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MUNICPIO: COMPETNCIA PARA DELIMITAR REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM REA URBANA.

Lucola Maria de Aquino Cabral. Procuradora do Municpio. Especialista em Direito Pblico. Mestranda em Direito Constitucional. Doutoranda em Cincias Jurdicas e Sociais.

Sumrio: Introduo. 1. Contedo Jurdico-Poltico do art. 1 da Constituio Federal brasileira de 1988. 2. A autonomia dos municpios brasileiros. 3. Competncia comum e competncia concorrente. 4. Poltica urbana e meio ambiente. 5. Conflitos administrativos de gesto ambiental e o princpio da subsidiariedade. Concluso. Bibliografia.

INTRODUO Este trabalho aborda tema relacionado competncia municipal para legislar sobre meio ambiente. A matria ser analisada luz do texto constitucional de 1988 e de seus princpios, em especial, o princpio do federalismo, o princpio da autonomia dos municpios, o princpio da subsidiariedade e o princpio da solidariedade.

2 A delimitao do objeto do presente estudo remete as disposies constantes do pargrafo nico do art. 2, do Cdigo Florestal, Lei n 4.771/65, com a redao dada pela Lei n 7.803, de 18 de julho de 1989.
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, obervarse- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 7.803 de 18.7.1989).

O Cdigo Florestal Brasileiro - Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965 reconhecidamente uma das legislaes mais antigas sobre meio ambiente existentes no pas. Como se verifica, a discusso envolve matria relacionada competncia dos entes federados para legislar sobre meio ambiente, cujo balizamento estabelecido pela Constituio Federal de 1988, em seus artigos 23 (competncia comum) e 24 (competncia concorrente). A par dos princpios do federalismo e da autonomia dos municpios, destaca-se, aqui, o princpio da subsidiariedade, que, segundo Omar Serva Maciel, mantm estreita relao com os princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, mais precisamente com aqueles que entendem com a forma federal de Estado e com a preservao da cidadania, da dignidade da pessoa humana e do pluralismo poltico.1 Ademais da indiscutvel aplicabilidade do princpio da subsidiariedade, evidencia-se o relevante papel que os municpios brasileiros passaram a desempenhar no tocante ao tema da proteo ambiental, em face das atribuies que lhe foram conferidas pelos arts. 23, VI e VII e 24, VI, ambos do vigente texto constitucional. A municipalizao da proteo do meio ambiente, na feliz expresso de Marcelo Abelha2, induziu a coletividade a participar mais ativamente das aes voltadas a proteo do meio ambiente, deixando transparecer, por outro lado, a incidncia e efetividade do princpio da solidadiedade. Antes de definir qualquer posicionamento, necessrio tecer alguns comentrios acerca do contedo jurdido-poltico do art. 1 da Carta da Repblica, considerando que sua compreenso estabelece as bases do entendimento esposado neste trabalho. 1 CONTEDO JURDICO-POLTICO DO ART. 1 DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

MACIEL, Omar Serva. Princpio da Subsidiariedade e Jurisdio Constitucional, Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2004, p. 45. 2 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de Direito Ambiental, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 142.

3 O art. 1 da Constituio Federal brasileira de 1988 bastante claro ao estatuir que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrtico de Direito. O constituinte originrio, portanto, estabeleceu que o contorno jurdico-poltico adotado corresponde a um modelo poltico democrtico baseado nos princpios do federalismo e da legalidade. O trao caracterstico do federalismo brasileiro reside na descentralizao do poder, cuja operacionalizao se faz por meio da repartio de competncias, que constitui uma exigncia para a prpria existncia do federalismo, devendo a Constituio estabelecer, desde logo, as atribuies de cada esfera de Poder, determinando os limites da competncia, de forma que cada ente da federao saiba onde comea e onde termina a sua competncia.3 A tcnica de repartio de competncias consagrada pela Carta da Repblica busca alcanar o federalismo de equilbrio, ou seja, quando no h tendncia acentuada para a centralizao ou a descentralizao. Rafael Munhoz de Mello anota que h um princpio geral que rege a distribuio de competncias entre os entes que compem o Estado Federal: o princpio da predominncia do interesse. Unio devem ser atribudas as competncias que se refiram aos interesses nacionais; aos Estados-membros, as competncias devem ter pertinncia com interesses regionais; aos Municpios, as referentes ao interesse local.4 Segundo Elcio Fonseca Reis, o Brasil um Estado Federal em que a Unio e os Estados-Membros ocupam, juridicamente, o mesmo plano hierrquico, devendo, por essa razo, receber tratamento jurdico-formal isonmico. Esta igualdade jurdica revela a inexistncia de diferena hierrquica entre as Pessoas Jurdicas de Direito Pblico Interno, sendo correto afirmar to-somente diferena nas competncias distintas que receberam da prpria Constituio. Decorre da que, no federalismo brasileiro no existe diferena hierrquica entre leis ordinrias federais, estaduais e municipais, mas, sim, diferena de competncia legislativa.5 Considerando-se a estrutura escalonada das normas jurdicas, pode-se dizer que uma norma hierarquicamente inferior outra quando aquela retira desta o seu fundamento de validade. A Constituio Federal brasileira de 1988, portanto, representa a fonte de onde devem irradiar as normas jurdicas e, a partir de onde deve iniciar o processo de interpretao das normas jurdicas. Assim, todas as regras jurdicas decretadas encontram, em princpio, seu fundamento de validade na Constituio Federal, no existindo, nesses termos, subordinao, mas sim diferentes mbitos de competncia.6 A tcnica de repartio de competncias utilizada pelo constituinte de 1988 impede a usurpao de competncias, uma vez que o prprio texto constitucional que fixa os limites de atuao de cada ente federado, no podendo ocorrer
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HORTA, Raul Machado. Repartio de Competncias na Constituio Federal de 1988, Revista da Faculdade de Direito de Minas Gerais, 1991, v. 33, p. 249. 4 MELLO, Rafael Munhoz de. Revista de Direito Constitucional e Internacional, ed. Revista dos Tribunais, 2002, v. 41, p. 144. 5 REIS, Elcio Fonseca. Federalismo Fiscal: competncia concorrente e normas gerais de Direito Tributrio, Belo Horizonte: ed. Mandamentos, 2000, p. 37. 6 REIS, Elcio Fonseca. Ob. cit., p. 40.

4 qualquer ingerncia legislativa ou administrativa por parte da ordem central nas ordens parciais, ou seja, governos estaduais e locais. Nisto reside a autonomia assegurada aos entes federados, consoante art. 18, da Constituio Federal brasileira de 1988. Por ltimo, reitera-se que o legislador constituinte, em matria de repartio de competncias legislativas ambientais, adotou o princpio da predominncia dos interesses, consubstanciado na norma contida no art. 24, VI, da Constituio Federal brasileira de 1988, destacando Marcelo Abelha trs fatores que influenciaram essa deciso: i) a eficcia da proteo; ii) o custo; iii) a participao e comprometimento da sociedade.7 2 A AUTONOMIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS Observa-se que Constituio Federal de 1988, em seu art. 18, ao definir a organizao poltico-administrativa do pas, declarou autnomos os Municpios brasileiros. A autonomia de que cuida o texto constitucional, segundo Crmen Lcia Antunes Rocha8, consiste na faculdade conferida ou reconhecida a uma entidade de criar as suas prprias normas. A autonomia das entidades federadas garantida pela existncia de competncias prprias e exclusivas, que podem ser postas ao lado de outras complementares ou comuns, mas que asseguram um espao de criao de Direito por elas. A noo de autonomia vincula-se, portanto, ao sistema de repartio de competncias que determina a eficcia do prprio princpio federativo. Competncia a medida da capacidade de ao poltica ou administrativa, legitimamente conferida a um rgo, agente ou poder, nos termos juridicamente definidos. A autonomia dos entes da federao, portanto, est diretamente relacionada ao fato de que estes devem possuir competncia tributria prpria, capaz de fazer frente s responsabilidades a eles atribudas pela Constituio Federal.9 Ademais, a autonomia de que se fala est atrelada a descentralizao territorial do poder e capacidade de gerar receitas prprias, o que permite aos entes federados definir suas prioridades independentemente das polticas traadas pela Unio, estando a autonomia municipal assentada em cinco requisitos: a) capacidade de auto-organizao; b) capacidade de auto-governo; c) competncia legislativa prpria; d) capacidade de auto-administrao; e) autonomia financeira. A autonomia conferida aos municpios deve possibilitar uma convivncia poltica harmoniosa, onde a participao do povo seja efetiva no processo decisrio e na formao dos atos de governo, tendo em vista que em uma sociedade democrtica, h que se consentir na pluralidade de idias, culturas e etnias,
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RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ob. cit., p. 141. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil: traos constitucionais da organizao poltica brasileira, Belo Horizonte: Del Rey editora, 1997, p. 180. 9 RIBEIRO, Ricardo Lodi. Revista de Direito Administrativo, ed. RT, 2000, v. 222, p. 90.

5 preservando-se os direitos individuais, polticos e sociais dos cidados, e propiciando-lhes os meios necessrios ao seu exerccio. No demais relembrar, por outro lado, que o poder municipal foi o instrumento que conferiu base de legitimao ao constitucionalismo imperial, bero histrico de nossas instituies. Portanto, pode-se afirmar que a Carta de 1988 emprestou natureza federativa incontrastvel10 aos municpios brasileiros, assegurando-lhes, ainda, os necessrios recursos financeiros, previstos no arts. 156, 158, e 159, I, b e 3, todos da Constituio de 1988. 3. COMPETNCIA COMUM E COMPETNCIA CONCORRENTE Considerando-se, pois, que competncia a medida da capacidade de ao poltica ou administrativa legitimamente conferida a um rgo, agente ou poder, em termos juridicamente definidos, resta analisar as regras sobre competncia comum e competncia concorrente em matria de meio ambiente, conforme definidas na Carta da Repblica. Consoante dispe o art. 23, inciso VI, da Constituio Federal brasileira de 1988: Art. 23 - competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; . A regra contida no citado art. 23 atesta claramente que dever da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, proteger o meio ambiente e combater a poluio sonora em qualquer de suas formas. No caso, indiscutvel os limites da competncia comum conferida a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Entretanto, no que concerne a competncia concorrente prevista no art. 24, inciso VI, constata-se que este, por sua vez, possui uma redao mais abrangente e por isso mesmo mais complexa: Art. 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;. A leitura mais apressada do citado dispositivo pode conduzir o intrprete ao equvoco de excluir ao Municpio, competncia para legislar sobre matria ambiental. Todavia, deve o intrprete buscar a interpretao que melhor represente/prestigie o contedo da norma no mbito do sistema normativo da Constituio. Nesse aspecto, merece especial destaque a norma estatuda no art. 30, I, da Constituio Federal brasileira de 1988. O Municpio quer considerado ente federativo ou entidade condmina de exerccio de atribuies constitucionais, como o conceitua Jos Nilo de Castro, possui autonomia poltica, auto-organizatria, administrativa e financeira, prescindindo de autorizao externa para promover seu ordenamento. Este o entendimento mais consentneo que se pode extrair da dico do art. 30, I do texto constitucional:
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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Malheiros Editores, 13 edio, 2003, p. 356.

Art. 30 Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local;

O contedo jurdico da expresso interesse local, segundo Jos Nilo de Castro pode ser traduzida relativamente a todos os assuntos do Municpio, mesmo naqueles em que no seja ele o nico interessado, mas desde que seja o principal:
......traduz-se em todos os assuntos do Municpio, mesmo em que ele no fosse o nico interessado, desde que seja o principal. a sua predominncia; tudo que repercute direta e indiretamente na vida municipal de interesse local, segundo o dogma constitucional, havendo, por outro lado, interesse (indireta e mediatamente) do Estado e da Unio. Impe-se a assertiva vista do fenmeno da descentralizao.11

O modelo de federalismo brasileiro impe a participao dos poderes locais no processo poltico, na medida em que atribui a cada um deles parcela de competncia legislativa e autonomia financeira. A coerncia do sistema poltico se encontra amparada em dois princpios bsicos: o princpio republicano e o princpio federativo, que, juntos, asseguram o direito de participao segundo as normas vigentes no ordenamento e a descentralizao poltica do poder dos entes federados. A repartio de competncias entre os entes federativos inerente forma descentralizada do Estado brasileiro, constitudo pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, a teor do disposto no art. 1 da Carta da Repblica. No se discute, por conseguinte, a competncia da Unio para estabelecer normas gerais em matria ambiental. Todavia, como resta explicitado do texto constitucional, a Unio detm, juntamente com os Estados, competncia comum para atuar na proteo ao meio ambiente e combater poluio em qualquer de suas formas. E, concorrentemente, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal, legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio. Considerando-se que compete Unio estabelecer normas gerais em matria ambiental e que compete aos municpios legislar sobre matria de interesse local, cabe indagar: a matria ambiental afeta diretamente aos municpios poder ou no ser objeto de legislao municipal prpria? Foi dito alhures que a expresso interesse local traduz tudo quanto se relacione diretamente aos assuntos de interesse dos municpios, ou seja, a todos os fatos e matrias em que predomine seu interesse. Nesse sentido, no h como negar que a proteo ao meio ambiente afeta diretamente os interesses da totalidade dos muncipes, impondo-se ao Municpio pugnar pela defesa
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CASTRO, Jos Nilo. Direito Municipal Positivo, Belo Horizonte: Del Rey editora, 3 ed., 1996, p. 43/44.

7 intransigente de tudo quanto possa contribuir para a melhoria da qualidade de vida de sua populao. preciso reconhecer que a Carta da Repblica de 1988 redesenhou o perfil dos municpios brasileiros, submetendo-os a um novo regime constitucional.12 Todavia, o legislador constituinte no inseriu a matria ambiental de forma expressa dentre as competncias atribudas aos municpios em decorrncia, exatamente, do novo perfil constitucional que carrega a expresso interesse local constante do art. 30, I, do texto constitucional vigente, como explica Vladimir Passos de Freitas:
Desde logo preciso deixar claro que a competncia comum a que se refere o art. 23 da Carta Magna no para legislar, mas sim para atuar na proteo ao meio ambiente. no art. 30 que se encontrar a base constitucional para a elaborao de lei. a, sem dvida, que surgem as maiores dvidas e as indagaes mais complexas. O inc. I no especfico ao meio ambiente, mas a ele tambm se aplica, pois d ao municpio competncia para legislar sobre assuntos de interesse local. A nova Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional peculiar interesse por interesse local. Com isso, perdeu-se entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio da Repblica de 1891 usava-se a expresso peculiar interesse (conforme art. 61). Pois bem: qual o assunto ambiental do interesse federal ou estadual que no interessa comunidade? Ento, raciocinando em sentido contrrio, tudo do interesse local e, portanto, da competncia municipal? O subjetivismo da expresso origina as mais atrozes dvidas.13

No h unanimidade entre os doutrinadores, entendendo, alguns, como Ferreira Filho, Ellen de Castro Quintanilha e Leonardo Greco, que a Constituio Federal de 1988 restringiu a autonomia municipal e, em sentido contrrio, podem ser citadas as opinies de Paulo Afonso Leme Machado, Celso Ribeiro Bastos, Hely Lopes Meirelles, Jos Cretella Jnior e Jos Nilo de Castro.14 Por outro lado, consoante previso constante do art. 30, inciso VIII, da Constituio Federal brasileira de 1988, compete aos municpios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. A questo que se coloca : poder a legislao municipal Plano Diretor ou Lei de Uso e Ocupao do Solo ou Cdigo de Meio Ambiente, estabelecer limites distintos daqueles j fixados pelo Cdigo Florestal? O assunto entelado tem merecido amplo debate. No h dvida quanto competncia dos municpios para dispor sobre o ordenamento territorial, uso e ocupao do solo do urbano. Nesse contexto, deve a matria ser apreciada luz do regramento constitucional:

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ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 290. FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, So Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 60/61. 14 FREITAS, Vladimir Passos de. Ob. cit., p. 62.

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Como o princpio da autonomia municipal foi revigorado na Constituio da Repblica de 1988, a esfera das competncias exclusivas e privativas da entidade local foi claramente ampliada, fortalecendo-se, ainda, aqueles outros elementos que compem e realizam o princpio. Assim, deitaram abaixo as excees antes havidas quanto ao autogoverno e afirmou-se uma maior participao dos muncipes na gesto administrativa dos negcios locais. ... A competncia legislativa dos Municpios foi definida em termos de assuntos de interesse local, hiptese em que a sua competncia exclusiva e excludente, portanto, da competncia das demais entidades. Nessa matria, a atuao competente da entidade municipal sobrepe-se a qualquer outra ao, que, se ocorrer, ser considerada inconstitucional por violao do princpio da autonomia municipal. Entregou-se ao Municpio, e tambm no pode ser frustrada por qualquer forma, a competncia legislativa suplementar legislao federal (leia-se nacional) e estadual no que couber. ... H que se considerar a questo do cabimento em face do interesse predominantemente local e que singularize o tratamento no plano municipal, para ser eficaz.15

No mesmo sentido o entendimento de Hely Lopes Meirelles:


A competncia executiva do Municpio para a proteo ambiental est expressa na Constituio da Repblica, dentre as matrias de interesse comum a todas as entidades estatais (art. 23,VI). Essa competncia em defesa de sua populao e de seus bens j se achava remansada na doutrina e na jurisprudncia, transposta a fase inicial de hesitaes, compreensvel em matria nova e complexa, tratada quase sempre sob influncias emocionais e interesses conflitantes, no devidamente sopesados com a neutralidade da tcnica, a certeza do Direito e a serenidade da Justia. Superado esse estgio, verificou-se que a proteo ambiental incumbncia do Poder Pblico em todos os nveis de governo, e a nossa Constituio, inovadoramente, reservou as normas gerais de proteo do meio ambiente para a Unio (CF, art.24, VI e 1), deixando para o Estadomembro a legislao supletiva (CF, art. 24, 2.) e para o Municpio o provimento dos assuntos locais. Realmente, sempre se entendeu que ao Municpio sobravam poderes implcitos para editar normas edilcias de salubridade e segurana urbanas e para tomar medidas executivas de conteno das atividades prejudiciais sade e bem-estar da populao local e degradadoras do meio ambiente de seu territrio, uma vez que, como entidade estatal, achava-se investido de suficiente poder de polcia administrativa para a proteo da coletividade administrativa. No tocante proteo ambiental, a ao do Municpio limita-se especialmente ao seu territrio, mas materialmente estende-se a tudo quanto possa afetar os seus habitantes e particularmente a populao urbana. Para tanto, sua atuao nesse campo deve promover a proteo ambiental nos seus trs aspectos fundamentais: controle da poluio, preservao dos recursos naturais e restaurao dos elementos destrudos. 16

Os municpios exercem competncia supletiva, e, apesar de o Municpio no estar includo no rol dos entes dotados de competncia concorrente, a doutrina assente no sentido de que a competncia suplementar prevista no
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ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p.292/293. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, So Paulo: Malheiros Editores, 13 ed., 2003, p. 549/550.

9 inciso II, do art. 30, da Constituio Federal de 1988, exercida exatamente em relao s matrias previstas no art. 24. Elcio Reis esclarece que a melhor exegese extrada da Carta Constitucional indica que a competncia suplementar dos Municpios alcana tanto a complementar como a supletiva, ressaltando que tal interpretao vai ao encontro do princpio do federalismo de equilbrio buscado pela Lei Maior, impedindo, tambm qualquer interpretao que possa, de algum modo, restringir a autonomia municipal.17 Sob a tica do Direito Tributrio, por outro lado, Misabel de Abreu Machado Derzi pontifica que em caso de ausncia de lei complementar federal sobre normas gerais, poder o Municpio exercer sua competncia legislativa plena.18 A suplementao, conforme est dito na Constituio, ser feita no que couber. A expresso quer significar que o Municpio, para exerccio da competncia suplementar, dever atender a outro requisito, qual seja, dever observar se a matria em anlise (a matria objeto da suplementao) constitui assunto de predominante interesse local. A preponderncia do interesse que ir caracterizar o interesse local e, nesse sentido, o interesse local funcionar como um vetor dos poderes implcitos conferidos aos Municpios, seja para suprir ou para criar o novo.19 Em sntese, relativamente a questo colocada acima defende-se que os municpios brasileiros, de acordo com o novo perfil que lhes foi traado pela Carta da Repblica, possuem competncia para legislar sobre matria ambiental, conforme ser explicado em seguida. 4. POLTICA URBANA E MEIO AMBIENTE A definio do predominante interesse local passa por questes outras relativas ao planejamento e ao desenvolvimento urbano. que, nos termos do art. 180, da Constituio Federal brasileira de 1988, A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. As regras gerais a que se refere o art. 180 da Constituio Federal brasileira de 1988 encontram-se expressas na Lei n 10.257/2001 Estatuto da Cidade que veio regular a poltica urbana nacional. O Estatuto da Cidade uma lei nacional que fixa as diretrizes gerais para a execuo de polticas urbanas, estabelecendo normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana, delimitando de forma precisa e com contornos claros, o que seja funo social.20 A funo social da propriedade hoje definida em esfera nacional, constitui o nico parmetro jurdico
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REIS, Elcio Fonseca. Ob. cit., p. 93. DERZI, Misabel de Abreu Machado. Direito Tributrio Brasileiro: Rio de Janeiro, Forense, 11 ed., 1999, p. 46, nota de rodap. 19 SILVEIRA, Patrcia Azevedo da. Competncia Ambiental, Curitiba: Juru Editora, 1 ed., 2003, p. 149. 20 DIAS, Daniella S. Desenvolvimento Urbano, Curitiba: Juru Editora, 2002, p. 143.

10 a ser utilizado pelos operadores do direito, restando assegurados o cumprimento e a eficcia jurdica do princpio federativo, mediante a criao de um sistema nico e coerente para o desenvolvimento do espao urbano nacional, de forma concertada e harmnica. 21 O planejamento e o desenvolvimento do espao urbano, no mbito do Municpio, devero estar disciplinados no Plano Diretor, instrumento para a realizao dos objetivos urbansticos e polticas pblicas, por meio do qual se determinam e se estabelecem s formas de uso do solo e de exerccio do direito de propriedade. Nesse contexto, o direito de propriedade ora relativizado em decorrncia do cumprimento de sua funo social assume nova feio, uma vez que, de acordo com o art. 39 da Lei n 10.257/2001, a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Tudo isso visa a assegurar o atendimento das necessidades dos cidados no tocante qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento de atividades econmicas, observadas as diretrizes contidas no art. 2 da mesma lei, salientando Daniella Dias que:
Diante das diretrizes estabelecidas para o processo de planejamento urbano e execuo das polticas urbanas constantes da Lei n 10.257/2001, que devero ser respeitados por todos os entes federados e, em especial, pelos municpios, conclui-se que estes devero ajustar sua produo normativa realizao das funes sociais da cidade, em consonncia com os dispositivos e princpios constitucionais para o desenvolvimento urbano, determinando e definindo a funo social da propriedade urbana no plano jurdico-material.22

As atribuies legislativas e administrativas para o desenvolvimento da poltica urbana so de competncia dos poderes pblicos federal e estadual, cabendo ao poder pblico municipal a competncia privativa para legislar sobre matria de interesse local, no qual se destaca o planejamento urbano municipal, objetivando a promover o adequado ordenamento territorial mediante a elaborao do Plano Diretor. A necessidade de defesa, proteo e preservao do meio natural, como condio essencial sadia qualidade de vida para toda populao, est implicitamente consagrada no mbito de aludidas competncias.23 A implementao de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento urbano abrange no s questes urbansticas, mas tambm aspectos ambientais relevantes, no sendo possvel separar em compartimentos estanques o meio urbano (ambiente artificial e cultural) e o meio ambiente natural, ou fsico). A cidade uma s e mais, como acertadamente diz Pontes de Miranda, citado por Crmen Lcia Antunes Rocha:
O Municpio a cidade que o Direito faz. A cidade porque o indivduo assim quer. O Municpio porque a Lei assim determina. Como o indivduo comea a sua caminhada histrica pela infncia, o Estado inicia sua organizao pela cidade.24
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DIAS, Daniella S. Ob. cit., p. 143. DIAS, Daniella S. Ob. cit., p. 147/148. 23 DIAS, Daniella S. Ob. cit., p. 153.

11 Resta aos municpios, portanto, assumir suas atribuies em toda plenitude e desenhar o modelo de cidade para seus habitantes. Nesse contexto, o planejamento municipal se destaca como importante ferramenta da poltica urbana, expressamente previsto no art. 4, III, da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade. O planejamento municipal, como instrumento da poltica urbana, contempla vrios elementos, dentre eles: i) plano diretor; ii) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; iii) zoneamento ambiental. Assim, evidencia-se que as diretrizes estabelecidas para uma poltica urbana eficiente devero considerar aspectos relacionados aos recursos naturais, tendo em vista que o inciso VI do citado artigo, inseriu, ainda, no rol de instrumentos, o estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e o estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV). 5. CONFLITOS ADMINISTRATIVOS DE GESTO AMBIENTAL E O PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE Ressalta, pois, a importncia que a cidade desempenha na vida dos indivduos, seja como marco de sua histria poltica, seja como histria emocional primria.25 Grande parte dos problemas sociais desenvolve-se na esfera local. Assim, os municpios so as unidades polticas que se encontram mais imediatamente em contato com as necessidades da populao em termos de servios pblicos como habitao, sade, educao, saneamento, transporte, assistncia pobreza, meio ambiente e planejamento urbano. Portanto, a implementao da poltica urbana pelo Poder Pblico dever, obrigatoriamente, compor interesses diversos para assegurar um meio ambiente digno vida, destacando Daniella Dias que por isso se faz necessrio s atuaes e intervenes de todos os entes federativos, e, em se tratando de poltica urbana municipal, cabe a esta esfera a responsabilidade maior em intervir e solucionar conflitos, pois o que se visa o desenvolvimento pleno das funes sociais da cidade.26 Dentro dessa perspectiva que se sustenta a possibilidade de os municpios brasileiros exercitarem sua competncia legislativa em matria ambiental, com base na aplicabilidade dos princpios constitucionais do federalismo, da autonomia dos municpios, da subsidiariedade. No seria demais referir o princpio da solidariedade, vez que este concerne ao direito da populao de participar das decises sobre matria que lhe interessam de perto. Com efeito, os municpios brasileiros foram alados a condio de guardies dos componentes ambientais27, sem que isto signifique a simples excluso dos demais entes federados.
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MIRANDA, Pontes. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, So Paulo: revista dos Tribunais, 1970, t. II, p. 331. Apud, ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 261. 25 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 261. 26 DIAS, Daniella S. Ob. cit., p. 153. 27 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ob. cit., p. 142.

12 Todavia, o respeito competncia das estruturas nacionais, em contraste com a supranacional, vista sob o prisma do princpio da subsidiariedade, que deflui diretamente do sistema federativo. A importncia do princpio da subsidiariedade explicada por Jos Alfredo de Oliveira Baracho:
O princpio da subsidiariedade tem sido objeto de diversos estudos, em vrias partes do mundo. German J. Bidart Campos afirma que oriundo da doutrina social da Igreja, no sculo XX, o princpio da subsidiariedade preconiza que injusto e ilcito adjudicar a uma sociedade maior o que ainda capaz de fazer com eficcia uma sociedade menor. Entende ainda o publicista argentino, tratar-se de princpio de justia, de liberdade, de pluralismo e de distribuio de competncias, atravs do qual o estado no deve assumir, por si, as atividades que a iniciativa privada e grupos podem desenvolver por eles prprios, devendo auxilia-los, estimul-los e promov-los. ..... No mesmo sentido, s deve supri-las ou substitu-las quando so impotentes e ineficientes para realizar suas tarefas. Objetivando igual eficcia, deve-se dar preferncia unidade social menor, em lugar da maior, do mesmo modo privilegiar o nvel social inferior, a um nvel social superior ou mais amplo.28

O entendimento de Baracho adequa-se perfeitamente aos objetivos deste trabalho. que o princpio da subisidiariedade, ademais de estar relacionado idia de complementariedade e de secundariedade, apresenta-se como um princpio conformador da sociedade, na medida em que reconstri as relaes entre ela e o sistema poltico, visando autonomia da pessoa humana em face das estruturas sociais. Leonardo Valles Bento esclarece ainda, que o princpio da subsidiariedade postula que uma estrutura social mais abrangente, em geral, e o Estado, especificamente, somente desenvolvam aes voltadas ao bem comum naquilo que necessrio, ou seja, naquilo que imprescindvel e que, no entanto, ultrapassa as foras ou a capacidade de organizao das estruturas inferiores, ou da sociedade, respectivamente.29 Assim, no que concerne descentralizao poltica reconhecidamente adotada pelo Estado brasileiro, entende-se que tal princpio afirma a subsidiariedade do governo central em relao aos governos locais, viabilizando a implementao de polticas efetivamente descentralizadoras. Consoante afirma Bentes, radicam no princpio da subsidiariedade os motivos ensejadores de reformas na repartio das competncias do Estado Federal e em seu sistema de arrecadao, seno vejamos:
Com base nele se justificam reformas na repartio das competncias no Estado Federal e, conseqentemente, na arrecadao, transferindo-se, conforme se disse acima, aos Municpios a competncia e os meios para resolver problemas locais,

28

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O Princpio da Subsidiariedade: conceito e evoluo, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 47/48. 29 BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado: entre eficincia e democratizao, Barueri: Manole, 2003, p. 124.

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restando Unio a atuao residual nos problemas que transcendem esse mbito. 30

Portanto, o princpio da subsidiariedade est intimamente relacionado ao processo de descentralizao poltica e administrativa do sistema federativo, estando associado ao fortalecimento do poder local. Paulo Jos Leite Farias entende que a subsidiariedade deve ser vista como princpio pelo qual as decises sero tomadas ao nvel poltico mais baixo possvel, isto , por aqueles que esto, o mais prximo possvel, das decises que so definidas, efetuadas e executadas. 31 A resoluo de conflitos no sistema federativo decorre da aplicao da chamada regra de ouro, que, segundo Celso Ribeiro Bastos, poderia ser traduzida atravs do princpio da subsidiariedade, que consubstancia o seguinte conceito:
...nada ser exercido por um poder de nvel superior, desde que possa ser cumprido pelo inferior. Isto significa dizer que s sero atribudas ao governo federal e ao governo estadual aquelas tarefas que no possam ser executadas seno a partir de um governo com esse nvel de amplitude e generalizao. Em outras palavras, o Municpio prefere ao Estado e Unio. O Estado, por sua vez, prefere Unio.32

Analisando o princpio da subsidiariedade e sua relao com o Municpio, Jos Roberto Dromi sustenta que a funo subsidiria corresponde, essencialmente, a um princpio poltico de diviso de competncias, sendo por isso considerado um princpio de diviso funcional do poder:
La funcin subsidiaria entraa, en su propia esencia, el principio poltico de divisin de competencias por el que se asigna a las diversas comunidades intermedias y al Estado las misiones respectivas y la rbita de su accionar. Es tambin, entonces, el principio de divisin funcional del poder, que confiere a cada comunidad el poder necesario para cumplir su misin.33

A competncia comum material distribuda aos entes federados no deixa dvida quanto atribuio dos municpios para atuar na proteo ao meio ambiente: trata-se de matria pacfica. No tocante a competncia concorrente para legislar sobre meio ambiente, sustenta-se a tese no sentido de sua possibilidade com base no disposto no art. 30, I, da Constituio Federal de 1988, e, ainda, com amparo nos princpios do federalismo, da autonomia municipal e da subsidiariedade. Jos Afonso da Silva por sua vez, anota que a competncia dos Municpios para a proteo ambiental reconhecida no art. 23, III, IV, VI e VII da Constituio
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BENTO, Leonardo Valles. Ob. cit., p. 124. FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia Federativa e Proteo Ambiental, Porto Alegre: Srgio Antnio fabris Editor, 1999, p. 319. 32 BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil, v. I, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 416. Apud, FARIAS, Paulo Jos Leite. Ob. cit., p. 316. 33 DROMI, Roberto. Ciudad y Municipio, Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1997, p. 122.

14 Federal de 1988 em comum com a Unio e os Estados, ressaltando, porm, que, em matria de competncia concorrente, o tema no to pacfico:
Em relao aos Estados esse ltimo aspecto foi contemplado no art. 24, VI, VII e VIII, onde se lhes reconhece a competncia concorrente com a Unio para legislar sobre a matria, em uma correlao entre normas gerais desta e normas suplementares deles. A questo no to clara em relao aos Municpios. Podese dizer, no entanto, que sua competncia suplementar tambm reconhecida. De fato, d-se-lhes competncia para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30,VIII). Outorga-se-lhes a competncia para a Poltica de Desenvolvimento Urbano e estabelecimento do Plano Diretor (art. 182), e ainda competncia para promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e ao fiscalizadora federal e estadual. Quer isso dizer que no se recusa aos Municpios competncia para ordenar a proteo do meio ambiente, natural e cultural. Logo, plausvel reconhecer a competncia para suplementar a legislao federal e a estadual na matria. 34

No despiciendo, portanto, lembrar a redao do art. 1, da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, que instituiu o novo Cdigo Florestal, notadamente sua parte final:
Art. 1 - As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que se revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem. (grifei).

Exsurge da parte final do citado art. 1, um outro aspecto importante relacionado ao princpio da especialidade. Ora, segundo a dico do 2, do art. 2, do Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942 Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a anterior. A Lei n 4.771/65 Cdigo Florestal Brasileiro uma lei especial que estabelece limitaes ao direito de propriedade, matria afeta seara de competncia da Unio, cujas normas gerais so encontradas no Cdigo Civil brasileiro. Tais regras tm convivido harmonicamente no ordenamento jurdico ptrio por longos anos afirmando a idia de um sistema jurdico nacional, salientando Lus Carlos Silva de Moraes que:
Deve-se caracterizar o Cdigo Florestal como norma especial em razo das demais limitaes. A flora (espcie) apenas um componente do meio ambiente (gnero), o qual deve ser regulado no espao territorial do Pas, nas propriedades pblicas e privadas, com a respectiva aplicao do poder de polcia (direito de propriedade visto pelo prisma do Direito Pblico). A Lei n 4.771/65 trata exclusivamente da flora, comparada com as demais limitaes da propriedade existentes nas legislaes similares. O Cdigo Civil trata das limitaes da
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SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, So Paulo: Malheiros Editores, 4 ed., 2003, p. 79/80.

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propriedade de forma genrica, surgindo em 1965 o Cdigo Florestal, sem que disso surgisse uma derrogao dos artigos do CC sobre propriedade. 35

Prosseguindo o raciocnio, temos que o pargrafo nico, do art. 2, da Lei n 4.771/65, com a redao dada pela Lei n 7.803/89, guarda perfeita sintonia com as disposies constantes do 2, do art. 182, da Constituio Federal brasileira de 1988: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. E qual dever ser o contedo contemplado pelo plano diretor? Jos Afonso da Silva entende que o contedo da lei do plano diretor corresponde, em princpio, ao prprio plano e que dever cuidar da fixao dos objetivos e diretrizes bsicas, estabelecendo normas ordenadoras e disciplinadoras concernentes ao planejamento territorial, devendo, portanto: (i) definir as reas urbanas, urbanizveis e de expanso urbana; (ii) dispor sobre a ordenao do solo, incluindo seu uso, parcelamento e zoneamento e, sistema de circulao, inclusive, sistema virio, sistema de zoneamento e sistema de lazer e recreao.36 O plano diretor constitui um importante instrumento de poltica urbana e de planejamento municipal, previsto expressamente no art. 4, III, a, da Lei n 10.257/01 Estatuto da Cidade, devendo contemplar as demandas da comunidade, cuja participao assegurada, e, mesmo exigida, por fora da preceituao contida no art. 2, II, da citada Lei. O Estatuto da Cidade estabeleceu, como uma de suas diretrizes gerais, a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. As normas gerais sobre poltica urbana estatudas na Lei n 10.257/01 alcanam temas polmicos como moradia, saneamento bsico, transportes, meio ambiente, etc., todos reconhecidamente com forte contedo de interesse local, destacando, a propsito disso, Rogrio Gesta Leal:
Como comando federativo que se apresenta o Estatuto, mister que a ele se vinculem todos os demais poderes estatais nacionais, fundamentalmente os Poderes Legislativos, Executivo e Judicirio de cada Estado membro e Municpio, em especial no tocante produo de leis locais visando dar concretude ocupao do solo urbano com base tanto em suas demandas agregadas e reprimidas como nas normas que ainda esto vigindo em seus territrios.37

Como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana que , o plano diretor, consoante dispe o art. 42, I, da Lei n 10.257/01, dever conter, no mnimo, a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a
35

MORAES, Lus Carlos Silva de. Cdigo Florestal Comentado, So Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 25. 36 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo: Malheiros Editores, 3 ed., 2000, p. 141. 37 LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico: Condies e possibilidades da Constituio do Espao Urbano, Rio de Janeiro:Renovar, 2003, p. 91.

16 existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 da mesma Lei. Ressalte-se que o planejamento a que se refere Lei n 10.257/01 no se restringe somente ordenao territorial, mas abrange a implementao de instrumentos de poltica econmica, tributria, financeira e dos gastos pblicos, todos direcionados ao desenvolvimento urbano, esclarecendo Rogrio Gesta Leal que isto decorre do fato de que a concepo de uma cidade sustentvel engloba, necessariamente, sua integridade fsica, econmica, cultural e ambiental, vista como um todo vivo, no qual qualquer desequilbrio de uma parte afeta todas as demais.38 A anlise superficial das regras contidas no art. 2, pargrafo nico, da Lei n 4.771/65, e no art. 42, I, da Lei n 10.257/01, poderia induzir a um aparente conflito de normas. Todavia, dever o intrprete considerar que a Lei n 4.771/65 estabelece normas gerais sobre florestas e demais formas de vegetao existentes no territrio brasileiro, enquanto a Lei n 10.257/01 estabelece normas gerais sobre poltica urbana, impondo aos municpios a obrigatoriedade de delimitar suas reas urbanas para fins de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. O disciplinamento acerca das reas urbanas resta afirmado no mbito de competncia dos municpios, que devero observar um contedo mnimo na elaborao do plano diretor, objetivando alcanar a plena efetivao da funo social da cidade.39 No exerccio de suas competncias constitucionais, portanto, dever o municpio proceder delimitao de suas reas urbanas, podendo tambm delimitar as respectivas faixas de preservao permanente, desde que permaneam assegurados o equilbrio ecolgico e a sustentabilibilidade da cidade. Alis, a sustentabilidade das cidades um dos principais objetivos do Estatuto da Cidade, uma vez que a sadia qualidade de vida nas reas urbanas somente poder ser assegurada, conforme preceituado no art. 225 da Carta da Repblica, se forem considerados seus aspectos sociais, urbansticos e ambientais. A cidade auto-sustentvel, segundo Thais Cercal Dalmino Losso, aquela que coloca disposio dos seus cidados condies para que estes sobrevivam com dignidade, e onde, principalmente, o municpio se desenvolva sem ultrapassar os limites da tolerncia ecolgica.40 Com efeito, tais limites, no que concerne questo da delimitao das faixas de preservao permanente em reas urbanas, somente podero ser definidos com base em estudo tcnico que dever, necessariamente, subsidiar a lei municipal. E, nesse caso, o interesse local se manifesta nas caractersticas e particularidades da floresta e da vegetao local. As florestas brasileiras so diversificadas e constitudas por distintas espcies, tornando bastante peculiar a realidade de cada municpio. Ademais, como destaca Hely Lopes Meirelles, no h interesse local que no o seja reflexamente da Unio e do Estado-membro, assim como no h interesse
38 39

LEAL, Rogrio Gesta. Ob. cit., p. 97. LEAL, Rogrio Gesta. Ob. cit., p. 88. 40 LOSSO, Thais cercal Dalmina. Apud, SILVA, Bruno Campos (Org). Direito Ambiental: enfoques Variados, Princpios da Poltica Global do Meio Ambiente no Estatuto da Cidade, So Paulo: Lemos & Cruz, 2004, p. 69.

17 regional ou nacional que no ressoe nos Municpios, tendo em vista que so todos partes integrantes da federao brasileira.41 Assim, como conseqncia primeira da funo subsidiria do Estado, decorre a obrigatoriedade ao reconhecimento da funo de outras sociedades esferas de poder as quais possuem competncias prprias, como anota Baracho:
Na configurao dessas competncias, entre a ao do poder pblico maior e os grupos intermedirios, aparecem entidades naturais no contexto social, como a famlia, bem como entidades necessrias s associaes profissionais e ao municpio, entidades essas necessrias vinculao de seus membros, com a preservao de uma esfera de ao prpria. Considera-se a o municpio como a entidade intermediria em cujo ncleo aparece o homem, possibilitando a satisfao das necessidades comunais prioritrias e pblicas. .... Como titular natural das competncias locais, possibilita a integrao do indivduo no corpo social municipal. O municpio tido como a forma de integrao intermediria entre o indivduo e o Estado. .... Considerando o Municpio como uma forma da democracia local, convm destacar que uma das aplicaes prticas e prioritrias do princpio da subsidiariedade tem como finalidade afianar e fortalecer o regime municipal.42

Por ltimo, no demais lembrar a lio de Canotilho quando diz que a funo ordenadora dos atos normativos no pressupe apenas uma hierarquizao dos mesmos atravs de relaes de supra-infra-ordenao, mas tambm uma diviso espacial de competncias. O princpio da competncia aponta para uma viso plural do ordenamento jurdico. Este no se reduz ao ordenamento estadual, pois, ao lado dele, existem os ordenamentos regionais, os ordenamentos locais e os ordenamentos institucionais. O princpio da competncia no perturba o princpio da hierarquia e a configurao piramidal da ordem jurdico constitucional (de resto, exigidos pelo princpio da unidade do Estado).43

CONCLUSO A competncia municipal para delimitar as faixas de preservao permanente nas reas urbanas deflui da preceituao contida no art. 30, I da Constituio Federal brasileira de 1988, analisado em consonncia com o art. 225, caput permitindo concluir que a norma municipal que propuser tal disciplinamento estar amparada nos princpios constitucionais do federalismo, da autonomia municipal e da subsidiariedade.
41

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, So Paulo: Malheiros Editores, 13 ed., 2003, p. 109. 42 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Ob. cit., p. 51. 43 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional, Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p. 233.

18 A competncia, como ao institucional, exige que sejam definidos parmetros de atuao. o que ocorre com as competncias previstas no art. 24 da Constituio: estabelecem-se padres a serem seguidos para que o sistema federativo de ordens jurdicas sobrepostas possa funcionar. Em matria ambiental, por conseguinte, a competncia concorrente abrange a legislao sobre florestas, caa, pesca, fauna, proteo ao meio ambiente e controle da poluio; e ainda, sobre a proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; e responsabilidade por dano ao meio ambiente e a bens e direitos de valor esttico, histrico, turstico e paisagstico. Considerando-se, pois, que a implementao das normas urbansticas a cargo dos municpios no podem deixar de contemplar aspectos relacionados ao meio ambiente, entende-se que os municpios podero proceder a delimitao das faixas de preservao permanente em reas urbanas, atravs da legislao apropriada, quer seja a Lei de Uso e Ocupao do Solo ou no Cdigo de Meio Ambiente, desde que considere os elementos de estudo tcnico, cujas diretrizes devero estar fixadas no respectivo plano diretor.

BIBLIOGRAFIA BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O Princpio da Subsidiariedade: conceito e evoluo, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil, v. I, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 416. Apud, FARIAS, Paulo Jos Leite.

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