Estado, mercado e desenvolvimento: uma nova sntese para o sculo XXI?

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Robert Boyer

Um debate velho de vrios sculos Na origem da economia poltica j se encontrava o problema do desenvolvimento e a questo do papel especfico do Estado e do mercado nesse processo complexo. William Petty, Franois Quesnay e Adam Smith interrogavam-se: o mercado precisa do Estado? Ou, ao contrrio, o vigor do mercado ir privar o Estado de seus atributos? Para favorecer o desenvolvimento preciso mais ou menos Estado? (Sen, 1988: 10). Trs sculos mais tarde, as problemticas e as respostas em termos de estratgias de desenvolvimento testemunham uma configurao original (Chenery & Srinivasan, 1988). Em primeiro lugar, a economia poltica, que se tornou anlise e depois cincia econmica, esclareceu notavelmente os conceitos de base, elaborou modelos tericos do funcionamento de uma economia de mercado, delimitou os determinantes do crescimento a longo prazo e descobriu a diversidade dos fatores polticos, econmicos e sociais que governam a ao do Estado em favor do desenvolvimento. Em seguida, a histria econmica deste meio sculo passado ofereceu grande nmero de fenmenos originais: novos pases foram admitidos no clube das economias desenvolvidas, outros conheceram perodos de estagnao e de crise, desmentindo os prognsticos otimistas feitos a seu respeito e, evidente, a heterogeneidade das trajetrias nacionais na prpria poca da mundializao no deixou de renovar as reflexes tericas (Boyer & Drache, 1996). Enfim, enquanto a economia do desenvolvimento, construda sobre a hiptese de uma imperfeio dos ajustes de mercado, constituiu-se em um campo autnomo aps a Segunda Guerra Mundial, nos anos 80 uma certa reunificao sobreveio, tanto em matria de teoria visto que a anlise do desenvolvimento tornou-se um ramo da teoria do crescimento quanto de poltica econmica em favor do desenvolvimento. Desse modo, por todo o mundo, a maior parte dos governos faz sua a posio do Council of Economic Advisers em 1998: O papel do governo (...) no o de sustentar o crescimento econmico com o gasto governamental mas, de forma mais sutil, o de oferecer a indivduos e empresas os instrumentos para que prosperem por seus prprios esforos (...) O uso do governo para complementar, no substituir, o mercado e o setor privado, tem sido a orientao fundamental da estratgia econmica desta administrao.
(1) Traduzido do francs por Maria Anglica Pfister. Reviso tcnica de Antonio Carlos Macedo e Silva.

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O presente artigo caracteriza a evoluo das teorias do desenvolvimento e das estratgias desde 1945 e se interroga sobre as razes da alternncia de concepes intervencionistas e liberais, mas sugere sobretudo que os progressos das teorias econmicas renovam as concepes anteriores e favorecem a emergncia de uma nova viso para o sculo que se anuncia.

Controvrsias histricas, convergncias recentes Originalmente, os economistas que se interessaram pelo desenvolvimento manifestavam grande ceticismo quanto capacidade do mercado em promover uma acumulao regular do capital nas economias desenvolvidas, e mais ainda, a convergncia em relao a estas por parte dos outros pases (Meier 1987). Para os marxistas (Preobrazhenski, 1924) como, posteriormente, os estruturalistas (Prebisch, 1971), a esfera do mercado deve ser limitada, no abrangendo nem os bens de equipamento, nem o crdito. Ao contrrio, cabe ao planejamento e/ou interveno pblica promover um crescimento respeitoso da autonomia nacional e de um mnimo de justia social. Os economistas neoclssicos muito rapidamente rebelaram-se contra essa viso, enunciando a idia que a pobreza dos camponeses do Terceiro Mundo estava longe de ser um obstculo ao desenvolvimento de uma racionalidade de homo-oeconomicus e, por conseqncia, de uma resposta aos sinais de preos que veiculam os mercados (Schultz, 1951). A problemtica inicial foi assim invertida: os pases em desenvolvimento sofreriam de uma insuficincia e no de um excesso de mercado. Entre esses dois extremos, antigos (Domar, 1957) e novos keynesianos (Stiglitz, 1988) insistem no fato que o mercado produz desequilbrios na acumulao, no crdito e no mercado de trabalho, mas produz resultados satisfatrios para a maioria das mercadorias tpicas (Quadro 1). A esfera do mercado no deveria ser nem muito grande nem muito reduzida, em oposio s vises tanto neoclssicas quanto estruturalistas. Do mesmo modo, as relaes do Estado com o mercado so objeto de um amplo espectro de concepes. Para os fundadores da economia do desenvolvimento, marxistas e estruturalistas, cabe ao Estado substituir o mercado, que no mais das vezes falha na pilotagem da acumulao e responsvel pela sucesso de crises desfavorveis para a quase totalidade dos membros da sociedade, empresrios capitalistas, assalariados, banqueiros. O recurso ao planejamento, seja autoritrio, seja indicativo, nesse caso imperativo se os governos entendem promover um desenvolvimento ordenado. Uma interveno da coletividade igualmente necessria em termos de gesto do solo, das matriasprimas e mais geralmente do meio ambiente. Esta idia, que encontra sua origem, em particular, em Malthus, revigora-se aps o primeiro choque do petrleo. Os
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primeiros modelos ecologistas tendiam a mostrar que ajustamentos puros de mercado seriam incapazes de prevenir o esgotamento dos recursos naturais e, assim, a paralisao do crescimento (Meadows, 1972). O argumento ainda mais forte com respeito s ameaas ao meio ambiente e deteriorao da camada de oznio, como mostraram, nos anos 90, as conferncias internacionais do Rio de Janeiro e de Kyoto. Mas a observao do funcionamento dos regimes de tipo sovitico ou das economias com fortes intervenes pblicas sugeriu aos tericos liberais que o construtivismo estatal estava fadado ao fracasso, por ser incapaz de gerir a complexidade dos fluxos de informao, caracterstica das economias modernas, o que somente uma mirade de mercados descentralizados pode fazer (Hayek, 1973). Esta teoria foi aplicada sobretudo s economias de industrializao antiga, mas tem implicaes importantes para os pases em desenvolvimento. palavra de ordem planejar ope-se a recomendao deixar agir os preos do mercado. Um Estado frugal e modesto seria assim o melhor dos trunfos em favor do desenvolvimento. Porm, a argumentao dos liberais no visa somente o planejamento autoritrio de tipo sovitico, pois tende a contestar a eficcia da quase totalidade das intervenes pblicas. De fato, a partir do momento em que os agentes so plenamente racionais e projetam para o futuro as conseqncias das decises do governo, este ltimo perde todo seu poder de perturbar um equilbrio de mercado, considerado independente da vontade de qualquer um. A hiptese de expectativas racionais renovou os argumentos da escola clssica em favor do laissez-faire, mesmo quando h interdependncias temporais que tradicionalmente engajariam a responsabilidade dos planificadores (Lucas, 1983). O raciocnio aplica-se aos problemas do meio ambiente: contanto que todos os atores conheam o modelo que governa as interdependncias entre os sistemas econmicos e os processos ecolgicos, o sistema de preos encarregar-se- de revelar e em seguida resolver os desequilbrios emergentes. Tanto mais pelo fato de que a elevao do nvel de vida aumenta o interesse pelo meio ambiente (Bhagwati, 1993). As pesquisas realizadas nos ltimos 15 anos levaram a ultrapassar a dicotomia um tanto maniquesta acima apresentada. Por um lado, os tericos, mesmo os liberais, e os organismos internacionais, observando por exemplo a transformao da economia sovitica (World Bank, 1996), reconheceram que o Estado tinha uma responsabilidade essencial na construo das instituies necessrias ao florescimento do mercado e do esprito de empresa: a existncia de uma unidade monetria estvel, um sistema de pagamento eficaz, uma codificao da contabilidade, um direito comercial, um sistema jurdico estvel e o monoplio pelo Estado da coero legtima, e um mnimo de infra-estrutura de transporte e de comunicao garantindo a unidade do territrio nacional, so as condies necessrias ao estabelecimento do mercado (Hollingsworth & Boyer, 1997: 55-93).
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 Por outro lado, as teorias que exploram as conseqncias da assimetria da informao concluem em geral pelo carter sub-timo de um equilbrio de mercado, uma vez que, por exemplo, o preo ao mesmo tempo o mecanismo de alocao de recursos e o revelador da qualidade. Sobrevm ento racionamentos nos mercados de trabalho e de crdito, de modo que intervenes corretivas so capazes de melhorar a situao de todos os agentes econmicos. O argumento aplica-se inteiramente s economias em desenvolvimento, caracterizadas por mercados financeiros pouco profundos e por contratos de trabalho atpicos (Stiglitz, 1988). Pode a finana ser gerida por ajustes de mercado puro e a especulao sempre permitir a convergncia em direo ao valor fundamental dos ttulos e ativos financeiros? As teorias keynesianas da finana trazem elementos convincentes em favor de uma resposta negativa (Tobin, 1978). Neste campo, a interveno do Banco Central, as regulamentaes prudenciais e a existncia de um emprestador em ltima instncia constituem condies de viabilidade de uma economia financeira moderna. O Estado tem assim, por funo, corrigir as falhas do mercado. Porm existe uma outra parte da literatura que se aplica mais diretamente ao desenvolvimento: a teoria do progresso tcnico endgeno sublinha o papel das externalidades positivas associadas inovao, ao capital humano formado no interior do sistema educacional ou da empresa. Como o rendimento social supera o rendimento privado, as potencialidades de otimizao do crescimento dependem de intervenes pblicas, subvencionando por exemplo as despesas de pesquisa e desenvolvimento ou ainda garantindo a gratuidade do ensino fundamental (Romer, 1990). O problema especialmente importante para os pases em desenvolvimento na medida em que os conhecimentos e as tecnologias so, na maior parte das vezes, importados. Favorecer este processo , portanto, essencial para estimular o crescimento (World Bank, 1998). De fato, para as teorias modernas, o Estado reencontra um papel prprio, que o mercado no poderia preencher. No somente ele corrige as lacunas do mercado, mas institui vrios deles, graas promulgao de regras extremamente precisas que garantem a viabilidade, com base no modelo de mercados financeiros modernos. Mais ainda, as teorias neo-institucionalistas colocam em evidncia o papel determinante da ordem institucional e jurdica, no sentido que ela amolda o sistema de incentivos, portanto, as formas de organizao, o tipo de inovao e por conseqncia a prpria dinmica econmica (North, 1990). Desse modo difcil imaginar uma forma nica de economia de mercado que gravitasse em torno de um equilbrio walrasiano, pois uma grande variedade possvel. Desde que as instituies econmicas estejam em congruncia, o princpio de eficincia est longe de gerir sua evoluo. Enfim, essas arquiteturas institucionais encontram tanto mais sucesso quando favorecem os ajustes de mercado para as mercadorias tpicas; porm, o crdito e o contrato de trabalho escapam por larga margem a
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estes ajustes, criando uma grande diversidade de modelos de desenvolvimento (Aoki, 1998). Assim, as pesquisas contemporneas fazem ressaltar notveis convergncias, que se distinguem dos debates, um tanto maniquestas, que presidiram emergncia da economia do desenvolvimento. A maior parte dos tericos concorda com a concluso de que o mercado eficaz na alocao e produo de bens tpicos, mas que o trabalho e o crdito no podem ser governados integralmente pela lgica do mercado, dado que intervenes pblicas ou regulamentaes corretivas revelam-se necessrias sua gesto. Com mais forte razo, no caso de mercados financeiros derivados e todos os processos que impliquem fortes indivisibilidades ou complementaridades (infra-estruturas pblicas, meio ambiente, inovaes radicais, etc...). A teoria do progresso tcnico endgeno redescobre algumas grandes intuies de teorias estruturalistas do desenvolvimento, mostrando, por exemplo, que, na ausncia de coordenao pelo Estado ou de organizaes coletivas, um pas inicialmente pouco favorecido pode ser persistentemente bloqueado em uma armadilha de pobreza. Ao contrrio, uma sincronizao do investimento ou da inovao pode superar este obstculo e redundar em um crescimento mais forte, beneficiando o conjunto da sociedade. Assim, o Estado pode estar na origem de uma criao de riquezas suplementares; ele no mais unicamente o parceiro de um jogo de soma zero. Em matria de teorias, o perodo contemporneo registra assim um refluxo das concepes extremas que se confrontaram durante muito tempo na economia do desenvolvimento. Nem planificao autoritria, nem generalizao dos mercados em todos os sentidos, pois o desafio no seno um equilbrio moderado entre intervenes pblicas e ajustes descentralizados. A sucesso dos relatrios anuais do Banco Mundial ilustra esta tomada de conscincia (World Bank, 1993, 1996-1998) que, pode-se antecipar, marcar as estratgias do desenvolvimento da prxima dcada. Porm, esta posio pode enunciar-se segundo duas concepes do papel do Estado que no so equivalentes. Para os tericos neo-keynesianos, os poderes pblicos tm por funo corrigir as imperfeies do mercado (Stiglitz, 1988). Para os novos institucionalistas, a ordem poltica tem um papel criador em matria de incentivos econmicos. Em conseqncia, o desempenho do conjunto de uma economia relativo a esse mesmo sistema de incentivos e no o critrio de seleo essencial que governa a evoluo dos sistemas econmicos (North, 1990). Em ambos os casos, podem ento coexistir diversas trajetrias nacionais de desenvolvimento, o que consistente com um dos fatos estilizados da histria econmica do ltimo sculo.
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Estratgias s Estado e s mercado: deficincias e limitaes das estratgias de desenvolvimento Ao abandonar o campo da teoria por aquele das estratgias efetivamente perseguidas pelos Estados, tranquilizador constatar uma certa convergncia dos ensinamentos da histria deste sculo. Os projetos de desenvolvimento que apostavam exclusivamente seja na organizao completa da vida econmica pelo Estado, seja na delegao integral das responsabilidades coletivas ao mercado, conheceram revezes mais ou menos dolorosos. Na falta de uma anlise exaustiva, algumas trajetrias nacionais so esclarecedoras (Quadro 2). No se encontraria um melhor exemplo de revs do s Estado que a economia sovitica. Supunha-se que a centralizao do poder econmico promoveria um crescimento rpido e uma convergncia em relao aos nveis de vida observados nas economias capitalistas, com as quais a URSS concorria. Mesmo no subestimando os sucessos iniciais na constituio de uma indstria pesada e na difuso dos servios coletivos mais essenciais, a maturao do regime sovitico esbarrou no quase desaparecimento dos ganhos de produtividade, na ausncia de passagem ao consumo de massa, sem contar as tenses polticas nascidas no seio de um sistema autoritrio. No constitui surpresa ento se as reformas empreendidas na metade dos anos 80 para superar estes obstculos tenham provocado uma crise estrutural de grandes propores, acompanhada de uma depresso cumulativa durante quase uma dcada. Porm, a trajetria ulterior da economia russa oferece um segundo ensinamento, quase simtrico ao precedente: no basta banir o monoplio do poder poltico pelo partido comunista e o papel do Gosplan na gesto econmica, para que prospere uma economia de mercado. De fato, as dificuldades recorrentes deste pas tornam evidente que o mercado no possui a propriedade de se autoinstituir. Na ausncia de um Estado legtimo dotado do poder de fixar novas regras de jogo, so principalmente as tendncias autarquia e ao fracionamento do espao econmico e social que prevalecem. Em contraste, o dinamismo chins mostra toda a importncia do Estado na emergncia de uma economia de mercado. Longe de se constituir o inimigo, o Estado pode ser o instituidor do mercado, no duplo sentido do termo. Este exemplo um tanto extremo reforado por outras trajetrias nacionais (Pieper & Taylor, 1998). As estratgias de crescimento impulsionadas pelo Estado conhecem, nos anos 80 e 90, dificuldades agravadas ainda pelo conflito entre regimes nacionais fortemente controlados pelo poder pblico e as conseqncias de uma liberalizao financeira acelerada. As evolues observadas no Japo e depois na Coria constituem bons exemplos. A brutalidade da crise advinda em 1997 nos pases do Sudeste Asitico levanta uma questo terica
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importante. Muitos analistas consideravam que seu sucesso se devia a uma poltica econmica estimuladora do desenvolvimento do mercado (World Bank, 1993 e Aoki et al., 1998). Porm, a abertura desses pases s inovaes financeiras no deixou de assinalar o impacto diferenciado da ampliao da esfera do mercado: eficaz para as mercadorias ordinrias, as conseqncias so mais problemticas em matria de crdito e de produtos financeiros derivados, mas tambm de trabalho (Boyer, 1994). Os tericos modernos reencontram, por outro caminho, as intuies na origem das anlises de Karl Polanyi (1946). No h, sem dvida, um melhor exemplo dos limites do s mercado que a trajetria chilena (Pieper & Taylor, 1998: 46-7). Aps 1973, este pas adota uma estratgia muito marcada em favor de uma lgica de mercado, enunciada em todas as esferas da atividade econmica. Esta estratgia teve, por conseqncia, a destruio da maior parte das intervenes pblicas anteriores, mas ela no se encontra na origem do milagre chileno. De fato, a partir da metade dos anos 80, o Estado forado a corrigir os desequilbrios engendrados pelas estratgias anteriores, extremamente liberais, e a desenvolver as estruturas pblicas de estmulo exportao, a regulamentar a entrada de capitais de curto prazo e sobretudo a conservar o controle das receitas ligadas exportao do cobre. Assim, reintroduzida uma complementaridade entre a interveno pblica e mercado. Estudos comparativos bem mais sistemticos confirmam que os sucessos dos pases latino-americanos no vieram da adoo de estratgias s mercado mas, ao contrrio, da fase de correo posterior, que reintroduz um mnimo de controle pblico (Inter-American Development Bank, 1996). A anlise das estratgias de desenvolvimento confirma os ensinamentos tirados da evoluo das teorias: uma certa convergncia em direo a uma concepo equilibrada das relaes Estado-mercado, margem das posies extremas que se sucederam a respeito.

Intervencionistas e liberais: o eterno retorno? De fato, analisando-se as estratgias do desenvolvimento desde o perodo entre as duas guerras, observa-se a sucesso de posies opostas: o vigor das intervenes pblicas responde aos revezes das estratgias de liberalizao e, viceversa, as limitaes de um desenvolvimento estimulado pelo Estado provocam uma reorientao em favor de ajustamentos de mercado. Para uma viso prospectiva, no intil refletir sobre as razes desta alternncia, que lembra as ondas longas que Kondratiev pensava ter posto em evidncia na histria do capitalismo (Figura 1).

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 O perodo entre as duas guerras marcado pelas repercusses desfavorveis da crise dos pases industrializados sobre as possibilidades de desenvolvimento. por exemplo o caso dos pases da Amrica Latina, amplamente abertos economia internacional em termos de comrcio e de finanas. Na poca, o fracasso das estratgias liberais levanta pouca dvida e suscita a pesquisa de um novo quadro terico pelos economistas de Cambridge, dos quais John Maynard Keynes faz parte. Para os pases da periferia, a dependncia em relao ao exterior considerada como desfavorvel ao desenvolvimento nacional e o capital financeiro percebido como desestabilizador de sua especializao anterior. Os governos que apoiavam estas polticas de abertura e de liberalizao perdem sua legitimidade e muitas vezes o poder.

Este o solo a partir do qual emerge, a partir dos anos 50, a concepo de um Estado desenvolvimentista, fundamentada pelas teorias estruturalistas (Prebisch, 1971). O Estado e o setor pblico tm, de fato, a iniciativa das decises estratgicas que condicionam o longo prazo por meio, por exemplo, de procedimentos de planejamento ou de controle do acesso ao crdito e aos bens de equipamento importveis. Para se preservar das incertezas da economia internacional, o mercado interno fortemente protegido por meio de uma poltica de tarifas aduaneiras elevadas, com eventuais excees para os bens de equipamento destinados aos setores prioritrios. Os capitais so submetidos a controles estatais e certas transaes financeiras proibidas ou muito limitadas. Nos anos 60 e 70, os governos que seguem esta orientao beneficiam-se de uma forte legitimidade, dado que o forte crescimento permite em geral resolver as tenses suscitadas pela mudana das estruturas industriais e pelos equilbrios sociais decorrentes do desenvolvimento. O sucesso, amplamente esquecido nos anos 90, foi bem real e transformou diversas sociedades, por exemplo, latino-americanas. Paradoxalmente, o sucesso do Estado desenvolvimentista que conduz a seu questionamento a partir dos anos 80. A multiplicidade de intervenes do Estado suscita a corrupo; o carter autoritrio, que ele assume com freqncia, provoca sua contestao pelos movimentos democrticos. Alm do mais, levandose em conta as crescentes incertezas que veicula o sistema internacional em termos de preos das matrias primas, taxas de juros, crescimento dos mercados, os governos cometem erros estratgicos e os planejadores acumulam disparidades entre previses e realizaes. O setor pblico aparece cada vez mais como ineficaz, freqentemente sob o efeito de terem alcanado os limites das estratgias de substituio de importaes. Enfim, a desacelerao do crescimento e a instabilidade econmica resultante, suscitam importantes desequilbrios dos oramentos pblicos e, muitas vezes tambm, das contas externas. A necessidade de uma estratgia alternativa , ento, claramente percebida pelos governos, quaisquer que sejam suas orientaes doutrinrias ou polticas iniciais. Os projetos de desenvolvimento adotam em conseqncia uma estratgia de estmulo ao mercado na maior parte dos campos da atividade econmica. A abertura ao capital produtivo e financeiro internacional aparece como uma
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necessidade. O mercado interno deve abrir-se e as exportaes so cada vez mais consideradas como o motor do crescimento futuro. Sobrevm numerosas privatizaes e multiplicam-se os incentivos favorveis empresa, nacional e estrangeira. O mecanismo dos preos tende a substituir as intervenes pblicas, de maneira que as relaes do Estado e da economia registram uma transformao considervel. No somente os esforos convergem para reduzir o tamanho da arrecadao pblica, como tambm o Estado faz-se promotor do mercado e do esprito de empresa. durante este perodo que se opem as trajetrias dos pases latino-americanos que tomam tardiamente esta via e a evoluo do Sudeste Asitico (Boyer, 1994), considerado como seguidor de uma poltica de estmulo aos mercados desde os anos 50 (Aoki, 1998). At a metade dos anos 90, o sucesso dos novos pases industrializados foi atribudo sua adeso ao mercado e sua insero bem sucedida na diviso internacional do trabalho. Novamente a rocha Tarpia est prxima do Capitlio! De fato, sucederam-se as crises de pases adeptos dessa estratgia. O Mxico, em 1994, foi severamente atingido pelo divrcio entre a lenta transformao de seu aparelho industrial e a rapidez do refluxo dos capitais estrangeiros. A maior parte dos pases do Sudeste Asitico registraram em 1997 uma reverso completa de tendncia, novamente sob o efeito da mudana de opinio da comunidade financeira internacional a respeito da estabilidade dessas economias e de seus mercados, tidos como emergentes. Os governos so submetidos a grandes tenses sociais e polticas, a adeso ao mercado gera problemas, inclusive para os pases mais adeptos do livre-comrcio e do laissez-faire. Cada vez mais a influncia dos mercados financeiros internacionais contestada, pois produz efeitos devastadores sobre a organizao social e industrial. A forte insero na diviso internacional do trabalho, at ento favorvel, parece prejudicial ao controle da conjuntura nacional e mais geralmente do estilo prprio de desenvolvimento. De maneira aberta, so discutidos os limites de uma estratgia inteiramente governada pela lgica do mercado, debate que ocorre tanto nos pases atingidos pela crise quanto no seio das organizaes internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. O fim dos anos 90 no deixa de lembrar o perodo entre as duas guerras: os governos vo novamente inclinar-se em direo a estratgias que do primazia ao Estado como alternativa ao mercado?

Das falhas do mercado s limitaes do Estado: o aporte das teorias Esta seria sem dvida uma concluso apressada demais. De um lado, as estruturas produtivas, as condies sociais e polticas e a configurao da economia internacional esto longe de serem as mesmas nos dois perodos, sendo pouco provvel que se repitam de maneira idntica os encadeamentos catastrficos dos anos de 1929 a 1932. Por outro lado, no se pode subestimar os
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esclarecimentos trazidos pelas pesquisas dos tericos sobre os mritos respectivos do mercado e do Estado (Wolf, 1990 e Hollingsworth & Boyer, 1997). De fato, para alm da paixo dos debates polticos e das oposies doutrinrias, a teoria econmica e a cincia poltica concluiriam antes pela coexistncia durvel das falhas de mercado e daquelas do Estado; nenhum dos dois procedimentos de coordenao podendo arrogar-se a exclusividade na organizao e gesto das economias contemporneas (Figura 2). Os tericos do equilbrio geral lograram realizar, a esse respeito, uma obra considervel: mostrar sob quais condies verifica-se o aplogo de Adam Smith, segundo o qual a busca do interesse individual garantiria um resultado coletivo favorvel desde que as interaes fossem intermediadas pelo mercado, sem outras interferncias. Resulta que a existncia, a estabilidade e a otimizao do equilbrio de uma economia de mercado so mais difceis de garantir do que consideraram os pais da economia poltica. preciso que entre outras coisas a moeda seja exgena, que a concorrncia seja perfeita, que a avaliao da qualidade no cause nenhum problema, que no exista nenhum bem pblico, que as tcnicas de produo ofeream rendimentos constantes, que a inovao no manifeste nenhuma externalidade positiva, e assim tambm que a poluio no produza externalidades negativas. Importa igualmente que o efeito perturbador das expectativas seja anulado graas criao de mercados futuros para todos os bens, em todos os perodos e para todos os estados do mundo... enquanto nas economias concretas, uns poucos mercados financeiros garantem sozinhos a coordenao de percepes sobre o futuro. Last but not least, preciso que as consideraes de justia social no exeram nenhuma influncia sobre a alocao de recursos e as condies de eficincia. Caso uma ou outra destas sete condies no seja atendida, outros mecanismos de coordenao so necessrios. Intervenes coletivas, organizando os mercados ou garantindo uma forma alternativa de ajustamento, encontram-se desse modo legitimadas por esses avanos da teoria econmica de uma economia de mercado. Isso no deixa de acarretar conseqncias para a anlise do desenvolvimento. Em primeiro lugar, a moeda uma instituio coletiva que est na base de todos os mercados... mas que no deriva ela prpria de um mecanismo de mercado, o que em certo sentido retoma as teses de Karl Polanyi (1946). Do mesmo modo, a manuteno da concorrncia depende da ao dos poderes pblicos: no constitui o resultado de puros ajustamentos automticos no seio das economias descentralizadas. Ou, ainda, o mercado de bens, mesmo dos mais tradicionais, no pode funcionar a no ser que prevalea, previamente, um acordo sobre a qualidade e as normas tcnicas, em geral elaborado por organizaes externas ao mercado (organismo de certificao, associao profissional,...). Alm disso, a oferta de bens pblicos, to importante nas economias modernas, supe procedimentos coletivos de escolha que no podem recorrer s ao mercado.

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 Por seu lado, as externalidades, positivas ou negativas, supem regulamentaes ou procedimentos de incentivos a fim de fazer convergir interesse privado e interesse coletivo, rendimento social e rendimento privado. O fato de no existir seno um nmero reduzido de mercados contingentes e de os mercados financeiros serem susceptveis de perturbar o equilbrio macroeconmico, demanda procedimentos coletivos que assegurem uma certa coordenao das decises cujos efeitos manifestam-se ao longo de vrios perodos. Este era, precisamente, um dos objetivos da planificao indicativa, empregada tanto no seio das economias industrializadas quanto em pases em desenvolvimento. Enfim, se a eficincia econmica depende do respeito a um mnimo de justia social, as decises econmicas e as opes polticas no so mais separveis, o que justifica, por exemplo, as transferncias ligadas fiscalidade ou proteo social. Assim, do ponto de vista da teoria econmica moderna, as intervenes do Estado, quando corretamente ajustadas, favorecem a obteno de um melhor equilbrio, tanto econmico quanto social. Os tericos da ao coletiva, por seu turno, contestam o carter funcionalista da anlise do Estado proposto pelos economistas e sublinham que as intervenes pblicas encontram numerosas limitaes, diferentes daquelas do mercado, mas tambm potencialmente perigosas (Wolf, 1990). De fato, os governos podem utilizar a poltica monetria, e por extenso fiscal, para fins propriamente polticos que nada tm a ver com a otimizao do equilbrio macroeconmico e a regularidade do crescimento. Os organismos encarregados do controle da concorrncia podem ser capturados por grupos de interesse privados pelos quais so responsveis a amplitude das intervenes econmicas do Estado encontra ento sua contrapartida no florescimento da corrupo. Normas de qualidade, fixadas pelas autoridades pblicas podem revelar-se pouco funcionais e prejudiciais, por exemplo, ao dinamismo da inovao. A determinao do volume de servios pblicos no encontra necessariamente uma soluo satisfatria por meio de procedimentos de deliberao poltica: de fato, a teoria das escolhas sociais demonstra que uma convergncia em direo a um resultado no ambguo e estvel no obtido quando a sociedade composta de indivduos independentes cujas preferncias so muito heterogneas. Tampouco fcil corrigir as externalidades, pois preciso dispor de informaes detalhadas que os organismos pblicos no tm necessariamente a capacidade de recolher, tanto mais que os agentes econmicos teriam um comportamento oportunista e dissimulariam a informao privada de que dispem. Pode ser igualmente que os custos de levantamento e de processamento, mas tambm os atrasos inevitveis, sejam to importantes; que a ao pblica esteja sempre defasada em relao aos acontecimentos. Enfim, a ao poltica que objetive corrigir as desigualdades geradas pelo mercado pode, por sua vez, suscitar outras fontes de desigualdade, por meio da distribuio de privilgios e de condies de acesso ao poder. Alm disso, um igualitarismo extremo pode
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prejudicar a eficincia econmica. Raciocnios anlogos revertem passo a passo a proposio dos economistas do equilbrio geral relativa s limitaes do mercado. Assim, os tericos do public choice e a nova economia poltica fazem aparecer as falhas da ao coletiva, distintas daquelas do mercado mas igualmente numerosas e temveis. Introduzir mais concorrncia e mecanismos de mercado para superar as falhas da ao coletiva constitui o programa de pesquisa dos anos 90. Esta estratgia se verifica na maior parte das reas de interveno do Estado. Assim, as teorias macroeconmicas propem abandonar as polticas monetrias discricionrias e buscar as regras que estabilizam as expectativas privadas e garantem a credibilidade do Banco Central. Esta concepo foi amplamente divulgada nos pases em desenvolvimento, o que tem, muitas vezes, o efeito de redefinir o regime de crescimento. As teorias principal/agente renovam as concepes e a organizao dos servios pblicos e buscam conciliar os objetivos com incentivos eficcia, do tipo daqueles que o mercado veicula tradicionalmente. Modelos que formalizam as escolhas tecnolgicas em presena de rendimentos crescentes sugerem que, sob certas condies, a determinao das normas tcnicas e da avaliao da qualidade podem resultar do livre jogo das empresas em concorrncia em um mercado, de maneira que uma interveno pblica direta nem sempre necessria. Em parte, as externalidades podem ser internalizadas graas a subvenes ou a tributos que considerem a diferena entre os efeitos sociais e privados, tanto da inovao quanto da poluio. Em certos casos, a criao de um mercado (da expertise para a tecnologia, de direitos a poluir para o meio ambiente, etc. ...) modifica as condies da ao pblica. Do mesmo modo, considerando a especificidade prpria a cada rea de interveno, as teorias contemporneas sugerem a criao de agncias independentes e levam a duvidar da eficcia de uma planificao global. Enfim, certas teorias da justia, em ruptura com as anlises anteriores que privilegiavam a melhoria da situao dos indivduos menos favorecidos, so fundamentadas sobre a hiptese de que o preo de mercado , enfim, o preo justo, tanto para os produtos quanto para os fatores de produo e as competncias dos indivduos. luz desta rpida reviso da literatura, trs ensinamentos principais emergem: Primeiramente, a retomada do interesse pelos mecanismos de mercado, a fim de superar certas lacunas das intervenes pblicas, no significa o esquecimento dos resultados fundamentais oferecidos pelas teorias do Equilbrio Geral: o mercado deve ser conformado pelas intervenes pblicas e no oferece resultados favorveis sociedade seno para os produtos tpicos e sob condies bem particulares. Em seguida, h que sublinhar a homologia entre a cronologia das estratgias de desenvolvimento (Figura 1) e a evoluo da teoria econmica geral (Figura 2). Seria tentador enunciar a hiptese de uma co-evoluo das teorias e dos
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modos de desenvolvimento, segundo mediaes muito complexas. Podem os tericos influenciar, de maneira determinante, as polticas praticadas ou, pelo contrrio, a teoria econmica, mesmo a mais abstrata, no procura elucidar as conseqncias de estratgias decididas de forma completamente independente pelos governos? Enfim, e sobretudo, esta anlise tende a recusar a hiptese de um eterno retorno dos mesmos debates, visto que as teorias econmicas no deixaram de realizar progressos conceituais ainda que sua capacidade de previso permanea problemtica e que as estratgias de desenvolvimento dos anos 90 esto longe de repetir de maneira idntica aquelas que se observavam h meio sculo.

Relaes equilibradas entre Estado e mercado, condio do desenvolvimento assim possvel tirar um certo nmero de concluses convergentes a respeito das teorias e das estratgias do desenvolvimento. A anlise comparativa do desenvolvimento e da teoria econmica moderna constitui bom antdoto frente aos dogmatismos e ideologias que opem as concepes intervencionistas viso liberal. Resulta que nenhuma estratgia pura, seja baseada no s Estado, seja no s mercado teve xito, e a teoria confirma os limites inerentes a um regime econmico baseado em um s destes dois mecanismos de coordenao (Odaka & Teranishi, 1998). A soluo , ento, compensar as falhas do mercado por meio de intervenes pblicas adequadas e, vice-versa, ultrapassar as limitaes do Estado graas a processos que mimetizem a concorrncia do mercado. As crises observadas ao longo dos anos 90 reforam este diagnstico (Pieper & Taylor, 1998). Se, nos anos 80, podia-se atribuir certos casos de subdesenvolvimento a um excesso de dirigismo, a crise financeira dos anos 1997/98 mostrou que a extenso da esfera do mercado s finanas e aos produtos financeiros derivados podia igualmente conduzir a uma desestabilizao dos modos de desenvolvimento mais dinmicos, como era o caso dos pases do Sudeste Asitico. Um excesso de mercado pode prejudicar o desenvolvimento. A ruptura em 1998 do Consenso de Washington que governava a concepo das organizaes internacionais em matria de desenvolvimento, testemunha esta tomada de conscincia. Desde logo, permitido esperar que a prxima dcada possibilitar superar o dilema Estado/mercado (Figura 3). De um lado, sabe-se hoje, o sucesso do desenvolvimento se deve complementaridade dessas duas lgicas e no afirmao de uma delas. De outro lado, as pesquisas institucionais contemporneas (Hollingsworth, Boyer 1997) ressaltam que os ordenamentos institucionais intermedirios entre o Estado e o mercado, tais como a associaes, as comunidades, as parcerias, podem ter um papel determinante na conciliao dos imperativos de eficincia dinmica, isto , um crescimento da produtividade e do
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nvel de vida, e aqueles de justia social, uma repartio no muito desigual dos dividendos do crescimento.
Figura 3 Rumo a uma concepo equilibrada das relaes Estado/mercado
A crise do Consenso de Washington Estado e mercado: complementaridade no seio de ordenamentos institucionais variados 1. Re-legitimao do Estado: promotor do crescimento e da justia social 2. Ao mercado a coordenao das decises do dia-a-dia, ao Estado as decises estratgicas 3. O setor pblico garante a coeso social e as infra-estruturas coletivas 4. Manuteno de um equilbrio entre necessidades domsticas e competitividade externa 5. Abertura internacional diferenciada em funo de objetivos nacionais e de reas

1. Instabilidade ou crises polticas 2. Desemprego/crescimento das desigualdades, conseqncia dos ajustamentos de mercado 3. Sub-investimento nas infra-estruturas coletivas 4. Forte dependncia em relao ao cenrio internacional 5. Desestabilizao dos regimes de crescimento pelos movimentos de capitais Fim dos anos 90

Incio do sculo XXI

Numerosos indicadores levam a pensar que o sculo XXI ser marcado por uma concepo muito mais equilibrada do que no passado das relaes Estado-mercado, tanto para os pases de industrializao antiga quanto para aqueles que buscam ainda os rumos de seu desenvolvimento.
Robert Boyer pesquisador do CEPREMAP e do CNRS, na Frana.

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Resumo Ao longo dos ltimos 20 anos, as oposies radicais no terreno do desenvolvimento deram lugar a uma notvel convergncia: dado que tanto o mercado quanto o Estado deparam-se com limitaes, torna-se conveniente combinar suas lgicas. Cabem aos Estados as decises estratgicas, deixa-se ao mercado o papel da alocao cotidiana de bens que no envolvem uma escolha social. A experincia confirma que a estratgia s Estado conduz ao impasse, e que a estratgia s mercado encontra limitaes evidentes no que tange ao trabalho (desemprego e desigualdades), s finanas (papel potencialmente desestabilizador da especulao) ou, ainda, ao meio-ambiente (necessidade de normas coletivas). As teorias microeconmicas confirmam as condies restritivas sob as quais um equilbrio de mercado timo, a anlise do progresso tcnico endgeno reabilita a importncia das intervenes pblicas para o desenvolvimento (educao, inovao) e a nova economia poltica mostra que o Estado no jamais puramente instrumental em relao ao desenvolvimento. A alternncia entre estratgias intervencionistas e liberais no , pois, uma fatalidade. A crise dos pases asiticos aps 1997 permite esperar uma sntese original para o sculo XXI: a busca, como base do desenvolvimento, de complementaridades entre Estado e mercado, fundadas em arranjos institucionais potencialmente ricos em novas formas de coordenao econmica. Palavras-chave: Emprego; Salrios; Poltica de emprego; Teoria do crescimento; Teoria da regulao; Relao salarial. Abstract Concerning economic and social development, radical differences of view have yielded to a distinct convergence over the last 20 years: to the extent that both State and market intervention have their limits, it is better to combine their specificities and action than to privilege one over the other. Leave strategic decisions to the State and let the market make the day-to-day decisions regarding the allocation of goods that do not presuppose social choice. Experience confirms that the all State approach leads to a dead-end, just as the all market approach has obvious limitations as regards labour (unemployment, inequality), finance (the potentially disruptive role of speculation) or the environment (the need for government standards). Microeconomic theories confirm the restrictive conditions required for an optimal market equilibrium, analysis of endogenous technical progress gives renewed importance to public intervention to foster development (education, infrastructure, innovation) and contemporary political economy shows that the State does not always act exclusively in favour of development. Alternating between interventionist strategies on the one hand and liberal ones on the other is thus not inevitable. The crisis in Asian countries since 1997 opens the prospect of a new synthesis for the 21st century: the search, as the basis for development, for complementarities between the State and the market, based on other institutional arrangements with rich potential for new forms of economic co-ordination. Key words: Employment; Wage; Employment policies; Institutional theory of growth; Regulation theory; Wage labor nexus. 20 Economia e Sociedade, Campinas, (12): 1-20, jun. 1999.