do art. 6. do DL n. 34/2009. Foram assim realizadas despesas e pagamentos ilegais no valor de 2.944.828.
2.7.2.2
DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO Existiram alteraes ao Projeto que levaram substituio de materiais previstos, na recuperao (parcial) do pavimento em vez da sua substituio e na compensao de trabalhos contratuais por trabalhos no contratuais, que ascenderam a um total de 430.494 e que no foram objeto de formalizao contratual. No obstante a aplicao, em geral, de preos contratuais, a avaliao econmica destas alteraes no teve por base a apresentao de oramentos pelo Empreiteiro, nem foram objeto de avaliao formal pela Fiscalizao da Obra e no respeitaram as normas legais aplicveis, designadamente as previstas no art. 26. do DL n. 59/99, porquanto careciam de ordens de execuo e de elementos suporte s alteraes (n.s 2, 4 e 6) e no foram objeto de formalizao em Adicional (n. 7). Foram assim realizadas despesas e pagamentos ilegais no valor de 430.494.
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2.7.2
TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES
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2.7.3 a 2.7.3.2
CONCLUSES E OBSERVAES OUTRAS ALTERAES AO PROJETO Constataram-se outras situaes em que, face insuficincia dos elementos que sustentam as alteraes ocorridas, no foi possvel aferir da correo dos clculos. Em contraditrio, a PE veio apresentar justificao para as mesmas, tendo reconhecido relativamente aos trabalhos remoo dos quadros de ardsia a realizao de um pagamento ilegal e indevido ao Empreiteiro no valor de 3.892.
2.7.4
ASPETOS QUALITATIVOS DOS TRABALHOS REALIZADOS No que se refere boa execuo dos trabalhos contratualizados, constatou-se a existncia de deficincias e deterioraes que, caso sejam imputveis ao Empreiteiro, e atento o prazo de garantia previsto no n. 17.2.1 do Caderno de Encargos, dever a PE notificar aquele para que proceda s reparaes necessrias e, se necessrio, acionar as garantias contratualmente previstas. As deficincias e deterioraes em questo so as seguintes: a) b) c) d) e) Pintura das portas de madeira interiores (pintadas sem a devida preparao das superfcies), que apresentam fissuras e algumas com empenos que devero ser corrigidos; Correo das caixilharias exteriores de madeira, nomeadamente em termos de empenos, deficiente funcionamento e inoperncia das ferragens de fecho e manobra; Pintura e tratamento da estrutura metlica da cobertura; Pintura total das caixilharias metlicas do tipo Jansen, quer interiores, quer exteriores, do Edifcio do Liceu, que no levaram primrio e se encontram a destacar; Acabamento/refechamento das juntas dos pavimentos exteriores de mosaico hidrulico.
Estas deficincias constam do Relatrio Fotogrfico (Imagens 23 a 34, Anexo 5.2).

2.7.5
SITUAES REGULARIZADAS Constatou-se a execuo deficiente do refechamento das juntas no mbito do trabalho de [r]eparao e regularizao de superfcies, rodaps e faixas, revestidas a mosaico cermico e/ou mosaico hidrulico () em pavimentos interiores, previsto no Contrato n. 393, pelo valor de 54.756. O mesmo contrato previa, tambm, a colocao de uma grelha c/ folha fixa, pelo valor de 14.005, que data da verificao fsica no havia sido executada. Ambas as situaes foram entretanto regularizadas. A PE no procedeu, no mbito da realizao de trabalhos diversos provenientes do processo de erros e omisses, deduo da menor valia no valor de 2.040, dando assim origem a um pagamento ilegal e indevido no mesmo montante. Esta situao apenas veio a ser regularizada aquando da celebrao, em 27 de Setembro de 2011, do 4. Adicional ao Contrato n. 393.
2.7.6
EXEMPLOS DA M APLICAO DE DINHEIROS PBLICOS No mbito das obras de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel foram efetuadas inmeras alteraes ao Projeto e ao Contrato n. 393, que resultaram na realizao de avultados trabalhos a mais que, salvo algumas excees, no preenchiam os requisitos legais para tal, tendo sido, na sua maioria (66,2%), valorizados a preos novos (no contratuais). Da anlise dos oramentos (e documentao anexa) apurou-se o montante de 636.882 pago pela PE ao Adjudicatrio a ttulo de margem de 25% sobre os oramentos dos subempreiteiros / fornecedores.
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PONTO CONCLUSES E OBSERVAES
Constatou-se, quanto s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, que, do valor global de 649.116 de trabalhos a mais valorizados a preos novos constantes dos 17 PTA dedicados em exclusivo a estas especialidades, constam 432.744 referentes aos oramentos dos vrios subempreiteiros e fornecedores de materiais, ao qual acresceram 20% a favor da Modernilux (86.549), subempreiteiro para as instalaes eltricas, e 25%, sobre a soma destes dois ltimos valores para o Adjudicatrio (129.823). Ou seja, no que se refere a execuo dos trabalhos. Considera-se que, na formao destes preos, a aplicar-se uma margem esta teria sempre que ter em conta a interveno do Empreiteiro / Adjudicatrio, nos trabalhos em questo, e no, como aconteceu na Escola Secundria Passos Manuel, a considerao de uma percentagem fixa de 25% para os trabalhos a mais, em geral, independentemente do grau, complexidade e/ou risco da interveno daqueles. No foi, assim, acautelado o uso de dinheiros pblicos, por no ter sido garantido que os trabalhos a mais de espcie diversa da prevista no contrato fossem fixados de forma econmica, sendo esta prtica incompatvel com um contexto de conteno de despesa pblica.
2.7.6.1 a 2.7.6.4
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estas especialidades, a PE pagou 50% acima do preo apresentado pelos subempreiteiros que procederam
Destacam-se, ainda, algumas situaes que, pelas suas particularidades, representam exemplos da m aplicao de dinheiros pblicos, uma vez que os trabalhos poderiam ter sido realizados de forma menos dispendiosa, por via, nomeadamente, da aquisio direta pela PE (atravs da sua no incluso na empreitada), da negociao de margens de lucro mais consentneas com um contexto, como o atual, de escassez de dinheiros pblicos, ou pela no tomada de decises de alterao ao Projeto e Contrato extemporneas, das quais resultaram prejuzos financeiros. Assim, as situaes descritas no so compatveis com os princpios da economia, eficincia e eficcia que devem nortear a realizao da despesa pblica e a que a PE se encontra vinculada por fora do art. 4. do DL n. 558/99, cit. (estabelece o regime jurdico do sector empresarial do Estado), dos seus Estatutos e do art. 20. do seu Regulamento Interno. Est em causa o seguinte:
A deciso extempornea de no execuo de dois pavilhes (Loja de Convenincia e Associao de

Estudantes), previstos contratualmente, que custou ao errio pblico 31.626, sem qualquer resultado em termos de obra realizada, fruto de uma deficiente gesto da empreitada;
A construo das instalaes para a Associao ALPA Antigos Alunos Passos Manuel (trabalhos a
mais), pelo preo de 297.123, correspondente a uma rea bruta de 87,89m2, e que representou um custo de construo por m2 de 3.381, sendo questionvel, ainda, a necessidade de execuo de micro estacas, no valor de 19.815. quele preo (297.123) acresceram 5.026 de trabalhos a mais tendo, assim, o custo final ascendido a 302.149, equivalente a 3.385/m2, que se considera manifestamente desajustado face sustentabilidade e razoabilidade econmica de um investimento pblico, bem como utilizao dada s instalaes em questo e ao resultado alcanado e bem patente no Relatrio Fotogrfico (cf. Anexo 5.2);
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margens (administrao, custos fixos e lucro);
A aquisio da Central Telefnica e Terminais pelo valor de 37.904, dos quais 12.635 a ttulo de
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PONTO CONCLUSES E OBSERVAES
O valor contratual global para a Especialidade de Climatizao / Ventilao Trmica foi de 2.570.146,
sendo que o respetivo Projeto previa a adoo de um sistema a 4 tubos, bem como a utilizao de um grande nmero de UTAN1 (65) individualizando os espaos a tratar. O valor contratual unitrio das UTAN, oscilava entre os 9.140 (350 m3/h) e os 11.985 (3.300 m3/h), sendo que o total relativo s 65 ascendeu a 637.655. Durante as verificaes fsicas realizadas constatou-se que os equipamentos se encontravam desligados dadas as dificuldades oramentais da escola face ao aumento das despesas de funcionamento, o que contribuiu tambm para a falta de qualidade do ar nas salas de aulas, por inexistncia de ventilao natural dos espaos. Por outro lado, e atendendo sofisticao dos equipamentos instalados, no se compreende a manuteno da caixilharia original, sem vidro duplo e com isolamento deficiente, empenada ou de abertura difcil e com ferragens de fecho e manobra inoperantes, com todas as perdas de eficincia energtica inerentes. Exemplos paradigmticos do desajuste da opo tcnica tomada so, no s a inexistncia de capacidade oramental da escola para fazer face aos seus consumos energticos, mas tambm o facto de, em hotelaria, o sistema de 4 tubos apenas ser utilizado em hotis com categoria de 5 estrelas, bem como a existncia de aquecedores a leo nos servios administrativos. Acresce que, das cinco escolas selecionadas para a realizao de verificaes fsicas no mbito desta auditoria, apenas na Escola Secundria Passos Manuel se adotou esta opo tcnica no que Climatizao / Ventilao Tcnica respeita, no se vislumbrando quais as particularidades que lhe estiveram subjacentes face s existentes nas restantes escolas, concluindo-se que a mesma contrariou os princpios da economia, eficincia e eficcia da despesa pblica que exigvel num investimento desta natureza, pondo-se em causa a sua sustentabilidade e razoabilidade econmica, no que se refere, no apenas quanto aos seus custos de construo, mas, igualmente, em relao aos encargos futuros com o seu funcionamento e manuteno, que, ao que tudo indica, podero vir a revelar-se incomportveis para o oramento da escola e da PE.
2.7.7 2.7.7.1
MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DAS EMPREITADAS CONTROLO DE CUSTOS O valor dos trabalhos a mais para o conjunto das 8 escolas (Lote 1 Contrato n. 393) atingiu os 23,2%. No obstante o limite de 25%, estabelecido no n. 1 do art. 45. do DL n. 59/99, para a realizao de trabalhos a mais se aferir em funo da globalidade das escolas daquele lote, no que se refere especificamente Passos Manuel o valor daqueles trabalhos ascendeu a 32,2%. Esta percentagem resulta dos trabalhos a mais assim considerados pela PE, independentemente da anlise relativa ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao dos mesmos. Atendendo a que os trabalhos subjacentes ao Contrato n. 2.199 consubstanciam trabalhos a mais da construo do Pavilho Polidesportivo da Passos Manuel que faz parte do objeto do Contrato n. 393, a percentagem sobe para 40,3%, ascendendo a 5.822.308 (j deduzidos de trabalhos a menos). Acresce que no pode ser autorizada a realizao de nova despesa com trabalhos a mais quando o valor acumulado dos mesmos tenha ultrapassado os 15% do valor do contrato de empreitada, sem a realizao de estudo por entidade externa e independente.
Unidades Tcnicas de Ar Novo.
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PONTO CONCLUSES E OBSERVAES Relativamente ao Contrato n. 393, a PE procedeu contratao de entidade externa em data posterior concluso das 8 empreitadas, pelo que no foi cumprido o estabelecido na lei, na medida em que esta determina a realizao daquele estudo antes da tomada de deciso para a realizao de trabalhos a mais que vo alm dos 15%. Ou seja, a PE autorizou a realizao dos trabalhos a mais que entendeu necessrios no mbito das empreitadas do Lote 1 e, a posteriori, procedeu contratao da entidade que iria desenvolver a avaliao daqueles. Considera-se, assim, ter existido falta de controlo exercido pela PE sobre as empreitadas de obras pblicas por si desenvolvidas, com particular destaque para as de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel, e que levaram realizao de trabalhos a mais no montante total de 5.822.308, no que se refere execuo do Contrato n. 393.
2.7.7.2
ASPETOS RELATIVOS GESTO DO PROJETO As obras de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel foram marcadas por considerveis alteraes aos valores dos contratos iniciais, que originaram o aumento do investimento de 16.120.958 para os atuais 23.610.082 (+7.489.124). Estas alteraes, resultaram de inmeras e dispendiosas alteraes aos Projetos, sendo as mais representativas as seguintes:
Execuo das compartimentaes corta-fogo, pelo valor de 406.957; Alteraes ao Edifcio de Qumica, no montante de 512.099 cf. Ponto 2.7.2.1.1; Alteraes s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, 617.298, o que representou um desvio de
53,2% face aos 1.159.664 previstos inicialmente no contrato para estas especialidades cf. Ponto 0;
A construo do ALPA, cujo custo total ascendeu a 302.149 cf. Ponto 2.7.2.1.3; Mltiplas outras alteraes resultantes de deficincias ou no previso em Projeto e de alteraes e
adaptaes introduzidas () por vontade do dono da obra, no valor global de 1.926.914. Assim a gesto do projeto relativo Passos Manuel foi deficiente e ineficaz, no tendo sido acautelado o controlo oramental das obras de modernizao.
2.7.7.3
n. 393, caracterizou-se pela desconformidade com o regime legal estabelecido no DL n. 59/99, quanto realizao de trabalhos mais que no se enquadram no respetivo conceito legal (n. 1 do art. 26.), no formalizao contratual de trabalhos a mais e trabalhos a menos ou sua formalizao aps a receo provisria (n. 7 do art. 26.), no aprovao prvia dos trabalhos a realizar e ausncia de ordens de execuo (art. 26., n.s 2 e 4), no pronuncia tempestiva sobre trabalhos a mais a preos novos apresentados pelo empreiteiro (art. 27.), anlise extempornea da fiscalizao relativamente a alteraes efetuadas em obra (art. 180.) no deduo de menor valia (n. 1 do art. 15.), no realizao prvia de estudo por entidade externa e independente necessrio autorizao dos trabalhos a mais que excedam 15% do valor do contrato (n. 2 do art. 45.).
2.7.8
ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA A atuao da Fiscalizao da Obra, a cargo do consrcio constitudo pela GESBAU, Lda. e pela CENOR Projetos de Engenharia, Lda., ficou aqum das suas obrigaes legais e contratuais, dado que lhe incumbe vigiar e verificar o exato cumprimento do projeto, do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos, o que nalgumas situaes no se verificou.
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A execuo da empreitada relativa s obras de modernizao da Escola Passos Manuel, que integra o contrato
INCUMPRIMENTO DO REGIME LEGAL DE EXECUO DE EMPREITADAS
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RECOMENDAES
Atentas as principais concluses e observaes formuladas no presente Relatrio, recomenda-se a adoo
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das seguintes medidas: Aos Ministros de Estado e das Finanas e da Educao e Cincia: Proceder a um efetivo acompanhamento e monitorizao da atividade desenvolvida pela PE;
1. Cumprir o regime legal de execuo de empreitadas de obras pblicas, no que se refere, designadamente, aos requisitos para a realizao de trabalhos a mais (Autorizao prvia, ordens escritas de execuo e celebrao atempada de adicionais), e elaborao de autos de medio dos trabalhos efetivamente realizados; 2. Reduzir as situaes de aplicao de preos novos (formados em contexto no concorrencial) para a realizao de trabalhos a mais e, nas situaes em que se verifique a sua aplicao, justificar detalhada e documentadamente, a forma como se procedeu sua fixao; 3. Controlar com maior rigor a qualidade dos projetos e a execuo das obras; 4. Exigir das empresas de Fiscalizao da Obra o cumprimento das suas obrigaes legais e contratuais.
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Parque Escolar, EPE:
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1. INTRODUO
1.1.
NATUREZA E MBITO
Em cumprimento dos Planos de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TC) foi realizada, pelo Departamento de Auditoria V, uma auditoria Parque Escolar EPE, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio 2, cuja concretizao cabe quela entidade. A ao de fiscalizao teve o seu mbito circunscrito aos anos de 2007 a 2010, e teve como objetivos, de entre outros, a verificao do cumprimento das regras da contratao pblica (2007/2009) e a avaliao da execuo fsica das diferentes Fases do Programa de Modernizao (2007/2010). No mbito da avaliao da execuo fsica, foram selecionadas cinco escolas para a realizao de verificaes, que se iniciaram em meados de janeiro de 2011, e que, face ao desenrolar dos trabalhos e s concluses preliminares, justificou a sua autonomizao, e sero objeto de cinco relatrios de auditoria autnomos. Atentas as especificidades da auditoria foi constituda uma equipa de auditoria pluridisciplinar, que abarcou as vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura, tendo-se recorrido a uma consultoria externa nas duas ltimas vertentes. As concluses expressas neste Relatrio respeitam apenas aos procedimentos de contratao pblica adotados para a realizao de empreitadas inerentes s obras de modernizao da Escola Secundria Passos Manuel3 e aos resultados das respetivas verificaes fsicas.
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A presente auditoria teve como fundamento a oportunidade de controlo, de harmonia com o disposto na al. a) do art. 40. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto4. A metodologia utilizada seguiu as orientaes constantes do Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC, desenvolvendo-se nas seguintes fases: Planeamento, Execuo, Avaliao dos Resultados/Relato. Incluiu a verificao, por amostragem, da documentao de suporte dos procedimentos de contratao pblica referentes concretizao do Programa de Modernizao. A seleo da amostra teve por base o levantamento do sistema de controlo interno (SCI) e a anlise dos procedimentos de contratao pblica, tendo-se adotado para aquele efeito mtodos no estatsticos, e considerado os seguintes critrios: materialidade; desvios financeiros face ao valor previsto inicialmente, e nmero de empreitadas para uma mesma interveno / escola.
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Doravante designados, respetivamente, de PE e de Programa de Modernizao (ou Programa). Doravante designada apenas por Passos Manuel. 4 Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), alterada e republicada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto, e alterada pela Lei n. 35/2007, de 13 de agosto, e pela Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril.
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1.2.
FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA
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A representatividade da amostra selecionada, relativa s cinco escolas, ascendeu a 78.407.649 5, data de 31 de dezembro de 2010, resultante de 19 contratos de empreitada, o que correspondeu a 16% das escolas das Fases 0 e 1, e a 51,9% e 14,8% do total das adjudicaes realizadas, quela data, respetivamente.
1.3.
OBJETIVOS DA AUDITORIA
E s c o l a r -
No mbito dos objetivos definidos para a auditoria PE, orientada ao Programa de Modernizao, a seleo das cinco escolas, visou o seguinte:
Verificar o cumprimento das regras da contratao pblica, no que respeita aos procedimentos prcontratuais, assim como, o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses;
trabalhos realizados (caractersticas, materiais e medies) e respetiva aferio com os Projetos e demais documentos contratuais.
1.4.
COLABORAO DOS SERVIOS
Parque Escolar, E.P.E., Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, o fornecimento dos elementos solicitados para a realizao dos trabalhos inerentes s verificaes fsicas foram remetidos de forma incompleta, no sistematizada e nalguns casos extempornea (sobre esta questo, cf. Ponto 2.7.1 e Mapa I do Anexo 5.7, ambos do presente Relatrio de Auditoria6). Este facto constituiu uma limitao realizao dos trabalhos de auditoria e comprometeu a calendarizao inicialmente prevista para a sua realizao.
No mbito do exerccio do direito do contraditrio, consagrado nas normas previstas no art.13. e no n. 3 do art. 87. da LOPTC, os membros do CA da PE nos anos de 2007 a 2010 (cf. Anexo 5.4) data do contraditrio (novembro de 2011), foram instados para, querendo, se pronunciarem sobre os factos insertos no Relato de Auditoria. Foram tambm notificados o anterior Ministro de Estado e das Finanas7, as anteriores Ministras da Educao8, no perodo acima indicado, bem como os atuais ministros daquelas reas9. Por ltimo, foram ainda notificados o Eng. Mrio Coelho, enquanto Gestor de Projeto da Passos Manuel e membro da respetiva Equipa de Coordenao, e o consrcio GESBAU, Lda.10 / CENOR
5 6
Os valores apresentados no presente Relatrio de Auditoria no incluem IVA. Todas as referncias a Pontos reportam-se ao presente Relatrio de Auditoria. 7 Antnio Teixeira dos Santos. 8 Maria de Lurdes Rodrigues e Isabel Veiga. 9 Vitor Gaspar (Ministro de Estado e das Finanas) e Nuno Paulo de Sousa Arrobas Crato (Ministro da Educao e Cincia). 10 Alterada para sociedade annima em dezembro de 2009, passando a designar-se GESBAU Engenharia e Gesto, SA.
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EXERCCIO DO CONTRADITRIO
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Sem prejuzo da boa colaborao prestada pelos dirigentes e colaboradores no mbito da Auditoria
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Avaliar a sua execuo fsica e financeira, no que se refere, nomeadamente, verificao dos
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Projetos de Engenharia, Lda.11, responsvel pela Fiscalizao da Obra relativamente ao Ponto 2.7.8 do Relato de Auditoria. Convir relevar o facto dos membros do CA da PE (conjuntamente com o Gestor de Projeto) terem solicitado uma prorrogao de prazo, tendo sido concedidos 5 dias teis. Os membros do CA e o Gestor de Projeto apresentaram as suas longas alegaes (188 pginas12) conjuntamente, as quais esto sintetizadas e/ou transcritas nas partes consideradas relevantes nos Pontos O atual Ministro de Estado e das Finanas respondeu ao contraditrio atravs da Secretria de Estado do Tesouro e Finanas, que se pronunciou sobre os Pontos 2.5.3, 2.7.2 a 2.7.2.1.5, 2.7.2.2 e 2.7.6 a 2.7.6.4, concluindo, sobre estas matrias, () caso se confirme o sustentado no Relato de Auditoria que foi notificado, existir censurabilidade nos atos praticados pelo Conselho de Administrao da Parque Escolar, E.P.E.. O atual Ministro da Educao e Cincia, Nuno Crato, bem como o ex-Ministro de Estado e das Finanas e as ex-Ministras da Educao no se pronunciaram. O consrcio Gesbau / Cenor apresentou as suas alegaes, constando a sua anlise do Ponto 2.7.8. Com vista ao cumprimento pleno do exerccio do princpio do contraditrio, todas as alegaes / respostas recebidas constam na ntegra do Anexo 5.8 ao presente Relatrio de Auditoria, nos termos do disposto no n. 4 do art. 13. da LOPTC.
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respetivos deste Relatrio.
2. OBSERVAES DE AUDITORIA
2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE

A PE, criada pelo DL n. 41/2007, de 21 de fevereiro13, uma pessoa coletiva de direito pblico de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial () sujeita tutela e superintendncia dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao (n. 1 do art.1.), e resultou da aprovao do Programa de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundrio (RCM n. 1/2007, de 3 de janeiro). Tem por objeto o planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do programa de modernizao da rede pblica de escolas secundrias e outras afetas ao Ministrio da Educao.
2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO

O Programa de Modernizao foi criado pela RCM n. 1/2007, cit., visando os seguintes objetivos: 1. Requalificar e modernizar os edifcios em que esto instaladas as escolas com Ensino Secundrio, repondo a eficcia fsica e funcional dos mesmos, numa perspetiva de criar condies para a prtica de um ensino moderno, adaptado aos contedos programticos, s didticas e s novas tecnologias de informao e comunicao, inclusivo e estimulante para toda a comunidade educativa;
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Doravante designados apenas de Gesbau / Cenor. A que juntaram 52 documentos anexos num total de 424 pginas. 13 Aprova os seus Estatutos, tendo sido alterada e republicada pelo DL n. 83/2009, de 2 de abril.
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2. Abrir a Escola comunidade, criando condies para uma maior articulao com o meio envolvente, associado a uma correta valorizao patrimonial garantindo o aproveitamento integral das potencialidades instaladas na infraestrutura escolar; 3. Criar um novo modelo de gesto das instalaes, garantindo uma otimizao de recursos instalados e uma correta gesto da conservao e manuteno dos edifcios aps a interveno. Visa ainda a () superao do atraso educativo portugus face aos padres europeus atravs da () motivador, exigente e gratificante atravs da oferta a todos os agentes do sistema educativo de () instalaes escolares com condies de funcionalidade, conforto, segurana, salubridade e aptas introduo no processo educativo de novas tecnologias (cf. Prembulo daquela RCM). Consideram-se obras de modernizao, as obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao, reparao, restauro, adaptao, e, em geral, de beneficiao efetuadas em espaos das Escolas e destinadas a corrigir problemas existentes, a melhorar as condies de habitabilidade, de segurana e de acessibilidade, bem como a adequar as condies espao-funcionais s modernas exigncias pedaggicas14, assim como, os respetivos estudos e projetos, servios de fiscalizao e gesto associados e aquisio dos correspondentes Equipamentos Escolares e Equipamentos Tcnicos Complementares15.
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integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente de aprendizagem
2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS

Foram realizadas verificaes fsicas a um conjunto de 19 empreitadas de obras pblicas, com recurso a consultoria externa16, que visaram concluir sobre o cumprimento dos procedimentos de contratao pblica, aferir da conformidade entre o contratado e o executado, assim como sobre o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais17, erros e omisses18, 19.
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Clusula 7. do Contrato Programa celebrado entre o Estado Portugus e a PE, em 29 de setembro de 2007. Cf. al. l) da Clusula 3. do Contrato Programa celebrado entre aquelas partes, em 14 de outubro de 2009. Os Equipamentos Escolares incluem, designadamente, os equipamentos informticos, de software, de laboratrio, gimnodesportivos, audiovisuais, de cozinhas e bares. So considerados Equipamentos Tcnicos Complementares, de entre outros, os relacionados com a transformao, produo e distribuio de energia eltrica, com os sistemas de ventilao e desenfumagem, climatizao e gesto tcnica de instalaes, com redes e comunicaes, de segurana e vigilncia, assim como, de produo de energia solar para aquecimento de guas (cf. als. h) e i) da Clusula 3. do mesmo Contrato Programa. 16 Autorizada em Plenrio da 2. Seco, de 25 de maro de 2010. 17 Necessrios por fora de circunstncia imprevisvel (n. 1 do art. 26. do DL n. 59/99, cit.); Inseparveis tcnica ou economicamente do contrato sem inconveniente grave para o Dono de Obra; Ainda que separveis da execuo do contrato, eram estritamente necessrios concluso da empreitada; Os trabalhos a mais, as alteraes de projeto da iniciativa do Dono de Obra, ainda que decorrentes de erro ou omisso do mesmo, os trabalhos resultantes de alteraes (variantes) do projeto e as alteraes ao plano de trabalhos pelo empreiteiro, cumulativamente considerados, respeitaram os limites previstos no art. 45.; A compensao entre trabalhos a mais e trabalhos a menos, preenche os requisitos necessrios para que esta compensao pudesse ser concretizada, nomeadamente se existe identidade de natureza dos trabalhos em causa; Os adicionais foram devidamente formalizados mediante um contrato adicional, e em data anterior realizao dos trabalhos a mais (n. 7 do art. 26. do mesmo DL). 18 Se existem situaes de erros e omisses no formalizadas (no documentadas ou reduzidas a escrito); Se foram aceites reclamaes de erros e omisses pelo empreiteiro em data posterior prevista no n. 1 do art. 14. (66 dias aps a consignao ou a prevista no CE), sem que tenha sido apresentada fundamentao adicional que demonstre que lhe era impossvel detetar tais erros e omisses no prazo a previsto (cf. n. 2 do mesmo artigo); Se o dono da obra detetou erros e omisses cuja identificao atempada fosse impossvel, tendo notificado o Empreiteiro desse facto (n. 5 do art. 14.); Se existem deficincias tcnicas e erros de conceo dos projetos e restantes elementos patenteados a concurso, identificando quantitativa e qualitativamente os mesmos, para efeitos de eventual responsabilizao de terceiros (art. 37.).
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Foi ainda analisada a atuao da fiscalizao da obra, designadamente quanto aos mecanismos de controlo adotados na sua execuo. Atentos os critrios j mencionados, foram selecionadas para este efeito as escolas constantes do quadro seguinte [Tabela 1].
Tabela 1 ESCOLAS OBJETO DE VERIFICAO FSICA
Valor Global Empreitadas (M) Escolas Inicial Fase 0 Plo de Educao e Formao D. Joo de Castro (Lisboa) Escola Secundria Rodrigues de Freitas (incluindo Conservatrio de Musica do Porto) 12,7 1,6 14,3 Adicionais Antes Depois
17,6
2,6
20,2
Escola Secundria Passos Manuel (Lisboa)
17,1
1,8
18,9
Escola Secundria do Cerco (Porto)
9,2
1,3
10,5
69,9 Fonte: Elaborao prpria pela Equipa de Auditoria
8,5
78,4
situao das mesmas data de 31 de dezembro de 2010. Estes valores no contemplam o 3. Adicional, celebrado em 18 de maio de 2011, ao Contrato n. 393, relativo a trabalhos no valor global de 3.232.423 (sendo 4.708.611 de trabalhos a mais e 1.476.188 de trabalhos a menos).
2.4 ESCOLA SECUNDRIA DE PASSOS MANUEL

As origens do Passos Manuel20 remontam reforma da Instruo Secundria que aprova o Plano dos Liceus Nacionais (fundao dos liceus em Portugal), que ocorreu por via do Decreto-Lei de 17 de novembro de 1936, pelo Ministro do Reino Manuel da Silva Passos.
19
De acordo com o estabelecido no DL n. 59/99, cit. (revogado pelo CCP), consideravam-se trabalhos a mais, alm dos previstos no seu art. 26. , os decorrentes de erros e omisses. Com a aprovao do CCP, os trabalhos a mais deixaram de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses. 20 Este enquadramento baseou-se em ALEGRE, Alexandra (Reforma de Passos Manuel de 1836 O Plano dos Liceus Nacionais), LEONARDO, Joo P. (Um Edifcio Centenrio), e CABEAS, Mrio H. Z. (A Caminho de Duzentos Anos de Educao). Renovar 005. Lisboa. ISSN 978-989-96106-5-1. (Maio 2011).
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Os valores apresentados para as escolas selecionadas referem-se a 19 empreitadas e reportam-se
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Escola Secundria de S de Miranda (Braga)
13,2
1,2
14,5
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Fase 1
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Total (a 31/12/2010)
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No prtica, aquela reforma nunca viria a ser verdadeiramente implementada, nomeadamente no que se refere criao de dois liceus em Lisboa. Com efeito, a capital viria a contar apenas com o Liceu Nacional de Lisboa, que, por via da Reforma de Luciano de Castro, em 1880, ascendeu Categoria de Liceu Nacional Central, e, mais tarde, por Despacho de 17 de julho de 1908, passou a ostentar o nome Liceu Passos Manuel, em homenagem ao ministro que criou os liceus no nosso Pas. Depois de ter estado instalado em vrios locais da cidade de Lisboa, viria a estabelecer-se nas atuais instalaes em 1911, tendo-se comemorado em 2011 o centenrio da primeira aula no edifcio intervencionado na Fase 1 do Programa de Modernizao.
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1.672.214 383.603 2.055.817 14.448.744 4.652.892 19.101.636
2.4.1 EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA

As obras de modernizao da escola foram levadas a efeito atravs da realizao de trs empreitadas que foram objeto da presente auditoria, como se indica21 [Tabela 2].
Tabela 2 EMPREITADAS OBJETO DE AUDITORIA
N. contrato
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Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel
22
Consulta Prvia a 5 Entidades Concurso Limitado Internacional c/ Publicao Prvia de Anncio Ajuste Direto
HCI Construes, SA MOTA ENGIL - Engenharia e Construes, SA HCI Construes, SA
393
17.114.495
5.036.496
22.150.991
Nota: Os Contratos n.s 358 e 393 foram celebrados na vigncia do DL n. 59/99, cit., enquanto o Contrato n. 1480, foi celebrado j aps a entrada em vigor do CCP
O Contrato n. 393 respeita ao Lote 1 da Fase 1 do Programa de Modernizao que integra oito escolas, onde se inclui a Passos Manuel23. Posteriormente, e j em 2011, foi celebrado o Contrato n. 2.199 referente empreitada de Execuo dos Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro no Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo (), em 31 de janeiro, no valor global de 1.169.416. A anlise especfica deste contrato ser feita no Ponto 2.5.3, que, face sua relevncia e conexo do seu objeto com o do Contrato n. 393, foi includo, semelhana das restantes, no mbito da auditoria.
21
A situao dos contratos reporta-se data de 31 de dezembro de 2010, com exceo do n. 393, que inclui os valores relativos ao 3. Adicional no valor de 3.232.423, celebrado em 18 de maio de 2011, pelo que os montantes apresentados na Tabela 2 so diferentes dos constantes da Tabela 1. 22 A designao deste contrato a seguinte: Obras de Modernizao e os Servios de Manuteno e conservao previstos na primeira fase do Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros n. 1/2007 Lote 1. Por uma questo de simplificao, e uma vez que, das escolas englobadas naquele lote, apenas foi objeto da presente auditoria a Passos Manuel, optou-se por fazer referncia quele contrato enquanto Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel. 23 Deste Lote, constam, alm da Passos Manuel, as escolas Gil Vicente, Marquesa de Alorna, Josefa de bidos, Ea de Queirs. D. Manuel I, Pedro Alexandrino e de Benavente.
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1480
Execuo dos trabalhos decorrentes da existncia de caneiro no cadastrado, na Passos Manuel.
993.537
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R e a l i z a d a s
Empreitada
Procedimento
Adjudicatrio
Contrato Inicial
Adicionais
Valor Empreitada (31/12/2010)
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A Tabela 3 reflete as principais datas das empreitadas objeto de auditoria.
Tabela 3 PRINCIPAIS DATAS RELATIVAS S EMPREITADAS
N. contrato Datas Empreitada Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel Execuo dos trabalhos decorrentes da existncia de caneiro no cadastrado, na Passos Manuel. Abertura Procedimento 12-06-2008 13-12-2007 29-10-2009 Adjudicao 10-07-2008 29-07-2008 11-02-2010 Contrato 25-07-2008 01-09-2008 10-03-2010 Consignao 28-07-2008 01-10-2008 n/a
24
Adicionais 21-12-2009 (1.) 28-12-2009 (2.) 31-08-2010 (3.) 18-05-2011 n/a
Receo Provisria 30-07-2009 31-03-2010 (c/ prorrogao) 14-05-2010
Fecho de Contas Inexistente Inexistente Inexistente
358 393 1480
O Contrato n. 393 foi celebrado na sequncia do lanamento pela PE de um concurso limitado internacional com publicao prvia de anncio 25 para a () execuo das obras de modernizao e os servios de manuteno e conservao previstos na primeira fase do programa de modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundrio, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, Lote 1, com um valor global estimado de 32.500.000, no qual foi includa a Passos Manuel, em Lisboa. O CA deliberou no adjudicar as empreitadas deste Lote26, nos termos do disposto na al. a) do n. 1 do art. 107. do DL n. 59/99, cit.27, uma vez que as propostas apresentavam um valor consideravelmente superior ao preo base28, e, consequentemente, lanar concurso por negociao sem publicao de anncio, ao abrigo da alnea a) do n. 1 do art. 134. do mesmo diploma, tendo convidado a participar todos os concorrentes admitidos no procedimento de concurso limitado29. Na sequncia deste procedimento, o CA adjudicou a execuo das obras de modernizao e os servios de manuteno e conservao do supra mencionado Lote 1, empresa Mota Engil Engenharia e Construo, SA30, pelo valor global de 68.170.500 31, tendo a anlise dos processos de adjudicao deste lote, assim como os dos Lotes 2 e 3 da 1 Fase do Programa de Modernizao, sido efetuada no Ponto 2.7.4.6 do Relatrio de Auditoria Parque Escolar, E.P.E, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, para o qual se remete. O contrato celebrado previa para a Passos Manuel um valor total de trabalhos de 15.619.344, distribudos entre a componente contratual da empreitada (14.448.744), e os servios de conservao e manuteno (1.171.600), com um prazo de execuo da obra de 16 meses. Este contrato (393) bem como o n. 358 no foram remetidos ao TC para efeitos de fiscalizao prvia (cf. Ponto 2.5). O Contrato n. 1.480 foi visado em 30 de abril de 2010.
24
De acordo com esclarecimento prestado pela entidade, em 7 de novembro de 2011, [r]elativamente ao Contrato n. 1480 no foi elaborado Auto de Consignao uma vez que os terrenos onde os trabalhos a que o mesmo se referem estavam j consignados ao mesmo empreiteiro para efeitos de execuo de outro Contrato (n. 358). 25 Anncio publicado em DR, II Srie, de 27 de dezembro, e no Jornal Oficial da Comunidade Europeia (JO/2007/S 245298248). 26 Deliberao de 29 de julho de 2008. 27 Comunicao interna n. 08/DGI/03, de 23 de julho, enviada pelo Presidente do jri dos concursos ao Presidente do CA. 28 A proposta de menor preo apresentava um desvio de 23,9% relativamente ao preo base. 29 Convites enviados em 30 de julho de 2008. 30 Doravante designada apenas por Mota-Engil. 31 Deste valor, 60.330.000 correspondem componente empreitada e 7.840.500 componente de prestao de servios de conservao e manuteno.
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Quanto ao Contrato n. 2.199, foi enviado ao TC para fiscalizao prvia tendo-lhe sido recusado o visto pelo Acrdo n. 45/11, 1.S/SS, de 7 de junho, deciso que transitou em julgado em 28 do mesmo ms. Por fim, refira-se que, e de acordo com esclarecimento prestado pela PE em 7 de novembro de 2011, no tinham ainda sido elaborados, at esta data, os fechos de contas referentes aos Contratos n.s 358, 393 e 1.480 (cf. Tabela 3).
2.4.2 MODELO DE CONTRATAO

Em matria de empreitadas de obras pblicas foram aplicveis, PE, aos procedimentos iniciados at 29 de julho de 2008, onde se integram os relativos aos Contratos n. 358 e 393 da Passos Manuel, o DL n. 59/99, cit. A partir daquela data aplicvel aos novos procedimentos o DL n. 18/2008, de 29 de janeiro (aprova o Cdigo dos Contratos Pblicos - CCP), assim como as Diretivas comunitrias em matria de contratao pblica, o que aconteceu relativamente aos Contratos n.s 1.480 e 2.199. A sua atividade rege-se pelos princpios gerais da () economicidade e operacionalidade, sem prejuzo () da sua orientao por princpios de prossecuo do interesse pblico e de utilizao racional e eficiente dos recursos disponveis, tendo presente o conjunto de atribuies de natureza pblica que lhe esto cometidas (art. 20. do RI32). As mesmas tm que obedecer aos () princpios gerais da livre concorrncia, transparncia e boa gesto, designadamente a fundamentao das decises tomadas (n. 2 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit.). A PE beneficiou de regimes excecionais de contratao, sem recurso a procedimentos concursais. Com efeito, o DL n. 41/2007, cit., previa, no seu art. 11., que aquelas contrataes () cuja estimativa de valor global do contrato, no considerando o IVA, seja inferior aos limites previstos para aplicao das diretivas comunitrias (), poderiam ser realizadas, at 31 de dezembro de 2007 () com recurso aos procedimentos por negociao, consulta prvia ou ajuste direto. Este regime excecional foi, posteriormente, prorrogado pelo DL n. 25/2008, de 20 de fevereiro (at 31 de dezembro de 2008)33. J na vigncia do CCP, foi criado um novo regime excecional, constante do DL n. 34/2009, de 6 de fevereiro34, aplicvel aos procedimentos de concurso limitado por prvia qualificao e de ajuste direto, cuja deciso de contratar, ocorresse, respetivamente at 31 de dezembro de 2010 e 31 de dezembro de 2009 (art. 11.) Para os procedimentos de formao de contratos pblicos por ajuste direto, a vigncia deste regime foi prorrogada at 31 de dezembro de 2010 pelo DL n. 29/2010, de 1 de abril, desde que a deciso de contratar ocorresse at quela data. Contudo, com a publicao da Resoluo da Assembleia da Repblica n. 52/2010, de 7 de junho, que repristinou as normas expressamente revogadas por aquele DL, a vigncia daquele regime excecional cessou em 7 de junho de 2010.
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Regulamento Interno da PE (homologado por despacho da Ministra da Educao de 4 de dezembro de 2008). Aplicado exclusivamente ao Programa de Modernizao. 34 Estabelece medidas excecionais de contratao pblica necessrios para a concretizao de medidas dos seguintes eixos prioritrios: a) Modernizao do parque escolar; b) Energias renovveis, eficincia energtica e redes de transporte de energia; c) Modernizao da infraestrutura tecnolgica Redes de Banda Larga de Nova Gerao; d) Reabilitao Urbana.
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Apresentam-se, em seguida, os limiares previstos para o recurso aos procedimentos de contratao, aplicveis PE, por fora do seu regime excecional [Tabela 4].
Tabela 4 LIMITES LEGAIS DE CONTRATAO REGIME EXCECIONAL (2007 A 2010)
TIPO DE CONTRATAO LEGISLAO LIMITE 2007 5.278.000 2008 5.150.000 2009 2010
At 31 de dezembro de 2008 Negociao, Consulta Prvia e Ajuste Direto DL 41/2007 (art. 11.); DL 25/2008 (art.1.) Empreitadas EMPREITADAS
DL 34/2009 (arts. 1. a 6.)
Empreitadas
5.150.000
4.845.000
2.5 CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA

2.5.1 NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC
Nos termos da anlise j efetuada pelo TC no Relatrio de Auditoria Parque Escolar, E.P.E, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio n. 9/2012 2. Seco), nenhum dos contratos celebrados por esta entidade, entre a data da sua constituio e maro de 2009, foi submetido a este Tribunal para efeitos de fiscalizao prvia, de acordo com o que dispe a al. b) do n. 1 do art. 46. e art. 48. da LOPTC, para os contratos de montante superior ao limiar fixado na Lei do Oramento do Estado (OE)35. De entre os contratos acima mencionados incluem-se os n.s 358 (1.572.214) e 393 (68.170.500)36, refentes s obras de modernizao realizadas na Passos Manuel. A no submisso a visto resulta na violao do regime legal da fiscalizao prvia, nos termos constantes da anlise efetuada no Relatrio supra mencionado, e para cuja fundamentao se remete, tendo-se concludo pela violao da al. c) do n. 1 do art. 5. e da al. b) do n. 1 do art. 46. da LOPTC, pelo que a consequente realizao de despesas e pagamentos so ilegais.
No incio dos trabalhos de escavao da empreitada de Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel (Contrato n. 358), adjudicada HCI Construes, SA e cuja obra foi consignada em 28 de julho de 2008, detetou-se a existncia de um caneiro antigo de grandes dimenses e em pleno funcionamento cuja existncia, de acordo com a PE, era desconhecida. Por forma a resolver este problema, que afetou os trabalhos desta empreitada, foi decidido, em reunio de obra extraordinria, realizada em 4 de setembro de 2008 (negrito nosso):
2.1. Autonomizar os trabalhos associados problemtica do caneiro, atravs de ajuste direto, ao abrigo da al. c) do n. 1 do art. 24. do DL 18/2008, de 29 de janeiro; 2.2. Tendo o empreiteiro, adjudicatrio dos trabalhos em curso no local, reconhecida capacidade tcnica, comprovada em trabalhos semelhantes, constitu-lo como entidade adjudicatria;
35
O limiar para o ano de 2007 era de 326.750, de acordo com as disposies conjugadas do art. 48. da LOPTC e art. 130. da Lei n. 53-A/2006, de 29 de dezembro, e art. 1. da Portaria n. 88-A/2007, de 18 de janeiro (fixou o valor do ndice 100), e para 2008 de 333.610, nos termos daquele artigo da LOPTC, do art. 121. da Lei n. 67-A/2007, de 31 de dezembro, e do art. 1. da Portaria n. 30-A/2008, de 10 de janeiro. 36 O Contrato n. 393 refere-se ao Lote 1 da Fase 1 e composto por 8 escolas.
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2.5.2
CONTRATO N. 1.480 CANEIRO NO CADASTRADO
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A partir de 1 de janeiro de 2009 - Ajuste Direto c/ Consulta a 3 entidades, Negociao e Concurso Limitado
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2.3. Acertar a soluo estrutural, num trabalho conjunto entre o projetista de estruturas e o adjudicatrio, atendendo tecnologia disponvel e experincia deste em trabalhos semelhantes; 2.4. Realizar os trabalhos medio; 2.5. Ajustar todos os preos aproveitando, sempre que possvel, os preos da empreitada inicial, incluindo os respeitantes a tabelas de valor horrio; 2.6. Fechar o valor do ajuste direto com a concluso dos trabalhos ();
A soluo estrutural final foi aprovada em 6 de fevereiro de 2009, tendo os trabalhos inerentes sido iniciados imediatamente e concludos em 22 de julho do mesmo ano. Posteriormente, estes trabalhos vieram a ser formalizados atravs da celebrao do Contrato n. 1.480 , em 1 de maro de 2010 (cf. Tabela 2 e Tabela 3), que foi visado em sesso diria de visto da 1. Seco do TC, de 30 de abril de 2010, considerando, designadamente:
() b) Que o circunstancialismo fctico () aponta no sentido de terem ocorrido motivos de urgncia imperiosa na realizao dos trabalhos ora em causa, resultantes do imprevisvel surgimento de um caneiro, aquando das obras de escavao (); c) Que as circunstncias referidas no so imputveis entidade adjudicante tanto quanto resulta do processo e, no quadro fctico ocorrido, no era possvel o cumprimento dos procedimentos inerentes aos procedimentos pr-contratuais; d) Que, se verificam, pois, os pressupostos justificativos de adoo do ajuste direto ()
37
Por outro lado, face ao incumprimento do prazo para remessa ao TC daquele contrato, para fiscalizao prvia, estabelecido pelo disposto no n. 2 do art. 81. da LOPTC, e atendendo inexistncia de recomendao nesse sentido, foi decidido, ainda, relevar a responsabilidade pelo incumprimento daquela norma, e recomendar o seu cumprimento rigoroso no futuro.
2.5.3
CONTRATO N. 2.199 CANEIRO NO CADASTRADO (PAVILHO POLIDESPORTIVO)
Conforme descrito no ponto anterior, e na sequncia da deteo do caneiro, foi celebrado entre a PE e a Mota-Engil, em 31 de janeiro de 2011, o Contrato n. 2.199 referente Execuo dos Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro no Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo (), no valor de 1.169.41638. Este contrato foi remetido ao TC para efeitos de fiscalizao prvia, tendo sido recusado o visto pelo Acrdo n. 45/11, cit. (cf. Ponto 2.4.1), e dada como assente, a seguinte matria de facto39:
B) Em 1 de setembro de 2008 foi celebrado, entre a empresa Parque Escolar, EPE e a empresa Mota-Engil, Engenharia e Construo, SA, um contrato de empreitada tendo por objeto a empreitada de Obras de Modernizao e os Servios de Manuteno e Conservao previstos na primeira fase do Programa de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundrio, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n1/2007 Lote 1, na qual se integra a execuo do novo pavilho polidesportivo da Escola Secundria Passos Manuel, em Lisboa; () H) Do mapa de trabalhos e quantidades, relativo s obras do Pavilho Polidesportivo () consta que tais trabalhos se iniciaram em 8 de junho de 2009 e tinham terminus previsto para o dia 17 de maro de 2010; I) No mapa de trabalhos, referido na alnea anterior, esto includos os seguintes trabalhos do caneiro:
37
Este contrato foi precedido da realizao de um ajuste direto (sem consulta), cuja abertura foi deliberada em sesso do CA da PE, de 29 de outubro de 2009, ou seja, cerca de 14 meses aps a deciso de constituir a HCI como adjudicatria e 3 meses aps a concluso dos trabalhos. Assim, a remessa, em 17 de dezembro de 2009, de ofcio convite HCI Construes, SA, para a apresentao de proposta para execuo dos trabalhos decorrentes da existncia daquele caneiro, constituiu a formalizao de um procedimento adjudicatrio, uma vez que os mesmos, j se encontravam, naquela data, efetivamente realizados e medidos h, aproximadamente, 5 meses. 38 De referir que a construo do Novo Pavilho Polidesportivo integra o Contrato n. 393, referente s escolas do Lote 1, onde se inclui a Passos Manuel, empreitada adjudicada em 29 de julho de 2008, e consignada em 1 de outubro do mesmo ano. 39 Negrito nosso e do Acrdo em questo.
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- Caneiro Norte de 02-11-2009 a 27-11-2009, - Caneiro Nascente de 07-09-2009 a 01-10-2009, - Caneiro Interseco de 29-12-2009 a 18-01-2010, - Caneiro Antigo (demolio) de 19-01-2010 a 27-01-2010. J) Em reunio havida em 18 de dezembro de 2009, em que estiveram presentes a Fiscalizao da Obra e o empreiteiro, foram prestadas as seguintes informaes: 09. 22OUT09: Aps anlise conjunta com o Projetista, encontra-se em fase de estudo e viabilidade deslocar o
K) O contrato ora remetido para fiscalizao prvia mencionado supra no RELATRIO, deste Acrdo - foi celebrado em 31 de janeiro de 2011 e precedido de ajuste direto, sem consulta com invocao do disposto no artigo 24, n1, al. c) do Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP); (); L) A escolha do procedimento por ajuste direto, referido na alnea anterior, foi deliberada pelo Conselho de Administrao da empresa Parque Escolar, EPE, em 19 de julho de 2010; M) A adjudicao da obra a que se reporta o contrato mencionado na alnea K), foi efetuada por deliberao do Conselho de Administrao da empresa Parque Escolar, EPE, de 19 de novembro de 2010; N) A consignao da obra referida na alnea anterior ocorreu 30 dias aps a data de celebrao do contrato e tinha um prazo de execuo de 90 dias, aps a consignao (Clusula 4 do contrato); O) De acordo com o Caderno de Encargos, a Memria Descritiva e o Mapa de Quantidades, os trabalhos da empreitada (), consistem em: - Conteno perifrica tipo Munique, da fundao do Polidesportivo, - Construo de novo caneiro e demolio do antigo, - Cortina de estacas para a escavao do Polidesportivo, P) (); Q) (); R) (); S) O consrcio responsvel pela fiscalizao da obra informou este Tribunal, em 12 de maio de 2011, que as obras referentes ao caneiro no cadastrado, na zona do Novo Pavilho Polidesportivo, na Escola Secundria Passos Manuel, tiveram incio em novembro de 2009 e concluso em janeiro de 2010.
foram executadas aquando da construo daquele pavilho (como no poderia deixar de ser uma vez que se reportam a trabalhos relativos a fundaes e estruturas), e no aps a celebrao do Contrato n. 2.199, em 31 de janeiro de 201140. Com efeito, data da deliberao de abertura do procedimento de contratao por ajuste direto para a adjudicao daqueles trabalhos (em 19 de julho de 2010) j estes se encontravam concludos (desde janeiro). Apesar da PE fundamentar a adoo do procedimento por ajuste direto em motivos de urgncia imperiosa, resultante de acontecimentos imprevisveis, no Acrdo n. 45/11, cit., o TC considerou que, as razes apresentadas no procedem, pelo seguintes motivos (negrito nosso):
Ora, para que ocorra uma situao de urgncia imperiosa, necessrio , como se disse atrs, que se trate de uma urgncia categrica, imposta por uma situao a que no pode deixar de se acorrer com toda a celeridade, para evitar danos irreparveis ou de difcil reparao. No caso vertente, porm, a situao no se reveste desta caracterstica, por no se evidenciar qualquer caso de risco iminente de dano irreparvel ou de difcil reparao, embora, quanto questo do caneiro, devesse ser equacionada a soluo mais adequada. Por outro lado, alm de no se tratar de uma situao de urgncia imperiosa, o certo que a mesma no resultava de acontecimentos imprevisveis.
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Note-se que o mesmo previa a consignao da obra nos 30 dias seguintes sua assinatura e um prazo de execuo de 90 dias aps a consignao.
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Em sntese, as obras referentes ao caneiro no cadastrado na zona do Novo Pavilho Polidesportivo
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trajeto do atual caneiro, que intersecta a estrutura do edifcio do polidesportivo, para uma soluo que contorne o mesmo. 04 e 12NOV09 e 4, 11 e 18Dez: data desta reunio, j foram estabilizados os desenhos definidores do novo traado do caneiro e das respetivas caixas de transio e encontram-se em incio de execuo. Foi j solicitado ao EMP a apresentao da valorizao correspondente alterao de trajeto do caneiro..
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Na verdade, a existncia do caneiro havia sido detetada durante a execuo da empreitada () de estruturas e fundaes do Refeitrio da Escola (). Alm disso, a existncia do caneiro - bem como o seu estado de conservao e o seu traado era uma situao conhecida sobejamente pois que, inclusivamente, havia sido descrita num Relatrio de uma Inspeo Vdeo Robotizada, por circuito fechado de televiso, elaborado em 17 de dezembro de 2008 (). Alis, devido ao surgimento do caneiro, aquando das obras relativas ao Refeitrio da Escola, j a sua substituio havia sido objeto de uma empreitada contratada por ajuste direto ()41. Deste modo, nunca se poderia invocar a existncia de um caneiro no cadastrado, constatada durante as obras do Pavilho Polidesportivo da Escola, para a celebrao do presente contrato, pelo simples facto de tal caneiro ser conhecido h muito. Por isso que a existncia do caneiro no constitui, como bvio, nenhuma circunstncia imprevista, com a qual um decisor normalmente diligente no pudesse contar. Nesta conformidade, no se mostra ter existido o fundamento invocado para a adoo do ajuste direto, a preceder o contrato aqui em causa.
Acrescentando que, ()
Mas a celebrao do contrato submetido a fiscalizao prvia deste Tribunal, para alm da ilegal utilizao do procedimento por ajuste direto, consubstancia uma situao que deve ter, ainda, um outro tratamento jurdico. Na verdade, () as obras relativas ao caneiro, na zona do novo Pavilho Polidesportivo da Escola, tiveram incio em novembro de 2009 e terminaram em janeiro de 2010. Isto significa que o presente contrato foi celebrado recorde-se que a celebrao do contrato ocorreu em 31 de janeiro de 2011 com vista a executar uma empreitada cujas obras j estavam concludas e sem que houvesse quaisquer outras obras a realizar, no seu mbito. Deste modo, o contrato celebrado e aqui em causa tipifica um negcio jurdico com um objeto fisicamente impossvel. Ora, a impossibilidade fsica do objeto de um negcio jurdico, torna esse negcio jurdico nulo, atento o disposto no artigo 280, n1, do Cdigo Civil. A nulidade fundamento de recusa de visto, como estabelece a alnea a), do n 3, do artigo 44, da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
A fundamentao do acrdo citado tem subjacente, por um lado, a legalidade de um procedimento de adjudicao que apenas visou formalizar uma situao pr-existente, e por outro, a celebrao de um contrato cujas prestaes j haviam sido realizadas e o respetivo objeto j se encontrava esgotado. De facto, a alnea c) do n. 2 do art 133. do Cdigo de Procedimento Administrativo (CPA) comina com a nulidade o ato de adjudicao que tenha um objeto impossvel, estabelecendo idntica consequncia quanto ao contrato o n. 2 do art. 284. do CCP. Um contrato de natureza administrativa, como o da empreitada aqui em anlise, () constitui para o contraente pblico e para o co-contraente, situaes subjetivas ativas e passivas que devem ser exercidas e cumpridas de boa-f e em conformidade com os ditames do interesse pblico, nos termos da Lei (art. 286. do CCP). Nos termos daquele cdigo, a escolha do procedimento (art. 17.), a deciso de contratar e de autorizar a despesa (art. 36.), a apresentao de propostas pelos concorrentes (art. 56.), a adjudicao (art. 74.), a celebrao do contrato e a prestao de cauo (art. 88.), assim como outros atos necessrios consecuo do procedimento, tm como pressuposto a execuo de prestaes a desenvolver em momento futuro pelo adjudicatrio, decorrido que seja todo o iter processual exigido por Lei at celebrao do contrato, e no como sucedeu no caso em anlise em que o procedimento pr-contratual deixa de ser um meio tendente formao do contrato, para se assumir como a mera formalizao duma situao j consolidada.
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Cf. Ponto 2.5.2.
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Veja-se como exemplo manifesto da subverso destes regras o facto da noo de proposta constante do art. 56. ter nsita uma manifestao de vontade do adjudicatrio em contratar e a explicitao do modo como se prope faz-lo, e na situao em anlise as prestaes j terem sido executadas e o adjudicatrio mais no fez do que propor realizar o que j estava efetuado. elucidativo, a este respeito, o teor da proposta de deliberao 42 para aprovao do ajuste direto dos trabalhos do caneiro da zona do novo pavilho, onde se afirma que () semelhana do que havia desenvolvidos com o devido acompanhamento da Fiscalizao da obra, tendo-se apurado as quantidades de trabalho durante a sua execuo e calculados os custos no final dos trabalhos., acrescentando, ainda que () havendo nesta data condies para formalizar a contratao destes trabalhos () prope-se a contratao por ajuste direto empresa Mota-Engil Engenharia e Construo, S.A e o lanamento do respetivo procedimento. Com efeito, e tal como corroborado no acrdo antes mencionado, as obras referentes ao caneiro no cadastrado, na zona do Novo Pavilho Polidesportivo da Passos Manuel, tiveram incio em novembro de 2009 e concluso em janeiro de 2010, tendo o contrato sido celebrado em 31 de janeiro de 2011, pelo que, aquando da deciso de lanamento do procedimento em julho de 2010, a PE j havia atribudo a realizao das obras nele compreendidas Mota-Engil, tendo os autos de medio data anterior ao contrato, mas significativamente posterior efetiva realizao dos trabalhos. Formalmente tratou-se, como bem salienta o acrdo, de concretizar um ajuste direto a esta empresa, sem que estivessem reunidos os pressupostos de urgncia previstos na al. c) do n. 1 do art. 24. do CCP, uma vez que a entidade conhecia a existncia e traado do caneiro, no podendo alegar que () durante a escavao para a execuo do pavilho, constatou-se, sem que nada pudesse prever, que o traado do caneiro efetivamente passava pela zona de implantao do mesmo, sendo que o motivo de urgncia a respeito da subsistncia do caneiro, j havia sido suscitado aquando do 1. contrato a ele relativo. Conclui-se, assim, que a adjudicao e a celebrao de um contrato cujo objeto j havia sido concretizado, so nulos atento o disposto na alnea c) do n. 2 do art. 133. do CPA e no n. 2 do art. 284. do CCP, respetivamente, e viola o regime procedimental da formao dos contratos pblicos, designadamente os arts. 17, 36., 74. e 88. do CCP, que tm como fundamento legal a escolha de um procedimento prcontratual cujo pressuposto a contratao de prestaes a realizar pelo adjudicatrio, e no uma mera formalizao de situaes j constitudas. No Relato considerou-se que esta situao era suscetvel de gerar responsabilidade financeira sancionatria, nos termos da al. b) e al. h) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, sendo que a despesa ilegal no valor de 1.169.417, foi autorizada por Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues Reis, Paulo Grilo Farinha e Gerardo Saraiva Menezes, que autorizaram a celebrao do Contrato n. 2.19943, na qualidade de membros do CA44.
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ocorrido no que respeita ao caneiro executado na zona do novo refeitrio, os trabalhos foram
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Proposta DEL-S/PC/1052/2010, de 19 de julho de 2010. Deliberao do CA de 19 de novembro de 2010 (Ata n. 250). 44 No houve lugar a pagamentos ilegais, uma vez que, e de acordo com esclarecimento prestado pela PE, em 7 de novembro de 2011, no foi efetuado pela entidade qualquer pagamento relativo ao contrato, em resultado da recusa do visto pelo TC.
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Em sede de contraditrio, os responsveis deram por reproduzida no essencial a matria de facto constante do Relato de Auditoria, alegando, em sntese, o seguinte:
Que () para a execuo dos trabalhos relativos ao caneiro no novo pavilho polidesportivo
concorreram indubitavelmente as razes de peso tipificadas na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, e nesse sentido, estavam preenchidos os requisitos previstos na citada norma quanto verificao de uma situao de urgncia imperiosa, aduzindo-se, nomeadamente, que () a abertura de um procedimento pr-contratual mais demorado do ponto de vista do respetivo iter implicaria necessariamente a suspenso parcial (na parte relativa ao pavilho polidesportivo) da empreitada de modernizao da Escola Passos Manuel, objeto do Contrato n. 393, e a no concluso das obras para o ano letivo 2010-2011 , assim como, revelar-se-ia impossvel cumprir os prazos de um procedimento concursal;
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O CA defende-se quanto imprevisibilidade dos trabalhos dizendo que () o facto de conhecer a

existncia de um caneiro no cadastrado no campus escolar desde 2008, no lhe permitia saber serem necessrias as obras abrangidas pelo Contrato n. 2.199, e que () a nica coisa que a PE conhecia era uma parte do traado do caneiro que no sabia sequer se era incompatvel com a construo do pavilho polidesportivo;
No que respeita no imputabilidade das circunstncias invocadas para o recurso ao ajuste direto,
acrescenta-se que () era necessrio realizar-se uma escavao completa daquela zona, j que a execuo de pontuais sondagens verticais apenas permitiria verificar o seu desenvolvimento em planta, no permitindo verificar sees, altimetria e existncia de afluentes., tendo-se optado () por fazer coincidir a aferio da eventual necessidade de demolio e construo de um (novo) caneiro at ao momento em que estavam contratadas a escavao do pavilho polidesportivo, assim evitando a duplicao de despesas com a escavao.
realizados e, consequentemente, este ter um objeto fisicamente impossvel, tratou-se na opinio da PE da () formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordada informalmente e que inclua todos os trabalhos realizados no mbito da empreitada relacionada com o caneiro. e que () a referida formalizao nunca ter pretendido repetir obras j anteriormente realizadas, nem to-pouco fazer parecer que essa obra que foi feita entre o final de novembro de 2009 e janeiro de 2010 ainda no havia sido realizada, mas sim conferir um ttulo formal mesma, sendo que () a PE remeteu o contrato para visto prvio do Tribunal de Contas, sem, alguma vez, ter pretendido ocultar que a adjudicao e a celebrao do contrato tinham ocorrido j depois de terminados os trabalhos do caneiro;
Sobre esta questo afirma-se que () apesar de ser certo que, em regra, nos procedimentos
adjudicatrios, as normas identificadas pelo Tribunal de Contas (cfr. artigos 17., 36., 56., 74. e 88. do CCP) se aplicarem quando as prestaes ainda esto por executar, no se pode afirmar que as mesmas impeam a formalizao posterior do procedimento.
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administrativos, invoca-se a possibilidade das partes celebrarem contratos em momento posterior nos termos das normas do CCP (n. 2 do art. 287.), atribuindo-lhes eficcia retroativa a qual nem () era
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Por outro lado, ainda que reconhecendo a regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos dos atos
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Quanto nulidade da adjudicao e do contrato, em virtude de os trabalhos j se encontrarem
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proibida por Lei, nem havia qualquer leso de um direito ou interesse legalmente protegido de terceiro, nem se estava a impedir, restringir ou falsear a concorrncia, pela simples razo de o contrato ter sido celebrado na sequncia de um ajuste direto com convite a uma nica entidade, realizado ao abrigo do artigo 24., n. 1, alnea c), do CCP, estando preenchidos os pressupostos exigidos por este dispositivo.;
A situao em apreo no subsumvel alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, existindo uma

contradio ao invocar a nulidade do contrato pela impossibilidade fsica do objeto e afirmar que o mesmo foi (fisicamente) executado. e que ()o facto de inexistir no Contrato n. 2.199 uma clusula prevendo relativamente s obrigaes do empreiteiro a retroao dos respetivos efeitos at novembro de 2009, se deve a um mero lapso da PE.;
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Sobre a violao deste normativo da LOPTC, alega-se, igualmente, que () no pode a LOPTC, ao
mesmo tempo, admitir a execuo dos contratos (exceto quanto aos efeitos financeiros) antes e durante a pendncia do processo de visto e ao mesmo tempo sancionar essa conduta com a aplicao de uma multa sempre que desse processo resulte a recusa do visto prvio.
E que no cabem no tipo objetivo daquela norma () os casos em que a execuo no financeira do
contrato submetido a visto tem lugar antes da recusa pelo Tribunal de Contas, estando abrangidos os casos em que () Depois de o Tribunal de Contas ter recusado visto ao contrato, a entidade pblica contratante executa o contrato fora dos pressupostos admitidos na LOPTC., ou () Antes de o Tribunal de Contas ter recusado visto ao contrato a entidade pblica contratante, executa as suas obrigaes financeiras assumidas ao abrigo do contrato., e ainda que, () o disposto no n. 3 do artigo 45. da LOPTC, apenas tem o alcance de determinar o no pagamento ao contratante privado dos valores que ultrapassem a programao contratualmente estabelecida para o perodo anterior recusa de visto.
cocontratante ao abrigo do Contrato n. 2.199. Como tal, mesmo que se considerasse que o pagamento da quantia reclamada pelo empreiteiro constitua a situao descrita na alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, faltaria o pressuposto mnimo para se possa imputar tal infrao PE: o efetivo pagamento dessa quantia ao empreiteiro.. O que vem alegado suscita as seguintes consideraes: a) Saliente-se, desde j, como nota prvia que no nos pronunciaremos sobre as alegaes da PE no que concerne a verificao dos pressupostos para a adoo de procedimento de ajuste direto, por motivos de urgncia, nos termos da alnea c) do art. 24, do CCP, uma vez que esta matria j foi objeto de deciso judicial atravs do citado Acrdo do TC n. 45/2011, transitado em julgado, constituindo, assim, caso julgado material. Com efeito, dispe o n. 1 do art. 671. do Cdigo de Processo Civil que () transitada em julgado a sentena, a deciso sobre a relao material controvertida fica tendo fora obrigatria dentro e fora dele nos limites fixados pelos artigos 497. e seguintes, obstando-se, assim, que uma determinada situao, j definida por deciso judicial transitada, possa ser apreciada diferentemente por outra deciso, pondo em causa a segurana jurdica.
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Mesmo que assim no se entenda () a PE optou por no proceder a qualquer pagamento ao
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Em suma, as questes analisadas passaram a ter-se por juridicamente consolidadas, ou seja, inalterveis no que respeita definio jurdica da situao sobre a qual versaram. Ademais, e considerando o trnsito em julgado daquela deciso judicial, extemporneo vir a PE, agora, pr em causa a justeza da deciso constante do citado Acrdo, quando no apresentou oportunamente qualquer recurso, ou seja, no contestou os seus termos e fundamentos, com ele se tendo conformado.
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b) Quanto retroatividade do contrato e inerente impossibilidade fsica do objeto, anote-se que a prpria PE que evidencia nas suas alegaes que a mesma no resulta expressamente de nenhuma das clusulas do contrato, invocando um lapso, pelo que esta questo no carecia sequer de ser ponderada. No entanto, sempre se dir que a jurisprudncia do TC tem sufragado um entendimento restritivo da possibilidade de atribuio de efeitos retroativos a atos em matria de contratao pblica, designadamente no Acrdo n. 14/09, 1. S/PL, de 31 de Maro, em que o Tribunal se pronunciou no sentido de que:
() s no ato de adjudicao se fixa o montante da despesa, se confirma a disponibilidade de verba oramental para a suportar e se obtm a competente autorizao para a sua realizao, requisitos financeiros indispensveis para que se possa assumir o compromisso contratual. Assim, e nos termos do disposto no invocado artigo 128., n. 2, alnea a), do CPA, antes desse acto de adjudicao no possvel dar por verificados pressupostos essenciais do contrato e da realizao dos servios a que ele se destina, como sejam a certeza de que pode haver um contrato, o seu contedo, a identificao da entidade que deve prestar os servios e a autorizao para a realizao da correspondente despesa. Deste modo, sem prejuzo da necessria apreciao casustica das circunstncias prprias de cada situao, em procedimentos de contratao pblica, no h, em princpio, possibilidade de atribuir eficcia retroativa aos contratos, com referncia a uma data anterior da correspondente adjudicao, por antes dela no se verificarem os pressupostos indispensveis da contratao
Sucede, tambm, que ao invocar o disposto no art. 287. do CCP, a PE esquece que este normativo no admite a retroatividade quando esta impea, restrinja ou falseie a concorrncia (al. c) do n. 1), pois ao recorrer a um procedimento de ajuste direto com base num critrio material, foi posto em causa o princpio da concorrncia como bem decidiu o Acrdo n. 45/2011, que no reconheceu a urgncia alegada e conclui que devia ter sido adotado um procedimento mais aberto, pelo que no esto reunidos os pressupostos da aludida retroatividade. Alm de que a formalizao extempornea de um procedimento pr-contratual subverte o regime jurdico da contratao pblica, uma vez que aquele visa escolher um co-contratante que realize as prestaes que vierem a ser objeto do contrato, que no caso em apreo j se encontravam executadas na sua totalidade.
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Como se sabe a regra geral em direito a de que os atos e contratos devem dispor para o futuro, admitindo-se como exceo a sua retroatividade. Claramente nesse sentido vai a referida disposio do CCP quando diz que pode ser atribuda eficcia retroativa quando exigncias imperiosas de direito pblico o justifiquem e ainda desde que certas condies estejam verificadas () no caso concreto, no se vislumbra uma exigncia imperiosa de direito pblico. () Reconheceu-se existir urgncia imperiosa na aquisio de servios agora em causa, face aos prprios argumentos produzidos pelo IFAP. Mas tal urgncia resultou de uma repetida incapacidade de lanamento oportuno dos procedimentos adequados e no da observncia de cominaes jurdicas de direito pblico. Mas mesmo que se tendesse a reconhecer a existncia de tal exigncia imperiosa, a concreta retroatividade fixada face ao que acima se citou est proibida por lei e embora no lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, consubstancia uma restrio clara da concorrncia garantida pelo disposto no CCP relativamente formao do contrato.
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como diploma de referncia o CCP, onde se conclui:
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Esta posio restritiva reafirmada no recente Acrdo n. 4/12, 1 S/SS, de 14 de Fevereiro, tendo
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c) Sobre a violao da al. h) do art. 65. da LOPTC, comece-se por esclarecer que esta norma no encerra qualquer contradio com o disposto no art. 45. do mesmo diploma, porquanto, se certo que este normativo permite que, no caso de ocorrer uma recusa de visto, os trabalhos realizados aps a celebrao do contrato e at data da notificao da recusa possam ser pagos aps essa notificao, caso o respetivo valor no ultrapasse a programao contratualmente estabelecida para o mesmo perodo, no entanto, a eficcia dos pagamentos efetuados est dependente da concesso do visto. Ou seja, constitui um nus dos responsveis avanar com a concretizao das obras, bem sabendo que a recusa de visto pode implicar, no contexto deste enquadramento legal, uma eventual sano financeira. Sucede, porm, que no foi obtida evidncia da PE ter procedido ao pagamento do montante contratualmente previsto, apesar dos trabalhos se encontrarem totalmente realizados, pelo que no de manter a concluso relativa verificao dos pressupostos de uma eventual infrao financeira ao abrigo da al. h) do art. 65. da LPOTC. Com efeito e corroborando o afirmado pela PE em contraditrio, a Mota-Engil (Adjudicatrio) informou que foi faturado em 3 de junho de 2011 o valor deste contrato, tendo a respetiva fatura, da mesma data, sido objeto de devoluo pela PE, em consequncia da recusa de visto prvio pelo TC e a inerente ineficcia financeira do contrato, encontrando-se em dvida a totalidade do respetivo montante (1.169.416,66) que, segundo a entidade adjudicatria, ser brevemente objeto de ao judicial. No entanto, atento o exposto nas alneas a) e b) supra subsiste a suscetibilidade das situaes relatadas constiturem eventual responsabilidade financeira sancionatria nos termos da al. b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC.
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2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA

A execuo financeira das empreitadas referentes Passos Manuel constam da Tabela 5.
Tabela 5 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA TRAB. A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES
Contrato Inicial (1) Trab. Mais Preos Contratuais (2) Trab. Menos (3) Trab. Mais Preos Novos (4) Erros e omisses (5) Adicionais (6) = (2)(3)+(4)+(5) Valor Empreitada (31/12/2010) (7) = (1) + (6) Adicionais / Contrato Inicial (%)
Contrato
Empreitadas
358 393 1480
Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel Execuo dos trabalhos decorrentes da existncia de caneiro no cadastrado, na Passos de Manuel.
1.672.214 14.448.744 993.537 17.114.495
69.111 1.772.959 0 1.842.070
131.644 1.476.188 0 1.607.832
357.367 3.468.647 0 3.826.014
88.770 887.474 0 976.244
383.603 4.652.892 0 5.036.496
2.055.817 19.101.636 993.537 22.150.991
22,9 32,2 0,0
Nota: O valor apresentado para o Contrato n. 393 respeita apenas s obras de modernizao da Passos Manuel, no obstante o contrato ser relativo a um Lote de 8 escolas e inclui o 3. Adicional celebrado em maio de 2011;
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Conforme se observa, em duas das trs empreitadas, o respetivo valor contratual aumentou em 5.036.496, em virtude da formalizao de um adicional ao Contrato n. 358 e de trs adicionais ao Contrato n. 393. Este acrscimo resultou, essencialmente, da realizao de trabalhos a mais no montante total de 5.668.084, dos quais, 3.826.014 (cerca de 67%) valorizados a preos no previstos contratualmente (ou novos) e de trabalhos resultantes de erros e omisses no valor de 976.244. Os trabalhos a menos ascenderam a 1.607.832.
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Refira-se que os dados constantes da Tabela anterior referentes ao Contrato n. 358 no incluem o montante pago pela PE a ttulo de indemnizao no valor de 289.674, relativos a custos de estaleiro com a prorrogao de prazo da empreitada. As datas de celebrao dos contratos adicionais e respetivos montantes constam da Tabela 3 e Tabela 5, respetivamente. A discriminao dos trabalhos a mais includos nos adicionais celebrados constam do Mapa II do Anexo 5.7. Aos contratos da Tabela anterior acresce o Contrato n. 2.199, no valor de 1.169.417 celebrado em janeiro de 2011, analisado no Ponto 2.5.3 e que, como veremos no Ponto 2.7.7.1, consubstancia a realizao de trabalhos a mais ao Contrato n. 393. De notar que, os dados relativos execuo dos contratos de empreitada constantes da Tabela anterior no so os finais, uma vez que, conforme j afirmado anteriormente, data de 7 de novembro de 2011 no se encontravam, ainda, aprovados os respetivos fechos de contas, sendo de prever, que os custos com as mesmas aumentem em virtude, designadamente, do eventual pagamento de juros ao Empreiteiro no que se refere ao 3. Adicional ao Contrato n. 39345. Este aspeto deve-se, fundamentalmente, ao hiato temporal entretanto decorrido entre a efetiva realizao dos trabalhos (e da receo provisria da empreitada) em questo daquele adicional, e a data da sua celebrao (cf. Mapa II do Anexo 5.7)46. Assim, o custo da vertente de empreitada com a modernizao da Passos Manuel ascende, aps a celebrao do 3. Adicional ao Contrato n. 393, em maio de 2011, aos 23.610.08247, o que representa, mais 7.489.124 (+46,5 %) face ao inicialmente previsto de 16.120.95848.
2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS REALIZADAS

2.7.1 ENQUADRAMENTO PRVIO
Em 21 de janeiro de 2011, foi realizada a primeira verificao fsica Passos Manuel, tendo a respetiva equipa de auditoria sido composta pelos dois tcnicos da DGTC e por quatro da Consultora Externa.
45
Em resposta de 16 de novembro de 2011, ao pedido de confirmao externa realizado no mbito desta auditoria, a MotaEngil informou que havia sido j apresentado PE o clculo definitivo da Reviso de Preos dos trabalhos contratuais, no montante de 285.607,48, o qual aguarda confirmao daquela (), encontrando-se a ser ultimado o clculo da Reviso de Preos dos trabalhos objeto dos Contratos Adicionais () ascendendo o mesmo a um valor aproximado de 18.000,00. Relativamente a juros, o montante ascendia, data da resposta, a 36.127,34 que, de acordo com a entidade no foi ainda peticionado nem faturado PE. 46 Entre a receo provisria e a celebrao do adicional decorreram cerca de 13 meses e meio. 47 Respeitante ao valor contratual (aps adicionais) dos Contratos n. 358 (incluindo indemnizao), 393, 1.480 e 2.199. 48 Relativo ao valor inicial dos Contratos n. 358 e 393.
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Posteriormente, e como consequncia do no fornecimento atempado, por parte da PE, at data da primeira verificao fsica, de todos os elementos solicitados relativamente a esta escola, em particular no que se refere a trabalhos a mais realizados no mbito do Contrato n. 393, no obstante a documentao relativa a esta empreitada ter sido solicitada, inicialmente, em 5 de novembro de 2010 (sobre esta matria cf. Ponto 1.4), ou seja, cerca de dois meses e meio antes, foi necessria a realizao de nova deslocao em 24 de maro. Esta ltima verificao fsica foi realizada por um dos elementos da equipa do TC e por trs da Consultora Externa. As vrias incidncias relativas ao fornecimento de dados relativos s verificaes fsicas encontram-se descritos em seguida (para o caso particular do Contrato n. 393):
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2)
Entre 30 de julho de 2009 e 20 de abril de 2010, foram apresentadas 39 propostas referentes a Trabalhos Adicionais (PTA) pelo Adjudicatrio, tendo sido elaborados pela Fiscalizao da Obra, entre 16 de dezembro de 2009 e 12 de outubro de 2010, os respetivos Relatrios de Anlise de Trabalhos Adicionais. Estes referem-se a 4.708.611 de trabalhos a mais e a 1.476.188 de trabalhos a menos;
3)
Os primeiros elementos foram solicitados em 5 de novembro de 2010, onde se incluam, designadamente, Contratos de empreitada, Projetos de Alterao e documentao de suporte e Autos de Medio Contratuais e de Trabalhos a Mais devidamente justificados pela documentao de suporte, nomeadamente Ordens de Alterao;
4) 5)
Os documentos foram remetidos de forma parcelar e incompleta, tendo sido elaborados vrios pontos de situao e novos pedidos de elementos, cujas datas constam do Mapa I do Anexo 5.7; A primeira verificao fsica Passos Manuel foi realizada pela Equipa de Auditoria e pelos Consultores Externos em 21 de janeiro de 2011, tendo a mesma sido comunicada entidade em 14 do mesmo ms49;
6)
Os elementos indicados em 2) foram remetidos pela PE Equipa de Auditoria apenas em 27 de janeiro de 2011, ou seja, apenas aps a verificao fsica mencionada em 5), o que impossibilitou a verificao in loco, das alteraes obra resultantes daqueles 39 PTA. Posteriormente, realizou-se nova deslocao escola em 24 de maro;
7)
Face aos resultados das verificaes fisicas realizadas, foi remetido, em 4 de abril de 2011, um Questionrio PE, onde se indagou, designadamente, sobre a situao dos j referidos 39 PTA, tendo esta respondido ao mesmo em 18 do mesmo ms50, informando que a formalizao atravs da celebrao de Adicional se encontrava pendente da () elaborao de estudo realizado por entidade externa e independente nos termos do disposto no n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, de 2 de maro51;
8)
O aludido estudo foi solicitado em 4 de maio e recebido em 17 do mesmo ms;
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Esta tinha sido prevista inicialmente para os dias 17 e 18 de janeiro, facto que tinha sido comunicado PE a 6 de janeiro. Resposta subscrita pelo Eng. Joo Sintra Nunes (Presidente do CA), pelo Eng. Vitor Coelho (Diretor de Infraestruturas do Sul) e pelo Eng. Mario Coelho (Responsvel de Projeto). 51 De acordo com a informao prestada, o convite, com vista contratao destes servios foi enviado em agosto de 2010, o contrato celebrado em setembro e a receo pela PE do relatrio em 8 de abril de 2011.
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1)
Em 31 de agosto de 2010 foi celebrado, pela PE, o 2. Adicional, no valor de 532.995;
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9)
Da anlise do mesmo constatou-se a existncia do 2. Adicional, mencionado em 1), facto at ento desconhecido pela Equipa de Auditoria, e que impossibilitou a verificao in loco dos respetivos trabalhos. Este contrato e respetiva documentao de suporte foi solicitado em 12 de agosto e recebido a 24 daquele ms;
10) Em 17 de agosto de 2011 foi solicitada informao sobre a situao dos 39 PTA. Em resposta do dia
24 do mesmo ms, a PE remeteu o 3. Adicional, que procede formalizao destes trabalhos. Este Adicional havia sido celebrado em 18 de maio, facto desconhecido at ento pela Equipa de Auditoria;
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11) Da anlise do 2. Adicional e sua documentao de suporte, remetida pela PE, e mencionado em 9),
atendendo impossibilidade de verificao dos trabalhos in loco, foram solicitados, entidade esclarecimentos adicionais em 13 de setembro, cuja resposta foi dada em 23 do mesmo ms. Assim, ambas as verificaes fsicas foram condicionadas pelo facto da respetiva equipa de auditoria no se encontrar na posse de todos os elementos necessrios para a sua concretizao. Por fim, e aps a remessa do Relato de Auditoria para contraditrio, e face constatao da existncia de trabalhos a mais e a menos no formalizados contratualmente atravs da celebrao do correspondente adicional ao Contrato n. 393, a PE remeteu, naquela sede, o 4. Adicional a este contrato, em 10 de Janeiro de 201252, bem como autos de medio retificativos, datados de outubro de 2011, que sero objeto de apreciao no Ponto 2.7.2.1.
2.7.2
TRABALHOS A MAIS, A MENOS, ERROS E OMISSES
Na sequncia da remessa do Questionrio j mencionado, a PE veio, na sua resposta, reconhecer a existncia de inmeras alteraes ao Projeto durante a execuo da empreitada de modernizao da Passos Manuel (Contrato n. 393). Estas alteraes atingiram montantes significativos tendo originado um aumento de 4.652.892 no valor daquele contrato, dos 14.448.744 iniciais para os 19.101.636, por via da celebrao de 3 Adicionais (cf. Ponto 2.6). Constatou-se, ainda, durante as verificaes fsicas, a existncia de alteraes ao Projeto que no foram objeto de formalizao atravs da celebrao de adicional, factos alis reconhecidos pela prpria entidade na sua resposta ao Questionrio (cf. Ponto 2.7.2.2).
2.7.2.1 Trabalhos a Mais, a Menos, Erros e Omisses Adicionais ao Contrato n. 393

No mbito da execuo da empreitada de modernizao da Passos Manuel (Contrato n. 393) houve lugar celebrao de trs (3) adicionais, cujo valor ascendeu a 887.473, 532.995 e 3.232.423, respetivamente. A desagregao de todos os trabalhos em questo consta do Mapa II do Anexo 5.7 e a sua sntese da Tabela seguinte.
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No valor de -144, que correspondente diferena entre trabalhos a mais de 398.300 e trabalhos a menos no montante de 398.444.
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Tabela 6 ADICIONAIS AO CONTRATO N. 393
Adicionais Contrato Empreitada Trab. Mais Preos Contratuais Trab. Menos Trab. Mais Preos Novos Erros Omisses Total Adicional
N. 1
Data 28-12-2009 31-08-2010 28-05-2011
170.450 13.523 1.759.437 1.772.959 0 -1.476.188 -1.476.188 519.472 2.949.174 3.468.647 170.450
717.024
887.474 532.995 3.232.423
393
Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel
2 3
717.024
4.652.892
410.778,50 relativos a erros e os restantes 1.196.672 referentes s omisses. Quanto aos 2. e 3. Adicionais, os mesmos encontram-se suportados em 8 e 39 Propostas de Trabalhos Adicionais (PTA), respetivamente, cujos trabalhos a mais ascenderam a 5.241.606 e os trabalhos a menos a 1.476.188. Daqueles trabalhos a mais, 3.468.647 (cerca de 66,2%) foram fixados a preos novos (no contratuais). Nos termos do art. 27. do DL n. 59/99, cit., aps a receo da ordem de execuo, o empreiteiro dever apresentar a sua lista de preos para os trabalhos de espcie diversa dos que constam do contrato. O dono da obra decidir em 15 dias, implicando a falta de deciso a aceitao dos preos da lista do empreiteiro (n. 3) ou poder contestar os preos apresentados, indicando aqueles que considera aplicveis (n. 4), sendo os trabalhos ento liquidados, logo que medidos, com base nos preos por aquele indicados (n. 5), sem prejuzo da sua fixao definitiva em momento posterior (n.s 6 e 7). Constata-se, no entanto, que a pronuncia (formal e documentada) da fiscalizao e do dono da obra sobre os trabalhos a mais, apresentados pelo empreiteiro, nos termos do n. 1 do art. 27.53, consubstanciada nos relatrios de anlise de trabalhos adicionais, constantes do Mapa II do Anexo 5.7. , posterior em 42 dos 47 PTA, data da receo provisria, ou seja, da extempornea. De destacar que, no contrato aqui em anlise, estamos perante trabalhos a mais a preos novos no montante global de 3.468.647, que foram formados num contexto no concorrencial, entre entidade Adjudicante (PE) e Adjudicatrio (Mota-Engil). Acresce que os Adicionais n.s 2 e 354 ao Contrato n. 393 foram formalizados aps a receo provisria, ou seja, quando o seu objeto j havia sido concretizado, em violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99 cit. Nos Pontos seguintes, consta a caracterizao dos trabalhos a mais (cf. Pontos 2.7.2.1.1 a 2.7.2.1.4) e o seu enquadramento jurdico em face do respetivo regime (cf. Ponto 2.7.2.1.5). 2.7.2.1.1 Edifcio de Qumica realizao dos trabalhos, sendo assim,
No 3. Adicional (ao Contrato n. 393) foram formalizados, entre outros, os trabalhos a mais relativos a alteraes de Projeto respeitantes ao Edifcio de Qumica, no valor global de 512.100 (PTA 14A), decorrentes de 1.250.630 de trabalhos a mais55 e de 738.530 de trabalhos a menos.
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O prazo de 15 dias, podendo ser alargado em mais 15 dias, caso o dono da obra comunique ao empreiteiro a necessidade de mais prazo. 54 Este adicional retroage os seus efeitos a 31 de maro de 2010, data da receo provisria. 55 Sendo 756.159 a preos contratuais e os remanescentes 494.471 a preos novos.
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O valor inicialmente reclamado pelo Empreiteiro a ttulo de erros e omisses foi de 1.607.451, sendo
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O Projeto previa () uma otimizao espacial do edifcio (RFCE, p. 6), ao contemplar "() a introduo de um piso intermdio, (...) e o rebaixar da atual cota do piso trreo, permitindo assim a sua adaptao a dois laboratrios por piso, com escadas de acesso centrais"56. De acordo com o RFCE (p. 6-7), a () vertente patrimonial deste edifcio e do seu equipamento () no foi descurada pelos projetistas na sua proposta, ao prever a manuteno das fachadas, da volumetria e "um Laboratrio Histrico, onde se introduzir um mezzanino, para manuteno de uma zona museolgica algumas situaes num sentido pedaggico, face ao edifcio e face cincia 57. Ainda de acordo com o mesmo Relatrio (p. 7):
As opes de Projeto acima descritas foram sancionadas pela Parque Escolar e submetidas apreciao do IGESPAR a 17 de dezembro de 2007, o qual emitiu despacho de concordncia a 6 de outubro de 2008, concluindo que Da anlise dos elementos enviados no resultam objees do ponto de vista patrimonial. Aps a contratao da empreitada e no decurso da mesma, a Direo da Escola solicitou Parque Escolar a reavaliao do projeto do "Edifcio de Qumica", alegando que "seria uma perda significativa a no manuteno no formato original do piso dos laboratrios histricos". Esta solicitao extempornea mereceu a aprovao da Parque Escolar, o que resultou na necessidade de executar alteraes significativas nos diversos projetos, de modo a ser garantido o cumprimento do programa funcional.
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onde os antigos armrios e equipamentos utilizados no Liceu podero ser observados e at utilizados em
Face ao exposto, conclui-se que os trabalhos a mais relativos s alteraes ao Projeto ocorridas durante a execuo da empreitada, e referentes ao Edifcio de Qumica resultaram de uma alterao de vontade do dono da obra em resposta a solicitao da Direo da Escola e no de qualquer circunstncia imprevista. Em sede de contraditrio, a PE veio contextualizar aquela alterao ao projeto, referindo que, embora na fase de elaborao deste tenha sido ouvida a Direo da Escola e () diversos agentes da comunidade educativa que utilizam regularmente as instalaes escolares com vista a recolher opinies, j com a obra em curso vrios elementos da comunidade educativa e posteriormente a Direo da Escolar solicitaram a alterao do projeto. Neste sentido, e da () nova reponderao dos interesses pblicos em jogo, a PE considera que esta alterao resultou de uma circunstncia imprevista. Sobre o alegado cumpre, desde logo, sublinhar que no se introduz qualquer elemento novo face ao constante no Relato de Auditoria. Com efeito, e ao contrrio do afirmado pela entidade, a alterao ocorrida no Edifcio de Qumica mais no do que uma inequvoca alterao de vontade do Dono da Obra. Este entendimento partilhado pelo Consultor Externo, na sua anlise ao contraditrio da PE, onde () mantm na ntegra e refora sem qualquer reserva o por si expresso no Relatrio Final", razo pela qual se reitera o enquadramento efetuado.
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56 57
Cf. Memria Descritiva do Projeto de Execuo, p. 16. Cf. Memria Descritiva, cit., p. 16.
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2.7.2.1.2 Alteraes s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes
As especialidades de Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes foi uma das atividades que sofreu maior volume de alteraes em obra, tendo sido objeto de 17 dos 47 PTA relativos aos 2. (3 PTA58) e 3. Adicionais (14 PTA59), perfazendo um total de 617.298, referentes a 828.302 de trabalhos a mais60 e 211.004 de trabalhos a menos. Comparando aquele valor com o previsto inicialmente no contrato para as especialidades de instalaes
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eltricas, telecomunicaes e intruso/CCTV, ou seja, 1.159.664, conclui-se por um desvio de 53,2%. Do teor dos documentos que suportam a realizao destes trabalhos, verifica-se que as alteraes efetuadas resultaram, mais uma vez, de solicitaes da PE no decurso da obra, de forma a suprir situaes no previstas em projetos de especialidade ou incompatibilidades resultantes dos mesmos, bem como de uma deficiente previso de quantidades e espcies dos trabalhos necessrios, pelo que se conclui que no resultaram de uma circunstncia superveniente que no pudesse ter sido atempadamente prevista. No mbito do contraditrio a PE discordou do relatado, pela seguinte ordem de razes: 1) Os () projetos de instalaes eltricas e de telecomunicaes terem sido elaborados numa fase onde no estavam completamente definidos os parmetros de projeto da PE, os quais, s posteriormente ao lanamento do concurso, foram definidos em manual da PE; 2) A () necessidade de adaptao/alterao de alguns trabalhos em face da realidade do edifcio que apenas pde ser plenamente conhecida aps o incio dos trabalhos; 3) A existncia de outras situaes () decorrentes do prprio funcionamento da escola, em que no foi possvel a sua previso aquando da elaborao dos projetos, por falta de informao e conhecimento real (fsico) dos espaos da escola, nomeadamente as decorrentes dos espaos destinados ao teatro, posicionamento/dimensionamento dos espaos administrativos e destinados a professores. Relativamente ao primeiro argumento apresentado, a PE considera que, alteraes ao nvel de () infraestruturas para equipamentos audiovisuais nos espaos letivos, novas exigncias de rede informtica, nveis de luminosidade (), no podiam estar previstas em projeto uma vez que os requisitos apenas foram por si definido aps a elaborao dos projetos. Ora aqui reside a questo fundamental sobre a impossibilidade destas alteraes serem enquadradas nos termos legais como trabalhos a mais. Com efeito, e conforme estabelece o DL n. 59/99, cit., para as empreitadas por preo global, o dono da obra deve definir com a maior preciso possvel nos projetos as caratersticas da obra e as suas condies tcnicas de execuo, no podendo, a meio da sua execuo alterar, por exemplo, os requisitos tcnicos referentes s instalaes eltricas. O que se pode afirmar, inclusivamente, que deve, isso sim, elaborar projetos rigorosos em que as especificaes tcnicas relativas a todas as especialidades se encontram perfeitamente definidas, sendo inaceitvel que justifique a realizao de avultados trabalhos a mais pela inexistncia de parmetros tcnicos por si definidos, uma vez que tal contraria toda a filosofia da gesto de obras pblicas.
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PTA n.s 19A, 24 e 29. PTA n.s 15A, 16A, 17A, 18, 20, 21A, 25B, 26, 33A, 34A, 37A, 38, 53B e 59A. 60 Dos quais 179.186 a preos contratuais e 649.116 a preos novos.
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Quanto aos restantes dois argumentos, a PE no apontou os trabalhos concretos a que alude, fazendo apenas referncias genricas, razo pela qual se mantm na ntegra as concluses do Relato de Auditoria. 2.7.2.1.3 Pavilho da Associao dos Antigos Alunos do Passos Manuel (ALPA)
Durante a execuo da empreitada foi decidido pela PE a construo de instalaes para a Associao ALPA Antigos Alunos do Passos Manuel que ocupava antes da interveno vrios espaos da Passos Manuel e que entretanto foram convertidos em espaos letivos. A execuo daquelas custou 297.12361 a que acresceram, ainda, 5.026 (parte do PTA n. 57C 3. Adicional -), pelo que o seu preo final atingiu os 302.149 (esta matria analisada, ainda, no Ponto 2.7.6.3 e aquele pavilho est patente no Relatrio Fotogrfico Anexo 5.2). Neste caso, tambm evidente que no estamos perante trabalhos resultantes de circunstncia imprevista, mas de uma alterao ao Projeto, por vontade do Dono da Obra, ou seja, da PE, a que acresce o facto de se tratar de uma interveno que no era estritamente necessria para a concluso da empreitada, assumindo um carcter complementar da mesma. No contraditrio, a PE alega que se encontrava previsto em projeto a instalao daquela associao no interior da escola Passos Manuel, o que no veio a ocorrer e que justificou a realizao deste trabalho a mais, pelo que no se pode considerar que o mesmo seja complementar. Por outro lado, considera que o mesmo resultou de uma circunstncia imprevista, pelo facto de () na sequncia de reunies efetuadas com responsveis da ALPA que no tinham sido consultados na fase de elaborao de projeto -, verificouse que a soluo () preconizada em projeto (no interior da escola) no contemplava as reais necessidades daquela associao. No entanto, no se encontra preenchido qualquer dos requisitos previstos nas al. a) ou b) do n. 1 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., para que possam ser considerados trabalhos a mais, uma vez que a prpria PE que vem reconhecer que () certo que os trabalhos em causa no eram estritamente necessrios para a concluso das restantes obras de modernizao da Escola Passos Manuel, no sendo tambm, de um ponto de vista estritamente tcnico, inseparveis do contrato, pelo que no se verifica nenhuma das condies previstas naquelas alneas. Face ao alegado, reitera-se que a introduo desta alterao no resultou de uma circunstncia imprevista mas sim, da deciso tomada pela PE de conceder associao instalaes prprias.
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Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais, de 8 de setembro de 2010, relativo ao PTA n. 12B (p. 3)
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2.7.2.1.4 Outros Trabalhos a Mais
No que concerne aos outros trabalhos a mais formalizados nos 2. e 3. Adicionais, que perfazem o total de 2.338.89862 (no analisados nos Pontos 2.7.2.1.1 a 2.7.2.1.3), dos quais 513.696 do 2. Adicional63 e 1.825.202 do 3. Adicional64, com exceo dos refletidos no PTA n. 5A (compartimentaes corta-fogo) do 2. Adicional, e nos PTA n.s 7A (sondagem CCTV ao caneiro), 9H (meios disponibilizados para apoio arqueologia), 23A (parcial de 211.946), 28C (remontagem do corpo de ligao) e 32B (enchimento do poo do jardim), todos do 3. Adicional, que totalizam 820.591, considera-se que a sua realizao no foi ditada por uma circunstncia imprevista, na medida em que resultaram de: a) Deficincias ou no previso em Projeto: PTA n.s 6, 13, 22 e 27 (2. Adicional) e n.s 31D, 40A, 45B, 48D, 49D, 50E, 52D, 56C, 57C, 58C (3. Adicional) 705.967; b) Alteraes e adaptaes introduzidas nos projetos por vontade do dono da obra: PTA n.s 23A (parcial de 125.597), 30A, 36C, 39, 42C, 46C, 47C, 51E, 55E (todos referentes ao 3. Adicional) 812.341. Pelo exposto, conclui-se que os trabalhos acima mencionados no so suscetveis de ser qualificados como trabalhos a mais. Em contraditrio, a PE veio, no essencial, repetir a anlise j efetuada pela Fiscalizao de Obra nos PTA, relativamente a cada um dos trabalhos em questo, no tendo aduzido nenhum facto novo que possa alterar a anlise e concluses da auditoria, com exceo dos trabalhos constantes do PTA n. 5A (406.957), 9H (24.683) , 23A (parcial de 211.946)65 e 28C (127.680), em que se aceitaram os fundamentos apresentados pela PE como resultantes de circunstncia imprevista, no primeiro caso por ter resultado de uma exigncia (em obra) do IGESPAR (9H), e nos restantes por no ter sido possvel, em projeto, prever a sua necessidade (5A, 23A e 28C)66. 2.7.2.1.5 Quanto ao Cumprimento dos Requisitos Legais para a Realizao de Trabalhos a Mais
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Entende-se por trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respetivo projeto, consubstanciando modificaes ao objeto da empreitada, decorrentes da iniciativa do dono de obra (art. 26. do DL n. 59/99, cit.), podendo ser determinada a sua realizao apenas quando se destinem realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, desde que se verifique qualquer uma das seguintes condies: a) Quando esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra;
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Dos quais 2.865.552 de trabalhos a mais (692.555 a preos contratuais e 2.172.996 a preos novos) e 526.654 de trabalhos a menos. 63 PTA n.s 5A, 6, 13A, 22 e 27. 64 PTA n.s 7A, 9H, 23A, 28C, 30A, 31D, 32B, 36C, 39, 40A, 42C, 45B, 46C, 47C, 48D, 49D, 50E, 51E, 52D, 55E, 56C, 57C e 58C. 65 A anlise dos PTA n. 5A e 23A, constava do Relato de Auditoria em Ponto autnomo (2.7.2.1.1 Compartimentaes CortaFogo). 66 Na sua anlise s alegaes apresentadas pela PE em contraditrio, relativamente aos PTA 5A e 23A, os Consultores Externos consideraram que, [e]fetivamente, os trabalhos executados so justificveis dado que em fase de projeto no foi possvel conhecer com rigor a composio e caractersticas reais de resistncia corta-fogo dos diversos pavimentos do Liceu.
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b) Quando esses trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato, sejam estritamente necessrios ao seu acabamento. A jurisprudncia do Tribunal de Contas tem adotado uma interpretao uniforme e consolidada do conceito de circunstncia imprevista, definindo-a como () inesperada, inopinada, de tal forma () que um decisor pblico normal, colocado na posio do real decisor no podia no devia ter previsto, [s]e a circunstncia podia e devia ter sido prevista, o que se verifica erro do decisor pblico o que decorre, de entre outros,
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dos Acrdos n.s 22/2006, de 21 de maro, 1 S/PL, e 14/2006, 1.S/PL, de 21 de fevereiro. Tendo como referncia o regime legal aplicvel realizao de trabalhos a mais, a jurisprudncia do TC existente sobre esta matria, assim como a fundamentao aduzida para a sua concretizao, verifica-se que os trabalhos a mais () so na sua grande maioria inequvocas alteraes ou complementaes dos projetos por iniciativa da Parque Escolar (RFCE, p. 3), como ocorre nas situaes descritas nos Pontos 2.7.2.1.1, 2.7.2.1.3 e na al. b) do Ponto 2.7.2.1.4, sendo as alteraes determinadas, em alguns casos, por sugestes extemporneas da prpria Direo da escola. O TC j se pronunciou sobre situao semelhante, no Relatrio n. 7/2008, da 1 Seco, a respeito de alteraes efetuadas no decurso de uma empreitada promovida pela Cmara Municipal de Vila Franca de Xira, na sequncia de solicitao da entidade utilizadora das instalaes, tendo concludo que () no caso daqueles trabalhos, do que se tratou foi alterar o projeto concursado, adequando-o s condies de segurana e funcionalidade das instalaes, de acordo com o entendimento, neste domnio, manifestado por aquele centro. Ou, dizendo de outro modo, a realizao de tais trabalhos consistiu, pura e simplesmente, na introduo de melhorias na obra, no tendo resultado da ocorrncia de qualquer circunstncia inesperada, inopinada. De facto, como vem explicitado no Relatrio n. 5/2010 (Cmara Municipal de Vilar Formoso), 1 Seco, a respeito da introduo de espao de estacionamento anexa a uma rea multiusos, () no que respeita aos trabalhos de implementao de estacionamento de autocarros, os mesmos constituem uma melhoria em obra com o objetivo de proporcionar maior funcionalidade ao fim que se pretendia atingir com a presente empreitada, mas que no eram indispensveis realizao da empreitada, tal como ela foi projetada e contratualizada. Ora, se o dono da obra pretendia introduzir melhorias no projeto deveria t-lo feito antes do lanamento do concurso, isto aquando da reavaliao do mesmo. Trata-se de decises diferenciadas e assumidas em fase de execuo da obra e que nada tm a ver com o requisito de circunstncia imprevista, tal como entendido pela jurisprudncia unnime deste Tribunal. Em sede de jurisprudncia do TC, a sentena n. 4/2011 refere que se (...) os restantes trabalhos, () de modo algum poderiam considerar-se trabalhos a mais, visto que as razes determinantes da sua execuo preexistiam data do lanamento da empreitada e, logo, a justificao para a sua realizao no pode radicar em qualquer circunstncia imprevista, devendo-se antes a falta de cuidado na elaborao do projeto que serviu de base ao concurso (cf. art. 62., n. 1, do Decreto-Lei n. 59/99), acrescentando-se que [n]a verdade, o facto de a necessidade das obras no ter sido inicialmente prevista e ter surgido mais tarde no significa que os trabalhos em causa no fossem previsveis desde o incio. Uma coisa detetar a necessidade de mais trabalhos, outra coisa o surgimento de qualquer circunstncia imprevista no decurso da execuo da obra que determine a execuo desses trabalhos.
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Tratou-se, assim, de aproveitar os trabalhos em curso para ampliar o objeto da empreitada, acrescentando trabalhos inicialmente no previstos, como se verificou na execuo do Pavilho da ALPA, cuja realizao foi decidida no decurso da obra, no estando prevista no programa preliminar, inexistindo, tambm, a este respeito, qualquer elemento de imprevisibilidade, nos termos do n. 1 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., que justificasse a realizao destes trabalhos. Outro conjunto significativo de alteraes que importa considerar prende-se com a existncia de decidida em fase de execuo de empreitada, sendo elucidativos, a este respeito, os casos descritos no Ponto 0 e na al. a) do ponto 2.7.2.1.4. Nestas situaes, o TC tem entendido que estes trabalhos no so qualificveis como trabalhos a mais, porquanto surgem de lacunas ou omisses originrias dos projetos, como vem evidenciado, nomeadamente, nos Relatrios de Auditoria n.s 32/08 (Instituto da Droga e da Toxicodependncia, I.P), 45/08 (Cmara Municipal de Santo Tirso), e 12/10 (Cmara Municipal de Lamego), da 1 Seco, afirmando-se neste ultimo que () o dono da obra tem obrigao de ser diligente e por isso, antes do lanamento das empreitadas, deve verificar se tudo quanto necessrio sua realizao est ou no previsto. E se quer introduzir melhorias no projeto deve faz-lo antes do lanamento do concurso. Do exposto, conclui-se pela violao do disposto no n. 1 do art. 26., uma vez que os trabalhos que constituem o objeto dos adicionais em apreo, com exceo dos relativos aos PTA n. 5A, 7A, 9H, 23A (parcial de 211.946), 28C e 32B, anteriormente indicados, no valor de 820.591, assim como a fundamentao que foi apresentada para a sua execuo, no preenchem os requisitos previstos no mencionado preceito legal, pois para tal seria necessrio que decorressem de circunstncias imprevistas, e atento o seu valor de 126.038 (2. Adicional), e 2.818.790 (3. Adicional), a respetiva adjudicao deveria ter sido precedida de novo procedimento adjudicatrio, por ajuste direto com convite a pelo menos trs entidades, de acordo com o n. 1 do art. 5. e n. 1 do art. 6. do DL n. 34/2009, cit., ou seguir o regime previsto no art. 19. do CCP, sendo ambos os normativos aplicveis data em que foi determinada a realizao dos trabalhos. As despesas no montante de 2.944.828 so ilegais, sendo a responsabilidade pelas mesmas de Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor, Jos Domingues Reis, Paulo Grilo Farinha, e Gerardo Saraiva Menezes (este ultimo apenas quanto aos trabalhos constantes do 2. Adicional), na qualidade de membros do CA67. A responsabilidade pelos pagamentos ilegais no mesmo montante consta do Anexo 5.1. A responsabilidade recai ainda no Gestor de Projeto da Passos Manuel, Eng. Mrio Coelho, nos termos do n. 4 do art. 61. da LOPTC, interpretado de acordo com os n.s 2 e 3 do art. 67. da mesma Lei, na medida em que aceitou a fundamentao e o enquadramento jurdico da realizao dos trabalhos a mais constantes de documentos submetidos superiormente, em moldes que consubstanciam uma soluo desconforme ao quadro legal aplicvel.
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deficincias ou no previso em projeto de trabalhos necessrios ao acabamento da obra, cuja realizao
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Deliberaes do CA de 8 de julho de 2010 (Ata n. 223), e de 14 de abril de 2011 (Ata n. 285), que autorizaram a celebrao dos 2. e 3. Adicionais ao Contrato n. 393, respetivamente.
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Em sede de contraditrio, a PE argumenta que a Lei no exige a imprevisibilidade da circunstncia de que resulta a necessidade dos trabalhos a mais, bastando no ter sido prevista, e estes trabalhos, enquanto manifestao do poder de modificao unilateral dos contratos administrativos, por razes de interesse pblico, devem permitir () cobrir o dono da obra do risco de um projecto incompleto e defeituoso conferindo-lhe a possibilidade de suprir insuficincias ou corrigir erros de projecto, permitir-lhe modificar a obra em funo da evoluo das suas necessidades, assegurando assim a flexibilidade necessria realizao de um trabalho de construo., considerando excessiva a adoo de novos procedimentos quando o trabalho no resulte de circunstncia imprevista como defendido pelo TC. Sem prejuzo deste entendimento, invocam-se fatores to diversos como o estar em causa uma obra de reabilitao de um edifcio com cem anos, em vias de classificao, que requeria um tratamento diferenciado, as dificuldades de acesso obra, ou a ausncia de um documento geral orientador das obras a cargo da PE, que tornaram necessrias adaptaes e alteraes aos projetos patenteados a concurso, indispensveis para que esta escola ficasse dotada das condies de funcionalidade que estavam a ser definidas para o Programa de Modernizao do Parque Escolar, sem esquecer o contributo da comunidade escolar, que () apontavam para a eventual necessidade de reponderao de algumas das solues inicialmente colocadas nos projetos., tudo para justificar a execuo e enquadramento, como trabalhos a mais, do conjunto das alteraes empreendidas. Ainda assim, considera a PE, em termos genricos que () os trabalhos a mais formalizados nos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393 resultaram de circunstncias imprevistas, em conformidade com o pressuposto legal constante do n. 1 do artigo 26. do RJEOP. Para alm disso, as explicaes supra avanadas permitem ainda verificar que se trataram de trabalhos que no podiam ser tcnica nem economicamente separados do contrato, por tal implicar graves inconvenientes para a PE, ou, por outras vezes, por serem estritamente necessrios ao acabamento dessas empreitadas. Em concreto, empreende-se um exerccio de anlise casustica dos trabalhos a mais considerados ilegais, relatado anteriormente nos respetivos pontos, invocando um conjunto de circunstncias e argumentos justificativos da sua imprevisibilidade, nos termos deste normativo. Considera-se, tambm, que () grande parte desses trabalhos visaram corrigir erros e omisses impossveis de serem detetados em fase de projeto, pelo que a respetiva execuo no estava condicionada ao cumprimento dos pressupostos da norma legal (exclusivamente) respeitante aos trabalhos a mais () houve situaes que resultaram da constatao de algumas desconformidades e incompatibilidades entre o encontrado em obra e aquilo que se pressups no projeto () as quais era impossvel terem sido previstas mais cedo, alm de que () ainda que a necessidade de execuo dos mesmos tenha resultado da existncia de circunstncias imprevistas, tal como se demonstrou, a verdade que, mesmo que assim no se entendesse, no era necessrio para a realizao dos mesmos verificar-se uma tal exigncia, bastando apenas, para que pudessem ser legitimamente executados e pagos ao empreiteiro, que se tratassem de erros e omisses cuja previso ou descoberta fosse impossvel mais cedo (cfr. n.s 2 e 5 do artigo 14. do RJEOP), o que, atenta a descrio dos factos acima exposta, efetivamente aconteceu.
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Sem conceder, a PE argumenta que, por fora do regime excecional de contratao pblica previsto no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de fevereiro, e atentos os valores dos adicionais em causa, poderia ter adotado procedimentos pr-contratuais de ajuste direto com consulta a trs entidades para a contratao dos trabalhos a mais, sempre que o valor estimado do contrato tambm ele fosse inferior aos limites previstos para a aplicao das diretivas comunitrias (5.150.000), obrigando a consulta de trs entidades distintas, e o CCP permitia tambm o recurso ao ajuste direto at valor limite de 1.000.000, consagrado na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 19. do DL n. 18/2008, de 29 de Janeiro, no se aplicando em ambos os casos a limitao da contratao a um s prestador constante do n. 2 a 5 do artigo 113. deste ultimo diploma. Relativamente ao facto da pronncia da fiscalizao e dono da obra sobre os trabalhos a mais apresentados pelo empreiteiro ser posterior receo provisria, e o respetivo valor a preos novos, constante dos adicionais n.s 2 e 3, ascender a 3.468.647, alega a PE que () a prpria lei que prev a possibilidade de no comunicao atempada do dono da obra quanto aceitao do oramento apresentado pelo empreiteiro, determinando que a mesma tem por efeito a respetiva aceitao tcita, tal como resulta do disposto no 3. do artigo 27. do RJEOP e que foi mantida no n. 4 do artigo 373. do CCP. e que () antes de se iniciar a execuo desses trabalhos, o empreiteiro, a fiscalizao, a PE e o projetista acordavam a soluo e os materiais concretos a aplicar em obra, discutindo inclusivamente, em algumas situaes, os custos que isso comportaria. No que concerne inobservncia do n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., reconhece-se que () ao adicional n. 2 no foi dada eficcia retroativa e ao adicional n. 3, apesar de o ter sido, por lapso retroagiram-se os efeitos para o momento da finalizao dos trabalhos (maro de 2010) mas argumenta-se que a celebrao tardia dos adicionais surgiu () como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordado informalmente, e que inclua todos os trabalhos ali em causa e, por outro lado, ainda que reconhecendo a regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos dos atos administrativos, invoca-se a possibilidade das partes celebrarem contratos em momento posterior nos termos das normas do CPA, atribuindo-lhe eficcia retroativa. Defende-se, ainda, neste contexto, que a expresso () utilizada pelo n. 7 desse artigo 26. parece acomodar, precisamente, a ideia de que a formalizao no carece de ser anterior ou contempornea realizao dos trabalhos. Com efeito, a se diz que a execuo (...) dever ser formalizada o que, para alm de confirmar esse entendimento, acolhe a ideia de que a reduo a escrito mais no do que a formalizao ou conformao de uma realidade que pode ter sido anterior. Sobre o alegado, no pode deixar de se reiterar o entendimento uniforme do conceito de imprevisibilidade adotado pela jurisprudncia do TC, rejeitando a qualificao de uma circunstncia imprevista como aquela que simplesmente no foi prevista, exigindo tambm que se demonstre que no podia nem devia ter sido, no podendo advir da vontade de introduzir melhorias ou adaptaes ao projeto ou da necessidade de resolver deficincias e incompatibilidades por ele geradas.
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Como bem salienta o Acrdo do TC n 48/2006, 1 S/PL, de 27 de Julho, () Circunstncia imprevista quer aqui significar circunstncia inesperada ou inopinada, no podendo confundir-se com () impreviso pura e simples. Isto , circunstncia imprevista no pode ser, obviamente, equivalente a circunstncia no prevista (cfr., a este propsito, o Acrdo n. 8/2004, proferido em 8/6/2004 nos autos de recurso ordinrio n. 35/03-SRM). Em consonncia, no aceitvel a interpretao assumida pela PE daquele conceito para efeitos do n. 1 do art. 26. do DL n. 197/99, cit. 68, e a amplitude que lhe conferida em conexo com o exerccio dos poderes de modificao unilateral do contrato pelo dono da obra, pois tal equivaleria a admitir que todo e qualquer trabalho no previsto no projeto, independentemente das razes para essa ausncia, teria sempre enquadramento no aludido artigo 26.. Ora, foi com base no entendimento do TC constante de inmeros acrdos e relatrios de auditoria, que se concluiu, aps a verificao em obra e anlise da documentao respeitante, que os mesmos no podiam ser considerados como trabalhos a mais, uma vez que no preenchiam o conceito de imprevisibilidade. Por essa razo, e analisando os motivos e circunstancias invocados de forma, casustica pela PE para justificar a realizao dos trabalhos adicionais ao contrato n. 393, reitera-se a anlise efetuada nos pontos 2.7.2.1.1 a 2.7.2.1.4, no sentido da inexistncia de quaisquer indcios que evidenciem factos ou condicionalismos que constituam circunstncias imprevistas quanto aos trabalhos ilegais neles identificados, com as caratersticas que lhe so atribudas pelo TC , e como tal, no alteram a concluso da ilegalidade destes trabalhos, atento o enquadramento factual e legal expresso neste Relatrio. De igual modo, no aceitvel invocar o regime dos erros e omisses quando se apurou que a PE sempre caracterizou estes trabalhos como trabalhos a mais, e no existe qualquer evidncia de um procedimento de reclamao de erros e omisses por iniciativa do empreiteiro ou da PE nos termos do art. 14. do DL n. 59/99, cit, relativamente s situaes identificadas nos pontos deste Relatrio anteriormente mencionados. Quanto matria da retroatividade, importa notar que a prpria PE que evidencia nas suas alegaes, que a mesma no resulta expressamente de nenhuma das clusulas do adicional n. 2 ao contrato n. 393., e que no adicional n. 3 se retroagiram, por lapso, os efeitos para o momento da finalizao dos trabalhos, pelo que no releva a questo suscitada. A jurisprudncia do TC tem sufragado um entendimento restritivo da possibilidade de atribuir efeitos retroativos a atos em matria de contratao pblica (Vide Acrdo n 14/09, 1 S/PL, de 31 de Maro), nos termos do enquadramento jurdico constante da anlise ao contraditrio do ponto 2.5.3., para o qual se remete. Quanto apreciao tardia de trabalhos valorizados a preos novos, as explicaes da PE confirmam o relatado, sendo evidente que foi a no pronuncia atempada pela fiscalizao e dono da obra sobre os preos apresentados pelo empreiteiro, nos termos e com a forma previstos na Lei (art. 27. do DL n. 59/99, cit.), que originou nos termos legais a sua aceitao tcita, inviabilizando a possibilidade de serem obtidos melhores preos e a promoo de mecanismos concorrenciais, tendo-se a PE demitido de discutir a adequao e economicidade dos preos apresentados pelo empreiteiro.
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A definio de trabalhos a mais retomada no art. 370., n. 1, do CCP, cuja redao em tudo semelhante deste artigo, e de acordo com Rui Medeiros perfilha tal entendimento, afirmando que () a delimitao literal dos trabalhos a mais no novo diploma no se afasta substancialmente daquela que estava acolhida no RJEOP/99 e que ainda hoje consta da Diretiva n. 2004/18/CE(), cf. Autor citado in Estudos da Contratao Pblica II (O controlo de custos nas empreitadas de obras pblicas atravs do novo regime de trabalhos de suprimento de erros e omisses e de trabalhos a mais), Coimbra Editora (2010), P. 453.
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Por ultimo, se certo que a PE poderia contratar os trabalhos a mais mediante ajuste direto, tambm verdade que o prprio regime excecional, vigente data dos factos, obrigava consulta de trs entidades no contexto do recurso a este ultimo procedimento, quando se tratasse de montantes abaixo dos limiares comunitrios. Alm de que, o regime excecional aplicvel PE previa a adoo de outros procedimentos mais abertos, como o concurso limitado por prvia qualificao e a negociao, que no apenas o ajuste direto, pelo que legislador que o ajuste direto, o qual limita a concorrncia, fosse o regime regra nos termos preconizados pela entidade. Ou seja, o DL n. 34/2009, cit., imps a adoo de procedimentos concorrenciais mediante a consulta a trs entidades, mesmo quando estivesse em causa o recurso ao ajuste direto, pelo que, ao chamar colao o regime geral do CCP (art. 19.), para a contratao direta dos trabalhos a mais, a PE demonstra que se quis furtar ao cumprimento das normas do regime excecional, que se tem assim por violado nos termos relatados. Face ao exposto, reitera-se o enquadramento jurdico atrs exposto, sendo esta situao suscetvel de gerar responsabilidade financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC.
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ao estabelecer um regime excecional com recurso a vrios tipos de procedimento, no pretendeu o
2.7.2.2 Desconformidades entre o Contratado e o Executado

Em resultado das verificaes fsicas constatou-se a existncia de trabalhos contratuais no executados, cuja sntese consta da Tabela 7, no obstante os mesmos terem sido medidos, faturados e pagos.
Tabela 7 TRABALHOS CONTRATUAIS NO EXECUTADOS (MAS MEDIDOS, FATURADOS E PAGOS)
Item Quest. (IQ) 1 Contrato n. 393 Especialidade Arquitetura Art. 04.08 Sntese Descrio Trabalho Divisrias em placas de aglomerado de madeira e cimento tipo "VIROC" Pavimentos exteriores (Terrao de ligao entre o edifcio do Liceu e o Edifcio dos Novos Laboratrios) Pavimento autonivelante, tipo "BASF-MASTERTOP 1325", cor a definir em obra (de acordo com a utilizao do pavimento) (); Pavimento autonivelante, tipo "BASF-MASTERTOP 1325", c/ caractersticas antiderrapantes, cor a definir em obra (de acordo com a utilizao do pavimento) (...); Pintura vitrificante do tipo "kerapas", mnimo de 3 demos, incluindo massa de regularizao e suporte, acabamento ()em Lambris interiores, rebocados Fornecimento e montagem de teto falso acstico, formado por placas de fibra mineral amovveis, c/ 600x600x15 mm, tipo "Modelo PRIMA DUNE PLUS (ARMSTRONG), c/ sistema de fixao e encaixe "MICROLOOK (ARMSTRONG) (...); Passadio de acesso ao Convento dos Paulistas Valor 318.250
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Constatao em Obra Foram executadas divisrias em placas de gesso cartonado em substituio do aglomerado de madeira e cimento previsto contratualmente; No foi aplicado o revestimento em mosaico hidrulico. Em substituio foi aplicado um revestimento autonivelante; O revestimento no foi aplicado nos espaos: 0.21, 0.43, 0.46, 0.49, 0.51, 0.53 e 1.34, onde foi mantido o pavimento existente; O revestimento foi executado na generalidade dos espaos previstos em Projeto, todavia no foi aplicado nos espaos 0.47 e 0.52 onde foi mantido o pavimento existente; No foi executada a pintura no espao -1.17 (Circulao), conforme previsto no projeto. Foi substitudo Kerabas por tinta plstica. Este material no foi aplicado. Em sua substituio foram aplicadas placas de gesso cartonado liso. O passadio no foi executado.
Arquitetura
07.04.04.01
7.615
Arquitetura
07.05.01.01
87.296
Arquitetura
07.05.03.01
5.978
Arquitetura
09.02.01.03
6.178
Arquitetura
08.02.03.01
5.177
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Vrias
Vrios
4.579 430.494
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Esta Tabela foi alterada face aos esclarecimentos prestados em sede de contraditrio.
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Estas alteraes consistiram na substituio de materiais previstos no Projeto (IQ n. 1, 3, 7 e 9), na recuperao (parcial) do pavimento existente em vez da sua substituio (IQ n. 4 e 5) e na compensao de trabalhos contratuais por trabalhos no contratuais (IQ n. 11)70. De acordo com a PE, e com os clculos por si apresentados em resposta ao Questionrio, as alteraes acima indicadas eram de valor idntico ao contratual, razo pela qual entendeu faturar o previsto no contrato, no procedendo formalizao das mesmas atravs da celebrao de adicional ao Contrato n.
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393, em violao do n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit. Os clculos apresentados tiveram na quase totalidade das situaes a aplicao de preos contratuais, sendo que, em geral, os preos utilizados se referiam a outras escolas abrangidas pelo Contrato n. 393. No obstante o acima exposto, a avaliao econmica das alteraes efetuadas no teve por base a apresentao de oramento pelo Empreiteiro, nem foram objeto de avaliao formal pela Fiscalizao da Obra, inexistindo, tambm, as respetivas ordens de execuo, e os elementos tcnicos de suporte indispensveis sua execuo e medio (planos/desenhos/mapa de trabalhos), em violao do disposto nos n.s 2, 4 e 6 dos mesmos artigo e diploma. Estes factos so, alis, reconhecidos pela PE, ao afirmar que71:
Esclarece-se pelo presente que no mbito de assistncia tcnica obra pela equipa de projetistas, eram efetuadas visitas frequentes obra, acompanhadas por tcnicos da Fiscalizao e Dono de Obra, onde eram colocadas vrias questes pela Fiscalizao, e cujas decises por vezes no foram formalizadas em ordens de execuo ou documentos de assistncia tcnica do projeto.
Atento o exposto, conclui-se que a concretizao das mencionadas alteraes no respeitou as normas legais aplicveis, designadamente as formalidades previstas no art. 26. do DL n. 59/99, cit. uma vez que careciam de ordens de execuo e de elementos suporte s alteraes (n.s 2, 4 e 6), no tendo sido formalizadas em Adicional (n. 7). A realizao das despesas em causa, no valor de 430.494, ilegal, recaindo a mesma sobre Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor, Jos Domingues dos Reis, Paulo Grilo Farinha e Gerardo Saraiva Menezes, enquanto membros do CA no perodo de execuo da obra (2008-2010), na medida em que lhes competia pronunciarem-se sobre a legalidade das despesas em causa, nos termos da al. r) do n. 1 do art. 7. dos Estatutos, cabendo-lhe, tambm, estabelecer mecanismos de controlo preventivos da ocorrncia de situaes desconformes lei, no mbito das suas competncias de acompanhamento e avaliao sistemticos da atividade desenvolvida pela empresa (al. l do mesmo artigo). A responsabilidade pelos pagamentos ilegais no mesmo montante consta do Anexo 5.1. Esta situao suscetvel de eventual responsabilidade sancionatria ao abrigo da al. b) do n. 1 do art 65. da LOPTC. Em contraditrio, a PE discorda das concluses anteriormente expostas quanto ao incumprimento do disposto nos n.s 2 e 4 e 6 do art. 26. do DL 59/99, cit., no mbito da realizao destes trabalhos, pela ausncia de ordens escritas de execuo e elementos de suporte s alteraes, dizendo que:
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Segundo a PE, a execuo do passadio foi compensada com a realizao da () demolio de um muro de pedra existente que impedia a execuo da escavao e fundaes do pavilho, bem como a sua reconstruo e da () fundao para uma escada () reaproveitada para acesso de manuteno ao ptio ajardinado (resposta de 18 de abril de 2011, p. 11). 71 Resposta de 17 de maio de 2011 a pedido de esclarecimentos de 4 do mesmo ms.
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() no houve, como no Relato se escreve, qualquer ordem de execuo escrita dirigida ao empreiteiro para realizao das referidas alteraes, nem existiu um oramento apresentado pelo empreiteiro relativamente aos trabalhos realizados em substituio dos contratuais, indicados na tabela 7 do Relato, e com o valor de 497.597, assim como no existiu qualquer relatrio da Fiscalizao da obra em que se procedesse avaliao dos preos a que foram faturados os trabalhos realizados em substituio dos contratuais. Simplesmente, desse facto no pode inferir-se a leso de qualquer interesse material subjacente s aludidas normas, nem, muito menos, assacarse PE e demais visados, por fora dessa circunstncia, qualquer responsabilidade financeira.
Alegando tambm que () as regras estabelecidas nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP em nada se relacionam com os processos de elaborao e execuo de oramentos, nem com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas, limitando-se a regular de que forma que o empreiteiro fica verdadeiramente vinculado a executar trabalhos a mais - o que coloca em evidncia a irrelevncia daquelas disposies legais para o preenchimento da previso do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, sendo que () visando-se com tais normas garantir a vinculatividade do empreiteiro execuo dos trabalhos, nos casos em que tais trabalhos tenham sido efetivamente realizados, como foi o caso, as mesmas perdem relevncia. Alm de que () o facto de no ter existido uma formalizao da ordem de execuo dos trabalhos e dos termos de execuo de tais trabalhos no significa que a matria no tenha sido informalmente tratada e acordada entre as partes envolvidas, o que efetivamente aconteceu. Com efeito, os termos de execuo dos trabalhos pelo empreiteiro foram devidamente discutidos, avaliados e ponderados antes de se iniciar a execuo daqueles trabalhos, no obstante tal realidade no ter sido formalizada. Defende ainda a PE que o fato dos novos trabalhos serem trabalhos j previstos no contrato, aos quais foram aplicados preos contratuais torna irrelevante a () apresentao de oramento pelo empreiteiro, bem como da respetiva avaliao pela fiscalizao. Informa, ainda que: () os trabalhos a mais em causa foram j formalizados em adicional ao contrato de empreitada, conforme prescreve o n. 7 do artigo 26. do RJEOP, mais precisamente no 4. adicional ao Contrato n. 393, adicional esse celebrado entre a PE e o empreiteiro Mota Engil Engenharia e Construo, S.A., em 27 de setembro de 2011., acrescentando que () embora no lhe haja sido expressamente atribuda eficcia retroativa, resulta evidente, () que a mesma se encontra subjacente ao propsito que presidiu realizao deste adicional - o de formalizar os trabalhos entretanto realizados, conferindo-lhes uma forma escrita. E porque a eficcia retroativa inerente aos referidos adicionais, no faria qualquer sentido falar-se em nulidade dos mesmos por impossibilidade do objeto, quando a retroatividade pressupe, precisamente, como se referiu, que o contrato possa reportar os seus efeitos a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados . Sobre estas alegaes, atinentes violao das normas dos n.s 2, 4 e 6 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., e por que se trata de formalidades essenciais, no demais salientar que a prpria PE que reconhece o ambiente de informalidade por que se pautou a execuo das empreitadas e a ausncia de elementos de suporte das alteraes quando solicitadas, para reafirmar o incumprimento subjacente concretizao destes trabalhos luz daqueles preceitos. E este quadro de desconsiderao das formalidades legais supra mencionadas, enquanto violao das normas que estatuem a sua obrigatoriedade, suscetvel de configurar a infrao financeira prevista na alnea b) do art. 65. da LOPTC, tal como salientou o Tribunal Constitucional no seu recente Acrdo n. 635/2011, de 20 de Dezembro72.
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Publicado no DR, II Srie, de 2 de fevereiro de 2012.
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Neste Acrdo, aquele Tribunal pronunciou-se no sentido de que a violao de normas do DL n. 59/99, cit., se subsume previso da al. b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, considerando que () da conjugao entre a alnea b) do n. 1 do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, que aprovou a Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, de acordo com a redao introduzida pela Lei n. 48/2006, de 29 de Agosto que constitui norma sancionatria primria ou norma sancionatria remissiva e da norma extrada da conjugao entre as alneas a), b) e d) do n. 2 do artigo 48. do Decreto- -Lei n. 59/99, de 02 de Maro que assume a funo de norma sancionatria secundria ou norma sancionatria de remisso resulta, de modo claro, percetvel e prvio prtica do ato, qual a conduta que constitui o tipo de ilcito financeiro pela qual a recorrente foi sancionada, e esta fundamentao igualmente vlida no contexto da violao das normas do art. 26. do mesmo diploma. E no se diga como a PE, que tratando-se de trabalhos da mesma espcie aos quais foram aplicados preos contratuais, a Lei desconsidera o cumprimento das formalidades previstas nas normas dos n.s 2, 4 e 6 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., no se exigindo, tambm, a apresentao de oramentos, a avaliao da fiscalizao, assim como a pronuncia pelo dono de obra sobre os preos apresentados, pois alm das alteraes no terem sido valorizadas apenas a preos contratuais, aqueles normativos no distinguem entre trabalhos a preos novos e contratuais, quanto s formalidades nele descritas para a sua realizao. Quanto formalizao dos trabalhos em anlise, a mesma extempornea, uma vez que apenas ocorreu mais de um ano sobre a data de realizao da receo provisria da empreitada, em violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., no tendo, de igual modo, o denominado Auto retificativo de trabalhos, junto em sede de contraditrio, sido elaborado de forma tempestiva e com respeito das formalidades legais exigveis, estando em causa a ausncia de medio de todos os trabalhos, nos termos do art. 203. do DL n. 59/99, cit., independentemente da sua formalizao em adicional ao contrato. Importa, assim, reiterar o enquadramento jurdico efetuado em sede de relato porquanto de acordo com o disposto no art. 203. do DL n. 59/99, cit., [p]roceder-se- obrigatoriamente medio de todos os trabalhos executados, ainda quando no se considerem previstos no projeto nem devidamente ordenados, e independentemente da questo de saber se devem ou no ser pagos ao empreiteiro, Neste contexto, a prtica assumida pela PE de elaborar autos de medio e proceder ao pagamento de trabalhos que no refletem as alteraes efetivamente executadas violam os mencionados preceitos legais. Importa, ainda, relembrar que o adicional n. 4, entretanto celebrado, apenas o foi em resultado das concluses resultantes da presente auditoria, sendo expetvel, que se assim no fosse, tal no aconteceria. No que respeita matria da retroatividade, importa sublinhar que a prpria PE que evidencia nas suas alegaes, que a mesma no resulta expressamente de nenhuma das clusulas do 4. contrato adicional, pelo que no releva a questo suscitada. No obstante, a jurisprudncia do TC tem sufragado um entendimento restritivo da possibilidade de atribuir efeitos retroativos a atos em matria de contratao pblica (Vide Acrdo n 14/09, 1 S/PL, de 31 de Maro), sendo aqui aplicveis as razes j expostas na resposta ao contraditrio constantes do ponto 2.5.3. Face ao exposto, reitera-se o enquadramento jurdico efetuado, sendo esta situao suscetvel de gerar responsabilidade financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC.
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2.7.3 OUTRAS ALTERAES AO PROJETO
Alm das desconformidades j abordadas, constataram-se outras situaes em que, face insuficincia dos elementos que sustentam as alteraes ocorridas, no foi possvel aferir da correo dos clculos relativos quelas, tendo a entidade sido convidada, no Relato de Auditoria, a remeter, no contraditrio, todos os documentos / esclarecimentos necessrios para o efeito, o que veio a acontecer. Nesta sede, a PE, afirmou ter procedido reavaliao dos trabalhos em questo, tendo reconhecido, numa situao pago.
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(Ponto 2.7.3.2), o pagamento ao Empreiteiro de () um valor superior quele que lhe deveria ter sido
Foi includa, ainda, no PTA n. 57C (3. Adicional ao Contrato n. 393), a maior valia para reparao e restauro de pintura original a imitar pedra na parede da frente da Biblioteca, pelo valor de 16.031 (art. A32, preo novo). No Questionrio (IQ n. 20) foi solicitado PE que remetesse a decomposio daquele preo, uma vez que na documentao disponibilizada o mesmo era apresentado como valor global. Em resposta, a entidade apresentou a discriminao em mo-de-obra (horas totais), materiais (valor global) e aluguer, montagem e desmontagem de andaime. No entanto, considerou-se que a resposta apresentada () no esclarecedora, devendo () apresentar a decomposio do preo por m2 de recuperao e restauro () preo esse que evidenciar o empolamento inaceitvel () que o trabalho tem (RFCE, p. 18). No contraditrio, a PE rejeitou a existncia de empolamento no preo do restauro dos marmoreados em questo73, uma vez que para a execuo do mesmo foi necessrio recorrer a uma empresa especializada e o trabalho ter, desta forma, sido realizado por tcnicos restauradores experientes e altamente qualificados, uma vez que este trabalho requereu () uma grande destreza do arteso/restaurador, devido aos efeitos pretendidos que mais no so do que a representao das vergadas, veios e expresso viva das rochas ornamentais escolhidas, tendo ainda a virtude de transmitir colorao ou as coloraes mistas originais e caractersticas das pedras pretendidas. Acrescentou, ainda, que, dadas as caractersticas especficas deste trabalho, o seu preo () no fixado no mercado por referncia ao m2, no sendo, por isso, vivel, apresentar a decomposio solicitada no Questionrio. Sobre as alegaes apresentadas, os Consultores Externos consideraram que deveria ter sido apresentada a rea total de interveno (m2) () quantificando os materiais consumidos e horas de trabalho para a execuo desta recuperao e restauro, pelo que se considera que o valor pago no se encontra integralmente justificado e fundamentado.
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Que envolvem as pinturas de Columbano Bordalo Pinheiro.
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2.7.3.1 Recuperao e Restauro de Pintura
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2.7.3.2 Remoo de Quadros de Ardsia
No mesmo PTA n. 57C (IQ n. 24), foi considerado, ainda, como trabalho a mais a [r]emoo de quadros de ardsia de diversas salas de aula, seu aprovisionamento em espao de obra e reparao para posterior aplicao, pelo preo de 3.892 (art. A76, preo novo). Este trabalho j se encontrava contemplado no processo de erros e omisses (art. 6 das omisses), formalizado atravs da celebrao do 1. Adicional ao contrato, pelo valor de 2.361.
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Questionada sobre esta matria, a PE afirmou que:

() [A]quando do processo de erros e omisses desta empreitada, no foi possvel identificar todos os quadros de ardsia da escola Passos Manuel, quer por alguns se encontrarem ocultos por mobilirio antigo, quer por haver compartimentos que no foram possveis disponibilizar pela escola. Na altura da reclamao referida, os quadros visveis e possveis de avaliar representaram cerca de um tero da quantidade final. Assim, na ltima fase da obra, efetuou-se a contabilizao total dos quadros que foram removidos, tendo-se chegado a uma quantidade final. Dessa forma foram contabilizados para o adicional 57C os dois teros posteriormente apurados.
documentos comprovativos do afirmado. Por outro lado, a documentao relativa ao processo de erros e omisses no apresenta qualquer apuramento quanto ao nmero de quadros que foram considerados no mesmo, sendo o valor apresentado (2.361), indicado globalmente, sem indicao dos respetivos preos unitrios (por quadro) e a medio deste trabalho unitria (Qt.=1). Quanto ao PTA n. 57C, apresentada numa folha manuscrita, no assinada, nem datada, a quantidade de 41 quadros, os preos unitrios para remoo, transporte em obra e reparao / hora, e as respetivas quantidades / hora. Dada a impossibilidade de verificao da correo dos clculos subjacente aos valores pagos, a PE foi convidada a apresentar, em contraditrio, toda a documentao de suporte pela Fiscalizao da Obra com a indicao do nmero de quadros que foram objeto de remoo e reparao no final da obra, bem como o nmero inicialmente previsto pelo Empreiteiro em sede de erros e omisses. Nesta sede, a PE veio reconhecer que:
Na sequncia do trabalho da reavaliao verificou a PE que o empreiteiro efetuou uma reclamao em sede de erros e omisses de um artigo omisso, referente a desmonte e remoo de quadros em ardsia existente em salas de aula para local a definir (no incluir reposio, a definir posteriormente) e que para esse artigo, apresentou um valor global de 2.361,00 , sem indicar o nmero de quadros abrangido por esse valor. No entanto, na ltima fase da obra, efetuou-se a contabilizao total dos quadros que foram removidos, e apurou-se uma quantidade final de 67 unidades. Assim, e na medida em que o empreiteiro havia referido fiscalizao que o valor que tinha apresentado em sede de erros e omisses apenas contemplava 26 unidades, a PE aceitou contabilizar no PTA n. 57C as unidades que, segundo empreiteiro e fiscalizao, no tinham sido consideradas em sede de erros e omisses, num total de 41 unidades. Reponderada esta factualidade, considera a PE que, em sede de erros e omisses, era obrigao do empreiteiro confrontar o projeto com as condies locais existentes e que o mesmo, no o tendo feito no caso concreto, assumiu o risco de o trabalho que em obra se revelou necessrio executar no corresponder ao que havia previsto. Perante o exposto, a PE tomou a deciso de revogar a aprovao do artigo A. 76 de trabalhos adicional n. 57C Remoo de quadros de ardsia de diversas salas de aula, seu aprovisionamento em espao de obra e reparao para posterior aplicao no valor de 3.892,54, includo no 3. adicional ao Contrato n. 393, tendo j diligenciado no sentido de que esta importncia lhe seja restituda ().
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Esta desconformidade evidencia a realizao de despesa a que surge associado um dano para o errio pblico (PE), pela ausncia de contraprestao efetiva adveniente do pagamento a que deu origem, () pois no correspondem a obrigaes jurdicas de carcter sinalagmtico validamente constitudas e
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Sobre os esclarecimentos prestados importa, desde logo, salientar que a entidade no juntou quaisquer
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tuteladas pela Ordem Jurdica. No configurando por isso contrapartidas idneas, no mbito das referidas relaes jurdicas subjacentes aos pagamentos () Ou seja, da relao jurdica subjacente ao pagamento em causa no (resulta) uma complexidade intra-obrigacional que (constitua) causa legtima do pagamento () (Acrdo do TC n. 2/2006 3. S/PL). Face ao exposto, conclui-se pela existncia de um pagamento ilegal e indevido ao Empreiteiro no montante de 3.892, da responsabilidade dos membros do CA identificados no Anexo 5.1, sendo a situao disposto na al. b) do n. 1 do art. 65. e nos n.s 1 e 4 do art. 59. da LOPTC. A responsabilidade, recai, ainda, no Gestor de Projeto da Passos Manuel, Eng. Mrio Coelho, ao abrigo do n. 4 do art. 61. da LOPTC, que dispe que esta responsabilidade pode incidir () nos funcionrios ou agentes que, nas suas informaes para os membros do Governo ou para os gerentes, dirigentes ou outros administradores, no esclaream os assuntos da sua competncia de harmonia com a lei, na medida em que no informou, superiormente, na proposta de trabalho adicional respetiva, o contexto de ilegalidade inerente aos trabalhos supra analisados, assumindo uma soluo que desconforme com a Lei.
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suscetvel de constituir eventual responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, nos termos do
2.7.4
ASPETOS QUALITATIVOS DOS TRABALHOS REALIZADOS
No que se refere boa execuo dos trabalhos contratualizados, constatou-se a existncia de deficincias e deterioraes que, caso sejam imputveis ao Empreiteiro, e atento o prazo de garantia previsto no n. 17.2.1 do Caderno de Encargos, dever a PE notificar aquele para que proceda s reparaes necessrias e, se for o caso, acionar as garantias contratualmente previstas. As deficincias e deterioraes em questo so as seguintes (RFCE, p. 4-5): a) Pintura das portas de madeira interiores (pintadas sem a devida preparao das superfcies), que apresentam fissuras e algumas com empenos que devero ser corrigidos; b) Correo das caixilharias exteriores de madeira, nomeadamente em termos de empenos, deficiente funcionamento e inoperncia das ferragens de fecho e manobra; c) Pintura e tratamento da estrutura metlica da cobertura; d) Pintura total das caixilharias metlicas do tipo Jansen, quer interiores, quer exteriores, do Edifcio do Liceu, que no levaram primrio e se encontram a destacar; e) Acabamento/refechamento das juntas dos pavimentos exteriores de mosaico hidrulico. Estas deficincias constam do Relatrio Fotogrfico (Imagens 23 a 34, Anexo 5.2). Em sede de contraditrio a PE foi intimada a proceder correo das situaes apontadas no Relato de Auditoria. Neste mbito a PE, reconheceu a existncia das anomalias / deficincias apontadas, apesar de afirmar que as mesmas eram bastante reduzidas, dando conta de outras (e.g. repintura exterior do edifcio, reparao das infiltraes detetadas nas claraboias do refeitrio, reparao da estrutura do bar/zona de alunos), tendo remetido carta ao Empreiteiro, em 6 de janeiro de 2012, para que este procedesse correo das mesmas. Considerou, no entanto, quanto s deficincias apontadas em a) e b) que a sua recuperao foi efetuada de forma cuidada.
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Concretamente no respeita pintura das portas de madeira interiores al. a) considera que a afirmao de que as portas () foram pintadas sem a devida preparao das superfcies no tem qualquer suporte factual, sendo por isso uma constatao desprovida de razo. De notar contudo que, conforme resposta dos Consultores Externos ao contraditrio da PE, o entendimento desta baseia-se num erro de interpretao uma vez que o que foi apontado em a) no Relato de Auditoria se reporta s portas em madeira novas e no as que foram objeto de recuperao.
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Quanto s caixilharias exteriores b) -, () dada a dimenso dos vos (quase 2 metros de altura), a sua utilizao frequente, e por vezes, o deficiente manuseamento por parte dos utentes da escola, em particular os alunos, tem-se verificado frequentemente a necessidade de reparao. Relativamente s als. d) e e) afirma que a sua correo foi j efetuada pelo Empreiteiro, tendo junto relatrio fotogrfico. No entanto, da anlise das imagens relativas al. d) considera-se que no se procedeu reparao de todas as portas, nomeadamente as exteriores. Face ao que acima se exps, conclui-se que, no obstante o afirmado pela PE, se encontra pendente a demonstrao cabal da efetiva correo de todas as situaes apontadas neste Relatrio de Auditoria, nomeadamente as constantes das als. a) a d).
2.7.5
SITUAES REGULARIZADAS
O Contrato n. 393 previa a [r]eparao e regularizao de superfcies, rodaps e faixas, revestidas a mosaico cermico e/ou mosaico hidrulico () c/ tratamento e refechamento de juntas abertas () em pavimentos interiores (arts. 07.06.04.01 e 07.06.04.02 - Arquitetura), pelo valor de 54.756, tendo-se constatado durante as verificaes fisicas realizadas que o mesmo foi executado na generalidade dos espaos previstos em Projeto. No entanto, constatou-se, igualmente, () um deficiente refechamento das juntas abertas, trabalho esse previsto pelo articulado do Projeto (cf. Questionrio da Passos Manuel). Aquele contrato previa tambm a colocao de uma grelha c/ folha fixa com a dimenso de 16,35x3,2m (art. 06.01.22 - Arquitetura), pelo valor de 14.005, que data da verificao fsica no havia sido executada. Quanto primeira situao apontada, a PE reconheceu que o resultado final do refechamento () no se enquadra nos padres de qualidade, pelo que, no mbito do perodo de garantia da obra, foram dadas indicaes ao adjudicatrio para correo das deficincias (resposta de 18 de abril, p. 7); Relativamente grelha, a entidade informou que:
() [N]a fase final da obra, quando estava para ser aplicada esta grelha verificar-se que o sistema de fixao preconizado em projeto para a mesma no ser o mais adequado uma vez que o mesmo previa que a grelha fosse apenas suspensa numa zona muito prxima do bordo da laje, que dado o peso da mesma iria provavelmente originar a rotura da laje nesta zona, constituindo um fator de insegurana para os utilizadores. Por este motivo optou-se pela no aplicao da grelha j executada e o seu acondicionamento em armazm at serem definidas as alteraes a introduzir mesma no que respeita s ligaes, de modo a garantir um sistema de apoio aceitvel e seguro. Assim sendo, no momento da visita escola por parte dos Auditores do Tribunal de Contas a grelha em questo no se encontrava aplicada. Ultrapassadas as questes referidas, foi a grelha colocada no intervalo letivo do Carnaval 2011 (fotografia em anexo aps montagem).
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Tambm no mbito da realizao de trabalhos diversos provenientes do processo de erros e omisses, e refletidos no TA n. 23A (3. Adicional ao Contrato n. 393 - cf. Mapa II do Anexo 5.7), constatou-se que os trabalhos referentes ao seu art. 4. foram executados, no se tendo, no entanto, procedido deduo da menor valia relativa ao art. 11.04.02.01, no valor de 2.040. Confrontada com este facto, em sede de Questionrio, a PE informou, na sua resposta de 18 de abril de 2011, que, () por lapso, no foi suprimido este artigo ao mapa de quantidades dos trabalhos a formalizar dos representantes do Tribunal de Contas, de imediato foi dada ordem de supresso ao Adjudicatrio, a qual produzir efeitos no 3. Adicional. No entanto, e da anlise dos documentos relativos ao 3. Adicional ao Contrato n. 393, celebrado em 18 de maio de 2011 (ou seja, posteriormente quela resposta), constata-se que no foi deduzida aquela menor valia, no obstante, o afirmado pela entidade, em violao do disposto no n. 1 do art. 15. do DL n. 59/99, cit. No Relato, considerou-se que esta desconformidade evidenciava a realizao de despesa a que surge associado um dano para o errio pblico (PE), pela ausncia de contraprestao efetiva adveniente do pagamento a que deu origem, originando, assim, a existncia de um pagamento ilegal e indevido no valor de 2.040, suscetvel de gerar responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, nos termos do disposto na al. b) do n. 1 e n. 2 do art. 65. e nos n.s 1 e 4 do art. 59. da LOPTC. Em sede de contraditrio, a PE apresentou documentao comprovativa da correo por parte do Empreiteiro das deficincias de execuo referentes aos arts. 07.06.04.01 e 07.06.04.02. Quanto regularizao da supresso do trabalho referente ao art. 11.04.02.01, no valor de 2.040, reconheceu que a mesma no foi efetuada no 3. Adicional ao Contrato n. 393, ressalvando, contudo, que, no mbito do pagamento deste adicional, abateu o montante relativo aos 2.040. A formalizao contratual da mesma ocorreu com a celebrao do 4. Adicional.
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para o 3. adicional ao Contrato n. 393, acrescentando que, () detetado este erro, com a interveno
No mbito das obras de modernizao da Passos Manuel foram efetuadas inmeras alteraes ao Projeto e ao Contrato n. 393, que resultaram na realizao de avultados trabalhos a mais e trabalhos a menos. Conforme relatado no Ponto 2.7.2, aqueles no consubstanciam, salvo algumas excees, verdadeiros trabalhos a mais, uma vez que no preenchem os requisitos previstos no art. 26. do DL n. 59/99, cit., tendo sido na sua maioria (66,2%) valorizados a preos novos (no contratuais). Da anlise dos oramentos (e documentao anexa) apurou-se o montante de 636.882 pago pela PE ao Adjudicatrio a ttulo de margem de 25%74 sobre os oramentos dos subempreiteiros / fornecedores. Constatou-se, quanto s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, que, do valor global de 649.116 de trabalhos a mais valorizados a preos novos, constantes dos 17 PTA dedicados em exclusivo a estas especialidades, constam 432.744 referentes aos oramentos dos vrios subempreiteiros e fornecedores de materiais, ao qual acresceram 20% a favor da Modernilux (86.549), subempreiteiro para as instalaes eltricas, e 25% sobre a soma destes dois ltimos valores para o Adjudicatrio (129.823). Ou seja, no que
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Num dos PTA (13A) considerados foi aplicada a margem de 12,5%.
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2.7.6
EXEMPLOS DA M APLICAO DOS DINHEIROS PBLICOS
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se refere a estas especialidades, a PE pagou 50% acima do preo apresentado pelos subempreiteiros que procederam execuo dos trabalhos. Questionada sobre esta matria, a PE75 afirmou que:
() [A] margem de 25%, incorretamente designada no adicional por margem de lucro, corresponde, na realidade, a uma percentagem sobre o valor de custo direto de determinado trabalho, destinada a cobrir todo o trabalho da equipa de enquadramento de obra (preparao, encomenda, enquadramento tcnico de execuo, telas finais), encargos gerais de estrutura da empresa, risco (majorado por se tratar de obra de requalificao) e lucro. Foi com base nesta metodologia que a fiscalizao da obra avaliou o valor justo de mercado para alguns trabalhos a preos novos. Relativamente aos preos de subempreitada do empreiteiro principal, alguns oramentos aparecem discriminados 76 com a decomposio do preo. Nestes casos, aparece sobre o preo seco uma margem de 20% sobre o preo seco (mo de obra + materiais e equipamentos com fornecimento externo), valor normal nestas situaes para cobrir administrao e lucros. Adicionalmente, e conforme tambm consta em relatrio de anlise dos trabalhos adicionais, a fiscalizao confirma os valores finais apresentados pelo empreiteiro geral atravs de consultas ao mercado, dando o seu parecer favorvel.
trabalhos a mais, considera-se que, na formao destes preos, a aplicar-se uma margem esta teria sempre que ter em conta a efetiva interveno do Empreiteiro / Adjudicatrio (e subempreiteiros), nos trabalhos em questo, e no, como aconteceu na Passos Manuel, a considerao de uma percentagem fixa de 25% para os trabalhos a mais, em geral, e de 20% mais 25% (nestes casos perfaz um total de 50% sobre o preo de mercado, no caso das Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes), independentemente do grau, complexidade e/ou risco da interveno daqueles. Sobre esta matria veja-se, como exemplo paradigmtico, o caso analisado no Ponto 2.7.6.1. Por outro lado, o facto da PE inserir no objeto deste contrato trabalhos que poderiam ser autonomizados, sem qualquer inconveniente para a empreitada, atravs do lanamento de procedimento adjudicatrio prprio, com consulta ao mercado, contribuiu para o acrscimo dos custos pagos pela entidade, impedindoa de obter os melhores preos (num contexto concorrencial)77. Atento o acima exposto, conclui-se que a PE no acautelou o uso de dinheiros pblicos, ao no garantir que os trabalhos a mais de espcie diversa da prevista no contrato fossem fixados de forma econmica, ao aceitar preos novos que se situam 50% acima do que se poder considerar como mais prximo dos respetivos preos de mercado, sendo que esta prtica no compatvel com o presente contexto de conteno de despesa pblica. Nos pontos seguintes destacamos algumas situaes que, pelas suas particularidades, representam exemplos da m aplicao de dinheiros pblicos, uma vez que os trabalhos poderiam ter sido realizados de forma menos dispendiosa, por via, nomeadamente, da autonomizao dos trabalhos (atravs da sua no incluso na empreitada), da negociao de margens de lucro mais consentneas com um contexto, como o atual, de escassez de dinheiros pblicos, ou pela no tomada de decises de alteraes ao Projeto e Contrato extemporneas, das quais resultaram prejuzos financeiros.
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Resposta de 7 de novembro de 2011. Preo de custo. 77 A ttulo exemplificativo veja-se as situaes descritas nos Pontos 2.7.6.1 (Central Telefnica) e 2.7.6.3 (Pavilho ALPA)
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No obstante os esclarecimentos apresentados, que resultam, igualmente, dos documentos de suporte aos
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Assim, as situaes descritas no so compatveis com os princpios da economia, eficincia e eficcia que devem nortear a realizao da despesa pblica e a que a PE se encontra vinculada por fora do art. 4. do DL n. 558/99, de 17 de setembro78 (estabelece o regime jurdico do sector empresarial do Estado), dos seus Estatutos e do art. 20. seu Regulamento Interno79. Relativamente a este Ponto, a PE considerou no mbito do contraditrio que:
Em causa esto, na perspetiva da PE, crticas muitos srias e graves que atentam contra o prestgio da PE na gesto do investimento pblico corporizado no Programa e que esta considera como as mais graves de todo o Relato, pese embora no esteja em causa a prtica de qualquer infrao financeira. () por isso que a PE no aceita as consideraes tecidas pelo Tribunal de Contas no Relato a propsito da m aplicao dos dinheiros pblicos, das quais suscetvel de, com alguma facilidade (sobretudo por um eventual leitor do Relatrio Final de auditoria que as mantenha e que no conhea o processo de execuo do Programa), retirar-se uma perceo geral segundo a qual, mesmo para alm dos quatro exemplos isolados que o Tribunal destaca, a m aplicao dos dinheiros pblicos constitui uma prtica protagonizada pela PE.
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citados, acrescentando que () ditam as regras do mercado da construo civil que os empreiteiros gerais das empreitadas desta dimenso recorram, em determinados trabalhos, a subempreiteiros das diferentes especialidades, tendo a PE exigido Fiscalizao que:
[S]olicitasse a total discriminao dos preos apresentados, sendo que a correta avaliao de um preo de mercado dos trabalhos na empreitada de requalificao da Escola Passos Manuel pressups a verificao do preo do custo efetivo do trabalho, denominado custo direto, acrescido dos encargos referentes estrutura de enquadramento da obra (meios humanos e de equipamento), denominados custos indiretos, e finalmente os encargos da empresa, e outros custos de risco, administrao e lucro, denominados custos de estrutura. Nalguns casos, foi exigido igual desdobramento de custos para o oramento do subempreiteiro ou do fornecedor, procurando justamente acautelar a boa aplicao dos dinheiros pblicos. () Esta atuao corresponde, de um modo geral, prtica corrente no mercado das obras pblicas (..).
Considerou, ainda, que os preos novos fixados para os trabalhos a mais correspondeu ao valor de mercado. Apontou, tambm, visando demonstrar a boa gesto de dinheiros pblicos na escola Passos Manuel, a anlise e aferio dos preos justos de mercado para trabalhos a mais a preos novos e a anlise do processo de erros e omisses, que resultou no () ajuste / reduo dos valores propostos pelo empreiteiro, resultado da anlise e negociao dos processos, de 1.716.896 (), e ainda, as correes / adaptaes aos projetos, com menores valias para a empreitada, que totalizaram 330.000. No que se refere s alegaes apresentadas, importa ressalvar, desde j, que no se coloca em causa o recurso a subempreiteiros para a execuo de determinados trabalhos mas a aplicao de uma margem de lucro que no tem em conta a interveno, em concreto, do Empreiteiro Geral na sua realizao. No caso de existirem vrios intervenientes - subempreiteiro que realiza os trabalhos, o subempreiteiro da especialidade e o Empreiteiro / Adjudicatrio - , como foi o caso das Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, maior ser o preo a pagar pela PE, mais uma vez, sem ter em considerao a ponderao caso a caso dos fatores invocados, como sejam, os encargos gerais de estrutura, o risco e o lucro.
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Republicado pelo DL n. 300/2007, de 23 de agosto, e alterado pelas Leis n.s 64-A/2008, e 55-A/2010, ambas de 31 de dezembro. 79 Aprovado por despacho da Ministra da Educao, de 4 de dezembro de 2008.
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Repetiu ainda, no essencial, os argumentos por si apresentados em sede de esclarecimentos e acima
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Sobre a aplicao de margens fixas de 20% e 25% que se colocou em causa no Relato de Auditoria a PE nada de relevante veio dizer. Quanto aplicao dos preos de mercado aos trabalhos a mais a preos novos, no se aceita o alegado, por um lado, por via do que j ficou dito acerca das margens que foram aplicadas aos mesmos e, por outro, porque a fixao destes preos resulta de uma negociao direta entre a PE e o Adjudicatrio, num contexto no concorrencial. Ora, a determinao do efetivo valor de mercado de um determinado situaes em apreo. Por fim, e ao contrrio do que a PE pretende fazer crer, a verdade que, independentemente das redues alcanadas face s propostas de preos iniciais apresentadas pelo Empreiteiro, o valor global da empreitada aumentou 4.652.892, o equivalente a 32,2%, dos iniciais 14.448.744, para os 19.101.636, j com a deduo dos trabalhos a menos. Acresce que, o valor de 1.716.896 apontado pela PE, deve ser interpretado com reservas, uma vez que, daquele, 719.977 resultaram do processo de erros e omisses. Ora neste mbito, apesar da PE ter apenas aceite o valor de 887.474 (1. Adicional ao Contrato n. 393) face ao reclamado de 1.607.451, parte das situaes foram posteriormente consideradas em sede de trabalhos a mais (ex. registos cortafogo, no valor total de 618.903), pelo que, as redues alcanadas foram consideravelmente inferiores s apontadas pela PE. Face ao exposto, reafirmam-se as concluses constantes do Relato de Auditoria, na medida em que o procedimento adotado pela PE e acima descrito contribuiu para o aumento do custo da interveno realizada na Passos Manuel, o que num contexto de conteno de despesa pblica no se pode aceitar.
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trabalho apenas poder ser alcanado se formado, num contexto concorrencial, o que no aconteceu nas
2.7.6.1 Aquisio de Central Telefnica e Terminais

Foi includo no 3. Adicional ao Contrato n. 393, relativo empreitada de modernizao da Passos Manuel, como trabalho a mais (PTA n. 15A, de 5 de novembro de 2009) o fornecimento e instalao de uma central telefnica e telefones pelo valor de 37.904 (cf. Mapa II do Anexo 5.7). De acordo com o respetivo Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais, elaborado pela Fiscalizao da Obra em 18 de junho de 2010, uma vez que os mesmos no se encontravam previstos () na proposta de concurso, foi solicitado ao Empreiteiro a apresentao de uma proposta, que viria a ser () reprovada em virtude de no cumprir com as necessidades da Escola e com os requisitos da PE. Face a esta situao, [d]e forma a satisfazer as necessidades do utilizador, acabou por ser a Escola a propor o equipamento a fornecer (p. 3). Esta ultima informao foi confirmada pela Escola na verificao fsica feita pela Equipa de Auditoria e Consultores Externos Passos Manuel, em 24 de maro de 2011, tendo, ainda, sido informado que, com efeito, a escola chegou, inclusivamente, a solicitar o oramento ao fornecedor daqueles equipamentos. No obstante o acima exposto, os mesmos foram includos na empreitada da Passos Manuel e como tal faturados PE por um preo superior em 50% ao do fornecedor80, uma vez que ao oramento apresentado por este (25.269), o subempreiteiro para as Instalaes Eltricas (Modernilux, Lda.)
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AvancelCom, Lda.
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adicionou 20% (5.054) a ttulo de custos fixos (8%) e lucro (12%), a que acresceram 25% (7.581) do Adjudicatrio, tendo o seu custo final totalizado 37.984. Do exposto, conclui-se pela ausncia de justificao para a aquisio em apreo ter sido considerada como trabalho a mais e preterida a sua aquisio pela PE, com a inerente poupana de 12.635, tanto mais que a pesquisa de mercado com vista sua aquisio e a obteno da sua valorizao foi concretizada pela prpria escola.
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Em contraditrio, a PE justificou a no aquisio direta destes trabalhos nos seguintes termos:

A central telefnica um equipamento muito importante e indispensvel para o correto funcionamento de uma escola, tendo a PE considerado que a sua incluso na empreitada geral era fundamental para assegurar a garantia global dos trabalhos realizados (central telefnica e infraestruturas de rede), ficando, desse modo, tambm abrangida pela garantia e pelo contrato de manuteno realizado com a Mota-Engil com uma durao de dez anos. Caso esse trabalho tivesse sido contratado diretamente pela PE ao fornecedor e com autonomia em face da empreitada geral () para alm da necessidade de contratao dos trabalhos de desmontagem e custos referentes a tratamento e vazadouro da central antiga da escola, e contrato de manuteno futura do equipamento, traria sempre uma dificuldade acrescida de gesto, pois, em caso de avaria, seria sempre difcil de avaliar se a responsabilidade era do fornecedor do equipamento (AvancelCom) ou do executante da infraestrutura (Mota-Engil).
da pesquisa de mercado com vista aquisio da central, a cotao da mesma foi efetuada pela () Modernilux empresa da especialidade com uma relao comercial mais favorvel com o fornecedor do que a escola ou a PE. A argumentao apresentada no procede, pelas seguintes razes: Desde logo no se compreende que, sendo aquele equipamento muito importante e indispensvel para o correto funcionamento de uma escola, de acordo com a PE, o mesmo no tenha sido contemplado no projeto inicial. No o tendo sido, o referido trabalho consubstancia a aquisio de um equipamento pelo que a PE deveria ter procedido ao lanamento do respetivo procedimento aquisitivo. Por outro lado, tambm no se vislumbram quais as dificuldades que poderiam existir em caso de avaria, quanto deteo da origem do problema, se da central telefnica ou da infraestrutura de rede, caso os fornecedores dos mesmos fossem distintos. Seria o mesmo que dizer, no caso de instalao de computadores de uma sala de aula, que o fornecedor dos pontos de rede, por exemplo a PT, teria que passar a fornecer, igualmente, os computadores, para que no existissem dvidas quanto ao fornecedor responsvel em caso de avaria. No que se refere necessidade de desmontagem da central antiga da escola, bem como o respetivo tratamento e vazadouro, os mesmos seriam realizados pelo fornecedor da nova central, certamente por um custo inferior aos 50% pagos a mais pela PE. Por ltimo, reafirma-se tudo o que se disse quanto ao facto de ter sido a escola a solicitar o oramento ao fornecedor do equipamento, uma vez que, e independentemente da Modernilux ter, posteriormente, vindo a diligenciar sobre a sua aquisio, tal ocorreu no mbito da sua qualificao pela PE como trabalho a mais. Assim, mantm-se e reafirmam-se as concluses de auditoria quanto ausncia de justificao para a incluso da aquisio deste equipamento como trabalho a mais, da qual resultou um sobrecusto para a PE de 12.635.
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Acrescentou, ainda, que, ao contrrio do afirmado no Relato de Auditoria, quanto realizao pela escola
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2.7.6.2 Loja de Convenincia e Associao de Estudantes
Estava prevista no Contrato n. 393 a construo de dois pavilhes nos ptios exteriores da Passos Manuel, para a instalao da Loja de Convenincia e da Associao de Estudantes81, pelo valor contratual de 52.841 e de 38.310, respetivamente. Para a execuo daqueles pavilhes estava previsto um conjunto de vrios trabalhos de Estabilidade, no valor global de 1.51882, bem como, o [f]ornecimento e montagem de estrutura metlica (em pilares, chapa nervurada colaborante ()"84, por 2.994, ambos, igualmente, de Estabilidade. No 1. Adicional (erros e omisses) ao Contrato n. 393, foram includas as rampas / escadas de acesso a ambos os pavilhes85 pelo valor de 10.060, constantes dos Autos de Medio n.s 1,3 e 5, de dezembro de 1999, fevereiro e abril de 2010, respetivamente. Na verificao fsica, realizada em 21 de janeiro de 2011, constatou-se a no execuo de nenhum dos dois pavilhes, facto refletido nos PTA n. 56A e 57C remetidos ao TC pela entidade em 27 do mesmo ms, e que viriam a ser formalizados atravs da celebrao do 3. Adicional. Da anlise da documentao constatou-se a deduo da menor valia, no PTA n. 57C, relativa aos pavilhes (arts. 11.01.01 e 11.02.01), da estrutura metlica (arts. 4.1.1 e 4.1.2), da chapa nervurada (arts. 6.1.1 e 6.1.2) pelos respetivos valores contratuais (indicados acima). Quanto s rampas / escadas de acesso foi deduzido uma menor valia de 9.577 e no o seu valor contratual de 10.060 (diferena de 483). No entanto, no foram deduzidas as menos valias relativas aos vrios trabalhos mencionados acima, no valor de 1.51886. Acresce que, no PTA n. 46C (3. Adicional), foram consideradas como mais valias os trabalhos de [f]ornecimento e aplicao de material no sobrante e no aplicado nos pavilhes dos claustros, de 14.400 (art. C.2.1), a preos contratuais, e os de [r]emoo de perfis metlicos em
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pavimentos e cobertura) ()83, no valor total de 24.397, e o [f]ornecimento e colocao, em obra, de
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[P]avilho c/ forma elptica e pavilho c/ forma retangular de cantos curvos, incluindo ambos as () respetivas redes de instalaes e equipamentos eltricos, drenagens e esgotos, com construo de estruturas resistentes em perfis metlicos (ver proj. estabilidade), coberturas e respetivos elementos de suporte, portas e envidraados exteriores, grelhagens, revestimentos e acabamentos destes elementos, pavimentos, paredes e tetos interiores e exteriores, mobilirio de apoio, incluindo todos os meios e materiais para a execuo deste trabalho, bases de fundao e suporte, trabalhos auxiliares e complementares, conforme indicaes de projeto e desenhos de pormenor (arts. contratuais 11.01.01 e 11.02.01 Arquitetura). 82 Arts. 1.1.2 (Escavao de terras necessria para a execuo de sapatas, vigas e lintis de fundao, pavimento do piso trreo, incluindo demolio do piso existente (), 474; 1.2.2 (Transporte a vazadouro de produtos de escavao sobrantes (), 72; 2.1.2 e 2.1.3 (Fornecimento e colocao de beto de limpeza C16/20, aplicado em camadas de regularizao de fundaes (), 69; 2.2.2 e 2.2.3 (Fornecimento e colocao de beto C30/37 em elementos de fundao (sapatas, lintis e lajes trreas), 456; e 3.1.2 e 3.1.3 (Fornecimento e colocao de ao A500NR SD em elementos de estrutura elevada, incluindo corte, dobragem, desperdcios, empalmes, arame recozido, ligaes paredes de alvenaria existentes, meios e equipamentos (), 447. 83 () [C]onstituda por elementos de ao S275JR, incluindo pintura, proteo contra a corroso e o fogo (EF60), chapas de ligao, goussets, conectores, ligaes aparafusadas e soldadas, lminas de regularizao, colocao de chumbadouros () (arts. 4.1.1 e 4.1.2 - Estabilidade), dos quais, 12.639 para a Loja de Convenincia e 11.758 para a Associao de Estudantes. 84 () [T]ipo Haircol 59S com 0.75 mm de espessura, incluindo camada de beto da classe C30/37 com compactao e cura at atingir a espessura mxima de 0,10 m de laje mista, armadura ordinria (ao da classe A500NR SD) superior, nas nervuras e junto dos conectores, ligaes s estruturas de suporte e todos os trabalhos necessrios () (arts. 6.1.1 e 6.1.2 Estabilidade). 85 Execuo de rampas/escadas de acesso aos pavilhes em ptios do Liceu, incluindo fornecimento e assentamento de guardas de proteo (arts. 29.1 e 29.2). 86 Arts. 1.1.2, 1.2.2, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 3.1.2, 3.1.3.
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execuo da estrutura do pavilho ALPA (), no valor de 15.225 (art. C.2.2), a preos novos, ambos referentes a [a]lteraes estruturais do Pavilho do ALPA, perfazendo o total de 29.625. Questionada sobre estes factos e dadas as dvidas que os trabalhos relativos aos arts. C.2.1 e C.2.2 suscitavam, a PE, na sua resposta de 18 de abril de 2011 (p.9), informou que, [a]ps solicitao da Direo da Escola, houve uma reorganizao funcional dos espaos relocalizando a Loja de Convenincia para o interior do edifcio, e a Associao de Estudantes para o pavilho do aluno situado
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no jardim da escola, tendo-se decidido no executar nenhum dos dois pavilhes. Relativamente ao apuramento de contas resultantes daquela deciso, esclareceu que: 1) data daquela deciso, os trabalhos no valor de 1.518, haviam sido j executados, reconhecendo que aquando da visita escola no era possvel Equipa de Auditoria e Consultores Externos observar os mesmos, uma vez que, aqueles () se encontram sob o pavimento em calada dos ptios; 2) A diferena de 483 entre o valor considerado em sede de erros e omisses (10.060) e a menor valia considerada 9.577, para as rampas / escadas de acesso aos pavilhes, relaciona-se com os trabalhos efetivamente executados, nomeadamente as fundaes das rampas e escadas cuja explicao se encontra relacionada com o pargrafo anterior. 3) Os trabalhos referentes aos arts. C.2.1 e C.2.2, no total de 29.625, esto relacionados, igualmente, com a deciso de no execuo dos pavilhes, sendo que, parte da sua estrutura metlica, a que se aludiu acima (arts. 4.1.2 e 4.1.3), se encontrava j, quela data, aprovisionada em obra, tendo a entidade acrescentado que:
Na tica de aprovisionamento deste material, foi esta estrutura metlica montada no pavilho ALPA () 87 Artigo C.2.1 (preos contratuais) . No entanto, e aps a reanlise deste assunto por parte do projetista de estruturas, verificou-se que a estrutura montada no cumpria totalmente os requisitos de projeto, pelo que 88 houve necessidade da sua remoo Art. C.2.2 (preos novos) .
Face ao exposto, conclui-se que a tomada de deciso relativa alterao ao Projeto (e Contrato) consubstanciada na no execuo dos dois pavilhes custou, de forma direta, ao errio pblico 16.401. Quanto deciso de aproveitamento daquela estrutura para o pavilho ALPA, o nico resultado que se alcanou, uma vez que se veio a considerar que a mesma no cumpria com os requisitos de projeto para este pavilho, foi o custo adicional de remoo da estrutura metlica de 15.225, superior, inclusivamente, ao custo do seu fornecimento e montagem. Ou seja, a PE pagou a estrutura e a sua remoo por 29.625, desconhecendo-se o destino dado mesma. Assim, estas duas decises custaram um total de 31.626, resultante de uma deficiente gesto da empreitada, uma vez que no teve qualquer resultado em termos de obra realizada. Em sede de contraditrio, a PE, discordou da anlise efetuada por considerar que, da deciso de no construo dos dois pavilhes resultou um decrscimo do valor da empreitada de 135.510, correspondente ao valor dos trabalhos no executados, sem que a escola tenha () perdido qualquer funcionalidade, atendendo deslocalizao desses espaos.
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O valor apresentado para este art. corresponde a preo de 3,84/kg para a quantidade de 3.749,97kg. No contrato, encontrava-se previsto para os art. 4.1.2 e 4.1.3 as quantidades de 3.291,50kg (Loja de Convenincia) e de 2.703,79kg (Associao de Estudantes), respetivamente, pelo mesmo preo de 3,84/kg. 88 Pela remoo (art. C.2.2) a PE pagou as mesmas quantidades do art. C.2.1 (3.749,97), mas a um preo unitrio mais elevado de 4,06/kg.
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Desta reorganizao dos espaos ocorrida j com a obra em curso, a associao de estudantes foi transferida para o Pavilho do Aluno, tendo este, em consequncia, sido executado com uma dimenso superior prevista no projeto e de onde resultou um aumento do seu custo de 5.768, razo pela qual a PE considera que da deciso de no construo dos dois pavilhes resultou, sim, uma poupana de 129.742. Considera, ainda, que, () o investimento efetuado nas fundaes ( 2.001), no constitui, em si mesmo, uma perda, uma vez que os projetos destes pavilhes existem e, futuramente, caso exista essa movimentao de terras e os trabalhos de beto armado (). Quanto estrutura metlica, afirmou que, uma vez que () no servia para o pavilho ALPA, no foi reaproveitada pela PE para qualquer outro fim. Face ao exposto, importa, desde logo, refutar todos os argumentos apresentados, seno vejamos: Com efeito, o valor dos trabalhos no executados relativos construo dos dois pavilhes ascende, de facto, a 135.510. O que se coloca em causa que, caso aquela deciso tivesse sido tomada atempadamente, teria sido possvel poupar ao errio pblico 31.626, correspondente a trabalhos que vieram a ser executados sem qualquer utilidade. Acresce que, e ao contrrio do afirmado pela PE, da sua deciso no resultou uma poupana de 129.742, uma vez que, nas sua contas, no considerou o custo dos trabalhos a mais referentes reorganizao espacial da Loja de Convenincia que passou, por via da no execuo do seu pavilho, a estar localizada na zona coberta compreendida entre os dois ptios exteriores. Veja-se, por exemplo, os trabalhos compreendidos no PTA n. 39 (3. Adicional), no valor de 49.483. Quanto possibilidade de utilizao futura das fundaes executadas, a mesma no est assegurada, sendo certo que os trabalhos realizados se encontram soterrados sob a calada dos ptios exteriores. Por fim, a PE afirmou que [] verdade que a estrutura metlica removida, e depois de se ter constatado que no servia para o pavilho do ALPA, no foi reaproveitada () para qualquer outro fim, desconhecendo-se o destino dado a uma estrutura que custou 29.625. Por tudo o que acima se disse mantm-se as concluses de auditoria.
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necessidade, os mesmos podero ser sempre construdos sem necessidade de ser executada a
2.7.6.3 Pavilho da Associao dos Antigos Alunos do Passos Manuel

Pelo facto do Projeto no prever instalaes para a Associao ALPA Antigos Alunos do Passos Manuel que ocupava diversos espaos do liceu antes da interveno que foram previstos serem reconvertidos em espaos letivos com a obra de modernizao, foi considerado como trabalhos a mais (PTA n. 12B, de 10 de setembro de 2009 3. Adicional - ), () a execuo da nova sede do ALPA89 (designado de Pavilho ALPA), pelo preo de 297.123. Este trabalho consistia, no essencial, na execuo de um edifcio de piso trreo, com uma rea bruta de 87,89m2, na zona do jardim da Passos Manuel (cf. Anexo 5.2 Relatrio Fotogrfico), o que representa um custo de construo por m2 de 3.381.
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Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais, de 8 de setembro de 2010, relativo ao PTA n. 12B (p. 3)
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Ao preo acima indicado acresceram ainda trabalhos a mais90 no valor de 5.026 (PTA n. 57C91) pelo que o seu preo final foi de 302.149, correspondente a 3.385/m2 de construo. Dos vrios trabalhos subjacentes construo deste pavilho, () de questionar a necessidade de execuo de micro estacas constantes do art. 5.1.4 (..) no valor de 19.815, que dever ser tecnicamente justificado podendo esta auditoria estender-se a ensaios e prospees locais do terreno (RFCE, p. 6). Face ao exposto, considera-se que o custo de 3.385/m2 de rea bruta de construo () investimento pblico desta natureza (RFCE, p. 6), bem como utilizao dada ao mesmo e ao resultado final alcanado e bem patente no Relatrio Fotogrfico (cf. Anexo 5.2). No mbito do contraditrio a PE considerou, em sntese, quanto necessidade de execuo das microestacas, e sustentada na nota tcnica complementar do Projetista de Estruturas da Passos Manuel, de 27 de Dezembro de 201192, que, a deciso teve () em considerao a dimenso da estrutura, as condies geotcnicas do terreno e as acessibilidades ao local e justificou-se pelo () relatrio geotcnico efetuado. Relativamente ao preo de construo por m2, considera que o mesmo deve ser apurado tendo por base () a totalidade do conjunto edificado da escola, e que o custo do pavilho reflete, nomeadamente, as suas caratersticas arquitetnicas muito especficas resultantes do necessrio enquadramento com o edifcio principal do liceu. Finaliza argumentando que () o trabalho de mrito realizado pelo ALPA ao longo de dcadas na promoo do desporto e na insero social de jovens razo mais do que suficiente para a sua concretizao. No que se refere execuo das micro estacas, que custaram 19.815, importa mencionar o Projetista de Arquitetura que, na Nota Tcnica, por si elaborada, em 2 de Janeiro de 201293, afirmou relativamente ao pavilho:
Optou-se assim, pela construo de um pequeno edifcio simples com caractersticas simples que assegura a sua reversibilidade, ou seja, trata-se de um pavilho que pode ser desmontvel podendo ser removvel e reutilizado noutro local para outros fins. () [C]omo tambm, por no ter carter definitivo ().
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manifestamente desajustado face sustentabilidade e razoabilidade econmica que exigvel num
Ora, o exposto, incompatvel com a necessidade de execuo de um investimento to dispendioso nas micro estacas, uma vez que estas, ao contrrio do pavilho, no so reversveis, desmontveis, nem sequer reutilizveis noutro local. Por outro lado, ao contrrio do que pretende a PE, o apuramento do custo / m2 deve, como alis foi, ser apurado tendo unicamente em considerao o pavilho em si mesmo, sob pena de se dilurem os seus custos.
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Que constitui o Documento n. 1, anexo ao contraditrio da PE. Documento n. 2.
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Ou seja, trabalhos a mais de trabalhos a mais. Relativos [e]xecuo de barramento manual com caractersticas elsticas, incluindo a aplicao de fibra de vidro, na ocultao de juntas e pontos de fixao de VIROC, incluindo todos os trabalhos e materiais necessrios, valorizados a Preos novos.
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Quanto importncia do papel da associao ALPA, o mesmo irrelevante para a anlise do custo suportado com a construo do seu pavilho, uma vez que este equipamento que est em causa. Acresce que, no se alcana de que forma as caractersticas arquitetnicas do pavilho justificam o respetivo custo. Sobre este aspeto, observem-se as Imagens n.s 15, 16 e 17 do Relatrio Fotogrfico (Anexo 5.2). Face ao exposto, reafirmam-se as concluses j expressas sobre esta matria.
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2.7.6.4 Sistema de Aquecimento, Ventilao e Ar Condicionado

O valor contratual global para a Especialidade de Climatizao / Ventilao Trmica foi de 2.570.146, sendo que o respetivo Projeto previa a adoo de um sistema a 4 tubos, bem como, a utilizao de um grande nmero de UTAN94 (65), individualizando os espaos a tratar (salas de aula, etc.). O valor contratual unitrio das UTAN, oscilava entre os 9.140 (350 m3/h) e os 11.985 (3.300 m3/h), sendo que o total relativo s 65, ascendeu a 637.655. Questionada a PE sobre a responsabilidade pela opo de Projeto acima descrita (se da entidade ou do Projetista da especialidade), esta informou que:
A soluo tcnica adotada foi uma opo do Projetista. () As particularidades de orientao geogrfica do edifcio, a natureza diversa das utilizaes e os horrios de funcionamento que poderiam ocorrer, conduziram adoo de distribuio trmica a 4 tubos de modo a garantir em determinadas ocasies o conforto ambiental indispensvel. Esta situao relevante no caso particular da Escola Secundria Passos Manuel, sobretudo nas designadas estaes intermdias onde as orientaes opostas de fachadas e perodos de funcionamento manh/tarde/fim tarde-incio noite, podero obrigar ao nvel da produo trmica a demandas de aquecimento e arrefecimento em simultneo, que um sistema a 2 tubos de modo nenhum permitiria. Acresce ainda que na arquitetura original e tambm na atual proposta de modernizao, a grande volumetria dos espaos, a sua distribuio e localizao, bem como o tipo de utilizao distintos, nomeadamente os Servios Administrativos/Biblioteca/Auditrios/Refeitrio/Laboratrios e Salas de Aula, obrigaram a uma rede de distribuio trmica que fosse coerente, servindo adequadamente esses vrios espaos. Para o efeito, recorreu-se a uma distribuio em anel, assegurando-se assim uma distribuio com elevada flexibilidade, quer na presente situao, quer tambm em situaes futuras, nomeadamente prevendo-se o eventual funcionamento da escola em perodo noturno. A escola encontra-se dotada de um sistema de gesto tcnica centralizada o que permite a parametrizao de funcionamento da instalao em geral e de cada um dos espaos em particular conduzindo a uma efetiva racionalizao e otimizao de consumos.
Cumpre salientar, desde logo, que a argumentao apresentada pela entidade contraria, alis, aquilo que foram as opes tcnicas nas restantes escolas objeto da presente auditoria, uma vez que, apenas na Passos Manuel se optou pelo sistema a 4 tubos95, ao passo que naquelas se ficou por um sistema a 2 tubos96. Com efeito, no se vislumbra quais as particularidades desta escola, relativamente s restantes, em termos de horrios de funcionamento, conforto ambiental indispensvel, estaes intermdias, tipo de utilizao distintos (Servios Administrativos/Biblioteca/Auditrios/Refeitrios/Laboratrios e Salas de Aula).
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Unidades Tcnicas de Ar Novo. Sistema que permite alm do aquecimento e ventilao dos espaos o seu arrefecimento. 96 Permite o aquecimento e ventilao dos espaos.
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Acresce que, independentemente da existncia de uma gesto tcnica centralizada, as verificaes fisicas realizadas no permitiram confirmar a alegada efetiva racionalizao e otimizao dos consumos, uma vez que, face ao aumento verificado no consumo de eletricidade resultante daquela opo, os equipamentos se encontravam desligados, dadas as dificuldades oramentais da escola para fazer face ao aumento das despesas de funcionamento. Aquele facto contribuiu, tambm, para a falta de qualidade do ar nas salas de aula testemunhada durantes existncia de aparelhos de aquecimento a leo nos Servios Administrativos, o que, face sofisticao dos equipamentos instalados no mbito das obras de modernizao, no deixa de ser um exemplo paradigmtico do desajuste da opo tomada. Por outro lado, no se compreende a opo por este sistema, quando, por outro lado, () se mantm uma caixilharia original, sem vidro duplo e com isolamento deficiente, empenadas ou de abertura difcil em vrias situaes e com ferragens de fecho e manobra inoperantes (RFCE, p. 4), com todas as perdas de eficincia energtica inerentes. Por ultimo, enfatizar que um sistema destes seria, em hotelaria, por exemplo, utilizado apenas em hotis com categoria de 5 estrelas facto mais do que revelador da total desadequao da opo tcnica adotada para uma escola como a Passos Manuel. A este propsito, particularmente esclarecedor o afirmado no Manual de Projeto de Instalaes Tcnicas da PE97 (p. 103), relativamente determinao, ou no, da necessidade de arrefecimento dos espaos (sistema 4 tubos) e subsequente opo tcnica, em sede de elaborao do projeto, por aquele sistema. Para a tomada de deciso, a PE procedeu aquando da elaborao daquele manual, anlise dos dados climticos de Portugal Continental, e considerou os dias das 8h s 19h nos meses de maio a outubro, nas capitais de distrito, tendo em conta a poca de exames (16 de junho a 31 de julho), os meses de aulas (maio, 1 a 15 de junho, 16 a 30 de setembro, e outubro). Da anlise efetuada, concluiu que, no perodo de 15 de setembro a 15 de junho (poca de aulas), () o nmero de dias e em especial o nmero de horas em que a temperatura exterior ultrapassa a temperatura de referncia (28.C), no tem, de uma maneira geral, significado no total de dias e horas. Na poca de exames (16 de junho a 31 de julho) () em alguns distritos (Beja, vora, Vila Real, etc.) o nmero de dias e horas j pode ter algum significado, sendo que, () no que respeita ao conforto, admissvel que possa ser ultrapassada a temperatura de referncia (28 C), at 5% do nmero total de horas na poca de aulas, o que est dentro das boas prticas das normas internacionais. Por outro lado, acrescenta que, durante os exames () podero ser utilizados os espaos da escola que possuem climatizao (auditrios, espaos polivalentes, bibliotecas, etc.) e eventualmente algumas salas em que se venha a verificar (pelas cargas internas que possuem), a necessidade de arrefecimento.
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as deslocaes, dada a inexistncia de ventilao natural destes espaos, tendo-se constatado, ainda, a
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Disponvel em http://www.parque-escolar.pt/pt-manual-projecto-instalacoes-tecnicas.php.
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Concluindo que, a reduo da necessidade de arrefecimento (negrito nosso) () permitir diminuir, significativamente, a potncia instalada, com a consequente poupana de energia, j que a instalao de equipamentos, para serem utilizados apenas numa pequena percentagem de dias por ano, , no s, energeticamente incorreta, como representa custos de investimento inicial, de manuteno e de explorao muito elevados. Atento o exposto, conclui-se pelo desajustamento da opo tcnica tomada no que Climatizao / quanto sustentabilidade e razoabilidade econmica que exigvel a um investimento pblico desta natureza, no apenas no que se refere aos respetivos custos de construo, mas, igualmente, em relao aos encargos futuros com o seu funcionamento e manuteno, que, ao que tudo indica, podero vir a revelar-se incomportveis para o oramento da escola e da PE. No contraditrio, a PE discorda da anlise efetuada apontando as seguintes razes: Por um lado, justifica a opo de projeto com as especificidades nicas da Passos Manuel face s restantes escolas, considerando que () a um edifcio de exceo deve corresponder um tratamento de exceo. Por outro, aquela opo teve em considerao, entre outras, a impossibilidade () de solues de ventilao natural (para alm da simples abertura de janelas) ou hbrida, atendendo ao impacto que estas solues provocariam ao nvel das fachadas do edifcio. Quanto adoo do sistema a 4 tubos, repetiu os argumentos por si apresentados aquando da resposta ao Questionrio e que foram citados acima, quanto multiplicidade de usos. Considera ainda, sobre esta matria, e suportada na Nota Tcnica do Projetista do sistema de AVAC, de 2 de Janeiro de 201298, que caso se tivesse adotado uma soluo a 2 tubos o diferencial de preos seria () inferior a 5% sobre o total do preo de AVAC, concluindo que as vantagens do sistema a 4 tubos () largamente compensadores do acrscimo de custo em causa. Relativamente s referncias ao Manual, argumenta que, uma vez que foi publicado aps a adjudicao e consignao da empreitada, as suas concluses (citadas acima) () no valem para a Passos Manuel. Por fim, e quanto existncia de aparelhos de aquecimento a leo nos servios administrativos, diz apenas, () a PE no tem qualquer conhecimento, pertencem escola, ou aos seus funcionrios (no podendo () avanar com qualquer justificao para a respetiva existncia. Da anlise dos argumentos apresentados importa, no essencial, reafirmar as concluses de auditoria. No entanto, no podemos deixar de apontar uma incongruncia na posio assumida pela PE sobre esta matria e que se prende com a aplicao do seu Manual para as instalaes tcnicas. Com efeito, se para justificar as inmeras e dispendiosas alteraes que foram realizadas nas Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, a PE recorre ao argumento de que, aquando da elaborao do Projeto no se encontravam definidos todos os parmetros relativamente a estas especialidades, o que apenas veio a acontecer com a publicao daquele Manual, j para o sistema de AVAC, a publicao do mesmo, por ter ocorrido aps a consignao da empreitada, e onde se considera que a adoo de um sistema a 4 tubos deve ser excecional e devidamente justificada, j no invocvel.
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Ventilao Tcnica respeita, em termos de economia, eficincia e eficcia da despesa pblica, bem como
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Documento n. 45-A, anexo ao contraditrio.
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Assim, nas situaes em que a publicao do Manual exigiria um acrscimo de trabalhos a PE procedeu sua execuo, no entanto, para o AVAC, rea em que, por via da aplicao daquele Manual, seriam suprimidos trabalhos, a PE entendeu no ter o mesmo em considerao. Quanto ao alegado diferencial de 5% no custo do sistema a 2 tubos para o de 4 tubos a PE omite as diferenas existentes nos custos de funcionamento dos dois sistemas, durante todo o seu perodo de vida til, uma vez que a prpria entidade, no j mencionado Manual, que afirma que o sistema a 2 tubos
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permite uma reduo significativa, por exemplo, da potncia contratada e dos consumos energticos. No que se refere aos aquecedores a leo, a PE ignora a questo essencial, que no a propriedade dos mesmos, mas sim a razo da sua existncia em espaos onde foram instalados equipamento sofisticados e dispendiosos de aquecimento. Face ao exposto, considera-se que os argumentos apresentados no alteram as concluses de auditoria.
2.7.7
2.7.7.1
MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DAS EMPREITADAS

Controlo de Custos
Com vista a alcanar-se um maior controlo de custos na realizao de empreitadas de obras pblicas, o DL n. 59/99, cit., estabelece, no n. 1 do seu art. 45., o limite mximo de 25% do valor do contrato inicial, para a realizao de trabalhos a mais99. Prev, ainda, que quando o valor acumulado dos trabalhos a mais exceda os 15%, () a entidade competente para a realizao da despesa inicial s poder emitir deciso favorvel realizao da nova despesa mediante proposta do dono da obra devidamente fundamentada e instruda com estudo realizado por entidade externa e independente (n. 2 daquele art.). O Contrato n. 393 refere-se s empreitadas de modernizao do Lote 1 (da Fase 1), constitudo por 8 escolas, cujo valor contratual inicial da componente de empreitada de 60.330.000. Deste contrato constam as obras de modernizao da Passos Manuel pelo valor inicial de 14.448.744 (cf. Tabela 2). Este contrato foi objeto de trs adicionais (cf. Tabelas 2, 3 e 5), todos com trabalhos relativos Passos Manuel (cf. Mapa II do Anexo 5.7), no valor global de 4.652.892, relativo a trabalhos a mais e erros e omisses e j deduzido de trabalhos a menos.
Tabela 8 APURAMENTO DO LIMITE DE 25% PARA TRABALHOS A MAIS N. 1 DO ART. 45. DO DL N. 59/99
Contrato
Empreitadas
Valor Contrato Inicial (1)
Trab. Mais (incluindo Erros e Omisses) Adicionais 1, 2 e 3 (2) 14.002.074 4.652.892
Valor Contrato (aps 3. Adicional) (3) = (1) + (2) 74.332.074 19.101.636
Trab. Mais / Contrato Inicial (%) 23,2 32,2
393 393
Obras de Modernizao, Fase 1, Lote 1 (8 Escolas) Obras de Modernizao da Escola Passos Manuel
60.330.000 14.448.744
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Para o apuramento do valor a considerar como limite, h lugar deduo do valor correspondente a trabalhos a menos.
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O valor dos trabalhos a mais para o conjunto das 8 escolas (Lote 1 Contrato n. 393), atingiu os 23,2%. No obstante o limite de 25%, estabelecido no n. 1 do art. 45. do DL n. 59/99, cit., para a realizao de trabalhos a mais se aferir em funo da globalidade das escolas daquele lote, no que se refere especificamente Passos Manuel, aqueles trabalhos ascenderam a 32,2%. De notar que esta percentagem resulta dos trabalhos a mais assim considerados pela PE, independentemente da anlise relativa ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao dos mesmos cuja apreciao consta dos Pontos 2.7.2 a 2.7.2.1.5. Acresce que, da anlise dos trabalhos subjacentes ao Contrato n. 2.199, celebrado pela PE em janeiro de 2011 (cf. sobre esta matria o Ponto 2.5.3), constata-se que os mesmos consubstanciam trabalhos a mais construo do Pavilho Polidesportivo da Passos Manuel que faz parte do objeto do Contrato n. 393, uma vez que:
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Resultaram da deteo da existncia, durante a execuo da empreitada de Estruturas e Fundaes

do Edifcio do Refeitrio (), de um caneiro no cadastrado, que atravessava a zona de implantao daquele, tendo sido realizados estudos com vista resoluo da situao, acabando o respetivo troo por ser demolido e substitudo. De acordo com a PE100, aqueles estudos revelaram-se:
() complexos e inconclusivos no que respeita a interferncias com a construo do novo pavilho polidesportivo, previamente escavao deste. Durante a escavao para a execuo do pavilho, constatouse, sem que nada o pudesse prever, que o traado do caneiro efetivamente passava pela zona de implantao do mesmo. Verificou-se tambm, naquela data, que o mesmo colidia planimetricamente e altimetricamente com a obra a executar ()
Os trabalhos em questo consistiram, no essencial, na execuo de conteno tipo Munique, na

construo de novo Caneiro e demolio do antigo e execuo de cortina de estacas para escavao do polidesportivo;
i. A zona de implantao dos trabalhos era a mesma; ii. J tinha mobilizado os meios para a execuo do polidesportivo; iii. Era reconhecidamente habilitado para a execuo dos trabalhos relativos ao caneiro.
No podiam ser tcnica nem economicamente separados do Contrato n. 393, sem inconveniente
grave para o dono de obra;
Dada a sua interligao com o projeto de estruturas e fundaes do polidesportivo eram estritamente
necessrios () prossecuo dos restantes trabalhos contratados, ou seja, de execuo do polidesportivo;
Sempre que possvel foram aplicados os preos estabelecidos no Contrato n. 393, tendo o
Empreiteiro, inclusivamente, apresentado os seus oramentos para os trabalhos do Caneiro como sendo de trabalhos a mais quele contrato;
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Proposta de Deliberao DEL-S / PC / 1052 / 2010, de 19/07/2010.
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Foram realizados pelo mesmo Empreiteiro encarregue da construo do polidesportivo uma vez que:
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Os mesmos decorreram em simultneo com os trabalhos de construo do novo pavilho
polidesportivo da escola Passos Manuel, parte integrante da empreitada de modernizao daquela escola, tendo sido executados entre novembro de 2009 e janeiro de 2010 e no, aps a celebrao do Contrato n. 2.199, em 31 de janeiro de 2011, conforme reconhece a Fiscalizao da Obra, em ofcio de 2 de junho de 2011. Conclui-se, assim, que os trabalhos subjacentes ao Contrato n. 2.199, adjudicados por ajuste direto, Contrato n. 393. Assim, os trabalhos a mais101 efetivamente realizados e como tal considerados pela PE, no mbito das obras de modernizao da Passos Manuel, ascenderam a 5.822.308 (j deduzidos de trabalhos a menos), correspondente a mais 40,3% do que o inicialmente previsto. Conforme refere Ldio Magalhes, os trabalhos a mais102 (negrito nosso):
() [C]onstituem, desde logo, uma chocante violao do princpio da concorrncia, mormente em obras de vulto, uma vez que a obra, tal como vai ser concluda, j muito diferente daquela outra que foi submetida a concurso, ficando portanto sem se saber como seriam as propostas (e qual delas seria a vencedora) caso a obra fosse objeto de concurso na sua verso final. ()[V]iolam ainda a concorrncia na medida em que, em si mesmos, so adjudicados por simples ajuste direto, sem nenhuma forma de competio, ao empreiteiro que est em obra. () [P]ropiciam um processo de negociao contnua, pouco ou nada transparente e escassamente fundamentada, entre o empreiteiro e o dono da obra (representado ou no pela chamada fiscalizao) com vantagem para quem tem maior poder negocial ou, entre outras coisas, maior capacidade de argumentao. [R]epresentam uma agresso ao documento emblemtico de gesto financeira de qualquer entidade pblica o Oramento.
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constituem trabalhos a mais relativos s obras de modernizao da Passos Manuel a que se refere o
Conforme j referido, estabelece o n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit. que no pode ser autorizada a realizao de nova despesa com trabalhos a mais quando o valor acumulado dos mesmos tenha ultrapassado os 15% do valor do contrato de empreitada, sem a realizao de estudo por entidade externa e independente. No que se refere ao contrato em apreo, a PE procedeu contratao da empresa Ribeirinho Soares, enquanto entidade externa e independente, tendo em considerao () o volume de trabalhos adicionais () para fundamentar103 a formalizao do 3. Adicional. O convite foi enviado em agosto de 2010, o contrato assinado em 20 de setembro e o relatrio rececionado pela entidade em 8 de abril de 2011. Relativamente a esta matria, importa, desde logo, salientar que a contratao daquele servio teve lugar aps as vrias recees provisrias relativas s oito escolas abrangidas pelo Contrato n. 393, ou seja, no foi cumprido o estabelecido na lei, na medida em que esta determina a realizao daquele estudo antes da tomada de deciso para a realizao de trabalhos a mais que vo alm dos 15%. Ou seja, a PE autorizou a realizao dos trabalhos a mais que entendeu necessrios no mbito das empreitadas do Lote 1 e, posteriori, procedeu contratao da entidade que iria desenvolver a avaliao daqueles.
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Para o apuramento deste limite h que ter em considerao os trabalhos a mais resultantes de circunstncia imprevistas, assim como, os decorrentes de erros e omisses. 102 A Administrao em Trabalhos (Algumas consideraes sobre os trabalhos a mais nas empreitadas de obras pblicas e o respetivo regime jurdico), Separata da Revista da Administrao Local, n. 210, Lisboa 2005. 103 Resposta da PE (p. 14), de 18 de abril, ao Questionrio.
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Face ao exposto, conclui-se pela falta de controlo exercido pela PE sobre as empreitadas de obras pblicas por si desenvolvidas, com particular destaque para as de modernizao da Passos Manuel, e que levaram realizao de trabalhos a mais no montante total de 5.822.308. Em sede de contraditrio, a PE alega que () no que toca s percentagens apuradas para efeitos de verificao das derrapagens dos trabalhos a mais, luz do n. 1 do artigo 45. do RJEOP, o Tribunal de Contas inclui (erradamente) nos clculos efetuados para esse efeito o valor do Contrato n. 2.199, referente Pavilho Polidesportivo (...), correspondente a 1.169.416,00., o qual () no deve ser considerado na anlise do controlo de custos porque a contratao dos trabalhos includos nesse contrato foi feita ao abrigo de um procedimento de ajuste direto com fundamento em urgncia imperiosa sendo que () O contrato n. 2.199 assim autnomo ao Contrato n. 393. Questiona, ainda, que para efeitos daqueles clculos tenham sido considerados os trabalhos do Contrato n. 2.199, por consubstanciarem trabalhos a mais da empreitada de construo do Pavilho do Polidesportivo (Contrato n. 393), quando no Relato de auditoria se sustenta, tambm, a propsito da apreciao da contratao por ajuste direto com fundamento em urgncia imperiosa, no quadro das infraes financeiras suscetveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria, que as circunstancias que motivaram essa contratao nem (sequer) podem ser consideradas circunstncias imprevistas. Em primeiro lugar, resulta evidente que no a circunstncia de ter sido adotado um procedimento autnomo, vinculativo nos termos do disposto no n. 4 do art. 45., no mbito da contratao das obras do caneiro inerente ao contrato n. 2199, que retira a conexo existente entre os trabalhos nele considerados e os da empreitada do pavilho desportivo (contrato n. 393), pelos motivos j anteriormente expostos. Ou seja, luz do n. 1 do aludido art. 45., a incluso do valor dos trabalhos do caneiro do contrato n. 2199, no computo dos trabalhos a mais do contrato n. 393., no poderia deixar de ser considerada, pela interdependncia intrnseca que se verifica entre o objeto de ambos os contratos, na medida em que os trabalhos de demolio do caneiro revelaram-se necessrios, apenas e porque este conflituava com os trabalhos de fundaes do pavilho desportivo, sendo essenciais no mbito do processo construtivo destas ultimas instalaes. Do mesmo modo, no existe qualquer incongruncia na posio assumida em sede de Relato de Auditoria, com referncia concluso da no imprevisibilidade das circunstncias atinentes contratao dos trabalhos do caneiro, porquanto, como nele ficou dito, esta percentagem resulta dos trabalhos a mais assim considerados pela PE, independentemente da anlise relativa ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao dos mesmos, cuja apreciao consta dos Pontos 2.7.2 a 2.7.2.1.5, sendo certo que contriburam para o aumento da despesa das obras relativas modernizao da Passos Manuel.
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Execuo dos Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro no Cadastrado na Zona do Novo
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2.7.7.2 Aspetos Relativos Gesto do Projeto
Conforme relatado no Ponto 2.6, as obras de modernizao da Passos Manuel implicaram considerveis alteraes ao valor contratual, que originou o aumento do montante do investimento de 16.120.958104, para os atuais 23.610.082105 (+7.489.124). Estas alteraes resultaram de inmeras e dispendiosas alteraes aos Projetos, sendo as mais
Alteraes ao Edifcio de Qumica, no montante de 512.099 (PTA n. 14, 3. Adicional) cf. Ponto
2.7.2.1.1;
Alteraes s Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, 617.298, o que representou um desvio

de 53,2% face aos 1.159.664 previstos inicialmente no contrato para estas especialidades (17 dos 47 PTA referentes aos 2. e 3.s Adicionais) cf. Ponto 0;
formalizados no 3. Adicional) cf. Ponto 2.7.2.1.3;
Mltiplas outras alteraes resultantes de deficincias ou no previso em Projeto e de alteraes e

adaptaes introduzidas () por vontade do dono da obra, no valor global de 1.926.914; Os valores apresentados acima j se encontram deduzidos dos trabalhos a menos, correspondendo ao aumento de preo da empreitada em resultado das referidas alteraes. De acordo com o afirmado pelo Consultor Externo (RFCE, p. 3), [a] maioria dos trabalhos a mais () so () inequvocas alteraes ou complementaes dos projetos por iniciativa da Parque Escolar, eventualmente em alguns casos por sugesto extempornea da prpria Direo da Escola, mas aceites pela entidade gestora do projeto. Conforme se pode observar do Mapa II do Anexo 5.7, as alteraes aos Projetos (tendo em considerao os seus valores brutos) atingiram valores exorbitantes, se considerarmos o valor previsto inicialmente no Contrato n. 393 (14.448.744), seno vejamos: Trabalhos a Mais totais: 6.129.080106 (42,4% do valor contrato inicial, dos quais, 1.943.409 (13,5%) a preos contratuais e 4.185.671 (68,3%) a preos novos; e trabalhos a menos totais de 1.476.188 (10,2%). Ora, sobre esta matria importa salientar os seguintes aspetos:
O regime da empreitada relativa ao Lote 1, quanto ao modo de retribuio, por preo global, ou
seja, o montante de remunerao deve corresponder realizao de todos os trabalhos necessrios para a execuo da obra (art. 9. do DL n. 59/99, cit.). Neste tipo de empreitadas o dono da obra definir, com a maior preciso possvel, nos elementos escritos e desenhados do projeto e no caderno de encargos, as caractersticas da obra e as condies tcnicas da sua execuo, bem como a qualidade dos materiais a aplicar, e apresentar mapasresumo de quantidades de trabalho (art. 10. do mesmo DL).
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Relativo ao valor inicial dos Contratos 358 e 393. Respeitante ao valor contratual (aps adicionais) dos Contratos n.s 358 (incluindo indemnizao), 393, 1.480 e 2.199. 106 Incluindo trabalhos a mais de suprimento de erros e omisses no valor de 887.471 (1. Adicional) e no considerando os trabalhos decorrentes das existncia do caneiro (Contrato n. 2.199).
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A construo do ALPA, cujo custo total ascendeu a 302.149 (PTA n.s 12B e parte do 57C,
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Execuo das compartimentaes corta-fogo, pelo valor de 406.957 (PTA n. 5, 2. Adicional);
representativas as seguintes:
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A necessidade de serem postos a concurso projetos rigorosos e detalhados das obras a realizar, que
decorre dos preceitos citados, tem em vista limitar a necessidade de eventuais alteraes, responsabilidade cometida ao dono da obra Destaque-se, a este propsito, o art. 63. do DL n. 59/99, cit., ao afirmar que [a]s peas do projeto a exibir a concurso sero as suficientes para definir a obra, incluindo a sua localizao, a natureza e o volume dos trabalhos () e os pormenores construtivos. concurso, como instrumento de melhoria da qualidade dos mesmos, o que no aconteceu na Passos Manuel, no tendo sido, por isso, evitados os elevados sobrecustos financeiros. De registar que a PE procedeu criao na sua estrutura orgnica da Direo de Contratao (dotada de recursos humanos da rea de engenharia), unidade responsvel pela vertente tcnica dos procedimentos de contratao pblica, bem como de Direes de Infraestruturas, com responsabilidades ao nvel dos Projetos e de Diretores Coordenadores com interveno na fase de elaborao do estudo prvio e do projeto de execuo, em articulao com as escolas. Por outro lado, recorreu, ainda, contratao de servios externos para a Anlise de Projetos, Apoio na Organizao de Concursos de Empreitadas, Gesto e Fiscalizao de Empreitadas () (cf. Ponto 2.7.8).
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Neste mbito surge a necessidade de uma cuidadosa reviso dos projetos antes da sua colocao a
extemporneas), provocaram o aumento significativo do preo da interveno na componente de empreitada, designadamente devido realizao de trabalhos a mais a preos novos. Como se refere no Relatrio de Auditoria n. 1/2010, da 1 Seco (Cmara Municipal de Oeiras) () importa pois frisar () que se est perante uma interveno de recuperao e adaptao de um edifcio antigo, obrigando ao respeito e manuteno da traa arquitetnica, sendo exigvel ao dono da obra um esforo acrescido na elaborao do projeto de execuo a patentear no concurso, de forma a ser respeitado o disposto no art. 10 do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de maro: O dono da obra definir, com a maior preciso possvel, nos elementos escritos e desenhados do projeto e no caderno de encargos, as caractersticas da obra e as condies tcnicas da sua execuo, bem como a qualidade dos materiais a aplicar, e apresentar mapas-resumo de quantidades de trabalhos; tudo de forma a evitar o aparecimento de situaes surpresa no decurso da execuo da empreitada. Face ao exposto, conclui-se que a gesto de projeto relativa Passos Manuel, foi deficiente e ineficaz, no tendo acautelado o controlo oramental das obras de modernizao. Em sede de contraditrio, a PE afirmou, relativamente a esta matria, e em linha com o por si defendido ao longo das suas extensas alegaes que, diferentemente do afirmado no Relato de Auditoria, as mltiplas alteraes que foram efetuadas ao projeto e que deram origem execuo de trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros e omisses () resultaram todos eles de circunstncias imprevistas, pelo que, neste domnio nada pode ser apontado forma como a gesto do projeto decorreu.
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As mltiplas alteraes de vontade do dono da obra ou da escola (algumas das quais
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Ora como ficou demonstrado ao longo deste Relatrio, nomeadamente nos Pontos 2.7.2.1 a 2.7.2.1.5, a grande maioria das alteraes no tm subjacente qualquer circunstncia imprevista mas sim, como se evidenciou, deficincias ou no previso em projeto, ou alteraes e adaptaes introduzidas nos projetos por vontade do dono da obra.
2.7.7.3
Incumprimento do Regime Legal de Execuo das Empreitadas

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Face a tudo o que ficou dito nos Pontos anteriores, importa avaliar o cumprimento pela PE, de acordo com regime legal data vigente (DL n. 59/99, cit.), das normas e procedimentos de monitorizao, gesto e controlo das empreitadas relativas s obras de modernizao da Passos Manuel. Sobre esta matria cumpre salientar os seguintes aspetos:
Realizao de trabalhos considerados como a mais que no se enquadram no respetivo conceito

legal (cf. Pontos 2.7.2 a 2.7.2.1.5), tal como definido no n. 1 do art. 26., que exige que os mesmos se tenham () tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, no valor total de 2.944.828. De facto, com exceo das situaes identificadas no Ponto 0, a generalidade dos trabalhos resultaram de alteraes e adaptaes assumidas pela PE em obra, ou de omisses e deficincias do projeto que tiveram de ser colmatadas no decurso da execuo da mesma.
No formalizao contratual de trabalhos a mais e trabalhos a menos no valor de 430.494 em

violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL 59/99 cit. (cf. Ponto 2.7.2.2);
Inexistncia de evidncia da prvia aprovao pelo dono da obra para a realizao de trabalhos a
mais e trabalhos a menos, anlise extempornea dos mesmos pela fiscalizao e ocorrncia de situaes em que os mencionados trabalhos foram executados sem as correspondentes ordens de execuo ( n.s 2 e 4 art. 26.);
Formalizao de adicionais (2. e 3.) aps a receo provisria da empreitada o que contraria o
disposto no n. 7 do art. 26. (cf. Mapa II do Anexo 5.7).
trabalhos a mais, que excedam 15% do valor do contrato (n. 2 do art. 45.) (Ponto 2.7.7.1). Face ao exposto, conclui-se, conforme demonstrado nos Pontos 2.7.2 a 2.7.2.1.5, 2.7.2.2, 2.7.7.1 e 2.7.7.2, pelo incumprimento das disposies relativas execuo das empreitadas previstas no DL n. 59/99, cit., designadamente do n. 1 do art. 15., dos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do art. 26. e do n. 2 art. 45..
2.7.8
ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA
A PE recorreu prestao de servios, em regime de outsoursing, para a realizao de Anlise de projetos, apoio na organizao de concursos de empreitadas, gesto e fiscalizao de empreitadas e a coordenao da segurana em obra referente s escolas includas no Lote 1, composto por oito escolas, de entre as quais a Passos Manuel.
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No realizao prvia de estudo por entidade externa e independente necessrio autorizao dos
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Para a adjudicao daqueles servios, a entidade procedeu ao lanamento de concurso limitado internacional por prvia qualificao, tendo aqueles sido adjudicados ao consrcio constitudo pela GESBAU, Lda. e pela CENOR Projetos de Engenharia, Lda., em 10 de maio de 2007, pelo valor contratual inicial de 1.393.400 (s/IVA), dos quais 174.175 (1/8), referentes Passos Manuel. O valor do contrato ascendia, data de 31 de dezembro de 2010, a 1.936.725 (317.278 relativos fiscalizao da obra da Passos Manuel).
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Face aos resultados da auditoria realizada s obras de modernizao da Passos Manuel e que constam dos Pontos anteriores, importa analisar o trabalho efetuado por aquele consrcio. Saliente-se, desde j, que esta anlise assenta exclusivamente nos documentos facultados pela PE, pelo que se limita apreciao dos mesmos, e tem como pressuposto que foram fornecidos Equipa de Auditoria todos os documentos produzidos pelo consrcio Gesbau / Cenor, no mbito dos servios por si prestados de fiscalizao daquelas empreitadas. O CE do concurso (parte integrante do contrato) especifica que as aces a desenvolver pelo adjudicatrio, no dominio da fiscalizao e controlo da execuo da obra, compreendem, entre outras, as seguintes vertentes: Manter a necessria troca e fornecimento de informao entre as entidades intervenientes e a PE, mediante a elaborao de relatrios mensais pormenorizados, contendo todas as anlises, informaes, pareceres, recomendaes e propostas decorrentes da sua actuao; e o acompanhamento, anlise e medio de todos os avanos ocorridos na realizao da obra, com periodicidade mensal; Controlar e fazer respeitar a calendarizao da obra estabelecida no contrato, atravs da anlise e informao, em termos conclusivos, do Plano de Trabalhos proposto pelo Empreiteiro relativos aos trabalhos contratuais e a eventuais adicionais; Controlar a qualidade da obra e dos trabalhos em curso contribuindo para o seu elevado nvel, fazendo cumprir as condies estabelecidas no Ttulo Contratual da obra, e providenciando para que sejam realizados todos os desenhos, em suporte informtico, das alteraes introduzidas no projecto durante a obra, pelo Projectista ou pelo Empreiteiro; Acompanhar e controlar a administrao da obra, assegurando a medio mensal dos trabalhos executados, necessrios elaborao dos autos de medio da obra e informando sobre reclamaes eventualmente apresentadas pelo Empreiteiro; e dos trabalhos realizados a mas e a menos e procedendo estimativa dos seus valores oramentais. Na sequncia da anlise efetuada, e atentas as obrigaes legais da fiscalizao a quem incumbe vigiar e verificar o exato cumprimento do projeto e suas alteraes, do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos (art. 180. do DL n. 59/99, cit.), bem como as contratuais (Caderno de encargos), importa questionar a sua atuao, quanto aos seguintes aspetos: 1) Emisso de parecer favorvel, em sede de relatrio de anlise de trabalhos adicionais, realizao de trabalhos no enquadrveis no disposto no n. 1 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., no valor global de 3.715.794 (cf. Pontos 2.7.2 a 2.7.2.1.5); 2) Elaborao de autos de medio de onde constam trabalhos contratuais que no foram executados, tendo sido substitudos por outros, e que atingiram o montante de 430.494 (cf. Ponto 2.7.2.2);
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3) No submisso atempada, para efeitos de autorizao da PE, de trabalhos adicionais aos contratos, acompanhados de informao fundamentada sobre a sua natureza e encargos deles resultantes; 4) Ausncia de elementos de suporte necessrios aferio da correo dos clculos e das alteraes efetuadas em obra (cf. Ponto 2.7.3 a 2.7.3.2); 5) Anlise de trabalhos a mais de forma extempornea, por ser posterior realizao dos mesmos; 6) Validao dos trabalhos realizados com qualidade deficiente (cf. Ponto 2.7.4).
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Em sede de contraditrio, a Gesbau, Lda, veio alegar, em sntese, o seguinte: No que refere questo mencionada em 1), afirmou que () no tomou posio sobre a qualificao jurdica a dar aos trabalhos, sendo o entendimento de que os mesmos se enquadravam no art. 26. cit., havia sido transmitido pela PE; Sobre os autos de medio mencionados em 2), considerou que () entendeu no tomar posio sobre este modus operandi proposto e implementado pela Parque Escolar, uma vez que, sendo tal operao incua ou neutra do ponto de vista financeiro, pois o valor dos trabalhos contratuais utilizado correspondia ao valor dos trabalhos no contratuais executados pelo Empreiteiro; Quanto no submisso atempada dos trabalhos adicionais para aprovao, alegou que a mesma foi efetuada atravs de uma colaborao muito prxima existente entre a Fiscalizao e os tcnicos da PE, acrescentando que, [d]evido ao elevado nmero de trabalhos a mais existentes nos ltimos meses de obra, a anlise formal () foi efetuada posteriormente realizao dos mesmos com a autorizao dos representantes da Parque Escolar para a obra; Relativamente falta de elementos de suporte, mencionados em 4), afirmou ter realizado uma pesquisa aos seus arquivos no tendo encontrado () registos que possam dar mais informao do que aquela que foi prestada pela Parque Escolar; Por fim, quanto aos trabalhos de qualidade deficiente, alegou que, data da receo provisria da empreitada (em 30 de Maro de 2010), no havia evidncia das deficincias apontadas, considerando que estas no pem em causa, isolada ou conjuntamente, a segurana dos utilizadores e o bom desempenho das instalaes no seu todo. J a PE, em contraditrio, justificou a ocorrncia daquelas situaes com a reduzida dimenso das equipas de Fiscalizao na Fase 1. No que se refere s situaes elencadas, reiterou os argumentos por si j apresentados nos Pontos respetivos e que se do aqui por reproduzidos. No que respeita situao indicada em 3), veio aderir resposta da Gesbau, assumindo que [n]uma fase inicial tal anlise e aprovao foi feita de forma mais informal, no mbito da referida colaborao muito prxima dos tcnicos de ambas as equipas, tendo, mais tarde, a formalizao dessa anlise sido sempre acompanhada das correspondentes notas tcnicas da fiscalizao que se encontram anexas a cada um dos adicionais entretanto tambm realizados. Face aos argumentos apresentados e uma vez que nenhum facto novo foi apresentado, reiteram-se as concluses de auditoria.
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3. VISTA AO MINISTRIO PBLICO
Foi dada vista do processo ao Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, nos termos e para os efeitos do n. 5 do art. 29. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
4. DECISO
Pelo exposto, os Juzes do Tribunal de Contas decidem, em subseco da 2. Seco, o seguinte: 1) Aprovar o presente relatrio nos termos da al. a) do n. 2 do art. 78. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto; 2) Notificar os Ministros de Estado e das Finanas e da Educao e Cincia, os anteriores Ministros de Estado e das Finanas e da Educao, os membros do CA da PE, constantes do Anexo 5.4, e o atual CA, com o envio de cpia do relatrio; 3) Remeter o relatrio e respetivo processo ao Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, nos termos e para os efeitos do n. 4 do art. 29., n. 4 do art. 54., n. 2 do art. 55. e n. 1 do art. 57., todos da Lei n 98/97, de 26 de agosto; 4) No prazo de 120 dias, dever o atual CA da PE informar o Tribunal sobre o seguimento dado s recomendaes formuladas; 5) No prazo de 30 dias, dever o atual CA da PE demonstrar a este Tribunal que as situaes a que se reportam os Pontos 2.7.3.1, 2.7.3.2 e 2.7.4 deste Relatrio de Auditoria foram efetivamente corrigidas; 6) Aps as notificaes e comunicaes necessrias, divulgar em tempo oportuno o Relatrio pelos rgos de comunicao social e pela Internet; Emolumentos: J foram cobrados no mbito do Relatrio de Auditoria n. 9/2012 2. Seco. Tribunal de Contas, em 31 de Maio de 2012.
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5. ANEXOS 5.1
PONTO
EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES

VOL / FLS. PROC. DESCRIO DA SITUAO E MONTANTES Autorizao de despesas ilegais resultantes da abertura de procedimento, adjudicao e celebrao de contrato para a execuo dos trabalhos decorrentes da existncia de caneiro no cadastrado na zona do pavilho desportivo coberto, os quais j haviam sido realizados, consubstanciando uma situao de impossibilidade legal do objeto. Despesas ilegais: 1.169.417 Autorizao das despesas: 2. e 3. Adicionais ao Contratos n. 393: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor, Jos Domingues Reis, Gerardo Saraiva de Menezes e Paulo Grilo Farinha. Outros responsveis pela despesa: Eng. Mrio Coelho, enquanto Gestor de Projeto da Passos Manuel. Autorizao dos pagamentos: Jos Domingues dos Reis (2.944.828), Paulo Grilo Farinha (2.944.828). NORMAS VIOLADAS RESPONSVEIS RESPONSABILIDADE
SANCIONATRIA REINTEGRATRIA
2.5.3
Vol. III, p. 371 a 569
Art. 17., 36., 74. e 88. do CCP.
CD2
2.7.2 a 2.7.2.1.5
(PTAs) Anexo ao Processo
Pagamentos ilegais: 2.944.828
20 e 21)
Despesas ilegais: 430.494 Pagamentos ilegais: 430.494
Pagamentos ilegais e indevidos pela ausncia de contraprestao efetiva, no mbito de trabalhos includos no (PTAs) 2.7.3.2 PTA n. 57C (3. Adicional ao Contrato e Vol. VI / p. n. 393);
CD2 1306 e 307
Pagamentos 3.892
ilegais
indevidos:
Autorizao das despesas: 3. Adicional ao Contratos n. 393: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues Reis, Gerardo Saraiva de Menezes e Paulo Al. b) do n. 1 do N. 1 do art. 15., do Grilo Farinha. DL n. 59/99, de 2 Outros responsveis pela art. 65. da Lei n. 98/97, de 26 de maro. despesa: de agosto. Eng. Mrio Coelho, enquanto Gestor de Projeto da Passos Manuel. Autorizao dos pagamentos: Jos Domingues dos Reis e Paulo Grilo Farinha.
N. 1 e 4 do art. 59. e n.s 1 e 3 do art. 61. Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
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1357 (Doc.
2.7.2.2
Despesas e pagamentos ilegais resultantes da no formalizao p. 1281 a contratual de trabalhos a mais e a 1293 menos decorrentes de alteraes de materiais, ou outras e CD de fls. solues, especificaes de projeto.
Vol. VI
Autorizao das despesas: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues Reis, Gerardo Saraiva de Menezes e Paulo Grilo Farinha, ao abrigo do N. 2, 4, 6 e 7 do art. disposto na alnea r) do n. 1 26., do DL n. do art.7. dos Estatutos. 59/99, de 2 de Autorizao dos pagamentos: maro. Joo Sintra Nunes (117.766), Teresa Valsassina Heitor (75.463), Jos Domingues dos Reis (270.995), Paulo Grilo Farinha (430.494).
Al. b) do n. 1 do art. 65. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
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Despesas e pagamentos ilegais resultantes da realizao de trabalhos a mais que no se enquadram no N. 1 do art. 26., do respetivo regime, designadamente por DL n. 59/99, de 2 no resultarem de circunstncias de maro. imprevistas. Art. 19. do CCP. Despesas ilegais: 2.944.828 2. Adicional ao Contrato n. 393: N. 1 do art. 5. e n. 1 do art. 6. do DL (126.038) 3. Adicional ao Contrato n. 393 n. 34/2009, de 29 de agosto. (2.818.790)
Al. b) do n. 1 do art. 65. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
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Autorizao das despesas: Joo Sintra Nunes; Teresa Valsassina Heitor; Jos Domingues dos Reis; Paulo Grilo Farinha; Gerardo Saraiva Menezes.
Alnea b) do n. 1 do art. 65. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
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5.2 RELATRIO FOTOGRFICO 21 DE JANEIRO DE 2011
1 - Alado Norte do edifcio do Liceu entrada principal.
2 - Alado Poente do edifcio do Liceu.
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3 - Corpo de ligao entre o edifcio do Liceu e o edifcio de Qumica (cf. Ponto 2.7.2.1.1).
4 - Alado Sul do edifcio de Qumica (cf. Ponto 2.7.2.1.1).
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5 - Vista do trio do piso 1.
6 - Zona central coberta e encerrada lateralmente com envidraados alterao executada em obra.
7 - Vista do ptio onde estava prevista a construo da Loja de 8 - Ptio do refeitrio localizado no piso -2. Convenincia.
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11 Ptio dos novos laboratrios de Qumica, situado no Piso - 12 - Vista do terrao Sul e da entrada do edifcio dos 2, no previsto no projeto inicial. laboratrios de Qumica (cf. Ponto 2.7.2.1.1).
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9 Sala de preparao do laboratrio de Qumica que foi mantida com a sua configurao original (cf. Ponto 2.7.2.1.1).
10 Laboratrio de Qumica que foi mantido com a sua configurao original (cf. Ponto 2.7.2.1.1).
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13 Vista interior de um dos novos laboratrios de Qumica, localizado no piso -2.
14 Aspeto do teto falso acstico que foi aplicado nas salas de aula.
15 - Pavilho ALPA, no previsto no projeto inicial (cf. Pontos 2.7.2.1.3 e 2.7.6.3).
16 - Vista de conjunto do pavilho dos alunos e do pavilho ALPA (cf. Pontos 2.7.2.1.3 e 2.7.6.3).
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19 Entrada do Edifcio Polidesportivo.
20 Polidesportivo - vista interior do Pavilho 1.
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17 - Pavilho ALPA, no previsto no projeto inicial (cf. Pontos 2.7.2.1.3 e 2.7.6.3).
18 Pavilho dos Alunos.
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23 Vos interiores novos em madeira fissurao nas juntas dos prumos, bites e pintura deficiente (cf. Ponto 2.7.4).
24 - Vos interiores novos em madeira acabamento sofrvel das caixas das fechaduras (cf. Ponto 2.7.4).
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21 Polidesportivo - vista interior do Pavilho 2.
22 Polidesportivo - trio de entrada.
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25 Vos interiores novos em madeira vedantes inferiores inoperantes com aplicao deficiente (cf. Ponto 2.7.4).
26 - Vos interiores novos em madeira incorreta preparao das superfcies com irregularidades (cf. Ponto 2.7.4).
27 Unidades de tratamento de ar localizadas no sto tcnico 28 - Oxidao prematura e pintura deficiente nos perfis da do Liceu (cf. Ponto 2.7.6.4). estrutura metlica do telhado do Liceu (cf. Ponto 2.7.4).
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31 - Vos exteriores novos metlicos destacamento da pintura dos aros e mau acabamento da superfcie (cf. Ponto 2.7.4).
32 - Vos interiores novos metlicos destacamento da pintura (exemplo 1) - cf. Ponto 2.7.4.
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29 - Vos exteriores novos metlicos destacamento da pintura nos aros das folhas de abrir (cf. Ponto 2.7.4).
30 - Vos exteriores novos metlicos borrachas vedantes pintadas, o que elucidativo de um mau acabamento (cf. Ponto 2.7.4).
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33 - Vos interiores novos metlicos destacamento da pintura 34 - Vos interiores novos metlicos destacamento da pintura (exemplo 2) - cf. Ponto 2.7.4. (exemplo 3) - cf. Ponto 2.7.4.
M o d e r n i z a o s O b r a s d e R e a l i z a d a s p e l a P a r q u e E s c o l a r -
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5.3 EMOLUMENTOS
No so devidos emolumentos, uma vez que os mesmos foram fixados no Relatrio da Auditoria Parque Escolar, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio de Auditoria n. 9/2012 2. Seco).
5.4
MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAO 2007 A 2010

Cargo Presidente Nome Joo Miguel Dias Sintra Nunes (*) Teresa Frederica Tojal de Valsassina Heitor (*) Jos Rui Azedo Domingues dos Reis (*) Vogais Gerardo Jos Sampaio da Silva Saraiva de Menezes (**) Paulo Joo Grilo Farinha (*)
(*) Cessaram funes em 09/03/2012, por renncia. (**) Cessou funes em 28/02/2011, por renncia.
Perodo 15/02/2007 a 31/12/2010 15/02/2007 a 31/12/2010 15/02/2007 a 31/12/2010 01/05/2009 a 31/12/2010 01/05/2009 a 31/12/2010
reas Funcionais Jurdica; Projetos Especiais; Contratao; Infraestruturas (Coordenao Geral, Apoio Tcnico e Instalaes Especiais) Avaliao e Monitorizao; Conceo e Acompanhamento de Projetos Comunicao e Imagem; Inovao e Desenvolvimento; Sistemas de Informao Infraestruturas do Norte, Centro, Lisboa e Sul; Planeamento Administrativa e Financeira; Recursos Humanos; Servios e Logstica
Volume I II III IV V VI Relato de Auditoria
Documentos que integra
Fls. 1 110 111 251 252 569 570 1010 1011 1163 1164 - 1459
Relatrio Final do Consultor Externo Passos Manuel Contratos de Empreitada n.s 358, 393, 1.480, 2.199 (inclui contratos, adicionais, contas correntes e autos de medio no CD_1. Processo de Fiscalizao Prvia relativo ao Contrato n. 2.199 (recusa de visto) Relatrio da Ribeirinho Soares art. 45. do DL n. 59/99, de 2 de maro Questionrio de 4 de abril de 2011 e respetiva resposta da PE de 18 do mesmo ms (e documentao anexa). Outros esclarecimentos posteriores Contraditrio, Relatrio de Anlise Consultor Externo e Anteprojeto de Relatrio de Auditoria
5.6
FICHA TCNICA
Coordenao Geral/Superviso Auditora Coordenadora Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria
Licenciatura em Economia
Direo da Equipa Auditora Chefe Ana Fraga (at 31 de agosto de 2010)
Licenciatura em Direito
Anabela Santos (a partir de 1 de janeiro de 2011)
Equipa de Auditoria Lus Filipe Ferreira da Mota Tcnico Verificador Superior 1. Classe
Licenciatura em Organizao e Gesto de Empresas

Nuno Miguel Martins Lopes Tcnico Verificador Superior 1. Classe
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Consultores Externos Souza Medeiros Gesto e Fiscalizao de Projectos e Obras, Lda
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5.5
ORGANIZAO DO PROCESSO
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5.7
MAPAS ANEXOS
MAPA I PEDIDOS DE ELEMENTOS / ESCLARECIMENTOS COLABORAO DOS SERVIOS

Pedido de Elementos Meio / Via Data Pedido Data Resposta 17-11-2010 Pedido Inicial Correio Eletrnico 05-11-2010 22-11-2010 Observaes Entrega de parte (1.) dos elementos solicitados (suporte informtico); Entrega de parte (2.) dos elementos solicitados (suporte informtico). Aps a entrega destes elementos subsistia documentao em falta; Em 10-12-2010 ainda se encontravam pendentes elementos relativos ao Pedido Inicial e tinha havido lapso no envio de informao relativamente ao contrato n. 305; Envio de alguns BAMs em falta e Relatrios de No Conformidade; Envio de parte (3.) dos documentos solicitados no Pedido Inicial (peas dos projetos postos relativos s empreitadas, etc.). At esta dada ainda no tinham sido remetidos todos os documentos solicitados em 05-11-2010, por razes que se prendiam, segundo a prpria PE, com as dificuldades em os "localizar" isto apesar das "diligncias desenvolvidas";
Ponto de situao relativo ao Pedido Inicial e pedido de BAMs e no Conformidades;
Correio Eletrnico
30-11-2010 17-12-2010
20-12-2010 04-01-2010
Correio Eletrnico
04-01-2010
Ponto de Situao relativo a pedidos anteriores e pedido de documentos especficos;
Correio Eletrnico
12-01-2011 Na sequncia da verificao fsica escola D. Joo de Castro e aps identificao de problemas nos documentos enviados anteriormente, muitas das vezes incompletos e/ou no devidamente patenteados (peas escritas e desenhadas postas a concurso, etc.); Enviaram documentao em suporte papel e magntico. De entre os documentos remetidos pela PE contava os 39 PTA relativos escola Passos Manuel, que se encontravam por formalizar; Alguns dos elementos solicitados haviam j sido includos no Pedido Inicial (trabalhos a mais, erros e omisses, fechos de contas), de 5 de novembro de 2010, mas a informao prestada at esta data no era completa. Remeteram esclarecimentos e documentos adicionais. Referncia ao Relatrio elaborado nos termos do disposto no n. 2 do art. 45 do DL n. 59/99, cit. (no remeteram, no entanto, este relatrio); Remeteram, de entre outros elementos, o Relatrio elaborado nos termos do disposto no n. 2 do art. 45 do DL n. 59/99, cit. Esclareceram, tambm, questes relacionadas com trabalhos a mais e a menos no formalizados contratualmente;
Pedido de Elementos;
Correio Eletrnico
14-01-2011
Ponto de situao relativo a todos os pedidos anteriores e notificao para envio de documentos em falta no prazo de 5 dias teis; Pedido de Elementos (trabalhos a mais, erros e omisses, fecho de contas, licenciamentos dos projetos de segurana contra incndios);
Ofcio
20-01-2011
27-01-2011
Pedido de elementos e esclarecimentos adicionais na sequncia da resposta da entidade ao Questionrio; Pedido relacionado com o 2. Adicional ao Contrato n. 393, no valor de 532.995, cuja existncia a Equipa de Auditoria desconhecia, no obstante a sua celebrao em 31 de agosto de 2010. Foi solicitado o mesmo e respetiva documentao de suporte; Solicitada informao relativamente aos 39 PTA, no valor global de 3.232.423, que entretanto haviam dado origem celebrao, em 18 de maio de 2011, do respetivo (3.) Adicional e que no havia sido remetido ao TC; Pedido de esclarecimentos sobre o 2. Adicional; Remessa do 4. Adicional ao Contrato n. 393
Correio Eletrnico
04-05-2011
17-05-2011
Correio Eletrnico
12-08-2011 24-08-2011
Correio Eletrnico
17-08-2011
Correio Eletrnico Ofcio
13-09-2011
23-09-2011 10-01-2012 Envio do mesmo em sede de contraditrio.
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BAM (Boletim de Aprovao de Materiais)
E s c o l a
Questionrio sobre a escola Passos Manuel;
Ofcio Protocolo
04-04-2011
18-04-2011
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Correio Eletrnico
02-03-2011
18-03-2011
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Ponto de Situao relativamente comunicao por correio eletrnico de 20 de dezembro de 2010;
p e l a
Ponto de Situao relativo aos elementos solicitados e remetidos;
Correio Eletrnico
P a r q u e
10-12-2010
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MAPA II TRABALHOS A MAIS (FORMALIZADOS
CONTRATUALMENTE) CONTRATOS N. 393 E 358
"Oramento" Empreiteiro Contrato Adicional N. TA 1A TA 2 TA 3 TA 4B TA 5C TA 6 TA 8.1A TA 8.2B TA 8.3A TA 9B TA 10C TA 11A TA 12C TA 13C 358 N. 1 TA 17B TA 18C TA 19B TA 23A TA 24A TA 25 TA 26 TA 27 TA 28 TA 30 1.3 1.5 1.6 Omisses 1.1 Erros N. 1 887.474 (28-12-2009) Erros e Omisses TA 5A TA 6 TA 13A 393 N. 2 532.995 (31-08-2010) Trabalhos a Mais TA 19A TA 22 TA 24 TA 27 TA 29 TA 07A TA 09H TA 12B TA 14A TA 15A 10-09-2009 30-07-2009 16-09-2009 10-11-2009 18-01-2010 18-02-2010 03-02-2010 17-02-2010 30-07-2009 21-06-2010 10-09-2009 23-02-2010 05-11-2009 Data 21-08-2008 31-08-2008 31-08-2008 15-10-2008 15-10-2008 15-10-2008 22-10-2008 22-10-2008 22-10-2008 18-12-2008 18-12-2008 30-12-2008 18-12-2008 30-12-2008 30-12-2008 05-01-2009 08-01-2009 15-06-2009 15-06-2009 15-06-2009 15-06-2009 15-06-2009 15-06-2009 21-07-2009 Erros
Relatrio Anlise Trab. Adicionais (Data)
Descrio dos Trabalhos Aguas e Esgotos - Monoblocos Alimentao de energia e iluminao - Monoblocos Rede Informtica com Link de cobre - Monoblocos Depsito de Gasleo Iluminao dos Campos Desportivos Alimentao de Monobloco, Terras e Sinalizao Trabalhos diversos de Const. Civil Trabalhos diversos de Const. Civil Trabalhos diversos de Const. Civil Trabalhos de Desmonte da escada existente Trabalhos de Desmonte do muro existente Alterao da rede de guas Trabalhos de desmonte de arcadas e muro do vizinho Alterao na estrutura de beto armado Vistoria e monitorizao dos edifcios circundantes Alterao do tipo de beto Desmonte de edifcio de ligao com os laboratrios Drenagem de muros de beto Drenagem de fundo / superfcie Ligao da estrutura do PT ao Muro de cantaria Laje trrea no Pteo do refeitrio Demolio de fundaes / impermeabilizao com telas betoniticas / contraventamento metlico / alteraes viga V-1.9 Demolio de PT e muro exterior / trabalhos const. Civil do novo PT Beto armado - Sobreconsumos e novos elementos Beto em fundaes Armaduras Diversos Lamina e Geodreno
Valor T. a Mais (deduzido T. a Menos) 3.699 4.397 3.565 4.707 13.808 1.650 2.315 1.054 5.203 22.841 42.382 4.784 6.744 24.630 2.700 -112.929 52.032 29.867 4.999 555 15.381 78.764 64.505 17.182 12.689 63.180 10.018 2.882 383.603 144.251 26.198 366.365 277.473 73.186 406.957 1.281 46.831 7.726 2.865 2.192 55.761 9.380 6.817 24.683 297.123 512.100 37.904
T. Mais T. Menos Preo Contratual Preo Novo 3.699 4.397 3.565 4.707 13.808 1.650 2.315 1.054 5.203 22.841 -598 42.980 4.784 -1.922 24.630 2.700 -112.929 -16.149 9.237 706 68.181 20.630 4.292 555 15.381 -46 1.211 763 17.182 12.689 63.180 10.018 2.882 -131.644 154.998 144.251 26.198 366.365 277.473 73.186 399.224 1.281 46.831 1.801 5.926 2.865 2.192 3.989 51.772 9.380 6.817 24.683 -738.530 145.059 756.159 152.063 494.471 37.904 360.249 77.599 63.741 8.665
Estrutura AVAC Omisses Arquitetura Estrutura AVAC Compartimentaes corta-fogo Remoo de reagentes Impermeabilizao do pavimento do desvo de cobertura Trabalhos eltricos - iluminao de corredores Bancada de inox para sala de geologia - 0.14 Trabalhos de eletricidade infraestruturas para sistemas de difuso sonora (som) Passadio no desvo da cobertura Sala Polivalente - iluminao cnica Sondagem CCTV ao Caneiro Meios Disponibilizados para Apoio Arqueologia Pavilho Alpa Edifcio de Qumica Central Telefnica e Terminais
06-05-2010 16-12-2009 16-12-2009 06-04-2010 19-04-2010 05-02-2010 06-03-2010 19-04-2010 16-12-2009 22-06-2010 08-09-2010 10-09-2010 19-06-2010
7.733
83 / 85
Trabalhos a Mais
E s c o l a
N. 3 3.232.423 (18-05-2011)
Sub Total (1) - Contrato n. 358
O b r a s
d e
M o d e r n i z a o
R e a l i z a d a s
p e l a
P a r q u e
E s c o l a r
Tribunal de Contas
"Oramento" Empreiteiro N. (4.708.611) e a Menos (1.476.188) TA 16A TA 17A TA 18 TA 20 TA 21A TA 23A TA 25B TA 26 TA 28C TA 30A TA 31D TA 32B TA 33A Data 06-11-2009 10-11-2009 10-11-2009 10-11-2009 27-11-2009 16-03-2010 18-01-2010 18-01-2010 23-06-2010 16-03-2010 23-03-2010 06-04-2010 09-04-2010 Relatrio Anlise Trab. Adicionais (Data)
Contrato
Adicional
Descrio dos Trabalhos
Valor T. a Mais (deduzido T. a Menos) 127.016 45.330 12.029 33.938 99.394 337.243 351 24.200 127.680 49.786 69.359 42.808 27.859
T. Mais T. Menos Preo Contratual 46.355 42.584 12.029 -16.509 -155.604 48.101 -1.165 1.180 257 34.508 -10.138 16.882 2.980 -12.284 34.994 15.453 254.998 289.142 336 23.942 93.172 49.786 62.615 39.828 40.143 Preo Novo 91.986 5.267
TA 34A TA 36C TA 37A TA 38 TA 39 TA 40A TA 42C TA 45B TA 46C TA 47C TA 48D TA 49D TA 50E TA 51E TA 52D TA 53B TA 55E TA 56C TA 57C TA 58C TA 59A Contrato n. 2.199 1.169.417 (31-01-2011)
12-04-2010 16-04-2010 19-04-2010 19-04-2010 18-04-2010 18-04-2010 19-04-2010 19-04-2010 19-04-2010 20-04-2010 19-04-2010 20-04-2010 20-04-2010 19-04-2010 20-04-2010 19-04-2010 19-04-2010 20-04-2010 20-04-2010 19-04-2010 18-04-2010
23.025 54.831 41.302 90.072 125.194 80.583 84.555 20.322 43.587 516.928 476.788 175.701 5.822.309 6.205.912
-449 -1.151 -6.535 -794 8.204 25.707 59.084 34.540 -438.405 -1.354 60.331 1.922 516.928 476.788 175.701 -1.476.188 -1.607.832 3.112.826 3.267.824
23.474 47.778 41.302 70.900 66.904 46.043 462.629 20.322 43.019
4.185.671 4.545.920
Total Passos Manuel (Contratos n. 393 e 358)
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E s c o l a
Trabalhos de Eletricidade - Adicional n 1 (Alteraes) Trabalhos de Eletricidade - Adicional 29-07-2010 n 2 (Alteraes) Trabalhos Eltricos - Tubagens para 18-06-2010 Retroprojetores e Reservas 29-07-2010 Trabalhos Eltricos - diversos Sistema de Gesto Tcnica 10-09-2010 Centralizada Trabalhos diversos provenientes do 28-09-2010 Processo de Erros e Omisses Trabalhos de Eletricidade - Sancas 18-06-2010 de iluminao no Polidesportivo Adicional 11 Trabalhos de Eletricidade - Espaos 18-06-2010 Exteriores - Adicional n 12 24-06-2010 Remontagem do Corpo de Ligao 16-05-2010 Barreira de Vapor Impermeabilizao de cortina de 20-10-2010 estacas e outros trabalhos Enchimento e selagem de poo sob 08-09-2010 o antigo Jardim Alterao de rede informtica de Cat 20-09-2010 5e para Cat 6 Iluminao de Campo de Jogos Exterior e Fontes de Alimentao e 18-06-2010 Interfaces de Comando para Retentores de Porta Corta-Fogo Fornecimento de Sinaltica de 22-06-2010 emergncia Eletricidade - alteraes diversas 18-06-2010 em iluminao Eletricidade - Sala Polivalente 18-06-2010 Teatro - Novo Projeto Guarda-Vento em zona de alunos / 16-05-2010 Loja de estudantes Execuo de Massames - Edifcio 10-09-2010 Principal - Piso -1 Trabalhos diversos no desvo da 13-09-2010 cobertura do edifcio Trabalhos diversos nos ncleos de 12-07-2010 escadas Sul Trabalhos Diversos nos ncleos de 13-09-2010 WC's Sul Trabalhos diversos no Mezanino 12-07-2010 P1+ Trabalhos diversos na envolvente e 13-09-2010 Arranjos Exteriores 12-07-2010 Fundaes Diversas Polidesportivo - Equipamentos 13-09-2010 Desportivos Trabalhos diversos na rede de 14-09-2010 guas, esgotos e gs 15-09-2010 Cantarias e elementos em pedra 08-09-2010 Trabalhos Diversos de Eletricidade 16-09-2010 Trabalhos Diversos Trabalhos diversos de serralharias e 15-09-2010 situaes estruturais 07-10-2010 Trabalhos diversos de Arquitetura 12-10-2010 Trabalhos diversos de AVAC Eletricidade - Telecomunicaes no 08-09-2010 Polidesportivo Conteno Tipo Munique Construo de novo Caneiro e demolio do antigo Cortina de estacas para escavao do Polidesportivo Sub Total (2) - Contrato n. 393 20-09-2010
-11.326 -2.521
39.842 3.400 6.673 9.806 49.483 90.140 300.197 27.463 54.769 49.083 51.311 111.168
-2.660
874
41.629 3.400
-840
6.768
3.878 49.483
-7.869
98.010 128.658 27.299 171.539 164 16.485 27.847 8.817 118.793
-3.127 -2.272 -9.666 -52.784
41.411 23.507 52.161 45.159
O b r a s
d e
M o d e r n i z a o
-205
4.715
2.163
R e a l i z a d a s
p e l a
P a r q u e
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Tribunal de Contas
5.8 CONTRADITRIO
Relativamente a este item e dada a extenso das alegaes (188 pginas) remetidas pela PE, a que acrescem as alegaes do atual Ministro de Estado e das Finanas, as mesmas, para efeitos de notificao, constaro em formato eletrnico (suporte CD).
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RESPOSTA DA PARQUE ESCOLAR, E.P.E.
AO
RELATO DE AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA PASSOS MANUEL FASE 1 DO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
(Processo n. 24/10 AUDIT DA V)
10 DE JANEIRO DE 2012
PLANO DA RESPOSTA DA PARQUE ESCOLAR
PARTE A CONSIDERAES PRVIAS I. A ESCOLA PASSOS MANUEL COMO UM EDIFCIO CENTENRIO EM VIAS DE CLASSIFICAO II. A PREPARAO PELA PE DA INTERVENO NA ESCOLA PASSOS MANUEL III. OS IMPREVISTOS REVELADOS DURANTE A EXECUO DA OBRA IV. OUTROS CONDICIONAMENTOS SENTIDOS NA OBRA V. A RELEVNCIA, NO MBITO DAS OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA PASSOS MANUEL, DO
PRINCPIO JURDICO DA PREVALNCIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE AOS FORMALISMOS LEGALMENTE IMPOSTOS
PARTE B OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AO MODO COMO A PE CONDUZIU AS OBRAS DE MODERNIZAO NA ESCOLA PASSOS MANUEL SUSCETVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA I. INFRAES
SUSCETVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
SANCIONATRIA
1.
ILEGALIDADES RELACIONADAS COM O CONTRATO N. 2.199 (CANEIRO NO CADASTRADO NA ZONA DO NOVO PAVILHO POLIDESPORTIVO) 1.1 1.2 1.3 Adoo ilegal de ajuste direto para a celebrao do Contrato n. 2.199 A Nulidade da adjudicao e do contrato, em virtude de, a essas datas, os trabalhos j se encontrarem realizados A execuo do Contrato n. 2.199, apesar de lhe ter sido negado visto
2. ILEGALIDADES RELACIONADAS COM OS TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES

ABRANGIDOS PELOS ADICIONAIS N.S 2 E 3 AO CONTRATO N.393
2.1. Da verificao do requisito legal relativo imprevisibilidade dos trabalhos a mais 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 2.1.8 Consideraes introdutrias Do preenchimento do requisito referente circunstncia imprevista Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos relativos s compartimentaes corta-fogo Das circunstncias que estiveram na base estiveram na base dos trabalhos referentes ao edifcio de qumica Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos respeitantes s instalaes eltricas e telecomunicaes Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos relativos ao pavilho da ALPA Das circunstncias que estiveram na base de outros trabalhos a mais Concluses
2.2. Da (in)exigncia do cumprimento do requisito da circunstncia imprevista no caso da execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses 2.3. Consequentemente: da (pretensa) no adoo do procedimento prcontratual aplicvel para a contratao desses trabalhos 2.4. Da violao de outras formalidades legais, no configurada como infrao financeira 3. ILEGALIDADES RELACIONADAS COM A NO FORMALIZAO DE TRABALHOS A MAIS E A
MENOS
3.1. A formalizao dos trabalhos em adicional ao contrato de empreitada 3.2. A no violao do disposto nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP 3.2.1 3.2.2 A insusceptibilidade de a violao dos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP gerar responsabilidade financeira A no violao pela PE do disposto nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP 3.3. A conformidade da conduta adotada pela PE com o bem jurdico que as normas em questo visam proteger e (subsidiariamente) o afastamento das infraes financeiras, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente
II.
INFRAES SUSCETVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

SANCIONATRIA E REINTEGRATRIA
III.
DA INEXISTNCIA DE CULPA
PARTE C OUTRAS OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS I. 1 2 SITUAES CARENTES DE ESCLARECIMENTO INTRODUO RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS SITUAES APONTADAS 2.1 Pintura vitrificante 2.2 Recuperao e restauro de pintura 2.3 Remoo DE QUADROS DE ARDSIA
II. 1 2
ASPETOS QUALITATIVOS DOS TRABALHOS REALIZADOS INTRODUO SITUAES ESPECFICAS 2.1 Portas e janelas de madeira 2.2 Pintura e tratamento da estrutura metlica da cobertura 2.3 Pintura total das caixilharias de tipo Jansen, quer interiores, quer exteriores, do edifcio do liceu, que no levaram primrio e se encontram a destacar 2.4. Acabamento/ refechamento das juntas dos pavimentos exteriores de mosaico hidrulico
3. Nota conclusiva III. SITUAO PENDENTE DE REGULARIZAO IV. EXEMPLOS DA M APLICAO DOS DINHEIROS PBLICOS 1. EM GERAL
2. SITUAES ESPECFICAS 2.1. Aquisio de central telefnica e terminais 2.2. Loja de convenincia e Associao de Estudantes 2.3. Pavilho da Associao dos Antigos Alunos do Passos Manuel 2.4. Sistema de aquecimento, ventilao e ar condicionado 3. A DEMONSTRAO DA BOA GESTO DE DINHEIROS PBLICOS NA ESCOLA PASSOS MANUEL
V. MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DAS EMPREITADAS 1. 2. 3. CONTROLO DE CUSTOS ASPETOS RELATIVOS GESTO DO PROJETO INCUMPRIMENTO DO REGIME LEGAL DAS EMPREITADAS
VI ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA ATUAO DA OBRA
PARTE D. CONSIDERAES CONCLUSIVAS
PARTE A CONSIDERAES PRVIAS
I.
A ESCOLA PASSOS MANUEL COMO UM EDIFCIO CENTENRIO EM VIAS DE

CLASSIFICAO
1.
A Escola Bsica e Secundria Passos Manuel, doravante designada Escola
Passos Manuel, integra, como sabido, uma lista restrita de edifcios do sculo XX com o estatuto de edifcios em vias de classificao, nos termos e para os efeitos do disposto na Lei n. 107/2001, de 8 de setembro, que aprova o regime jurdico do patrimnio cultural (encontra-se, desde 2003, pendente o procedimento de classificao da Escola Passos Manuel como Imvel de Interesse Pblico1). Alis, em cumprimento desse estatuto, foi publicado, em 22 de dezembro de 2011, na 2. Srie do Dirio da Repblica, o anncio n. 19151/2011, respeitante ao projeto de deciso relativo fixao da zona especial de proteo (ZEP) do Liceu Passos Manuel, nos termos do artigo 44. e para os efeitos do disposto no artigo 45. do Decreto-Lei n. 309/2009, de 23 de outubro. A primeira nota que interessa destacar, em vista a um adequado posicionamento de perspetiva da presente auditoria, prende-se justamente com a circunstncia alis, compreensvel mesmo para um leigo nos domnios da arquitetura e da engenharia de a interveno num edifcio escolar como o da Escola Passos Manuel no poder ser alvo do mesmo tipo de abordagem que um edifcio escolar de tipo pavilhonar de construo corrente e de, nesse contexto, a equipa de projeto, tanto de arquitetura como de especialidades, ter sido colocada perante um desafio muito particular e de grande relevncia, pois importava dotar a escola de todos os meios tecnolgicos necessrios s atuais praticas pedaggicas e desenvolvimentos curriculares e de adaptar o edifcio s novas exigncias funcionais (de segurana, acessibilidade, conforto ambiental e eficincia energtica) condies de conforto trmico e de qualidade do ar interior mas, ao mesmo tempo, reabilitar e preservar o patrimnio construdo mantendo a respetiva essncia e integridade arquitetnica.
1
Cfr. http://www.igespar.pt/pt/patrimonio/pesquisa/geral/patrimonioimovel/detail/70885/.
2.
Efetivamente, no universo heterogneo de edifcios abrangido pelo Programa
de Modernizao das Escolas destinadas ao Ensino Secundrio (o Programa), aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de janeiro, insere-se o conjunto de antigos liceus construdos entre o ltimo quartel do sculo XIX e a dcada de 1930, considerados histricos pelo seu valor patrimonial e pela importante herana cultural, com significativo valor emocional para vrias geraes de estudantes, sendo a Escola Passos Manuel um exemplo desses antigos liceus. O edifcio correspondente ao antigo Liceu Passos Manuel, localizado no centro histrico da cidade de Lisboa, na extrema poente do Bairro Alto em terrenos da antiga cerca do Convento de Jesus [com projeto original do Mestre Jos Lus Monteiro (1882) e posteriormente reformulado por Rosendo Carvalheira (1906) para atender a novos requisitos programticos e oramentais] corresponde a um edifcio notvel, quer pelo pioneirismo do seu programa funcional, quer pelas caractersticas arquitetnicas e construtivas em que se materializou. Construdo no final da monarquia e inaugurado nos alvores da instaurao da Repblica, corresponde primeira experincia de uma tipologia arquitetnica liceal, concebida de raiz em Portugal e ao primeiro Liceu portugus planeado a partir de conceitos inovadores defendidos e proclamados pelo fundador do ensino moderno em Portugal, precisamente o advogado Dr. Manuel da Silva Passos (1801-1862), conhecido por Passos Manuel. Como consta da nota tcnica do Projetista de Estruturas da Escola Passos Manuel (gabinete A2P Estudos e Projetos, Lda.), subscrita pelo Eng. Joo Appleton, datada de 27 de dezembro de 2012, que se junta como DOCUMENTO N. 1, este edifcio apresenta ainda uma estrutura conventual centrada em dois ptios interiores, os quais so delimitados por galerias, sobre as quais existem os corredores de acesso s salas de aula ao nvel do piso superior. A par da exibio de um forte sentido de monumentalidade, refletido na imagem e na projeo exterior do lugar onde se implanta, o seu programa funcional inovador, integrando a dimenso higienista e culturalista do ensino liceal da altura, reflete a reforma de Eduardo Jos Coelho de 1905, dispondo de espaos destinados a salas de aula, laboratrios de qumica, de fsica, de geografia, de cincias naturais, biblioteca, museu, ginsio e anfiteatro/sala de cinema. O programa escolar complementado por espaos residenciais destinados ao Reitor, Chefe de Secretaria e Jardineiro, autonomizados num edifcio isolado.
3.
Embora o edifcio da Escola Passos Manuel no apresentasse marcas
evidentes de descaracterizao, em parte devido robustez da construo e inexistncia de alteraes maiores na sua forma e organizao original, confrontava-se com um forte desgaste e deficincias vrias, acumulados ao longo de um sculo de utilizao intensiva, a par de carncias de espaos letivos e no-letivos que dificultavam o seu uso e a colocavam numa situao de desvantagem face a outras escolas da cidade. O contexto urbano envolvente, a localizao, a escala e as caractersticas formais e construtivas do edifcio, e a necessidade de se proceder sua adaptao funcional e infraestrutural, incluindo o cumprimento do atual quadro legal de exigncias de segurana, acessibilidade, conforto ambiental e eficincia energtica, anunciavam uma interveno to complexa quanto delicada e anteviam uma tarefa exigente tanto para os projetistas envolvidos como para os empreiteiros e para a dona da obra, a PE. Do ponto de vista puramente patrimonial, esta Escola constitui certamente o mais importante edifcio escolar abrangido pelo Programa e, neste sentido, a mesma constituiu fonte de uma responsabilidade acrescida para a PE. 4. A deciso de intervir sobre edifcios escolares com interesse patrimonial e
significado histrico, numa perspetiva de uso continuado como o caso da Escola Passos Manuel , implica a prvia verificao das condies de transformao desses mesmos edifcios, sem precipitar conflitualidades face aos valores patrimoniais presentes, e, concomitantemente, sem impor as exigncias e as expectativas que se colocariam a edifcios mais recentes, assumindo uma perspetiva de custo-benefcio. Em causa est a identificao de princpios orientadores que permitam enquadrar globalmente a interveno e definir a sua forma de concretizao em conformidade com os princpios presentes nas Cartas, Convenes e Recomendaes internacionais elaboradas sob a responsabilidade do International Council on Monuments and Sites (ICOMOS) e do Conselho da Europa neste sentido veja-se o Prembulo da Nota Tcnica preparada pelo projetista Arquiteto Victor Mestre, datada de 2 de janeiro de 2012, junta como DOCUMENTO N. 2. Destaque-se em particular os conceitos de utilidade (Carta de Veneza sobre a Conservao e Restauro dos Monumentos e dos Stios, 19632), autenticidade material (Carta de Nara, 19993, Carta de Cracvia4, 2000) e
2
Estabelece o respetivo artigo 5.:A conservao dos monumentos sempre favorecida pela sua afetao a uma funo til sociedade. Tal afetao desejvel mas no pode, nem deve, alterar a disposio e a decorao dos edifcios. dentro destes limites que se devem
Recomendaes para a Anlise, Conservao e Restauro Estrutural do Patrimnio Arquitetnico, 20035), valor econmico e social (Carta de Amesterdo, European Charter of the Architectural Heritage, 19756), e valor ou importncia cultural (Carta para a Conservao de Lugares de Significado Cultural Carta de Burra, 1979 com atualizaes posteriores (ltima verso 1999)7). Neste quadro, ao acomodar novas exigncias funcionais e tcnicas num edifcio em vias de classificao como Imvel de Interesse Pblico (o segundo grau mais elevado na escala de proteo legal de edifcios em Portugal, nos termos da j referida Lei n. 107/2001), havia que ter em considerao que: O valor (ou significado) cultural de um imvel dita o tipo e grau de interveno (quanto mais importante, maiores as limitaes para alterar ou destruir); O valor cultural encontra-se consubstanciado no valor de testemunho histrico dos edifcios, isto , na sua autenticidade material enquanto registo direto do passado.
conceber, e que se podem autorizar, as adaptaes exigidas pela evoluo dos usos e dos costumes. Pode ler-se no artigo 13.: Dpendant de la nature du monument ou du site et de son contexte culturel, le jugement sur l'authenticit est li une varit de sources d'informations. Ces dernires comprennent conception et forme, matriaux et substance, usage et fonction, tradition et techniques, situation et emplacement, esprit et expression, tat original et devenir historique. Ces sources sont internes l'oeuvre ou elles lui sont externes. L'utilisation de ces sources offre la possibilit de dcrire le patrimoine culturel dans ses dimensions spcifiques sur les plans artistique, technique, historique et social. A Carta de Cracvia define autenticidade como o conjunto de caractersticas fundamentais, historicamente determinadas, do original ao estado atual, como resultado das vrias transformaes que ocorreram ao longo do tempo. A Recomendao 1.3 prev: O valor de cada construo histrica no est apenas na aparncia de elementos isolados, mas tambm na integridade de todos os seus componentes como um produto nico da tecnologia de construo especfica do seu tempo e do seu local. Desta forma, a remoo das estruturas internas mantendo apenas as fachadas no se adequa aos critrios de conservao. Sempre que possvel, as estruturas deterioradas devem ser reparadas e no substitudas. De acordo com o respetivo artigo 3., the architectural heritage is a capital of irreplaceable spiritual, cultural, social and economic value. Each generation places a different interpretation on the past and derives new inspiration from it. This capital has been built up over the centuries; the destruction of any part of it leaves us poorer since nothing new that we create, however fine, will make good the loss. Our society now has to husband its resources. Far from being a luxury this heritage is an economic asset which can be used to save community resources. O artigo 5, com a epgrafe Values, prev no nmero 5.1 que conservation of a place should identify and take into consideration all aspects of cultural and natural significance without unwarranted emphasis on any one value at the expense of others e, no nmero 5.2, que relative degrees of cultural significance may lead to different conservation actions at a place.
A partir destas realidades, eram desde logo evidentes as fortes limitaes que se colocariam interveno em termos de alteraes que pudessem pr em causa autenticidade do edifcio original e a integridade de todos os seus componentes. Como defendido pelo Comit Cientfico Internacional para a Anlise e Restauro de Estruturas do Patrimnio Arquitetnico do ICOMOS nas Recomendaes para a Anlise, Conservao e Restauro Estrutural do Patrimnio Arquitetnico, a interveno na Escola Passos Manuel obrigaria a um plano integrado que d o devido peso aos diferentes aspetos da arquitetura, estrutura, instalaes e funcionalidade (medida 3.13), o que implicaria: Respeitar a conceo e as tcnicas de construo originais, bem como o valor histrico da estrutura e da evidncia histrica que representa (medida 3.12); Acautelar a presena intrusiva de solues infraestruturais; Evitar a substituio injustificada de materiais de construo, considerando que a reparao sempre prefervel substituio e que a escolha entre tcnicas tradicionais e inovadoras deve ser decidida caso a caso, com preferncia pelas tcnicas que so menos invasivas e mais compatveis com o valor patrimonial, tendo em considerao as exigncias de segurana e durabilidade (medida 3.7). Foi, pois, neste contexto altamente condicionador que foi iniciada a preparao da interveno da PE na Escola Passos Manuel.
II.
A PREPARAO PELA PE DA INTERVENO NA ESCOLA PASSOS MANUEL 5. O projeto de requalificao da Escola Passos Manuel iniciou-se ainda em 2007
(ano em que, como se sabe, foi criada a PE), tendo-se desenvolvido at meados de 2008, altura em foram enviados os convites para apresentao de propostas, concluda a fase de pr-qualificao do concurso limitado com prvia qualificao inserido no lote 1 da Fase 1 do Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (doravante, o Programa). 6. Um trabalho de investigao histrica do lugar e da evoluo arquitetnica do
edifcio, apoiado no levantamento rigoroso, na caracterizao dos processos construtivos e na anlise patolgica, subsidiou as propostas apresentadas e as opes tomadas,
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permitindo harmonizar os atributos e as potencialidades do antigo Lyceu Passos Manuel com as novas condies de uso. O primeiro passo consistiu, portanto, no trabalho de pesquisa aos elementos de projeto existentes nos arquivos histricos da Secretaria Geral do Ministrio da Educao e da Secretaria Geral do Ministrio das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes, os quais se revelaram contudo manifestamente insuficientes. Essa dificuldade quanto ao conhecimento do edificado existente teve de ser suprida atravs da realizao, pelos projetistas de arquitetura e estrutura entretanto contratados, de um levantamento das principais patologias dos edifcios (relatrios includos nos projetos de arquitetura e estrutura elaborados e que serviram de base execuo da empreitada), bem como de um levantamento arquitetnico, que serviu de base ao projeto de execuo, de um levantamento topogrfico, de um estudo geolgico-geotcnico e de uma anlise da estrutura existente. Todos estes documentos fazem parte integrante do projeto que veio a ser patenteado no mbito do concurso pblico lanado pela PE para seleo do empreiteiro. No entanto, no pode deixar de referir-se o contexto fsico e temporal em que estes levantamentos e ensaios foram realizados, ou seja, com a escola em funcionamento e num prazo reduzido face ao calendrio do Programa de Modernizao, dificultando e, em alguns casos, impedindo mesmo a realizao de alguns ensaios de prospeo de fundaes e de estrutura, porque implicavam aes intrusivas e destrutivas em partes do edifcio, potenciadoras de riscos de inoperacionalidade parcial do edifcio e fortemente condicionadoras, neste caso, da utilizao do mesmo pela comunidade escolar. 7. Para alm do conhecimento do patrimnio existente, necessrio para uma
adequada elaborao dos projetos, era essencial tambm definir opes de base quanto ao modelo funcional a implementar na Escola Passos Manuel. Estando ainda a decorrer a fase piloto do Programa, no existindo ainda o conjunto de manuais tcnicos (s em outubro 2008 foram concludos os primeiros manuais de projeto da PE), houve um particular e redobrado cuidado na definio do modelo de interveno, de forma a que todas as normas, procedimentos e linhas de orientao j estabilizadas fossem seguidas, e simultaneamente, os novos problemas que se deparassem fossem resolvidos e generalizados para outras escolas, procedimento seguido para todas as escolas da Fase 1. Assim, a elaborao dos projetos e a definio do modelo a criar na Escola Passos Manuel foi o resultado de discusses conjuntas entre a PE, o coordenador de projeto, os projetistas e a prpria Direo da Escola, realizadas
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algumas vezes nas escolas da fase piloto em obra, para constatar a adaptabilidade de solues. Foram ainda ouvidos outros agentes locais indiretamente interessados no processo de modernizao, nomeadamente a Cmara Municipal de Lisboa e as Juntas de Freguesia das Mercs e Santa Catarina, dando consistncia a um dos trs objetivos principais do Programa de Modernizao das Escolas Secundrias, potenciar a abertura da escola comunidade. Paralelamente, foi elaborado pela PE, em conjunto com a Direo da escola e com o Coordenador de Projeto, o programa funcional, que definiu as necessidades da escola para a elaborao dos projetos, programa este, posteriormente validado pela Direo Regional de Educao de Lisboa e Vale do Tejo. Em resultado das diversas reflexes realizadas, o programa de interveno que foi definido para a Escola Passos Manuel admitia, para alm da componente nuclear de ensino, que a interveno pudesse acrescentar outras valncias de modo a abrir a escola comunidade, nomeadamente permitindo a oferta de atividades complementares de desporto, lazer, cultura ou mesmo eventos de carter social de forma a rentabilizar o investimento a realizar. Neste sentido, a interveno deveria permitir dar resposta s mltiplas funes bsicas de uma escola e, bem assim, aos demais eventos que nela pudessem vir a ocorrer. Em resposta a esses desideratos, a soluo adotada passou por manter as caractersticas espaciais, formais e construtivas do edifcio principal, optando pela sua reorganizao funcional atravs de uma distribuio lgica dos setores letivos e noletivos e pelo reforo do papel do duplo ptio nas dinmicas de uso. Evitou-se, por um lado, a remoo e substituio de materiais e tecnologias estruturais, restaurando, reabilitando e reforando estruturalmente os elementos danificados e, por outro lado, foram introduzidas, de forma no intrusiva, novas redes infraestruturais, potenciando novas valncias. Paralelamente, dada a necessidade de novos espaos, optou-se por novas construes, destacando-as dos elementos originais j existentes. Para acomodar a zona de restaurao, foi preconizada uma nova construo enterrada junto ao topo sul do edifcio principal, prolongando-se num conjunto de ptio exterior e rampa de acesso pedonal cota do espao exterior do edifcio, ,evitando-se assim a sua perceo visual imediata. Do mesmo modo, foi integrado no conjunto edificado um novo corpo, destacado do existente, destinado prtica desportiva com dois ginsios, permitindo ainda a instalao na cobertura de um campo de jogos exterior. Este novo corpo, semienterrado, fundado abaixo da cota primitiva do campo de jogos, constituiu um desafio para a arquitetura, dotando a escola de um campo desportivo coberta de dimenses razoveis, sem colidir com a presena destacada do edifcio original. No topo norte do espao
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exterior circundante ao edifcio principal foram implantadas duas pequenas construes destinadas a acomodar as instalaes do Ncleo dos Antigos Alunos do Liceu Passos Manuel (ALPA) e a Associao de Estudantes da Escola Passos Manuel. 8. Atendendo ao estatuto do edifcio em causa, em termos de patrimnio cultural
(edifcio em vias de classificao), foi enviado, em dezembro 2007, ao IGESPAR pedido de apreciao do projeto base, tendo aquela entidade emitido o seu parecer favorvel, o qual foi transmitido formalmente PE em outubro 2008, conforme se comprova pela anlise do DOCUMENTO N. 3, que se junta. Deve referir-se que, na sequncia das vrias reunies de trabalho com o IGESPAR, j tinha sido dada informalmente indicao de que seria emitido parecer favorvel. 9. Procurou-se, assim, uma interveno que permitisse salvaguardar e valorizar
um bem de reconhecido interesse cultural e que, simultaneamente, fomentasse o interesse na recuperao do patrimnio escolar portugus, evidenciando os seus benefcios, com o objetivo de torn-lo num ativo econmico e social importante, com uma capacidade agregadora e regeneradora dos tecidos econmicos e sociais envolventes. Essencial para tanto foram, pois, o trabalho de estudo que previamente foi desenvolvido e a aplicao criteriosa de recomendaes e boas prticas internacionais. Como evidenciou LOBO DE CARVALHO8, os benefcios desta interveno no se limitam aos alunos, professores e funcionrios da Escola Passos Manuel, mas tendem a alargar-se comunidade envolvente. Com efeito, aps a interveno, a Escola Passos Manuel ficou preparada para receber 48 turmas, o que corresponde atualmente a cerca de 1 000 alunos, 150 docentes e 75 funcionrios. Acresce que a comunidade educativa diretamente relacionada com esta Escola ainda superior, uma vez que esta constitui tambm a sede do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado (AVEBC, 2009), composto por quatro jardins de infncia, cinco escolas bsicas do 1. ciclo e uma escola secundria com 2. e 3. ciclo, representando um total de 1 700 alunos. Os benefcios indiretos desta interveno referem-se assim a uma comunidade educativa mais alargada que se estima em cerca de 5 700 pessoas, aos quais acresce ainda aqueles decorrentes da beneficiao das instalaes para a comunidade envolvente, nomeadamente no envolvimento das famlias (encarregados de educao), na relao com as instituies locais (Junta de Freguesia,
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Cfr. LOBO DE CARVALHO, Jos Maria (2010) A perspetiva da Economia Patrimonial , RENOVAR 5, Parque Escolar, Lisboa.
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Associao de Antigos Alunos, entidades vizinhas) e na disponibilizao pblica de novas infraestruturas educativas (conferncias, cursos de formao, ensino noturno), sociais (restaurao) e desportivas (campos de jogos). Salientam-se ainda as eventuais mais-valias sociais decorrentes desta interveno, designadamente ao nvel da melhoria do aproveitamento escolar dos alunos, tendo em considerao que a Escola Passos Manuel se encontra atualmente integrada no programa dos Territrios Educativos de Interveno Prioritria (TEIP2), ao nvel do maior alcance dos apoios sociais s famlias (49,4% com carncia econmica) e da maior integrao dos alunos estrangeiros (17% do total). Ademais, as possveis sinergias com outras instituies locais e o potencial efeito de revitalizao urbana da zona histrica central da cidade de Lisboa, nomeadamente atravs da fixao na rea envolvente de famlias jovens, para quem a escola e as infraestruturas sociais, culturais e desportivas que lhe esto associadas, representam uma ncora social fundamental, so igualmente aspetos a considerar.
III.
OS IMPREVISTOS REVELADOS DURANTE A EXECUO DA OBRA 10. Foram diversos e sucessivos os imprevistos revelados durante a execuo da
obra e que causaram significativas dificuldades nessa fase. 11. Trata-se, desde logo, de imprevistos ao nvel do subsolo, traduzidos na existncia de coletores da poca pr e ps pombalina, sem qualquer referncia cadastral. Para alm das dificuldades que este tipo de infraestrutura acarreta, atenta a necessidade da preservao da sua integridade fsica, j que uma simples ocorrncia de rotura pontual, pode provocar assentamentos de edifcios, resultante da limpeza de finos ocorrida nos solos confinantes com o ponto de rotura, deve ter-se presente ainda as dificuldades decorrentes da necessidade de manuteno das inmeras ligaes diretas a estes caneiros, realizadas nos seus dois sculos e meio de existncia, de esgotos domsticos, pluviais e mistos, geralmente no cadastradas. Logo durante a execuo pela HCI Construes, S.A. do Contrato n. 358, relativo empreitada de estruturas e fundaes do edifcio do refeitrio da Escola, em agosto de 2008,, foi detetado um troo de caneiro no subsolo do refeitrio, na diretriz definida pelo alinhamento da Travessa do Convento de Jesus e o Convento dos Paulistas, tendo essa revelao dado origem celebrao, por ajuste direto, com a mesma empresa, do
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Contrato n. 1480 outorgado em 10.03.2010, para execuo dos trabalhos necessrios decorrentes da existncia do caneiro. A descoberta do caneiro e os trabalhos a que o mesmo deu origem, em particular os que se referiram ao desmonte e reconstruo do corpo de ligao como adiante se explicar implicaram atrasos significativos no desenvolvimento da empreitada n. 358, a qual teve de ser prorrogada por cerca de 9 meses (de 11/10/2008 para 22/07/2009). J em fase de desenvolvimento dos trabalhos, constatou-se que o traado do caneiro a montante do troo poderia no se prolongar para a zona do Convento dos Paulistas. Nesta perspetiva, foi realizada, em dezembro de 2008 (Relatrio de 17 de dezembro), inspeo de vdeo robotizada, tendo-se concludo que o desenvolvimento do caneiro para montante colidia com a zona do novo edifcio a construir, destinado a pavilho desportivo. Esta constatao veio perturbar seriamente o andamento dos trabalhos na empreitada de modernizao objeto do Contrato n. 393 celebrado com a Mota Engil Engenharia e Construes, S.A. Como adiante melhor se explicitar, foi necessrio, com urgncia, entregar a execuo dos trabalhos decorrentes das implicaes de traado do novo troo de caneiro descoberto, o que foi feito por ajuste direto, ao mesmo empreiteiro (trabalhos que vieram a ser objeto do Contrato n. 2199). A execuo destes trabalhos , evidentemente, suscetvel de provocar grande impacto ao nvel da obra de modernizao que estava a ser executada, em termos de derrapagem dos prazos de execuo contratualizados. Esse impacto e derrapagem foram bastante minimizados atravs da adjudicao de tais trabalhos ao mesmo empreiteiro, tendo, ainda assim, implicado apenas uma parte da prorrogao de cerca de 2 meses na empreitada geral de modernizao objeto do Contrato n. 393. Deve ainda assinalar-se que, atendendo sua natureza, estes trabalhos tiveram obrigatoriamente acompanhamento arqueolgico, concretamente prestado pela empresa especializada Neopica, Lda., o que constituiu, naturalmente, mais uma fonte de condicionamento do respetivo ritmo de execuo. 12. Igualmente perturbadora foi a circunstncia de no existirem, na fase de elaborao do projeto, elementos seguros quanto realidade estrutural e de fundaes, aspeto especialmente relevante no que toca ao pequeno corpo de ligao entre o corpo principal do edifcio do antigo Liceu e o corpo de Laboratrios de Qumica. J aquando da elaborao do projeto pelos arquitetos e engenheiros responsveis, estes notaram que aquele corpo de ligao apresentava diversas patologias estruturais cuja extenso no seria possvel determinar com exatido naquela fase isto mesmo,
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alis, foi salientado na carta enviada pela PE ao IGESPAR em 07/11/2008, junta como DOCUMENTO N. 4. Sucede que os trabalhos de escavao entretanto iniciados vieram a revelar que a gravidade e amplitude das patologias detetadas no corpo de ligao superava o previsto no projeto, conforme descrito no documento elaborado pelo gabinete A2P Consultores, Lda., que constitui o anexo II da carta enviada pela PE ao IGESPAR em 07/11/2008 j junta como DOCUMENTO N. 4. Para alm desta constatao, o primeiro troo de caneiro encontrado em obra, referido anteriormente, atravessava justamente este corpo de ligao, com um caudal de gua permanente e significativo, o que refora a gravidade desta revelao. Efetivamente, com esta constatao, foi permitido atribuir uma causa possvel a algumas patologias estruturais, associadas a assentamentos resultantes de limpeza de finos nos solos de fundao, em consequncia de roturas pontuais no troo de caneiro. Em face desta realidade, os projetistas propuseram o desmonte e reconstruo do corpo de ligao de modo a garantir a execuo dos trabalhos em condies de segurana de pessoas e bens, evitando riscos de desmoronamento e garantida a segurana futura. Esta proposta foi, alis, submetida ao IGESPAR e por este aprovada, conforme comunicao PE datada de 07.01.2009 (cfr. DOCUMENTO N. 5), tendo os trabalhos sido acompanhados por tcnicos especializados desta instituio IV.
OUTROS CONDICIONAMENTOS SENTIDOS NA OBRA
13. Para l da sumariamente descrita especificidade da obra de interveno na Escola Passos Manuel, em razo do valor patrimonial do edifcio em causa, no deixa de ser importante salientar algumas outras circunstncias que contriburam, de modo relevante, para condicionar, dificultando, o processo de execuo da empreitada. Deve notar-se, contudo, que desse condicionamento no chegou a decorrer qualquer efeito indesejado na programao da obra, o que, atendendo s circunstncias em causa, se teria justificado caso tivesse ocorrido. Contudo, foi possvel evitar, apesar do contexto desfavorvel que os prazos da obra tivessem sofrido alterao em virtude destes condicionamentos que de seguida se descrevem sumariamente, o que ficou a dever, exclusivamente, ao significativo esforo e ao mrito de todos quantos nela estiveram envolvidos: PE, empreiteiros, fiscalizao e projetistas. Efetivamente, as prorrogaes ocorridas no prazo de execuo das diversas empreitadas deveram-se nica e exclusivamente necessidade de execuo de
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trabalhos a mais ou novos trabalhos (ainda que objeto de contratualizao autnoma), em razo dos imprevistos revelados em obra, conforme assinalado em III. anterior. Os possveis efeitos nefastos e indesejados decorrentes de todas as outras fontes de dificuldade na execuo das obras, a que se aludir, em traos gerais, de imediato, foram, merc dos esforos dos diversos intervenientes, evitados, aspeto que constitui, na tica da PE, um motivo de satisfao e de orgulho e uma prova do xito da execuo das obras na Escola Passos Manuel. (i) A reduzida acessibilidade escola
14. O primeiro condicionamento de que se fala tem que ver com a localizao da prpria escola e com as reduzidas acessibilidades virias ao edifcio. Como sabido e alis j se referiu, a Escola fica situada em pleno centro histrico da cidade de Lisboa, na extrema poente do Bairro Alto, encontrando-se implantada num lote delimitado a Norte pelo conjunto edificado da Igreja Paroquial das Mercs/Hospital de Jesus/Convento de Jesus (Museu Geolgico) e Academia das Cincias de Lisboa, a Este pelo Palcio do Marqus de Pombal, Escola Superior de Dana de Lisboa e edifcio do antigo jornal O Sculo (Ministrio do Ambiente) e a Sul pela Igreja de Santa Catarina e o antigo Convento dos Paulistas, atual sede da GNR. No seu todo, estes imveis delimitam um quarteiro vazado em cujo interior se encontra a Escola Passos Manuel, sendo certo que o lote de terreno onde est implantada tem uma nica frente pblica e se encontra desnivelado face s cotas de acesso aos lotes adjacentes. Isto mesmo pode ver-se no mapa que ora se junta como DOCUMENTO N. 6.Refira-se ainda que o acesso automvel ao logradouro do antigo Convento dos Paulistas, atuais instalaes da GNR feito exclusivamente pelo interior do Lote da Escola Passos Manuel, devendo ser garantido acesso permanente, fruto da especificidade dos servios a instalados. Deste modo, dessa nica frente pblica da escola decorre que a mesma tem acesso exclusivo pela Travessa do Convento de Jesus. Para alm de o acesso Escola Passos Manuel se poder fazer apenas pela rua referida, importa ter presente que esse acesso, bem como o das vias que acedem ao mesmo, so, todos eles, bastante estreitos, por um lado, e bastante movimentados, por outro, o que convergiu na criao de dificuldades no acesso obra. Esta realidade to mais relevante quanto sabido que as viaturas para acesso a uma obra so viaturas de grandes dimenses, camies, os quais tinham grandes dificuldades em deslocar-se Escola, demorando mais tempo do
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que seria normalmente necessrio, quer em funo do trnsito daquela zona, quer porque a estreiteza das ruas dificultava a realizao das manobras. Estas dificuldades no acesso, embora previstas, trouxeram especiais inconvenientes ao decurso da obra, em determinadas fases da respetiva execuo, uma vez que os condicionamentos e/ou cortes de trnsito estavam sempre dependentes da garantia de acessibilidade permanente a moradores e outras pessoas/entidades com necessidade de acesso. Destacam-se em particular duas fases da obra em que estas dificuldades se fizeram notar com especial acuidade. A primeira, correspondente fase de escavaes na zona do pavilho polidesportivo em que a cadncia com que os camies conseguiram aceder escola, e dela sair, no correspondia ao ritmo desejado de extrao das terras, o que provocou uma maior morosidade e graves inconvenientes na execuo desses trabalhos, acrescidos da j referida necessidade de garantir permanente acesso s instalaes da GNR. A segunda, correspondente aos perodos de concluso dos edifcios, em que se encontravam em obra mais de 350 trabalhadores, mais de vinte empresas fornecedoras e instaladoras de materiais e equipamento, tornando necessria, para alm da operao logstica, com desfasamentos de horrios de entrada, um elevado sentido de colaborao de todas as entidades envolvidas. (ii) A exiguidade da rea no edificada no terreno de implantao da escola e a simultaneidade da obra com o servio letivo 15. Um outro elemento causador de srias dificuldades na execuo da obra, e de srias preocupaes aos empreiteiros e PE, tem que ver com a circunstncia de a rea no edificada no terreno de implantao da escola ser bastante exgua, o que se pode comprovar pela anlise da planta junta como DOCUMENTO N. 7. Essa circunstncia, conjugada com o facto de a obra ter decorrido em simultneo com o servio letivo na Escola e com a consequente necessidade de instalao, em zona dessa rea no edificada, de monoblocos para assegurar a realizao das aulas nas partes que iam sendo intervencionadas nos edifcios existentes, foi, como facilmente se compreende, motivo de grandes dificuldades e de grandes preocupaes. Efetivamente, com a instalao dos monoblocos e com a necessria montagem do estaleiro de obra, o espao de recreio dos alunos ficou significativamente reduzido, pelo que se assistiu, durante toda a obra, a uma grande proximidade entre a comunidade escolar e a obra em si mesma, o que motivou enormes preocupaes de segurana, mais especialmente ainda durante a fase de escavaes na zona do pavilho desportivo.
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Felizmente, e graas a um trabalho muito meritrio dos empreiteiros e da fiscalizao, no ocorreu qualquer acidente em obra, situao que, naquelas circunstncias e com alunos do ensino bsico e secundrio, era muito receada. 16. Ainda relacionada com a exiguidade da rea no edificada, figura ainda um outro elemento, que constitui fonte acrescida de complexidade dos trabalhos de empreitada realizados na Escola Passos Manuel. que o acesso automvel ao logradouro do antigo Convento dos Paulistas, onde esto sediados servios da GNR, feito exclusivamente pela prpria Escola Passos Manuel, e tem carter obrigatrio permanente, como j foi anteriormente referido. Em face de mais este dado, facilmente se imagina que a entrada e sada na Escola, e o atravessamento do lote de terreno da escola, por viaturas da GNR (pode ver-se na planta junta como DOCUMENTO N. 7-A o percurso que tais viaturas faziam no lote da escola), a acrescer exiguidade da rea no edificada e no ocupada pelos monoblocos e estaleiro, permanncia de alunos da escola em recreio, bem como a acrescer s prprias viaturas da obra que por ali circulavam, constituiu uma fonte de perturbao suplementar. Como se disse, o cumprimento dos prazos da obra e a no ocorrncia de qualquer acidente durante a obra apenas foi possvel graas ao empenho, esforo, e esprito de colaborao entre todos os intervenientes, incluindo, para alm da PE do empreiteiro e da fiscalizao, da prpria Direo da escola, comunidade escolar e da GNR.
V.
A RELEVNCIA, NO MBITO DAS OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA PASSOS MANUEL, DO PRINCPIO JURDICO DA PREVALNCIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE
AOS FORMALISMOS LEGALMENTE IMPOSTOS
17. semelhana do que sucedeu no mbito da auditoria levada a cabo Escola D. Joo de Castro, ao longo do Relato a que ora se responde, o Tribunal de Contas vem imputar PE e aos demais visados, em sede de responsabilidade financeira sancionatria, a violao de um conjunto de normas cujo contedo prescritivo, nas mais das vezes, apela ao cumprimento de determinadas formalidades legais. certo que, no obstante tratar-se de meros formalismos, os mesmos tm naturalmente em vista a proteo de determinados bens jurdicos intimamente ligados ao
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princpio da prossecuo do interesse pblico, como sejam o princpio da transparncia e outros valores associados boa gesto dos dinheiros pblicos. Sucede que a descrio das circunstncias que estiveram na base do no cumprimento dessas exigncias formais que se far ao longo da presente resposta demonstrar que, mesmo nos casos em que essa inobservncia efetivamente ocorreu, os princpios e valores que se pretendem proteger com a imposio dessas mesmas formalidades no deixaram de ser acautelados pela PE e demais visados, designadamente por, como veremos, estes terem materializado de outro modo a salvaguarda do interesse defendido pelas formalidades preteridas. Com efeito, tal como demonstraremos no captulo seguinte a propsito de cada uma das infraes em que est em causa a preterio de formalidades legais, verifica-se uma situao de falta de lesividade substancial das normas cuja violao lhes imputada. 18. nesta sede que tem inteira propriedade falar-se na imperiosa necessidade de atenuar o desvalor usualmente associado inobservncia de uma formalidade legalmente cominada com a invalidade e convocar, em consequncia, a aplicao da designada teoria das formalidades no essenciais e do correlato mecanismo de teleolgica degradao da invalidade em irregularidade. , hoje em dia, pacfico o entendimento de acordo com o qual as formalidades mesmo as legalmente impostas no se encontram todas no mesmo plano, pelo que a inobservncia de umas ou de outras no tem necessariamente a mesma garantia sancionatria, o que naturalmente significa que nem todas so igualmente relevantes nesse domnio. Deste modo, por forma a contrariar o progressivo exacerbamento do formalismo dos procedimentos no direito administrativo portugus, tm sido introduzidas vlvulas de escape para mitigar as consequncias da sua inobservncia. A teoria das formalidades essenciais e no essenciais constitui um bom exemplo da flexibilizao referida, uma vez que permite desvalorizar o rigor das exigncias formais da lei e dos regulamentos atravs da ideia de que nem todas as formalidades tm no procedimento o mesmo carter essencial9.
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros procedimentos de adjudicao administrativa, 1998, pp. 92 e ss..
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19. Esta construo da jurisprudncia10 e doutrina11 nacionais assenta numa conceo instrumental da forma, assumindo-a como juridicamente vlida apenas enquanto necessria para a consecuo dos objetivos que teleologicamente a determinaram. Por isso mesmo, vai intencionalmente votada a mitigar as desproporcionadas ou inadequadas consequncias resultantes da preterio das regras e exigncias formais, nos casos de notria inocuidade procedimental ou decisria do incumprimento de formalidades legais ou regulamentares. De acordo com esta conceo, uma formalidade essencial (cuja preterio conduz em princpio invalidade do ato) degrada-se em no essencial (em mera irregularidade, portanto, sem afetar a validade do ato), quando, num determinado caso, a sua omisso no tenha impedido a consecuo dos objetivos ou valores jurdicos que ela se destinava a servir, realizados por outra via12. A este respeito, note-se que j MARCELLO CAETANO ensinava, a propsito de formalidades diretamente impostas pelo legislador Administrao, que, aparte os casos em que a lei declare essenciais ou no essenciais as formalidades, devem considerar-se como no essenciais: a) as formalidades preteridas ou irregularmente praticadas quando, apesar da omisso ou irregularidade, se tenha verificado o facto que elas se destinavam a preparar ou alcanado o objetivo especfico que mediante elas se visava produzir; b) as formalidades meramente burocrticas prescritas na lei com o intuito de assegurar a boa marcha interna dos servios13. Nestes casos, defendia MARCELLO CAETANO que, embora se descortinasse uma irregularidade na prtica do ato, esta no afetaria a sua validade nem a sua eficcia. Ao nvel da jurisprudncia, recuando aos primrdios da dcada de setenta do sculo passado, encontra-se a ideia de que (...) as formalidades exigidas por lei salvo quando nesta se declare o contrrio ou assim deva concluir-se presumem-se
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Cfr., a ttulo ilustrativo, o Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 20.02.1986 (in Acrdos Doutrinais, n. 303, pg. 364), no qual o Tribunal salienta que irrelevante a falta de cumprimento de formalidades quando tenham sido alcanados os objetivos que com elas se visava atingir; cfr.,. igualmente, os Acrdos mais recentes do Supremo Tribunal Administrativo, de 04.11.2003 (processo n. 1888/02) e de 07.06.2006 (processo n. 1260/05), ambos disponveis em www.dgsi.pt. Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, pps. 416 e ss.; VIEIRA DE ANDRADE, Validade (do ato administrativo, Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, p. 584. Cfr. RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios gerais da contratao pblica, in: Estudos da Contratao Pblica - I.., cit., pp. 110-111. Cfr. in Manual de Direito Administrativo, I, pp. 471 e 472.
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essenciais, envolvendo a sua preterio um vcio de forma que afeta de ilegalidade o ato administrativo, invalidando-o (...)14. Ainda durante a mesma dcada, comeou a desenhar-se com alguma nitidez uma evoluo no negligencivel que, na sua essncia, perdurou at atualidade. De acordo com o Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de fevereiro de 1975, para alm dos casos em que a prpria lei declarasse no essencial uma determinada formalidade, assim deveria ser considerada aquela quando, apesar da respetiva inobservncia, fosse atingido o resultado almejado com a sua previso: (...) todas as formalidades impostas pela lei se devem considerar como essenciais, salvo nos casos de disposio em contrrio e naqueles em que, apesar da omisso de formalidade ou de irregularidades na sua prtica, se tenha atingido o resultado que com ela se pretendia obter15. Embora com outra formulao, o mesmo raciocnio subjaz ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de junho de 1976: as formalidades preteridas ou irregularmente praticadas, quando, apesar da omisso ou irregularidade, se tenha verificado o facto que elas se destinavam a preparar ou alcanado o objetivo especfico que, mediante elas, se visava produzir, deixam de ser essenciais (...)16. Durante a dcada de oitenta, a orientao jurisprudencial descrita manteve-se no essencial e o mesmo se pode afirmar em relao s dcadas seguintes, at aos dias de hoje. 20. Neste quadro, dever assentar-se que, se a desconsiderao de uma formalidade implicar a inobservncia dos princpios que esto na base da formalidade exigida, haver ofensa de uma regra essencial; no caso contrrio, a inobservncia (formal ou substantiva) do quadro legal dever ter-se por no essencial.
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Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de novembro de 1972 (in Acrdos Doutrinais, n 136, p. 635). Correlativamente, escreveu-se no Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de novembro de 1974 (in Acrdos Doutrinais, n 163, p. 1029), que (...) s essencial a formalidade prescrita na lei (...). In Acrdos Doutrinais, n 163, p. 918. In Acrdos Doutrinais, n 180, p. 1573. Cfr. tambm o j mencionado Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de novembro de 1978 (in Acrdos Doutrinais, n 204, p. 1466), onde se explica que, como sabido, o processo administrativo uma sucesso de atos e factos tendentes formao da vontade administrativa, ou seja, a deciso final. Tais atos e factos chamam-se formalidades, que podem ou no ser essenciais (...).
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Nestes segundos casos, como refere PAULO OTERO, o ato irregular um ato suscetvel de produzir todos os seus efeitos prototpicos, sem embargo de ser o resultado de uma atividade desenvolvida em termos contrrios legalidade17. Isto significa, no fundo, que a essencialidade de uma formalidade a que a entidade adjudicante se encontra adstrita tem de ser descortinada em cada caso concreto luz dos mencionados princpios fundamentais: Se da sua inobservncia resultou a violao daqueles princpios, a ilegalidade insuprvel; Se o interesse material protegido pelos princpios foi assegurado, no obstante a inobservncia concreta da regra que os corporizava, a conduta no deve ser sancionada com esse fundamento. 21. Pois bem, como se ver de seguida, no caso concreto, os interesses e valores em jogo foram materialmente salvaguardados pela PE e os demais visados, verificandose circunstncias que retiram no caso concreto essencialidade s normas que prescrevem o cumprimento das formalidades preteridas, e cuja violao est aqui em causa. Com efeito, uma vez que os objetivos visados com as imposies legais das formalidades em causa vieram a concretizar-se por outras formas, a imputao PE e aos demais visados de responsabilidade financeira sancionatria seria uma deciso que se revelaria contrria teoria das formalidades no essenciais e ao princpio da prevalncia da materialidade subjacente que dela emana. Por essa razo, a PE e os demais visados entendem dever aplicar-se, nas situaes concretamente identificadas no captulo subsequente, a vlvula de escape supra descrita, devendo, nesses termos, o Tribunal de Contas concluir pela irrelevncia do no cumprimento dos formalismos exigidos por essas normas e, bem assim, afastar a imputao de responsabilidade financeira sancionatria.
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Cfr. Legalidade e Administrao Pblica, Coimbra, 2003, pp. 969 e ss..
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PARTE B.
OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AO MODO COMO A PE CONDUZIU AS OBRAS DE MODERNIZAO NA ESCOLA PASSOS MANUEL SUSCETVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
I.
INFRAES
SUSCETVEIS
DE
DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE
FINANCEIRA SANCIONATRIA
1.
ILEGALIDADES RELACIONADAS COM O CONTRATO N. 2.199 (CANEIRO NO CADASTRADO NA ZONA DO NOVO PAVILHO POLIDESPORTIVO) 1.1. Adoo ilegal de ajuste direto para a celebrao do Contrato n. 2.199 22. A primeira ilegalidade que o Tribunal de Contas considera suscetvel de
desencadear responsabilidade financeira, e que imputada PE e demais visados, diz respeito alegada adoo ilegal de um procedimento de ajuste direto ao abrigo da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, para a formao do Contrato n. 2.199, relativo Execuo de Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro No Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo. No entender do Tribunal, no estariam preenchidos os pressupostos de urgncia de que depende a legtima invocao da referida norma habilitante do ajuste direto. A posio assumida no Relato consiste essencialmente na reproduo do entendimento sufragado por esse Tribunal no Acrdo n. 45/11, de 7 de junho, tirado no Processo n. 348/2011, e no qual este negou visto prvio ao Contrato n. 2.199. De uma forma sucinta, pode dizer-se que o Tribunal considera no estarem preenchidos os pressupostos estabelecidos na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, porque no havia urgncia imperiosa na execuo das obras abrangidas pelo Contrato n. 2.199, na medida em que no existia qualquer risco iminente de dano irreparvel ou de difcil reparao. Da mesma forma, entende o Tribunal que a situao a que visaram acorrer as obras do Contrato n. 2.199 no resultava de circunstncias imprevisveis, uma vez que o
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caneiro era conhecido da PE pelo menos desde 17 de dezembro de 2008, data em que foi realizada uma inspeo vdeo robotizada ao caneiro e ao seu traado. Com base nestes pressupostos, o Tribunal de Contas considera ter sido violado regime procedimental dos contratos pblicos, vertido nos artigos 17., 19., 36., 74. e 88. do CCP, o qual, atendendo ao valor do contrato (1.169.416 ), imporia a abertura de um procedimento de natureza concursal, situao suscetvel de gerar responsabilidade financeira sancionatria nos termos do disposto na alnea b) do n. 1 e no n. 2 do artigo 65.da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). A PE no pode concordar com o enquadramento factual e normativo conferido pelo Tribunal de Contas ao Contrato n. 2.199. Pelo contrrio, considera, pelas razes que passaro a expor, que esse enquadramento se deve, em grande medida, a no se nega uma incompleta exposio factual levada a cabo em sede de fiscalizao prvia, que levou ao desconhecimento pelo Tribunal de todas as circunstncias que rodearam a celebrao daquele contrato, e sustentao de uma concluso errada, no sentido de que a PE invocou ilegitimamente a alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, para a celebrao, por ajuste direto, do Contrato n. 2.199.
23. Cumpre, antes de passar anlise dos pressupostos estabelecidos no normativo em apreo, referir que a PE est ciente e sempre esteve de que o legislador assume uma preferncia explcita pela adoo de procedimentos de natureza concorrencial para a formao dos contratos pblicos e para a escolha dos cocontratantes da Administrao. No entanto, nem a PE, nem julga-se o Tribunal de Contas, podem deixar de reconhecer que o legislador permite que essa preferncia seja afastada em virtude da identificao de um interesse pblico que constitua uma razo de peso suficientemente relevante para justificar a adoo de um procedimento restritivo da concorrncia. Foi precisamente o que sucedeu relativamente s obras abrangidas pelo Contrato n. 2.199. Com efeito, embora no Acrdo n. 45/11, de 7 de junho repete-se, porque tambm ento no foi explanada toda a matria de facto no tenha sido essa a opinio do Tribunal de Contas, a verdade que para a execuo dos trabalhos relativos ao caneiro no novo pavilho polidesportivo concorreram indubitavelmente as razes de peso tipificadas na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP. A adoo do ajuste direto ao abrigo desta norma foi inteiramente legtima, pelo que a PE est segura de que, na sequncia de uma demonstrao detalhada da verificao dos requisitos de urgncia contidos na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, o Tribunal de Contas no hesitar
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em conceder na legalidade da invocao da referida norma para a celebrao do Contrato n. 2.199 por ajuste direto. 24. Importa, pois, analisar cada requisito contido na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, por forma a que se possa apurar, e concluir, a final, pelo respetivo preenchimento no caso em apreo. Simultaneamente, a PE procurar fornecer ao Tribunal uma viso cronolgica e factualmente rigorosa da sucesso de acontecimentos que conduziu execuo dos trabalhos objeto do Contrato n. 2.199, ciente de que essa viso factual abrangente e rigorosa permitir ao Tribunal de Contas reconhecer que no houve qualquer invocao abusiva da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, nem, assim, a violao do regime de formao dos contratos pblicos, particularmente das regras procedimentais contidas no artigos 17., 19., 36., 74. e 88. do CCP. Vejamos, ento. 25. A alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP estabelece que qualquer que seja o objeto do contrato, pode ser adotado o ajuste direto quando na medida do estritamente necessrio e por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante, no possam ser cumpridos os prazos inerentes aos demais procedimentos, e desde que as circunstncias invocadas no sejam, em caso algum, imputveis entidade adjudicante. O preceito acabado de citar encerra em si mesmo vrios requisitos perfeitamente autonomizveis entre si, conforme vem sendo, alis, sublinhado pela doutrina e jurisprudncia, em particular, a jurisprudncia do Tribunal de Contas. A legtima invocao do disposto na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do Cdigo exige, portanto, a verificao cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) uma situao de urgncia imperiosa; (ii) que decorra de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante; (iii) incompatvel com os prazos inerentes aos demais procedimentos; (iv) que essa situao de urgncia imperiosa no resulte de circunstncias imputveis entidade adjudicante; e, por fim, (v) que a adjudicao se circunscreva ao estritamente necessrio para reagir para com a situao de urgncia. Ora, em relao a este ltimo pressuposto, que consiste em que a adjudicao que seja efetuada ao abrigo do procedimento se circunscreva ao estritamente necessrio para reagir para com a situao de urgncia, o Relato no levanta quaisquer dvidas, tendo em conta que resulta evidente, pela simples anlise do Contrato n. 2.199, que os trabalhos nele abrangidos se limitaram ao necessrio para resolver os problema que o
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caneiro criou relativamente obra do pavilho polidesportivo Com efeito, este contrato tem por objeto apenas os trabalhos de conteno perifrica (tipo Munique e cortina de estacas), a demolio do antigo caneiro e a construo de um novo. . J no que concerne, porm, aos restantes requisitos, o Tribunal de Contas afirma direta ou implicitamente que os mesmos no se encontram verificados. Conforme j se adiantou, a PE discorda do entendimento sufragado no Relato. 26. Comece-se, desde logo, por analisar o requisito da urgncia imperiosa. O Tribunal entende que a situao no era de urgncia categrica porquanto no se verificava qualquer caso de risco iminente de dano irreparvel ou de difcil reparao, embora, quanto questo do caneiro devesse ser equacionada a soluo mais adequada18. A doutrina e a jurisprudncia tm entendido que o requisito da urgncia tem a ver com casos em que a Administrao se v confrontada com situaes factuais de perigo iminente e atual que ameace a satisfao de certo interesse pblico ou a satisfao prioritria de certos interesses pblicos, sendo a mesma imperiosa quando se trata de uma urgncia categrica, a que no pode deixar de acorrer-se com rapidez19. Assim, o modo como vem sendo entendida pelo Tribunal de Contas, a referida urgncia imperiosa no se confunde, em caso algum, com a convenincia da atuao. A urgncia imperiosa apenas reconhecida naqueles casos em que a medida conexa com o contrato que se visa celebrar absolutamente necessria, em que as circunstncias do caso concreto exigem inequvoca e objetivamente interveno num determinado momento e sem possibilidade de delonga, sob pena de o interesse pblico poder vir a considerar-se frustrado. Como referem MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, em obra recente, [a] urgncia imperiosa sobretudo uma urgncia temporal, certo, mas tambm uma urgncia provocada pelos interesses em jogo: verdade que no so s atendveis aqui interesses comunitrios valiosos, como a ordem pblica, a sade, a
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Cfr. p. 13 do Relato. Cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA, Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado e Anotado, Almedina, 2008, p. 123 e 124; no mesmo sentido, cfr. acrdo n. 4/2005, 1 seco (Plenrio) de 22 de fevereiro de 2005.
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segurana pblica e imperativos de interesse geral mas qualquer interesse pblico (...)20. No caso em apreo, ao contrrio do que entende o Tribunal, perante os interesses pblicos em jogo, a adjudicao e execuo dos trabalhos do caneiro existente na zona do futuro pavilho polidesportivo revelava-se como sendo de urgncia imperiosa, por duas razes intrinsecamente ligadas. a) Em primeiro lugar, preciso ter presente que, uma vez que a construo do pavilho polidesportivo teria de ser precedida das obras referentes ao caneiro, a abertura de um procedimento pr-contratual mais demorado do ponto de vista do respetivo iter implicaria necessariamente a suspenso parcial (na parte relativa ao pavilho polidesportivo) da empreitada de modernizao da Escola Passos Manuel, objeto do Contrato n. 393, durante o perodo de tempo necessrio para a conduo do procedimento. Acresce que a suspenso parcial da empreitada n. 393 perduraria tambm pelo perodo de tempo durante o qual durassem as obras de execuo do caneiro se, na concluso do concurso que viesse a ser aberto para a adjudicao do Contrato n. 2.199, no viesse a ser adjudicada a proposta do empreiteiro do Contrato n. 393. Isto porque, nesse caso, e ao contrrio do que sucedeu, estando um e outro trabalhos afetos a empreiteiros diferentes, no seria possvel avanar com os trabalhos de construo do pavilho polidesportivo, ao mesmo tempo que se executavam as obras relativas ao caneiro. De facto, porque foi o empreiteiro do Contrato n. 393 a executar as obras do caneiro, foi possvel ir conciliando a resoluo do problema do caneiro com a construo do pavilho, tendo a sucesso sido a seguinte: (i) execuo da conteno perifrica para a execuo da escavao; (ii) escavao geral do pavilho polidesportivo, mantendo o antigo caneiro em funcionamento; (iii) execuo de fundaes e paredes perifricas do pavilho polidesportivo; (iv) execuo do novo caneiro e afluente na periferia do pavilho polidesportivo entre a conteno perifrica e a parede exterior do pavilho; (v) colocao em funcionamento do novo caneiro e desativao do caneiro antigo; (vi) demolio do caneiro antigo; concluso da laje de fundo do pavilho polidesportivo e restante estrutura (cfr. relatrio fotogrfico que o demonstra e que se junta como DOCUMENTO N. 8). Por isto mesmo, foi possvel conceder ao empreiteiro desse contrato, e, sublinhe-se, sem o
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Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (com a colaborao de Miguel Neiva de Oliveira), Concursos e Outros Procedimentos de Contratao Pblica, Almedina, Coimbra, 2011, p. 755.
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pagamento de qualquer indemnizao, uma prorrogao de apenas 2 meses no prazo de concluso das obras de modernizao da Escola Passos Manuel (sendo certo que, como o comprova o Contrato n. 2.199, os trabalhos associados nunca poderiam demorar menos do que 90 dias, o que demonstra que o resultado alcanado em obra foi altamente vantajoso em termos de durao global dos trabalhos). Em suma, se no tivesse sido o empreiteiro do Contrato n. 393 a executar as obras do caneiro, s depois de serem concludas as obras relativas ao caneiro recomeariam os trabalhos destinados construo do pavilho, includos no Contrato n. 393, que estariam suspensos durante esse perodo. Em face destes dados, tem de ter-se presente que a abertura de um concurso pblico, e a consequente suspenso parcial da empreitada de modernizao da Escola Passos Manuel, impossibilitaria a respetiva concluso a tempo do incio do ano letivo de 2010-2011. Na realidade, o primeiro objetivo da PE era o de concluir a empreitada na data inicialmente estabelecida no Contrato n. 393, ou seja, a 31 de janeiro de 2010, j que, como acima se referiu, apesar da existncia de obras, as aulas ainda decorriam na Escola Passos Manuel e evidente que a concomitncia no mesmo espao, ainda por cima exguo, entre as obras e as aulas (o que no poderia ser evitado) perturbava significativamente umas e outras, mas, de modo muito especial, as aulas e a comunidade escolar. No sendo mais alcanvel o objetivo de terminar as obras de modernizao no dia 31 de janeiro de 2010, em razo da necessidade de execuo dos trabalhos associados ao caneiro, o limite mximo para o respetivo trmino seria evidentemente o incio do ano letivo do ms de setembro de 2010, sob pena de, no s se falhar por completo o objetivo da PE, como de se iniciar mais um ano escolar sem as instalaes da Escola Passos Manuel estarem em condies de funcionalidade, conforto e segurana, para os alunos, docentes e restante comunidade. O retardamento da construo do pavilho polidesportivo pelo perodo de tempo correspondente tramitao do procedimento pr-contratual, bem como pelo perodo de tempo correspondente execuo das obras do caneiro (que se sabia demorar cerca de 3 meses) em virtude de, como se disse, por hiptese, as mesmas no serem executadas pelo empreiteiro encarregue das obras do Contrato n. 393 , acarretava o incumprimento do objetivo de as obras estarem concludas no incio do ano letivo do ms de setembro de 2010. Com efeito, atendendo necessria observncia dos prazos mnimos legalmente aplicveis aos procedimentos concursais e ao tempo associado suspenso dos trabalhos da empreitada (no s durante esse perodo, mas tambm possivelmente
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durante a execuo das obras do caneiro), a PE no tinha alternativa seno a de assegurar que os trabalhos associados ao caneiro fossem executados logo que ficou definida a soluo tcnica adequada, ou seja, em novembro de 2009. b) A segunda razo, relacionada com a anterior, que contribuiu para a existncia de urgncia imperiosa na adjudicao e execuo dos trabalhos do caneiro, prende-se com o facto de a suspenso parcial da empreitada determinar o pagamento de uma indemnizao ao empreiteiro do Contrato n. 393, tanto maior, evidentemente, quanto mais demorado fosse o procedimento concursal e, pelo menos, durante os 3 meses de execuo dos trabalhos relacionados com o caneiro. De facto, nos termos do disposto no artigo 190. do RJEOP21 se, por facto no imputvel ao empreiteiro, for ordenada qualquer suspenso parcial de que resulte perturbao do normal desenvolvimento da execuo da obra, de acordo com o plano de trabalhos em vigor, ter o empreiteiro direito a ser indemnizado dos danos emergentes. De acordo com este preceito, que tem o seu mbito de aplicao limitado s situaes de suspenso parcial dos trabalhos ordenadas pelo dono da obra, o dono da obra sempre responsvel pelos danos emergentes sofridos pelo empreiteiro em todas as situaes em que os factos determinantes da suspenso no sejam a este imputveis. Seria evidentemente esse o caso se a construo do pavilho polidesportivo fosse suspensa por virtude da tramitao de um concurso pblico e da subsequente execuo das obras do caneiro por outro empreiteiro. A suspenso parcial da empreitada n. 393 imporia, portanto, o pagamento ao empreiteiro de uma indemnizao pelos danos emergentes sofridos uma indemnizao tanto maior, quanto mais tempo demorasse o procedimento e as obras referentes ao caneiro. Tratando-se do mesmo empreiteiro, como foi o caso, e podendo os trabalhos ser executados, ao menos em parte, em simultneo, o nico direito de indemnizao que poderia equacionar-se assentaria na prorrogao do prazo da obra e no na respetiva suspenso, o que seria, desde logo, bem diferente em termos de montante indemnizatrio. Para alm disso, certo que, estando em jogo o mesmo empreiteiro, o dono de obra sempre dispe de alguma margem negocial no que toca referida indemnizao pela prorrogao do prazo da primeira empreitada, sendo que no caso em apreo, como se viu, a PE no pagou qualquer indemnizao ao empreiteiro pela prorrogao de 2 meses.
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Diploma aplicvel ao contrato n. 393.
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Pelos timings que estariam associados abertura de um concurso pblico, aquela opo de lanamento do concurso e consequente suspenso da empreitada em curso no se revelava como uma boa soluo do ponto de vista da boa gesto dos dinheiros pblicos, j que seria praticamente impossvel que um operador de mercado apresentasse uma proposta com um preo de tal forma inferior ao que ficou estabelecido no Contrato n. 2.199 que fosse suficiente para absorver o valor das indemnizaes a pagar ao empreiteiro do Contrato n. 393. Acresce que os preos a que foram faturadas as obras objeto do Contrato n. 2.199 foram retirados, em parte, dos preos praticados no mbito do Contrato n. 393, sendo, portanto, preos j resultantes do funcionamento do mecanismo da concorrncia. Ora, o Tribunal de Contas admitiu em acrdo recentssimo (cfr. Acrdo n. 18/2011, de 12 de abril, no processo n. 1554/2010), que o requisito da urgncia imperiosa previsto na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP pode estar relacionado com a necessidade de evitar o dano irreparvel consistente em encargos financeiros resultantes do pagamento de uma indemnizao. Concretamente, nesse aresto, em que estava tambm em causa a abertura de um procedimento de ajuste direto ao abrigo da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, para a adjudicao da empreitada de construo dos acessos do novo Hospital de Braga, o Tribunal considerou que o risco de pagamento de compensaes concessionria pelo provvel incumprimento da data prevista no contrato de concesso na sequncia da abertura de um concurso pblico, bastava para se verificar urgncia imperiosa na acelerao do procedimento com vista concluso das obras, de forma a evitar, ou mais provavelmente, minimizar os elevados encargos financeiros a que o Estado ficaria sujeito pela demora. Encargos que seriam tanto maiores quanto maior [fosse] o atraso verificado. Da deciso adotada, o Tribunal de Contas extraiu a seguinte proposio: verifica-se urgncia imperiosa quando um procedimento necessite de ser acelerado para a concluso de obras pblicas cuja demora originaria, para o Estado, o pagamento de encargos financeiros elevados. Trata-se de uma proposio que tem plena aplicao na situao em apreo no Contrato n. 2.199. De facto, tal como no caso dos acessos do Hospital de Braga, a demora na adjudicao e concluso das obras acarretava elevados encargos financeiros, que no apenas os normalmente associados tramitao de um procedimento deste tipo. Repare-se que, ao contrrio da situao descrita no Acrdo n. 18/2011, os encargos financeiros decorrentes da suspenso dos trabalhos objeto do Contrato n. 393 no eram eventuais, na medida em que a perceo de uma indemnizao consistia um direito acionvel pelo empreiteiro com a mera demonstrao dos encargos acrescidos
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que teria obviamente durante a tramitao do procedimento pr-contratual e (eventualmente) a execuo das obras do caneiro. Ao invs, o adiamento da inaugurao do Hospital de Braga devido abertura de um concurso pblico para a construo dos respetivos acessos e o consequente pagamento de uma indemnizao ao futuro concessionrio do hospital, se bem que tenha sido considerada pelo Tribunal de Contas como sendo altamente provvel, no passava de um risco. Note-se tambm que o Tribunal considerou relevante o momento de dificuldades financeiras que o pas atravessava em 15 de setembro de 2010, a data em causa para abertura do procedimento referido no Acrdo n. 18/2011. Como consabido, o pas j atravessava um momento de dificuldades econmicas em novembro de 2009, quando tiveram incio os trabalhos no caneiro do pavilho polidesportivo. Resulta, portanto, do que foi exposto que a urgncia na adjudicao e execuo dos trabalhos do caneiro tinha como objetivo evitar danos de difcil reparao para o interesse pblico: o incumprimento do objetivo de terminar as obras antes do incio do ano letivo de 2011-2012, a perturbao de mais um ano letivo (pelo terceiro ano consecutivo) e o pagamento de uma indemnizao ao empreiteiro do Contrato n. 393. Ora, perante os interesses em jogo a tutela dos agentes econmicos v. garantia de terminar a modernizao da escola antes do incio do ano letivo de 2010-2011 e eficincia na satisfao do interesse pblico22 , a PE viu-se obrigada salvaguardar estes ltimos, adjudicando e iniciando imediatamente os trabalhos referentes ao caneiro existente na zona do futuro pavilho polidesportivo. Perante o exposto, foroso reconhecer-se que ao contrrio do que refere o Tribunal de Contas no Relato, havia efetivamente urgncia imperiosa na adjudicao e execuo das obras do caneiro na zona do futuro pavilho polidesportivo. 27. Analise-se agora o requisito (indiscutivelmente ligado ao requisito da urgncia imperiosa) que exige que a situao de urgncia imperiosa seja incompatvel com o cumprimento dos prazos dos restantes procedimentos que se encontram consagrados no CCP. Tal como se referiu acima, a PE jamais conseguiria ter concludo as obras de modernizao da Escola Passos Manuel antes do incio de setembro de 2010-2011 caso tivesse lanado um procedimento pr-contratual de natureza concursal. Para o demonstrar, proceder-se-, com base num juzo de prognose pstuma, simulao de
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Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2001, pg. 594.
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prazos do concurso pblico simples, j que, sendo o valor do Contrato n. 2.199 de 1.169.416 , de acordo com disposto na alnea b) do artigo 19. do CCP, a PE no estaria obrigada a lanar um concurso pblico com publicidade internacional. O concurso pblico seria, portanto, o procedimento pr-contratual alternativo de natureza concorrencial com prazos mais curtos23. Nessa medida, se, na sequncia da simulao a que se proceder, se concluir que os prazos de um concurso pblico no seriam viveis para acorrer situao de urgncia, deve considerar-se verificado o requisito da impossibilidade de cumprimento dos prazos dos procedimentos alternativos previstos no CCP. O juzo de prognose pstuma depende de que sejam claramente fixadas as datas relevantes. Ora, resulta da matria de facto considerada provada no Acrdo n. 45/11 e vertida no Relato24 que apenas a partir do dia 24 de novembro de 2009 estava definida a soluo tcnica adequada para o caneiro. Com efeito, apesar de ter sido possvel ao empreiteiro (que se encontrava no local) iniciar alguns trabalhos de execuo da conteno perifrica tipo munique um pouco antes de 24 de novembro de 2009 j que os mesmos no dependiam de definio do novo traado do caneiro a verdade, que, como o demonstra a ata da reunio n. 45 (cfr. DOCUMENTO N. 9), em 12 de novembro de 2009, ainda esto em fase de execuo os desenhos de preparao do trajeto do caneiro, e apenas em 24 de novembro tais desenhos esto estabilizados. Daqui se retira, assim, que apenas em 24 de novembro de 2009, a PE estava em condies de abrir um procedimento pr-contratual para a adjudicao dos trabalhos relativos ao caneiro. De acordo com os prazos da legislao aplicvel, a tramitao de um concurso pblico, numa perspetiva otimista, no inferior a 3 meses. Com efeito, exige-se, desde logo, a concesso de um prazo mnimo para a apresentao das propostas de 20 dias (cfr. artigo 135., n. 1, do CCP). Contando-se a partir de 24 novembro de 2009, o prazo para apresentao de propostas (incluindo o tempo para a publicao do anncio) no acabaria antes de 15 de dezembro de 2009. Aps a abertura das propostas, teria de ocorrer uma fase de avaliao e anlise das propostas, que culminaria com a elaborao do relatrio preliminar, contendo as deliberaes tomadas. Se bem que no exista um prazo fixado para a durao desta fase, evidente que a mesma comportaria sempre algum tempo, apontando-se, como razovel, cerca de 10 dias teis, ou seja, este prazo no terminaria antes de 31 de dezembro de 2009. A este prazo ainda caberia adicionar o prazo mnimo de 5 dias teis para a apresentao pelos concorrentes de uma pronncia
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Note-se que o concurso pblico urgente no permite a celebrao de contratos de empreitada (cfr. artigo 155. do CCP). Cfr. p. 12.
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sobre o contedo do relatrio preliminar de anlise e avaliao de propostas (cfr. artigo 147. e artigo 123. , n. 1 do CCP). Seguir-se-ia, ento, a aprovao do relatrio final de anlise e avaliao de propostas, nos termos do artigo 148. do CCP (tambm ela sem prazo definido), sendo certo que, se da anlise das pronncias apresentadas resultasse uma alterao da ordenao das propostas, seria necessrio conceder um novo prazo de 5 dias teis para a realizao de nova audincia prvia (cfr. artigo 148., n. 2, do CCP). Aps a tomada de deciso de adjudicao, caberia dar prazo ao adjudicatrio para apresentar os documentos de habilitao, sendo que se afiguraria desrazovel conceder um prazo inferior a 5 dias. Perante estes prazos, nunca se conseguiria ter uma adjudicao, j pressupondo uma tramitao muito ritmada e sem qualquer demora por parte da PE, antes do final de fevereiro e o contrato j s seria celebrado em maro (tendo em conta as formalidades de prestao de cauo e de estabilizao da minuta do contrato), podendo prever-se o incio da execuo da obra em abril de 2010 (contando com o prazo de consignao). Nessa medida, atendendo a que o prazo de execuo dos trabalhos seria de 3 meses, as obras de demolio, relocalizao e conteno do caneiro no terminariam antes de 15 de julho de 2010. S ento, depois de concludos estes trabalhos, poderia regressar o empreiteiro do Contrato n. 393 para terminar a construo do pavilho polidesportivo. Ora, tal como se pode verificar atravs da anlise do plano de trabalhos inicial, em novembro de 2009 ainda se perspetivavam 3 meses de obras de construo do pavilho polidesportivo (cfr. DOCUMENTO n. 10). Significa isto, que, terminando o empreiteiro as obras do caneiro em 15 de junho de 2010, a construo do pavilho apenas retomaria (na melhor das hipteses) nessa data e assim apenas terminaria a 15 de outubro de 2010. A esse prazo seria preciso fazer acrescer o perodo de tempo de remoo e desmontagem do estaleiro, que, de acordo com o plano de trabalhos alterado pelo aditamento celebrado entre a PE e o empreiteiro ao Contrato n. 393, seria de 17 dias (cfr. DOCUMENTO N. 11). Daqui resulta, pois, que as obras de modernizao da Escola Passos Manuel terminariam, na melhor das hipteses, no final de outubro de 2010, j depois do incio do ano letivo de 2010-2011 e comprometendo definitivamente o seu regular funcionamento. Note-se, por outro lado, que, sem ser sequer necessrio atentar detalhadamente nos prazos do concurso pblico simples, o requisito que exige que a situao de urgncia imperiosa seja incompatvel com o cumprimento dos prazos inerentes aos demais procedimentos previstos no CCP, sempre deveria considerar-se preenchido pelo Tribunal de Contas, pois a situao de urgncia acima descrita, na sua segunda vertente,
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evidenciada em funo do dever de pagamento de indemnizao no caso de o empreiteiro no ser o mesmo, no suscetvel de ser integralmente suprida mediante a tramitao de um procedimento mais rpido. Para se acorrer quela urgncia, o que importa garantir que a obra executada pelo mesmo empreiteiro e no tanto que o mesmo seja escolhido rapidamente. Em qualquer caso, a verdade que a indemnizao a pagar ao empreiteiro em caso de abertura de concurso pblico seria tanto maior quanto mais tempo demorasse o procedimento e (no caso de o mesmo no conduzir a adjudicao ao empreiteiro do Contrato n. 393) abrangeria os danos sofridos nos 3 meses de execuo dos trabalhos do caneiro. Em face deste quadro, deve, pois, retirar-se uma concluso: a de que, no juzo de prognose pstuma que lhe coube, a si, PE, fazer no final de novembro de 2009, altura em que poderia ter decidido abrir um concurso pblico, se afigurava impossvel, mesmo na melhor das hipteses, que a abertura de tal procedimento viesse a permitir a concluso da empreitada de modernizao da Escola Passos Manuel antes do incio do ano letivo de 2010-2011, sendo igualmente inconcebvel a hiptese de, nesse caso, no pagar uma indemnizao ao empreiteiro do Contrato n. 393. 28. Aqui chegados, h ainda que analisar o requisito que exige que os factos que deem causa urgncia imperiosa sejam imprevisveis outro requisito que o Tribunal de Contas considerou no estar preenchido, e que determinou a concluso de que no foi legtima a invocao do artigo 24., n. 1, alnea c), do CCP, pela PE para a adjudicao do Contrato n. 2.199 por ajuste direto. Como consabido, ao contrrio do que sucede no regime dos trabalhos a mais (cfr. artigo 370. do CCP), em que a lei se basta com a existncia de acontecimentos imprevistos, ou seja, que simplesmente no foram previstos, perfeitamente indiscutvel que a invocao da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP depende de que os acontecimentos que do origem urgncia sejam, no apenas imprevistos, mas imprevisveis. O Tribunal de Contas vem entendendo, de forma pacfica, constante e uniforme, que esto em causa situaes que surgem de forma inopinada e que um normal decisor no seja capaz de prever e prevenir25 (imprevisibilidade objetiva). Desta posio decorre
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Cfr. acrdo n. 118/2007 do Tribunal de Contas, disponvel em http://www.tcontas.pt/pt/atos/acordaos/2007/1sss/ac118-2007-1sss.pdf, e acrdo n. 16/08 do
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que apenas a se enquadram, os casos que no pudessem, luz de um critrio de diligncia mdia, ser antecipados pela entidade adjudicante. A este propsito, quanto ao Contrato n. 2.199, afirma o Tribunal (mais uma vez por importao das consideraes vertidas no Acrdo n. 45/11) que a existncia do caneiro havia sido detetada durante a execuo da empreitada (...) de estruturas e fundaes do Refeitrio da Escola e que existncia do caneiro bem como o seu estado de conservao e o seu traado era uma situao sobejamente conhecida, pois que, inclusivamente, havia sido descrita num Relatrio de Inspeo Vdeo Robotizada, por circuito fechado de televiso, elaborado em 17 de dezembro de 2008. Desta forma, refere o Tribunal nunca se poderia invocar a existncia de um caneiro no cadastrado, constatada durante as obras do Pavilho Polidesportivo da Escola, para a celebrao do presente contrato, pelo simples facto de tal caneiro ser conhecido h muito26. A PE discorda em absoluto da posio do Tribunal de Contas, na medida em que o facto de conhecer a existncia de um caneiro no cadastrado no campus escolar desde 2008, no lhe permitia saber serem necessrias as obras abrangidas pelo Contrato n. 2.199, e ainda porque, ao contrrio do que refere no Relato, o traado do caneiro no era uma situao sobejamente conhecida da PE: a nica coisa que a PE conhecia era uma parte do traado do caneiro que no sabia sequer se era incompatvel com a construo do pavilho polidesportivo. Assim, foi o que se veio a constatar mais tarde, aps a escavao do pavilho polidesportivo, que determinou a necessidade de se realizarem os trabalhos abrangidos pelo Contrato n. 2.199. Para que esta afirmao fique clara, impe-se proceder reconstituio dos acontecimentos que precederam a execuo dos trabalhos referentes ao caneiro, na zona do pavilho polidesportivo. Assim, e como se refere no Relato, no decurso da empreitada referente s Estruturas e Fundaes do Edifcio do Refeitrio da Escola Secundria Passos Manuel (cfr. Contrato n. 358), a PE tomou conhecimento da existncia de um caneiro de grandes dimenses, que interferia com a empreitada objeto do Contrato n. 358. Em 4 de setembro de 2008, perante a urgncia que revestia a execuo dos trabalhos referentes ao caneiro, a PE decidiu autonomizar tais trabalhos ao abrigo da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, e assim celebrar, atravs de ajuste direto, o Contrato n. 1.480, com a empresa HCI Construes, S.A. (doravante
Tribunal de Contas, disponvel em http://www.tcontas.pt/pt/atos/acordaos/2008/1spl/ac0162008-1spl.pdf.
26
Cfr. p. 13.
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designada por HCI), que era tambm adjudicatria do Contrato n. 358, tendo por objeto a demolio e substituio do caneiro na zona do edifcio do refeitrio contrato que foi objeto de visto prvio do Tribunal de Contas, concedido em 30 de abril de 2010. portanto evidente e a PE tambm nunca o negou que a PE sabia da existncia de um caneiro no cadastrado na Escola Passos Manuel desde a descoberta do caneiro na zona do refeitrio. Mas essa constatao, apesar de o Tribunal de Contas lhe atribuir uma importncia significativa, absolutamente irrelevante para se negar a verificao de circunstncias imprevisveis para a celebrao do Contrato n. 2.199, na medida em que, como se referiu acima, o facto de saber da existncia de um caneiro no campus escolar no permitiu PE constatar a necessidade de realizar quaisquer obras no caneiro do pavilho polidesportivo. Por isso, o facto de o ttulo atribudo a este contrato (Execuo de Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro No Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo) dar a entender que a existncia do caneiro no cadastrado foi o facto imprevisvel que justificou (novamente) a urgncia imperiosa, apesar de ser realado pelo Tribunal, nada mais revela do que uma escolha terminolgica infeliz e imprecisa. O que certo que, na sequncia da descoberta da existncia de um caneiro no cadastrado na Escola Passos Manuel, a PE procurou saber a origem desse caneiro, tendo inicialmente ficado convencida de que o mesmo seria proveniente da zona do Convento dos Paulistas. Essa convico dissipou-se com o resultado da inspeo com uma cmara dirigvel que, tal como se refere no Relato27, foi realizada em 17 de dezembro de 2008. De facto, essa inspeo permitiu concluir que o caneiro era proveniente da zona onde iria ser construdo o futuro pavilho polidesportivo. por isso que se pode dizer que, nesta fase a PE conhecia o que se pode apelidar de traado principal do caneiro, na medida em que sabia que o mesmo provinha da zona do futuro pavilho e se prolongava at ao edifcio do refeitrio. No entanto, e apesar de se saber que o mesmo estava situado na zona do pavilho, no era possvel, com os dados obtidos pela inspeo, conhecer com rigor o traado (planimtrico e altimtrico) e as caractersticas do caneiro, tal como se pode comprovar atravs do relatrio da inspeo por vdeo (cfr. DOCUMENTO N. 12) e do perfil elaborado pela empresa HCI Construes, S.A. em 30 de maro de 2009 (cfr. DOCUMENTO N. 13). Por isso mesmo, perante os dados obtidos em dezembro de 2008 e at escavao do pavilho em meados de 2009, ainda se colocava a hiptese de ser possvel que a profundidade do caneiro
27
Cfr. p.13.
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permitisse mant-lo tal como estava, subindo-se ligeiramente a cota do edifcio projetado, tal como se pode constatar no ponto 3.20.12 da ata da reunio n. 45, em 22 de outubro de 2009: Aps anlise conjunta com o Projetista, encontra-se em fase de estudo a viabilidade de deslocar o trajeto do atual caneiro.... Por outro lado, como evidente, a demolio de um caneiro e a construo de um novo, exige que sejam conhecidos todos os possveis afluentes do caneiro, e no apenas o seu traado principal, sob pena de se comprometer toda a obra projetada. Ora, um estudo como o realizado em dezembro de 2008 apenas permite obter o traado principal do caneiro. Tal como o demonstra o levantamento topogrfico elaborado na sequncia da inspeo por vdeo (cfr. DOCUMENTO n. 14) a nica coisa que a PE veio a saber foi que o caneiro atravessava o pavilho polidesportivo. A nica forma de saber a real dimenso do caneiro seria, por isso, atravs da completa escavao da zona do futuro pavilho polidesportivo, j que a realizao de pontuais sondagens verticais apenas permitiria verificar o seu desenvolvimento em planta, no permitindo verificar sees, altimetria e existncia de afluentes. Ora, no decorrer das escavaes para a construo do novo pavilho polidesportivo, a PE tomou conhecimento de que o caneiro colidia planimetricamente e altimetricamente, sendo impossvel mant-lo em funcionamento, mesmo subindo a cota do edifcio projetado. Mas para alm disso, tomou a PE conhecimento da existncia de um importante afluente do caneiro ( DOCUMENTO n. 15) que entroncava neste, em plena rea de implantao deste edifcio, impossibilitando a sua no demolio, e que, pura e simplesmente, no havia (nem podia ter) sido identificado durante a realizao da inspeo por vdeo. Foram estes, portanto, os acontecimentos que levaram a que fossem necessrias as obras abrangidas pelo Contrato n. 2.199, e que s foram conhecidos da PE entre junho e outubro de 2009. Em face deste quadro, a abertura de um concurso pblico com base nas informaes conhecidas at ao final da escavao do pavilho polidesportivo era perfeitamente descabido. A celebrao de um contrato tendo por objeto um projeto fundado nos elementos que ento eram conhecidos da PE teria um nico resultado: a realizao de inmeros trabalhos a mais. Do que se vem dizendo resulta, assim, que deve ter-se como assente, ao contrrio do vem referido no Relato, que a PE no s desconhecia as circunstncias que levaram execuo dos trabalhos objeto do Contrato n. 2.199, como, luz de um critrio de diligncia mdia, no as poderia ter conhecido (nem prevenido) antes da finalizao da escavao do pavilho, j que as mesmas eram indetetveis nos estudos realizados.
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Quer isto dizer, que as circunstncias que determinaram a necessidade das obras objeto do Contrato n. 2.199 eram, ao contrrio do que se entende no Relato, circunstncias imprevisveis, devendo considerar-se preenchido tal requisito do artigo 24., n. 1, alnea c), do CCP. 29. Aqui chegados, patente que o percurso necessrio para demonstrar a legalidade do ajuste direto ao abrigo do artigo 24., n. 1, alnea c), do CCP, no est ainda concludo. H ainda que analisar se a situao de urgncia em causa, a que foi necessrio acorrer atravs do ajuste direto, , ou no, imputvel PE. O requisito da inimputabilidade da situao de urgncia exige que a urgncia imperiosa no seja atribuda (falta de diligncia da) entidade adjudicante, no apenas pelo que respeita imprevisibilidade dos acontecimentos determinantes da urgncia, mas tambm, a facto seu, prpria concorrncia dos mesmos28. Tem tambm sido entendido que no necessrio que tenha havido m f por parte da entidade adjudicante, sendo suficiente, para a verificao da imputabilidade, que a sua conduta tenha sido negligente29. Entende-se que h imputabilidade ao decisor pblico quando a impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos () se devem a inrcia da entidade adjudicante30. Importa, por conseguinte, apurar se o facto de, em 1 de novembro de 2009, se poder concluir que para a concluso da obra at ao incio de setembro de 2010, no havia j tempo para tramitar um concurso pblico , de algum modo, imputvel PE. 30. A verificao do preenchimento deste requisito impe, desde logo, que se responda a uma primeira questo, que consiste em saber se entre dezembro de 2008 e meados de 2009, seria exigvel PE, sabendo da existncia do caneiro e sabendo que o mesmo atravessava a zona do futuro pavilho polidesportivo, encetar mais diligncias para apurar se o mesmo era ou no incompatvel com a obra projetada. Conforme j se referiu, para que a PE conhecesse a totalidade do caneiro e soubesse se o mesmo podia ou no ser mantido (ainda que subindo a cota do pavilho polidesportivo) era necessrio realizar-se uma escavao completa daquela zona, j que a execuo de pontuais sondagens verticais apenas permitiria verificar o seu
28
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (com a colaborao de Miguel Neiva de Oliveira), ob. cit., p. 756. Cfr. acrdo n. 1/04 do Tribunal de Contas. Cfr. acrdo n. 16/08 do Tribunal de Contas.
29 30
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desenvolvimento em planta, no permitindo verificar sees, altimetria e existncia de afluentes. De referir que o troo do caneiro que existia na zona do Refeitrio tinha mltiplas ligaes afluentes, pelo que o mesmo poderia suceder neste troo que atravessava a zona do polidesportivo. De facto, s a completa escavao da zona em que seria construdo futuramente o pavilho polidesportivo poderia colocar a PE em condies de apurar da respetiva incompatibilidade e assim, de definir a soluo adequada. Sucede que a escavao da zona do futuro pavilho polidesportivo j estava contratada ao adjudicatrio do Contrato n. 393, e a sua execuo estava contratualmente programada para ter incio 6 meses depois. Ora, a contratao dessa escavao em dezembro de 2008, desaproveitando a escavao contratada ao empreiteiro do Contrato n. 393, mais no seria do que uma opo perfeitamente irrazovel e um exemplo de m gesto de dinheiros pblicos, com a agravante de ser efetuada em perodo de inverno, contrariamente ao que foi previsto e realizado. Para mais, no sendo sequer certo que esse gasto viesse a ter algum efeito til, j que poderia perfeitamente chegar-se concluso de que o traado do caneiro que j se conhecia era efetivamente o nico e que o mesmo no tinha implicaes de relevo com a obra projetada, podendo ser mantido. Acresce que se deve ter presente que a zona onde iria ser construdo o pavilho polidesportivo era a nica que, at ao incio da escavao do pavilho polidesportivo ainda estava disponvel para a realizao de aulas de educao fsica, sendo utilizada quase exclusivamente pelas turmas do ensino bsico. A escavao antecipada dessa zona implicava, portanto, que as aulas de educao fsica passassem a ter lugar fora do campus escolar e, assim, que os alunos mais novos passassem a ter de sair do mesmo. Para alm disso, dificultaria ainda mais a j muito complicada compatibilizao das obras com o acesso da GNR, de que se deu conta acima, na parte A. da presente resposta. Em suma, perante esse circunstancialismo, a PE, dentro da margem de discricionariedade que detm na conduo dos processos de requalificao das escolas, optou, entre as vrias solues juridicamente admissveis, e luz dos interesses em presena, por aquela que considerou mais adequada satisfao das necessidades pblicas a seu cargo. Concretamente, optou a PE por fazer coincidir a aferio da eventual necessidade de demolio e construo de um (novo) caneiro at ao momento em que estavam contratadas a escavao do pavilho polidesportivo, assim evitando a duplicao de despesas com a escavao, a sada dos alunos mais novos do campus da escola e a perturbao da entrada da GNR.
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No houve, portanto, qualquer inrcia ou negligncia da parte da PE, donde decorre que no pode evidentemente ser efetuado um juzo de culpa relativamente atuao da PE. 31. Naturalmente que, para que dvidas no restem ao Tribunal relativamente legalidade deste ajuste direto, necessrio, para efeitos do preenchimento do requisito da inimputabilidade da urgncia entidade adjudicante que se afaste um juzo de inrcia sobre a atuao da PE relativamente aos meses que decorreram entre o incio das escavaes do pavilho polidesportivo, em junho de 2009 e o incio da execuo das obras em 24 de novembro de 2009,. A escavao do pavilho polidesportivo teve, como j se disse, incio em junho 2009. Apesar de o plano de trabalhos do Contrato n. 393 estabelecer uma durao inferior, acontecimentos como a descoberta do caneiro nas condies mencionadas acima e de diversos achados arqueolgicos (cfr. fotografias que se juntam como DOCUMENTO N. 16) que obrigaram interveno do IGESPAR (cfr. DOCUMENTO N. 17), contriburam para que a escavao do pavilho polidesportivo derrapasse at outubro de 2009. S aps a concluso da escavao foi possvel determinar os parmetros necessrios para a definio da soluo final do novo caneiro, nomeadamente, o traado possvel para o caneiro e para o principal afluente (como se disse, s conhecido aps a execuo da escavao), as cotas de soleira, seces do novo caneiro, cotas e seces de outras ligaes existentes cuja reposio seria necessria, bem como a compatibilizao com os elementos construdos e a construir do novo pavilho polidesportivo, tal como o demonstra o extrato da ata de reunio de obra n. 45 relativamente aos dias 09 e 22 de outubro de 2009 (cfr. j junto como DOCUMENTO N. 9). A partir do final de outubro, foi necessrio finalizar o desenho da soluo e esperar pela execuo das paredes exteriores enterradas do pavilho, j que o novo caneiro e o seu afluente principal foram executados entre a conteno perifrica e a parede exterior do pavilho, razo pela qual a soluo adequada para o novo traado do caneiro apenas ficou definida e estabilizada em 24 de novembro 2009, conforme se pode constatar no ponto 3.20.12 da mencionada ata da reunio n 45. Acresce que o perodo de tempo que decorreu desde o incio da escavao at estabilizao da soluo tcnica perfeitamente razovel. A prova disso mesmo, alis, a de que o tempo que foi despendido para apurar as incompatibilidades e definir a soluo tcnica adequada ao caneiro na zona do pavilho polidesportivo (cerca de 6
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meses) foi precisamente o mesmo que o tempo despendido para definir o projeto adequado para o caneiro na zona do refeitrio. De facto, como consabido, e como alis decorre com toda a clareza do Relato31, entre a descoberta das incompatibilidades do caneiro existente na zona do refeitrio e a aprovao da estruturao final, decorreram 6 meses, i.e. de 4 de setembro de 2008 a 6 de fevereiro de 2009. Ora, o Tribunal de Contas considerou 6 meses um prazo razovel para a definio da soluo adequada, uma vez que este contrato mereceu, tal como referido acima, o respetivo visto prvio. Desta forma, e luz do que foi explanado acima, no se pode considerar imputvel PE o facto de, em 24 de novembro de 2009, no ser mais vivel abrir um procedimento concorrencial para a adjudicao dos trabalhos abrangidos pelo Contrato n. 2.199. 32. De tudo quanto foi exposto, fica portanto, demonstrado que a observao crtica do Tribunal quanto adoo ilegal de ajuste direto para a celebrao do Contrato n. 2.199 no tem razo de ser, e que apenas pode ser explicada por, em sede de fiscalizao prvia, os elementos agora referidos no terem sido claramente explicitados. Com efeito, a invocao da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP, e a consequente adjudicao do Contrato n. 2.199 atravs de ajuste direto foi inteiramente legal, na medida em que as circunstncias eram inteiramente subsumveis ao previsto na referida norma.
1.2. Nulidade da adjudicao e do contrato, em virtude de, a essas datas, os trabalhos j se encontrarem realizados 33. A infrao financeira imputada PE relacionada com a adjudicao e celebrao do Contrato n. 2.199 ainda abordada pelo Tribunal de Contas de uma outra perspetiva, tambm ela apontada como fundamento para a recusa do visto prvio ao mencionado contrato e que, segundo o Relato, suscetvel de consubstanciar a infrao financeira prevista nas alneas b) e h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. De acordo com o Tribunal, tanto a respetiva adjudicao, como o prprio contrato, so nulos por fora do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 133. do CPA e no n. 2 do artigo 284. do CCP, em virtude de, numa e noutra data, os trabalhos j se encontrarem realizados e, por isso, ter um objeto fisicamente impossvel.
31
Cfr. p. 11.
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Partindo desta lgica, afirma-se no Relato que as regras dos procedimentos prcontratuais previstas no CCP, tais como as relativas escolha do procedimento (cfr. artigo 17.), deciso de contratar e de autorizar a despesa (cfr. artigo 36.), apresentao de propostas pelos concorrentes (cfr. artigo 56.), adjudicao (cfr. artigo 74.) e celebrao do contrato (cfr. artigo 88.) tm como pressuposto a execuo de prestaes a desenvolver em momento futuro pelo adjudicatrio, decorrido que seja todo o iter processual exigido por Lei at celebrao do contrato, e no como sucedeu no caso em anlise, em que o procedimento pr-contratual deixa de ser um meio tendente formao de um contrato para se assumir como a mera formalizao de uma situao j consolidada32. 34. A PE entende, porm, que a posio assumida pelo Tribunal relativamente adjudicao do Contrato n. 2.199 no s puramente formalista, luz do que acima se referiu, como no toma em considerao o regime da retroatividade dos contratos administrativos. De facto e em substncia resulta evidente dos elementos dados como assentes no Acrdo n. 45/11, de 7 de junho, e tambm no Relato a que ora se responde, que a abertura do procedimento pr-contratual, a adjudicao e celebrao do Contrato n. 2.199 em data pstuma ao perodo em que esses trabalhos foram efetivamente realizados surge, na verdade, como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordada informalmente e que inclua todos os trabalhos realizados no mbito da empreitada relacionada com o caneiro. Ou seja, a referida formalizao nunca ter pretendido repetir obras j anteriormente realizadas, nem to-pouco fazer parecer que essa obra que foi feita entre o final de novembro de 2009 e janeiro de 2010 ainda no havia sido realizada, mas sim conferir um ttulo formal mesma. A prova disso mesmo, e a prova da boa f da PE relativamente a todo este processo, a de que a PE remeteu o contrato para visto prvio do Tribunal de Contas, sem, alguma vez, ter pretendido ocultar que a adjudicao e a celebrao do contrato tinham ocorrido j depois de terminados os trabalhos do caneiro, tal como o demonstra a nota final do Caderno de Encargos do procedimento de ajuste direto tendente celebrao do Contrato n 2199: O presente Caderno de Encargos foi elaborado em fase de execuo de empreitada, com vista formalizao contratual (cfr. pgina 16).
32
Cfr. p. 14.
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Assim, a regularizao efetuada apenas demonstra que houve preocupao da PE e demais visados em formalizar a empreitada relacionada com a problemtica do caneiro. No se olvide, tambm, que, como se descreveu h pouco, a constatao da necessidade de realizar obras no caneiro e a verificao do tipo de obras, se deu num contexto de urgncia, e no mbito de um processo evolutivo, que teve incio com as escavaes para a construo do pavilho polidesportivo e que s terminou com a respetiva finalizao e subsequente elaborao do projeto. O que a PE procurou fazer, ao formalizar o procedimento de ajuste direto, a adjudicao e a celebrao do contrato foi, no s assegurar que existia documentao que traduzisse o que efetivamente aconteceu, em cumprimento do princpio da transparncia, como assegurar que o Tribunal de Contas sancionava a despesa realizada pela PE com as obras objeto do Contrato n. 2.199. 35. Por outro lado, importa ter aqui em considerao que, apesar de ser certo que, em regra, nos procedimentos adjudicatrios, as normas identificadas pelo Tribunal de Contas (cfr. artigos 17., 36., 56., 74. e 88. do CCP) se aplicarem quando as prestaes ainda esto por executar, no se pode afirmar que as mesmas impeam a formalizao posterior do procedimento. Isto assim , no apenas porque no isso que resulta da interpretao das referidas normas, como tambm porque a lei faculta Administrao a possibilidade de, verificados determinados pressupostos, celebrar contratos em momento posterior, bastando que lhes confira eficcia retroativa, atravs da qual o incio da respetiva execuo do contrato reportado, pelas partes, a uma data anterior da formalizao do mesmo, e por isso tambm, em regra, anterior abertura do procedimento adjudicatrio. Com efeito, da leitura de cada uma das normas parece claro que nenhuma delas incompatvel com uma formalizao de momentos que ocorreram em momento anterior. Acresce que, tal como se realou, h que ter presente que se verdade, como j afirmou o Supremo Tribunal Administrativo33, que a regra da imediatividade dos efeitos jurdicos dos atos administrativos constitui um dos grandes princpios do Direito Administrativo europeu e radica no princpio da legalidade e da segurana jurdica, tambm verdade que a lei contempla importantes excees ao princpio da no retroatividade. De facto, hoje o CCP (a lei aplicvel ao Contrato n. 2.199) regula diretamente a retroatividade dos contratos administrativos, no respetivo artigo 287., n. 2,
33
Cfr. Acrdo de 8 de fevereiro de 1989, in Acrdos Doutrinais, n. 342, p.153.
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que dispe que as partes podem atribuir eficcia retroativa ao contrato quando exigncias imperiosas de direito pblico o justifiquem, desde que a produo antecipada de efeitos: a) no seja proibida por lei; b) no lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros; e c) no impea, restrinja ou falseie a concorrncia garantida pelo disposto no () Cdigo relativamente formao do contrato. Ora, no caso do Contrato n. 2.199, nem a retroatividade era proibida por lei, nem havia qualquer leso de um direito ou interesse legalmente protegido de um terceiro, nem se estava a impedir, restringir ou falsear a concorrncia, pela simples razo de que o contrato foi celebrado na sequncia de um procedimento de ajuste direto com convite a uma nica entidade, realizado ao abrigo do artigo 24.., n. 1, alnea c), do CCP, estando verificados, como se demonstrou acima, todos os pressupostos exigidos por este dispositivo. Assim, perante a evidncia de que o CCP admite a eficcia retroativa de contratos administrativos, ou seja, a possibilidade de os seus efeitos retroagirem a um momento anterior quele em que esse ato ficou perfeito ou que esse contrato foi celebrado e, portanto, relativamente a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados e os procedimentos pr-contratuais ainda no foram iniciados , no h como no afastar o entendimento vertido no Relato relativamente necessria antecedncia. 36. Acresce que o prprio Tribunal de Contas tem concedido visto a contratos cujos procedimentos foram abertos j depois da execuo do respetivo objeto, com o intuito de os formalizar, e aos quais, por isso mesmo, foi atribuda eficcia retroativa. Foi esse o caso na concesso de visto ao Contrato n. 1.480, referente aos trabalhos do caneiro existente na zona do edifcio do refeitrio. que, tal como o prprio Relato refere34, este contrato foi precedido da realizao de um ajuste direto (sem consulta), cuja abertura foi deliberada em sesso do CA da Parque Escolar, de 29 de outubro de 2009, ou seja, cerca de 14 meses aps a deciso de constituir a HCI como adjudicatria e 3 meses aps a concluso dos trabalhos. Assim, a remessa, em 17 de dezembro de 2009, de ofcio convite HCI Construes, SA, para a apresentao de proposta para a execuo dos trabalhos decorrentes da existncia daquele caneiro, constituiu a formalizao de um procedimento adjudicatrio, uma vez que os mesmos j
34
Cfr. nota de rodap n. 29, p. 11.
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se encontravam, naquela data, efetivamente realizados e medidos h, aproximadamente, 5 meses. Tambm no Acrdo n. 8/2008, de 6 de maio (Processo n. 118/07 SRMTC), o Tribunal deixou claro que a possibilidade de serem atribudos a um contrato efeitos reportados a uma data anterior da sua celebrao, no tem sido obstculo concesso do visto prvio deste Tribunal. A ttulo de exemplo, poderemos tambm citar neste sentido, as decises n.s 228/2002, 1 S/sdv, de 22-02-2002, no processo n. 195/2002; 334/06, 1 S/sdv, de 14-6-2006, no processo n. 889/2006; 993/2006, 1. S/sdv, de 21-122006, no processo n. 1854/2006; 48/2007, 1 S/sdv, de 18-1-2007, no processo n. 1999/2006, 1 S/sdv, de 28-2-2007, no processo n. 129/2007. 37. Ora, luz do entendimento do Tribunal de Contas relativamente posterior formalizao tardia de adjudicaes e contratos, nomeadamente do entendimento subjacente concesso de visto ao Contrato n. 1.480, no se pode compreender que o Tribunal tenha agora entendimento diferente quanto ao Contrato n. 2.199 e, assim, que considere que o mesmo tem um objeto fisicamente impossvel por uma razo puramente formalista, o facto de a eficcia retroativa no resultar de forma expressa de nenhuma das respetivas clusulas, quando evidente que o no estabelecimento dessa retroatividade consistiu num mero lapso da PE, e em nada mais do que isso. um facto que, ao contrrio do Contrato n. 1.480 (cfr. DOCUMENTO n. 18), que continha uma clusula estabelecendo a retroao dos respetivos efeitos at ao dia 9 de fevereiro de 2009 (cfr. clusula 12., n. 1), a PE por erro de que apenas se apercebeu depois de ter remetido o contrato para visto do Tribunal de Contas, no inseriu uma clusula idntica no Contrato n. 2.199. No entanto, como o demonstra precisamente o facto de ter remetido o contrato ao Tribunal de Contas para efeitos de concesso de visto e a j referida nota final constante da p. 16 do Caderno de Encargos do ajuste direto, no houve qualquer inteno de ocultar deste Tribunal que os trabalhos j tinham sido executados, por isso ntido que a PE (e o adjudicatrio) tinha efetivamente pretendido (embora se tenha olvidado de o fazer) atribuir eficcia retroativa ao contrato atravs da insero de uma clusula como a do Contrato n. 1.480. luz desta factualidade, a inexistncia meramente formal de uma clusula de retroao de efeitos, no deve ser considerada determinante da impossibilidade fsica do objeto do contrato. E por isso mesmo, no faz sentido falar-se em nulidade do contrato, quando a retroatividade pressupe, precisamente, como se referiu, que o contrato possa reportar os seus efeitos a realidades ocorridas num perodo tempo em que os
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procedimentos no foram formalmente abertos e em que os contratos no foram ainda celebrados. Nesse sentido, deve concluir-se que a atuao da PE nesta matria nada teve de irregular, razo pela qual a mesma no pode ser conducente responsabilidade financeira sancionatria que o Relato lhe pretende imputar. 1.3. A EXECUO DO CONTRATO N. 2.199, APESAR DE LHE TER SIDO NEGADO VISTO 38. O Tribunal de Contas entende ainda que, porque o Contrato n. 2.199 foi executado apesar de lhe ter sido negado visto, a PE incorre na infrao financeira tipificada na alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. De facto, apesar de o Tribunal de Contas no tecer qualquer considerao no Relato a propsito desta infrao, a alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC apontada como sendo uma das normas que determinam a suscetibilidade de as (alegadas) ilegalidades relacionadas com o contrato n. 2.199 gerarem responsabilidade financeira sancionatria. Sucede, porm, que, tambm por aqui, no assiste razo ao Tribunal de Contas uma vez que, ao contrrio do que se entende no Relato, a situao em apreo no subsumvel norma de responsabilidade da alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. 39. Antes de se passar para a demonstrao da bondade da afirmao de que a situao em apreo no subsumvel norma de responsabilidade constante da alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, importa realar, como nota prvia, que h desde logo uma contradictio in terminis entre os dois entendimentos vertidos no Relato relativamente ao contrato n. 2.199. Com efeito, o Tribunal de Contas no s considera que o Contrato n. 2.199 nulo por tipificar um objeto fisicamente impossvel35, como simultaneamente imputa PE a infrao tipificada na alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, da qual se retira que o respetivo objeto foi executado, apesar de lhe ter sido negado visto. Ora, se se entende que o contrato nulo porque o respetivo objeto fisicamente impossvel, no se pode simultaneamente afirmar que o mesmo foi (fisicamente) executado. 40. Avance-se, porm , olvidando a contradio apontada em benefcio da discusso , para a demonstrao do no preenchimento da alnea h) do n. 1 do artigo
35
Cfr. p. 13 do Relato.
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65. da LOPTC. Para tal, a PE entende que deve comear por reconstituir cronologicamente os factos que precederam a recusa de visto pelo Tribunal de Contas ao contrato n. 2.199, atravs do Acrdo n. 45/2011. Assim: a) Em novembro de 2009, a soluo tcnica adequada resoluo da incompatibilidade existente entre o caneiro da zona do futuro pavilho polidesportivo e a obra projetada fica definida, e o empreiteiro inicia a execuo dos trabalhos necessrios; b) O prazo de execuo desses trabalhos calculado em 90 dias; c) Em 19 de abril de 2010, com o intuito de formalizar o ajuste direto e o contrato relativo aos trabalhos realizados no caneiro da zona do pavilho polidesportivo, a PE aprova a abertura de procedimento de ajuste direto ao abrigo da alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP; d) Em 21 de outubro de 2010, aps a receo de convite apresentao de proposta, e tambm com o intuito de formalizar as condies que j haviam sido acordadas com a PE, o adjudicatrio apresentou a sua proposta; e) Em 31 de janeiro de 2011, a PE e o adjudicatrio celebraram o Contrato n. 2.199 relativo aos trabalhos j executados no caneiro; f) Em 25 de fevereiro de 2011, a PE remete o Contrato n. 2.199 para visto prvio do Tribunal de Contas; g) Em 23 de maro de 2011, o Tribunal de Contas ao abrigo do disposto no n. 1 do artigo 82. da LOPTC devolve o processo instrutor do Contrato n. 2.199 PE , solicitando esclarecimentos relativamente ao mesmo, e assim determinando a suspenso do prazo previsto no artigo 85., n. 1, da LOTPC; f) Em 4 de abril de 2011, dentro do prazo previsto no n. 2 do artigo 82. da LOPTC, a PE remete ofcio ao Tribunal de Contas contendo os esclarecimentos solicitados; g) Em 13 de abril de 2011, o Tribunal de Contas devolve novamente o processo relativo ao Contrato n. 2.199 PE, requerendo a prestao de mais esclarecimentos; h) A PE presta tais esclarecimentos e remete os elementos solicitados no dia 21 de abril de 2011, mais uma vez, dentro do prazo previsto no n. 2 do artigo 82. da LOPTC; i) Em 3 de maio de 2011, o Tribunal de Contas devolve pela ltima vez o processo instrutor PE, e solicita novos esclarecimentos;
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j) Em 2 de junho de 2011, tambm dentro do prazo previsto no n. 2 do artigo 82. da LOPTC, a PE presta os esclarecimentos requeridos pelo Tribunal e envia os novos elementos solicitados; k) Em 7 de junho de 2011, proferido o Acrdo n. 45/2011, que conclui, como consabido, pela recusa de visto ao Contrato n. 2.199. 41. Feita esta reconstituio, e em coerncia com o que j se referiu no ponto 1.2. anterior, evidente que o facto de inexistir no Contrato n. 2.199 uma clusula prevendo relativamente s obrigaes do empreiteiro a retroao dos respetivos efeitos at novembro de 2009, se deve a um mero lapso da PE. Com efeito, resulta dos factos vertidos acima, que o Contrato n. 2.199 tem efetivamente eficcia retroativa, tendo sido essa a inteno das partes, apesar de uma tal clusula no ter sido plasmada no contrato n. 2.199. Note-se que, como bem refere CARLOS ALBERTO DA MOTA PINTO admite-se que um sentido no traduzido, rudimentarmente sequer, no respetivo documento, possa valer, desde que se verifique um duplo condicionalismo: 1) Corresponder vontade real e concordante das partes, mesmo no caso de real impropriedade das expresses utilizadas (falsa demonstratio non nocet) 2) No oposio a essa validade das razoes determinantes da forma de negcio: assim, por exemplo, parece haver obstculo insupervel quando essas razes forem, predominantemente, razes de certeza ou segurana e quando estejam em causa interesses de terceiros36. No s a retroatividade do Contrato n. 2.199 correspondia vontade real e concordante das partes, como, como vimos acima a propsito dos pressupostos do artigo 287., n. 2, do CCP, a mesma no implicou a leso de um interesse de um terceiro, pelo simples facto de o contrato ter sido celebrado na sequncia de um ajuste direto com convite a uma nica entidade, realizado ao abrigo do artigo 24., n. 1, alnea c), do CCP, estando preenchidos os pressupostos exigidos por este dispositivo. Por isso mesmo, tambm a no traduo dessa retroatividade na letra do contrato n. 2.199 no prejudicou interesses de terceiros. 42. Deve, portanto, ter-se como assente que o Contrato n. 2.199 tem, quanto s obrigaes do empreiteiro relacionadas com a execuo dos trabalhos, eficcia retroativa, muito embora a mesma no decorra da letra do contrato.
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Cfr. Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra, 1992, pg. 453.
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Como se viu tambm no ponto n. 1.2. acima, a retroatividade dos contratos no constitui s por si obstculo respetiva concesso de visto. Com efeito, o Tribunal de Contas tem, por diversas vezes, concedido visto prvio a contratos com eficcia retroativa, cujo procedimento pr-contratual , por isso mesmo, lanado j depois de terem sido executadas obrigaes contratuais, tendo o mero intuito de formalizar o contrato. Nessa medida, e da mesma forma que a formalizao tardia do procedimento de ajuste direto e do Contrato n. 1.480, no constituiu obstculo concesso de visto pelo Tribunal de Contas, tambm aqui a mesma no pode constituir obstculo concesso de visto prvio ao Contrato n. 2.199, quando, como se referiu acima, inegvel que o mesmo tem eficcia retroativa e portanto no nulo por ter um objeto fisicamente impossvel. 43. Ora, os efeitos do mecanismo do visto prvio encontram-se regulados no artigo 45. da LOPTC. Esta norma comea por determinar, no seu n. 1, que: Os atos, contratos e demais instrumentos sujeitos fiscalizao prvia do Tribunal de Contas podem produzir todos os seus efeitos antes do visto ou da declarao de conformidade, exceto quanto aos pagamentos a que derem causa e sem prejuzo do disposto nos nmeros seguintes. A regra que resulta deste preceito , pois, a de que o processo de emisso do visto do Tribunal de Contas no condiciona a eficcia dos atos ou negcios jurdicos sobre os quais incide37. Significa isto que, durante a pendncia desse processo, tais instrumentos so tendencialmente aptos a produzirem todos os efeitos jurdicos a que se encontram destinados. A nica exceo a que est contemplada na segunda parte do segmento normativo citado: os efeitos que respeitem execuo das prestaes pecunirias que estejam a cargo da entidade pblica contratante e apenas estes ficam suspensos at que esteja findo o processo de fiscalizao prvia. O visto do Tribunal de Contas constitui, assim, um requisito de eficcia financeira dos atos que estejam sujeitos, por fora de lei, a tal processo de fiscalizao38. Na verdade, como esclarece VIEIRA DE ANDRADE referindo-se, em concreto, a atos administrativos, mas formulando uma assero que pode sem esforo ser adotada relativamente a qualquer ato em que a Administrao seja parte , a eficcia diz respeito produtividade de um ato que, estando em princpio associado sua aptido
37
Cfr. AMVEL RAPOSO, A nova lei orgnica do Tribunal de Contas e a responsabilidade financeira, interveno em seminrio organizado pelo IGAT, Lisboa, 1999, p. 2.. Cfr. JOS F. F. TAVARES, O Tribunal de Contas Do visto, em especial, Almedina, 1998, p. 181.
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para produzir efeitos, no depende, contudo, necessariamente, nem exclusivamente de tal vitalidade, podendo resultar de circunstncias extrnsecas ao ato, de elementos estranhos ou acessrios que obstem operatividade de um ato bem constitudo e sem quaisquer vcios39. O visto do Tribunal de Contas, no que respeita ao cumprimento das responsabilidades financeiras que sejam assumidas pela entidade pblica por ato jurdico unilateral ou contratual, configura uma circunstncia extrnseca deste tipo, ou seja, uma circunstncia que integra a situao complexa (fattispecie) produtiva de efeitos jurdicos, sem cuja verificao uma parte desses efeitos (neste caso, os financeiros) no podem efetivar-se. No momento em que a Administrao pratica o ato administrativo constitutivo de responsabilidades financeiras ou celebra o contrato gerador de despesas, a pronncia favorvel do Tribunal de Contas em sede de fiscalizao prvia (ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para o efeito sem que uma pronncia negativa tenha sido emitida) configura-se, assim, como uma verdadeira condio suspensiva imposta por lei da eficcia financeira do instrumento jurdico em causa. Com efeito, trata-se de um acontecimento, futuro e incerto, a que est subordinada a aptido do ato jurdico para a produtividade de um determinado tipo de efeitos (cfr. artigo 270. do Cdigo Civil, que consagra a noo legal de condio suspensiva). 44. Daqui se infere, portanto, que um contrato submetido a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas pode produzir todos os efeitos antes da emisso do visto, com exceo dos efeitos financeiros. Admite-se, portanto, que essa execuo (exceto quanto aos efeitos financeiros) possa ter lugar antes da emisso do visto, porque pode acontecer que: (i) (ii) Essa execuo tenha de ter incio logo aps a celebrao do contrato e por isso, antes de decorrido o prazo previsto no artigo 81. da LOPTC; ou Esse prazo (previsto no artigo 81. da LOPTC) no seja respeitado pela entidade pblica contratante (o que, de acordo com o artigo 82., n. 4 da LOPTC, no constitui fundamento de recusa de visto) e a execuo se inicie entretanto; ou (iii) O contrato tenha eficcia retroativa, j que tal admitido expressamente no artigo n. 287., n. 2, do CCP. Foi este o caso na situao em apreo: o Contrato n. 2.199 tem, como vimos,
39
Cfr. Validade, in DJAP, vol. VII, Lisboa, 1996, p. 582.
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eficcia retroativa, apesar de a mesma no estar formalmente prevista e por isso a sua execuo (no financeira) teve incio antes de o mesmo ter sido remetido para visto prvio apesar de a remessa para visto ter sido, como vimos acima, atempada. 45. Assim, e como se extrai do artigo 45. da LOPTC, com exceo dos efeitos que respeitem execuo das prestaes pecunirias que estejam a cargo da entidade pblica contratante e que ficam suspensos at que esteja findo o processo de emisso ou recusa do visto por parte do Tribunal de Contas, todos os demais efeitos decorrentes dos contratos sujeitos a visto prvio no sofrem qualquer condicionamento durante a pendncia desse processo. Por outras palavras, antes e durante a pendncia do processo tendente obteno do visto, o contrato pode comear a ser executado pelo cocontratante, embora a entidade pblica contratante no esteja autorizada a realizar quaisquer pagamentos decorrentes da execuo desse mesmo contrato, at que o Tribunal de Contas decida pela atribuio ou recusa desse visto. 46. Se a execuo, que no seja financeira, do contrato submetido a visto pode ter lugar antes da recusa pelo Tribunal de Contas, que efeitos tem a recusa do visto nesse caso? A resposta encontra-se no n. 2 do artigo 45. da LOPTC, que disciplina os efeitos desse processo sempre que ele finde com uma deciso de recusa de visto. Determina efetivamente este normativo que: nos casos previstos no nmero anterior, a recusa do visto implica apenas ineficcia jurdica dos respetivos atos, contratos e demais instrumentos aps a data da notificao da respetiva deciso aos servios ou organismos interessados. A recusa do visto tem, assim, como consequncia a improdutividade de efeitos dos atos e contratos geradores de despesa ou responsabilidades financeiras para as entidades submetidas ao processo de fiscalizao prvia. Improdutividade que abrange, agora, todos os efeitos que tais instrumentos tenderiam a produzir e no apenas os seus efeitos financeiros. 47. Ora, como vimos, a lei admite que os contratos que devam ser enviados para visto possam comear a ser executados (exceto quanto aos efeitos financeiros) antes da emisso (ou recusa) do visto prvio. Nessa medida, a lei no pode simultaneamente qualificar como infrao financeira a execuo (no financeira) de contratos a que tenha sido recusado visto, quando essa recusa tenha lugar depois da sua execuo.
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De facto, apesar de, se interpretada com recurso apenas ao elemento literal, a alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, admitir no respetivo tipo objetivo, tanto os casos em que a execuo do contrato tem lugar depois da recusa de visto, como os casos em que a execuo do contrato tem lugar antes da recusa do visto, essa interpretao cede perante o elemento sistemtico a que deve obedecer o processo hermenutico. Com efeito, como se sabe, a interpretao de uma disposio legal no pode ser feita isoladamente, devendo tomar em considerao, no s as restantes disposies da mesma lei, mas tambm toda a ordem jurdica. Ora, de facto, no pode a LOPTC, ao mesmo tempo, admitir a execuo dos contratos (exceto quanto aos efeitos financeiros) antes e durante a pendncia do processo de visto e ao mesmo tempo sancionar essa conduta com a aplicao de uma multa sempre que desse processo resulte a recusa do visto prvio. por isso que, no cabem no tipo objetivo da alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, os casos em que a execuo no financeira do contrato submetido a visto tem lugar antes da recusa pelo Tribunal de Contas. 48. Assim, a alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC apenas abrange no respetivo tipo objetivo os casos em que: (i) Depois de o Tribunal de Contas ter recusado visto ao contrato, a entidade pblica contratante executa o contrato fora dos pressupostos admitidos na LOPTC; (ii) Antes de o Tribunal de Contas ter recusado visto ao contrato a entidade pblica contratante, executa as suas obrigaes financeiras assumidas ao abrigo do contrato. Refere-se fora dos pressupostos admitidos na LOPTC, porque o n. 3 do artigo 45. da LOPTC permite que os trabalhos realizados ou os bens ou servios adquiridos aps a celebrao do contrato e at data da notificao da recusa do visto [possam] ser pagos aps esta notificao, desde que o respetivo valor no ultrapasse a programao contratualmente estabelecida para o mesmo perodo. Trata-se de um normativo que, por exemplo, no caso dos contratos de empreitada de obras pblicas este requisito, plasmado na parte final do 45., n. 3, impe que s possam ser remunerados pelo contraente pblico os trabalhos que estivessem previstos no programa de trabalhos, e no outros que o empreiteiro porventura tenha realizado para alm desse programa. , por isso, que, quando o contrato tenha sido integralmente executado (exceto quanto aos efeitos financeiros), a posterior recusa do visto, em face do disposto no n. 3
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do artigo 45. da LOPTC, apenas tem o alcance de determinar o no pagamento ao contratante privado dos valores que ultrapassem a programao contratualmente estabelecida para o perodo anterior recusa de visto. Tambm por isso, quando o contrato tenha sido integralmente executado (exceto quanto aos efeitos financeiros) at recusa de visto, a alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC apenas pode determinar a aplicao de multa nos casos em que a entidade pblica contratante paga posteriormente ao contratante privado valores que ultrapassem a programao contratualmente estabelecida para o perodo anterior recusa do visto. 49. Ora, como vimos, apesar de a clusula de retroatividade relativamente s obrigaes do empreiteiro, no ter sido expressamente formalizada no contrato n. 2.199, a mesma correspondia vontade das partes, no era proibida por lei e no lesava qualquer interesse o direito de terceiro. Por outro lado, a verdade que, quando, em obedincia ao disposto no artigo 194. do RJEOP, a PE e o empreiteiro formalizaram a prorrogao do prazo de execuo do Contrato n. 39340, uma vez que os trabalhos relativos ao caneiro implicaram o adiamento da concluso das obras de modernizao, alteraram o respetivo plano de trabalhos, nele refletindo os trabalhos relativos ao caneiro, e apontando o seu incio para novembro de 2009, e o seu termo nos trs meses posteriores. Por estes dois motivos, para todos os efeitos, em substncia, deve considerar-se que a execuo dos trabalhos abrangidos pelo contrato n. 2.199 estava contratualmente estabelecida para ter lugar nos trs meses posteriores a novembro de 2009, podendo, luz do n. 3 do artigo 45. da LOPTC, ser pagos pela PE. 50. Admitindo (por mera cautela) que o Tribunal de Contas tenha opinio diversa, nomeadamente porque a retroatividade no foi formalizada, a PE, tal como se reconhece no Relato, optou por no proceder a qualquer pagamento ao cocontratante ao abrigo do Contrato n. 2.199. Como tal, mesmo que se considerasse que o pagamento da quantia reclamada pelo empreiteiro constitua a situao descrita na alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, faltaria o pressuposto mnimo para se possa imputar tal infrao PE: o efetivo pagamento dessa quantia ao empreiteiro.
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Atravs de aditamento ao contrato n. 393, celebrado em 28 de dezembro de 2009.
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51. Note-se, porm, que h um derradeiro argumento que concorre para sustentar a posio aqui defendida no sentido de que no pode ser imputada PE a infrao prevista na alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, e bem assim, de que, em bom rigor, o Tribunal deve admitir como perfeitamente legitimo luz do n. 3 do artigo 45. da LOPTC o pagamento do montante do valor em dvida ao empreiteiro. que, como decorre da reconstituio cronolgica feita acima, se a PE tivesse celebrado o contrato imediatamente em novembro de 2009, no momento em que o Tribunal recusasse o visto atendendo a que, entre a remessa do Contrato n. 2.199 para visto prvio, e o proferimento do acrdo que determinou a respetiva recusa decorreram 3 meses e meio j todos os trabalhos teriam sido inteiramente executados, de forma perfeitamente legal, e j a PE estaria obrigada a pagar ao empreiteiro o preo do contrato n. 2.199. Assim, e perante tudo quanto se exps, deve concluir-se que a situao em apreo no subsumvel alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, pelo que, tambm quanto a esta parte, dever ser determinada a reformulao do Relato.
2. ILEGALIDADES RELACIONADAS COM OS TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E

OMISSES ABRANGIDOS PELOS ADICIONAIS N.S 1, 2 E 3 AO CONTRATO N.393
2.1
Da verificao do requisito legal relativo imprevisibilidade dos trabalhos a mais 2.1.1 Consideraes introdutrias
52. Ainda no quadro das infraes financeiras alegadamente cometidas pelos membros do Conselho de Administrao da PE, que podem originar responsabilidade financeira sancionatria, o Tribunal de Contas pronuncia-se sobre os trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros e omisses executados durante a realizao das obras de modernizao da Escola Passos Manuel, includas no Contrato n. 393, e que foram objeto de formalizao por escrito em trs adicionais (1 adicional referente apenas a erros e omisses), cujo valor ascendeu a 887.473, 532.995 e 3.232.423,00, respetivamente41.
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Cfr. ponto 2.7.2.1, pp. 18 a 25 do Relato.
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A este respeito, em relao aos trabalhos integrados nos adicionais n.s 2 e 3, conclui o Tribunal de Contas que a grande maioria dos trabalhos a includos42 no enquadrvel no regime jurdico dos trabalhos a mais, na medida em que nenhum deles resultante de circunstncias imprevistas43. Mais concretamente, o Relato aponta para o facto de a execuo dos trabalhos relativos (i) s compartimentaes corta-fogo, (ii) ao edifcio de qumica, (iii) s instalaes eltricas e de telecomunicaes, (iv) ao pavilho da Associao dos Antigos Alunos da Passos Manuel (ALPA) e (v) outros vinte e cinco trabalhos integrados nos referidos adicionais no poder ser associada a qualquer fator de imprevisibilidade44, antes constituindo ora uma forma de a PE aproveitar os trabalhos em curso para ampliar o objeto da empreitada, acrescentando trabalhos inicialmente no previstos ora uma forma de introduzir alteraes com vista a corrigir deficincias ou no previso em projeto de trabalhos necessrios ao acabamento da obra45. Nesse sentido, considera o Relato que esses trabalhos que se vieram a revelar necessrios realizar podiam e deviam ter sido previstos nos referidos estudos/projetos, razo pela qual no podem ser considerados imprevisveis, o que, no entendimento do Tribunal, conduz necessria concluso de que no se encontra preenchido o conceito de circunstncia imprevista, nos termos em que a mesma [no entendimento do Tribunal] configurada pelo n. 1 do artigo 26. do RJEOP. E isto porque, no entendimento do Tribunal, o simples facto desses trabalhos resultarem de (i) deficincias ou no previso em projeto, ou de, noutros casos, (ii) alteraes e adaptaes introduzidas nos projetos por vontade do dono da obra, mais do que suficiente para no poderem ser considerados trabalhos resultantes de circunstncias imprevistas, consubstanciado, por isso, a sua execuo uma violao do disposto no artigo 26. do RJEOP46. De forma a sustentar a sua posio, o Relato suporta-se na jurisprudncia do Tribunal de Contas, dando especial destaque ao contedo da Sentena n. 4/2011, no mbito da qual se concluiu que determinados trabalhos no poderiam ser considerados
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O Tribunal de Contas exceciona os trabalhos includos nos PTA n.s 7 (sondagem CCTV ao caneiro) e 32B (enchimento do poo do jardim) (cfr. pp. 23 e 25), pelo que no sero aqui objeto de apreciao. Cfr. pp. 24 e 25 do Relato. Cfr. pp. 21 e 24do Relato. Cfr. pp. 24 e 25 do Relato. Cfr. pp. 24 e 25 do Relato.
43 44 45 46
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trabalhos a mais, uma vez que as razes determinantes da sua execuo preexistiam data do lanamento da empreitada e, logo, a justificao para a sua realizao no pode radicar em qualquer circunstncia imprevista, devendo-se antes a falta de cuidado na elaborao do projeto que serviu de base ao concurso (cfr. artigo 62., n. 1, do DecretoLei n. 59/99), acrescentando-se que [n]a verdade, o facto de a necessidade das obras no ter sido inicialmente prevista e ter surgido mais tarde no significa que os trabalhos em causa no fossem previsveis desde o incio. Uma coisa detetar a necessidade de mais trabalhos, outra coisa o surgimento de qualquer circunstncia imprevista no decurso da execuo da obra que determine a execuo desses trabalhos. A PE tem, todavia, uma perspetiva diferente daquela que a sustentada pelo Relato a que ora se responde pelos motivos que se passam a explicar. Nesta medida, antes de se entrar na anlise detalhada das circunstncias que estiveram na base da execuo dos trabalhos sobre os quais o Tribunal de Contas se pronuncia no ponto 2.7.1. do Relato, atravs da qual se demonstrar que as mesmas esto em conformidade com a tese propugnada pelo Tribunal de Contas, importa, de todo o modo, num primeiro momento, enunciar qual a interpretao desse requisito legal que a PE julga ser a mais adequada. 2.1.2 Do preenchimento do requisito referente circunstncia imprevista 53. Nos termos do disposto no artigo 26. do RJEOP, entende-se por trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respetivo projeto, consubstanciando modificaes ao objeto da empreitada, decorrentes da iniciativa do dono de obra, podendo ser determinada a sua realizao apenas quando se destinem realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, desde que se verifique qualquer das seguintes condies: a) quando esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra; b) quando esses trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato, sejam estritamente necessrios ao seu acabamento. Tendo em conta o elenco dos requisitos previstos na norma legal referida, cuja verificao cumulativa pressuposto da possibilidade de aplicao do regime dos trabalhos a mais a previstos, importa desde logo dar nota que o Relato, com exceo da
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construo do pavilho destinado ALPA47, no pe em causa a verificao dos requisitos elencados nas alneas a) e b) desse mesmo preceito, isto , (i) que os trabalhos em causa se destinam realizao da mesma empreitada e (ii) que estes no podem ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra, ou sendo separveis, que so estritamente necessrios concluso da obra adjudicada. Efetivamente, conforme resulta evidente do Relato que constitui objeto da presente pronncia, o Tribunal de Contas centra a sua ateno to somente no alegado no preenchimento do requisito referente ao facto dos trabalhos a mais deverem ter-se tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, razo pela qual, sem prejuzos dos trabalhos referentes ao pavilho da ALPA, a presente resposta se restringir demonstrao do cumprimento desse requisito, assumindo a PE como certa e inquestionvel a verificao, in casu, dos demais requisitos. 54. Conforme se deixou anunciado supra, na base da tese sustentada no Relato a que ora se responde est a ideia, h muito defendida pelo Tribunal, de que uma circunstncia imprevista s pode ser algo inesperado, inopinado, de tal forma (...) que um decisor pblico normal, colocado na posio do real decisor no podia [nem] devia ter previsto (...). Se, ao invs, a circunstncia podia e devia ter sido prevista, o que se verifica erro do decisor pblico (destacado nosso)48. Segundo o Tribunal, a lei no se basta, portanto, com acontecimentos imprevistos, ou seja, que simplesmente no foram previstos, exigindo, antes, que tais acontecimentos se revelem imprevisveis, isto , que resultem de factos insuscetveis de serem previstos por um dono de obra normalmente diligente49. Numa palavra, tem o Tribunal entendido que s pode considerar-se circunstncia imprevista factos ou ocorrncias relacionadas com a execuo da obra e que um agente normalmente diligente no estava em condies de prever antes do lanamento do concurso50, excluindo, assim, as situaes de correo de erros evitveis, bem como de alteraes
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Cfr. p. 22 do Relato. Cfr. p. 23 do Relato. Cfr. Acrdos n.s 8/04 e 6/04. Cfr. Acrdo n. 17/05.
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de vontade do dono da obra que modificou o projeto posto a concurso e donde resultou um aumento dos trabalhos51. O exigente preenchimento do conceito em anlise tem como pano de fundo a ideia de que os trabalhos a mais devem ser verdadeiramente excecionais, no s porque traduzem um aumento de custos no previsto aquando da autorizao da despesa, mas tambm porque representam uma grave distoro s regras da concorrncia52. Assim, tem o Tribunal de Contas entendido que no se pode falar em circunstncia imprevista em relao aos trabalhos que decorram de alteraes que o dono de obra resolveu introduzir [no decurso da] empreitada53, ainda que sejam consequncia de uma opo do dono da obra sobre a melhor forma de satisfazer o interesse pblico que com o produto da obra se pretenda realizar54. 55. So conhecidas as crticas que a doutrina vem formulando a propsito daquele que tem sido o entendimento defendido por o Tribunal quanto ao conceito de circunstncia imprevista. Com efeito, consensual a ideia de que lei no exige a imprevisibilidade da circunstncia de que resulta a necessidade dos trabalhos, bastandose com o facto [desta] no ter sido prevista55, razo pela qual se tem entendido que a tese sufragada pelo Tribunal de Contas demasiado restritiva. Desde logo porque tal entendimento no se coaduna com o simples e inegvel facto de que os trabalhos a mais so, na verdade e em larga medida, uma manifestao, no domnio das empreitadas de obras pblicas, do poder de modificao unilateral dos contratos administrativos por razes de interesse pblico. Com efeito, a realizao de uma obra pblica uma operao demasiado importante para que o dono da obra se encontre definitivamente vinculado pelo plano inicial56. O poder de modificao unilateral, alm de cobrir o dono da obra do risco de um projeto incompleto e defeituoso
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Cfr. Acrdos do Tribunal de Contas n. 34/05 e 149 /05. Cfr. Acrdo do Tribunal de Contas n. 8/04. Cfr. Acrdos n.s 181/06 e 36/06. Cfr. Acrdo n. 02/06. Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, Almedina, Coimbra, 2006, p. 95. Neste mesmo sentido, entre outros, RUI MEDEIROS, O controlo de custos nas empreitadas de obras pblicas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, II, Coimbra, 2010, pp. 461 e ss. e ANA GOUVEIA MARTINS, A modificao e os trabalhos a mais nos contratos de empreitadas de obras pblicas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, II, Coimbra, 2010. Cfr. RUI MEDEIROS, ob. cit., p. 457.
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conferindo-lhe a possibilidade de suprir insuficincias ou corrigir erros de projeto , permiti-lhe modificar a obra em funo da evoluo das suas necessidades, assegurando assim a flexibilidade necessria realizao de um trabalho de construo. Ponto que, num e noutro casos, assim proceda satisfao, nas melhores condies, do interesse pblico subjacente obra57. Como evidente, no se quer com isto dizer que o referido poder de modificao unilateral seja ilimitado. Bem sabemos que no . Com efeito, e ao contrrio do que sucede com a possibilidade de introduo de alteraes no contrato civil de empreitada, na empreitada de obras pblicas essas alteraes s podem ser feitas se forem necessrias para a realizao do interesse pblico subjacente obra e se se contiverem dentro dos limites previstos no artigo 45. do RJEOP. Todavia, o que no se aceita que o Tribunal de Contas lhe pretenda acrescentar um requisito, numa espcie de interpretao corretiva da lei, que, para alm de no ter qualquer acolhimento no elemento literal de interpretao, facilmente contrariado pelos elementos histrico e sistemtico. 56. Conforme j se referiu, o referido poder de modificao unilateral existe para que, precisamente, a obra pblica possa ser modificada j no decurso da sua execuo, de modo a apresentar as caractersticas e funcionalidades mais adequadas e convenientes para a sua utilizao pela comunidade. Nesse sentido, impe-se que, ao contrrio daquilo que tem sido feito pelo Tribunal de Contas, que seja procurado um equilbrio entre os dois princpios aqui conflituantes por um lado, a defesa da concorrncia mediante a abertura de um novo procedimento pr-contratual, e, por, outro, essa garantia de que a obra possa ser objeto de alteraes , buscando-se uma soluo que passe pela cedncia mtua e recproca de ambos, na justa medida58. Ora, em sentido inverso quele que tem sido o entendimento do Tribunal de Contas quanto ratio legis que est por trs do artigo 26., vrios autores consideram que o legislador j fez a referida ponderao, tendo entendido que, ainda que com um prejuzo moderado do princpio da concorrncia, se justifica viabilizar a execuo de obras imprevistas e necessrias consecuo da empreitada, sendo indiferente se a circunstncia imprevista podia ou no ter sido prevista em data anterior adjudicao.
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Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, ob. cit. p. 93. Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit. p. 101.
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Nesse sentido, afigura-se excessivo exigir, como o Tribunal de Contas tem exigido, a tramitao de um novo procedimento, com as inerentes consequncias ao nvel da paralisao dos trabalhos, atrasos na concluso da obra pblica, eventual pagamento de uma indemnizao por maior onerosidade ao empreiteiro inicial e todos os custos associados abertura de um novo procedimento apenas porque no ocorreu uma circunstncia imprevista, no sentido de facto inesperado, termo que apela a factos que no podem ser esperados ou previstos, ou seja, imprevisveis e, nessa medida, factos inevitveis e no imputveis ao contraente pblico. Com efeito, tal traduzir-se-ia em negar o ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas e, simultaneamente, ao erigir a imprevisibilidade como pressuposto dos trabalhos a mais, em decalcar uma condio de aplicao da teoria da impreviso, cujo rigor s se compreende luz da sua natureza excecional59. Mas mais do que a negao do ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas, a tese que vem sendo sustentada pelo Tribunal no tem qualquer correspondncia na letra do n. 1 do artigo 26. do RJEOP e facilmente contrariada pelo elemento sistemtico de interpretao. O prprio argumento histrico aponta no mesmo sentido. 57. Com efeito, o elemento literal no aponta para a exigncia de uma imprevisibilidade mas antes para a ideia de que basta que a circunstncia que deu causa aos trabalhos no tenha sido concretamente prevista pelo dono de obra, embora, eventualmente, previsvel60. O sentido corrente que na Lngua Portuguesa conferido palavra imprevisto aquele facto que acontece de forma sbita ou extraordinria, sem que se espere; que no se previu, ao passo que imprevisvel j deve ser entendido como o facto que no se pode calcular; antever; que no se pode prever61. Assim e a menos que se demonstre que o legislador no quis utilizar o referido termo no seu sentido corrente, procedendo-se, assim, a uma interpretao corretiva do preceito em anlise , circunstncia imprevista deve, simplesmente, ser entendida como
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Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, p. 102; Com itlico no original. Cfr. neste sentido, ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit, pp 100 e ss.; JORGE ANDRADE SILVA, ob. cit. pp. 94 e 95; PEDRO ROMANO MARTINEZ/JOS MARAL PUJOL, Empreitada de obras pblica, Almedina, 1995, p. 55. Cfr. Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea da Academia das Cincias de Lisboa, Verbo, Vol. II, pg. 2047.
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aquela que no foi prevista62. Por outras palavras, numa interpretao conforme ao elemento literal, no resulta que a circunstncia imprevista, na sequncia da qual se tornou necessria a execuo da obra, tivesse que ser imprevisvel aquando da adjudicao da empreitada. 58. Em segundo lugar, numa interpretao sistemtica do RJEOP, notrio que, ao contrrio do que sucede com o n. 1 do artigo 26., em vrios outros preceitos do mesmo diploma o legislador quis diferenciar as situaes de mera previsibilidade das situaes de efetiva previso, tendo manifestado o cuidado de utilizar um termo ou outro consoante o tipo de matria em questo. Veja-se, por exemplo, a alnea c) do n. 1 do artigo 136. a propsito da possibilidade de recurso ao ajuste direto ou o artigo 198. que regula o regime da alterao das circunstncias , nos quais o legislador quis, de forma clara, estabelecer requisitos mais exigentes do que aqueles que so determinados no mbito do regime jurdico dos trabalhos a mais, utilizando, por isso, o termo imprevisvel. Do mesmo modo, no colhe este entendimento tambm face do CCP, no qual so considerados claramente, para este efeito, trs nveis diferentes e com significado substancialmente distinto: i) a circunstncia imprevista (que releva, designadamente, para os servios a mais - artigo 454.); ii) a circunstncia imprevisvel (artigo 312.); e iii) a urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante que no lhe sejam, em caso algum, imputveis [artigo 24., n. 1, alnea c)]. , por isso, evidente que, se o legislador tivesse pretendido sujeitar a possibilidade de realizao de trabalhos a mais ao exigente crivo da imprevisibilidade, teria certamente utilizado a expresso circunstncias imprevisveis, que, como se viu, veio a introduzir noutros contextos normativos daquele mesmo RJEOP. Tanto assim que o prprio Tribunal de Contas, quando discute a admissibilidade do ajuste direto nas empreitadas com fundamento em urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis, afirma que, neste caso, a lei no se reporta a acontecimentos imprevistos ou seja, que simplesmente no foram previstos , mas sim a acontecimentos imprevisveis , ou seja, que no possvel prever. Por
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Cfr. n. 5 do artigo 14. das Regras de Legstica na Elaborao de Atos Normativos pelo XVII Governo Constitucional, aprovadas pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2006 de 4 de maio de 2006, que aprova o Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional, e publicadas no Anexo II desta, em vigor data de publicao do CCP, nos termos do qual as palavras devem ser utilizadas no seu sentido corrente, sem prejuzo da utilizao de terminologia tcnica, quando tal se mostre indispensvel ou aconselhvel.
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conseguinte, acontecimentos imprevisveis, neste sentido, so factos insuscetveis de serem previstos por um dono de obra normalmente diligente63. Nesse sentido, guiado pelos comandos hermenuticos do n. 1 do artigo 9. do Cdigo Civil, o intrprete est forado a concluir que o legislador soube exprimir com correo o seu pensamento, e que, portanto, a utilizao da expresso imprevista corresponde sua vontade real e consciente, tendo sido, por isso, intencional e propositada. E, assim sendo, da norma legal submetida a interpretao no pode seno extrair-se que to-somente necessrio que as circunstncias ocorridas e determinantes da necessidade de realizao de trabalhos a mais no tenham sido previstas, independentemente da questo de saber se o podiam ter sido ou da (eventual) imputabilidade da sua no previso entidade adjudicante questes habitualmente reconduzidas temtica da previsibilidade (ou no) das mencionadas circunstncias. 59. Por fim, o prprio elemento histrico, aponta para uma direo diversa daquela que tem sido defendida pelo Tribunal. Efetivamente, importa ter presente que a redao da norma sobrevm, grosso modo, desde o Decreto-Lei n. 235/86, de 18 de agosto, tendo sido integralmente mantida pela atual redao do n. 1 do artigo 370. do CCP. Nesse sentido, fosse a imprevisibilidade da circunstncia um pressuposto e, atenta a relevncia dessa exigncia e conhecida interpretao restritiva do Tribunal, j o legislador o teria esclarecido, numa das sucessivas alteraes do quadro regulatrio do regime jurdico das empreitadas de obras pblicas. 60. Em suma, para alm da leitura demasiado exigente do conceito de circunstncia imprevista no encontrar apoio na letra do n. 1 do artigo 26. e ser contrariada pelos elementos histrico e sistemtico de interpretao, representa ainda uma negao do ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas, na medida em que conduz a que s situaes de caso fortuito ou de fora maior habilitariam o contraente pblico a ordenar trabalhos a mais, quando, na verdade devem bastar necessidades novas ou causas supervenientes, ainda que estas fossem em abstrato previsveis e esperadas, mas no tenham sido previstas64. Por essas razes, justifica-se a adoo de uma viso dinmica e funcional do mecanismo dos trabalhos a mais e do carter imprevisto das circunstncias que a eles
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Cfr. Acrdo n. 4/2006. Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit. p.102.
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do lugar. Isto sob pena de os mesmos no serem operativos quando so necessrios e de, por conseguinte, conduzirem ao arrepio da inteno legislativa de consagrao desta possibilidade a uma completa cristalizao das possibilidades de realizao dos mesmos. Nesse sentido, a referncia contida no n. 1 do artigo 26. do RJEOP possibilidade de realizao de trabalhos a mais em virtude de uma circunstncia imprevista deve, portanto, ser interpretada nesta conformidade, no podendo servir de pretexto para recusar Administrao a possibilidade de ajustar o contedo das prestaes de obras pblicas s novas e/ou reponderadas exigncias de interesse pblico. Assim, deve entender-se que os trabalhos so a mais porque so trabalhos cuja quantidade ou espcie no foi prevista, mas cuja execuo se tornou premente, em momento posterior abertura do procedimento pr-contratual, pela emergncia de novas necessidades ou por causa tcnicas supervenientes65. 61. Ora, foi precisamente isso o que sucedeu nos trabalhos que estiveram na base dos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393. Com efeito, a necessidade de realizao da grande maioria desses trabalhos a mais foi reflexo do contexto peculiar em que foram executadas as obras de modernizao da Escola Passos Manuel. Foram vrios os fatores que desde cedo apontavam para a eventual necessidade de reponderao de algumas das solues inicialmente colocadas nos projetos. Desde logo, devem ser novamente referidas as dificuldades associadas ao facto de estar em causa uma obra de reabilitao de um edifcio com cem anos, que constituiu o primeiro liceu de Portugal, estando em vias de classificao, pelo que se tratava de um patrimnio importante a preservar e que, naturalmente, requereria um tratamento diferenciado. Por outro lado, e fruto dessa circunstncia, apesar da intensa pesquisa de elementos nos arquivos histricos da Secretaria Geral do Ministrio da Educao e na Secretaria Geral do Ministrio das Obras Pblica, Transportes e Comunicaes, bem como do estudo do edifcio, os elementos que serviram para a elaborao do projeto eram bastante escassos (memria descritiva e alguns desenhos com plantas e alados da especialidade, o que implicou um levantamento das principais patologias dos edifcios
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Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, idem.
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pelos responsveis dos projetos de arquitetura e estrutura, um levantamento arquitetnico que serviu de base ao projeto de execuo, um levantamento topogrfico, um estudo geolgico-geotcnico e uma anlise da estrutura existentes documentos estes que fizeram parte integrante do projeto concursado. No entanto, no pode deixar de referir-se o contexto fsico e temporal em que estes levantamentos e ensaios foram realizados, ou seja com a escola em funcionamento e num prazo reduzido face ao calendrio do Programa de Modernizao, dificultando e, por vezes, impedindo mesmo, a realizao de alguns ensaios de prospeo de fundaes e de estrutura, por implicarem aes intrusivas e destrutivas em partes do edifcio, potenciadoras de riscos de inoperacionalidade parcial do edifcio e fortemente condicionadoras, neste caso, da utilizao do mesmo pela comunidade escolar. No obstante todo trabalho de campo efetuado, a PE deparou-se, durante a execuo desta empreitada, com inmeras situaes imprevistas, as quais, atenta a conjuntura acima descrita, no teriam sido possveis de prever na fase de elaborao do projeto. Com efeito, o fator da imprevisibilidade sempre foi uma constante com que os intervenientes em obra (PE, empreiteiro, fiscalizao e projetistas) tiveram que lidar diariamente, obrigando a tomar decises num curto espao de tempo, sob pena da necessidade de suspenso dos trabalhos com as graves consequncias que tal acarretaria em termos de prazos e custos, bem como das nefastas implicaes ao nvel da programao e funcionamento da atividade letiva. A este respeito, importa mais uma vez sublinhar que a obra decorreu com a escola em funcionamento, a qual tem cerca de 1000 alunos, e dispe de um nico acesso, o qual servia ainda de acesso (o nico rodovirio) para as instalaes da GNR. Tais particularidades condicionaram a entrada de pessoas, materiais e equipamentos da obra, que teve de se fazer dentro de determinados horrios bem delimitados, por razes acrescidas de segurana. Por aqui se v, portanto, que qualquer alterao ou paragem de trabalhos comportaria consequncias muito graves nos rendimentos dos trabalhos a executar pelas respetivas equipas, tendo ainda implicaes ao nvel da programao da atividade letiva da escola. Nesta medida, tendo presente que, apesar de todos os esforos efetuados por todos os intervenientes, a execuo de obras em simultneo com a lecionao das aulas penalizador para os alunos, professores e auxiliares de educao, o cumprimento do planeamento da obra sempre foi uma preocupao e prioridade para a PE.
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62. Acresce ter em considerao, uma vez mais, que os projetos de execuo das obras de modernizao na Escola Passos Manuel foram elaborados entre 2007 (ano em que foi criada a PE) e meados de 2008, altura em que ainda no havia um documento geral orientador das obras a cargo da PE, uma vez que os manuais de projeto da PE (1. verso) s foram publicados em outubro de 2008 e, portanto, aps a consignao da empreitada do lote 1. Por essa razo, foi necessrio efetuar diversas adaptaes/alteraes aos projetos patenteados a concurso, indispensveis para que esta escola ficasse dotada das condies de funcionalidade que estavam a ser definidas para o Programa de Modernizao do Parque Escolar, o que razoavelmente se compreende, tendo em conta que seria certamente uma m gesto no adaptar as solues de projeto s novas realidades do Programa. 63. Noutra perspetiva, no pode tambm ser descurado o carter de inovao que se pretendia ver implementado nos novos espaos escolares, quer no plano pedaggico, quer ao nvel da prpria abertura da escola comunidade. Nesse sentido, sempre se assumiram como relevantes para efeitos dessa reponderao os contributos que seriam recebidos pelos prprios responsveis da escola, cujo envolvimento direto nas empreitadas se quis privilegiar, de forma a tornar a escola o mais adequada possvel s necessidades especficas dos seus destinatrios. Como j seria de esperar e se considera desejvel, na sequncia desse envolvimento acabaram por resultar exigncias adicionais que no puderam deixar de ser consideradas, por serem pertinentes para o bom funcionamento, manuteno e explorao das instalaes escolares, bem como para a melhoria das condies de utilizao das instalaes, tanto ao nvel da segurana como da funcionalidade do edifcio, melhorias essas cuja necessidade de realizao, em muitos casos, s foi de facto possvel ser detetada j em pleno decurso da execuo das empreitadas. 64. Como evidente, o interesse pblico a que a obra se destina a prosseguir no pode ser sacrificado, pelo que sempre se teve conscincia que, em qualquer caso, se os trabalhos adicionais no fossem admitidos em funo da falta de um dos pressupostos habilitantes, o interesse pblico postularia a abertura do procedimento pr-contratual adequado para que fossem adjudicados esses trabalhos por um novo contrato. Nesse sentido, dados os valores de cada um desses adicionais e considerando o regime excecional de contratao pblica de que era beneficiria a PE, a opo que
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sempre esteve em cima da mesa foi a possibilidade de contratao autnoma de cada um dos trabalhos adicionais, mediante a adoo de vrios procedimentos pr-contratuais de ajuste direto possibilidade essa absolutamente vivel em termos jurdicos e certamente muito mais resistente s crticas que pudessem ser apresentadas pelo Tribunal de Contas ou o enquadramento desses trabalhos no regime dos trabalhos a mais. Tendo presentes os anunciados objetivos de celeridade de concluso das empreitadas, entendeu-se que se justificaria enquadrar esses trabalhos no referido regime dos trabalhos a mais. Com efeito, s a contratualizao rpida desses trabalhos conseguiria assegurar o cumprimento dos traados prazos finais de execuo das empreitadas, na medida em que s assim se evitaria a necessidade de suspenso (ainda que parcial) dos trabalhos, e do subsequente prolongamento dos prazos intercalares de execuo dos mesmos. De igual forma, essa era a via que, em termos globais, menos custos acarretaria para o errio pblico, designadamente porque sempre se poderiam aproveitar as vantagens tcnica e econmica associadas ao facto de os trabalhos poderem ser executados pelo mesmo adjudicatrio, evitando-se o pagamento de eventuais indemnizaes ao empreiteiro por aumento do prazo de execuo das empreitadas. Em sntese, ponderadas as vantagens e os inconvenientes de uma ou outra soluo, a PE acabou por privilegiar aquela que, ainda que mais exposta a crticas, lhe parecia absolutamente segura do ponto de vista jurdico. 65. Ora, com base no que acima se deixou dito, completado com a enunciao de que adiante se dar conta com a descrio das circunstncias que estiveram na base de cada um dos trabalhos adicionais em causa, possvel afirmar que todos os trabalhos a mais includos nos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393 resultam de circunstncias que, de facto, no foram previstas aquando da adjudicao do contrato de empreitada, mas que se tornaram entretanto necessrias em funo da evoluo da execuo da empreitada e se justificaram por motivos de interesse pblico, pelo que renem todos os requisitos elencados no n. 1 do artigo 26. do RJEOP. 66. Em todo o caso, e embora no se concorde com a aceo restritiva do Relato pelos motivos que ora se deixaram enunciados, tal entendimento no deixar, porm, de ser tido em considerao no mbito da presente resposta, pelo que a pergunta que, na presente sede, se impe agora fazer consiste em saber se, data do lanamento do
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concurso limitado internacional tendente formao do Contrato n. 393, poderiam (ou no) ter sido antevistos os fatores que, mais tarde, acabaram por conduzir necessidade de se alterar o projeto inicial e de, nessa medida, se executarem os trabalhos complementares previstos nos adicionais a esse mesmo contrato. Nessa medida, importa atentar s circunstncias concretas que rodearam cada um dos referidos trabalhos, por forma a que, a final, se possa confirmar ou infirmar as acusaes constantes do Relato a que ora se responde. 2.1.3 Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos relativos s compartimentaes corta-fogo 67. O Tribunal de Contas comea por apreciar os trabalhos respeitantes s compartimentaes e teto falsos CF60, a que se referem as Propostas de Trabalhos a mais (PTA) n.s 5A e 23A, apresentadas pelo empreiteiro durante a execuo da empreitada, e que foram, respetivamente, includas nos objetos dos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393. Em concreto, o Relato pronuncia-se sobre as alteraes introduzidas ao projeto de segurana contra riscos de incndio, em 12 e 19 de novembro de 2008, referindo que essa reviso veio acrescentar uma nova exigncia, na medida em que se l na alnea u) da respetiva memria descritiva em todos os tetos/pavimentos existentes do liceu, que no apresentem grau de resistncia ao fogo CF60 ( e que se pretendam CF60), o que dever ser tambm analisado com o Projetista de Estruturas, ser aplicada a argamassa FIBROFEU da TRIA, de grau 60 minutos, aplicada de acordo com as instrues do fabricante66. Neste quadro, partindo desse pressuposto, conclui o Relato, com base nas consideraes tecidas pelo Consultor Externo no Aditamento ao Relatrio Final, de 25 de outubro de 2011, que a memria descritiva do Estudo/Projeto de segurana contra riscos de incndio de maro de 2008 deveria ter contemplado a necessidade de compartimentao e dos registos corta-fogo entre pisos, aspeto que s foi considerado na Reviso 2 e verso final entregue no RSBL [Regimento de Sapadores de Bombeiros de Lisboa] em 31 de dezembro de 2008. Desta forma os projetos de arquitetura e de instalaes especiais que foram objeto de concurso, teriam prescrito as solues e matrias que seriam posteriormente executadas em obra a preos contratuais.Entende,
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por isso, que (...) no que se refere ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao destes trabalhos a mais, as alteraes inerentes s compartimentaes corta fogo deviam ter sido previstas aquando da elaborao dos projetos de concurso, tendo as omisses determinado a emisso tardia de parecer do RSBL, e a necessidade de introduo, no decurso da empreitada, de trabalhos no previstos no contrato, de forma a garantir o cumprimento da legislao aplicvel, pelo que no pode ser associado qualquer fator de imprevisibilidade a estes trabalhos67. por essa razo, isto , por entender que a execuo destes trabalhos decorreram de um erro grosseiro do projeto e no de uma qualquer circunstncia imprevista, que o Tribunal de Contas acaba por concluir que estes trabalhos no so suscetveis de serem qualificados como trabalhos a mais68. Sucede, porm, que toda a anlise desenvolvida no Relato assenta no errado pressuposto de que a alterao introduzida ao projeto de segurana contra riscos de incndio visou corrigir deficincias que esse mesmo projeto (alegadamente) padecia na altura em que foi colocado ao concurso, por forma a compatibiliz-lo com exigncias legais e regulamentares pr-existentes. No foi, contudo, isso o que aconteceu, tendo antes a necessidade de execuo de tais trabalhos resultado, como veremos de seguida, de uma circunstncia detetada em obra, impossvel de ser detetada mais cedo, que obrigou introduo de alteraes da soluo preconizada no projeto de segurana contra riscos de incndio, e, consequentemente, execuo de compartimentaes e tetos falsos CF60. 68. Na fase de elaborao do projeto de segurana contra riscos de incndio da Escola Passos Manuel, a PE, em conjunto com os projetistas, apercebeu-se de que a aplicao de todas as regras preconizadas no Regulamento de Segurana contra Riscos de Incndio em Edifcios Escolares, aprovado pelo Decreto-Lei n. 414/98, de 31 de dezembro, diploma o qual, posteriormente data da elaborao desse projeto, foi revogado pelo Decreto-Lei n. 220/08, de 12 de novembro implicaria a demolio de grande parte da construo, o que seria um atentado ao patrimnio edificado portugus, dada a relevncia do edifcio em causa, evidenciada pelo facto de se encontrar em vias de classificao pelo Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitetnico e Arqueolgico (IGESPAR).
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Cfr. pp. 20 e 21 do Relato. Cfr. p. 21 do Relato.
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Ora, de acordo com o disposto no n. 2 do artigo 2. do referido Regulamento, Em edifcios existentes, designadamente no caso de imveis classificados, pode ser dispensada a aplicao de algumas disposies, no caso de estas serem de execuo manifestamente difcil ou lesiva do patrimnio. Acrescenta o n. 3 que, nessas situaes, devem ser previstos meios de segurana compensatrios, determinados para cada edifcio, podendo abranger domnios tais como o servio de segurana e as instalaes de deteo, alarme, alerta ou extino. Assim sendo, encontrando-se preenchidos os pressupostos para a dispensa do cumprimento integral do Regulamento, foi esta logo equacionada no Estudo de Segurana Contra Riscos de Incndio, elaborado pela NUNO DUARTE, ARQUITETOS LDA., e que consta dos autos do processo de auditoria, no qual se pode ler o seguinte: tentar aplicar o Regulamento de Segurana Contra Incndio em Edifcios Escolares, torna-se uma tarefa quase impossvel, dado que seria necessrio proceder-se demolio de grande parte da construo, o que se afigura de execuo manifestamente difcil e lesiva do patrimnio edificado, pelo que ser necessrio, e ao abrigo do previsto no ponto 2 e 3 do art. 2. do DL n. 414/98, de 31 de dezembro, solicitar-se a dispensa do cumprimento integral do Regulamento, para o que sero previstas medidas de segurana de incndio compensatrias, que no seu conjunto, possam dotar as instalaes de condies de segurana69. Deste modo, e concretamente ao nvel das medidas compensatrias, ficou previsto um conjunto bastante completo de meios de segurana70, entre os quais se destaca a necessidade de instalar registos corta-fogo 60 minutos (CF 60) em diversas partes do edifcio, a saber: nas portas do corredor central; nos locais de risco de incndio agravado; na cozinha (conduta de extrao e atravessamento das paredes), no piso-2; na escada que serve o desvo da cobertura; em todos os ductos (couretes) verticais; nas escadas designadas E11, E2 e E3. Com efeito, tendo em conta a altura do edifcio, considerada mdia, nos termos da alnea b) do artigo 5. Regulamento de Segurana contra Riscos de Incndio em Edifcios Escolares, por ser superior a 9m e inferior a 28m , foi preconizada a classe de resistncia ao fogo para elementos estruturais com funes de compartimentao (CF) correspondente a 60 minutos.
69 70
Cfr. p. 7 do Estudo. Ver pp. 8 a 10 do referido Estudo.
70
Por essa razo, determinou-se, ao nvel dos conceitos gerais e em matria de compartimentao, que No que diz respeito aos diversos pisos dos edifcios, verifica-se que as escadas e condutas tcnicas verticais, podem e devem constituir um obstculo propagao do incndio, pelo que, e neste sentido, h que tomar as devidas providncias, colocando as selagens de piso, com resistncia ao fogo adequada, nomeadamente de grau corta-fogo igual ao pavimento (60 minutos) em todas as situaes a construir de raiz71. Acrescentou-se ainda, no ponto 4.2.4, que Atendendo s caractersticas construtivas, e espessuras de paredes e pavimentos do edifcio, e de acordo com a lista elaborada pelo Laboratrio Nacional de Engenharia Civil, publicada sob a forma de NP-1559, so indicadas nas peas desenhadas a compartimentao corta-fogo do edifcio. As portas de acesso aos locais considerados como riscos de incndio agravado, devem ser de classe de resistncia ao fogo mnima de CF 60, dotadas de dispositivo de fecho automtico, mola, com a indicao que devem ser mantidas fechadas e desobstrudas. (...) Os pavimentos a construir de raiz devem apresentar uma classe mnima de resistncia ao fogo de CF 60. Verifica-se, pois, que todo o estudo respeitante segurana contra riscos de incndio da Escola Passos Manuel foi realizado com base no conceito geral de compartimentao de resistncia de grau corta-fogo igual a 60 minutos (CF 60). Para os elementos a construir de raiz, essa exigncia inequvoca, e para os elementos existentes (pavimentos e paredes), que na fase de projeto, e apesar das campanhas de prospeo e anlise estrutural efetuadas, no foi possvel conhecer com rigor a sua constituio, nomeadamente os pavimentos (estavam revestidas superiormente com o acabamento e ocultas inferiormente por tetos em estafe), admitiu-se que a sua resistncia poderia ser aproximada ao exigido em projeto, ou seja, CF 60. Note-se, a este respeito, que no era possvel efetuar in loco ensaios para aferir o grau de resistncia de paredes e pavimentos, pelo que os tcnicos envolvidos no projeto tiveram necessariamente que efetuar uma avaliao e tomar uma deciso. 69. A primeira concluso a reter pois a de que, contrariamente ao sustentado no Relato, no corresponde verdade que a necessidade de compartimentao e dos registos corta-fogo entre pisos apenas foi considerada na Reviso 2 e, desse modo, na verso final entregue ao RSBL em 31 de dezembro de 2008, uma vez que, da descrio supra apresentada, claramente percetvel o contrrio, existindo nesse Estudo diversos
71
Cfr. ponto 4.1., pp. 11 e 12 do Estudo.
71
pontos em que se refere a necessidade de cumprir essa exigncia, sendo certo que, nos casos em que essa necessidade no foi acautelada, tal no se deveu a um (pretenso) erro grosseiro do projetista ou da PE, mas antes ao facto de se ter partido do pressuposto de que, em virtude das caractersticas estruturais de determinados elementos existentes, tal nvel de resistncia j se encontrava assegurado. Mas, mais do que isso, resulta tambm dos factos transmitidos pela PE ao Tribunal de Contas, em sede de esclarecimentos, que a soluo adotada inicialmente foi tambm ela submetida apreciao do RSBL; contrariamente ao que parece indiciar o Relato. Como efeito, tal como oportunamente se esclareceu, antes da verso final do estudo acima referido ser entregue PE, o que veio a suceder em maro de 2008, foi o seu esboo objeto de anlise numa reunio realizada no RSBL, em 19 de dezembro de 2007. Esta reunio, de carter informal72, destinou-se apresentao do Programa de Modernizao das escolas com ensino secundrio do Parque Escolar e fazer uma primeira apresentao, com base em desenhos ainda preliminares, do projeto de requalificao da Escola Passos Manuel, pretendendo-se com isso recolher a opinio daquela entidade para os melhoramentos que estavam a ser pensados introduzir nesse projeto ao nvel das medidas de proteo contra os riscos de incndio, tendo presente as limitaes do edifcio em questo j acima referidas. Isso mesmo referido no Estudo de Segurana Contra Incndios entregue PE em maro de 2008: Todas as questes acima descritas foram abordadas em 2007/12/19, em reunio no Regimento de Sapadores dos Bombeiros de Lisboa para apresentao do Estudo de Segurana Contra Riscos de Incndio, na qual estiveram presentes Eng. Vitor Coelho da Parque Escolar, a Arqt. Sofia Aleixo e Chefe F. Franco e Eng. Nuno Prada do Regimento de Sapadores dos Bombeiros de Lisboa, e o signatrio, que foram de uma maneira aceite por todos73. Numa palavra, verifica-se que o Estudo de Segurana contra Riscos de Incndio (verso inicial) previa j a necessidade de resistncia corta fogo de grau CF 60 entre pisos, resultando tambm do mesmo o pressuposto de que tal exigncia era j assegurada, em alguma medida, pelas caractersticas construtivas das paredes e pavimentos existentes, tendo o mesmo sido elaborado com base na apreciao e aprovao (ainda que informalmente na reunio de 19/12/2007) pelo RSBL .
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Tal como se deu conta nos esclarecimentos prestados em 23 de setembro de 2011, dado o seu carter informal, no foi elaborada qualquer ata/registado desta reunio. Cfr. p. 11 do Estudo de Segurana Contra Riscos de Incndio, elaborado por NUNODUARTE, ARQUITETOS, LDA. e entregue PE em maro de 2008, que consta dos autos do processo de auditoria.
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70. Todavia, aquando do incio da empreitada (outubro 2008), e aps a remoo dos primeiros tetos e de parte dos acabamentos dos pavimentos, e intervenes em paredes, constatou-se que a estrutura em causa era bastante mais heterognea do que se pressupunha ser, sendo o seu sistema estrutural caracterizado por paredes de alvenaria de tijolo macio e pedra, que servem de suporte a pavimentos mistos constitudos por perfis metlicos e abobadilhas cermicas, sobre as quais foi colocado um enchimento constitudo por beton, composto por uma dosagem de areia, cal e pozolana. Verificou-se tambm a existncia de vigas em madeira e metlicas. De uma maneira geral, constatou-se que a falta de homogeneidade e as prprias caractersticas dos materiais encontrados no iriam permitir a conteno do fogo como se pretendia, sendo assim propcias a deixar passar o fogo para outras reas. Perante esta situao, tornou-se imperioso repensar o projeto de segurana ao nvel da compartimentao corta-fogo, nomeadamente no requisito de projeto CF 60. E se na situao das paredes se considerou que o grau de resistncia ao fogo seria satisfatrio, pese embora a necessidade de prolongamento de algumas at laje (s detetvel aps a remoo do teto em estafe), j nos pavimentos, com o desconhecimento dos materiais envolvidos (dada tambm a sua antiguidade), acabamentos e estruturas to pouco uniformes e diferenciadas, a opo tomada foi de introduzir uma soluo que garantisse o cumprimento rigoroso do requisito de projeto acima referido. Tal facto, aliado necessidade de alterar o projeto devido introduo de um novo piso no edifcio dos laboratrios, levou reviso 2 do estudo/ projeto de segurana, ocorrida em novembro 2008, onde foi reforada a necessidade de se garantir em todos os tetos/pavimentos existentes do liceu a resistncia ao fogo (CF 60) requisito do projeto inicial, como j acima descrito acrescentando na alnea u) que em todos os tetos/pavimentos existentes no liceu, que no apresentem grau de resistncia ao fogo CF60 (e que se pretendam CF60), o que dever ser tambm analisado conjuntamente com o Projetista de Estruturas, ser aplicado a argamassa FIBROFEU da TRIA, de grau 60 minutos, aplicada de acordo com as instrues do fabricante. E para que fosse possvel atingir o objetivo acima descrito, foi acrescentado na alnea r) a necessidade de introduzir (...) registos corta-fogo, de igual grau (60 minutos) em todos as entradas das condutas previstas nos compartimentos, em todo o conjunto edificado existente, em que seja necessrio garantir no pavimento o grau CF 60 (...). Aps a anlise e estudo dos tcnicos intervenientes na empreitada, foram tomadas as decises de introduo de registos CF 60 no projeto AVAC e um 2 teto corta-fogo
73
constitudo por duas placas de pladur de 15mm no projeto de arquitetura, que deram origem, respetivamente, aos PTA n. 23A (3. Adicional) e 5A (2 Adicional). 71. Ora, atenta a descrio dos factos supra exposta, no podem de maneira alguma ser mantidas as concluses alcanadas no Relato a que ora se responde, tendo em conta que a necessidade de introduo de um 2 teto corta-fogo e de registos cortafogo nas condutas AVAC resultou de um fator imprevisvel e no possvel de aferir/quantificar em fase de projeto, apesar de todos os estudos preliminares efetuados. Esse fator prende-se com a diversidade de materiais e solues da estrutura dos pavimentos encontrados aps o incio dos trabalhos, desconhecimento total do seu fabrico e composio devido sua antiguidade, que levaram deciso da PE, dadas as caractersticas do edifcio, sua ocupao (escola), interesse patrimonial e histrico, de cumprir rigorosamente o requisito do projeto inicial compartimentao corta-fogo de durao 60 minutos s possvel de assegurar com a introduo dos trabalhos em questo. Em suma, o requisito de projeto compartimentao corta fogo 60 minutos, estava j previsto no projeto inicial, sendo certo que foi (apenas) o desconhecimento da composio dos pavimentos do edifcio do Passos Manuel em fase de projeto, que provocou a necessidade de introduo de um 2 teto corta-fogo e de registos corta-fogo nas condutas AVAC, aps o conhecimento real das condies existentes (j em fase de obra), para que fosse possvel ser assegurado o requisito de projeto compartimentao corta fogo 60 minutos. Tal facto em nada alterou o parecer do RSBL, que apenas se pronuncia sobre as medidas de proteo contra os riscos de incndio propostas, e no sobre os processos construtivos e/ou solues de projeto. 2.1.4 Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos referentes ao edifcio de qumica 72. Relativamente s alteraes introduzidas no edifcio de qumica, que deram origem execuo dos trabalhos a mais constantes do PTA n. 14A, vem o Relato concluir pela impossibilidade de qualificao dos mesmos como trabalhos a mais, por considerar que resultaram de uma alterao de vontade do dono da obra em
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resposta a solicitao da Direo da Escola e no de qualquer circunstncia imprevista74. A PE entende, porm, pelas razes j anteriormente avanadas, que a reavaliao da soluo constante do projeto, em virtude de uma nova reponderao dos interesses pblicos em jogo, constitui uma circunstncia imprevista, preenchendo assim o critrio previsto no n. 1 do artigo 26. do RJEOP. Para que possam ser melhor apreendidos os motivos que estiveram na base dos trabalhos a mais executados no edifcio de qumica, importa contextualizar o Tribunal de Contas quanto cronologia dos factos ocorridos. 73. Em fevereiro de 2007, foi realizada uma reunio entre a Direo da Escola Passos Manuel, a PE e os representantes do Ministrio da Educao, no mbito da qual foram apresentados os objetivos da PE, bem como a filosofia que devia prevalecer nas intervenes a efetuar. Tambm na fase de elaborao do projeto, e com vista a recolher opinies quanto aos objetivos pretendidos com a interveno a efetuar, foram realizadas reunies com os diversos agentes da comunidade educativa que utilizam regulamente as instalaes escolares, os quais apresentaram as suas necessidades de espaos e infraestruturas, de forma a adequar a escola ao novo modelo proposto (cfr. Estudo de avaliao psocupao), sendo que um dos princpios que ficou assente desde o incio foi o de que a comunidade pretendia a recuperao do espao escolar mantendo sempre que possvel o aspeto e esplio histrico existente, de modo a preservar a memria histria desta escola centenria. Neste quadro, foram realizadas vrias reunies com a Direo e com os demais rgos de gesto da Escola, com a equipa de arquitetos selecionada para esta interveno e com diversos elementos da estrutura tcnica da PE para ajustamento das necessidades da escola. Aps vrios meses de trabalho dos projetistas, foi apresentada escola um projeto de interveno, tendo esta ltima solicitado algumas modificaes de modo a assegurar um equilbrio entre as reas histricas a recuperar e as novas reas de construo de acordo com as necessidades do Projeto educativo da escola, nomeadamente, zonas desportivas, espaos para teatro, laboratrios de cincias, laboratrios de informtica, salas tcnicas e outras especficas.
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De modo a conciliar, por um lado, a introduo de um novo modelo de laboratrios, segundo um conceito mais adaptado nova realidade tecnolgica, e de, por outro, salvaguardar o interesse histrico do laboratrio de qumica, optou-se por uma soluo de compromissso. Ficou assim previsto, no projeto patenteado a concurso, a demolio integral de todo o interior dos dois pisos deste edifcio e a sua reorganizao com psdireitos inferiores, por forma a permitir a construo de trs pisos, cada um com dois laboratrios novos (ao todo quatro novos laboratrios), prevendo-se, em simultneo, que os equipamentos originais do laboratrio e anfiteatro de qumica seriam transferidos para o edifcio principal, no qual se construiria um piso intermdio (mezzanine) onde ficariam expostos esses equipamentos e outras peas histricas de outros laboratrios (e.g. laboratrio de geologia) (cfr. p. 16 do Projeto de Execuo constante dos autos do processo de auditoria). 74. Acontece, todavia, que, em fase de execuo da empreitada, diversos elementos associados comunidade educativa da Escola, tais como a ALPA, o Museu da Cincia e Museu da Histria Natural da Universidade de Lisboa aperceberam-se de que a destruio do laboratrio de qumica e do anfiteatro de qumica originais seria irrecupervel e em contracorrente com a recuperao que se est a efetuar em diversos pases da Europa, tendo transmitido a sua posio Escola. Perante tal opinio generalizada, a qual se afigurava incompatvel com a soluo preconizada em projeto, a Direo da Escola solicitou uma reunio Administrao da PE, numa tentativa de inverter os acontecimentos e para procurar conciliar o passado, o presente e o futuro do edifcio, reenquadrando a vontade da comunidade educativa e os objetivos iniciais da PE. Em concreto, a Escola manifestou o interesse em que fossem mantidos o laboratrio e anfiteatro originais. Neste cenrio, perante a vontade transmitida pela Escola e ponderadas todas as razes apresentadas, a PE chegou concluso de que a soluo preconizada em projeto no preservava condignamente a memria do laboratrio e anfiteatro antigos, pelo que era necessrio alterar a mesma. Deste modo, foi tomada a deciso de efetuar a alterao ao projeto, mantendo o laboratrio e o anfiteatro (o chamado piso histrico), bem como o piso inferior, escavando-se, por debaixo deste ltimo, e instalando-se a um novo piso (cave). Deve referir-se que a alterao da forma como foram realizados os trabalhos de reabilitao do corpo de ligao (desmontagem e reconstruo), diferente do preconizado na soluo de projeto e adiante justificada (PTA 28 C), facilitou os trabalhos de escavao na cave do
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Edifcio de Qumica, tornando mais vivel a soluo encontrada. Ficou assim salvaguardado que nestes dois ltimos pisos seriam construdos os quatro novos laboratrios previstos em projeto, equipados de acordo com o programa definido pela PE (cfr. Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais da fiscalizao, de 10 de setembro de 2010, junto aos autos do processo de auditoria). Ora, esta alterao do projeto implicou a execuo de um conjunto de trabalhos adicionais, tais como o escoramento global, desmonte de piso inferior, escavao para a instalao do novo piso, consolidao estrutural e restaurao dos laboratrios antigos (cfr. Nota Tcnica do Autor do Projeto, Arquiteto Victor Mestre j junta presente resposta como DOCUMENTO N. 2, e Relatrio Fotogrfico respeitante aos laboratrios de qumica que ora se junta como DOCUMENTO N. 19). Em suma, tambm em relao a estes trabalhos se verifica que os mesmos preenchem os pressupostos previstos no n. 1 do artigo 26. para a realizao de trabalhos a mais.
2.1.5
Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos respeitantes s instalaes eltricas e telecomunicaes
75. Em relao aos dezassete PTA referentes s instalaes eltricas e telecomunicaes, considera o Relato que do teor dos documentos que suportam a realizao destes trabalhos, verifica-se que as alteraes efetuadas resultaram, mais uma vez, de solicitaes da Parque Escolar no decurso da obra, de forma a suprir situaes no previstas em projetos de especialidade ou incompatibilidade resultantes dos mesmos, bem como de uma deficiente previso de quantidades e espcies dos trabalhos necessrios, pelo que se conclui que no resultaram de uma circunstncia superveniente que no pudesse ter sido atempadamente prevista75. A PE discorda, uma vez mais, da posio assumida no Relato. E isto porque as alteraes introduzidas a diversas componentes das instalaes eltricas e telecomunicaes resultaram sempre de circunstncias que muito dificilmente ou mesmo de maneira alguma poderia ter sido previstas em momento anterior. A este respeito, deve desde logo chamar-se a ateno para o facto dos projetos de instalaes eltricas e telecomunicaes terem sido elaborados numa fase onde no
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estavam totalmente definidos os parmetros de projeto da PE, os quais, s posteriormente ao lanamento do concurso, foram definidos no manual da PE. Ora, este manual veio definir certas exigncias que no estavam contempladas no projeto de execuo relativo s obras de modernizao da Escola Passos Manuel, pelo que foi solicitado ao projetista que introduzisse algumas correes ao projeto patenteado a concurso. Estas alteraes esto relacionadas com as infraestruturas para equipamentos audiovisuais nos espaos letivos, novas exigncias de rede informtica, nveis de luminosidade e outras exigncias tcnicas que tinham necessariamente de ser introduzidas no mbito desta empreitada, sob pena de esta escola no estar em conformidade com as exigncias de funcionamento previsto no Programa de Modernizao. Paralelamente ao acima referido, houve tambm necessidade de adaptao/alterao de alguns trabalhos em face da realidade do edifcio, que apenas pde ser plenamente conhecida aps o incio dos trabalhos, como o caso de algumas alteraes de caminhos de cabos (cfr. PTA 16A). Existiram igualmente outras situaes, decorrentes do prprio funcionamento da escola, em que no foi possvel a sua previso aquando da elaborao dos projetos, por falta de informao e conhecimento real (fsico) dos espaos pela escola, nomeadamente as decorrentes dos espaos destinados ao teatro, posicionamento/dimensionamento dos espaos administrativos e destinados a professores. Pelas razes supra apontadas, verifica-se que estamos perante trabalhos cuja necessidade de execuo no podia ter sido prevista em fase prvia da realizao da empreitada, razo pela qual a PE entende no merecerem qualquer censura. 2.1.6 Das circunstncias que estiveram na base dos trabalhos relativos ALPA 76. No que diz respeito construo das instalaes para a ALPA, vem o Tribunal de Contas concluir, sem entrar, semelhana dos restantes situaes, em grande detalhe, ser evidente que no estamos perante trabalhos resultantes de circunstncia imprevista, mas de uma alterao ao Projeto, por vontade do Dono da Obra, ou seja, da Parque Escolar, a que acresce o facto de se tratar de uma interveno que no era
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estritamente necessria para a concluso da empreitada, assumindo um carter complementar da mesma76. Sucede, porm que, tambm aqui, no assiste razo ao Tribunal de Contas. a) Do preenchimento do requisito da circunstncia imprevista
77. O Ncleo dos Antigos Alunos do Liceu Passos Manuel ALPA uma Associao que foi fundada em 1963 e que tem cerca de 1500 associados, que so antigos alunos de geraes desde os anos 30 at atualidade. Trata-se de uma associao, com fins sociais, culturais e filantrpicos, que desenvolve, desde a sua criao, uma atividade desportiva com uma forte componente social e cultural, mobilizando largas centenas de jovens, alunos e ex-alunos da Escola Passos Manuel e, fruto da sua valiosa integrao na Comunidade local, estabelecendo diversos protocolos de colaborao com juntas de freguesia locais, visando o fomento do desporto. Ao longo da sua atividade, o ALPA adquiriu importantes competncias e qualificaes ao nvel tcnico e pedaggico, possuindo uma significativa experincia na explorao e gesto de espaos desportivos e respetiva logstica. O Andebol constituiu uma modalidade de eleio, tendo sido adquirido um know-how especfico e qualificado, assumindo-se como uma referncia ao nvel nacional. Em sntese, o ALPA sempre teve um papel importante na formao dos jovens e na envolvncia com a Escola Passos Manuel. Ora, desde 1963 que as instalaes utilizadas pela associao, compostas por diversas salas e corredores modificados, no piso trreo do liceu, paralelo travessa do Convento de Jesus, numa rea total de cerca de 250 m2, foram sendo utilizadas e melhoradas pelos membros do ALPA. Em 2007, e depois de 40 anos de uso, o Grupo Desportivo e o Ncleo acordaram com o Conselho Executivo a desocupao dessas instalaes com carter urgente devido transferncia da escola Ferno Lopes para as instalaes do liceu. Nesse sentido, foi disponibilizado um conjunto de instalaes provisrias na antiga casa do reitor e na entrada do liceu, enquanto o Grupo Desportivo reconverteu um balnerio existente junto GNR (construo da C.M. Lisboa) para apoio logstica desportiva e que at ento era utilizado para apoio s atividades de fim de semana.
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Foi pois com enorme expectativa que o ALPA aguardou pelas obras de requalificao da Escola Passos Manuel. 78. No projeto inicial da Escola Passos Manuel, considerou-se que a parte desportiva do ALPA poderia funcionar no novo pavilho desportivo, tendo sido preconizado um pequeno espao (20 m) no interior da escola, junto da entrada principal para o funcionamento do Ncleo dos Antigos Alunos do Liceu Passos Manuel. Porm, aps o incio dos trabalhos e na sequncia de reunies efetuadas com os responsveis da ALPA que no participaram nem tinham sido consultados na fase de elaborao do projeto , verificou-se que a soluo para as instalaes da ALPA que estava preconizada em projeto (no interior da escola) no contemplava as reais necessidades daquela instituio, quer em termos de espao, quer em termos de localizao, uma vez que as suas atividades eram essencialmente fora do horrio de funcionamento da escola, o que provocaria um problema acrescido de segurana para a escola. Assim, e dada a impossibilidade de ser encontrada uma soluo nas instalaes do liceu, quer pela localizao, quer pela rea necessria, a opo foi a construo de um pequeno pavilho localizado na zona do jardim da escola, o que permite um funcionamento independente da ALPA relativamente Escola Passos Manuel. Como se refere na Nota Tcnica do Projetista, esta opo constitui uma prtica considerada equilibrada e desejvel no apoio a edifcios classificados, bem como de espaos exteriores com notoriedade por no ser intrusivo no sentido da sua imposio, como tambm por no ter carter definitivo, tendo contudo asseguradas todas as condies tcnico construtivas no sentido da sua sustentabilidade (cfr. ponto respeitante aos critrios que presidiram instalao do Pavilho do ALPA). Daqui resulta, em sntese, que a execuo de um pavilho para a ALPA adveio de uma ponderao das reais necessidades daquela associao, que apenas foram comunicadas Escola Passos Manuel e PE em fase de execuo da empreitada, qualificando-se, por isso, como um trabalho a mais resultante da verificao de uma circunstncia imprevista.
a)
Do preenchimento do requisito da alnea a) ou b
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79. Tal como acima se referiu, em relao a estes trabalhos, o Tribunal de Contas entende que os mesmos no podiam ainda ter sido executados ao abrigo do artigo 26. do RJEOP por no serem estritamente necessrios execuo da empreitada, assumindo um carter complementar da mesma. Antes de mais, atentas as consideraes acima expostas, dvidas no devem subsistir de que estava ainda em causa a execuo da mesma empreitada, tendo em conta que a necessidade de assegurar um espao para o funcionamento da ALPA nas instalaes do liceu estava j prevista em projeto, tendo apenas sido alterada a configurao do mesmo, deixando de ser no interior do edifcio principal, para passar a funcionar num pavilho dentro do recinto do liceu. Estamos assim perante a execuo de trabalhos que fazem parte da mesma empreitada e no em face de uma interveno que assume um carter complementar da mesma, como se afirma no Relato, pelo que a no execuo das instalaes da ALPA configuraria uma alterao ao programa funcional deste projeto. J quanto ao preenchimento das alneas a) ou b) do n. 1 do artigo 26. do RJEOP, certo que os trabalhos em causa no eram estritamente necessrios para a concluso das restantes obras de modernizao da Escola Passos Manuel, no sendo tambm, de um ponto de vista estritamente tcnico, inseparveis do contrato. Contudo, no se pode descurar que a sua execuo, num momento posterior ao da concluso da empreitada, comportaria graves inconvenientes para a escola e para a PE, tendo em conta que tal contratao externa implicaria assumir novos encargos financeiros de estaleiro e outros custos que j estavam a ser suportados pela execuo dos restantes trabalhos de empreitada, para alm de tantas outras perturbaes que uma nova interveno naquela escola, com caractersticas j por si bastante peculiares e que dificultam a execuo de qualquer obra , comportaria. Tal circunstncia basta para que se possa afirmar que estamos perante trabalhos que, de um ponto de vista financeiro e tcnico, no podiam ser separados do contrato sem que tal implicasse graves inconvenientes para o dono da obra, estando assim preenchido o requisito constante da alnea a) do n. 1 do artigo 26. do RJEOP. 2.1.7 Das circunstncias que estiveram na base de outros trabalhos a mais 80. Por ltimo, no que toca aos restantes trabalhos a mais formalizados nos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393, considera o Relato que a sua realizao no
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foi ditada por nenhuma circunstncia imprevista, limitando-se a acrescentar, semelhana do que se passou em relao aos restantes trabalhos, que tal se deve ao facto de os mesmos ora resultarem de deficincias ou no previso em projeto ora resultarem de alteraes e adaptaes introduzidas nos projetos por vontade do dono da obra. Importa, por isso, na presente sede, afastar as concluses do Relato, apresentando-se, para o efeito, a explicao de cada um dos PTA que esto aqui em causa, a qual demonstra que todos esses trabalhos resultaram de circunstncias imprevistas, associadas (i) a novas exigncias do Programa de Modernizao no conhecidas a data da elaborao dos respetivos projetos, (ii) determinadas condies encontradas em obra impossveis de detetar mais cedo e, por outras vezes, (iii) necessidade de melhoramento futuro das instalaes, em funo de uma nova reponderao das reais necessidades da escola. (i) PTA 6 Remoo de reagentes 81. Aps o incio dos trabalhos no laboratrio de qumica, foram detetados diversos resduos perigosos e que impediam o normal desenvolvimentos da empreitada. Estes materiais no tinham sido referenciados pela escola aquando da elaborao do projeto de execuo, pelo que houve necessidade de solicitar ao empreiteiro que os removesse devidamente acondicionados, os transportasse e efetuasse a entrega em centro de tratamento devidamente autorizado para o efeito. (ii) PTA 9H Meios disponibilizados para apoio arqueologia 82. Por exigncia do IGESPAR77, comunicada (apenas) em janeiro de 2009, os trabalhos de escavao da empreitada da Escola Passos Manuel tiveram acompanhamento arqueolgico contratado pela PE. Tendo em conta a natural imprevisibilidade da descoberta dos achados arqueolgicos, os meios de apoio aos trabalhos de arqueologia (mo de obra e equipamentos) foram solicitados ao empreiteiro, o que significou que fossem somente pagas as horas que efetivamente esses meios estiveram a realizar trabalhos de apoio
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Cfr. Despacho da Senhora Subdiretora do IGESPAR, de 7 de janeiro de 2009, que foi remetido ao Tribunal de Contas em 18 de abril de 2011, atravs do oficio n. NUI-002985-S.
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equipa de arqueologia e evitando-se assim a contratao de meios humanos e equipamentos que estariam parados por longos perodos de tempo (dias ou semanas) ou sendo mesmo inutilizados, ou, em alternativa, que os trabalhos de escavao parassem sempre que fossem encontrados achados arqueolgicos, com consequentes pagamentos indemnizatrios ao adjudicatrio (empreiteiro geral) e atraso no planeamento dos trabalhos. Face ao acima descrito, a PE considerou (e bem!) que este trabalho deveria ser enquadrado no regime dos trabalhos a mais, dada a incerteza quanto necessidade de executar trabalhos de arqueologia. Tratou-se, alis, de uma boa gesto dos dinheiros pblicos pelos motivos j acima mencionados, tendo igualmente presente que o montante total deste trabalho, no valor de 24.683, foi certamente muito inferior ao valor que seria suportado caso se tivesse optado pela contratao de uma equipa de arqueologia e respetivo equipamento, que estivesse disposio durante os quatro meses que duraram as escavaes do polidesportivo. (iii) PTA 13 A Impermeabilizao do pavimento do desvo da cobertura 83. Com a introduo de equipamento de AVAC, e passagem de toda a tubagem de gua do sistema de AVAC e incndio no desvo da cobertura, foi questionada a necessidade de precaver infiltraes/inundaes futuras nos pisos imediatamente abaixo, no caso da ocorrncia de danos ou ruturas futuras nestes sistemas. Avaliado o risco pela PE, e tendo presente que a ocorrncia de um acidente (inundao) poderia provocar danos irreparveis em certos elementos histricos do liceu e danos extraordinariamente dispendiosos em reparao de tetos e paredes agora instalados em gesso cartonado (e respetivos equipamentos), tomou a deciso de efetuar uma impermeabilizao ao nvel da laje de esteira. A PE considera assim que esta deciso se enquadra num ato de boa gesto, tendo em conta o investimento efetuado, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a
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segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. A essa dificuldade poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da empreitada. Deve ainda referir-se a vantagem obtida com a incluso destes trabalhos como adicionais empreitada em curso, porque assim, sem qualquer sobrecusto para a PE, permitiu-se que as intervenes efetuadas nestes elementos da obra ficassem abrangidas pelos servios de manuteno e conservao, includos no objeto do Contrato n. 393 celebrado com o empreiteiro (cfr. clusula primeira). Esses servios foram contratados pelo prazo de 10 anos contados sobre a data da receo provisria e abrangem as reparaes que no esto includas nas obrigaes resultantes do prazo de garantia da obra (5 anos), mais concretamente (...) as substituies e os trabalhos de conservao que derivem do uso normal ou de desgaste e depreciao normais consequentes da sua utilizao para os fins a que se destina (...) (cfr. clusula 17.3.3. do Caderno de Encargos).
(iv) PTA 22 Bancada de inox para sala de geologia 0.14 84. Em fase de finalizao dos trabalhos, a Direo da Escola e o departamento de geologia identificaram a necessidade do fornecimento de uma bancada de apoio ao gabinete de geologia. No tendo esta necessidade sido identificada pela escola em fase de projeto, por apenas se ter tornado percetvel em fase da execuo dos trabalhos, com a efetiva utilizao dos espaos, a PE, ponderadas as razes apresentadas, bem como a importncia de ser mantida a homogeneidade de fornecimento de todos os equipamentos fornecidos para esta escola, aprovou a execuo dos mesmos. (v) PTA 27 Passadio no desvo da cobertura 85. Com a montagem de todas as infraestruturas, tubagens e equipamentos no desvo da cobertura, e dado o espao exguo existente, a PE constatou que deveria ser executado um passadio que permitisse o acesso franco, em segurana para a manuteno futura de todas as infraestruturas e equipamentos. Consideramos que esta deciso se enquadra num ato de boa gesto futura, tendo em conta o investimento efetuado ( 55.761).
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A realizao deste trabalho teria sempre que ser feita pelo empreiteiro pois tratamse de trabalhos tecnicamente inseparveis, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. A essa dificuldades poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da empreitada. Para alm disso, deve referir-se, tambm aqui, a vantagem obtida com a incluso destes trabalhos como adicionais empreitada em curso, porque assim, sem qualquer sobrecusto para a PE, permitiu-se que as intervenes efetuadas nestes elementos da obra ficassem abrangidas pelos servios de manuteno e conservao, includos no objeto do Contrato n. 393 celebrado com o empreiteiro (cfr. clusula primeira). (vi) PTA 28 C Remontagem do corpo de ligao 86. No projeto de execuo encontrava-se prevista a manuteno do corpo de ligao entre o edifcio principal e o edifcio dos laboratrios de qumica (tambm chamado edifcio da qumica). Aquando do levantamento de patologias, includo no projeto de execuo, foi logo detetado que este corpo de ligao apresentava diversas patologias estruturais cuja extenso no seria possvel determinar com exatido nesta fase de projeto, conforme j descrito na parte A da presente resposta. Todavia, quando foram iniciados os trabalhos de escavao, constatou-se que a gravidade e amplitude das patologias detetadas nesse corpo de ligao superava o previsto no projeto78. As referidas condies de estabilidade seriam ainda potencialmente agravadas pela necessidade da execuo das obras do novo caneiro, as quais implicavam maior profundidade de escavao e maior morosidade das obras nesta zona, razo pela qual se entendeu necessrio proceder ao desmonte integral deste corpo para posterior remontagem, evitando com isso os problemas de segurana que um eventual
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Cfr. Ofcio remetido em 7 de novembro de 2008 ao Presidente do IGESPAR e que foi remetido ao Tribunal de Contas atravs do oficio n. NUI-002985-S, de 18 de abril de 2011.
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desmoronamento do corpo que, como estava, poderia implicar. Esta situao foi submetida apreciao do IGESPAR, em 7 de novembro de 2008, o qual, confirmando a existncia e a gravidade das patologias indicadas no ofcio [da PE], bem como no relatrio subscrito pelo Engenheiro Joao Appleton, da firma A2P Consult, Lda., veio emitir um parecer favorvel soluo preconizada em alternativa inicialmente constante no Projeto79. Com efeito, conforme se pode ler no referido parecer, o IGESPAR concluiu que a proposta de desmonte e reconstruo do referido corpo de ligao se afigura a medida mais adequada para responder aos riscos de desmoronamento. Tal deciso assentou na constatao, em obra, de um forte assentamento diferencial das fundaes do corpo de ligao (...); consequentemente, as paredes, sobretudo as do lado poente, evidenciam fraturas e considervel fissurao; o processo de assentamento no se encontra estabilizado, como prova a fissurao encontrada nos testemunhos entretanto colocados; existe consequentemente risco de colapso uma vez que as escavaes feitas, previstas no projeto, contribuem para descalar as fundaes em causa. Isto posto, verifica-se que s em fase de execuo da empreitada que era possvel conhecer as reais condies em que se encontrava o corpo de ligao, o que deixa em evidncia que a necessidade de execuo dos trabalhos associados ao desmonte e reconstruo desse corpo era totalmente imprevisvel, no podendo ser prevista em fase de elaborao do projeto. Para alm disso, estes trabalhos a mais eram inseparveis dos trabalhos j adjudicados para este mesmo corpo de ligao. De resto, a PE considera que a opo tomada se tratou de uma boa gesto dos dinheiros pblicos pelos motivos j acima mencionados, tendo igualmente presente que o montante total destes trabalhos, no valor de 127.680,00, certamente muito inferior ao valor que pagaria pela contratao de uma outra empresa que realizasse este trabalho. E repare-se que a esse valor sempre poderia acrescer o valor da indemnizao de estaleiro a pagar ao empreiteiro pela prorrogao de prazo da empreitada devido necessidade de suspenso parcial que tal contratao externa obrigaria, no sendo ainda despicienda a necessidade de contratao de manuteno futura dos trabalhos realizados, que estariam naturalmente excludos do contrato firmado com o empreiteiro.
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Cfr. Despacho da Senhora Subdiretora do IGESPAR, de 7 de janeiro de 2009, que tambm foi remetido ao Tribunal de Contas em 18 de abril de 2011.
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(vii) PTA 30A Barreira de vapor 87. A necessidade de execuo das novas bases para os pavimentos do piso -1, a que se refere o PTA 40A (adiante descrito), e consequente tempos de secagem dos novos massames (incompatveis com o planeamento dos trabalhos), e ainda a experincia de acabamentos dos pavimentos trreos de outras escolas, idnticos ao preconizado no projeto da Escola Passos Manual, apresentavam problemas devido presena de humidade, que apenas se verificaram j no decurso desta empreitada, levaram a que a PE tomasse a deciso de efetuar um trabalho de impermeabilizao prvia (designada barreira de vapor) em todos os pisos trreos, cujo acabamento estava previsto em autonivelante. Deve, por isso, concluir-se que a PE considerou (e bem!) que, tendo a necessidade de execuo deste trabalho resultado da ocorrncia de uma circunstncia imprevista, que o mesmo se enquadrava no regime legal dos trabalhos a mais, considerando um ato de boa gesto, atento o valor do investimento efetuado ( 49.786,00). Alm do mais, impunha-se ainda a realizao deste trabalho pelo empreiteiro pois tratam-se de trabalhos tecnicamente inseparveis do objeto da empreitada, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. A essas dificuldades poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da empreitada, bem como a circunstncia de no ser obtida a vantagem que se conseguiria alcanar com a incluso destes trabalhos no Contrato n. 393, que permitiria que estes ficassem abrangidos, sem qualquer sobrecusto para a PE, pelos servios de manuteno e conservao. (viii) PTA 31 D Impermeabilizao de cortina de estacas e outros trabalhos 88. Os trabalhos em causa no referido PTA so os referentes (i) demolio da viga de coroamento (provisria) da cortina de estacas e execuo de viga de coroamento definitiva, cota da laje, bem como todos os trabalhos associados; (ii) execuo da lmina de regularizao no intradorso da mesma cortina de estacas; (iii)
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impermeabilizao na zona da cortina de estacas; (iv) ligao entre a laje de pavimento do piso 0 cortina de estacas; (v) ligao entre os muros de conteno perifrica e a cortina de estacas; e (vi) execuo de um novo contraforte de reforo. Dada a necessidade de definio da soluo estrutural das paredes perifricas do novo pavilho desportivo (junto do muro de conteno nascente), s possvel de determinar aps a escavao do pavilho, descoberta do traado do caneiro e definio da nova soluo a implementar, foi necessrio complementar a soluo estrutural da cortina de estacas perifricas, nomeadamente com a impermeabilizao desta zona de forma a evitar problemas futuros de infiltraes no pavilho. Retira-se, portanto, do exposto, que a necessidade de execuo dos trabalhos a mais aqui em causa no era previsvel em fase de projeto, dada a imprevisibilidade dos trabalhos relacionados com o caneiro que atravessava toda a zona da obra, tendo sido isso, associado ao facto de estes trabalhos serem inseparveis dos restantes trabalhos da empreitada, que levou a PE contratao dos mesmos ao abrigo do regime previsto no artigo 26. do RJEOP. Considera-se, por isso, que o trabalho de impermeabilizao da zona das cortinas estacas, para alm de ser legal, consubstancia um ato de boa gesto dos dinheiros pblicos, visto que o mesmo evita futuras infiltraes no pavilho, que, em caso de ocorrncia, no teriam soluo tcnica adequada dado a inacessibilidade do tardoz do muro existente. Para alm disso, ficou assim assegurado que, sem quaisquer custos adicionais para a PE, estes trabalhos seriam abrangidos pela obrigao de manuteno e conservao, pelo prazo de 10 anos contados sobre a data da receo provisria, que impende sobre o empreiteiro nos termos do Contrato n. 393. Dada a necessidade de definio/alterao da soluo estrutural das paredes perifricas do novo pavilho desportivo (junto do muro de conteno nascente), s possvel de determinar aps a escavao do pavilho, descoberta do traado do caneiro e definio da nova soluo a implementar, foi necessrio complementar a soluo estrutural da cortina de estacas perifricas, nomeadamente com a impermeabilizao desta zona de forma a evitar problemas futuros de infiltraes no pavilho (69.359). Face ao acima descrito, consideramos que este trabalho est enquadrado como trabalho a mais a esta empreitada, dada a imprevisibilidade dos trabalhos relacionados com o caneiro que atravessava toda a zona da obra, que provocou a necessidade de alterao/adaptao do projeto de conteno e estrutura perifrica do pavilho desportivo (junto do muro de conteno nascente).
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A realizao deste trabalho teria de ser obrigatoriamente efetuada pelo adjudicatrio, tendo em conta o espao consignado, simultaneidade dos trabalhos, salvaguarda das condies de segurana em obra e na escola, planeamento da empreitada e a incluso dos trabalhos realizados na garantia de obra e de manuteno futura ao abrigo do contrato anteriormente assinado. (ix) PTA 36C Fornecimento de sinaltica de emergncia 89. Em fase de finalizao dos trabalhos, e aps visitas conjuntas com o coordenador de segurana e os projetistas de arquitetura e segurana, verificou-se a necessidade de complementar a sinaltica da Escola Passos Manuel com o fornecimento de placas com as plantas de emergncia necessrias correta e completa implementao de procedimentos de segurana. Uma vez que este trabalho complementava o anteriormente existente, foi solicitado este trabalho a mais ao empreiteiro, no valor de 3.400,00, garantindo-se assim a incluso dos trabalhos realizados na garantia de obra e de manuteno futura ao abrigo do contrato anteriormente assinado. (x) PTA 39 Guarda-vento em zona de alunos / loja estudantes 90. Em fase de finalizao dos trabalhos, a Direo da escola e a restante comunidade escolar identificaram a necessidade de proteo da zona de pausa entre intervalos letivos, espao de convvio de alunos e professores junto ao bar, especialmente nos meses de inverno, uma vez que aquela zona entre os dois ptios exteriores estava demasiado exposta s intempries, o que em dias de vento e chuva condicionaria muito a sua utilizao. Ora, no tendo esta necessidade sido identificada pela escola em fase de projeto, a PE, ponderadas as razes apresentadas e uma vez que no existia nesta escola um espao coberto com esta funcionalidade, decidiu a implementao de um guarda-vento para permitir a utilizao deste espao com conforto durante todo o ano letivo. Este trabalho, no valor de 49.482,00, foi solicitado ao empreiteiro, tendo em conta o espao consignado, a simultaneidade dos trabalhos, a necessidade de salvaguardar as condies de segurana em obra e na escola, bem como o necessrio cumprimento do planeamento da empreitada. A isso acresce a incluso dos trabalhos realizados na garantia de obra e de manuteno futura ao abrigo do contrato anteriormente assinado,
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sem incorrer em despesas adicionais. (xi) PTA 40A Execuo de massames (Edifcio Principal, piso -1) 91. Na sequncia do desenvolvimento dos trabalhos da empreitada,
nomeadamente no que se refere aos trabalhos ao nvel do piso -1 de todo o edifcio principal, verificou-se que o estado de conservao/estabilidade/homogeneidade dos vrios materiais que constituam os seus pavimentos no se encontravam em condies de recuperao ou preparao para receber os pavimentos previstos. Aps anlise conjunta, definiu-se que estes deveriam ser alvo de uma interveno adequada, de modo a permitir e garantir a qualidade e correto desempenho dos produtos de acabamento para pavimentos finais, nomeadamente os pavimentos em autonivelante. Tal alterao deu origem supresso de trabalhos previstos no projeto (trabalhos a menos), relacionados com a aplicao dos pavimentos, no valor de 7.869,40, e execuo de trabalhos a mais, no valor de 90.140,23, de espcie idntica prevista no projeto e.g. escavao de terras, transporte e vazadouro de produtos de escavao sobrantes; demolio de elementos constitudos interiores que foram por isso contratados a preos contratuais. Por aqui se v, portanto, que, s aps o incio dos trabalhos no piso -1 do edifcio principal e perante a verificao do estado dos vrios materiais que constituam os seus pavimentos, que foi possvel identificar a necessidade de remover esses mesmos materiais, como alternativa sua recuperao, e executar uma base de pavimento (prevista em projeto) que permitisse receber os acabamentos. Pois bem, em face das circunstncias acima descritas, verifica-se que estamos perante um trabalho a mais, cuja necessidade partiu da verificao de factos imprevisveis, pelo que a sua realizao ao abrigo do artigo 26. do RJEOP no merece qualquer censura. Repare-se, de resto, que a realizao deste trabalho deveria sempre ser feita pelo empreiteiro pois tratam-se de trabalhos tecnicamente inseparveis, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, visto que implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos
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prprios utentes da escola. A essa dificuldade poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da empreitada. Deve ainda referir-se a vantagem de incluir estes trabalhos na empreitada, uma vez que, sem qualquer sobrecusto para a PE, ficaram abrangidos pela componente de manuteno includa no contrato celebrado..
(xii) PTA 42C Trabalhos diversos no desvo da cobertura 92. S aps o incio dos trabalhos no desvo da cobertura, foi possvel efetuar o rigoroso levantamento das paredes perifricas (em alvenaria de pedra) e detetar aps o incio dos trabalhos no desvo da cobertura, detetou-se incompatibilidade referente a diversos pontos de fixao da estrutura (a soluo inicial previa a fixao direta de cada um dos perfis HEB240 parede de alvenaria atravs de vares roscados de dimetro 16mm), que coincidiam em zonas de janelas existentes e inviabilizavam a execuo da soluo, bem como a irregularidade das paredes perifricas que fragilizavam a soluo de fixao dos perfis. As situaes encontradas que apenas puderam ser detetadas durante a execuo conduziram necessidade de alterao da soluo de fixao e apoio da estrutura metlica da laje de esteira, tendo sido necessrio proceder aplicao de um perfil na bordadura da laje de esteira para apoio dos perfis transversais. Esta soluo incrementou muito significativamente a quantidade de fixaes desta estrutura s paredes do edifcio e, consequentemente, o reforo da estabilidade estrutural a aes horizontais, o que representa um claro melhoramento do reforo estrutural do edifcio. Pelas razes supra apresentadas, considera-se plenamente justificada a necessidade de alterao da soluo de projeto e, bem assim, a realizao dos trabalhos a mais aqui em causa, que tiveram por base a verificao de uma situao impossvel de detetar em fase de projeto, atentos os escassos elementos existentes sobre o edifcio. (xiii) PTA 45B Trabalhos diversos nos ncleos da escadas Sul 93. Aps a remoo do acabamento das escadas na ala sul, foi possvel aferir que os elementos estruturais existentes eram insuficientes para a respetiva
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reabilitao/recuperao, em face dos atuais requisitos regulamentares e normativos para este tipo de estruturas em espaos pblicos. Deste modo, desenvolveram-se vrias anlises e levantamentos do estado de conservao/estabilidade no sentido de serem tomadas as melhores solues que visassem a efetiva recuperao das referidas escadas, mantendo sempre que possvel a sua traa. A soluo encontrada deu origem aos trabalhos a mais constantes do PTA n. 45B, no valor de 27.462,93, sendo que desse valor 27.298,70 foram pagos a preos contratuais. Face ao acima descrito, consideramos que este trabalho se qualifica como um trabalho a mais, em conformidade com a definio do artigo 26. do RJEOP, dada a imprevisibilidade da necessidade de realizao dos mesmos, a qual apenas se tornou percetvel quando se iniciou a execuo da empreitada. Por outro lado, a realizao deste trabalho deveria sempre ser feita pelo empreiteiro, pois tratam-se de trabalhos tecnicamente inseparveis, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. A essa dificuldade poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da empreitada, bem como a circunstncia de no ser obtida a vantagem que se conseguiria alcanar com a incluso destes trabalhos no Contrato n. 393, que permitiria que estes ficassem abrangidos, sem qualquer sobrecusto para a PE, pelos servios de manuteno e conservao. (xiv) PTA 46C Trabalhos diversos nos ncleos de WCs Sul 94. Uma vez iniciados os trabalhos de recuperao das instalaes sanitria voltadas a sul e de construo de uma nova instalao sanitria sobre cada prumada das anteriores, constataram-se vrias anomalias. Concretamente, detetou-se que as referidas instalaes apresentavam fissurao e deslocamentos anormais ao longo dos seus planos verticais e nas faces em contacto com o edifcio principal, o que poderia comprometer a estabilidade do conjunto, pelo que se tornou necessrio proceder
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reposio das condies de estabilidade destes ncleos, bem como ao seu reforo para que cada prumada pudesse receber as novas instalaes sanitrias. Assim, aps anlise do projetista de estruturas, foi estuda e definida a melhor soluo de reforo a efetuar para a efetiva reabilitao dos ncleos das instalaes sanitrias, que deu origem aos trabalhos a mais do PTA n. 46C, cujo valor total foi de 54.769,00, dos quais, a maioria ( 41.410,75), foi contratada a preos contratuais. Conclui-se, por isso, que, resultando o trabalho em causa de uma circunstncia impossvel de prever em fase de elaborao de projeto, a qualificao de trabalho a mais dada ao mesmo pela PE afigura-se correta. Deve ainda referir-se a vantagem de incluir estes trabalhos na empreitada geral, porque com isso permitiu-se que, sem qualquer sobrecusto para a PE, estes trabalhos ficassem abrangidos pelo contrato de manuteno associado ao contrato da empreitada. (xv) PTA 47D Trabalhos diversos no mezzanine piso 1+ 95. Na sequncia do desenvolvimento dos trabalhos da empreitada,
nomeadamente no que concerne montagem do piso 1+, mezzanine, lados Nascente e Poente, foram descobertas armaduras de ferro em paredes, constituintes dos elementos estruturais do edifcio data da construo inicial. Este trabalho, realizado h mais de cem anos, consiste, muito provavelmente, num dos primeiros trabalhos de aplicao de beto armado em Portugal, uma vez que s h conhecimento da introduo deste tipo de material alguns anos mais tarde. Por essa razo, a PE entendeu que deveria ser preservado, atenta a sua importncia no patrimnio da engenharia portuguesa, tendo tomado para o efeito a opo de deix-lo visvel em paredes de caixilharia com vidro acrlico. Essa opo implicou a realizao dos trabalhos a mais constantes do PTA n. 47D, uns a preos contratuais e outros a preos novos, no valor global de 49.082, 89. A realizao deste trabalho deveria sempre ser feita pelo empreiteiro pois tratam-se de trabalhos tecnicamente inseparveis, sendo ainda relevante ter em considerao que, caso estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. A essas dificuldades poderia ainda acrescer o incumprimento do planeamento da
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empreitada, bem como a circunstncia de no ser obtida a vantagem que se conseguiria alcanar com a incluso destes trabalhos no Contrato n. 393, que permitiria que estes ficassem abrangidos, sem qualquer sobrecusto para a PE, pelos servios de manuteno e conservao. Nestes termos, a PE entende que estes trabalhos, cuja necessidade surgiu de uma circunstncia totalmente imprevisvel, relacionada com o tipo de elementos estruturais encontrados (malhas de armadura de ferro), enquadravam-se no mbito de aplicao do artigo 26. do RJEOP.
(xvi) PTA 48D Trabalhos diversos na envolvente e arranjos exteriores 96. Na fase final da empreitada, e aps uma melhor perceo dos espaos exteriores pelos diversos intervenientes, foi necessrio efetuar algumas alteraes aos projetos de execuo, adaptando-os s reais necessidades da comunidade escolar, e que deram origem apresentao pelo empreiteiro do PTA n. 48D, no valor global de 51.311,41. De resto, se estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. De referir ainda, semelhana do que j se disse em relao a outros trabalhos, que o enquadramento legal dado permitiu que estes trabalhos fossem, sem qualquer sobrecusto para a PE, abrangidos pela componente de manuteno e conservao do Contrato n. 393.
(xvii) PTA 49D Fundaes Diversas 97. Apesar do estudo geolgico-geotcnico realizado antes da elaborao dos projetos de execuo de estrutura desta empreitada, s foi possvel tomar conhecimento
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real das condies de fundaes do terreno em determinadas zonas, aps o incio das escavaes. Assim, no mbito da assistncia tcnica do projetista de estruturas obra, foi identificada a necessidade de execuo de fundaes indiretas em determinadas zonas, tais como (i) na rampa de acesso ao estacionamento, (ii) no muro de suporte em estacionamento, (iii) nas escadas de emergncia, (iv) na rampa de acesso a deficientes e (v) nos poos de bombagem do polidesportivo. Estes trabalhos, no valor de 111.168,00, foram realizados pelo empreiteiro, luz do disposto no artigo 26. do RJEOP, uma vez que apenas se tornaram necessrios em virtude da ocorrncia de uma circunstncia impossvel de prever em fase de elaborao do projeto, sendo ainda tcnica e financeiramente inseparveis do objeto da empreitada. (xviii) PTA 50E Polidesportivo Equipamentos desportivos 98. Na fase de elaborao dos projetos que antecedeu o lanamento do concurso da presente empreitadano obstante a participao da escola nesse processo, houve determinados trabalhos e/ou fornecimentos relacionados com os equipamentos desportivos que ofereceram dvidas relativamente sua funcionalidade, pelo que estavam ainda em estudo PE. Aquando da execuo da empreitada, e depois de efetuada a anlise ponderada da necessidade efetiva de cada um dos equipamentos solicitados pela comunidade escolar, a PE, ponderadas as razes apresentadas, solicitou ao empreiteiro a execuo destes trabalhos, em conjunto com os restantes trabalhos da empreitada. Para alm disso, se estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola (xix) PTA 51E Trabalhos diversos na rede de gua, esgotos e gs 99. Durante a execuo da empreitada, aps a uma melhor perceo dos espaos pelos diversos intervenientes. a Direo da escola solicitou PE a introduo de algumas
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alteraes aos projetos de execuo, para que ficassem adaptados s reais necessidades da comunidade escolar. Perante os motivos apresentados, a PE atendeu ao pedido da escola e, uma vez analisada a soluo com o projetista, foram solicitados ao empreiteiro os trabalhos a mais constantes do PTA n. 51E, onde se incluem, entre outros, (i) execuo de novos pontos de gua em vrias salas, (ii) substituio das prumadas de rede de drenagem predial de guas residuais de pvc pata metallit para os wcs dos pisos 0 e 1, lados nascente e poente; (iii) fornecimento e instalao de cabine provisria para a instalao de botijas de gs para fornecimento provisrio de gs. Tendo em conta que se tratam de trabalhos que s com a efetiva utilizao dos espaos se podia prever a respetiva necessidade, a PE mantm a sua posio de que o enquadramento correto aquele que resulta do artigo 26. do RJEOP. (xx) PTA 52D Cantarias e elementos de pedra 100.Este trabalho diz respeito remontagem do muro exterior na travessa do convento de Jesus com o aproveitamento da cantaria existente. Aquando da elaborao do projeto, partiu-se do princpio de que este muro em pedra estava executado e estruturado de forma a ser possvel a realizao da obra do novo refeitrio sem ser necessria a sua demolio/desmonte. Contudo, ao iniciar-se a empreitada Fundaes e estrutura do refeitrio adjudicada empresa HCI, S.A., verificou-se que este era do tipo muro de gravidade, ou seja, tinha no seu tardoz (sem que fosse visvel) um prisma triangular em pedra aglomerada com argamassa, o qual teve que ser completamente demolido e separado das pedras de alvenaria que constituam o muro. Assim, dado estar inserido no contexto arquitetnico do liceu e da zona em questo, foi necessrio efetuar o seu desmonte, e marcao de todas as peas de cantaria removidas para a sua futura remontagem. Resulta assim do exposto que a circunstncia que esteve na base da execuo deste trabalho prende-se com a verificao de um facto totalmente imprevisvel em fase de elaborao do projeto. Para alm disso, repare-se que, tambm aqui, se estes trabalhos no fossem executados pelo mesmo empreiteiro, tal comportaria graves inconvenientes para o dono da obra, pois implicaria que estivessem dois empreiteiros, em simultneo, a executar trabalhos num espao que, pelas suas caractersticas, dificulta o desempenho deste tipo
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de atividades, o que por sua vez poderia comprometer a segurana dos funcionrios da obra e dos prprios utentes da escola. (xxi) PTA 55E Trabalhos diversos para o liceu Passos Manuel 101.No decorrer da empreitada, e aps a uma melhor perceo dos espaos pelos diversos intervenientes, nomeadamente a Direo da escola, foram necessrios efetuar algumas alteraes aos projetos de execuo, adaptando-os s reais necessidades da comunidade escolar. Esse pedido foi aceite pela PE, atentas as razes apresentadas, tendo dado assim origem execuo dos trabalhos constantes do PTA n. 55E, no valor global de 125.194,13, no qual se inclui, entre outros trabalhos, (i) as alteraes nos camarins da sala polivalente, de forma a permitir a incluso da zona de duches solicitada pela Direo da escola e docentes do curso profissional de teatro (ii) o fornecimento e aplicao de lavatrios em salas de aulas do piso -1, permitindo a utilizao das salas para trabalhos de desenho a artes plsticas, muito necessrios ao nmero crescente de alunos do 2 ciclo, (iii) criao de casas de banho de deficientes no piso -2 do piso principal, junto ao elevador, promovendo uma melhor integrao de pessoas com mobilidade reduzida nesta rea da escola, (iv) colocao mais uma sanita e lavatrio nas casas de banho histricas, adaptando estes espaos real necessidade da escola e (v) colocao de telheiros para proteo dos alunos e reforo da iluminao na zona dos monoblocos para reforo da segurana da comunidade escolar. Tendo em conta que se tratam de trabalhos que s com a efetiva utilizao dos espaos se podia prever a respetiva necessidade, potenciando mais situaes de aplicao e uso pedaggico, a PE mantm a sua posio de que o enquadramento correto aquele que resulta do artigo 26. do RJEOP. Tambm a apreciao das instalaes pelas entidades licenciadoras (gs e energia), levaram necessidade de se efetuar algumas alteraes aos projetos de execuo, entre outros trabalhos, (i) a alterao da sala do quadro eltrico de entrada, resultado de uma exigncia da DGE, (ii) alterao do compartimento do gs, de acordo com a exigncia da Lisboags. (xxii) PTA 56C Trabalhos diversos de serralharias e situaes estruturais
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102.Na fase de finalizao da empreitada, na qual era j possvel escola visualizar as modificaes feitas e, inclusivamente, utilizar alguns espaos, os seus diversos intervenientes, nomeadamente a Direo da escola, entenderam que deveriam ser introduzidas algumas alteraes/adaptaes aos projetos de execuo, que melhor se adaptasse s reais necessidades da comunidade escolar, tais como: (i) aplicao de bancada no camarim do teatro, colmatando uma necessidade identificada pelos docentes do curso profissional de teatro, (ii) estrutura metlica para a rgie do teatro, necessria para a integral e correta utilizao deste equipamento, (iii) estrutura de suporte para os projetores do teatro necessria aps a identificao da necessidade pelos docentes do curso profissional de teatro e (iv) bancadas de inox para a zona multimdia cuja necessidade s foi aferida aps o incio da utilizao pela escola. Perante as razes apresentadas, bem como o facto de se tratar de trabalhos inseparveis do objeto da empreitada, a PE solicitou a execuo dos mesmos ao empreiteiro, a ttulo de trabalhos a mais, o que motivou a apresentao do PTA n. 56C, no valor de 80.582,68. (xxiii) PTA 57C Trabalhos diversos de arquitetura 103.No decorrer da empreitada, e aps a uma melhor perceo dos espaos pelos diversos intervenientes, nomeadamente a Direo da escola, foi necessrio efetuar algumas alteraes aos projetos de execuo, adaptando-os s reais necessidades da comunidade escolar, tais como: (i) aumento da dimenso do pavilho de alunos para albergar a associao de estudantes, j anteriormente descrita, (ii) videoporteiro para os fornecedores do refeitrio, para uma melhor operacionalizao do refeitrio e incremento de segurana para a escola, (iii) bancada para a sala de professores, cuja necessidade s foi aferida aps o incio da utilizao pela escola, (iv) bancadas para as salas de EVT, potenciando e otimizando as situaes de aplicao e uso pedaggico destes espaos letivos, (v) aduelas de inox para as portas da cozinha, incrementando significativamente a resistncia destes elementos de construo, evitando a sua degradao prematura considerada a utilizao destes espaos, (vi) adaptao do balco de atendimento do polidesportivo para deficientes, (vii) limpeza e proteo antigrafitti do muro exterior da escola aps relato da Direo da escola dos antecedentes das pinturas neste muro e (viii) estrado para o auditrio, dotando este espao deste equipamento para uso da escola e restante comunidade envolvente.
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Estes trabalhos no se encontravam previstos em projeto, eram inseparveis do restante trabalhos includos no objeto da empreitada e resultaram de uma circunstncia s percetvel com a utilizao e presena dos professores das diversas reas, tendo sido adicionados ao Contrato n. 393, com vista a garantir uma melhor adequao do espao s necessidades especficas de utilizao por parte da Escola. (xxiv) PTA 58C Trabalhos diversos de AVAC 104.Tambm no caso deste PTA, e no decorrer da empreitada, aps a uma melhor perceo dos espaos pelos diversos intervenientes, foi necessrio efetuar algumas alteraes aos projetos de execuo, adaptando-os s reais condies locais especficas, muito associadas a deficiente ventilao natural dos espaos, nomeadamente: (i) climatizao das salas de bastidores, aps a relocalizao destes espaos/equipamentos, verificou-se a insuficincia de ventilao, (ii) ligao da ventilao das hottes de qumica, uma vez que aquando do lanamento do concurso no estavam ainda definidas as caractersticas dos laboratrios a fornecer pela PE e (iii) ventilao dos compressores das cmaras frigorficas da cozinha, aps aferio da insuficincia de ventilao neste espao. Pelos motivos j enunciados, a execuo destes trabalhos no poderia ter sido prevista em fase de elaborao do projeto, sendo ainda inseparvel da realizao dos restantes trabalhos da empreitada, pelo que a PE entendeu solicitar a execuo dos mesmos ao empreiteiro. Tambm neste caso, o enquadramento da execuo destes trabalhos no artigo 26. do RJEOP, para alm de ser legal, permitiu a obteno de vantagens econmicas relacionadas com a respetiva incluso no Contrato n. 393, porque, sem qualquer sobrecusto para a PE, permitiu que ficassem abrangidos pelas obrigaes de manuteno e conservao a cargo do empreiteiro. 2.1.8 Concluses
105.Por tudo quanto se disse, conclui-se que os trabalhos a mais formalizados nos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393 resultaram de circunstncias imprevistas, em conformidade com o pressuposto legal constante do n. 1 do artigo 26. do RJEOP. Para alm disso, as explicaes supra avanadas permitem ainda verificar que se trataram de trabalhos que no podiam ser tcnica nem economicamente separados do
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contrato, por tal implicar graves inconvenientes para a PE, ou, por outras vezes, por serem estritamente necessrios ao acabamento dessas empreitadas. Deste modo, deve ser afastada a concluso constante do ponto 2.7.2.1, impondose a reformulao do Relato no sentido da legalidade dos trabalhos a mais formalizados pelos referidos adicionais.
2.2. Da (in)exigncia do cumprimento do requisito da circunstncia imprevista no caso da execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses 106.De todo o modo, independentemente de ser ou no aceite pelo Tribunal de Contas que a necessidade de execuo dos trabalhos acima analisados teve por base a verificao de circunstncias imprevistas, encontrando-se assim preenchido o critrio previsto no n. 1 do artigo 26. do RJEOP, importa, ainda assim, notar que grande parte desses trabalhos visaram corrigir erros e omisses impossveis de serem detetados em fase de projeto, pelo que a respetiva execuo no estava condicionada ao cumprimento dos pressupostos da norma legal (exclusivamente) respeitante aos trabalhos a mais. Com efeito, a descrio dos factos supra exposta permite compreender que houve situaes que resultaram da constatao de algumas desconformidades e incompatibilidades entre o encontrado em obra e aquilo que se pressups no projeto (e.g. compartimentaes corta-fogo, trabalhos no desvo da cobertura, execuo de massames, trabalhos na mezzanine), situaes as quais era impossvel terem sido previstas mais cedo, tendo em conta que s se tornaram percetveis pela execuo de determinados trabalhos que permitiram conhecer quais os materiais/elementos efetivamente existentes no edifcio. Em algumas dessas situaes, o prprio Tribunal que reconhece esse facto, referindo-se a deficincias ou no previso em projeto, ainda que, erradamente, entenda que era possvel PE ter previsto a execuo desses trabalhos, residindo a a razo para a imputao de responsabilidade financeira sancionatria. Ora, trabalhos a mais e trabalhos de suprimento de erros e omisses tinham (RJEOP) e continuam a ter (CCP) um tratamento claramente diferenciado, no se confundindo os pressupostos para a realizao de uns com os pressupostos para a realizao dos outros. Com efeito, enquanto que os trabalhos de suprimento de erros e omisses encontram-se regulados nos artigos 14., 15. e 16. do RJEOP, os trabalhos a
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mais encontram-se disciplinados nos artigos 26. e 27.. E, nas disposies legais respeitantes aos trabalhos de suprimento de erros e omisses no se encontra qualquer exigncia legal relacionada com a verificao de circunstncias imprevistas. Existe, alis, jurisprudncia do Tribunal de Contas que perfilha este entendimento. Tal como se pode ler na Sentena n. 14/2011, de 20 de junho, no mbito do Processo n. 10-JRF/2010, Dever explicitar-se que o conceito de necessidade de realizar os trabalhos resultantes de erros e omisses no confundvel com o conceito de trabalhos a mais constante do art. 2.6. do Decreto-Lei n. 59/99. Na verdade, a necessidade de suprir erros e omisses a que resulta da exigncia de no se impossibilitar ou desvirtuar o objeto das empreitadas, sendo alheia a esta temtica a questo da previsibilidade ou imprevisibilidade dos trabalhos que, como sabemos, indissocivel do conceito legal de trabalhos a mais (...) (destacado do prprio original). Assim sendo, ainda que a necessidade de execuo dos mesmos tenha resultado da existncia de circunstncias imprevistas, tal como se demonstrou, a verdade que, mesmo que assim no se entendesse, no era necessrio para a realizao dos mesmos verificar-se uma tal exigncia, bastando apenas, para que pudessem ser legitimamente executados e pagos ao empreiteiro, que se tratassem de erros e omisses cuja previso ou descoberta fosse impossvel mais cedo (cfr. n.s 2 e 5 do artigo 14. do RJEOP), o que, atenta a descrio dos factos acima exposta, efetivamente aconteceu.
2.3. Consequentemente: da (pretensa) no adoo do procedimento prcontratual aplicvel para a contratao desses trabalhos 107.Ainda a propsito dos trabalhos que foram adicionados aos Contrato n. 393, entende o Tribunal que, no sendo os mesmos suscetveis de serem legalmente qualificados como trabalhos a mais, pela inexistncia da circunstncia imprevista que tenha determinado a sua realizao, ilegal a respetiva realizao, uma vez que a mesma deveria ter sido precedida de novo procedimento adjudicatrio, por ajuste direto com convite a pelo menos trs entidades, de acordo com o n. 1 do art.5. e n. 1 do art. 6. do DL n. 34/2009, cit., ou seguir o regime previsto no art. 19. do CCP, sendo ambos os normativos aplicveis data em que foi determinada a realizao dos trabalhos80.
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Sem prejuzo das consideraes acima tecidas a respeito da qualificao dos referidos trabalhos como trabalhos a mais, nos termos e para os efeitos em que os mesmos so configurados pelo artigo 26. do RJEOP, afastarem a verificao desta (pretensa) ilegalidade, sempre se dir o seguinte. 108. data em que os trabalhos referentes aos adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato 393. foram realizados entre janeiro de 2009 e maro de 201081 , a PE era beneficiria do regime excecional de contratao pblica previsto no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de fevereiro, o qual lhe possibilitava a adoo de procedimentos prcontratuais de ajuste direto sempre que o valor estimado do contrato tambm fosse inferior aos limites previstos para a aplicao das diretivas comunitrias sobre contratao pblica, o que, data em que os trabalhos foram realizados, equivale a dizer 5.150.000. Nesse caso, o diploma j impunha entidade adjudicante que, sempre que tal procedimento fosse adotado ao abrigo do regime excecional a previsto, pelo menos trs entidades distintas fossem convidadas a apresentar proposta. Para alm desse regime excecional, tambm o CCP permitia a adoo de um procedimento de ajuste direto para a celebrao (i) de contratos de empreitada cujo benefcio econmico se situasse dentro do limite consagrado na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 19. 1.000.000 , e (ii) de contratos de aquisio de bens e servios cujo valor econmico se situasse dentro do limite previsto na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 20. do CCP. Este diploma no impunha o envio do convite a mais do que uma entidade (cfr. n. 1 do artigo 112. e artigo 114.). O valor constante dos adicionais n. 2 e 3 de 532.995,04 e de 3.232.423,33, respetivamente. Imaginemos, ento, que, em alternativa ao enquadramento desses adicionais no mbito do regime dos trabalhos a mais, a PE teria antes optado por trat-los fora desse regime, precedendo realizao de um novo procedimento adjudicatrio, como o Tribunal de Contas entende que deveria ter sido feito. Ora, em relao ao adicional n. 2, efetuado esse exerccio, rapidamente se chega concluso que esse conjunto de trabalhos no ultrapassa o valor acima enunciado, o que significa que a PE poderia ter procedido contratualizao com o mesmo empreiteiro, atravs do recurso ao procedimento pr-contratual de ajuste direto, com
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Com exceo dos trabalhos referentes aos tetos falsos, constante do PTA n. 05A (2. Adicional), que tiveram inicio em novembro de 2008.
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fundamento na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 19., o que lhe permitiria ter afastado a obrigao de enviar o convite apresentao de proposta a mais do que uma entidade. Mais do que isso, veja-se que nenhum impedimento existia para que esse contrato fosse atribudo apenas a um determinado operador econmico (nomeadamente, o empreiteiro), visto que no se aplicava, luz de ambos os regimes referidos, a limitaes constantes do n. 2 a 5 do artigo 113. do CCP, mormente a seguinte: No podem ser convidadas a apresentar propostas entidades s quais a entidade adjudicante j tenha adjudicado, no ano econmico em curso e nos dois anos econmicos anteriores, na sequncia de ajuste direto adotado nos termos do disposto na alnea a) do artigo 19., na alnea do n. 1 do artigo 20. ou na alnea a) do n. 1 do artigo 21., consoante o caso, propostas para a celebrao dos contratos cujo objeto seja constitudo por prestaes do mesmo tipo ou idnticas s do contrato a celebrar, e cujo preo contratual acumulado seja igual ou superior aos limites referidos naquelas alneas. Isso desde logo evidenciado no artigo 6., n. 2, do Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de fevereiro, que determina especificamente que Aos procedimentos de ajuste direto destinados modernizao do parque escolar no se aplicam as limitaes constantes dos n.s 2 a 5 do artigo 113. do Cdigo dos Contratos Pblicos. 109.A idntica concluso se chega em relao aos trabalhos includos no adicional n. 3, pois ainda que este adicional tenha sido celebrado por um valor acima de 1.000.000,00, a verdade que o que deve ser tido em considerao o valor de cada um dos trabalhos a mais que esto aqui em causa, e no, como faz o Tribunal de Contas, o valor global respeitante Escola Passos Manuel pelo qual o adicional foi celebrado, visto que esses trabalhos no apresentam qualquer conexo entre si. Tal sucede na medida em que constituem trabalhos que foram realizados em momentos distintos e que no tm (sequer) por base as mesmas circunstncias imprevistas que determinaram a necessidade da respetiva execuo. , por isso, bastante evidente que a incluso dos diversos trabalhos a mais constantes de 39 PTA diferentes num mesmo adicional celebrado em momento posterior sua execuo pretendeu apenas evitar que cada um desses trabalhos a mais fosse objeto de um adicional distinto. Isso resulta, alis, da clusula primeira desse adicional, onde se refere que pelo presente Adicional o Adjudicatrio obriga-se a executar, pelo preo referido na clusula terceira, os trabalhos a mais que surgiram no decurso da Empreitada e que constam do Mapa de Resumo constante no Anexo I ao presente
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contrato, de acordo com o Plano de Trabalhos e respetivo Cronograma Financeiro, conforme documentos constantes no Anexo II e III respetivamente e que dele faz parte integrante. Por aqui se v, portanto, que a celebrao daquele adicional constituiu uma mera formalizao dos trabalhos a mais executados, em cumprimento do disposto no n. 7 do artigo 26. do RJEOP, no traduzindo uma realidade uniforme. Por outras palavras, ainda que formalmente estejamos perante um nico contrato adicional, em termos materiais, esto em causa diversos conjuntos de trabalhos, que, se tivessem sido formalizados por escrito em momento prvio ao da sua execuo, teriam necessariamente dado origem a diversos contratos adicionais. Repare-se que o prprio Tribunal de Contas a reconhecer esse facto, quando faz uma anlise separada dos vrios trabalhos, excluindo do somatrio dos trabalhos do adicional n. 3 que entende poderem consubstanciar infrao financeira, por violao dos pressupostos de realizao dos trabalhos a mais, os trabalhos respeitantes ao PTA n. 7A (sondagem CCTV ao caneiro) e ao PTA n. 32B (enchimento de selagem do poo sob o antigo jardim). Assim, o que se encontra formalizado por escrito no deve relevar para a verificao de qual o procedimento pr-contratual que seria aplicvel, caso estes trabalhos no tivessem sido contratados ao abrigo do regime dos trabalhos a mais, devendo antes atender-se ao momento em que esses trabalhos foram efetivamente contratados e executados. Nesta medida, no o valor global respeitante Escola Passos Manuel e que consta do contrato adicional que posto em causa que importa ter em considerao ( 3.182.799), mas sim o valor desses trabalhos, individualmente considerados em funo do momento em que foram contratados e das circunstncias que tiveram por base, tal como resulta da anlise do plano de trabalhos em anexo a este adicional. Ora, efetuado esse exerccio, verificamos que nenhum dos referidos trabalhos ultrapassou o montante de 1.000.000,00, tendo alis ficado bastante aqum desse limiar imposto pelo Cdigo. Vejamos: a) Os trabalhos a mais de apoio s descobertas arqueolgicas (PTA n. 9H) foram contratados pelo valor de 24.682,77; b) Os trabalhos a mais respeitantes ao pavilho ALPA (PTA n. 12B) foram contratados pelo valor de 297.122,75; c) Os trabalhos a mais respeitantes ao edifcio de qumica (PTA n. 14A) foram contratos pelo valor de 512.099,82;
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d) Os diversos trabalhos a mais de eletricidade e telecomunicaes, constantes dos PTA n.s 15A, 16A, 17, 18, 20, 21A, 25B, 26, 33A, 34A, 37A, 38, 53B e 59A, implicaram o pagamento ao empreiteiro do valor global de 597.999,14; e) Os trabalhos a mais respeitantes s compartimentaes corta-fogo (PTA n. 23A) foram executados pelo valor de 337.242,56; f) Os trabalhos a mais relativos remontagem do corpo de ligao (PTA n. 28C) foram executados pelo valor de 127.680,13; g) Os trabalhos a mais relativos barreira de vapor (PTA n. 30A) foram executados pelo valor de 49.786,38; h) Os trabalhos a mais relativos impermeabilizao de cortina de estacas e outros trabalhos associados (PTA n. 31D) foram executados pelo valor de 69.358,59; i) Os trabalhos a mais respeitantes colocao de sinaltica de emergncia (PTA n. 36C) foram executados pelo valor de 3.400,25; j) Os trabalhos a mais respeitantes ao fornecimento e instalao de um guardavento da zona de alunos/loja de estudantes (PTA n. 39) foram executados pelo valor de 49.482,81; l) Os trabalhos a mais relativos execuo de massames (PTA n. 40A) foram executados pelo valor de 90.140,23; m) Os trabalhos a mais relativos ao desvo da cobertura (PTA n. 42C) foram executados pelo valor de 300.196,62; n) Os trabalhos a mais no ncleo de escadas sul (PTA n. 45B) foram contratados pelo preo de 27.462,93; o) Os trabalhos a mais nos ncleos de WCs (PTA n. 46C) foram contratados pelo preo de 54.769,11; p) Os trabalhos a mais na Mezzanine do Piso 1+ (PTA n. 47D) foram contratados pelo valor de 49.082,89; q) Os trabalhos a mais relacionados com a envolvente e arranjos exteriores (PTA n. 48D) foram contratados pelo preo de 51.311,41; s) Os trabalhos a mais relacionados com fundaes (PTA n. 49D) foram contratados pelo preo de 111.168,00; r) Os trabalhos a mais relacionados com a instalao e fornecimento de equipamentos desportivos no polidesportivo (PTA n. 50E) foram contratados pelo preo de 23.024,99; t) Os trabalhos a mais da rede de guas, esgotos e gs (PTA n. 51E) foram contratados pelo preo de 54.831,14;
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u) Os trabalhos a mais relativos s cantarias e elementos em pedra (PTA 52D) foram executados pelo valor de 41.302,18; v) Os diversos trabalhos a mais pedidos pela Escola, em maro de 2010 (PTA 55E), foram executados pelo valor de 125.194,13; x) Os trabalhos a mais de serralharia e outros elementos estruturais (PTA 56C), foram executados pelo valor de 80.582,68; z) Os trabalhos a mais de arquitetura (PTA 57C), foram executados pelo valor de 84.555,07; aa) Os diversos trabalhos a mais no AVAC (PTA 58C) foram executados pelo valor de 20.322,05. 110.Significa isto que todos os trabalhos a mais identificados nas alneas precedentes, os quais foram executados entre janeiro de 2009 e maro de 2010, podiam ter sido objeto, cada um deles, de um procedimento de ajuste direto, ao abrigo do disposto na alnea a) do artigo 19. do CCP, no havendo qualquer impedido, como se viu, para que fosse convidado para apresentar proposta o empreiteiro. E nem se diga que a tal obstava o regime da diviso em lotes, constante do artigo 22. do CCP, pois ainda que abstratamente estejam em causa trabalhos suscetveis de constituir objeto de um nico contrato, certo que, no momento em que a necessidade de execuo dos mesmos imps a respetiva contratao, no era previsvel ou sequer expectvel que viessem a ser necessrios outros trabalhos adicionais, motivados por circunstncias distintas e verificadas em momento posterior. De todo o modo, mesmo que assim no fosse, sempre estariam observadas essas regras. Com efeito, a aplicao daquela disposio legal a estas hipteses de aquisies intervaladas no tempo conduz habilitao da entidade adjudicante para lanar mo de procedimentos restritivos da concorrncia destinados adjudicao de propostas para a execuo de lotes adicionais ou excedentes isto , lotes cujo valor computado com os preos contratuais dos outros lotes ultrapasse os limiares legalmente fixados que habilitam a entidade adjudicante a escolher esse tipo de procedimento desde que se verifiquem os seguintes pressupostos: a) o preo base fixado para cada um dos lotes excedentes a contratar seja inferior a 1.000.000 euros, no caso de contratos de empreitada de obra pblica, ou a 80.000 euros, no caso de contratos de locao ou aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios;
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b) o valor acumulado dos preos base fixados para os lotes excedentes seja igual ou inferior a 20% do valor contratual acumulado de todos os lotes. Ora, tal como se pode verificar pelo acima exposto, todos os preos respeitantes aos trabalhos a mais identificados so (i) inferiores ao montante mximo fixado como valor isolado do lote excedente no n. 3 do artigo 22. do CCP, correspondente a 1.000.000; e (ii) inferiores a 20% do somatrio do valor de todos os lotes ( 3.182.799), correspondente a 636.559,8. 111.Em suma, mesmo que a contratualizao dos trabalhos includos nos adicionais n.s 2 e 3 tivesse sido efetuada fora do quadro legal dos trabalhos a mais, o resultado final alcanado seria exatamente o mesmo daquele que acabou por ser atingido, isto , esses trabalhos poderiam ter sido diretamente contratados a esse mesmo empreiteiro, sem que para o efeito tivesse a PE que convidar a apresentar proposta qualquer outra entidade(!). luz do que se vem de expor, sempre se deveria concluir pela no essencialidade da no realizao de um novo procedimento adjudicatrio, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente a que supra se fez aluso e a qual, j se sabe, passvel de prevalecer sobre o formalismo de outras regras aplicveis, designadamente quando o fim das mesmas queda por outra via alcanado, devendo, por isso, ser atenuado o desvalor usualmente associado a essa inobservncia. 112.Deste modo, no se verificando a infrao financeira que imputada PE e demais visados, designadamente a violao do disposto no n. 1 do artigo 26. do RJEOP, no n. 1 do art. 5. e no n. 1 do artigo 6. do Decreto-Lei n. 34/2009, e no artigo 19. do CCP, nenhuma censura merece a sua atuao, pelo que, tambm quanto a esta parte, dever ser determinada a reformulao do Relato. 2.4. Da violao de outras formalidades legais, no configurada como infrao financeira 113.Apesar de no qualificar como infrao financeira suscetvel de consubstanciar responsabilidade financeira sancionatria, o Relato refere que se constatou que a pronncia (formal e documentada) da fiscalizao e do dono da obra sobre os trabalhos a mais, apresentados pelo empreiteiro, nos termos do n. 1 do artigo 27., consubstanciada nos relatrios de anlise de trabalhos adicionais, constantes do Mapa
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II do Anexo 4.7., posterior em 42 dos 47 PTA, data da receo provisria, ou seja, da realizao dos trabalhos, sendo assim extempornea82. A esse respeito, destaca ainda que nesses adicionais (2. e 3.), estamos perante trabalhos a mais a preos novos no montante global de 3.468.647, que foram formados num contexto no concorrencial entre entidade adjudicante (Parque Escolar) e o Adjudicatrio (Mota-Engil). Para alm disso, refere ainda o Tribunal de Contas que os adicionais n.s 2 e 3 ao Contrato n. 393. que foram formalizados aps a receo provisria, ou seja, quando o seu objeto j havia sido concretizado, em violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99 cit.. Sucede, porm, que, tambm por aqui, no assiste razo ao Tribunal de Contas. 114.Em primeiro lugar, importa notar que, contrariamente ao que o Tribunal de Contas pressupe na observao feita, nem todos estes trabalhos a mais foram executados a preos novos. Com efeito, pela anlise dos PTA constata-se que a maior parte desses trabalhos implicou a aplicao de preos contratuais, em determinados casos a par de preos novos, sendo que estes ltimos no assumiram, muitas vezes, uma significativa importncia no cmputo geral. Relativamente extemporaneidade do suporte documental da fiscalizao, nenhuma critica poder ser feita a esse respeito quando a prpria lei que prev a possibilidade de no comunicao atempada do dono da obra quanto aceitao do oramento apresentado pelo empreiteiro, determinando que a mesma tem por efeito a respetiva aceitao tcita, tal como resulta do disposto no 3. do artigo 27. do RJEOP e que foi mantida no n. 4 do artigo 373. do CCP. Tal no significa, note-se, que a PE, coadjuvada pela fiscalizao, no tenha procedido a uma apreciao sria dos preos apresentados. Isso alis confirmado pela troca de correspondncia que junta em anexo a cada um dos relatrios da fiscalizao, a qual atesta que, antes de se iniciar a execuo desses trabalhos, o empreiteiro, a fiscalizao, a PE e o projetista acordavam a soluo e os materiais concretos a aplicar em obra, discutindo inclusivamente, em algumas situaes, os custos que isso comportaria.
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Por outro lado, no obstante a formalizao apenas ter sido feita a posteriori certo e que tal no impediu que, em muitos casos, a PE, em conjunto com a fiscalizao, conseguisse que os preos inicialmente apresentados sofressem redues significativas, entre a primeira formalizao de proposta pelo empreiteiro e a formalizao final, que deu origem ao relatrio final da fiscalizao 115.Ainda no campo das formalidades violadas, e concretamente a propsito do facto de a execuo dos trabalhos includos nos adicionais n. 2 e 3 s ter sido formalizada j depois dos correspondentes trabalhos terem sido realizados, em alegada violao do n. 7 do artigo 26. do RJEOP, parece-nos que a posio assumida pelo Tribunal peca por ser puramente formal. Conforme a PE teve j oportunidade de referir noutra sede, considera-se que uma tal posio do Tribunal de Contas peca por excessivo formalismo. De facto e em substncia , resulta evidente dos prprios adicionais, bem como dos factos que o justificam e referidos no Relato, que a celebrao deste adicional, em data posterior ao perodo em que esses trabalhos foram efetivamente realizados, surge claramente como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordado informalmente e que inclua todos os trabalhos ali em causa. Em sntese, as regularizaes efetuadas demonstram que houve preocupao da PE e demais visados em formalizar as vicissitudes efetivamente ocorridas em obra e, nesse sentido, assegurar que existia, para efeitos de memria futura, documentao que traduzisse o que efetivamente aconteceu, em cumprimento do princpio da transparncia e do previsto no n. 1 do artigo 6. do RJEOP. Importa, por outro lado, chamar novamente a ateno do Tribunal para o facto de ser a prpria lei que faculta Administrao a possibilidade de, verificados determinados pressupostos, celebrar contratos em momento posterior, bastando que lhes confira eficcia retroativa, atravs da qual o incio da respetiva execuo do contrato reportado, pelas partes, a uma data anterior da formalizao do mesmo. Ainda que, contrariamente situao analisada no ponto antecedente, respeitante aos trabalhos relacionados com o caneiro, em que essa possibilidade se encontra expressamente prevista no n. 2 do artigo 287. do CCP, no existia qualquer disposio idntica no RJEOP, essa possibilidade resultava por aplicao das normas do Cdigo de Procedimento Administrativo.
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a) Nos termos do disposto no n. 1 do artigo 127. do CPA, o ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que foi praticado, salvo nos casos em que a lei ou o prprio ato lhe atribuem eficcia retroativa ou diferida esta regra aplicvel aos contratos administrativos, por fora do disposto no artigo 181. do CPA (que estabelece que so aplicveis formao dos contratos administrativos, com as necessrias adaptaes, as disposies deste Cdigo relativas ao procedimento administrativo)83. No obstante deste preceito se inferir a consagrao da regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos do ato administrativo, o CPA tambm contempla importantes excees ao princpio da no retroatividade. Com efeito, nos termos do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 128. do CPA, para alm dos atos interpretativos, dos atos administrativos de execuo de sentenas anulatrias e dos atos administrativos a que a lei atribua efeito retroativo, o autor do ato administrativo pode atribuir-lhe eficcia retroativa quando a retroatividade seja favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que data a que se pretende fazer remontar a eficcia do ato j existissem os pressupostos justificativos da retroatividade. Como bem refere DIOGO FREITAS DO AMARAL, a ideia geral a reter aqui a de que este tipo de eficcia a regra geral quando, pela sua prpria natureza, os atos se reportem a atos anteriores, surgindo, por outro lado, como faculdade do autor do ato (n. 2 do artigo 128.) quando a eficcia retroativa no ponha em causa a segurana jurdica e a confiana na Administrao84. Assim, nos termos das disposies conjugadas do artigo 181. e da alnea a) do n. 2 do artigo 128. do CPA, possvel s partes, na formao de um contrato, estabelecer a retroatividade dos seus efeitos, quando esta retroatividade lhes seja favorvel e no lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, e, desde que, data a que se pretende remontar a eficcia do contrato, j existissem os pressupostos dessa retroatividade. Este tem sido, alis, e tal como acima se analisou, o entendimento propugnado pelo prprio Tribunal de Contas. Ora, no caso dos adicionais em apreo, ao adicional n. 2 no foi atribuda eficcia retroativa e ao adicional n. 3, apesar de ter sido, por lapso, retroagiram-se os efeitos para o momento da finalizao dos trabalhos (maro de 2010). Em qualquer um dos casos, porm, resulta evidente, em face do que acima se deixou dito, que essa retroao de efeitos para momento prvio ao do incio dos
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Aqui ainda aplicvel por fora do disposto no n. 1 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o CCP. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Ob. Cit, p.365.
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trabalhos se encontra subjacente ao propsito que presidiu realizao destes adicionais o de formalizar os trabalhos entretanto realizados, conferindo-lhes uma forma escrita. E porque a eficcia retroativa inerente aos referidos adicionais, no faria qualquer sentido falar-se em nulidade dos mesmos por impossibilidade do objeto, quando a retroatividade pressupe, precisamente, como se referiu, que o contrato possa reportar os seus efeitos a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados. b) Para alm disso, no resulta dos artigos 26. e 27. do RJEOP que a formalizao do contrato tenha que preceder a realizao dos trabalhos a mais a que o contrato diz respeito. Bem ao contrrio, a expresso que utilizada pelo n. 7 desse artigo 26. parece acomodar, precisamente, a ideia de que a formalizao no carece de ser anterior ou contempornea realizao dos trabalhos. Com efeito, a se diz que a execuo (...) dever ser formalizada o que, para alm de confirmar esse entendimento, acolhe a ideia de que a reduo a escrito mais no do que a formalizao ou conformao de uma realidade que pode ter sido anterior. E bem se compreende a razo de ser dessa ideia, que se prende com o facto de a sistemtica outorga de adicionais, antes da execuo dos trabalhos, conduzir muitas vezes paralisao das obras, o que, por seu turno, leva, com frequncia, a que o empreiteiro venha apresentar pedidos de indemnizao com fundamento na suspenso da execuo dos trabalhos. 116.Nesse sentido, no pode seno concluir-se que a atuao da PE nesta matria nada teve de irregular.
3.
ILEGALIDADES RELACIONADAS COM A NO FORMALIZAO DE TRABALHOS A MAIS E A

MENOS
117.O Tribunal constatou ainda, no decurso da auditoria, a existncia de trabalhos contratuais no executados, no obstante tais trabalhos terem sido medidos, faturados e pagos, o que se deveu ao facto de terem ocorrido alteraes em obra, consubstanciadas em trabalhos a mais e em trabalhos e a menos, que no foram formalizadas, em violao, invoca o Tribunal, do disposto no artigo 26. do RJEOP, seja por no terem existido ordens de execuo e elementos de suporte s alteraes, em violao do
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dispostos nos n.s 2, 4 e 6 do aludido preceito legal, seja por tais trabalhos no terem sido formalizados em adicional ao contrato, conforme obriga o n. 7 do artigo 26. do RJEOP. Ainda segundo o Tribunal, tais alteraes em obra prenderam-se com trs tipos diferentes de situao: Substituio de materiais previstos no Projeto (itens n.s 1, 3, 7 e 9 do Questionrio); Recuperao (parcial) do pavimento existente em vez da sua substituio (itens n.s 4 e 5 do Questionrio); Compensao de trabalhos contratuais por trabalhos no contratuais (item 11 do Questionrio). Trata-se de matria vertida no ponto 2.7.2.2.1 do Relato e autonomizada enquanto eventual infrao financeira no anexo 4.1 do Relato, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 e n. 2 do artigo 65. da LOPTC. 118.A este respeito, uma vez que os trabalhos contratuais a que o Tribunal se refere se encontram listados na tabela 7 da pgina 26 do Relato, importa proceder, desde j, a um esclarecimento sobre os elementos constantes da referida tabela 7. a) Comece-se pelo trabalho a que se refere o item 1 do Questionrio. O valor do trabalho contratual que deve ser considerado no 362.775,69, mas antes 318.250, uma vez que quele deve ser deduzido o valor de 44.525,93, correspondente reclamao de erros e omisses relativa a 2.021,15 m2, trabalho de assoalhamento da laje de esteira (sobre estrutura metlica) no desvo da cobertura, tendo este trabalho sido executado em viroc. b) Quanto ao trabalho a que se refere o item 3 do Questionrio, a tabela 7 do Relato no rigorosa quando nela se escreve que no foi aplicado o revestimento em mosaico hidrulico, previsto em projeto. Efetivamente, o que se verificou foi uma incompatibilidade entre as peas escritas e desenhadas do projeto, pois no mapa de acabamentos constava revestimento autonivelante e no mapa de quantidades de trabalho do projeto constava recuperao de mosaico hidrulico. No houve, pois, propriamente uma alterao do projeto, tendo sido executado o revestimento autonivelante, tal como constava do mapa de acabamentos. O que se passou a respeito desses trabalhos foi a no execuo da soluo definida no mapa de quantidades de trabalho do projeto (recuperao mosaico hidrulico), executando a soluo de projeto definida no mapa de
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acabamentos (revestimento autonivelante) e prevista tambm no mbito de outros artigos contratuais. c) Tambm a respeito dos trabalhos includos nos itens 4 e 5 do Questionrio se impe uma palavra prvia. Tendo em considerao o elevado interesse histrico do edifcio e as exigncias do IGESPAR, o Projetista e a PE optaram por, sempre que possvel, manter a traa e os acabamentos originais. Neste caso concreto, e no mbito da assistncia tcnica ao projeto, verificando-se no local, aps o incio dos trabalhos, que existiam condies para manter o pavimento existente, optou-se por, sempre que possvel, privilegiar os acabamentos originais, executando peas de idntica mtrica e constituio para preenchimento de lacunas e elementos degradados existentes nos pavimentos dos espaos identificados, possibilitando a sua reabilitao permanecendo a memria histrica e tecnolgica desses espaos. O que se passou a respeito desses trabalhos foi a alterao de uma soluo de projeto (revestimento autonivelante) para outra soluo de projeto (recuperao mosaico hidrulico) no contratualizada no mbito destes artigos, mas prevista no mbito de outros artigos contratuais. d) No item 7 do Questionrio, a afirmao foi detetado em Obra que no espao 1.17 (circulao) no foi executada esta pintura no precisa, pois o que se verificou foi, tambm aqui, a alterao de uma soluo de projeto para outra soluo de projeto (kerapas por tinta plstica), devidamente justificada tecnicamente. e) No item 9 do Questionrio, em causa est uma incompatibilidade entre o mapa de quantidades de trabalho, que previa a execuo de tetos Armstrong, e as peas desenhadas que previam a execuo do teto em gesso cartonado, tendo sido executada esta segunda soluo. Tratando-se de um teto com a rea total de 240m2, onde as aberturas previstas para lanternins de formas diversas (incluindo redondas) e sem alinhamentos constantes entre si representavam cerca de 30% dessa rea, era tecnicamente aconselhvel a utilizao de um teto do tipo preconizado nas peas desenhadas, em virtude de as suas caractersticas de execuo serem mais ajustadas configurao dos lanternins, nomeadamente no que diz respeito ao corte e barramento que este material permite. 119. O que o Tribunal critica, portanto, a respeito destes trabalhos, o facto de no ter sido observado o contedo prescritivo dos n.s 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. RJEOP, isto , numa palavra, o facto de as alteraes ocorridas em obra, que deram origem a trabalhos
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a mais e a trabalhos a menos, no terem sido objeto de formalizao, nos termos previstos nas aludidas normas, seja por no terem sido emitidas ordens de execuo e de elementos de suporte s alteraes (violao dos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP) seja por as alteraes em causa no terem sido refletidas em adicional ao contrato de empreitada, como impunha o n. 7 do artigo 26. do RJEOP.
3.1
A FORMALIZAO DOS TRABALHOS EM ADICIONAL AO CONTRATO DE EMPREITADA
120. Muito embora este seja um facto de que o Tribunal no tinha conhecimento data da elaborao do Relato, a verdade que os trabalhos a mais em causa foram j formalizados em adicional ao contrato de empreitada, conforme prescreve o n. 7 do artigo 26. do RJEOP, mais precisamente no 4. adicional ao Contrato n. 393, adicional esse celebrado entre a PE e o empreiteiro Mota Engil Engenharia e Construo, S.A., em 27 de setembro de 2011, conforme se comprova atravs da anlise do DOCUMENTO
N.
20 agora junto, bem como foram elaborados os autos de medio e retificativos Verifica-se, pois, que a concluso crtica do Tribunal quanto alegada violao pela
relativos aos trabalhos abrangidos por este adicional (cfr. DOCUMENTO N. 21 agora junto). PE do disposto no n. 7 do artigo 26. do RJEOP assenta num pressuposto errado, e que o Tribunal, data da elaborao do Relato, no podia conhecer. 121. Em face deste novo dado, traduzido na formalizao em adicional dos trabalhos a mais em causa que demonstra no ter ocorrido qualquer violao do disposto no n. 7 do artigo 26. do RJEOP , no pode sequer admitir-se que o Tribunal venha a adotar uma posio semelhante que adotou j em auditorias anteriores PE, no sentido de considerar que a celebrao de adicional posteriormente execuo dos trabalhos consubstancia, ainda, uma violao do disposto no n. 7 do artigo 26. do RJEOP, considerando ser tal adicional nulo. Conforme a PE teve j oportunidade de referir noutra sede, considera-se que uma tal (eventual) posio do Tribunal de Contas peca por excessivo formalismo, porquanto certo, o que resulta evidente do prprio adicional, bem como dos factos que o justificam e referidos no Relato, que a celebrao deste adicional, em data posterior ao perodo em que esses trabalhos foram efetivamente realizados, surge claramente como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordado informalmente e que inclua todos os trabalhos ali em causa.
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, pois, evidente que esta formalizao nunca ter pretendido repetir obras j anteriormente realizadas, nem to-pouco fazer parecer que esses obras ainda no haviam sido realizadas, mas sim conferir um ttulo formal s mesmas as quais foram feitas numa nica vez e em datas anteriores. Trata-se antes de uma regularizao, que demonstra a preocupao da PE e demais visados em formalizar as vicissitudes efetivamente ocorridas em obra e, nesse sentido, assegurar que existe, para efeitos de memria futura, documentao que traduza o que efetivamente aconteceu, em cumprimento do princpio da transparncia e do previsto no n. 1 do artigo 6. do RJEOP. Importa, por outro lado, ter aqui em considerao que a prpria lei que faculta Administrao a possibilidade de, verificados determinados pressupostos, celebrar contratos em momento posterior, bastando que lhes confira eficcia retroativa, atravs da qual o incio da respetiva execuo do contrato reportado, pelas partes, a uma data anterior da formalizao do mesmo. Esta mesma assero foi j demonstrada no ponto 2.4 anterior, a propsito da segunda infraco financeira que imputada pelo Tribunal PE e demais visados, dispensando-se a PE de aqui repetir os argumentos que, de um ponto de vista jurdico-legal, sufragam a admissibilidade da retroatividade dos atos e dos contratos. No caso do adicional em apreo, embora no lhe haja sido expressamente atribuda eficcia retroativa, resulta evidente, em face do que acima se deixou dito, que a mesma se encontra subjacente ao propsito que presidiu realizao deste adicional o de formalizar os trabalhos entretanto realizados, conferindo-lhes uma forma escrita. E porque a eficcia retroativa inerente aos referidos adicionais, no faria qualquer sentido falar-se em nulidade dos mesmos por impossibilidade do objeto, quando a retroatividade pressupe, precisamente, como se referiu, que o contrato possa reportar os seus efeitos a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados. Nesse sentido, no pode seno concluir-se que a atuao da PE nesta matria nada teve de irregular, razo pela qual a mesma no pode ser conducente responsabilidade financeira sancionatria que o Relato pretende imputar.
3.2
A NO VIOLAO DO DISPOSTO NOS N.S 2, 4 E 6 DO ARTIGO 26. DO RJEOP
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122. Ademais, importa verificar se est verdadeiramente em causa, ainda a propsito das alteraes a que se refere a tabela 7 do Relato, uma violao do disposto nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP. Efetivamente, no houve, como no Relato se escreve, qualquer ordem de execuo escrita dirigida ao empreiteiro para realizao das referidas alteraes, nem existiu um oramento apresentado pelo empreiteiro relativamente aos trabalhos realizados em substituio dos contratuais, indicados na tabela 7 do Relato, e com o valor de 497.597, assim como no existiu qualquer relatrio da Fiscalizao da obra em que se procedesse avaliao dos preos a que foram faturados os trabalhos realizados em substituio dos contratuais. Simplesmente, desse facto no pode inferir-se a leso de qualquer interesse material subjacente s aludidas normas, nem, muito menos, assacar-se PE e demais visados, por fora dessa circunstncia, qualquer responsabilidade financeira. Veja-se melhor porqu. 3.2.1 A insusceptibilidade de a violao dos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP gerar responsabilidade financeira 123. Desde logo, mesmo que se entendesse que ocorreu uma violao do disposto nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26., tal violao no consubstanciaria uma infrao financeira, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. Com efeito, nos termos dessa disposio legal, podem ser aplicadas multas pelo Tribunal de Contas sempre que ocorrer a violao de normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como da assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas ou compromissos. Daqui resulta que apenas a violao de normas que regulem i) a elaborao e execuo de oramentos; ii) a assuno de despesas pblicas ou compromissos, iii) a autorizao de despesas pblicas ou compromissos e iv) o pagamento de despesas pblicas ou compromissos, podem, verificados certos pressupostos, materializar infraes financeiras, luz da norma citada. 124. Ora, o n. 2 do artigo 26. do RJEOP prescreve que [o] empreiteiro obrigado a executar os trabalhos previstos no n. 1 caso lhe sejam ordenados por escrito pelo dono da obra e o fiscal da obra lhe fornea os planos, desenhos, perfis e mapas da natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos indispensveis para a sua perfeita execuo e para realizao das medies. Por seu turno, os n.s 4 e 6 dessa norma
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estipulam que [o] projeto de alterao deve ser entregue ao empreiteiro com a ordem escrita de execuo e que [q]uando, em virtude do reduzido valor da alterao ou por motivo justificado, no exista ou no se faa projeto, dever a ordem de execuo conter a espcie e a quantidade dos trabalhos a executar, devendo o empreiteiro apresentar os preos unitrios para os quais no existam ainda preos contratuais ou acordados por escrito. Como refere JORGE ANDRADE SILVA em anotao a essas normas: Para alm de o empreiteiro no dever acatamento s ordens que no lhe sejam dadas por escrito, igualmente essa obrigao cessa quando o fiscal da obra, juntamente com essa ordem (cfr. n. 4), no fornea os elementos tcnicos que se referem nestas disposies, pois, sem eles, no pode a ordem ser perfeitamente executada85. Assim, o contedo prescritivo daquelas normas apenas um: o empreiteiro no ser obrigado a acatar ordens que no lhe sejam dadas por escrito, no estando de igual modo vinculado caso o dono da obra ou o fiscal da obra no lhe forneam, juntamente com essa ordem, os elementos tcnicos acima referidos. Por aqui se v, portanto, que as regras estabelecidas nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP em nada se relacionam com os processos de elaborao e execuo de oramentos, nem com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas, limitando-se a regular de que forma que o empreiteiro fica verdadeiramente vinculado a executar trabalhos a mais o que coloca em evidncia a irrelevncia daquelas disposies legais para o preenchimento da previso normativa da alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. 3.2.2 A no violao pela PE do disposto nos n.s 2, 4 e 6 do artigo 26. do RJEOP 125. Acresce que, destinando-se tais normas a garantir que o empreiteiro fique vinculado execuo de tais trabalhos, como se viu, o respetivo contedo prescritivo no assume qualquer relevncia na situao em apreo, uma vez que os trabalhos foram, de facto, executados pelo empreiteiro. Isto , a previso legal da emisso de uma ordem de execuo de trabalhos , essencialmente, uma norma dirigida ao empreiteiro e no ao dono de obra, uma vez que o respetivo contedo prescritivo suscetvel de ser violado
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Cfr. ob. cit. p. 99.
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apenas pelo empreiteiro assim, estabelece o n. 2 do artigo 26. do RJEOP que o empreiteiro obrigado a executar os trabalhos que (...). Assim se v, portanto, que, visando-se com tais normas garantir a vinculatividade do empreiteiro execuo dos trabalhos, nos casos em que tais trabalhos tenham sido efetivamente realizados, como foi o caso, as mesmas perdem relevncia. Mais ainda: tais normas no so sequer suscetveis de serem violadas pela PE, uma vez que as mesmas se dirigem ao prprio empreiteiro. 126. Ademais, sempre ter de referir-se que o facto de no ter existido uma formalizao da ordem de execuo dos trabalhos e dos termos de execuo de tais trabalhos no significa que a matria no tenha sido informalmente tratada e acordada entre as partes envolvidas, o que efetivamente aconteceu. Com efeito, os termos de execuo dos trabalhos pelo empreiteiro foram devidamente discutidos, avaliados e ponderados antes de se iniciar a execuo daqueles trabalhos, no obstante tal realidade no ter sido formalizada. Todas as alteraes em causa foram resolvidas entre o empreiteiro, a PE e a fiscalizao da obra de modo informal, at porque, como j se referiu a esse Tribunal e pode constatar-se pela anlise do adicional n. 4 que agora se junta, as alteraes em causa eram de valor idntico aos trabalhos correspondentes previstos no contrato, pelo que destas no decorria qualquer alterao relevante, em termos econmico-financeiros, do contrato. 127. A respeito da aluso pelo Tribunal ao facto de que a avaliao econmica das alteraes efetuadas no teve por base a apresentao de oramento pelo Empreiteiro, nem foram objeto de avaliao formal pela Fiscalizao da Obra, deve frisar-se que do contedo prescritivo das normas que o Tribunal invoca como tendo sido violadas (n.s 2, 4 e 6 do artigo 26.) no se retiraria qualquer imposio de apresentao de oramento pelo empreiteiro ou da sua aprovao pela Fiscalizao, pelo que tais factos no podem usados como fundamento da violao legal assinalada. 128. De resto, a circunstncia de os novos trabalhos serem trabalhos j previstos no mesmo contrato e de, por essa razo, lhes terem sido aplicados preos contratuais circunstncia, alis, expressamente reconhecida na pgina 26 do Relato , no pode, em qualquer caso, deixar de ser sopesada, sendo certo que a mesma depe no sentido
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da irrelevncia, luz da legislao aplicvel, da apresentao de oramento pelo empreiteiro, bem como da respetiva avaliao pela fiscalizao. Da se infere, sem qualquer dvida, que a avaliao econmica dos trabalhos pelo dono de obra e fiscalizao, a que se refere o Tribunal de Contas na pgina 26 do Relato, no reveste, no caso concreto, a importncia que o Tribunal de Contas parece estar a dar-lhe. Isto , como melhor se explicitar, o facto de no ter havido lugar apresentao de um oramento pelo empreiteiro e no ter ocorrido a respetiva avaliao formal pela fiscalizao no passvel de ter provocado qualquer leso para o interesse pblico, no significando, o que parece estar subjacente posio do Tribunal de Contas, que a PE tenha pago mais do que poderia ter pago caso tal procedimentalizao houvesse sido formalizada. Efetivamente, como sabido, o empreiteiro apenas tem de apresentar preos para os trabalhos a mais que lhe sejam ordenados quando em causa estejam trabalhos de espcie diferente dos contratuais ou a executar em condies diferentes (cfr. artigos 26. e 27.). E esse apenas no foi o caso a respeito da alterao referida no item 1 do Questionrio e de um trabalho includo no item 3 do Questionrio, j que, a respeito dos itens 3, 4, 5, 7, 9 e 11, foram aplicados preos contratuais, previstos noutros artigos do Contrato 393 e relativos, nesse mesmo contrato, Escola Passos Manuel. No se aceita, pois, a afirmao constante da pgina 26 do Relato, de acordo com a qual em geral, os preos contratuais aplicados se referiam a outras escolas abrangidas pelo Contrato n. 393, o que se atribui eventual escassez de informao dominada pelo Tribunal de Contas e que, com a presente resposta, ficar suprida. Efetivamente, sem prejuzo da alterao a que se refere o item 1 do Questionrio e de um pequeno trabalho includo no item 3 do Questionrio, todas as solues adotadas foram solues do projeto da Escola Passos Manuel, pelo que os preos aplicados aos trabalhos a mais correspondentes foram preos contratuais previstos em artigos contratuais respeitantes Escola Passos Manuel. Comprove-se, mais detalhadamente, alterao a alterao, que assim foi. a) A respeito do trabalho a que se refere o item 1 do Questionrio (substituio das divisrias em viroc por divisrias em placas de gesso cartonado), o preo novo assemelhava-se, a final, ao preo contratual previsto para as divisrias em viroc. O preo para esse trabalho novo foi calculado com base num preo contratual da Escola Ea de Queirs (artigo 12.1 da Arquitetura, respeitante a divisrias de paramentos interiores em placas de gesso cartonado tipo Knauf), o qual foi acrescido da
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diferena de preo entre as placas previstas para a Escola Ea de Queirs (placas normais) e as que foi necessrio aplicar na Escola Passos Manuel, em virtude de estas deverem ser placas corta-fogo (com base no preo de tabela da Knauf) e, ainda, de uma percentagem relativa sua aplicao, devido s condies especficas dessas escola, em especial os respetivos elevados ps-direitos. Na resposta remetida pela PE ao Tribunal de Contas em 18 de abril de 2011, apresentou-se a justificao tcnica para esse trabalho que a PE aqui se dispensa de repetir, por no estar, alis, em causa no Relato , bem como uma discriminao do preo novo aplicado. V-se, portanto, que o preo calculado pela PE para o novo trabalho um preo perfeitamente justificado. Parte de um preo contratual, ainda que relativo a outra escola, e ao mesmo apenas acrescenta parcelas de preo justificadas e razoveis em funo das diferenas entre o trabalho contratual previsto para a outra escola e aquele que ia efetivamente ser executado na Escola Passos Manuel. Trata-se, pois, de um preo claramente ajustado ao mercado, no tendo havido qualquer leso do interesse pblico com o respetivo pagamento ao empreiteiro, nem tendo este retirado qualquer benefcio do facto de a ordem de execuo dos trabalhos no ter sido reduzida a escrito e no ter sido apresentado oramento ou aprovado por escrito o preo em causa. E foi este, como se disse, um dos nicos trabalho cujo preo no estava j previsto no contrato para outros artigos relativos Escola Passos Manuel. b) Outra das alteraes em que essa realidade tambm aconteceu tem que ver com o item 3 do Questionrio, referido tambm da tabela 7 do Relato. O que a se verificou, como se disse, foi uma incompatibilidade entre as peas escritas e desenhadas do projeto, pois no mapa de acabamentos constava revestimento autonivelante e no mapa de quantidades de trabalho do projeto constava mosaico hidrulico. No houve, pois, propriamente uma alterao do projeto, tendo sido executado o revestimento autonivelante, tal como constava do mapa de acabamentos, e valorizados nos artigos contratuais da escola Passos Manuel 01.02.07.01, 06.02.01.02, 07.01.05.01 e 07.05.01.01 da Arquitetura e um artigo novo baseado no artigo contratual 2.4 da Arquitetura da escola Pedro Alexandrino, pertencente a este mesmo Contrato n. 393. V-se, portanto, que s nessa parte muito residual foi aplicado um preo previsto num artigo contratual para uma outra escola, que no a Escola Passos Manuel.
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c) A alterao a que se referem os itens 4 e 5 do Questionrio foi paga a preos contratuais previstos em outros artigos da Escola Passos Manuel. Isto mesmo foi tambm j explicado ao Tribunal de Contas em 18 de abril de 2011. Como se disse, o que se verificou foi a alterao de revestimento autonivelante, para a recuperao de mosaico hidrulico j existente no edifcio, trabalho tambm previsto no projeto da mesma Escola e valorizados nos artigos 01.02.07.01 e 07.04.04.01 da Arquitetura), conforme discriminado ao Tribunal nos esclarecimentos adicionais prestados em 05.04.2011, acompanhados dos mapas de quantidades em causa, e conforme demonstrado nos anexos ao 4. adicional ao contrato de empreitada, j junto como DOCUMENTO N. 20. certo que a opo tomada em obra mais cara (40,97/m2) do que a prevista no projeto e faturada (39,01/m2), mas essa realidade resultado dos prprios trabalhos em causa, encontrando-se plenamente justificada, nos termos legais, nos preos contratuais previstos, para a mesma Escola, para outros artigos. Essa alterao gerou uma maior valia para o empreiteiro (1.952,50), que ficou em falta no decurso da obra e apenas com a formalizao do 4. adicional foi liquidada. d) Semelhante raciocnio pode ser feito a propsito da alterao a que se refere o item 7 do Questionrio. A alterao em causa prendeu-se com a substituio da pintura tipo kerapas por tinta plstica, alterao esta que teve um impacto financeiro quase nulo, conforme se explicitou ao Tribunal em abril de 2011: a opo tomada (16,97/m2) idntica faturada (16,90/m2). Os preos aplicados aos novos trabalhos resultaram da aplicao de preos contratuais previstos em outros artigos da mesma escola (artigos 08.04.01.03 e 09.01.01.01 da Arquitetura), o que foi igualmente explicitado ao Tribunal em abril e em maio de 2011 e resulta comprovado pela anlise do anexo ao 4. adicional ao contrato de empreitada. e) Tambm a alterao a que se refere o item 9 se explica da mesma maneira, no que respeita aos preos aplicados. Atendendo a que se verificava no projeto uma incompatibilidade entre as peas escritas e desenhadas do projeto e que foi executada a soluo das peas desenhadas, que previam a execuo do teto em gesso cartonado, o preo aplicado a este trabalho
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baseou-se tambm nos artigos contratuais, previstos para a mesma Escola, 08.02.01.01 e 09.01.01.04 da Arquitetura. Muito embora a opo tomada, com base nos preos contratuais desses artigos, seja mais barata (26,50/m2) que aquela que foi faturada e paga (28,99/m2), a verdade que a diferena de 2,49/m2 , conforme j explicado ao Tribunal de Contas nos j anteriormente referidos esclarecimentos enviados pela PE, justificada pela maior dificuldade na execuo deste trabalho comparativamente ao artigo contratual de pladur em tetos, nomeadamente devido s aberturas previstas para lanternins de formas diversas (incluindo redondas) e sem alinhamentos constantes entre si e que representam cerca de 30% da rea total do teto do refeitrio. f) A alterao a que se refere o item 11 do Questionrio tem que ver com a no realizao de um trabalho contratual previsto a execuo de passadio de acesso ao Convento dos Paulistas , pelas razes j explicitadas ao Tribunal em 18 de abril de 2011, e a sua compensao com outros trabalhos que foi necessrio executar. Em concreto, tratou-se da demolio de um muro de pedra existente que impedia a execuo da escavao e fundaes do pavilho e da sua reconstruo e ainda da execuo de uma fundao para uma escada, trabalhos estes que so, alis, referidos pelo Tribunal na pgina 26 do Relato. Contudo, a no realizao desse trabalho foi compensada com a realizao de outros trabalhos pelo empreiteiro, inicialmente no previstos, e cujo preo idntico ao previsto no contrato para o passadio. Os preos aplicados a estes novos trabalhos, e que permitem concluir que do balano de custos entre a situao prevista e a executada resulta a sua equivalncia, so, tambm neste caso, os preos previstos no contrato para outros artigos referentes mesma escola, nomeadamente o artigo 2 (cofragens), o artigo 3 (beto) e o artigo 4 (armaduras) da Estrutura do polidesportivo, conforme referido e demonstrado em 18 de abril de 2011 e em 4 de maio de 2011, designadamente com recurso aos dos prprios mapas de quantidades de trabalhos. Atendendo a que o preo previsto no contrato para o passadio ascendia a 4.578, 59 e que os trabalhos a mais em causa ascendiam a 4.502,42, entendeu-se faturar o preo contratual, uma vez que os mesmos eram equivalentes. De resto, como se disse, a tais trabalhos aplicaram-se preos contratuais, pelo que no havia necessidade estrita de uma proposta do empreiteiro nem da respetiva aprovao da fiscalizao, pois do contrato constavam j os elementos obrigatoriamente aplicveis para a formao do preo de tais trabalhos a mais.
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3.3
A CONFORMIDADE DA CONDUTA ADOTADA PELA PE COM O BEM JURDICO QUE AS

NORMAS EM QUESTO VISAM PROTEGER E (SUBSIDIARIAMENTE) O AFASTAMENTO DAS INFRAES FINANCEIRAS, LUZ DO PRINCPIO DA PREVALNCIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE
129. Ainda que pudesse considerar-se que a PE e demais visados violaram o disposto nos n.s 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP (o que, como se sabe, a PE no aceita), a verdade que teria de reconhecer-se que de tal violao no poderia decorrer qualquer efeito invalidante e, muito menos, por consequncia, qualquer suscetibilidade de sancionamento dos visados a ttulo de responsabilidade financeira sancionatria. Resulta, de modo cristalino, das consideraes antecedentes que o interesse material que as normas em causa visam garantir foi, em qualquer dos casos, assegurado (mesmo que se admitisse que os formalismos legais impostos por tais normas foram postergados). 130. Como se viu, o facto de no ter sido emitida uma ordem escrita de execuo dos trabalhos a mais dirigida ao empreiteiro, ainda que se admitisse que a norma que a prev seja suscetvel de ser violada pelos donos de obra, no teve qualquer consequncia em termos de prejuzo do interesse material subjacente a essa norma. Efetivamente, os trabalhos foram executados pelo empreiteiro e foram-no nos termos desejados pelo dono de obra, no tendo ocorrido qualquer litgio ou divergncia a esse respeito. 131. Verificou-se tambm que, com exceo de um dos trabalhos, todos os trabalhos a mais aqui em causa foram pagos a preos contratuais previstos em outros artigos da Escola Passos Manuel. V-se, por conseguinte, que o interesse de apresentao de oramento pelo empreiteiro e sua apreciao pela fiscalizao se perfila, no caso concreto, como claramente suprfluo e, como se viu, desnecessrio luz da legislao aplicvel. De resto, mesmo relativamente ao trabalho a que se refere o item 1 do Questionrio, apesar de o preo aplicado no decorrer de artigos contratuais previstos para a Escola Passos Manuel, os preos com base nos quais se calculou o preo efetivamente pago encontram-se previstos no mesmo contrato, embora a propsito da Escola Ea de Queirs, o que deixa em evidncia que no se tratou verdadeiramente de um preo novo,
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negociado no mbito do trabalho a mais, tendo-se antes partido de uma situao em que o empreiteiro estava j vinculado prtica de um preo contratual. Fica, deste modo, evidenciado que a alegada avaliao econmica dos trabalhos pelo dono de obra e fiscalizao, a que se refere o Tribunal de Contas na pgina 26 do Relato, no assume relevncia no caso concreto, uma vez que o impacto econmico dos trabalhos era avalivel pelo prprio dono de obra, atravs do confronto entre os trabalhos que pretendia realizar e os preos contratuais previstos no contrato. Como se disse anteriormente, e em virtude os trabalhos a mais em causa terem sido pagos a preos contratuais, o facto de no ter havido lugar apresentao de um oramento pelo empreiteiro e no ter ocorrido a respetiva avaliao formal pela fiscalizao no suscetvel de ter provocado qualquer leso para o interesse pblico, no significando que a PE tenha pago mais do que poderia ter pago caso tal procedimentalizao houvesse sido formalizada. 132. Por ltimo, a circunstncia de os trabalhos a mais executados no terem sido logo leia-se, antes da sua execuo formalizados em contrato adicional ao contrato de empreitada no tambm suscetvel de ter conduzido leso de qualquer interesse pblico. Com efeito, no pelo facto de a PE no ter procedido de imediato a essa formalizao que haja sido gerado qualquer prejuzo para o interesse pblico em causa. Efetivamente, os trabalhos foram realizados a contento da PE e os preos pagos por esses trabalhos foram os preos que decorreriam do prprio contrato celebrado, no tendo da emergido algum prejuzo ou leso para os dinheiros pblicos. Os valores pagos ao empreiteiro correspondem aos trabalhos por este executados, no tendo sido, em momento algum, pago ao empreiteiro montante superior quele que corresponde aos trabalhos j executados, no tendo, pois, ocorrido sequer qualquer adiantamento ao empreiteiro. De resto, como se sabe, a lei no impe que a formalizao do adicional ocorra antes da execuo dos trabalhos, admitindo, antes, viu-se j tambm, que tal formalizao ocorra em data posterior. Alis, a celebrao do 4. adicional permite dotar a obra e o processo de execuo da empreitada da Escola Passos Manuel de todos os elementos e suportes documentais que refletem os trabalhos realmente executados, servindo de base para memria futura,
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constituindo, assim, um registo final aposteriorstico da execuo da obra86. Isto significa que, pese embora at formalizao do 4. adicional, no existirem registos escritos e formais dos trabalhos a mais realizados, com a celebrao deste adicional, a atuao anterior da PE fica salvaguardada em termos de preocupaes de registos formal da obra para efeitos do respetivo controlo e de memria futura. 133. Atento o exposto, verifica-se que as vicissitudes apontadas pelo Tribunal de Contas no Relato no devem ser configuradas como consubstanciando infraes financeiras suscetveis de responsabilidade financeira sancionatria, uma vez que todos os objetivos visados pelas normas invocadas acabaram por ser efetivamente cumpridos. A isto mesmo conduz a aplicao do princpio da teoria das formalidades essenciais e da prevalncia da materialidade subjacente, a que anteriormente j se aludiu. A este respeito, importa notar que j por diversas vezes o Tribunal de Contas veio reconhecer que a essencialidade pode tambm ser aferida, em concreto, em funo do tipo de ato em causa, da gravidade do vcio que o afeta ou de circunstncias que o rodeiam. A considerao do caso concreto parece ter completa pertinncia. Essa foi uma razo para o legislador ter deixado a matria ao domnio da doutrina e da jurisprudncia87. E, neste plano, no podem deixar tambm de ser consideradas as observaes que na primeira parte da presente resposta se teceram, a propsito das especificidades da Escola Passos Manuel e das dificuldades com que o dono de obra, empreiteiro e fiscalizao foram confrontados durante o decurso das obras de modernizao. Perante todos os outros circunstancialismos j oportunamente descritos, razoavelmente se percebe que a preocupao da PE em executar a obra nas melhores condies tcnicas e financeiras possveis se tenha sobreposto formalizao de determinados aspetos. 134. Em suma: cr-se ter ficado demonstrado que a PE e demais visados no violaram o disposto nos n.s 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP e que em jogo no est, seja por as normas em causa o no comportarem sequer, seja por no estarem reunidos
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Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de fevereiro de 1991, in Revista de Direito Pblico, V, n. 10. Cfr. A ttulo de exemplo, Acrdo n. 21/09 2.Junho.09 1S/PL, Recurso Ordinrio n5/2008-R, Processo n 1538/07.
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os respetivos requisitos, a prtica de qualquer infrao financeira, suscetvel de desencadear responsabilidade financeira sancionatria.
II. INFRAO SUSCETVEL DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATRIA

E REINTEGRATRIA
135. No ponto 2.7.2.2.2. do Relato, o Tribunal considera que a atuao da PE e demais visados suscetvel de desencadear responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria em razo de terem ocorrido pagamentos indevidos ao empreiteiro. Em causa est o valor de 2.040, correspondente a uma menos valia no abatida. 136. De acordo com o Tribunal, no mbito do Contrato n. 393, a propsito de diversos trabalhos relacionados com erros e omisses do projeto (TA n. 23A), os trabalhos referentes ao artigo 4. foram executados, no se tendo deduzido a menor valia relativa ao artigo 11.04.02.01, no valor de 2.040, em violao do disposto no artigo 15. do RJEOP. verdade que, como o Tribunal alega, a PE informou o Tribunal em sede de esclarecimentos que iria corrigir o lapso de no deduo daquele valor no 3. adicional ao contrato de empreitada, o que, como o Tribunal tambm constatou, no veio efetivamente a ocorrer no 3. adicional celebrado em 18 de maio de 2011. 137. Sendo certo que, como a PE j assumiu, os trabalhos relativos ao artigo 11.04.02.01 do TA n. 23A, no valor de 2.040, nunca chegaram a ser executados, esse aspeto foi j corrigido no 4. adicional, atravs de uma retificao ao 3. adicional, que passou por deduzir ao valor deste 4. adicional o valor de 2.040. Isto mesmo pode comprovar-se atravs da anlise do 4. adicional, j junto como DOCUMENTO N. 20, em cuja clusula terceira, consta expressamente indicada a deduo do valor de 2.040,24, correspondente supresso do artigo 11.04.02.01. Daqui decorre, por conseguinte, que no existe qualquer pagamento indevido ao empreiteiro, na medida em que no existe qualquer prejuzo para o errio pblico: a verba de 2.040, 24 foi deduzida ao empreiteiro. 138. De resto, no pode deixar de levar-se em considerao que, uma vez detetado o erro em causa, a PE deu, de imediato, uma ordem de supresso daquele trabalho ao
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empreiteiro, a qual produziria efeitos no mbito do 3. adicional a formalizar. Isto mesmo comprovado pela anlise da comunicao dirigida pela PE ao empreiteiro, em 08.04.2011, que ora se junta como DOCUMENTO N. 22, na qual a PE comunicou ao empreiteiro que aquele trabalho deveria ser suprimido no adicional. Contudo, no obstante a indicao dada pela PE, certo que, como se disse e o Tribunal refere no Relato, a supresso desse trabalho no ficou refletida no 3. adicional ao contrato, o que se deveu a um lapso na verificao pela PE do texto do referido adicional. A verdade que, para l de se saber que a deduo desse montante foi formalizada no mbito do 4. adicional ao contrato, como se disse e demonstrou acima, importa frisar que o valor de 2.040 no foi pago pela PE no mbito do 3. adicional, muito embora a tenham ficado formalizado. Isto mesmo pode comprovar-se pela anlise da fatura n. 1700001137 de 30/05/2011, no valor de 3.320.383,09, a qual corresponde ao valor do 3 adicional (3.232.423,33), relativo Escola Passos Manuel, deduzido do valor 2.040,24 (cfr. DOCUMENTO N. 23) Efetivamente, quando deu conta de que a menor valia de 2.040 no havia ficado includa nesse 3. adicional, conforme havia indicado, a PE decidiu no pagar esse montante ao empreiteiro, o que s veio a verificar-se recentemente, com a formalizao do 4. adicional. Em face desta situao, e porque a deduo do aludido valor no havia ficado formalizada no 3. adicional, o empreiteiro, j aps a celebrao do 4. adicional, teve de emitir a fatura n. 1700001947, em 21/10/2011, no valor de 2.040,24 (cfr. DOCUMENTO
N.
24), justamente para completar o valor do 3 Adicional, na parte relativa Escola
Passos Manuel. Para alm disso, foram emitidos os documentos respeitantes ao prprio 4. adicional, que refletem os montantes referidos na respetiva clusula terceira: a fatura 1700001948 de 21/10/2011, no valor de 398.300,29 e a nota de crdito 2100000220, de 21/10/2011, no valor de 393.865,25 (cfr. DOCUMENTOS N.S 25 E 26). 139. Assim se v que a PE tudo fez para que o contedo prescritivo do n. 1 do artigo 15. do RJEOP fosse integralmente observado, no devendo considerar-se, pois, que a PE ou os demais visados violaram a referida norma legal. Efetivamente, o preo do contrato foi objeto das alteraes decorrentes das retificaes de erros ou omisses do projeto, e o fato de o 3. adicional ter sido formalizado sem que o valor de 2.040,26 nele tivesse ficado deduzido, no causou qualquer prejuzo PE, uma vez que esta nunca chegou a pagar esse montante ao empreiteiro.
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Neste quadro, fica evidenciado que a norma contida no n. 1 do artigo 15. do RJEOP foi satisfeita, j que o que com ela se visa garantir que a retificao de erros ou omisses do projeto seja refletida no preo do contrato, o que, como se viu j, sucedeu. O que est em causa no caso concreto to s o iter procedimental que as partes tiveram de percorrer para que, a final, fosse dado cumprimento ao disposto no n. 1 do artigo 15. do RJEOP o acerto devido ao preo no constava das notas tcnicas para elaborao do 3. adicional e s mediante a referida ordem da PE tal acerto passou a dever ser considerado. Mas esta circunstncia no faz com que possa considerar-se que existe uma violao do n. 1 do artigo 15. do RJEOP, o qual, alis, no fixa qualquer prazo para o competente acerto do preo contratual. Relevante para efeitos da verificao sobre se ocorreu qualquer violao do n. 1 do artigo 15. do RJEOP , pois, saber se o acerto do preo contratual foi, ou no, feito. Sabendo-se que tal acerto ocorreu no caso concreto, atravs da deduo daquele valor de 2.040, 24, j ocorreu, no pode considerar-se haver violao do disposto no n. 1 do artigo 15. do RJEOP. 140. Neste quadro, a concluso a que chega o Tribunal no Relato e as observaes crticas que a este propsito ali tece encontram-se assentes num pressuposto que no se verifica, mas do qual o Tribunal no tinha conhecimento, informao que apenas com a presente resposta lhe disponibilizada. A PE est, pois, convicta que, na sequncia dos agora apresentados, o tribunal considerar no Relatrio Final no haver qualquer fundamento para responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria da PE e dos demais visados.
III.
DA INEXISTNCIA DE CULPA
141. Admitindo, sem conceder, que o Tribunal de Contas, depois de ponderada a argumentao apresentada nesta resposta, conclui, apesar de tudo, que deve manter as observaes crticas que no Relato tece PE, em termos de as mesmas continuarem a permitir a imputao objetiva de responsabilidade financeira reintegratria e sancionatria, sempre dever concluir-se falharem os pressupostos da imputao subjetiva dessa mesma responsabilidade.
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142. semelhana da responsabilidade penal, tambm a responsabilidade financeira sancionatria (efetivada por via do pagamento de uma sano de natureza pecuniria) e a responsabilidade financeira reintegratria (efetivada por via da restituio ao errio pblico das quantias indevidamente pagas) dependem da demonstrao de que o agente, alm de ter praticado ilicitamente um facto previsto em lei expressa, escrita e estrita, atuou com culpa. Neste sentido aponta, alis, o n. 5 do artigo 61. da LOPTC, aplicvel diretamente responsabilidade financeira reintegratria e responsabilidade financeira sancionatria ex vi do n. 3 do artigo 67. do mesmo diploma legal. Segundo o referido n. 5 do artigo 61. da LOPTC, [a] responsabilidade prevista nos nmeros anteriores s ocorre se a ao for praticada com culpa (sublinhado nosso), ou seja, se a concreta ao praticada puder ser censurada ao seu autor na medida em que este se teria podido comportar de acordo com o direito. A culpa pressupe, pois, a liberdade de determinao e a conscincia do comportamento contrrio ao direito. Culpa que pode ser dolosa se revelada por uma vontade contrria ao Direito , ou negligente se revelada por uma atuao de descuido ou leviandade perante o Direito e perante o bem jurdico protegido. Torna-se, assim, necessrio avaliar qual a responsabilidade individual que os titulares concretos dos rgos administrativos tiveram na prtica de alegadas ilegalidades financeiras, por forma a verificar se a sua conduta fica a dever-se a uma atitude pessoal censurvel, ao ponto de justificar a aplicao de multas dotadas de um carter sancionatrio. Isto , ainda que se conclua pela ilicitude das condutas o que apenas se considera em benefcio de discusso , sempre haver de acrescer a imputao a ttulo de culpa a cada um dos concretos agentes. Uma tal imputao, que individual, tem de apurar-se luz das circunstncias que rodearam a prtica do ato, devendo o Tribunal de Contas, em funo das circunstncias fcticas, aferir se cada membro do rgo observou os cuidados a que estava concretamente vinculado (cfr. Sentena n. 11/2007, in www.tcontas.pt). 143. Ora, na situao em apreo, e sem prejuzo da imperativa destrina da autoria das alegadas infraes em funo do perodo de exerccio de funes de cada um dos agentes, no se verificam quaisquer factos indiciadores de culpa dos administradores da PE e do Gestor de Projeto da Passos Manuel na respetiva prtica, culpa esta que, como evidente, no pode decorrer de uma mera presuno, por via do exerccio de funes. Na verdade, ocorreram uma srie de factos que, pelo contrrio, claramente afastam a existncia de culpa tanto da parte dos administradores da PE, como do Gestor do
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Projeto da Passos Manuel, relativamente s infraes cuja responsabilidade lhes assacada mesmo que tais condutas pudessem merecer o desvalor da ilicitude. Conforme se explicitou na Parte A. desta Resposta, a empreitada de modernizao da Escola Passos Manuel colocou desafios muito particulares e de grande relevncia, decorrentes essencialmente do facto de o edifcio correspondente ao antigo Liceu Passos Manuel ter o estatuto de edifcio em vias de classificao, apresentando simultaneamente um forte desgaste e deficincias vrias, acumulados ao longo de um sculo de utilizao intensiva. Assim, a modernizao da Escola Passos Manuel colocava aos administradores e ao Gestor de Projeto um inegvel e complexo desafio: o de reabilitar e preservar o edifcio e o patrimnio existente, mantendo e respeitando a respetiva traa e os acabamentos originais, ao mesmo tempo procurando dotar a escola de meios modernos e de condies de conforto trmico e de qualidade do ar interior. Esta tarefa exigiu, por isso, dos administradores da PE e do Gestor de Projeto um esforo de compatibilizao das diversas necessidades em presena. Com efeito, se, por um lado, era necessrio acorrer s necessidades dos agentes que frequentam a escola (alunos, professores e funcionrios), tambm, por outro lado, era necessrio submeter e obter a aprovao do IGESPAR para as solues projetadas para a satisfao dessas necessidades, na medida em que, como referido, a Escola Passos Manuel constitui um edifcio em vias de classificao como Imvel de Interesse Pblico. Essa aprovao implicava respeitar um acervo de regras e princpios de reabilitao arquitetnica muito extensos, de que se deu conta no Ponto A da presente Resposta. Por outro lado, administradores da PE e Gestor de Projeto depararam-se com inmeros e sucessivos imprevistos revelados durante a execuo da obra e que causaram significativas dificuldades nessa fase. Foi o caso da descoberta do caneiro no cadastrado na primeira fase da obra, que decorreu no edifcio do refeitrio, bem como da posterior descoberta de que o mesmo era incompatvel com a obra projetada para o futuro pavilho polidesportivo. Foi tambm o caso, da descoberta, durante os trabalhos de escavao, de patologias estruturais de uma gravidade e amplitude superior ao previsto no projeto. Foi apenas graas ao enorme esforo das equipas envolvidas, sobretudo (como no poderia deixar de ser), dos administradores da PE e Gestor de Projeto, que tais imprevistos e condicionalismos no resultaram numa prorrogao do prazo do Contrato n. 393 superior a dois meses.
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Esse esforo torna-se ainda mais evidente quando se constata os condicionalismos que afetaram os trabalhos, e que consistiam essencialmente, tal como se deu nota acima, na reduzida acessibilidade da escola, na simultaneidade da obra com o servio letivo num espao exguo e ainda na necessidade de compatibilizar os trabalhos com a entrada e sada na Escola e o atravessamento do lote de terreno da escola, por viaturas da GNR. Ora, tambm estes aspetos s no deram origem a uma prorrogao do prazo porque administradores da PE e o Gestor de Projeto tomaram decises rpidas mas conciliadoras dos interesses em presena. Administradores da PE e Gestor de Projeto envidaram, de facto, todos os esforos no sentido do cumprimento dos objetivos estabelecidos, sendo em matria de prazos, e conforme se disse, o objetivo-limite, o incio do ano letivo de 2010-2011, e portanto o incio de setembro de 2010. De resto, administradores da PE e Gestor de Projeto procuraram no descurar as necessidades da Escola Passos Manuel. De facto, a Direo da Escola Passos Manuel pde encontrar na PE um dono de obra disposto a escutar as suas necessidades e a acautel-las na medida em que as mesmas se manifestassem, jurdica e financeiramente, viveis e fundadas. Note-se, por outro lado, que a administrao da PE e o Gestor de Projeto se rodearam sempre de tcnicos especializados, cuja presena era mais necessria ainda pelo facto de estarmos perante um edifcio situado numa zona histrica da cidade, e em vias de classificao. Cite-se, como pequeno exemplo desse acompanhamento especializado, o acompanhamento arqueolgico prestado pela empresa especializada NEOPICA, Lda., bem como a colaborao da empresa PRIMACOR, LDA. para a recuperao dos painis histricos existentes na zona da entrada da biblioteca e dos mrmores executados com recurso tcnica de escaiola. Acresce que a crise financeira instalada, aliada necessidade de concluir as obras no prazo estabelecido no Contrato n. 393, ou, no limite, no incio do ano letivo de 20102011, acabou por conduzir os administradores e o referido Gestor a uma situao de necessidade, obrigando-os a agirem da forma descrita nos diversos captulos desta resposta, sempre diligenciando por cumprir a sua misso tendo em vista a realizao integral do projeto, no mais estrito interesse pblico. No pode, ainda, deixar de reiterar-se o evidente reconhecimento do sucesso do resultado obtido e o enorme impacto positivo da execuo da Escola Passos Manuel no contexto da Fase 1 do Programa de Modernizao, tanto em termos educacionais propriamente ditos, como no mbito scio-econmico e ambiental.
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Todas as circunstncias supra expostas e melhor desenvolvidas na Parte A. desta resposta, so suficientemente reveladoras de que as decises tomadas pelos administradores da PE e, sempre que aplicvel, propostas pelo Gestor de Projeto no foram tomadas/propostas de forma impensada ou descuidada. Ter-se- necessariamente de concluir que os agentes no revelaram com a sua conduta uma postura, nem de indiferena, nem, muito menos, de contraditoriedade ao Direito, no sendo por isso merecedora de censura. Dir-se-, portanto, no contexto da situao em apreo e luz do circunstancialismo exposto, que no pode admitir-se a possibilidade de qualquer juzo de censura sobre a administrao da PE ou sobre o Gestor de Projeto da Escola Passos Manuel. Para alm de a gesto da PE ter sido sempre coordenada no sentido do cumprimento das regras legais aplicveis e dos princpios das boas prticas de gesto, a gesto do Programa em geral e no que respeita Escola ora em apreo, em particular, foi conduzida no cumprimento dos compromissos assumidos pela empresa no quadro dos contratos-programa celebrados com o Estado e no quadro de cumprimento das orientaes advenientes da tutela, conforme prev a legislao que enquadra o setor empresarial do Estado e os prprios estatutos da PE. Em sntese, tendo em conta as circunstncias, dificilmente se poderia exigir que o Conselho de Administrao da PE e o Gestor de Projeto tivessem tido maior rigor, ateno e cuidado no tratamento destas matrias, ao ponto de se poder justificar uma censura e reprovao da sua conduta por se entender que a atuao dos membros desse Conselho e do Gestor de Projeto no se compagina com a que seria exigvel a um gestor cuidadoso e responsvel. Isto , no concreto condicionalismo apurado, dificilmente se poderia exigir maior rigor, prudncia e cuidado a um administrador ou Gestor de Projeto colocado em situao similar. 144. Pelo exposto e em face da comprovada ausncia de culpa, deve concluir-se pela inexistncia de responsabilidade financeira (sancionatria e reintegratria) dos administradores da PE e do Gestor de Projeto da Escola Passos Manuel.
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PARTE C OUTRAS OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS I. SITUAES CARENTES DE ESCLARECIMENTO 1. INTRODUO 145. Para alm das situaes identificadas pelo Tribunal de Contas como sendo suscetveis de originar responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, o Relato identifica ainda determinadas alteraes ao projeto de execuo de cada uma das empreitadas em apreciao, em relao s quais conclui que, (...) face insuficincia dos elementos que sustentam as alteraes ocorridas, no foi possvel aferir da correo dos clculos relativos quelas alteraes88. Em traos gerais, trata-se das alteraes respeitantes i) pintura vitrificante no espao 1.17 (cfr. ponto 2.7.3.1) ii) recuperao e restauro de pintura includa no PTA n. 57C (cfr. ponto 2.7.3.2); e iii) remoo de quadros de ardsia (cfr. ponto 2.7.3.3). A respeito dessas alteraes, o Tribunal de Contas, ainda que sem tecer qualquer juzo conclusivo sobre a conformidade das mesmas, vem apontar a verificao de trs tipos de situaes distintas, que, no seu entender, parecem indiciar a existncia de pagamentos indevidos ao empreiteiro: (i) a no deduo, no pagamento efetuado, de uma menor valia, resultante de trabalhos a menos; (ii) o empolamento de um preo atribudo a um trabalho a mais e (iii) o pagamento de um trabalho considerado trabalho a mais, que j havia sido contemplado no processo de erros e omisses. Neste contexto, a PE, semelhana do trabalho efetuado no mbito das situaes abrangidas pela responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, procedeu a uma reavaliao destes trabalhos. Ainda que no acompanhando a maior parte das crticas que so tecidas no Relato, a PE concluiu que, num dos casos, foi pago ao empreiteiro um valor superior quele que lhe deveria ter sido pago, tendo j diligenciado no sentido de que essa importncia lhe fosse restituda. Assim sendo, verifica-se que, a partir do momento em que a quantia que aqui seja reconhecida como indevidamente
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paga ao empreiteiro seja devolvida PE, falha o pressuposto objetivo da eventual responsabilidade reintegratria, isto , o prejuzo para o errio pblico. Atravs da exposio que se segue, a PE procede juno de toda a documentao existente relativa a cada uma das situaes por esclarecer a que se refere o Relato, bem como prestao de todos os esclarecimentos que so devidos.
2. RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS SITUAES APONTADAS 2.1. Pintura vitrificante 146. No mbito das situaes por esclarecer, o Tribunal de Contas comea por questionar a no contabilizao da menor valia referente s picagens (art. 01.02.12.01), no valor de 9,20/m2, no balano de custos entre a pintura projetada para o espao 1.17, a pintura vitrificante (...) em lambris interiores, rebocados, (cfr. art. 09.02.01.02 Arquitetura), e a pintura executada nesse espao, uma pintura a tinta plstica, antecedida de regularizao geral. De acordo com o Tribunal de Contas, apesar de ter sido referido pela PE que esse balano de custos era nulo, o mesmo no teve em considerao a menor valia referente s picagens (art. 01.02.12.01), trabalho a executar previamente aos descritos no art. 07.01.01.01. Acrescenta ainda o Tribunal, no ter sido possvel (...) apurar o valor daquela menor valia(...), (...) uma vez que na documentao fornecida (...) no constam as medies detalhadas do projeto de execuo de Arquitetura89 (cfr. p 28). A este respeito, importa prestar o esclarecimento que se segue e que, cr-se, ser suficientemente elucidativo para afastar a eventual imputao de responsabilidade reintegratria PE. Tal como j teve oportunidade de referir, os trabalhos que em projeto estava previsto executar no espao -1.17 eram os seguintes: (i) Salpisco, emboo e reboco com argamassa de cal e areia ao trao 1:3, acabamento areado liso ou estanhado, p/ receber os revestimentos descritos no projeto Na regularizao de paredes interiores para pintura tipo KERAPAS, em lambris cfr. artigo 07.01.01.01; e
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(ii) Pintura vitrificante do tipo KERAPAS, mnimo de 3 demos, incluindo massa de regularizao e suporte, acabamento, conforme indicaes do projeto e caderno de encargos, em Lambris interiores, rebocados (art. 09.02.01.03). Para o artigo 07.01.01.01, havia sido estabelecido um preo de 9,67/m2 e para o artigo 09.02.01.03 havia sido estabelecido um preo de 7,23 /m2, o que resultava num valor total de 16,90/m2. Tendo sido verificada em obra a existncia de sinais de capilaridade e salinidade muito acentuados, que acabariam por provocar o destaque da camada de acabamento na soluo prevista, optou-se por substituir a massa KERAPAS por uma soluo a tinta plstica, antecedida de regularizao geral, que permitisse uma troca trmica de vapor de gua, o que no seria possvel na soluo originalmente prevista. Concretamente, e em lugar dos trabalhos previstos em projeto, foram executados os seguintes artigos: (i) Reparao e regularizao de superfcies rebocadas e/ou estucadas, incluindo remoo de revestimentos danificados, destacados ou em mau estado de conservao e reparao com refechamento de fendilhao existente nas diversas camadas, incorporao de elementos a substituir ou em falta, com utilizao de argamassa de composio idntica existente e/ou original, com as espessuras e condies necessrias aplicao dos acabamentos finais definidos no mapa de acabamentos, como suporte e base de aplicao dos seguintes acabamentos - Superfcies de paredes interiores, estucadas, prontas para pintura a tinta antifungos (cfr. artigo 08.04.01.03); (ii) Pintura a tinta plstica de base aquosa, com aditivo antifungos, mnimo de 3 demos, cor a definir em obra, incluindo regularizao e tratamento prvio das superfcies (superfcies com novo revestimento), em paredes interiores estucadas, at altura do teto e sobre lambris (cfr. artigo 09.01.01.01) Para o artigo 08.04.01.03 ficou estabelecido um preo de 13,64/m2 e para o artigo 09.01.01.01 ficou estabelecido um preo de 3,33/m2, o que resultou no valor global de 16,97/m2. 147. Decorre do que se exps, que o acabamento do revestimento para as paredes em lambris nos corredores do piso 1 do edifcio principal, de acordo com o projeto de arquitetura seria efetuado atravs da tcnica da pintura vitrificante do tipo kerapas, descritas nos artigos 07.01.01.01 e 09.02.01.03. No entanto, o mesmo acabou por ser efetuado atravs de uma soluo constituda por preparao e regularizao da superfcie cuidada da superfcie e pintura a tinta plstica, descrita nos artigos 08.04.01.03 e 09.01.01.01.
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O balano de custos entre a soluo prevista em projeto e a soluo efetuada foi adequadamente considerado nulo. No s porque a soma do preo dos artigos previstos em projeto de arquitetura era equivalente (melhor, ligeiramente inferior) soma do preo dos artigos executados, mas tambm porque, ao contrrio do que refere o Relato, no estava prevista em projeto a execuo, no espao 1.17, dos trabalhos descritos no artigo 01.02.12.01, i.e. a remoo cuidada de revestimento em pedra natural, madeira, cermico e/ou reboco ou estuque, vinlicos e em cortia, com picagem dos respetivos suportes at ao osso, incluindo remoo de rodaps, para realizao de trabalhos de renovao de novo material, incluindo trabalhos auxiliares e complementares, em Paredes interiores, destinadas aos revestimentos e acabamentos indicados em projeto. Por isso mesmo, no s no deveria, como no poderia ter sido contabilizada a menor valia referente s picagens descritas no artigo 01.02.12.01, ao contrrio do que, com base no Relatrio Final do Consultor Externo, se afirma no Relato. Tal facto foi confirmado pelos projetistas de arquitetura, conforme carta que ora se anexa presente (cfr. DOCUMENTO N. 27). Na referida carta, esclarece-se, que o Projeto de Execuo de Arquitetura da Escola Secundria Passos Manuel no tinha previsto para as paredes de circulao do piso 1 (espao 1.17), a execuo dos trabalhos constantes do art. 01.02.12.01. Em anexo referida carta, encontra-se tambm um documento (cfr. DOCUMENTO N. 28]) indicando o elenco dos espaos em que estava projetada a execuo das picagens descritas no artigo em apreo (e onde no se inclua o espao 1.17), e a medio detalhada desses espaos, que ascende a um total de 1.959,13 m2. Perante o exposto, estando esclarecida a inexistncia de qualquer menor valia por abater, tem de considerar-se que no houve qualquer prejuzo para o errio pblico adveniente da deciso de faturar os trabalhos efetivamente executados pelo valor atribudo aos trabalhos contratualmente previstos, na medida em que estes ltimos estavam valorizados a 16,90/m2, e os primeiros a 16,97/m2. 148. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, junto se envia a ficha da fiscalizao relativa ao item n. 7 do Questionrio (cfr. DOCUMENTO N. 29), da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Nota Tcnica EXT.04; b) Mapa de Medies do artigo 01.02.12.01.
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2.2. Recuperao e restauro de pintura 149. A segunda situao que o Tribunal considera no ter sido cabalmente esclarecida pela PE diz respeito a um dos trabalhos includos no PTA 57C, a saber, o reparao e o restauro de pintura original a imitar pedra na parede da frente da Biblioteca, pelo valor de 16.031 (item n. 20 do Questionrio). De acordo com o Relato, a discriminao apresentada pela PE ao Tribunal de Contas quando lhe foi pedida a decomposio daquele preo (item n. 20), no foi suficientemente esclarecedora, na medida em que a PE procedeu discriminao por mo de obra (horas totais), materiais (valor global) e aluguer, montagem e desmontagem de andaime. Entende o Tribunal, apoiado no que lhe foi transmitido pelo Consultor Externo, que a PE deve apresentar a decomposio do preo por m2 de recuperao e restauro (...) preo esse que evidenciar o empolamento inaceitvel (...) que o trabalho tem90. A PE tem, porm, uma perspetiva diversa, discordando da afirmao de que o trabalho de reparao e o restauro de pintura original a imitar pedra tenha sofrido um empolamento, pelos motivos que passar a expor. 150. Desde o incio da obra que se tomou a deciso de proteger e preservar a zona mais nobre de toda a Escola Passos Manuel e que constituda pela entrada principal, pela escadaria e pela zona da biblioteca. Por isso mesmo, aquando da execuo dos trabalhos da empreitada, foram sendo aplicadas protees especiais que garantiam a preservao de todos os elementos que constituem este conjunto arquitetnico. precisamente nessa zona que se encontram, no apenas as pinturas originais de Columbano Bordalo Pinheiro, como os marmoreados envolventes e em causa no Relato. No decorrer da empreitada, constatou-se que grande parte da entrada da biblioteca histrica (que se mantinha inalterada desde a respetiva inaugurao), continha o soco, pilaretes e cimalhas executados em escaiola. Como se pode ler na nota tcnica elaborada pelo projetista (cfr. j junta como DOCUMENTO N. 2), esta tcnica consiste na combinao de cal e gesso com mistura de pigmentos e (...) deriva do Stucco-Marmo e da Scagliola, tcnicas italianas desenvolvidas no sculo XIX com grande
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difuso em Portugal tendo por objetivo a aproximao/simulao das pedras ornamentais. A conscincia da especial importncia patrimonial e cultural dos painis, e das pinturas decorativas envolventes, e o estado em que as escaiolas se encontravam (completamente encobertas com tinta plstica branca, conforme se pode constatar no relatrio fotogrfico que se ora junta como DOCUMENTO N. 30) levou a que se solicitasse a colaborao de uma empresa especializada, a PRIMACOR, para apurar a melhor soluo e restaurar aqueles elementos. Isto porque, tal como o refere o projetista, o trabalho de recuperao e restauro das escaiolas requer uma grande destreza do arteso/restaurador, devido aos efeitos pretendidos que mais no so do que a representao das vergadas, veios e expresso viva das rochas ornamentais escolhidas, tendo ainda a virtude de transmitir colorao ou as coloraes mistas originais e caractersticas das pedras pretendidas. Efetivamente, o restauro das escaiolas constitui, como refere o projetista, um trabalho especializado de tcnicos restauradores experientes e altamente qualificados (cfr. j junto como DOCUMENTO N. 2). Refira-se que no s o trabalho realizado exemplar do ponto de vista da interveno patrimonial, tal como o atesta o relatrio fotogrfico (cfr. j junto como DOCUMENTO N. 30), como a PE tambm no poderia ter restaurado as escaiolas (e toda a zona em que as mesmas se encontravam) adotando um outro procedimento que no procurasse recuperar a tcnica original, na medida em que, como faz questo de o frisar o projetista (cfr. j junto como DOCUMENTO N. 2), tal no seria aceite pelo IGESPAR. Assim, e em resposta ao Relato, vem a PE esclarecer que, porque este tipo de trabalho tem as caractersticas descritas acima, no s (ao contrrio do que sucede para as tradicionais pinturas de construo civil) o preo para este tipo de trabalho no fixado no mercado por referncia ao m2, no sendo, por isso, vivel apresentar tal decomposio, como no houve qualquer empolamento do preo contabilizado no PTA 57C para este trabalho. Note-se ainda que, aps reanlise deste artigo, a fiscalizao confirmou a avaliao efetuada inicialmente, tendo em conta fatores como o facto de este tipo de interveno ter associado um grau de incerteza muito elevado e o facto de a recuperao ter tido uma durao superior que tinha sido contratada, no tendo sido aceite pela PE a reviso do preo inicialmente fixado.
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151. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, junto se envia a ficha da fiscalizao relativa ao item n. 20 do Questionrio (cfr. DOCUMENTO N. 31), da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Relatrio de Interveno da empresa Primacor; b) Extrato da Nota Tcnica 57C; c) Oramento discriminado. 2.3. Remoo de quadros de Ardsia 152. O Tribunal de Contas considera ainda carente de esclarecimento um outro trabalho a mais formalizado no PTA n. 57C. Trata-se do trabalho indicado no respetivo artigo 76, referente Remoo de quadros de ardsia de diversas salas de aula, seu aprovisionamento em espao de obra e reparao para posterior aplicao, a que foi atribudo o valor de 3.892,54 . Concretamente, a este respeito, o Tribunal considerou insatisfatrios os esclarecimentos prestados pela PE a propsito do nmero de quadros de ardsia contabilizados em sede de erros e omisses e de trabalhos a mais (item n. 24), pelo que solicita a apresentao de documentao subscrita pela fiscalizao da obra que indique o nmero de quadros contemplados em sede de erros e omisses e contabilizados no final da obra. Ora, semelhana do que sucedeu em relao a outros aspetos que foram objeto de crticas pelo Tribunal de Contas, estando a PE vinculada prossecuo do interesse pblico e, bem assim, ao princpio da boa gesto dos dinheiros pblicos, procedeu a uma nova avaliao de todo o processo relativo remoo dos quadros de ardsia, de modo a verificar se assistia alguma razo ao Tribunal de Contas. Na sequncia do trabalho da reavaliao verificou a PE que o empreiteiro efetuou uma reclamao em sede de erros e omisses de um artigo omisso, referente a desmonte e remoo de quadros em ardsia existente em salas de aula para local a definir (no incluir reposio, a definir posteriormente) e que para esse artigo, apresentou um valor global de 2.361,00 , sem indicar o nmero de quadros abrangido por esse valor. No entanto, na ltima fase da obra, efetuou-se a contabilizao total dos quadros que foram removidos, e apurou-se uma quantidade final de 67 unidades. Assim, e na medida em que o empreiteiro havia referido fiscalizao que o valor que tinha apresentado em sede de erros e omisses apenas contemplava 26 unidades, a PE
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aceitou contabilizar no PTA n. 57C as unidades que, segundo empreiteiro e fiscalizao, no tinham sido consideradas em sede de erros e omisses, num total de 41 unidades. Reponderada esta factualidade, considera a PE que, em sede de erros e omisses, era obrigao do empreiteiro confrontar o projeto com as condies locais existentes e que o mesmo, no o tendo feito no caso concreto, assumiu o risco de o trabalho que em obra se revelou necessrio executar no corresponder ao que havia previsto. Perante o exposto, a PE tomou a deciso de revogar a aprovao do artigo A. 76 de trabalhos adicional n. 57C Remoo de quadros de ardsia de diversas salas de aula, seu aprovisionamento em espao de obra e reparao para posterior aplicao no valor de 3.892,54, includo no 3. adicional ao Contrato n. 393, tendo j diligenciado no sentido de que esta importncia lhe seja restituda. (cfr. carta da PE ao empreiteiro, acompanhada de nota de dbito emitida pela PE, respeitante ao montante do pagamento indevido, que se junta como DOCUMENTO N. 32). 153. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e em cumprimento do solicitado no Relato, junto se envia a ficha da fiscalizao relativa ao item 24 do Questionrio (cfr. DOCUMENTO N. 33) da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Plantas com a localizao dos quadros de ardsia removidos; b) Extrato da Nota Tcnica 57C; c) Decomposio do preo para remoo de quadros de ardsia do artigo do processo de erros e omisses.
II. ASPETOS QUALITATIVOS DOS TRABALHOS REALIZADOS 1. INTRODUO 154. Noutra perspetiva, isto , fora j do mbito de apuramento de menores valias no deduzidas ou de outras quantias em relao s quais entende existirem indcios de terem sido efetuados pagamentos indevidos, e para as quais pede esclarecimentos, o Tribunal de Contas vem tecer consideraes crticas quanto a determinados aspetos qualitativos dos trabalhos realizados.
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155. Em concreto, o Tribunal de Contas, tendo por base o Relatrio Final do Consultor Externo, aponta para a existncia de deficincias e deterioraes, em relao s quais entende que, caso sejam imputveis ao Empreiteiro, e atento o prazo de garantia previsto no n. 17.2.1. do Caderno de Encargos, dever a Parque Escolar notificar aquele para que proceda s reparaes necessrias e, se necessrio, acionar as garantias contratualmente previstas91. Perante as observaes constantes do Relato, a PE procedeu a uma anlise aturada das (alegadas) patologias registadas em obra e que so elencadas no Relato, tendo agido, nos casos em que entendeu assistir razo ao Tribunal de Contas, em conformidade com as diretrizes dadas pelo mesmo. Efetivamente, apesar de as deficincias em causa serem bastante reduzidas, estando ainda a decorrer o prazo de garantia de 5 anos, a PE diligenciou no sentido de que as mesmas fossem corrigidas pelo empreiteiro. Para esse efeito, a PE endereou uma carta ao empreiteiro no passado dia 6 de janeiro, solicitando a interveno deste para reparao de algumas das situaes referidas no Relato, em relao s quais a PE constatou que efetivamente existiam anomalias/deficincias, bem como outras que foram identificadas na sequncia das vistorias efetuadas (e.g. repintura exterior do edifcio, reparao das infiltraes detetadas nas claraboias do refeitrio, reparao da pintura da estrutura do bar/zona de alunos) (cfr. carta enviada ao empreiteiro, bem como fotografias juntas em anexo mesma, que ora se juntam como DOCUMENTO N. 34). De referir, a este respeito, que esta no foi a primeira vez que a PE veio solicitar a correo de deficincias de execuo detetadas aps a receo provisria da Obra (cfr. lista de correes solicitadas/introduzidas ao abrigo do prazo de garantia e/ou da obrigao de manuteno, que ora se junta como DOCUMENTO N. 35). Com efeito, com regularidade que os engenheiros da PE responsveis pelo acompanhamento da execuo destas obras se dirigem Escola Passos Manuel para efetuarem vistorias e, sempre que detetam anomalias em resultado das mesmas, tomam as diligncias necessrias respetiva correo. Conforme se pode constatar pela anlise da referida lista, desde a data da receo provisria (30 de maro de 2010) que j foram resolvidas cerca de 240 anomalias detetadas nas instalaes da Escola, as quais, na maioria das vezes, foram resolvidas ao abrigo do acionamento da garantia existente, que tem um prazo de 5 anos a contar da receo provisria da obra, nos termos do artigo 226. do RJEOP e clusula 17.2. do
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Caderno de Encargos. Outras, isto , aquelas que no dizem respeito substituio de materiais ou equipamentos e correo de deficincias ou deterioraes da responsabilidade do empreiteiro, e que, nessa medida, no esto abrangidas pelo prazo de garantia da obra, foram corrigidas em cumprimento da obrigao de prestao de servios de manuteno e conservao. Esses servios, que fazem parte do objeto do Contrato n. 393 (cfr. clusula primeira) e que foram contratados pelo prazo de 10 anos contados sobre a data da receo provisria, abrangem (...) as substituies e os trabalhos de conservao que derivem do uso normal ou de desgaste e depreciao normais consequentes da sua utilizao para os fins a que se destina (...) (cfr. clusula 17.3.3. do Caderno de Encargos). Assim, em todos os casos que no esto a coberto das obrigaes de garantia, a PE tem vindo a solicitar as reparaes que se revelam necessrias, ao abrigo da componente contratual de prestao de servios de manuteno.
2. SITUAES ESPECFICAS
156. Posto isto, e verificado o cumprimento das diretrizes constantes do Relato, reveladoras da boa atuao da PE nesta matria, importa responder ao Tribunal de Contas a propsito de cada uma das situaes identificadas no Relato. 2.1. Portas e janelas de madeira 157. Nas alneas a) e b) da pgina 30 do Relato, feita referncia pintura das portas de madeira interiores, que alegadamente foram pintadas sem a devida preparao das superfcies, apresentando fissuras e algumas com empenos que devero ser corrigidos, bem como necessidade de correo das caixilharias exteriores de madeira, nomeadamente em termos de empenos, deficiente funcionamento e inoperncia das ferragens de fecho e manobra. A PE discorda, porm, das consideraes constantes do Relato. Em relao ao tratamento e pintura de portas e janelas, tal como se pode comprovar pela anlise da Nota Tcnica do Projetista Arquiteto Vitor Mestre, no ponto 4 (critrios que presidiram ao restauro da caixilharia do conjunto arquitetnico, j junta como DOCUMENTO N. 2), nomeadamente onde referido que todos os procedimentos foram cumpridos seguindo a arte da marcenaria com o detalhe da poca da construo e sob escrutnio e indicao constante do arquiteto projetista e coordenador de projeto,
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atravs do seu acompanhamento quase dirio e, como se pode comprovar no Relatrio Fotogrfico sobre este processo, foi efetuado um tratamento cuidado nas portas e janelas existentes (cfr. DOCUMENTO N. 36, que ora se junta. Nesse sentido, a PE entende que a afirmao de que as portas de madeira interiores foram pintadas sem a devida preparao das superfcies no tem qualquer suporte factual, sendo por isso uma constatao desprovida de razo. Tambm no que diz respeito aos empenos de portas e janelas referidos no Relato, e apesar de j terem sido corrigidos nas frias de Natal, a PE entende que os mesmos no podem ser considerados significativos, sendo totalmente aceitveis para madeiras com 100 anos de existncia e uso intensivo, pelo que se deve concluir que a opo tomada, no sentido de manter a caixilharia original, foi a mais correta e adequada, pois sem colocar em causa a durao e utilizao que se pretende atingir, permitiu preservar um patrimnio importante, s possvel com o recurso a uma equipa de profissionais de marcenaria de elevada qualidade. Deve ainda referir-se que perfeitamente natural que nos dois primeiros anos aps interveno, existam alguns movimentos de adequao e estabilizao entre o edificado novo e o edificado antigo, que poder causar alguns novos empenos na caixilharia original. Relativamente a este aspeto, oportuno recordar o que, com simplicidade e clareza, se escreve na Nota Tcnica complementar do projetista de estrutura, Eng. Joo Appleton, junta como DOCUMENTO N. 1: Em sntese, tal como num edifcio novo preciso dar tempo para que ele estabilize, geralmente por efeito da necessria perda de gua de construo que quase todos os materiais tm em excesso antes atingirem o se equilbrio com o meio em que so aplicados, tambm as obras de reabilitao precisam desse tempo de adaptao, ainda mais importante quando se trata de compatibilizar e conciliar materiais com idades distintos com idades muito diferentes. J que no que diz respeito afirmao relacionada com o deficiente funcionamento e inoperncia das ferragens de fecho e manobra das janelas, temos a referir que todas as janelas foram tratadas, tendo-se inclusivamente procedido reabilitao das ferragens. Dado a dimenso dos vos (quase 2 metros de altura), a sua utilizao frequente, e por vezes, o deficiente manuseamento por parte dos utentes da escola, em particular pelos alunos, tem-se verificado frequentemente a necessidade de reparao. Assim, medida que se tem constatado a existncia desses problemas tem sido solicitado ao empreiteiro a respetiva correo, conforme se pode constatar pela anlise
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das Atas n. 21, de 6 janeiro de 2011), n 27, de 10 de maro de 2011, e n 29, 10 de maio de 2011) que ora se juntam como DOCUMENTOS n.s 37, 38 e 39, respetivamente.
2.2. Pintura e tratamento da estrutura metlica da cobertura 158. Na alnea c), o Tribunal de Contas vem dizer que necessrio corrigir as deficincias detetadas na pintura e tratamento da estrutura metlica da cobertura. A este respeito, importa referir que a estrutura foi restaurada no prprio local. Este trabalho foi assim desenvolvido em condies muito adversas, uma vez que teve de ser efetuado de forma faseada, sem possibilidade de remoo de uma grande quantidades de telhas em simultneo, visto que, durante a execuo de toda a empreitada, a Escola se manteve sempre em funcionamento. Sendo um tratamento no local, no foi tambm possvel um controle de execuo to rigoroso como se fosse efetuado em oficina/estaleiro. De todo o modo, tendo sido confirmada a existncia de corroso na estrutura da cobertura, a PE j diligenciou junto do empreiteiro para que este procedesse reparao da mesma, em cumprimento das obrigaes de garantia que sobre ele impendem (cfr. ponto 10 da carta enviada ao empreiteiro e fotografias n.s 18 e 19 em anexo mesma, j juntas como DOCUMENTO N. 34).
2.3. Pintura total das caixilharias de tipo Jansen, quer interiores, quer exteriores, do edifcio do liceu, que no levaram primrio e se encontram a destacar 159. Em relao alnea d), respeitante necessidade de correo da pintura total das caixilharias do tipo Jansen, quer interiores, quer exteriores, do edifcio do liceu, que no levaram primrio e se encontram a destacar, importa referir que, contrariamente ao referido no Relato, esta caixilharia foi precedida de primrio antes da sua pintura. O que aconteceu foi que, por motivo que no foi possvel apurar, a pintura destacou-se em boa parte das portas. A correo desta deficincia na zona dos funcionrios foi efetuada nas frias letivas do vero de 2011, conforme se pode constatar pelo Relatrio Fotogrfico que se anexa presente resposta como DOCUMENTO N. 40.
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Foram, no entanto, identificadas outras situaes para as quais j foi notificado o empreiteiro para a sua reparao, ao abrigo do prazo de garantia da obra (cfr. carta acima referida, junta como DOCUMENTO N. 34).
2.4. Acabamento/refechamento das juntas dos pavimentos exteriores de mosaico hidrulico 160. No que respeita s deficincias no acabamento/refechamento das juntas dos pavimento exteriores de mosaico hidrulico [cfr. alnea e)], a PE informa que o empreiteiro j procedeu a uma reparao geral do pavimento de mosaico hidrulico existente, de forma a serem corrigidas as deficincias detetadas, nomeadamente o refechamento das juntas entre mosaicos, conforme se pode comprovar pelo Relatrio Fotogrfico que se anexa como DOCUMENTO N. 41. Importa, no entanto, referir que, no pavimento do piso 1, por ser executado sobre uma base estrutural instvel, vigas de ao e tijoleira, conforme documentado pelas fotos do relatrio fotogrfico anexo, e devido circulao intensa dessas zonas (corredores e salas de aula), provocando a sua vibrao, podero no futuro ser detetadas novas situaes que requerem cuidados de manuteno, nomeadamente substituio de mosaicos partidos e refechamento de juntas entre mosaicos. Ciente da especificidade do tema, a PE continuar a assegurar o acompanhamento com o empreiteiro, no mbito da garantia de obra, com vista a assegurar a durabilidade da soluo executada. 3. Nota conclusiva 161. Em suma, tendo em conta as (parcas) deficincias identificadas no Relato e no Relatrio Final de Auditoria do Consultor Externo no qual aquele primeiro se suporta, e que foram elaborados na sequncia de inspees exaustivas, sala por sala, e equipamento por equipamento, efetuadas em obra, verificando-se todas as salas e equipamentos, poder-se- concluir que as anotaes efetuadas referentes a aspetos qualitativos dos trabalhos realizados, e j acima comentados, no podero ser considerados significativos numa empreitada desta dimenso e com a especificidade de interveno num edifcio centenrio com classificao patrimonial. Pela especificidade do projeto e do edifcio em causa, pela participao empenhada e constante de todas as equipas intervenientes na obra (Empreiteiro, Fiscalizao,
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Direo da Escola, Projetistas e Parque Escolar), a PE est absolutamente convicta de que todos os trabalhos foram devidamente acompanhados e fiscalizados, tendo-se obtido um resultado final de elevada qualidade, meritrio, amplamente reconhecido por diversas entidades externas, como resulta evidenciado pelos seguintes dois factos: A Escola Passos Manuel foi selecionada entre 166 candidaturas, de 33 pases por um jri internacional, composto por seis especialistas em arquitetura, com larga experincia em Educao, para figurar na publicao da OCDE (2011) DESIGNING FOR EDUCATION Compendium of Exemplary Educational Facilities 2011, OECD Publishing, na categoria de Escolas secundrias (Secondary Level); Prmio SIL 2010 vertente Obra Pblica. Estes galardes so bons exemplos do reconhecimento de todo esse desempenho. No poderemos deixar de referir, ainda, como exemplo de artigos de imprensa, a reportagem efetuada pelo Jornal Expresso, no seu artigo Bons exemplos reanimam a qualidade patrimonial das cidades portuguesas sobre a reabilitao da Escola Passos Manuel, que se anexa como DOCUMENTO N._42. De todo modo, a PE continuar, como tem vindo a fazer at ao momento, a assegurar o acompanhamento das obras realizadas, atravs da realizao constante de vistorias, solicitando, sempre que necessrio, a interveno do empreiteiro para corrigir deficincias ou outras anomalias detetadas, ao abrigo da garantia da obra ou da prestao dos servios de manuteno, consoante o caso.
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III. SITUAO PENDENTE DE REGULARIZAO 162. No ponto 2.7.5 do Relato, vem o Tribunal de Contas solicitar PE a apresentao, em sede de contraditrio, de documentao relativa correo por parte do empreiteiro das deficincias de execuo referentes aos artigos 07.06.04.01 e 07.06.04.02., referentes reparao e regularizao das superfcies, rodaps e faixas, revestidas a mosaico cermico e/ou mosaico hidrulico (...) c/tratamento e refechamento de juntas abertas (...). Com efeito, constatou o Tribunal de Contas a existncia de (...) um deficiente refechamento das juntas abertas, trabalho esse previsto pelo articulado do Projeto92. 163. Em cumprimento do solicitado pelo Tribunal de Contas, junta-se presente Resposta a carta remetida pela PE ao empreiteiro em 28 de setembro de 2011, solicitando a reparao das juntas do mosaico cermico (cfr. DOCUMENTO N. 43), bem como a subsequente carta (cfr. DOCUMENTO N. 44), tambm remetida pela PE em 17 de novembro de 2011, agendando tal interveno para a semana do Natal (19 a 23 de dezembro). 164. Para que fique demonstrado perante o Tribunal de Contas que a situao identificada no Relato, relativamente ao deficiente refechamento das juntas do mosaico cermico foi reparada pelo empreiteiro durante o perodo agendado, remete-se o relatrio fotogrfico comprovativo de tal reparao (cfr. DOCUMENTO N. 41).
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Cfr. p. 30.
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IV. EXEMPLOS DA M APLICAO DOS DINHEIROS PBLICOS 1. EM GERAL 165. No ponto 2.7.6 do Relato so tecidas consideraes crticas quanto s opes tomadas pela PE na conduo das obras de interveno da Escola Passos Manuel, crticas essas que se focam no modo como a PE conduziu a gesto dos dinheiros pblicos a despender na modernizao deste edifcio escolar. Em causa esto, na perspetiva da PE, crticas muitos srias e graves que atentam contra o prestgio da PE na gesto do investimento pblico corporizado no Programa e que esta considera como as mais graves de todo o Relato, pese embora no esteja em causa a prtica de qualquer infrao financeira. Efetivamente, como o Tribunal, alis, nota, a PE est submetida aos princpios da economia, eficincia e eficcia na gesto do interesse pblico que lhe foi confiado, o que implica que quaisquer despesas que sejam por si incorridas sejam presididas por critrios de racionalidade econmica. E esse um objetivo que sempre esteve presente em toda a atuao da PE e cuja assimilao por todos os colaboradores da empresa sempre foi incentivada pela respetiva administrao desde o momento em que iniciou funes. por isso que a PE no aceita as consideraes tecidas pelo Tribunal de Contas no Relato a propsito da m aplicao dos dinheiros pblicos, das quais suscetvel de, com alguma facilidade (sobretudo por um eventual leitor do Relatrio Final de auditoria que as mantenha e que no conhea o processo de execuo do Programa), retirar-se uma perceo geral segundo a qual, mesmo para alm dos quatro exemplos isolados que o Tribunal destaca, a m aplicao dos dinheiros pblicos constitui uma prtica protagonizada pela PE. precisamente essa ideia que a PE no aceita seja veiculada e mantida no Relatrio Final da Auditoria que venha a ser elaborado, uma vez que a sua convico exatamente a contrria: justamente a de que, ao longo da gesto do Programa, a PE tem procedido a uma boa e eficiente gesto dos dinheiros pblicos que lhe so confiados, o que ser ainda demonstrado infra, atravs de alguns exemplos concretos assentes em dados objetivos e indesmentveis. No se ignora que situaes houve em que uma gesto perfeita teria, em abstrato, determinado uma atuao diversa. Mas certo que qualquer gestor no pode ser
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descontextualizado das suas circunstncias concretas e do contexto histrico-factual em que se move. O que se pretende evidenciar que se reconhece que, em algumas situaes (como foi o caso dos trabalhos do pavilho da associao de estudantes), teria sido desejvel que as situaes apontadas pelo Tribunal no tivessem acontecido, para o que seria necessrio, todavia, que a PE tivesse estado munida, desde a fase de elaborao do projeto, de informaes e de elementos de que efetivamente no disps. Mas o que importa verdadeiramente para, com justia, se enfrentar um processo de avaliao da aplicao dos dinheiros pblicos ponderar a atuao dos gestores em conjunto com as circunstncias e com a realidade concreta que a envolveram, sob pena de o processo de avaliao e as concluses a que conduza, se revelarem, a final, completamente desajustadas da realidade, do objeto sobre que incidiram e de s mesmas no poder ser reconhecida qualquer utilidade. 166. A gesto de uma empreitada como a requalificao da Escola Passos Manuel tem inmeras componentes que no podem ser esquecidas quando empreendida a sua avaliao a posteriori. Sem prejuzo das consideraes tecidas na Parte A. da presente resposta, importante destacar, neste domnio, certos aspetos que devero ser levados em considerao. a) o caso, desde logo, das caractersticas do edifcio em questo, primeiro projeto de liceu construdo de raiz em Portugal, com 100 anos de existncia, em vias de classificao, que por si s um patrimnio importante a preservar, que requer um tratamento diferenciado e em algumas situaes de carter excecional. b) Apesar da intensa pesquisa e estudo do edifcio aquando da elaborao dos projetos, sempre condicionado pela constante utilizao dos edifcios, no pode deixar de assinalar-se que os mtodos construtivos e muitos materiais so de origem desconhecida, pelo que a requalificao e, em certos casos, o restauro, resulta de um processo de conhecimento adquirido e continuado, muitas vezes s percetvel quando possvel tomar contacto direto com as solues e materiais j aps o incio dos trabalhos de construo civil. c) Essa circunstncia especial reforada com a necessidade de apoio permanente dos projetistas, cuja assistncia tcnica em fase de obra era contnua, ao ponto de o coordenador de projeto e alguns projetistas de especialidade terem de acompanhar diariamente os trabalhos em muitas fases da obra, para alm do normal acompanhamento semanal.
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d) O fator de imprevisibilidade nesta empreitada sempre foi, por conseguinte, uma constante, com o qual os intervenientes em obra (Empreiteiro, Fiscalizao, Projetistas e Equipa da PE) sempre tiveram que lidar diariamente, obrigando-os a tomar decises em muito curto espao de tempo, sob pena da necessidade de suspenso dos trabalhos com as consequncias de prazos e custos que as paragens de obra inevitavelmente acarretam, para alm das implicaes na programao e funcionamento da atividade letiva. De entre tantos outros, um dos exemplos mais visveis foi a deteo do caneiro, a que j, por diversas vezes se aludiu na presente resposta, que apresentava grandes dimenses e que atravessava totalmente a rea consignada para a primeira empreitada realizada no Passos Manuel (Estrutura do refeitrio), tendo determinado a prorrogao do prazo desta primeira empreitada, acabando por condicionar a execuo da 1 fase da empreitada principal (Lote 1), uma vez que o faseamento desta empreitada previa precisamente o incio dos trabalhos nessa zona do edifcio. e) A obra decorreu com a escola em funcionamento (mais de 1000 alunos), o que sempre obrigou a um controlo muito rigoroso em termos de segurana. A impossibilidade fsica de haver duas entradas distintas (escola e obra) obrigou, como j foi salientado, convivncia disciplinada quer dos vrios grupos de utilizadores da escola (alunos, professores, auxiliares de ao educativa, pais e encarregados de educao), quer do acesso de viaturas s instalaes da GNR e obra, tendo condicionado a entrada de pessoas, materiais e equipamentos da obra a horrios especficos, de forma a no prejudicar o funcionamento da escola. f) O espao para execuo dos trabalhos era exguo, sendo o estaleiro montado no interior do recinto da escola, condicionando muito o espao de recreio dos alunos, o que provocava diariamente uma tenso crescente, de muito difcil controlo. A situao agravou-se dramaticamente aquando do incio dos trabalhos do edifcio do polidesportivo. g) Em face destas circunstncias, todas elas de cariz altamente condicionador, a consignao de outras empreitadas ou prestao de servios com a introduo de mais entidades dentro do espao j consignado era praticamente impossvel, mesmo impraticvel, e nada recomendvel do ponto de vista de segurana, j que, para alm de vir alterar as condies inicialmente previstas e a organizao minuciosamente implementada, acarretaria riscos acrescidos para os trabalhadores da obra e utentes da escola. h) Em matria de segurana, a PE no estava, nem deveria estar, disposta a correr riscos maiores, no abdicando da sua principal preocupao nas intervenes nas escolas: a segurana de todos os intervenientes.
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i) Dada a necessidade de as atividades letivas continuarem em funcionamento, a obra decorreu de forma faseada, conforme documento patenteado a concurso, limitando muito o espao e a zona a intervir, sendo diminutas as frentes de trabalho das diversas equipas das diversas especialidades. Qualquer alterao ou paragem nos trabalhos tinha consequncias muito graves nos rendimentos das respetivas equipas e provveis consequncias na programao da atividade letiva da escola. j) Apesar de todos os esforos efetuados por todos os intervenientes sem exceo, a execuo de obras e a atividade letiva (em particular o leccionamento de aulas) em simultneo no mesmo edifcio, , em qualquer caso, penalizador para ambas as partes, especialmente para alunos, professores e auxiliares de ao educativa. Neste contexto, o cumprimento do planeamento da obra foi sempre uma preocupao e prioridade. k) Os projetos de execuo foram desenvolvidos entre 2007 (ano em que foi criada a PE) e meados de 2008. Nestes primeiros tempos de atividade da prpria PE, foram efetuados estudos no sentido da procura das melhores solues tcnicas para a reposio da eficcia construtiva, ambiental e funcional dos edifcios escolares em interveno, sendo certo que os projetos da escola Passos Manuel foram elaborados sem que houvesse um documento geral orientador do processo de reabilitao, uma vez que os manuais de projeto da PE (1 verso) s foram publicados em outubro 2008 (aps a consignao da empreitada do lote 1), fruto do necessrio tempo de experimentao associado execuo das obras da fase piloto, concludas nessa data, bem como da grande diversidade de novas situaes colocadas aquando da elaborao dos 26 projetos da fase 1. l) Isso explica que tenha sido necessrio efetuar diversas adaptaes/alteraes aos projetos patenteados a concurso, indispensveis para que esta escola ficasse dotada das condies de funcionalidade que estavam a ser definidas para o programa de modernizao da PE. Numa interveno desta natureza, seria certamente uma m gesto no adaptar as solues de projeto s novas realidades do Programa. m) Apesar do envolvimento da Direo da Escola na fase de elaborao dos projetos, os respetivos membros no tinham, regra geral, qualquer formao ou experincia relacionada com a gesto do projeto e com as obras de construo civil, pelo que em diversas ocasies apenas se apercebiam das especificidades do projeto j com a obra em avanado estado de execuo. n) Tambm no decurso da obra, a escola vai conhecendo a nova realidade dos espaos renovados, sendo por vezes necessrio ajustar os projetos de execuo, garantindo a maximizao da sua adequao futura utilizao do edifcio.
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167. Uma avaliao adequada e realista do trabalho de gesto realizado pela PE na Escola Passos Manuel no pode conceber-se desligado de todas as circunstncias acabadas de referir. Mas veja-se em concreto o que surpreendeu o Tribunal de Contas. O Tribunal considera, em geral, que a Parque Escolar no acautelou o uso de dinheiros pblicos, ao no garantir que os trabalhos a mais de espcie diversa da prevista no contrato fossem fixados de forma econmica, ao aceitar preos novos que se situam 50% acima do que se poder considerar como mais prximo dos respetivos preos de mercado, sendo que esta prtica no compatvel com o presente contexto de conteno da despesa pblica (cfr. pgina 32 do Relato). Em causa esto, de um modo geral, dois aspetos distintos: (i) por um lado, o facto de a PE aplicar uma margem fixa de 25 % a favor do adjudicatrio sobre os oramentos apresentados por subempreiteiro e fornecedores; (ii) por outro lado, a circunstncia de a PE no ter optado, em benefcio da poupana de dinheiros pblicos, pela contratao direta de alguns trabalhos, no a incluindo na empreitada geral da Escola. 168. A PE no aceita esta posio do Tribunal de Contas quanto ao modo como geriu as alteraes surgidas no decurso da obra, as quais tiveram que ver, essencialmente, com fatores no conhecidos data de elaborao dos respetivos projetos (mas imprescindveis para o correto funcionamento futuro da escola), com a normal evoluo das condies de utilizao e uma melhor perceo pelos futuros utilizadores do projeto do edifcio (era tambm indispensvel que o funcionamento do edifcio ficasse adaptado s reais necessidades da escola, o que, no acontecendo, configuraria, isso sim, um exemplo de m gesto dos dinheiros pblicos). Ora, conforme se pode constatar nos relatrios de anlise dos trabalhos adicionais elaborados pela fiscalizao, anexos aos adicionais ao contrato, todos os preos novos apresentados foram discriminados e analisados pela fiscalizao, baseados em preos contratuais do contrato do lote 1, sempre que possvel, pelo que a valorizao dos trabalhos a preos contratuais no necessariamente mais vantajosa para o Dono de Obra do que a valorizao a preos novos, devidamente aferidos pelo correto valor de mercado. Para uma correta valorizao dos trabalhos, para se avaliar o vulgarmente utilizado como preo de mercado de determinado trabalho, fundamental que se enquadre esta avaliao na realidade em que o trabalho em causa est inserido, designadamente, as caractersticas da obra a realizar, sua dimenso e localizao, as condies de execuo
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do trabalho, as quantidades envolvidas. No pode, portanto, perder-se de vista que um determinado trabalho tem certamente diversas cotaes ou preos de mercado conforme a situao em que executado. No caso presente, a dimenso dos trabalhos em causa muito relevante. A Escola Passos Manuel est inserida num contrato que envolve 8 escolas no total (cinco em Lisboa, uma em Odivelas, uma em Benavente e outra em Beja), com o valor inicial de 60.330.000 (construo), a que acresce o valor de manuteno com uma durao prevista de 10 anos ( 7.840.500). O valor inicial da Escola Passos Manuel de 14.448.744, tratando-se, pois, de uma empreitada geral de dimenso aprecivel, inserida num grande contrato. Neste contexto, ditam as regras do mercado da construo civil que os empreiteiros gerais das empreitadas desta dimenso recorram, em determinados trabalhos, a subempreiteiros das diferentes especialidades. A escolha destes parceiros dever ser criteriosa, sendo aconselhveis empresas de mdia dimenso para terem capacidade tcnica e econmica instalada para fazer face s grandes dificuldades de obras com estas caractersticas. Como sabido, tanto o empreiteiro geral, como os subempreiteiros, aquando da elaborao de um determinado oramento, devero acautelar os custos de encargos de estrutura direta da obra, da empresa, e outros custos de risco, administrao e lucro. Em nome do rigor e da transparncia de todo o processo de avaliao de trabalhos a mais a preos no contratuais, foi exigido fiscalizao que solicitasse a total discriminao dos preos apresentados, sendo que a correta avaliao de um preo de mercado dos trabalhos na empreitada de requalificao da Escola Passos Manuel pressups a verificao do preo do custo efetivo do trabalho, denominado custo direto, acrescido dos encargos referentes estrutura de enquadramento da obra (meios humanos e de equipamento), denominados custos indiretos, e finalmente os encargos da empresa, e outros custos de risco, administrao e lucro, denominados custos de estrutura. Nalguns casos, foi exigido igual desdobramento de custos para o oramento do subempreiteiro ou do fornecedor, procurando justamente acautelar a boa aplicao dos dinheiros pblicos. Esta atuao corresponde, de um modo geral, prtica corrente no mercado das obras pblicas, sendo certo que a prtica adotada pela PE traduziu, em muitos casos, um nvel de desagregao de preos superior ao praticado correntemente no setor. Por isso mesmo, no pode concordar-se com afirmaes como as que constam do Relato segundo as quais a Parque Escolar pagou 50% acima do preo apresentado pelos
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subempreiteiros que procederam execuo dos trabalhos e nestes casos perfaz um total de 50% sobre o preo de mercado, apresentando esta prtica como uma prtica danosa para o errio pblico e, consequentemente, como uma prtica de m gesto. A transparncia exigida na apresentao e discriminao dos preos no pode ser utilizada, para, de uma forma simplista e descontextualizada, pr em causa a capacidade e idoneidade profissional, moral e tica dos envolvidos no processo. 169. Ainda segundo o Tribunal, o facto de a Parque Escolar inserir no objeto deste contrato, trabalhos que poderiam ser autonomizados, sem qualquer inconveniente para a empreitada, atravs do lanamento de procedimento adjudicatrio prprio, com consulta ao mercado, contribuiu para o inflacionamento dos custos pagos pela entidade, impedindo-a de obter os melhores preos (num contexto concorrencial) (cfr. pgina 32 do Relato). Como facilmente se infere de tudo quanto se tem vindo a expor, numa empreitada desta dimenso e nas condies em que a mesma decorreu, a contratao de outros adjudicatrios que realizassem alguns dos trabalhos a mais contratualizados neste contrato seria muito desvantajosa. A execuo e a concatenao de todos os trabalhos em simultneo seria extremamente complexa, devido ao exguo espao para estaleiro e para a escola, bem como as dificuldades de coordenao de segurana entre os diversos intervenientes. Acresce o facto de o contrato celebrado com o empreiteiro geral prever (aps a concluso da obra) a manuteno de todos os trabalhos realizados durante dez anos. Nesse quadro, a PE no ter de pagar qualquer verba adicional pela manuteno referente aos trabalhos extracontratuais realizados, o que manifestamente um ato de boa gesto futura, uma vez que a contratao de trabalhos a outros adjudicatrios obrigaria a PE a realizar novos contratos de manuteno, com custos acrescidos. Assim, no se aceita as afirmaes constantes do Relato no sentido de que o facto da Parque Escolar inserir no objeto deste contrato, trabalhos que poderiam ser autonomizados, sem qualquer inconveniente para a empreitada, atravs do lanamento de procedimento adjudicatrio prprio, com consulta ao mercado, contribui para o inflacionamento dos custos pagos pela entidade, impedindo-a de obter os melhores preos (num contexto concorrencial), tendo ficado demonstrado, diferentemente, que essa atuao consubstanciaria, ela sim, um ato de m gesto.
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170. No se aceita, em suma, por tal apreciao no encontrar a mnima aderncia na realidade, a posio do Tribunal no sentido de que as situaes especficas que de seguida se analisaro mais detalhadamente, no so compatveis com os princpios da economia, eficincia e eficcia que devem nortear a realizao da despesa pblica e a que a parque Escolar se encontra vinculada por fora do art. 4. do DL n. 558/99, de 17 de setembro (estabelece o regime jurdico do setor empresarial do Estado), dos seus Estatutos e do art. 20. do seu regulamento Interno (cfr. pgina 32 do Relato). Veja-se agora, detalhadamente, cada uma das situaes que o Tribunal entendeu eleger como exemplos da m aplicao de dinheiros pblicos pela PE, as quais, como se ver, em nada patenteiam uma tal atuao, sendo antes fruto das circunstncias especficas e excecionais a que a interveno na Escola Passos Manuel foi exposta, deixando, ao contrrio em evidncia, o modo meritrio como a PE enfrentou e soube resolver todas as vicissitudes que esta obra revelou.
2. SITUAES ESPECFICAS 2.1. Aquisio de central telefnica e terminais 171. A aquisio de central telefnica e terminais a que o Tribunal de Contas se refere como o primeiro exemplo de m aplicao de dinheiros pblicos pela PE correspondeu a um trabalho a mais introduzido no contrato j no decurso da empreitada. O que o Tribunal critica no a introduo desse equipamento na Escola, mas sim o preo pago pela PE ao empreiteiro pela sua instalao, o qual acresceu em 50% ao preo do equipamento apresentado pelo seu fornecedor. O Tribunal alega a ausncia de justificao para a aquisio em apreo ter sido considerada como trabalho a mais e preterida a sua aquisio pela Parque Escolar, com a inerente poupana de 12.635 , tanto mais que a pesquisa de mercado com vista sua aquisio e a obteno da sua valorizao foi concretizada pela prpria escola (cfr. pgina 33 do Relato). 172. Efetivamente, data do lanamento do concurso, no estavam ainda definidos pela PE os requisitos necessrios para a central telefnica, sendo que s aps a consignao, foram definidas tecnicamente as necessidades deste tipo de equipamento, razo pela qual o mesmo no foi introduzido nos projetos patenteados a concurso.
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A central telefnica um equipamento muito importante e indispensvel para o correto funcionamento de uma escola, tendo a PE considerado que a sua incluso na empreitada geral era fundamental para assegurar a garantia global dos trabalhos realizados (central telefnica e infraestruturas de rede), ficando, desse modo, tambm abrangida pela garantia e pelo contrato de manuteno realizado com a Mota-Engil com uma durao de dez anos. Caso esse trabalho tivesse sido contratado diretamente pela PE ao fornecedor e com autonomia em face da empreitada geral como sugere o Tribunal de Contas , para alm da necessidade de contratao dos trabalhos de desmontagem e custos referentes a tratamento e vazadouro da central antiga da escola, e contrato de manuteno futura do equipamento, traria sempre uma dificuldade acrescida de gesto, pois, em caso de avaria, seria sempre difcil de avaliar se a responsabilidade era do fornecedor do equipamento (AvancelCom) ou do executante da infraestrutura (MotaEngil). Ora, a opo da PE acautelou todas essas contingncias. O trabalho adicional referente ao fornecimento e montagem de central telefnica e pago pela PE e agora alvo de crtica pelo Tribunal de Contas valoriza: (i) o fornecimento e montagem da central telefnica pelo fornecedor da especialidade (AvancelCom, Lda), (ii) a desmontagem e custos referentes a tratamento e vazadouro da central antiga da escola, (iii) acompanhamento dos trabalhos pelos responsveis tcnicos da infraestrutura (Modernilux) e (iv) superviso do empreiteiro geral da obra (Mota-Engil). De resto, o preo final de 37.904 representa um preo adequado para os servios em questo, atendendo ao trabalho de preparao e superviso, o investimento e s garantias que o mesmo envolve. 173. Refira-se, enfim, que a afirmao constante do Relato segundo a qual a sua aquisio pela Parque Escolar, com inerente poupana de 12.635, tanto mais que a pesquisa de mercado com vista sua aquisio e a obteno de valorizao foi concretizada pela escola no est correta, no s pelas razes j indicadas, como tambm pelo facto de a cotao da central telefnica no ter sido concretizada pela escola, mas sim pela Modernilux, empresa da especialidade com uma relao comercial mais favorvel com o fornecedor do que a escola ou a PE. 174. Face ao acima descrito, a PE no concorda que a adjudicao do trabalho em causa ao empreiteiro geral tenha sido um ato de m gesto dos dinheiros pblicos.
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2.2. Loja de convenincia e Associao de Estudantes 175. O Tribunal de Contas critica, ainda, nas pginas 33 e 34 do Relato, a deciso da PE de no construo dos dois pavilhes previstos construir nos ptios exteriores da escola, para instalao da Loja de Convenincia e da Associao de Estudantes, e de relocalizar a Loja de Convenincia para o interior do edifcio e a Associao de Estudantes para o pavilho do aluno situado no jardim da escola. 176. certo o que o Tribunal, alis, no desconhece que a soluo encontrada resultou de uma melhor definio do conceito de loja de convenincia por parte da PE e de uma otimizao da localizao espacial da Loja de Convenincia e da Associao de Estudantes, j solicitada pela escola em fase de desenvolvimento do projeto. Efetivamente, da memria descritiva do projeto de arquitetura patenteado a concurso estava definido que as valncias destinadas a Loja de Convenincia e Associao de Estudantes sero introduzidas enquanto pavilhes autnomos, implantado um em cada claustro, como quiosques desmontveis em estrutura metlica e com paredes transparentes, em vidro. Porm, aps definio interna na PE do conceito funcional da Loja de Convenincia, muito posterior ao incio desta empreitada, verificou-se que o espao destinado em projeto para este fim (pavilho exterior no ptio da escola) no era o mais adequado, designadamente por ter acesso no coberto e rea insuficiente, dando razo escola, pelo que a deciso foi de o relocalizar para o interior do edifcio. Abandonada a funcionalidade de um dos pavilhes, e como o projeto s fazia sentido com a construo dos dois pavilhes (um em cada ptio do liceu), estudou-se a possibilidade de relocalizao da associao de estudantes noutro espao. A opo foi localizar esta funcionalidade no pavilho do aluno, localizado no espao exterior da escola (jardim), aumentando o seu espao interior e permitindo a sua utilizao fora do horrio escolar. 177. A no execuo dos pavilhes da Loja de Convenincia e Associao de Estudantes resultou num decrscimo do valor da empreitada de 135.510 (cfr. clculo anexo que ora se junta como DOCUMENTO N. 45), sem que por isso a escola tenha, como se viu, perdido qualquer funcionalidade, atendendo deslocalizao desses espaos. Dessa deslocalizao resultou que o designado Pavilho do Aluno, para onde foi transferida a associao de estudantes, foi executado com uma dimenso superior ao
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previsto, o que resultou num acrscimo de custo relativamente a este pavilho de 5.768 (cfr. o mesmo clculo anexo). Do balano da gesto destes espaos resulta, por conseguinte, uma diminuio do valor da empreitada de 129.742, 178. Contudo, atendendo a que alguns dos trabalhos j estavam a ser executados, no foi possvel poupar o valor total associado a tais trabalhos, conforme, alis, a PE j explicou oportunamente ao Tribunal e vem referido na pgina 34 do Relato. data desta deciso, estavam j executadas as fundaes destes pavilhes e o aprovisionamento da estrutura metlica. A PE considera que o investimento efetuado nas fundaes ( 2.001) no constitui, em si mesmo, uma perda, uma vez que os projetos destes pavilhes existem e, futuramente, caso exista essa necessidade, os mesmos podero ser sempre construdos sem necessidade de ser executada a movimentao de terras e os trabalhos de beto armado, os quais seriam os que maiores transtornos causariam num espao acabado. J no foi possvel a recuperao do investimento da estrutura metlica ( 29.625). Quanto remoo da estrutura metlica, verdade que o respetivo custo ( 15.225) foi superior ao custo da prpria estrutura e respetiva montagem (cf. artigos C.2.1 e C.2.2. de 14.400), mas esse custo est includo no processo do 3 adicional ao contrato, tendo sido validado pela Fiscalizao da Obra. verdade que a estrutura metlica removida, e depois de se ter constatado que no servia para o pavilho da ALPA, no foi reaproveitada pela PE para qualquer outro fim. Porm m gesto, isso sim, teria sido manter a deciso de construir dois pavilhes que, pelas razes j descritas, no deveriam ser construdos s por no ser possvel reaproveitar a estrutura removida ou ento forar o seu reaproveitamento mediante o enxerto artificial e desnecessrio, mas certamente com custos acrescidos, de uma qualquer construo em que tal estrutura pudesse servir. 179. , pois, evidente que a afirmao, constante do Relato, segundo a qual a tomada de deciso relativa alterao ao Projeto (e Contrato) consubstanciada na no execuo dos dois pavilhes custou, de forma direta, ao errio pblico 16.401 (cfr. pgina 34) no pode ser desenquadrada do contexto de supresso de trabalhos em causa. Efetivamente, a alterao efetuada, mesmo que tardia, evitou a restante construo dos dois pavilhes, pelo que, contabilizando-se todos os custos (a mais e a menos) referentes a esta alterao, ter-se- que concluir que a referida deciso implicou uma poupana, sendo evidente que os trabalhos j executados tiveram de ser pagos ao empreiteiro.
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No cmputo geral, a no execuo dos pavilhes da Loja de Convenincia e Associao de Estudantes, a adaptao do Pavilho do Aluno e a impossibilidade de aproveitamento da estrutura j fabricada para os primeiros edifcios referidos, resulta numa uma reduo do custo da empreitada de 100.117, pelo que se considera, antes, que a deciso foi um ato de boa gesto dos dinheiros pblicos. 2.3. Pavilho da Associao dos Antigos Alunos do Passos Manuel 180. O terceiro exemplo de m aplicao de dinheiros pblicos que o Tribunal avana a respeito da Escola Passos Manuel prende-se com o pavilho da ALPA. Tratase, tambm aqui, como se viu j no ponto 2. da parte B. desta resposta, de um trabalho a mais surgido j no decurso da obra e que consistiu na execuo de um edifcio de piso trreo na zona do jardim da Escola. Relativamente a este trabalho, o Tribunal questiona a necessidade de execuo de micro-estacas (includas no artigo 5.1.4), no valor de 19.815, bem como o prprio custo de construo por m2 deste pavilho ( 3.385), o qual, segundo o Tribunal, manifestamente desajustado face sustentabilidade e razoabilidade econmica que exigvel num investimento pblico desta natureza (...), bem como utilizao dada ao mesmo e ao resultado final alcanado e bem patente no relatrio fotogrfico (cfr. pgina 35 do Relato). No se repetir, nesta sede, tudo quanto j se referiu anteriormente acerca da ALPA e da considerao destes trabalhos como trabalhos a mais, curando-se apenas aqui das duas questes suscitadas pelo Tribunal no domnio da gesto financeira das obras em causa. 181. No que diz respeito questo colocada no Relato acerca da necessidade de execuo de micro-estacas, anexa-se nota tcnica complementar do Projetista de Estruturas da Escola Passos Manuel (gabinete A2P Estudos e Projetos, Lda.), subscrita pelo Eng. Joo Appleton, datada de 27 de dezembro de 2011 e junta como DOCUMENTO
N. 1.
A se pode ler, a respeito da soluo adotada para o pavilho da ALPA, que ao nvel das fundaes, tendo em considerao a dimenso da estrutura, as condies geotcnicas do terreno e as acessibilidades ao local, foram adotadas fundaes indiretas atravs de microestacas, sob macios de beto armado ligados por vigas de fundao, tendo a opo de fundar a estrutura atravs de microestacas sido justificada pelo
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relatrio geotcnico efetuado, que consistiu numa campanha de prospeo com 12 sondagens rotao para ensaios SPT e 4 poos de reconhecimento, o qual permitiu identificar as caractersticas geolgicas e mecnicas das vrias camadas dos solos de fundao existentes no permetro do liceu. O projetista refere claramente que foram, desse modo, confirmadas as ms condies de fundao assinaladas na memria descritiva do projeto original, o que teve de ser corrigido atravs da aplicao de microestacas. Efetivamente, as sondagens mais prximas da zona de implantao do pavilho (S9 e S10) evidenciaram uma primeira camada de aterros (ZG3), com cerca de 5.75m e 7.00m, que inviabilizaram a execuo de fundaes diretas, tendo implicado a execuo de fundaes indiretas no Pavilho dos Antigos Alunos, atravs de microestacas. Cr-se, pois, que a leitura e anlise da aludida nota tcnica, elaborada com a autoridade conhecida do projetista de estruturas do edifcio, ser suficientemente esclarecedora das dvidas levantadas pelo Tribunal. Em qualquer caso, a PE est totalmente disponvel para prestar quaisquer outros esclarecimentos que o Tribunal ainda repute necessrios. 182. Quanto ao segundo aspeto suscitado no Relato o preo de construo por m2 , deve, antes do mais, referir-se que do custo total do pavilho do ALPA 48% dos trabalhos foram valorizados a preos contratuais e os preos novos aplicados encontramse perfeitamente discriminados e validados pela fiscalizao da obra, conforme consta no processo PTA n 12B do 3 Adicional. A avaliao que avanada pelo Tribunal de Contas quanto ao preo por m2 desajustada face s caractersticas da construo em causa. Esta concluso fundamenta-se em trs fatores aos quais o Tribunal no atribuiu seguramente a devida relevncia: a) Trata-se de um pavilho com caractersticas arquitetnicas muito especficas resultantes do necessrio enquadramento com o edifcio principal do liceu; b) Trata-se de um pavilho de piso trreo em que a diluio de custos das fundaes (acrescidas da sua especificidade) e das coberturas feita por um nico piso; De igual forma o custo das caixilharias, num edifcio sem zonas de circulao. diludo por um nico compartimento. c) Tratando-se de um pavilho de reduzida dimenso, o peso das instalaes especficas mais onerosas (WC, ar condicionado, etc) aumenta o custo por m2.Na construo de um edifcio, o custo unitrio de reas especficas pode variar de 1 para 4.
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Veja-se por exemplo o custo de uma zona de circulao e o custo de um laboratrio. uma situao perfeitamente normal e nunca posta em causa. A valorizao do custo por m2 normalmente feita pela totalidade do conjunto edificado e, se assim for, como deve, os custos unitrios alcanados na requalificao da Escola Passos Manuel, com as caractersticas patrimoniais nicas do edifcio, com a profundidade da interveno realizada, com as difceis condies de execuo e com o prazo curto de concretizao, so reconhecidas, por qualquer tcnico com experincia em projeto e execuo de obras similares, como imbatveis. Enfim, uma ltima palavra para a observao, constante do Relato, de que este preo desajustado no mbito de um investimento pblico desta natureza e, bem assim, em face da utilizao dada ao mesmo e ao resultado final alcanado. O trabalho de mrito realizado pelo ALPA ao longo de dcadas na promoo do desporto e na insero social de jovens razo mais do que suficiente para a sua concretizao. 2.4. Sistema de aquecimento, ventilao e ar condicionado 183. O ltimo exemplo que o Tribunal de Contas enumera como testemunho da m aplicao de dinheiros pblicos levada a cabo pela PE tem que ver com o sistema de aquecimento, ventilao e ar condicionado (ponto 2.7.6.4 do Relato). O Tribunal invoca que o projeto para a especialidade Climatizao/Ventilao Trmica cujo valor de execuo contratual ascendeu a 2.570.146 previa a adoo de um sistema a 4 tubos, bem como a utilizao de um grande nmero de Unidades Tcnicas de Ar Novo (UTAN), em rigor, 65, cujo preo unitrio oscilava entre 9.120 e 11.985, tendo o custo da totalidade das 65 UTAN ascendido a 637.655. O que est em causa, pois, a crtica do Tribunal quanto opo de projeto em si mesma, o qual, nas palavras do Tribunal, seria, em hotelaria, por exemplo, utilizado apenas em hotis com categoria de 5 estrelas, facto mais do que revelador da total desadequao da opo tcnica adotada para uma escola como a Passos Manuel (cfr. pgina 37 do Relato). Invoca, ainda, o Tribunal que esta soluo de luxo apenas foi adotada na Escola Passos Manuel, uma vez que nas restantes escolas foi escolhido o sistema de 2 tubos. 184. Ocorre que a explicao para um tratamento desigual da Escola Passos Manuel em face das restantes escolas tem, justamente, subjacente a especificidade desta Escola relativamente s restantes, sendo certo que, como sabido, a uma
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materialidade distinta deve corresponder um tratamento diverso e a um edifcio de exceo deve corresponder um tratamento de exceo. Do exposto na Parte A. desta resposta decorre j, em larga medida, em que reside a especificidade desta escola, mas veja-se agora, mais especificamente, em que consiste essa diferena ao nvel das exigncias do projeto de especialidade aqui em apreo. A verdade que um edifcio com as caractersticas da Escola Passos Manuel no dispunha de meios passivos nem ativos que permitissem atingir as condies mnimas de conforto no seu interior, de acordo com os conceitos e legislao atualmente em vigor. Em face dessas condies, e conforme vem referido na Nota Tcnica elaborada em 2 de janeiro de 2012 pelo projetista do sistema de aquecimento, ventilao e ar condicionado na Escola Passos Manuel, que ora se junta como DOCUMENTO N. 45-A a equipa de projeto em conjunto com a PE analisou e ponderou as vrias possibilidades de soluo e cedo se deparou com vrios constrangimentos, designadamente: a) A impossibilidade de implementao de solues de ventilao natural (para alm da simples abertura de janelas) ou hbrida, atendendo ao impacto que estas solues provocariam ao nvel das fachadas do edifcio, as quais, num edifcio em vias de classificao, com fortes restries no mbito das intervenes, assumiriam primordial importncia e danos irreparveis; b) A impossibilidade de alterao da fenestrao pr-existente, sob pena de descaracterizao do patrimnio construdo e de grande valor histrico; c) A inexistncia de espaos tcnicos em qualquer dos pisos dada a elevada ocupao atual do edifcio e que deveria ser mantida; d) A necessidade de preservar o desenho da cobertura atual, pois, em zonas histricas e, particularmente, em Lisboa a cobertura assume especial importncia, representando o que habitualmente se designa pela quinta fachada. 185. Conforme notado pelo projetista, na mesma Nota Tcnica, perante estes grandes constrangimentos e aps uma cuidada anlise e ponderao de vrias solues tcnicas em presena, a equipa formulou uma proposta de soluo, respeitando os critrios consignados, mas, ao mesmo tempo, conferindo-lhe grande flexibilidade de modo a corresponder s mltiplas valncias pretendidas e a eventuais futuras alteraes no ciclo de vida da instalao que se admite de 30 anos. De um modo geral, as opes tomadas foram as seguintes: (i) sistema de produo trmica centralizada, (ii) adoo do sistema a 4 tubos; (iii) tratamento de ar atravs de unidades dedicadas.
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a) No que toca adoo da produo trmica, a opo por um sistema centralizado advm, por um lado, das prescries contidas no novo regulamento RSECE Regulamento dos Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios (aprovado pelo Decreto-Lei 79/2006, de 4 de abril), que entretanto entrou em vigor e, por outro, da necessidade de adaptao da soluo ao tipo de edifcio em questo, para o que foi determinante a grande dificuldade em encontrar no edifcio ou nos espaos exteriores reas tcnicas compatveis. b) Em matria de produo e distribuio de calor e frio, avulta a adoo do sistema a 4 tubos. Como sabido, e o Tribunal no o ignora, o sistema a 4 tubos permite que ao mesmo tempo e em espaos diferentes do edifcio, alm do aquecimento e ventilao dos espaos, possa ocorrer o seu arrefecimento e ventilao. Ora, a adoo de sistema a 4 tubos, disponibilizando aos utilizadores, em simultneo, calor e frio, foi uma opo do projetista, a qual se afigurou conveniente em determinadas escolas por forma a dotar os edifcios da flexibilidade e resposta adequada multiplicidade de usos, em termos de abertura da escola comunidade, que os mesmos viessem a ter (nomeadamente a oferta de atividade complementares de desporto, lazer, cultura ou mesmo eventos de carter social, rentabilizando-se o investimento que se iria efetuar). Deve frisar-se, alis, que esta soluo, adotada em muitos edifcios de utilizao mista, no apangio apenas de hotis com a categoria de 5 estrelas, mas sim de edifcios com utilizaes mltiplas especficas e outras particularidades de funcionamento como se prev vir a ocorrer no edifcio em apreo. Acresce ainda que foi considerado vantajoso estabelecer uma arquitetura lgica para as redes de distribuio de calor e frio, desenvolvendo-se estas em anel ao longo do edifcio, de modo a que possibilitassem, em qualquer data futura, disponibilizar unidades terminais complementares em espaos particulares cujas condies de utilizao assim o viessem a requerer. De resto, caso tivesse sido implementada, neste edifcio, uma soluo a 2 tubos teria sido necessrio, obrigatoriamente, adotar um desdobramento em sub-sistemas, em funo do tipo de utilizao diferenciada, nomeadamente: (i) salas de aula e laboratrios; (ii) biblioteca e servios administrativos; (iii) auditrio e (iv) refeitrio. Ademais, a inexistncia de espaos tcnicos no edifcio para a implantao de equipamentos de produo diferenciada, associada s atuais exigncias estabelecidas no novo quadro regulamentar (Sistema de Certificao Energtica e de Qualidade do Ar Interior), tornaria indispensvel encontrar locais tcnicos para a implementao de sistemas de tratamento
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de ar, no interior do edifcio existente, sem descaracterizar o edifcio uma vez que estvamos perante um edifcio em processo de classificao de grande valor patrimonial, com o inerente acrscimo de custos com outras redes de tubagem, j no falando no impacto esttico e arquitetnico no edifcio que a soluo acarretaria. Finalmente, embora sem menor importncia, um outro argumento converge na soluo adotada pela PE. Trata-se de um argumento de ndole econmica. que a opo pelo sistema de 4 tubos foi, data do projeto, suportada por uma avaliao tcnica e econmica, que deps no sentido de essa ser uma opo adequada e equilibrada em face da multiplicidade de situaes que se previa para a utilizao do edifcio em causa. Sendo o sistema a 4 tubos, naturalmente, o mais caro, o diferencial face ao sistema de 2 tubos, inferior a 5% sobre o valor total do AVAC, conforme a Nota Tcnica do projetista de 2 de janeiro de 2012 j anteriormente referida, e as vantagens que este acarreta, so, contudo, como decorre das consideraes anteriores, largamente compensadores do acrscimo de custo em causa. Em face destes dados, cr-se que o Tribunal no poder continuar a considerar a opo por este sistema como um exemplo de m aplicao de dinheiros pblicos. c) Quanto ao tratamento de ar atravs de unidades dedicadas, a adoo desse sistema tornou-se imperativa dado que no era possvel a instalao de unidades de tratamento de ar sectoriais, agregando vrias salas de aula, o que obrigaria a considerar unidades de grande porte que entrariam em conflito com as sobrecargas admissveis e os demais elementos estruturais que suportam a cobertura do edifcio e que segundo os especialistas importaria preservar. Alis, a utilizao de unidades dedicadas a cada sala de aula hoje correntemente aplicada, em edifcios escolares, quer na Europa quer nos Estados Unidos, pois considerada muito vantajosa, dadas as facilidades que apresenta na sua utilizao e gesto. 186. Embora se trate de questo de pormenor, faz-se notar que a conceo e o desenvolvimento do projeto se processaram em data anterior publicao do Manual de Projeto de Instalaes Tcnicas 1 Edio, outubro 2008 da PE, tendo esta publicao sido posterior adjudicao e consignao da empreitada, pelo que as concluses vertidas nesse Manual e referidas pelo Tribunal, na pgina 37 do Relato, no valem, como se v, para a Escola Passos Manuel. Tal no significa, evidentemente que os projetos tenham sido desenvolvidos sem regras, tendo, pelo contrrio, havido lugar a inmeras reunies e diretrizes com e para os projetistas.
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187. Esclarecida, em termos tcnicos, a opo tomada e justificada respetiva racionalidade econmica, fica demonstrado que a mesma no configurou qualquer gesto inadequada de dinheiros pblicos por parte da PE. E esta concluso no , nem poderia ser, alterada se for tida em considerao a utilizao que vem sendo dada, pela prpria comunidade escolar, ao sistema implementado, testemunhada pelo Tribunal de Contas. Referida no Relato a falta de qualidade do ar nas salas de aula, testemunhada durante as deslocaes, dada a inexistncia de ventilao natural destes espaos, bem como a existncia de aparelhos a leo nos servios administrativos, o que, face sofisticao dos equipamentos instalados no mbito das obras de modernizao, no deixa de ser um exemplo paradigmtico do desajuste da opo tomada (cfr. pgina 36). As referidas afirmaes do Relato assentam em dados de facto incorretos ou em pressupostos lgicos equvocos. Desde logo, todos os compartimentos da escola dispem de janelas de abrir, prtica j habitual nesta e na generalidade de outras escolas, garantindo-se assim a ventilao natural. Isto mesmo tambm referido na Nota Tcnica do projetista. As salas de aula mais comuns na Escola Passos Manuel so dotadas de dois vos de janelas com 1.80 por 2,40 metros, o que equivale a uma rea de 8.64 m2, garantindo uma boa ventilao natural, sendo certo que a possibilidade de abertura dessas janelas pode ser comprovada pela fotografia que se junta como DOCUMENTO N. 46. Em todo o caso, no deve perderse de vista que o facto de existirem sistemas de ventilao mecnica no obriga necessariamente ao seu funcionamento permanente, em especial em dias com temperaturas exteriores moderadas. Sempre foi, alis, definido como regra pela PE, mesmo antes da publicao do Manual de Instalaes Tcnicas em outubro 2008, a garantia de abertura das janelas, situao que permite em 6 a 7 meses do ano garantir a qualidade do ar e mesmo a temperatura, sem a utilizao de sistemas mecnicos. Por outro lado, a concluso avanada quanto qualidade do ar interior carece de comprovao mediante indicao dos nveis de qualidade do ar em questo, no se bastando com meras percees empricas. Por ltimo, quanto utilizao de aparelhos de aquecimento a leo, tais aparelhos de aquecimento testemunhados pelo Tribunal, e dos quais a PE no tem qualquer conhecimento, pertencem escola, ou aos seus funcionrios, e no constaram da empreitada, no podendo a PE avanar com qualquer justificao para a respetiva existncia.
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O Tribunal manifesta ainda a sua estranheza em termos de coerncia entre a opo tomada ao nvel do AVAC e a manuteno da caixilharia original do edifcio, sem vidro duplo e com isolamento deficiente, empenadas ou de abertura difcil em vrias situaes e com ferragens de fecho e manobra inoperantes (cfr. pgina 36 do Relato). Sobre este aspeto, no pode o Tribunal olvidar que se est perante um edifcio que constitui patrimnio cultural arquitetnico. A opo de manuteno da caixilharia original foi precisamente ditada por essa circunstncia, como decorre inequivocamente da Nota Tcnica elaborada pelo projetista Arquiteto Victor Mestre, j junta como DOCUMENTO N. 2, e apenas foi possvel com o recurso a uma equipa de profissionais de marcenaria de elevada qualidade. certo que caixilharia em madeira apresenta desvantagens em termos de isolamento trmico, mas esse aspeto foi ponderado pela equipa projetista e luz das contingncias decorrentes do valor patrimonial de exceo do edifcio. A essa opo no alheia a circunstncia de a caixilharia se encontrar em estado razovel, no obstante a sua longa utilizao e de a madeira em causa ser madeira de qualidade excecional (cfr. a nota tcnica j referida) De resto, o facto de o contrato celebrado para esta escola abranger uma componente de manuteno visa justamente garantir que os equipamentos sero mantidos em boas condies, o que, evidentemente, se aplica caixilharia de madeira, que um equipamento carente, por natureza, de constante manuteno. Acresce o facto de, com as diversas intervenes ao nvel das fundaes e estrutura em parte do edifcio, bem como dos movimentos de terra nas zonas adjacentes ao edifcio, ser normal um perodo de estabilizao dos vrios elementos construtivos novos e originais. A este respeito importa sublinhar o contedo da nota tcnica complementar do Projetista de Estruturas da Escola Passos Manuel (gabinete A2P Estudos e Projetos, Lda.), subscrita pelo Eng. Joo Appleton, datada de 27 de dezembro de 2011 e junta como DOCUMENTO N. 1. Como se referiu anteriormente, tm sido realizadas ao abrigo desse contrato, diversas intervenes na caixilharia, as quais se reputam perfeitamente naturais e normais em face do equipamento em si mesmo, o que denota a preocupao em manter a caixilharia nas melhores condies possveis, minimizando, assim, ao mximo, qualquer comportamento indesejado em termos de isolamento trmico. 188. Uma ltima palavra se impe a propsito da sustentabilidade do sistema escolhido. Por um lado, a existncia de sistema de gesto tcnica centralizada, de implementao obrigatria por imposio regulamentar, representa, alm do mais,
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efetivamente uma forte mais-valia na gesto de custos, desde que, como evidente, convenientemente programada e otimizada. Acresce que, em geral, qualquer anlise da interveno, sob o prisma da racionalizao energtica, no pode perder de vista que a escola, antes da interveno de que foi alvo, no dispunha de qualquer sistema de ventilao ou de climatizao, no sendo, pois, razovel sustentar-se que o acrscimo da fatura energtica da escola se deve apenas introduo do sistema em causa, usando esse aumento da fatura como argumento para criticar a soluo em si mesma (cfr. pgina 36 do Relato). Isto mesmo referido no ponto 1.5.2 da nota tcnica do projetista de AVAC, j junta como DOCUMENTO
N.
2. Tal aumento deve-se, sim, antes do mais, ao acrscimo da melhoria das
condies ambientais aos vrios nveis trmico, lumnico e de qualidade do ar interior e ao aumento do nmero de utilizaes complementares nomeadamente nos balnerios e cozinha e refeitrio (cfr. a mesma Nota tcnica). A estes fatores acresce o aumento significativo de equipamentos didticos disponibilizados escola, em particular no que se refere a computadores, vdeo-projetores, quadros interativos e equipamento de laboratrios. Finalmente, no pode deixar de referir-se que todos estes fatores correspondem a objetivos do Programa, procurando dar o salto qualitativo das instalaes que h dcadas no se processava e ao cumprimento de toda a legislao e normativos tcnicos em vigor. A racionalizao energtica atingir-se- certamente balanceando as necessidades dos utilizadores, a otimizao do modo de funcionamento dos sistemas e os nveis da qualidade do servio.
3. A DEMONSTRAO DA BOA GESTO DE DINHEIROS PBLICOS NA ESCOLA

PASSOS MANUEL
189. Refutados os argumentos e a apreciao que, com base neles, o Tribunal de Contas faz em termos de considerar que a PE procedeu, na Escola Passos Manuel, a uma m aplicao dos dinheiros pblicos, oportuno deixar-se, antes de concluir a presente resposta, uma breve demonstrao da convico da PE, j anteriormente assinalada, a qual aponta justamente em sentido contrrio perceo geral que do Relato se infere, isto , a de que a interveno na Escola Passos Manuel, protagonizada pela PE, precisamente um bom exemplo de uma boa gesto de dinheiros pblicos.
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Deve dizer-se, alis, que a PE estranha que, mesmo a par da apreciao geral que faz em termos da existncia de uma m aplicao de dinheiros pblicos na Escola Passos Manuel, o Tribunal de Contas no tenha formulado uma nica apreciao positiva relativamente gesto do projeto e da empreitada, particularmente trs aspetos muito especficos e facilmente constatveis que de seguida brevemente se descrevem. 190. A primeira vertente em que essa referncia se teria justificado tem que ver com a anlise e aferio dos preos justos de mercados para trabalhos a mais a preos novos e anlise do processo de erros e omisses. Os valores reclamados pelo adjudicatrio no processo de erros e omisses para o contrato 08/393/CA/C foram os seguintes: a) Valor total para as 8 escolas do contrato: 8.377.955 b) Valor da Escola Passos Manuel: 1.607.451 Contudo, os valores aceites pela PE, foram: a) Valor total para as 8 escolas do contrato: 2.437.446 b) Valor da Escola Passos Manuel: 887.474 Como se v, os valores aceites correspondem a 29% dos reclamados pelo empreiteiro no valor global do contrato e a 55% dos valores no caso especfico da Escola Passos Manuel. Isto mesmo pode comprovar-se pela anlise da carta da Fiscalizao, com a ref 0163, datada de 16/12/2009, que se junta como DOCUMENTO N. 47). Os nmeros acima referidos so o resultado de uma anlise rigorosa por parte de toda a equipa de intervenientes no processo, nomeadamente projetistas, fiscalizao e os gestores de processo da PE. No que diz respeito anlise de trabalhos a mais, e como comprovam os detalhados e rigorosos relatrios de anlise de trabalhos adicionais, elaborados e validados pela fiscalizao e aprovados pela PE, e que esto anexos aos processos dos adicionais ao contrato, demonstram um indesmentvel rigor e transparncia na gesto dos dinheiros pblicos. Estes relatrios, que so elaborados aps a anlise preliminar dos processos entre a fiscalizao e o empreiteiro, foram depois analisados pelos gestores dos processos da PE. No caso da Escola Passos Manuel, grande parte destes processos sofreram revises sucessivas (assinalados pelas letras A, B, C, etc), resultantes de uma rigorosa anlise, que resultou numa diminuio de valores global de 996.919, conforme decorre do mapa que se junta como DOCUMENTO N. 48.
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Assim se demonstra que, no conjunto de erros e omisses e trabalhos a mais, e para a Escola Passos Manuel, houve um ajuste/reduo dos valores propostos pelo empreiteiro, resultado da anlise e negociao dos processos, de 1.716.896 - facto este que no pode deixar de ser perspetivado como um sintoma de uma boa aplicao de dinheiros pblicos. 191. O segundo domnio em que a boa aplicao de dinheiros pblicos pela PE na Escola Passos Manuel notria tem que ver com as correes/adaptaes aos projetos, com menores valias para a empreitada Conforme anteriormente referido, houve, no decorrer da empreitada, necessidade de corrigir/adaptar os projetos de execuo devido (i) s exigncias do Programa no conhecidas data de elaborao dos respetivos projetos, (ii) normal evoluo das condies de utilizao e a (iii) uma melhor perceo pelos futuros utilizadores do edifcio, (iv) identificao de situaes no previstas em projeto e tendo em vista o melhoramento futuro da manuteno das instalaes. No entanto, importa frisar que, no obstante essas vicissitudes, houve sempre a preocupao de procurar menores valias, resultantes de trabalhos considerados suprfluos, desadequados ou anulveis, compensando alguns dos trabalhos a mais, tendo em vista a cuidada aplicao dos dinheiros pblicos, de que se do os seguintes exemplos : a) No aplicao de capotto que se encontrava acessvel aos alunos no exterior do polidesportivo (3.087,65) - (cfr. pgina 5/34 do TA57); b) No aplicao de um conjunto de envidraados / guarda-ventos que se previa virem a ser problemticos durante a utilizao do edifcio, com consequente reduo oramental (40.545,09) (cfr. pgina 2/34 do TA57); c) Reduo da espessura dos vidros da caixa do elevador, mantendo a garantia de segurana, com consequente reduo oramental ( 2.184) (cfr. pgina 2/34 do TA57); d) No aplicao das placas de poliestireno extrudido sob o telhado do edifcio principal uma vez que a funo das mesmas no seria eficaz, tendo em considerao que no desvo da cobertura onde se encontram as UTA's do AVAC, com reduo de custos de 24.622,50 (cfr. pgina 2/34 do TA57); e) Supresso de solues de impermeabilizao e isolamento trmico na zona do refeitrio em consequncia das solues adotadas aquando da execuo da
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estrutura daquele edifcio, com reduo de custos de 28.638,77 (cfr. pginas 4 e 5/34 do TA57); f) No aplicao de redes no polidesportivo, previstas no contrato, sobre o campo de jogos exterior, consideradas dispensveis em termos funcionais (28.847,13) e na proteo aos envidraados nos ginsios interiores, igualmente consideradas desnecessrias (22.739,50) (cfr. pgina 5/34 do TA57); g) Supresso da empreitada a mudana do PT da EDP (25.529,87), entregando o trabalho diretamente EDP por um valor francamente inferior (14.196,72), conforme comprovativo que se junta como DOCUMENTO N. 49 h) Alterao do pavimento do estacionamento em agregados britados com aglutinante base de cal (15.674,20 + 24.172,78 = 39.846,98) (pgina 9 e 10/34 do TA57) para betuminoso (22.291,78 + 8.937,06 = 31.228,84) (pgina 34/34 do TA57), obviando problemas de durabilidade do pavimento, tendo em considerao a utilizao prevista e resultando numa menor valia de 8.618; i) Reduo do valor contratual dos estores sombroll em cerca de 60.000 (TA 57C), com a introduo de alteraes, nomeadamente a passagem de estores eltricos para manuais; j) No construo dos dois pavilhes para as lojas de Loja de Convenincia e Associao de Estudantes, equivalente a uma reduo oramental de 100.117, conforme anteriormente explicado. Nos trabalhos acima descritos, resultou uma reduo oramental aproximada de 330.000. 192. Igual resultado foi obtido em termos de prazo de execuo da obra e tambm quanto a este aspeto, no feita no Relato uma nica observao positiva. E sobre este aspetos, os factos relevantes falam por si. Em face das caractersticas patrimoniais nicas do edifcio a requalificar, da intensa, permanente e pr-ativa participao da escola na procura de um produto final totalmente adaptado a um projeto educativo virado para o futuro, e, bem assim, em face de todos os condicionalismos em que decorreu a obra (escola em funcionamento, difceis acessos, acesso nico permanente para a escola, obra e GNR exguo espao disponvel para estaleiro e recreio da escola,) e de todas as circunstncias imprevistas (e.g. caneiro, patologias extremas no corpo de ligao ao pavilho da Qumica), o prazo final da obra
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foi de 18 meses, apenas mais dois meses que o, de incio, previsto contratualmente e sem que ocorresse qualquer incidente / acidente relevante. O esforo, empenho, dedicao e profissionalismo, testemunhado por todos os que presenciaram o desenvolvimento dos trabalhos, em particular a comunidade escolar, teriam merecido como aqui se procura fazer, ainda que, em parte, em juzo prprio uma palavra de reconhecimento.
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V. MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DAS EMPREITADAS 193. Noutro plano, vem o Tribunal de Contas tecer ainda fortes crticas PE no que diz respeito quela que foi a monitorizao, gesto e controlo, por parte da PE, da empreitada referente Escola Passos Manuel. Nesse domnio, o Tribunal de Contas vem criticar a atuao da PE ao nvel (i) do controlo de custos, (ii) da gesto do Projeto e, por fim, (iii) do incumprimento do Regime Legal de Execuo das Empreitadas. Entende que as condutas adotadas pela PE consubstanciam um incumprimento das disposies relativas execuo das empreitadas previstas no DL n. 59/99, cit., designadamente do n. 1 do art. 15., dos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do art.26. e do n. 2 art.45.93. A PE rejeita, porm, a imputao que lhe feita no Relato, pelas razes que seguidamente se apresentam a propsito de cada um dos aspetos negativos que lhe so apontados e que impem a reformulao das concluses alcanadas pelo Tribunal no Relatrio de Auditoria. 1. CONTROLO DE CUSTOS
194.Em primeiro lugar, relativamente questo associada ao controlo de custos, vem o Tribunal de Contas apontar para dois aspetos: (i) a um tempo, refere o facto de no obstante o limite de 25%, estabelecido no n. 1 do art. 45. do DL 59/99, cit., para a realizao de trabalhos a mais, se aferir em funo do contrato, que, no caso em apreo, integra oito escolas (lote 1 Contrato n. 393), verifica-se que quanto a este conjunto de escolas, a referida percentagem atingiu os 25,1%, sendo que, especificamente quanto Passos Manuel, os trabalhos ascenderam a 32,2%; (ii) a outro, em relao ao cumprimento da exigncia constante do n. 2 do artigo 45. do RJEOP, respeitante contratao de uma entidade externa e independente para emitir parecer, no caso de o valor acumulado dos trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses exceder 15% do valor do contrato de empreitada, salienta que a contratao daquele servio teve lugar aps as vrias recees provisrias relativas s oito escolas abrangidas pelo Contrato n. 393, ou seja, no foi cumprido o estabelecido na lei,
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Cfr. pp. 37 a 43.
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na medida em que esta determina a realizao daquele estudo antes da tomada de deciso para a realizao de trabalhos a mais que vo alm dos 15%. Ou seja, a PE autorizou a realizao dos trabalhos a mais que entendeu necessrios no mbito das empreitadas do lote 1 e, posteriori, procedeu contratao da entidade que iria desenvolver a avaliao daqueles94. A (suposta) verificao desses dois aspetos leva o Tribunal de Contas a concluir no Relato pela falta de controlo exercido pela Parque Escolar sobre as empreitadas de obras pblicas por si desenvolvidas, com particular destaque para as de modernizao da Passos Manuel e que levaram realizao de trabalhos a mais no montante total 5.822.308 95. No se pode, contudo, acompanhar as concluses alcanadas pelo Tribunal. 195.Desde logo, porque no que toca s percentagens apuradas para efeitos de verificao das derrapagens dos trabalhos a mais, luz do n. 1 do artigo 45. do RJEOP, o Tribunal de Contas inclui (erradamente) nos clculos efetuados para esse efeito o valor do Contrato n. 2.199, referente Execuo dos Trabalhos Decorrentes da Existncia de Caneiro no Cadastrado na Zona do Novo Pavilho Polidesportivo (...), correspondente a 1.169.416,00. Tal valor no deve ser considerado na anlise do controlo de custos porque a contratao dos trabalhos includos nesse contrato foi feita ao abrigo de um procedimento de ajuste direto com fundamento em urgncia imperiosa, uma vez que estavam preenchidos, como supra se demonstrou, os pressupostos para a escolha desse procedimento, luz do disposto na alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP. O Contrato n. 2.199 assim autnomo ao Contrato n. 393, pelo que no faz qualquer sentido adicionar o valor daquele primeiro aos trabalhos adicionais deste ltimo para efeitos de saber se foi ou no ultrapassado o limite percentual a que se refere o n. 1 do artigo 45. do RJEOP. Com efeito, tal como resulta da prpria letra dessa norma, est em causa a autorizao da realizao de (...) trabalhos a mais previstos no artigo 26., alteraes do projeto da iniciativa do dono da obra ainda que decorrentes de erro ou omisso do mesmo ou trabalhos resultantes de alteraes ao projeto, variantes ou alteraes ao plano de trabalhos, da iniciativa do empreiteiro (...) Assim sendo, para o apuramento do valor a que se refere o preceito legal citado, deve apenas ser tido em considerao a percentagem de 23,2% respeitante o volume
94 95
Cfr. pp. 38 e 40 do Relato. Cfr. p. 40 do Relato.
173
total dos trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses executados no mbito do Contrato n. 393, o que conduz concluso de que, no tendo sido ultrapassado o limite legal de 25%, nenhuma censura merece, para efeitos da aplicao das regras sobre o controlo de custos das obras pblicas, a conduta adotada pela PE nas diversas empreitadas abrangidas pelo lote 1. Alm do mais, nem se percebe como que o Tribunal procede incluso do valor dos trabalhos subjacentes ao Contrato n. 2.199, por entender que os mesmos consubstanciam trabalhos a mais construo do Pavilho do Polidesportivo da Escola Passos Manuel que faz parte do objeto do Contrato n. 393, quando, a propsito da apreciao da contratao por ajuste direto com fundamento em urgncia imperiosa, no quadro das infraes financeiras suscetveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria, vem sustentar exatamente o contrrio, dizendo que as circunstancias que motivaram essa contratao nem (sequer) podem ser consideradas circunstncias imprevistas96. Ou seja, do entendimento expresso no Relato pelo Tribunal de Contas a propsito da legalidade dos trabalhos objeto do Contrato n. 2.199, sempre resultaria a impossibilidade de contratar a execuo destes trabalhos ao abrigo do regime de trabalhos a mais, pelo que o valor dessa contratao jamais revelaria para efeitos do controlo exercido pelo artigo 45. do RJEOP. Repare-se, de resto, que entender de outra forma equivale a condenar (implicitamente) a contratao de outros trabalhos associados mesma empreitada, que no preencham os pressupostos dos trabalhos a mais nem de suprimento de erros e omisses, em conformidade com as regras estabelecidas no CCP para escolha de procedimentos como efetivamente aconteceu no caso do Contrato n. 2.199 , o que claramente no consentneo com o disposto na lei. 196.Tambm no que se refere circunstncia de o estudo a que se refere o n. 2 do artigo 45. do RJEOP ter sido contratado extemporaneamente, isto , depois de os trabalhos terem sido executados, entende a PE que a apreciao do Tribunal no tem em considerao os circunstancialismos prprios do caso em apreo. Com efeito, a verificao do valor acumulado a que se refere o artigo 45. respeita, no caso em apreciao, aos trabalhos do lote 1, o qual por sua vez agrega 8 escolas com localizaes (Lisboa, Beja, Odivelas, Benavente e bidos) e particularidades bastante diversas entre si, executadas em simultneo.
96
174
Significa isto que, para efeitos de apuramento da percentagem a que se refere o n. 2 do artigo 45., foi necessrio ter em considerao os trabalhos realizados nas diversas empreitadas, o que, como se deve calcular, no foi imediato, uma vez que a necessidade de executar os trabalhos a mais, sentidos a propsito de cada escola e ao longo da execuo do contrato, ocorreu em paralelo. Atenta a urgncia em executar os trabalhos em causa, esse controlo j por si bastante difcil, tendo em conta as particularidades referidas apenas foi possvel efetuar posteriori, na altura em que se procedeu outorga do 3. adicional. A PE entende que o contexto acima descrito no pode ser considerado despiciendo, no que concerne ao cumprimento do n. 2 do artigo 45. do RJEOP. De todo o modo, o resultado do estudo contratado veio a revelar-se favorvel autorizao anteriormente dada realizao dos trabalhos includos no adicional n. 3. Com efeito, pode ler-se no Parecer emitido pela empresa Ribeirinho Soares que as decises tomadas na incluso destes trabalhos no mbito deste contrato seguiram os critrios exigveis de eficincia, economia e eficcia, procuraram obter a melhor racionalidade econmica para o errio pblico e no prejudicaram os princpios da contratao pblica (concorrncia, transparncia e equidade). Ora, tendo em conta que o estudo contratado veio validar a autorizao anteriormente concedida pela PE execuo daqueles trabalhos, propugnando pela legalidade e legitimidade da mesma, a irregularidade que aqui apontada pelo Relato deve ser desconsiderada, luz da teoria das formalidades no essenciais a que supra se fez aluso. 2. ASPETOS RELATIVOS GESTO DO PROJETO 197.Noutro plano, vem o Tribunal de Contas referir que as obras de modernizao implicaram considerveis alteraes ao valor contratual, que originou o aumento do montante do investimento de 16.120.958 , para os atuais 23.610.082 (+7.489.124)97. Mais concretamente, vem dizer, citando as observaes do Consultor Externo, que a maioria dos trabalhos a mais (...) so inequvocas alteraes ou complementaes dos projetos por iniciativa da Parque Escolar, eventualmente em alguns casos por sugesto extempornea da prpria Direo da Escola, mas aceites pela entidade gestora do projeto.
97
Cfr. p. 40 do Relato, correspondendo o valor de 16.120.958 ao somatrio dos valores dos contratos 08/358 e 087393
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O Tribunal de Contas salienta o facto do regime da empreitada relativa ao lote 1, quanto ao modo de retribuio, ser por preo global, entendendo que neste tipo de empreitadas o dono da obra definir, com maior preciso possvel, nos elementos escritos e desenhados do projeto e no caderno de encargos, as caractersticas da obra e as condies tcnicas da sua execuo, bem como a qualidade dos materiais a aplicar, e apresentar mapas resumo de quantidade de trabalho. Com base nessas consideraes, afirma que no houve uma cuidadosa reviso do projeto da Escola Passos Manuel, antes da sua colocao a concurso, no tendo sido, por isso, evitados os elevados sobrecustos financeiros (cfr. p. 41), concluindo que a gesto do projeto relativa Passos Manuel, foi deficiente e ineficaz, no tendo acautelado o controlo oramental das obras de modernizao (cfr. p. 42). Mas tambm aqui a PE entende que as crticas apontadas no se justificam. 198. A este propsito, deve comear por referir-se que o raciocnio gizado pelo Tribunal de Contas, a propsito da distino entre os regimes existentes no RJEOP quanto ao modo de retribuio (por srie de preos ou por preo global) e da necessidade de existir um maior rigor nestas ltimas, por causa da forma de remunerao, ainda que se afigure adequado, o mesmo no vale quando estamos perante trabalhos que se tenham revelado necessrios de executar em resultado de alteraes introduzidas ao projetos como o caso. E isto porque, em ambos os regimes seja nas empreitadas por preo global seja nas empreitadas por srie de preos qualquer alterao que seja introduzida pelo dono da obra, nomeadamente em virtude da verificao de determinadas circunstncias imprevistas (no caso dos trabalhos a mais), o valor dos trabalhos a menos ou mais que se revelem necessrios suprimir ou executar adicionado ou retirado ao valor global da empreitada, consoante o caso (cfr. artigo 16. do RJEOP). 199.Sem prejuzo do exposto, tal como j se teve oportunamente de demonstrar na presente resposta, as alteraes a que o Tribunal de Contas se refere, relacionadas com os trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros e omisses formalizados nos adicionais n.s 1, 2 e 3, resultaram todos eles de circunstncias imprevistas, encontrandose preenchidos por isso os pressupostos previstos na lei para a sua realizao, importando tambm ter em especial ateno o contexto especfico em que decorreu a elaborao do projeto.
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Isso mesmo evidenciado no Parecer acima referido, no qual a empresa Ribeirinho Soares especificamente refere verificar-se que os trabalhos realizados na empreitada da escola Passos Manuel, inseridos no 3. adicional, esto relacionados com a imprevisibilidade da extenso da interveno necessria, com a criao de condies para o funcionamento da escola durante a interveno e com a compatibilizao do projeto com as condies encontradas em obra (cfr. p. 36 do parecer que consta dos autos do processo de auditoria). Com efeito, no podem aqui ser descuradas as consideraes j tecidas a propsito do enquadramento desta empreitada e da realizao dos trabalhos a mais colocados em causa pelo Tribunal de Contas, atravs das quais se evidenciou que, no obstante todo trabalho de campo efetuado, a PE deparou-se, durante a execuo desta empreitada, com inmeras situaes imprevistas, as quais muito dificilmente ou mesmo de maneira alguma poderiam ter sido previstas em momento anterior (fase de elaborao do projeto). Assim, percebeu-se que as necessidades de interveno no edifcio ultrapassavam as previstas em fase de projeto, levando execuo de trabalhos no previstos. Tal situao afigura-se bastante frequente, principalmente em obras de reabilitao: Como se trata de uma reabilitao de um equipamento em funcionamento, compreendese que a caracterizao do estado de determinados elementos s possvel aps o incio dos trabalhos, assim como os trabalhos preparatrios so de certo modo exploratrios. A aferio de diferenas entre os pressupostos de projeto e os encontrados no local, bem como a alterao das condies previstas, deu origem a trabalhos que so imperativos para o cumprimento dos contratos celebrados e da concluso da empreitada (cfr. pgina 36 do parecer acima referido). Com efeito, no caso da empreitada da Escola Passos Manuel, a avaliao exaustiva e sistematizada do estado de conservao de algumas pr-existncias s foi possvel com o incio das tarefas iniciais de demolio e por vezes, mesmo nos casos em que foi possvel a realizao de sondagens, o estado de conservao dos elementos construtivos revelou-se demasiado heterogneo para permitir a definio de solues de interveno adequadas. (...) De referir que a anlise do estado de conservao do patrimnio existente ficou em alguns casos prejudicada pela manuteno das escolas em funcionamento, impossibilitando a realizao de demolies prvias de sondagem ao estado de conservao e da envolvente dos edifcios (cfr. pgina 76 do parecer). Em suma, atentos os particulares condicionalismos associados a qualquer interveno de reabilitao de edifcios e, mais concretamente, o contexto especfico em que decorreu a execuo desta empreitada, deve entender-se que, para alm de legais,
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as alteraes introduzidas no Projeto da Escola Passos Manuel no podem ser consideradas reveladoras de qualquer falta de cuidado na elaborao desse projeto, tendo a PE atuado sempre com a diligncia devida. 3. INCUMPRIMENTO DO REGIME LEGAL DE EXECUO DAS EMPREITADAS 200.Por ltimo, vem o Tribunal de Contas apontar para um (alegado) incumprimento do regime legal de execuo das empreitadas, sintetizando, a propsito de determinados formalismos legais, as observaes j formuladas em outros pontos do Relato, a saber: (i) realizao de trabalhos considerados a mais que no se enquadram no respetivo conceito legal (cf. Pontos 2.7.2 a 2.7.2.6); (ii) no formalizao contratual de trabalhos a mais e trabalhos a menos no valor de 479.597 em violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL 59/99, cit. (cf. Ponto 2.7.2.2.1); (iii) formalizao de adicionais (2. e 3.) aps a receo provisria da empreitada o que contraria o disposto no n. 7 do art. 26.; e (iv) no realizao prvia do estudo por entidade externa independente necessrio autorizao dos trabalhos a mais que excedem 15% do valor do contrato (n. 2 do art. 45.) (cfr. pp. 42 e 43 do Relato). Sucede que, no entender da PE, esses formalismos legais ou no foram incumpridos ou a razo para esse no cumprimento tem por base uma justificao que deve ser atendida, tal como oportunamente se demonstrou na resposta especificada a esses pontos do Relato. Remete-se, assim, para essas consideraes, de onde se extrai, em sntese, o seguinte: a) Todos os trabalhos a mais abrangidos pelos adicionais n.s 2, 3. e tambm, diga-se, 4. ao Contrato n. 393 tiveram por base circunstncias imprevistas, verificandose em relao a todos eles o preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 26. do RJEOP; b) Os trabalhos a mais e a menos, no valor de 479.597, foram objeto de formalizao por escrito, contrariamente ao referido no Relato; c) A formalizao dos adicionais n. 2, 3 e 4 foi feita posteriormente execuo dos trabalhos e disso no decorre qualquer ilegalidade, pois, ao contrrio do que suposto no Relato, no resulta dos artigos 26. e 27. do RJEOP que a formalizao do contrato tenha que preceder a realizao dos trabalhos a mais a que o contrato diz respeito; d) No que respeita ao cumprimento do disposto no n. 2 do artigo 45., atento, por um lado, o facto de o controlo que essa norma estabelece que seja exercido estar dificultado pelo facto de estar em causa um lote com 8 escolas distintas, e, por outro, o
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facto de o parecer ter vindo a corroborar a deciso tomada pela PE no sentido de autorizar a realizao daqueles trabalhos, deve ser desconsiderada, luz da teoria das formalidades no essenciais, a circunstncia dessa contratao ter sido extempornea. Neste sentido, no pode seno concluir-se que a atuao da PE nesta matria nada teve de irregular, razo pela qual devem ser afastadas as crticas tecidas no Relato a propsito da monitorizao, controlo e gesto das obras de modernizao executadas na Escola Passos Manuel.
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VI. ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA 201. No que concerne atuao da fiscalizao, o Tribunal aponta algumas deficincias ao trabalho prestado pelo Consrcio contratado pela PE, GESBAU/CENOR. 202. A este respeito importa, em primeiro lugar, dar nota de que o concurso limitado com prvia qualificao para a prestao de servios relativos anlise de projetos, apoio na organizao dos concursos das empreitadas, gesto e fiscalizao das empreitadas e coordenao de segurana em obra da Fase 1 do Programa se iniciou em agosto de 2007 com a fase de pr-qualificao. A fase de convite para apresentao das propostas, onde se definia a constituio da equipa tcnica, ocorreu em janeiro de 2008, num perodo em que j tinham sido detetados muitos problemas associados ao subdimensionamento das equipas de fiscalizao na Fase 0 (piloto) do Programa. Nesta perspetiva o nmero mdio de colaboradores afetos equipa de fiscalizao de obra e gesto de segurana foi aumentado de 2,06 na Fase 0 para 4,06 na Fase 1. 203. Todavia, a realidade entretanto constatada acabou por tornar evidente que, mesmo assim, no seria fcil o cumprimento integral de todas as tarefas de fiscalizao de obra e gesto de segurana, razo pela qual, alis, na Fase 2 do Programa, o nmero mdio de colaboradores por obra foi acrescido, passando para 5,09. Pelo facto de se tratar de uma interveno de reabilitao e modernizao de edifcios escolares numa dimenso de interveno nunca antes vista em Portugal e de haver um fator acrescido de presso para a concluso das empreitadas at uma determinada data, acabaram por ocorrer, a todos os nveis, uma srie de dificuldades e imprevistos com que todas as partes envolvidas se defrontaram, tendo sido necessrio um grande esforo e dedicao de todos os intervenientes para se conseguir atingir os objetivos pretendidos com o maior rigor e qualidade possveis, e, simultaneamente, se conseguir cumprir os exigentes formalismos legais em matria de execuo das empreitadas de obras pblicas. Entre outros aspetos, tanto a PE como a fiscalizao acabaram por se ver confrontadas com a necessidade de monitorizao, controlo e gesto de vrias empreitadas, cujo perodo de execuo chegou, em algumas delas, a coincidir no tempo e no espao, e que, ainda que referentes mesma escola e mesmo quando contratadas ao mesmo empreiteiro, no deixaram de consubstanciar obras distintas que iam
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requerendo acompanhamentos e abordagens especficos, e, mais do que isso, iam exigindo processos administrativos distintos. Tais fatores, como natural, introduziram um acrscimo de complexidade e um aumento do nmero de tarefas na prestao dos servios para a qual a fiscalizao foi contratada. Ciente dessas dificuldades, a PE sempre procurou, em conjunto com a GESBAU/CENOR e o empreiteiro, desenvolver um trabalho conjunto de colaborao muito prxima entre tcnicos que pudesse contribuir para agilizar a tomada de decises sobre os vrios assuntos da empreitada, tendo-se acordado que, na medida do possvel, as decises sobre as questes mais importantes seriam tomadas em conjunto em reunies de obra para o efeito convocadas. 204. No que diz respeito, em concreto, a cada um dos aspetos crticos que so elencados no Relato, cumpre referir o seguinte: Quanto (i) emisso de parecer favorvel em sede de relatrio de anlise de trabalhos adicionais, realizao de trabalhos no enquadrveis no disposto no n. 1 do artigo 26. do RJEOP, no valor global de 3.715.794 , remete-se para as explicaes avanadas no ponto 2.1, 2.2 e 2.3. da Parte B supra; Quanto (i) no submisso atempada, para efeitos de autorizao da PE, de trabalhos adicionais aos contratos, acompanhados de informao fundamentada sobre a sua natureza e encargos deles resultantes, e (ii) anlise e aprovao dos trabalhos adicionais aos contratos, de forma extempornea por posterior realizao dos mesmos, remete-se para as explicaes avanadas no ponto 2.4. da Parte B supra e repete-se que a informao sobre a natureza e encargos dos trabalhos adicionais foi sendo prestada e entregue PE atempadamente, embora, no esprito de colaborao existente entre equipas, tenha sido feita de forma mais informal. Da mesma forma, tambm a anlise e a aprovao dos trabalhos adicionais foram sendo efetuadas em conjunto pela PE e pela equipa de fiscalizao medida que a necessidade de estudo dessas questes ia surgindo. Numa fase inicial tal anlise e aprovao foi feita de forma mais informal, no mbito da referida colaborao muito prxima dos tcnicos de ambas as equipas, tendo, mais tarde, a formalizao dessa anlise sido sempre acompanhada das correspondentes notas tcnicas da fiscalizao que se encontram anexas a cada um dos adicionais entretanto tambm realizados. Quanto elaborao de autos de medio dos quais resultam trabalhos contratuais que no foram executados, tendo sido substitudos por outros, e que atingiram o
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montante de 497.597 , cumpre referir, para acompanhar as explicaes avanadas no ponto 3 do Captulo I da Parte B supra, que a formalizao dos autos de medio em falta acabou por ocorrer aps a formalizao dos contratos adicionais que refletiram os trabalhos executados em substituio dos trabalhos contratuais. Quanto ausncia de elementos de suporte necessrios aferio da correo dos clculos e das alteraes efetuadas em obra, remete-se para as explicaes avanadas no Captulo I. da Parte C supra, que se creem suficientemente claras para demonstrar que (i) nos casos em que est em causa a pintura vitrificante e a recuperao e restauro de pintura (cfr. pontos 2.7.3.1 e 2.7.3.2 do Relato) os elementos de suporte que foram efetuados pela fiscalizao foram precisamente os que eram necessrios e exigveis, pelo que, luz do que foi referido no Captulo I. da Parte C, nada h a apontar fiscalizao; (ii) no caso relativo aos quadros de ardsia (cfr. 2.7.3.3), a PE reconhece a ausncia de tais elementos de suporte, tendo tomado, na sequncia da reanlise da factualidade em causa, tal como referido supra, a deciso de revogar a aprovao do artigo A. 76 de trabalhos adicional n. 57C. Quanto validao de trabalhos realizados com qualidade deficiente, cumpre referir (para alm de remeter, relativamente a cada deficincia, para as explicaes avanadas no Captulo II da Parte C da presente resposta) que a atuao da fiscalizao nada teve de questionvel. Em primeiro lugar, porque parte das deficincias apenas surgiu e portanto, apenas se tornou detetvel em perodo posterior ao da validao dos trabalhos pela fiscalizao, j em pleno funcionamento da Escola Passos Manuel, tendo inclusivamente a respetiva correo sido j solicitada ao abrigo da garantia da obra ou da prestao dos servios de manuteno. Depois porque, quanto s deficincias que, segundo se depreende do Relato, sero entendidas pelo Tribunal como sendo anteriores receo provisria da obra, tais observaes crticas no tm suporte factual. o caso (i) da pintura das janelas e portas de madeira interiores, relativamente s quais, ao contrrio do que refere o Relato, houve efetivamente uma adequada preparao das respetivas superfcies e ainda (ii) da (alegada) no execuo de primrio na pintura das caixilharias metlicas. que, ao contrrio do que se refere no Relato, foi efetivamente executado um primrio nas caixilharias.
182
PARTE D. CONSIDERAES CONCLUSIVAS 205. A resposta que a PE nesta data apresenta ao Tribunal traduz, a um tempo, um depoimento srio e rigoroso sobre o circunstancialismo tcnico e jurdico envolvente de uma interveno num edifcio com o valor arquitetnico e patrimonial do antigo Lyceu Passos Manuel e, a um outro tempo, um retrato fiel do modo como decorreu a interveno na Escola Passos Manuel, em Lisboa, e das vicissitudes que a PE teve, ao longo da sua durao, de enfrentar. Julga-se, pois, que a presente resposta leva ao conhecimento do Tribunal de Contas diversos factos, elementos e circunstncias que o Tribunal, data da redao do Relato desconhecia ou, em alguns casos, no os desconhecendo, deles no retirava, contudo, os efeitos e as consequncias ou deles no fazia a leitura, que agora, em face de uma contextualizao completa, rigorosa e sria de todos os aspetos e dvidas evidenciados no Relato, com naturalidade se imporo. Espera-se, por isso, que, ponderados os argumentos expostos na presente resposta, o Tribunal no mantenha, no Relatrio Final da Auditoria, as concluses que do Relato constam e que so lesivas do bom nome, da reputao e do prestgio da PE e dos seus administradores e do, data, Gestor de Projeto da interveno na Escola Passos Manuel. Efetivamente, mesmo para l das observaes crticas avanadas no Relato que, segundo o Tribunal, so suscetveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria pessoal da administrao da PE do Gestor de Projeto da Escola Passos Manuel, so significativas as crticas que o Tribunal de Contas tece ao modo como a PE geriu a interveno na Escola Passos Manuel, ao ponto de considerar que a PE protagonizou, nesta interveno, diversas aes paradigmticas de uma m aplicao de dinheiros pblicos. Ora, a considerao efetiva dos razes apontadas nesta resposta levaro o Tribunal a rever as concluses anteriormente tiradas e a reconhecer mesmo que a gesto levada a cabo na Escola Passos Manuel consubstancia um exemplo de uma boa gesto de dinheiros pblicos, atentas todas as dificuldades encontradas e o resultado obtido. 206. No se nega que situaes houve em que a PE no deu cumprimento integral a todos os formalismos legalmente impostos, mas esse reconhecimento no significa que dele se possam retirar as consequncias que no Relato so avanadas, especialmente
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em termos de efeito invalidatrio da atuao da PE e, em especial, em termos de legitimao da responsabilidade financeira dos agentes em causa. Para alm de a aludida atuao dever ser, para que delas se faa uma apreciao justa, enquadrada e contextualizada com todos os elementos de facto e de direito que a envolveram em especial, como se disse, a circunstncia de em causa estar um edifcio em vias de classificao, a prpria localizao da Escola e bem assim, a circunstncia de a interveno ter tido lugar numa fase inicial do Programa, em que no havia orientaes gerais e de no serem integralmente conhecidos, em termos tcnicos, os condicionamentos que se vieram, mais tarde, a revelar existentes , a verdade que julga-se ter-se demonstrado que, em concreto, o aludido desrespeito de determinados formalismos legais no passou disso mesmo, isto , no passou do plano do formalismo para o plano da materialidade. Pretende-se, com isto, realar que se deixou evidenciado que a apontada inobservncia de certas formalidades no causou qualquer prejuzo PE, ao errio pblico ou ao interesse pblico em geral, uma vez que a PE no deixou de se certificar de que, em concreto, os interesses materiais que tais formalismos visavam atingir e cautelar eram efetivamente assegurados. Como noutra sede j se referiu, a opo tomada pela PE e demais visados de dar prevalncia ao, em detrimento do cumprimento de formalismos legais, sempre que a sua satisfao no fosse, na prtica, tambm possvel, foi a nica soluo para que os objetivos, que lhes foram externa e inelutavelmente impostos, fossem cumpridos. E essa a opo que, em ltima anlise, vem questionada pelo Tribunal de Contas na presente auditoria, juzo esse que a PE tem dificuldade em aceitar, luz, justamente, dos prprios princpios do interesse pblico, da legalidade e da relevncia da materialidade subjacente em face dos formalismos legalmente impostos. E muito menos se aceita, como se percebe, a imputao, a ttulo de culpa, de responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria pelos mesmos factos administrao da PE e ao Gestor de Projeto da Escola Passos Manuel.
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LISTA DE DOCUMENTAO QUE SE ANEXA
LISTA DE DOCUMENTAO
DOCUMENTO N. 1
Nota tcnica do Projetista de Estruturas da Escola Passos Manuel (gabinete A2P Estudos e Projetos, Lda.), subscrita pelo Eng. Joo Appleton, datada de 27 de dezembro de 2011
DOCUMENTO N. 2
Nota Tcnica preparada pelo Arquiteto Victor Mestre, datada de 2 de janeiro de 2012
DOCUMENTO N. 3 DOCUMENTO N. 4 DOCUMENTO N. 5 DOCUMENTO N. 6 DOCUMENTO N. 7 DOCUMENTO N. 7-A DOCUMENTO N. 8
Comunicao do IGESPAR, I.P. PE, recebida em 10.10.2008 Carta enviada pela PE ao IGESPAR em 07.11.2008 Comunicao do IGESPAR, I.P. PE datada de 07.01.2009 Mapa relativo zona da Escola Passos Manuel Planta do lote de terreno correspondente Escola Passos Manuel Planta do lote de terreno, com percurso rodovirio da GNR no recinto escolar Relatrio fotogrfico que atesta a compatibilizao dos trabalhos decorrentes da descoberta do caneiro no subsolo do pavilho desportivo com os trabalhos associados construo desse pavilho
DOCUMENTO N. 9 DOCUMENTO N. 10 DOCUMENTO N. 11 DOCUMENTO N. 12 DOCUMENTO N. 13
Ata da reunio n. 45 Plano de trabalhos inicial do Contrato n. 393 Plano de trabalhos relativo ao Contrato n. 393, alterado pelo aditamento celebrado entre a PE e o empreiteiro Relatrio da inspeo por vdeo ao caneiro, realizada em 17 de dezembro de 2008 Perfil do caneiro elaborado pela empresa HCI
185
DOCUMENTO N. 14 DOCUMENTO N. 15 DOCUMENTO N. 16 DOCUMENTO N. 17 DOCUMENTO N. 18 DOCUMENTO N. 19 DOCUMENTO N. 20
Planta integrada no levantamento topogrfico realizado na sequncia da inspeo por vdeo ao caneiro Planta que demonstra a existncia de um afluente do caneiro Fotografias que exibem os diversos achados arqueolgicos
encontrados nas escavaes na zona do pavilho polidesportivo Carta do IGESPAR relativa aos achados arqueolgicos Contrato n. 1.480 Relatrio Fotogrfico respeitante aos laboratrios de qumica 4. adicional ao Contrato n. 393 celebrado entre a PE e o empreiteiro Mota Engil Engenharia e Construo, S.A., em 27 de setembro de 2011 DOCUMENTO N. 21 DOCUMENTO N. 22 DOCUMENTO N. 23 DOCUMENTO N. 24 Autos de medio retificativos relativos aos trabalhos abrangidos no adicional n. 4 ao Contrato n. 393 Comunicao dirigida pela PE ao empreiteiro, em 08.04.2011 Fatura 1700001137 de 30/05/2011 (ESCOLA PASSOS MANUEL), no valor de 3.320.383,09 Fatura 1700001947 de 21/10/2011, no valor de 2.040,24, que completava o valor do 3 Adicional (ESCOLA PASSOS MANUEL), devido contratualizao do 4 adicional DOCUMENTO N. 25 DOCUMENTO N. 26 DOCUMENTO N. 27 DOCUMENTO N. 28 Fatura 1700001948 de 21/10/2011, no valor de 398.300,29, referente ao 4 adicional Nota de crdito 2100000220 de 21/10/2011, no valor de 393.865,25, referente ao 4 adicional Carta dos Projetistas de Arquitetura, relativa pintura vitrificante no espao 1.17 Documento anexo carta Projetistas de Arquitetura, com o elenco dos espaos em que estava projetada a execuo das picagens descritas no artigo em apreo e a medio detalhada desses espaos. DOCUMENTO N. 29 DOCUMENTO N. 30 DOCUMENTO N. 31 Ficha da fiscalizao respeitante ao item n. 7 do Questionrio Relatrio fotogrfico, relativo ao tratamento das escaiolas Ficha da fiscalizao respeitante ao item n. 20 do Questionrio
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Tribunal de Contas 2012 - Auditoria Às Obras de Modernização Da Escola Secundária Passos Manuel (Relatório)

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Tribunal de Contas

Proc. n. 24/10 AUDIT

RELATRIO DE AUDITORIA N. 18/2012

AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA PASSOS MANUEL

SUMRIO EXECUTIVO .................................................................................................................................................... 3

2. OBSERVAES DE AUDITORIA ............................................................................................................................. 13

RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA

CONTRATO N. 2.199 CANEIRO NO CADASTRADO (PAVILHO POLIDESPORTIVO)

TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES

Estas deficincias constam do Relatrio Fotogrfico (Imagens 23 a 34, Anexo 5.2).

A deciso extempornea de no execuo de dois pavilhes (Loja de Convenincia e Associao de

margens (administrao, custos fixos e lucro);

Unidades Tcnicas de Ar Novo.

INCUMPRIMENTO DO REGIME LEGAL DE EXECUO DE EMPREITADAS

Parque Escolar, EPE:

FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA

COLABORAO DOS SERVIOS

respetivos deste Relatrio.

2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE

2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO

integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente de aprendizagem

2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS

Escola Secundria Passos Manuel (Lisboa)

Escola Secundria do Cerco (Porto)

69,9 Fonte: Elaborao prpria pela Equipa de Auditoria

2.4 ESCOLA SECUNDRIA DE PASSOS MANUEL

Os valores apresentados para as escolas selecionadas referem-se a 19 empreitadas e reportam-se

Escola Secundria de S de Miranda (Braga)

2.4.1 EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA

HCI Construes, SA MOTA ENGIL - Engenharia e Construes, SA HCI Construes, SA

Execuo dos trabalhos decorrentes da existncia de caneiro no cadastrado, na Passos Manuel.

Valor Empreitada (31/12/2010)

Adicionais 21-12-2009 (1.) 28-12-2009 (2.) 31-08-2010 (3.) 18-05-2011 n/a

Receo Provisria 30-07-2009 31-03-2010 (c/ prorrogao) 14-05-2010

Fecho de Contas Inexistente Inexistente Inexistente

358 393 1480

2.4.2 MODELO DE CONTRATAO

DL 34/2009 (arts. 1. a 6.)

2.5 CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA

CONTRATO N. 1.480 CANEIRO NO CADASTRADO

CONTRATO N. 2.199 CANEIRO NO CADASTRADO (PAVILHO POLIDESPORTIVO)

Em sntese, as obras referentes ao caneiro no cadastrado na zona do Novo Pavilho Polidesportivo

Cf. Ponto 2.5.2.

O CA defende-se quanto imprevisibilidade dos trabalhos dizendo que () o facto de conhecer a

Quanto nulidade da adjudicao e do contrato, em virtude de os trabalhos j se encontrarem

A situao em apreo no subsumvel alnea h) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, existindo uma

Mesmo que assim no se entenda () a PE optou por no proceder a qualquer pagamento ao

como diploma de referncia o CCP, onde se conclui:

2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA

358 393 1480

1.672.214 14.448.744 993.537 17.114.495

69.111 1.772.959 0 1.842.070

131.644 1.476.188 0 1.607.832

357.367 3.468.647 0 3.826.014

88.770 887.474 0 976.244

383.603 4.652.892 0 5.036.496

2.055.817 19.101.636 993.537 22.150.991

22,9 32,2 0,0

2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS REALIZADAS

O aludido estudo foi solicitado em 4 de maio e recebido em 17 do mesmo ms;

Em 31 de agosto de 2010 foi celebrado, pela PE, o 2. Adicional, no valor de 532.995;

TRABALHOS A MAIS, A MENOS, ERROS E OMISSES