POLIARQUA Y DEMOCRACIA

Roberto Garca Jurado *

De las dos palabras que dan ttulo a

este escrito, la segunda de ellas ha sido tan pronunciada y escuchada por personas asaz distintas y con finalidades igualmente diversas, que no es posible suponer que todas ellas han concebido una idea media namente homognea de su significado. Lo ms probable es que ste ha sido muy distinto, de tal suerte que en l a actualidad su sentido resulta totalmente relativo, y si en el pasado la pronunciacin de esta palabra sirvi de divisa o lema a una fuerza poltica especfica, en el mundo contemporneo raramente se encontrar un partido poltico, un candidato a un cargo pblico o un gobierno que no se autonombren demo- 39 crticos y rindan pleitesa a la democracia, tanto como instrumento como obj etivo de su actividad. Sucede todo lo contrario con la primera palabra del ttulo. No es probable que una persona comn conozca la palabra poliarqua y to dava es menos probable que sepa cul es su significado. Incluso den tro del mbito de los politlogos, socilogos y economistas este tr mino no es familiar, y aunque puede ser interpretado a travs de su . etimologa, contiene un amplio sustento terico muy poco conocido. A pesar de que la popularidad y la extensin del uso de estos dos conceptos son tan contrastantes, se refieren a cosas muy similares, pues ambos aluden a los sistemas polticos actuales de las sociedades occidentales, y se diferencian slo por la connotacin particular que se
*

Departamento de Poltica y Cultura, UAM-Xochimilco.

ROBERTO GARCA JURADO

40

les da en determinados contextos tericos. As, el inters central de este escrito es explicar y examinar el concepto de poliarqua que pro pone Robert Dahl, uno de los exponentes ms sobresalientes de la teora poltica norteamericana contempornea. En 1 97 1 Robert Dahl public un libro con el nombre de La poliar qua. En l pretendi exponer el significado de este concepto, cuya utilidad primordial era que poda ser usado para describir los sistemas polticos de las llamadas democracias occidentales. No obstante, la exposicin conceptual que hace Dahl en este trabajo es bastante es cueta y vaga, pues no realiza, como podra esperarse, una amplia ex posicin del trmino, el cual no slo intitula su libro, sino que adems es central y fundamental en su pensamiento poltico. As, para una interpretacin aceptable de este concepto deben consultarse algunas de sus obras previas, entre las que desatacan Politics. economics and we(f que public en 1 95 1 en coautora con Charles Lindblom, Un are pre acio a la teora democrtica de 1 956 y Who governs? que apare f ci en 1 96 1 . Pero ni siquiera esto basta, pues desde que comenz a usar el trmino hasta sus obras ms recientes, Dahl lo ha estado enri queciendo y reelaborando, por lo que es necesario aludir a varios ms de sus trabajos para comprender ms amplia y extensamente la teora e hiptesis que lo sustentan. Aunque la produccin terica de DahI no se ha detenido en las ltimas dcadas, en sus escritos ms recientes sigue respetado en trminos generales el contenido original que diera a este concepto. El sustento terico y las implicaciones de la poliarqua son de una gran densidad, sin embargo, para ordenar su anlisis, se pueden distin guir tres dimensiones o formas de comprenderla: 1 ) La poliarqua como aproximacin a la democracia; 2) La poliarqua como control del liderazgo poltico; y 3) La poliarqua como pluralismo corporativo. Estas tres dimensiones se relacionan de mltiples formas y, de hecho, son complementarias; no obstante, su distincin y examen por separa do pueden ser de gran utilidad para un anlisis y comprensin ms integrales.

POLIARQU A

D EMOCRACIA

1. La poliarqua como aproximacin a la democracia

La manera ms simple, directa y breve en que Robert Dahl define la poliarqua es la de que ste es el trmino que mejor describe a las sociedades democrticas realmente existentes. Esto significa que es necesario reconocer que la democracia es un orden utpico e ideal al que no puede aspirar la sociedad, pues su realizacin no est al alcan ce de la humanidad. I Sin embargo, Dahl seala que es necesario aceptar que hay algunas sociedades que se encuentran ms cerca de la democracia que otras, es decir, que existen algunas sociedades donde las desigualdades polti cas son enormes, inmensas a veces, y otras en las que son menores. As, las primeras estn muy lej os de un orden poltico democrtico, son sociedades monolticas y donde seguramente impera la autocracia o alguna otra forma de gobierno totalitario, en tanto que las socieda des del segundo tipo estn ms cerca de la democracia y por lo tanto, para no caer en el exceso e imprecisin de llamarlas democrticas, puede usarse el trmino de sociedades polirquicas.

41

I Dahl seala que existen una serie de caractersticas que deben cumplirse para la existencia de un orden plenamente democrtico: 1 ) Que cada miembro exprese su preferencia, o sea, que vote; 2) Que influya por igual cada preferencia, cada voto; 3) Que triunfe la opcin con mayor nmero de votos; 4) Que los individuos puedan insertar y elegir la opcin preferida; 5 ) Que todos los individuos posean la misma informacin sobre todas y cada una de las alternativas propuestas; 6) Que l as alternativas con mayor vota';in desplacen a l as otras; 7) Que se ejecuten l as rdenes de los representantes designados o se l l even a cabo las acciones elegidas; y 8) Que todas l as elecciones que se realicen cumplan con estas siete condiciones o que se subordinen a el las. Dahl apunta que algunas de estas condiciones son posibles, pero otras son poco menos que i nal canzables. Es decir, un orden social de mocrtico pleno, como se concibe mediante estas condiciones, es irrealizable. Cfr. Un pre acio a la teora democrtica, 1 987, Mxico, Guernika. f

ROBERTO GARCA JURADO

Planteado de esta manera, se deduce que la democracia es una cues tin de grado, de aproximacin, es decir, una sociedad se aproxima o aleja de la democracia, pero nunca llega a la plenitud.2 Dahl reconoce que muchas sociedades modernas han llegado a la poliarqua mediante una revolucin, en tanto que otras lo han hecho a travs de medios pacficos . Sin embargo, confa en que una vez que la sociedad ha llegado a la poliarqua las revoluciones y cambios brus cos dejan de ser posibles, la poliarqua es el fin de la historia poltica de la sociedad, despus de ella no hay ninguna forma de gobierno que pueda sustituirla ni el deseo de la sociedad para hacerlo. 3 El marco institucional de una poliarqua permite que todos los cam bios necesarios en la sociedad se realicen gradualmente, a travs de lo que Dahl llama el incrementalismo, el cual ocupa un lugar destacado en el aparato conceptual de los estudiosos de las polticas pblicas y es heredero directo del principio de optimizacin paretiano. No obs tante, la manera en que lo presenta DahI es bastante elemental, al gra do de asemejarlo con una poltica gubernamental basada en la tcnica de prueba y error. 4 Debido a esta concepcin de la historia y a las tesis fundamentales de su teora poltica, bien podra inscribirse a Dahl en la corriente te rica que en los aos cincuenta se difundi con gran intensidad en el
2 "Debido a que las organizaciones humanas rara vez y quiz nunca alcanzan el l mite establecido por estas ocho condiciones, es necesario interpretar cada una de ellas como un extremo de un continuo o de una escala a lo largo de la cual se puede medir cualquier organizacin. Desafortunadamente, en la actualidad no existe n inguna forma conocida de asignar valores, s i pudieran medirse las ocho escalas, sera posible, y tal vez til, establecer clases arbItrarias pero no carentes de sentido, de las cuales el plano superior podra l lamarse poliarquas. " bid. p. 98. 3 La h istoria da muchos ejemplos de rupturas del orden democrtico dentro del mismo mundo occidental . Una notable exposicin y examen de los peligros que amenazan a l a democracia es el l ibro de Juan Linz, La quiebra de las democracias, 1 990, Mxico, A l ianza-Conaculta. 4 Cfr. Politics, economics and welf are, 1 963, N ueva York, Harper and Row.

42

POLIARQUA

DEMOCRACIA

mundo occidental, particularmente en Estados Unidos, y que se cono ci con el nombre delfin de las ideologas. Esta teora postulaba que en el mundo contemporneo haba dej ado de tener sentido plantearse la alternativa de elegir exc1uyentemente entre dos tipos de organiza cin social, es decir, que ya no era pertinente la disyuntiva de elegir entre economa de mercado y planificacin centralizada, entre socia lismo y capitalismo. Evidentemente, estas consideraciones se nutran de la observacin de las nuevas polticas sociales y econmicas de los gobiernos occidentales, las cuales, tras los desastres provocados por la guerra, dieron un aspecto notablemente distinto a las sociedades capitalistas, hacindolas aparecer mucho ms sensibles a las carencias de los sectores de la poblacin con menores recursos y apartndolas de la imagen del capitalismo salvaj e e inhumano que hasta entonces haba sido el rostro de este sistema econmico. 5 Desde esta perspectiva, no slo haba dej ado de tener sentido plan tearse la alternativa entre socialismo y capitalismo en trminos teri cos, sino que adems el mundo real era una prueba fehaciente de ello. El efecto de las polticas de seguridad social, el aumento general del ingreso, los impuestos progresivos, los impuestos sobre las herencias, etc., provocaban que en el mundo occidental la igualdad y la justicia por la que luchaba el socialismo pudiera darse dentro de una economa capitalista, la cual era llamada as slo por convencin, pues en ella se haban registrado modificaciones relevantes que transformaban no slo su forma sino tambin su esencia. En este sentido, dado que no haba ya una diferencia dicotmica entre capitalismo y socialismo, puesto que el primero haba tomado del segundo algunas prcticas e instituciones que lo mejoraban, no haba ya tampoco necesidad de elegir entre uno y otro; era convenente quedarse con el capitalismo. As, afianzada una economa capitalista,

43

5 Una elemental documentacin al respecto debe incluir el texto de Daniel Bel l, Elfin de las ideologas, 1 992, Madrid, MTSS; el de Seymur Martin Lipset, El hombre poltico, 1 993 , Mxico, REI; y el de Francis Fukuyama, Elfin de la historia y el ltimo hombre, 1 992, Mxico, Planeta.

ROBERTO GARCA J URADO

44

lo que se requera para instaurar lajusticia y la equidad era simplemen te elegir entre tcnicas sociales. Slo era necesario recurrir a la mej or frmula de agrupar las fuerzas sociales y l a forma ptima de utilizar sus recursos. De acuerdo con su anlisis, Dahl identificaba cuatro tcni cas sociales fundamentales: 1 ) El sistema de precios, que creaba espa cios donde competan oferentes y demandantes de determinados pro ductos 2) La j erarqua, que estructuraba una lnea de mando verti cal en determinadas instituciones cuyo grado de especializacin o tipo de operacin as lo requera, 3) La poI iarqua, que era el sistema median te el cual en ciertas organizaciones los no-lderes controlaban a los lderes y 4) La concertacin, que era un mecanismo para llegar a acuer dos entre distintos grupos de lderes. De esta forma, al optar por alguna de estas cuatro tcnicas sociales, se poda elegir la forma ms racional de dirigir la accin social y solu cionar los problemas sociales ms acuciantes. Las transformaciones econmicas y polticas de fin de siglo parecen confirmar las tesis que se difundieron en los aos cincuenta, pues aho ra ya ni siquiera existe el bloque socialista. Sin embargo, las socieda des occidentales estn todava lej os de solucionar sus problemas econmicos, polticos y sociales. Los problemas de la democracia siguen tan candentes como hace medio siglo, y si prcticamente ha desapare cido su contrincante, el socialismo, ello no significa que paralelamente se hayan resuelto sus problemas. 6 As pues, ahora ms que nunca, es pertinente preguntarse qu debe entenderse por democracia en el mundo contemporneo, pues si pue de aceptarse sin mayores objeciones que los regmenes despticos, tirnicos o autocrticos no son deseables para el conjunto de la socie dad, no resulta del todo claro qu caractersticas debe llenar un orden poltico deseable y factible para la sociedad en su conjento.

6 Acerca del triunfo de la democracia y la economa capitalista de este fin de siglo puede consultarse e l lc ido ensayo de G iovann i Sartori, La democracia despus del comunismo, 1 994, Madrid, Al ianza.

POLIARQU A Y DEMOCRACIA

Es necesario especificar el significado contemporneo de la demo cracia porque -y no est por dems volver a esta viej a y persistente polmica- en la teora poltica de la antigedad clsica tena una con notacin esencialmente negativa. De acuerdo con Aristteles, por ejem plo, era una forma de gobierno corrupta, donde una parte de la socie dad, los muchos, ej erca el gobierno de una forma desptica sobre el resto. 7 Aun en plena poca moderna, Kant se refera a la democracia como la versin corrompida de la repblica, pues en tanto dentro de sta no haba ninguna parte de la sociedad que deseara imponer su soberana sobre el resto, en la democracia se presentaba esa aspiracin por parte de un sector social, y aunque se tratara del ms numeroso, ello no implicaba que no existiese la pretensin de imponer la voluntad de una parte sobre otra. 8 Dahl seala que a pesar de que la democracia en el mundo antiguo griego implicaba una nocin de igualdad poltica (isogornia. isonomia),9 un modelo de gobierno popular y el supuesto de la formulacin colec tiva de la ley, su realizacin y prctica eran bastante imperfectas, pues

7 Sin embargo, Oahl no est de acuerdo con que en la antigua Grecia la democracia tuviera una connotacin negatIva. Argumenta que si esta i dea ha l legado hasta nosotros es porque slo se han conservado los testimonios de los crticos y enemigos de la democracia, como Aristteles y Platn. Oah I no toma en cuenta que Aristteles, por ejemplo, no era enemigo del gobierno popular, pues en su teora de l as formas de gobierno concibe que puede haber dos tipos: el gobierno constitucional; en el cual la mayor parte de los ciudadanos gobierna en beneficio de la sociedad en general; y la democracia; en la cual ese mismo sector social gobierna en provecho de s mismo, daando al resto de la sociedad. Cfr. Robert Oahl , La democracia y sus crticos, 1 992, Barcelona, Paids; Aristteles, Poltica, 1 990, Madrid, Alianza; y N orberto Bobbio, La teora de las f ormas de gobierno en la historia del pensamiento poltico, 1 992, Mxico, FCE. 8 Cfr. Immanuel Kant, La paz perpetua, 1 990, Mxico, Porra. 9 Isogornia: igualdad de todos los ciudadanos en cuanto a su derecho de hablar en la asamblea de gobierno. Isonomia: igualdad de los c iudadanos ante la ley.

45

ROBE RTO GARCA JURADO

la exclusin de los esclavos de los derechos polticos en la ciudades Estado griegas haca bastante cuestionable el valor de la democracia para la sociedad en su conjunto. Adems, la imposibilidad de que una asamblea de ciudadanos otorgara las mnimas posibilidades reales para que todos los ciudadanos presentes se expresaran sobre los asuntos pblicos, haca todava ms defectuoso el sistema democrtico. l o As, a pesar de las pretensiones polticas igualitarias de la democra cia griega, su prctica y funcionamiento eran bastante imperfectos, caracterstica que compartira con los sistemas democrticos de los Estados modernos. Sin embargo, para Dahl , las diferencias entre las ciudades-Estado griegas y los modernos Estados-nacin hacen inade cuado aplicar el concepto de democracia a ambas realidades: "La cla ridad poda haber sido mejor servida si el trmino 'democracia' nunca hubiera sido transportado a los ideales e instituciones asociadas con el gobierno popular directo de las ciudades-Estado hacia los ideales e instituciones asociadas con el gobierno representativo en el Estado nacin. Los dos sistemas polticos son bastante distintos como para conjuntarlos o permanecer en una sola categora. " ] 1 De acuerdo con su argumentacin, en las ciudades-Estado griegas exista una relativa armona de intereses, un alto grado de homogenei dad, y una reducida cantidad de ciudadanos, asimismo, se daba la prc tica de la resolucin colectiva y directa de los problemas de la polis, todo lo cual no se presenta en los Estados modernos, por lo que resulta inconveniente transportar la nocin de la democracia de aqullas a stos. No obstante estas diferencias, por las que Dahl prefiri no usar el concepto de democracia y se aboc a forjar un concepto alternativo (poliarqua), el pensamiento poltico moderno rescat, revalor y pon der positivamente el concepto de democracia. Cf. Robert Dahl, La democracia y sus crticos, op. cit., y Los dilemas del pluralismo democrtico, 1 99 1 , Mxico, A l ianza-Conacu Ita. 1 1 Robert A . Dahl and Edward R . Tufte, Size and democracy, 1 973 , Stanford, U . P., p . 2 5 .
ID

46

POLIARQUA

DEMOCRACIA

Durante el siglo XIX, y ms propiamente en el presente, la demo cracia adquiri su sentido positivo y deseable. Cada vez con mayor extensin se le comenz a identificar como la forma de gobierno en la cual los ciudadanos gozaban de una mayor igualdad poltica y luego, con la transformacin del Estado liberal del siglo XIX al Estado social del siglo XX, se comenz a adj untar a la igualdad poltica una serie de derechos sociales que poco a poco se fueron convirtiendo en parte del rgimen democrtico. Con lo cual, la democracia que durante el siglo XIX signific sobre todo la lucha por la extensin del sufragio a la universalidad de los ciudadanos de un Estado, durante el presente si glo se convirti en un rgimen donde adems de asegurar la igualdad poltica, se persigue eliminar las desigualdades econmicas extremas y se asumen mayores y ms extensos preceptos de justicia social. Sin embargo, si bien la mayor parte de las corrientes polticas aceptan sin gran reticencia que un orden poltico deseable, un orden democrtico, debe partir del principio indiscutible de la igualdad de los derechos polticos, en el momento de fijar el tipo y sentido de los derechos sociales y econmicos que deben disfrutar los ciudadanos, es decir, de los aspectos de la vida social a los cuales debe extenderse la igualdad, entonces deja de haber consenso; es decir, mientras unos se inclinan por una igualdad social y econmica mayor, otros aseguran que la igualdad poltica es suficiente, y que el resto de las atribuciones y usu fructos del ciudadano deben ser producto de su esfuerzo individual. 1 2 Planteado en estos trminos, puede parecer maniquea y simplista la cuestin de l a democracia, lo que no es as en absoluto, pues si se ha Oahl y Lindblom anal izan ampliamente este tema en Politics, economics andwelf are. A l l plantean que en tnninos sociales los incentivos monetarios son tanto una recompensa como un recurso: e l aumento de los ingresos de los sectores bajos puede producir tal aproximacin que los incentivos pierdan su efectividad, pues l a igualdad general izada produce apata. Adems, los incentivos monetariosjuegan un papel importante en la distribucin del tiempo de trabajo y el ocio; una igualdad generalizada puede inclinar hacia el ocio de una manera inconveniente, sobre todo si se l legara a conceb ir el i ngreso elevado como producto de un derecho y no de un esfuerzo. Cfr. Cap. 5 .
12

47

ROB E RTO GARCA JURA DO

48

reducido a tan slo dos corrientes tericas polarizadas lo que en realidad es una cuestin mucho ms compleja, esto se debe al propsito de mostrar la dificultad de establecer certeramente lo que significa el concepto de democracia en el mundo contemporneo. En este caso en particular, la mencin de estas dos tendencias fundamentales permite ilustrar mejor l as implicaciones de la pregunta que anteriormente se formul Qu debe entenderse por democracia en el mundo contemporneo? De acuerdo a las condiciones que seala Robert Dahl (ver nota 1 ), l a democracia es un mecanismo para que un determinado nmero de individuos tome decisiones colectivas obligatorias, es decir, la demo cracia es sobre todo una cuestin de igualdad de derechos participativos. AS, en buena medida, Dahl retoma a Schumpeter, para quien "la de mocracia es un mtodo poltico, es decir, un cierto tipo de concierto institucional para llegar a decisiones polticas y por ello no puede cons tituir un fin en s misma, independiente de l as decisiones a que d lugar en condiciones histricas dadas" . 1 3 A l entender l a democracia slo como un mtodo para adoptar de terminadas decisiones, Schumpeter no acepta que a este rgimen se asocien nociones de igualdad y j usticia social, pues lo determinante es el procedimiento, no el resultado. Dahl, con sus ocho condiciones, asume una posicin similar. Sin embargo, mientras Schumpeter alude a la democracia como forma de gobierno de un Estado, Dahl se refiere a ella de una manera ambivalente: como forma de gobierno para un Es tado y como procedimiento decisorio disponible para organizaciones sociales especficas, ya se trate de un sindicato, una empresa o una asociacin profesional. Debido a esta ambivalencia, su teora se presta a una serie de equvocos notables. S i se acepta la concepcin democrtica que propone Dahl, entonces debe concluirse que la democracia no es necesariamente un orden ut pico e inalcanzable, pues habr ciertas organizaciones sociales peque as y con un alto grado de homogeneidad donde se satisfagan l as ocho

1 3 Joseph Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, 1 983 , Barcelona, Orbis.

POL IARQUA

DEMOCRACIA

condiciones requeridas. Sin embargo, si se trata de una organizacin social mayor, como un Estado, por ejemplo, entonces deber aceptarse que esas ocho condiciones son ciertamente de muy difcil realizacin. Ahora bien, ya que Dahl aplica el mismo criterio en ambos casos, cabe preguntarse si los asuntos que conciernen a uno y otro tipo de organizacin son de la misma naturaleza. Es decir, en un sentido ms estricto, debera preguntarse si las propias organizaciones sociales con sideradas (un sindicato, una asociacin profesional o un Estado) son de la misma naturaleza. La respuesta es evidente: ni la naturaleza ni los asuntos concernien tes a cada uno de estos tipos de organizacin son equiparables. En los sindicatos, las asociaciones profesionales, las j untas vecinales, etc., los miembros entran normalmente de una manera voluntaria, transitoria y, adems, estas organizaciones se vinculan con un espacio parcial de las actividades vitales de los individuos. En este tipo de organizaciones se toman y asumen decisiones relacionadas con aspectos de una gran especificidad, razn por la cual es ms probable que se alcance la satis faccin de las ocho condiciones que Dahl identifica para aceptar la existencia de un orden democrtico. En cambio, si se trata de un Estado, las condiciones cambian radicalmente. En primer lugar, no se pertenece a un Estado de manera transitoria o voluntaria; no se elige convertirse en ciudadano de ste o aquel Estado, ya que normalmente se nace en uno de ellos y en ellos transcurre la mayor parte de la vida. Adems, los ciudadanos de un Estado normalmente no toman decisiones sobre asuntos particulares, sino que eligen a quienes lo hagan en su representacin. Las diferencias entre estas organizaciones sociales no permite apli car a ambas el mismo concepto de democracia. sta es, pues, una de las confusiones ms persistentes en la teora de Dahl: no diferenci a la democracia en tanto procedimiento decisorio de una determinada or ganizacin, de la democracia como forma de gobierno de un Estado. Si se trata de la democracia como un proceso de toma de decisiones, en ciertas organizaciones sociales es factible, pero si se trata de un Estado, entonces es algo de difcil realizacin.

49

ROBERTO GARCA J URADO

En trminos sociales, como una forma de gobierno para un Estado, la democracia es mucho ms que un mecanismo para la adopcin de decisiones colectivas obligatorias. Es necesario reconocer que en el mundo contemporneo la igualdad de los derechos polticos y el res peto irrestricto de los procesos democrticos para adoptar decisiones determinadas, o para elegir a los gobernantes de una sociedad, son componentes t(senciales e impresindibles de la democracia. S in em bargo, no es posible imaginar un orden social democrtico en el que estn ausentes las mnimas consideraciones sobre equidad econmica y justicia social. Para ilustrar mejor la confusin que introduce Dahl, es conveniente destacar que l mismo acepta que el funcionamiento de la democracia requiere de ciertas condiciones sociales y econmicas. Para mostrarlo bastan dos ej emplos, el primero de ellos contenido en esta larga cita: Si bien el sufragio universal e igualitario es necesario para el proceso democrtico, se sabe, sin embargo, desde hace mucho que es insuficiente, porque el voto slo es un tipo de recurso poltico. Debido a que los recursos sociales estn distribuidos desigualmente, y debido a que muchos tipos de recursos socia les pueden convertirse en recursos polticos, los recursos pol ticos distintos al voto estn distribuidos desigualmente. Un remedio ms reciente es imponer mnimos y mximos a los recursos polticos. Al poner suelos a los recursos sociales dis ponibles para todos los ciudadanos -por ejemplo, la educacin universal, libre y obligatoria y un ingreso bsico proporciona do por la seguridad social y los pagos de bienestar social- se garantiza una dotacin mnima de recursos polticos a todos los ciudadanos. Adems se fijan los techos hasta el punto en el cual ciertos recursos sociales, sobre todo el dinero, pueden legalmente ser convertidos en recursos polticos, por ej emplo, mediante lmites a las contribuciones de campaa. 1 4 14 Robert Dahl, Los dilemas del pluralismo.. . , op. cit., p. 1 65 .

50

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

El segundo ejemplo consiste en las tareas pendientes que Dahl asig na a la poliarqua de Estados Unidos: 1 ) La eliminacin de las des igualdades institucionalizadas por las tradicin, como el racismo con tra negros, hispanos y orientales, 2) La reduccin de l as desigualdades de riqueza e ingreso, y 3) La minimizacin de las desigualdades para el acceso a la educacin y los diferenciales culturales que esto provo ca. 1 5 E s decir, si la democracia es simplemente un mecanismo de toma de decisiones, por qu se hace necesario que para aproximarse a ella se requiera reducir las desigualdades econmicas, sociales y educati vas? Esto significa que Dahl se ve obligado a reconocer que como rgimen poltico la democracia requiere de algo ms que las ocho con diciones que consideraba. En este sentido, debe quedar claro que actualmente no puede pretenderse que la democracia implique una igualdad econmica, so cial y poltica absoluta, situacin que seguramente no es deseable para nadie, pues sus horrores han sido convincentemente esbozados en l as antiutopas del siglo xx. Pero tambin es necesario destacar que sin determinados niveles mnimos de vida se hace inoperante la estructura procedimental de la democracia. Para alcanzar esos niveles mnimos de vida, la extensin de la igualdad de derechos polticos a l grueso de la sociedad ha sido muy impor tante. A travs del ejercicio de los derechos polticos los estratos de menores recursos han logrado que la riqueza social se distribuya mejor y se modifique sustancialmente el esquema de redistribucin fiscal. S in embargo, no es posible aceptar, como lo pretende Dahl, que )ara que se produzca una distribucin del ingreso igualitaria y una transformacin de la redistribucin fiscal , basta con que los electores as lo decidan. La cuestin no es tan simple, pues de aceptar sin ms esta premisa, se debe suponer que en un sistema polirquico se da una redistribucin fiscal acorde a l as preferencias del electorado y, para cambiarla, basta con que el electorado manifieste su voluntad. La conclusin seria eviden-

51

1 5 C fr. Robert Dahl, Democracy in the United States: promise and per formance.

ROBERTO GARCA JURADO

52

te: en la actualidad, las sociedades polirquicas tienen la estructura de redistribucin fiscal que desean los ciudadanos. 1 6 Ahora bien, si e s cierto que en una poliarqua se respetan las prefe rencias de la mayora del electorado, por qu no parece tan convin cente que basta la voluntad de los ciudadanos para emprender la redistribucin de la riqueza y una distribucin distinta de los recursos pblicos? En primer lugar, debe recordarse que en los sistemas polticos con temporneos los ciudadanos no toman decisiones sobre asuntos en particular. Sera pertinente preguntarse, por ej emplo, qu sucedera si los gobiernos de las poliarquas contemporneas que Dahl reconoce como tales convocaran a un plebiscito sobre la distribucin del ingreso y presentaran una serie amplia de propuestas alternativas. Todo esto es pura especulacin, pero es muy posible que el resultado fuera una alternativa distinta a l a que realmente existe en esos pases. As pues, es necesario reconocer que an en una poliarqua las ac ciones de gobierno no siempre coinciden con la voluntad del electora do. Probablemente la democracia sea la manera ms adecuada para reducir la brecha que existe entre esos dos factores, pero no puede pasarse por alto que su confluencia absoluta es algo irrealizable y, to dava ms notoriamente, que las democracias actuales difcilmente pueden atribuirse esa capacidad. Finalmente, es conveniente insistir en que una de las principales fuen tes de confusin es la no diferenciacin entre la democracia como pro ceso de toma de decisiones y la democracia como rgimen poltico. En este sentido, si nos referimos a la democracia como rgimen poltico, es cierto que la poliarqua est mucho ms cerca de los ideales demo crticos que otros regmenes, pero no slo porque el electorado puede ver automticamente cumplidas y materializadas sus expectativas en En La poliarqua, publicada en 1 97 1 , Dahl enumera los pases que a su juicio podran ser considerados poliarquas o cuasipoliarquas, en los que se incluyen a casi todos los pases de Europa occidental, algunos del continente americano y unos cuantos de Asia.
16

POLIARQUA

DEMOCRACIA

las acciones de gobierno y en la reglamentacin y organizacin de la estructura econmica y social, sino porque a lo largo de un sinuoso y complejo proceso histrico se lleg al reconocimiento de una serie de derechos civiles y sociales, con lo cual puede construirse una sociedad menos oligrquica y con menores desequilibrios de ingreso.

2. La poliarqua como control del liderazgo poltico

Dahl l o menciona explcitamente: la poliarqua consiste esencialmente en que los no-lderes ejerzan un alto grado de control sobre los lde res. 1 7 Para ampliar esta perspectiva, es conveniente observar cmo en varias de las obras de Dahl se sealan siete requisitos bsicos que debe cumplir un sistema poltico para que pueda considerarse una poliarqua, los cuales despliegan la propia definicin de la poliarqua como con trol del liderazgo:

l . El control sobre las decisiones gubernamentales en relacin

con la poltica debe estar otorgado constitucionalmente a los funcionarios elegidos. Estos funcionarios son elegidos y desplazados pacficamente en perodos preestabl ecidos, en 1 ugares en que se cel ebran el ec ciones libres y en las que la coercin no existe o est franca mente limitada. Prcticamente todos los adultos tienen derecho al voto. L a mayora d e los adultos tiene derecho a postularse para los puestos pblicos. Los ciudadanos tienen l a oportunidad de expresarse libremen te en relacin a la poltica, de criticar al gobierno y a la ideolo ga predominante.
53

2.

3. 4.
5.

1 7 Oahl lo dice de varias formas " ... Ia teora democrtica se relaci ona con los procesos por medio de los cuales los ciudadanos comunes ejercen un grado relativo de control sobre los dirigentes." Unpre acio a la. . , op. cit., p. I l . f
.

ROBERTO GARCA JURADO

6.

Los ciudadanos tienen acceso a fuentes alterna.;: de infonnacin. 7. Los ciudadanos tienen derecho a unirse y asociarse en organi zaciones autnomas de todo tipo, incluido el poltico. 1 8

54

Como podr observarse, a partir de estos siete requisitos se deduce que la poliarqua es sobre todo una cuestin de control, cambio y re novacin de gobernantes. Es en este aspecto donde mej or se puede apreciar la aproximacin de Dahl a la tradicin liberal de la que se nutre. Para l, la cuestin ms relevante de la poltica es el antiguo y recurrente problema de cmo los ciudadanos pueden evitar que sus gobernantes se conviertan en tranos. 1 9 De acuerdo con esta concepcin, el hombre es por naturaleza un tirano, un tirano en potencia, es decir, ante ausencia de lmites y con troles externos sus apetitos lo l levan incontenblemente a someter y dominar despticamente a sus semejantes. De esta manera, conside rando que el gobierno es necesario para mantener el orden social, pero que por el otro lado sus ocupantes amenazan constantemente a sus miembros mediante la extralimitacin de sus funciones, la tarea ms importante de la poltica es establecer diques y contenedores sociales y constitucionales que controlen y limiten la actividad de los gobernantes.2o requisitos pueden encontrarse con variaciones m n imas en las siguientes obras: Re flexiones sobre la democracia contempornea; Politics, economics and welfare; La poliarqua; y Modern poltical analysis. 1 9 Politics, economics and welf are, p. 273. Un poco ms adelante, c itando l ibremente a Jouvenel, dice que toda la h i storia de la humanidad se concentra en el creciente control sobre el gobierno, p. 273-4. 2 0 Macpherson y Hel l han estudiado las distintas acepciones que se le han otorgado a la democracia en los dos ltimos siglos, y a este tipo de democracia concebida fun damentalmente por Bentham y John Stuart M i l i, es decir, a la que considera que lo ms importante es proteger a l a ciudadana de los excesos del gobierno, le han dado el nombre de democracia de proteccin . Cfr. C . B . Macpherson, L a democracia liberal y s u poca, 1 99 1 , Madrid, Alianza y David Hell, Modelos de democracia, 1 992, Mxico, Alianza.
1 8 Estos siete

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

Dahl entiende a la sociedad como una agrupacin de seres humanos caracterizada esencialmente por el conflicto, y que la virtud republicana, consistente sobre todo en anteponer el inters pblico al particular, es slo un mito histrico y poltico, pues en realidad nunca ha existido. Por tal razn, ausente todo rastro de virtud republicana de las motiva ciones polticas primarias, no hay mas remedio que contener los inte reses particulares y las aspiraciones de dominio innatas en todo ser humano. En congruencia con la ms recalcitrante tradicin liberal, Dahl con sidera que las bondades de un sistema poltico radican en su capacidad para proteger a los ciudadanos contra los excesos del gobierno. De esta manera, no puede esperarse ninguna capacidad creadora o bene factora por parte del gobierno: el mejor gobierno es el que gobierna menos. No obstante, una innovacin llamativa de la teora de Dahl es que no slo los lderes polticos, e s decir los gobernantes, requieren ser sometidos al control de los no-lderes, sino que tambin los "lderes econmicos" deben ser sometidos a este control. En un sistema polti co polirquico, donde existan las siete condiciones mencionadas ante riormente, los no-lderes pueden controlar a los lderes mediante el 55 voto. Del mismo modo, en el espacio del mercado, los no-lderes pue den controlar a los lderes mediante el consumo y el sistema de pre- .. cios. Esto significa que los dos espacios de accin y convivencia ms importantes de la sociedad, la poltica y la economa, pueden ser defi nidos y normados mediante el control de los lderes por los no-lderes, los cuales sern efectivos siempre y cuando exista en el primer caso un sistema electoral acorde a las siete caractersticas mencionadas de la poliarqua y, en el segundo, un sistema de precios eficiente, capaz de "limpiar" el mercado y operar sin distorsiones. En este aspecto, siguiendo de nueva cuenta a Schumpeter, Dahl ' plantea que as como en el campo de la economa la accin social racional est mej or servida si se cuenta con un sistema de mercado, el cual tendr la cualidad de emplear y distribuir de una manera ms efi ciente los recursos de la sociedad, del mismo modo, en el campo de la

ROBERTO GARCA JURADO

56

poltica, la accin social racional tendr su mejor vehculo en un sis tema electoral abierto, el cual podr controlar ms adecuadamente a los gobernantes y proteger convenientemente a la sociedad en contra de sus excesos. 2 1 Dahl no toma en cuenta que as como el mercado tiene una serie de imperfecciones que no siempre ni en todas las circunstancias lo con vierten en el mejor asignador de recursos, del mismo modo, un sistema electoral que cumpla con las especificaciones mencionadas no estar libre de operar sin distorsiones ni garantizar por s solo la expresin de las preferencias polticas de los ciudadanos. De acuerdo a la argumentacin de Dahl, un sistema polirquico podr expresar las preferencias e intereses de los ciudadanos en tanto tenga la capacidad de incorporar de manera fluida y automtica estas prefe rencias. Es decir, desde el momento en que no hay restricciones a la formacin de organizaciones polticas, al cuestionamiento de las deci siones gubernamentales, a la posibilidad de ocupar cargos de eleccin popular y a la facuItad de votar, entonces los contendientes debern responder ineludiblemente a las preferencias ciudadanas, pues de no hacerlo corren el riesgo de perder el favor del electorado y consecuentemente ser vencidos en las elecciones ante sus contrincantes, los cua l es, seguramente s habrn sido capaces de representar las demandas de la mayora ciudadana. Por lo que, an si los ciudadanos se encuen tran en una posicin en la cual ningn partido poltico contendiente o ningn candidato a un puesto de eleccin popular se comprometa a defender su causa, espontneamente surgir de entre la propia ciu2 1 Schumpeter insi sta en que no hay instrumento ms democrtico que el
mercado, ni tampoco ninguno que d las oportunidades ms amplias al talento, pues los consumidores se caracterizan por maximizar sus recursos a travs de la eleccin de las mej ores ofertas, lo q ue automticamente desecha a los oferentes que no sean eficientes y no cumplan con sus exigencias. De este modo, Schumpeter defina a la democracia esencialmente como un mercado poltico en el que se ofertan y demandan lderes. Cfr. Capitalismo, socialismo y democracia, op. cit.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

dadana un lder que s asuma ese mandato y atraiga la preferencia ciudadana. 22 En esta perspectiva, los sistemas polirquicos disfrutan de tal poro sidad y ductibilidad que pueden absorber fcilmente las demandas ciuda danas e impedir que el malestar social se exprese por un medio distinto al de las preferencias electorales. Como cualquier observador atento de la realidad podra atestiguar, se no es el comportamiento real y normal de los sistemas polticos, pues stos tienen una estructura institucional, un marco reglamentario y un entramado de prcticas y costumbres que establecen una lnea divisoria entre el sistema poltico y la sociedad; es decir, si Dahl considera que un sistema polirquico es capaz de responder gilmente a las preferencias ciudadanas, habra simplemente que sealar la persistencia y durabilidad de, por ejemplo, los si stemas de partidos, las legislaciones electorales y la red de medios de expresin de la opinin pblica, para as mostrar que inclu so un sistema polirquico no es ni lo poroso, dctil o maleable que describe. La dinmica social est compuesta por algo ms que decisiones, como parece pretender Dahl. Las sociedades son construcciones his tricas, formadas por instituciones, estructuras y accidentes que contribuyen a establecer un tejido social en el cual se inserta el indivi duo. Adems, dentro de la sociedad existen distintos agentes econmi cos, polticos y culturales sobre los cuales el electorado, como instan cia de decisin poltica, tiene distintos niveles de a1cant:: en algunos casos las decisiones son de efecto inmediato, pero en otros ms retar dadas e indirectas. Estas suposiciones de Dahl se fundan en gran medida en la idea que tiene de la sociedad y su dinmica. Para l la sociedad est compuesta de lderes y no-lderes en todos y cada uno de los espacios de accin
22 Giovanni Sartori es uno de los p oc o s tericos pol ticos contemporneos que ha retomado y usado el concepto de poI iarqua. Su i nterpretacin es muy interesante y su concepto de poliarqua de mrito enriquece y realza la versin original . Cfr. Teora de la democracia, 1 99 1 , Mxico, Alianza.

57

ROBERTO GARCA JURADO

58

humana: poltica, economa y cultura. 23 Asimismo, la sociedad se mueve en el sentido que le imprimen estos lderes, el control que ej ercen so bre ellos los no-lderes y la interaccin de los distintos grupos de lde res entre s. Al separar as a la sociedad, Dahl evoca el anhelo liberal de imaginar que dejada a su libre interaccin la sociedad da la oportuni dad de destacar dentro de cada una de sus actividades a los hombres que se apliquen y esfuercen en ello, es decir: el camino del xito est abierto y la sociedad es capaz de reconocerlo y seguirlo. S in embargo, las sociedades contemporneas no parecen responder a esta descripcin, pues tanto las estructuras econmicas como las polticas tienen fuertes resistencias e inercias que difcilmente podran funcionar a partir de la simple separacin entre los que se convierten en lderes y los que no alcanzan esa posicin. Esta forma de concebir a la sociedad tiene origen en buena medida en la interpretacin de la historia poltica de las sociedades occidenta les que ofrece Dahl. A partir del anlisis de la historia poltica de Esta dos Unidos y de la extensin de sus conclusiones al resto de las socie dades occidentales, Dahl plantea que la sociedad ha evolucionado de una situacin en la que los recursos polticos estaban concentrados en pocas manos a otra en la que su posesin se ha dispersado en un espacio ms amplio de la sociedad. Se parte de la necesidad de reconocer que los medios para influir en la poltica no se reducen nicamente al voto, sino que el poder econmico, la posicin social, los medios de opinin pblica, etc. son recursos polticos desde el momento en que su pose sin y uso determina la posibilidad de imprimir una determinada direc cin a los asuntos polticos: En un sistema poltico donde casi todo adulto puede votar pero el conocimiento, la riqueza, la posicin soEl darwini smo social de Pareto lo l lev a proponer que la vitalidad de una sociedad estaba determinada por la sana composicin de sus lites, las cuales deban sobresalir en todas y cada una de las actividades sociales. Dahl nunca llega a proponer tal darwinismo, sin embargo, su teora es mucho ms reveladora y comprensible si se recurre a los autores de la teora de las lites pol ticas: Vi lfredo Pareto, Gaetano Mosca y Roberto M ichels.
23

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

cial, el acceso a los f uncionarios y otros recursos estn distribuidos inequitativamente, quin gobierna realmente ? 24 De este modo, resulta del mayor inters examinar el planteamiento que se realiza en tomo a la evolucin de la sociedad moderna: Dahl propone interpretar esta historia como la evoluCin desde una sociedad donde todos los recursos polticos -riqueza, prestigio, conocimiento estaban concentrados en un solo grupo social hasta llegar a una socie dad en donde cada uno de estos recursos se distribuye entre distintos grupos y el nmero de poseedores de recursos polticos se diversifica y multiplica. Refirindose especficamente a una ciudad de Estados Unidos, aunque como se dij o antes, sus conclusiones las extiende al resto de las sociedades occidentales, Dahl explica de esta manera ese proceso: "En el curso de los dos siglos anteriores, New Haven ha cam biado gradualmente de la oligarqua al pluralismo. Acompaando y probablemente causando este cambio -podra llamrsele incluso revo lucin- sobresale una profunda alteracin de la manera en la que los recursos polticos estn distribuidos entre los ciudadanos de New Haven. Esta silenciosa revolucin socioeconmica no sustituy equi dad por inequidad, sino que signific el cambio de desigualdades acu muladas en recursos polticos -para usar la expresin introducida hace un momento- a no acumulativas o inequidades dispersas. ,, 25 En este sentido, aunque las sociedades modernas se guen por el dogma de la igualdad intrnseca de los hombres, en cuestin de recur sos polticos la posibilidad de la igualdad no puede plantearse seria mente, ni siquiera en trminos de aspiracin. Es necesario aceptar que para los requerimientos del sistema democrtico basta que los recursos polticos estn en manos de distintos grupos, de distintas lites si se quiere, pero que no se encuentren reunidos y monopolizados en un solo grupo oligrquico. En estos trminos, no es necesario llegar a la igualdad de la distribucin de los recursos, sino a una desigualdad que proporcione diferentes tipos de recursos a unos y otros. Esto significa, 24 Who governs?, p. l . 25 bid., p. 1 1 .

59

ROBERTO GARCA JURADO

en la raz del planteamiento, que la disposicin de los recursos polti cos y econmicos est separada, y que dentro de ambas esferas haya no una sino varias lites. Esta idea de la sociedad lo lleva a establecer que por lo que respecta a la estructura poltica existen fundamentalmente dos tipos de hom bres: el hamo civicus y el hamo politicus. Esta separacin destaca la idea de que el hombre necesita vivir en sociedad, pero no necesaria mente involucrarse en la poltica. El hamo civicus se caracteriza por que los recursos que tiene a su disposicin los emplea en actividades distintas a la poltica; esto implica que as como invierte sus recursos fuera de la poltica, del mismo modo sus metas y recompensas estarn tambin fuera de las actividades polticas. Sucede lo contrario con el hamo politicus, pues ste emplea sus recursos en las actividades pol ticas, es decir, ya sea para influir sobre las decisiones polticas o para invertirlos directamente en una carrera poltica, lo que significa que el cumplimiento de sus metas y la satisfaccin de sus aspiraciones se encuentran precisamente dentro de la poltica. 26
60

Dahl realiza esta descripcin fundamentalmente en Who governs?, pero la retoma en Modern political analisys, para abrir la clasificacin a cuatro tipos de ciudadanos. 1 ) El estrato apoltico, constituido por l a mayor parte de la sociedad y que no interviene en pol tica debido a mltiples razones: porque espera mayores beneficios ocupndose de actividades d istintas a la pol tica; porque no percibe diferencias notables entre las opciones polticas que se le presentan; porque considera que su participacin difci lmente cambiara el resultado de los procesos poI ticos; porque piensa que el resultado que sea le ser favorable; o porque piensa que el conocimiento que tiene es insuficiente; 2) El estrato poltico, que participa en la poltica porque considera los mismos factores que el estrato apoltico, pero haciendo una valoracin totalmente contraria; 3 ) Los persegui dores de influencia -que es un subconj unto dentro del estrato pol tico- cuentan con un alto nivel educativo, econmico y social relativamente, y tienen como obj etivo influir en las decisiones de gobierno; y 4) Los poderosos, que son un reducido grupo dentro de los perseguidores de infl uencia, quienes han tenido xito en sus pretensiones y pueden considerarse poseedores de influencia y poder pol tico. Cfr. Cap. 9 .

26

POLIARQUA

DEMOCRACIA

De esta manera, nuevamente con un afn meramente descriptivo que, a fin de cuentas, distorsiona aquello que describe, Dahl simplifica el problema del dominio poltico dentro de las sociedades humanas y propone que el hombre decide voluntariamente en qu esfera invierte sus recursos, suponiendo adems que en trminos relativos todos y cada uno tienen un cmulo de recursos ms o menos igual y que al invertirlos surten similares efectos. Todas las sociedades humanas se dividen en gobernantes y gober nados, deca Mosca, pero a diferencia de l que consideraba a esta estructura como autoreproductiva y por lo tanto dotada de cierta rigi dez e involuntariedad, Dahl considera que se elige libremente si se desea pertenecer a los dominadores o a los dominados, a los gober nantes o a los gobernados. No toma en cuenta que esta divisin polti ca es el producto de algo ms que las decisiones de los ciudadanos, pues si hemos de aceptar que en las sociedades modernas el acceso a la clase poltica est relativamente abierto, tambin habr que sealar que su composicin est determinada por algo ms que una decisin personal. Dahl, con su insistencia en el liderazgo poltico, econmico y social, pretende resaltar un orden social eminentemente dinmico donde el liderazgo es simplemente una funcin de una persona determinada dentro de un rea y momento determinados. Es decir, se puede ser lder o no, lo cual depende de mltiples factores, pero todos los ciuda danos tienen ms o menos la misma posibilidad de llegar a ocupar esa posicin dentro de alguna actividad social. Con ello, Dahl le quita a la sociedad toda rigidez institucional, elimina las lneas que separan a las clases sociales y las que diferencian la clase gobernante de la clase gobernada. Asimismo, de acuerdo con esto, los caminos de acceso a la lite poltica, econmica y social estn libres para los miembros de todos los sectores sociales, los obstculos que impiden esta incorporacin son mnimos, intrascendentes, todo depende de la eleccin personal de en qu cosa se desean invertir los recursos que la naturaleza le ha dado al hombre, reproduciendo as aqulla imagen lockeana del estado de naturaleza. Como en los mejores tiempos mticos de los

61

ROB E RTO GARCA JURADO

62

Estados Unidos, las estructuras sociales son todo lo porosas que de see la voluntad individual. Al examinar esta cuestin, Dahl cae en la misma indiferenciacin y confusin que incurri cuando trat indistintamente a la democracia como mtodo decisorio y como rgimen poltico. En el caso del con trol del liderazgo se repite esta confusin, pues concibe que se puede aplicar un control de poliarqua (es decir, de no-lderes sobre lderes) en cualquier organizacin social, ya sea sta un sindicato, un partido poltico o un Estado. Al despojar al gobierno de toda posibilidad de accin positiva, Dahl se ve constreido a aceptar no slo que la funcin de la poltica es vigilar a los gobernantes, sino que la virtud de la democracia radica en que es la mejor forma para controlarlos. No obstante, hay que sealar que en el mundo moderno esto no ha sido as, pues en las sociedades occiden tales los gobiernos han sido en muchos casos activos promotores del desarrollo econmico y socil. De este modo, si en Estados Unidos, por ej emplo, el gobierno ha tenido una actuacin digamos modesta en este aspecto, ello no debera ser factor para que Dahl considerara que as es en el resto del mundo occidental. 27 Para finalizar esta cuestin, debe mencionarse que dados los sistemas representativos bajo los que debe funcionar la democracia moder na, sera necio ignorar que se requiere una fluida comunicacin entre representados y representantes, as como un alto grado de control y vigilancia de los primeros sobre los segundos. Sin embargo, hacer re caer la democracia en este aspecto es tambin un exceso que no slo desvirta el ideal democrtico, sino que distorsiona la realidad.
27 Guy Hermet expone las distintas funciones que ha asumido el Estado en el desarrollo de la burguesa de los pases occidentales; en algunos ha desempeado un papel marginal y en otros su actividad ha sido determinante. De hecho, se presenta una correlacin negativa entre la intervencin del Estado y el liberalismo; ah donde ha s ido menos relevante la participacin estatal las i deologas liberales han arraigado con mayor fuerza, y a la inversa. Cfr. Las fronteras de la democracia, 1 989, Mxico, FCE.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

3. La poliarqua como pluralismo corporativo

La confeccin misma del concepto de poliarqua no es del todo afortu nada. El vocablo griego polis sugiere la idea de muchos, en tanto que arks significa el gobierno o gobernante, es decir, atendiendo a sus races etimolgicas, poliarqua significara la existencia de muchos gobiernos o gobernantes en la sociedad. Este significado no sera con gruente con el pensamiento de Dahl, pues de acuerdo a su propio plan teamiento slo puede haber un gobierno en la sociedad, el cual se diferencia de cualquier otra institucin u organizacin social porque: El gobierno mantiene ef ectivamente el reclamo de la regulacin ex clusiva de la f uerza fisica para la observacin de sus leyes en un territorio determinado. Aunque esta concepcin del gobierno es difi cil de aceptar sin ms reflexin, permite mostrar cmo Dahl considera que existe uno y slo un gobierno dentro de cada sociedad. 28 En todo caso, hubiera sido mejor usar el concepto de policracia, en tanto que el vocablo griego krats significa poder o fuerza, lo cual est mucho ms cerca del contenido que Dahl le da a su concepto: la existencia de muchos polos de fuerza dentro de la sociedad. 29
El mismo Oahl no queda del todo satisfecho con esta definicin y termina ofrecindola a travs de su planteamiento negativo: "Cuando un gran nmero de personas en un territorio determinado comienza a dudar o rechazar el reclamo del gobierno para regular la fuerza, entonces el propio Estado se encuentra en peligro de disolucin." Cfr. Modern poltical analisys . , p. 1 1 . 29 E l uso de estos conceptos no est l i bre de confusin: Carl Friedrich, por ej emplo, aplica el concepto de policracia al de una democracia de gabinete, es decir, a un organi smo colegiado que toma decisiones mediante un proceso democrtico. Cfr. La democracia comof orma de vida y comof ormapoltica. En su Diccionario de poltica R. Garzaro da las siguientes definiciones: "Poliarqua: Sistema pol tico en que operan d istintos centros de poder q ue llegan incluso a enfrentarse entre s. sta era la situacin poltica que exista en la Edad Media en Europa, a la que puso fin el absolutismo cuando concentr el monarca todo el poder en sus manos. " y "Pol icracia: Rgimen poltico en
2&
..

63

ROBERTO GARCA JURADO

64

ste es precisamente uno de los rasgos ms importantes y una de las formas de entender la poliarqua: la existencia de muchas organizacio nes dentro de la sociedad, las cuales deben tener un margen suficiente de autonoma relativa, es decir, contar con un campo de actividades en el que puedan tomar decisiones sin que sufran la irtierencia o inhabili tacin por parte de otra organizacin, aun cuando esa otra organiza cin sea el Estado. El principio de la libertad de asociacin es uno de los dogmas consti tucionales ms importantes de la democracia moderna, con una significa cin y relevancia mucho mayor que en otro tipo de unidades polticas, dado que la diferencia entre el nmero de ciudadanos que componan una ciudad-Estado griega o una repblica italiana de principios de la era moderna contrasta con el nmero de ciudadanos con que cuentan los Estados modernos. Esta diferencia implica tambin una modifica cin en el funcionamiento y la vida poltica del Estado, pues no es lo mismo un Estado que cuente con diez mil ciudadanos, que otro que cuente con diez millones. Asimismo, tampoco es lo mismo ser un ciu dadano de un Estado que cuenta con una asamblea pblica encargada de tomar decisiones, que serlo de un Estado asentado en un extenso territorio, donde existen varias ciudades y en el cual es inconcebible imaginar reunidos a todos los ciudadanos. Estas diferencias hacen que el valor marginal de los ciudadanos de un Estado moderno sea menor al de formaciones polticas ms peque as, como las que existieron en la Grecia clsica, por ejemplo. Asimis mo, a pesar de contar con un sistema democrtico a travs del cual los
que el poder est distribuido. Desde que Locke y l uego Montesquieu elaboraron la teora de la divisin de poderes del Estado, la pol icracia prevalece en las estructuras polticas modernas, al menos tericamente." En el mismo sentido, Herman Hel ler uti l iza el concepto de poliarqua para describir la descentralizacin del poder poltico que exista en los Estados feudales. Cfr. Teora del Estado. Como puede verse, dada la poli semia de estos conceptos, Dahl podra haber contribuido sensiblemente especificando la significacin precisa que l atribuye a su poliarqua.

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

ciudadanos se sienten partcipes de las decisiones polticas que hay que tomar, el ciudadano de un Estado moderno generalmente concibe al Estado como una entidad ajena y apartada de su actividad cotidiana, e imagina su poder como impersonal e inconmensurable, lo imagina pues como un Leviathan enorme y poderoso: Entre las posibles fuentes de alienacin en las democracias oc cidentales que pueden generar nuevas formas de oposicin es tructural est el mismo Leviathn democrtico. Por Leviathn democrtico quiero dar a entender el tipo de sistema poltico que se ha descrito en los captulos de este libro, el producto de una larga evoluci n y una dura lucha, orientado al bienestar, centralizado, burocrtico y controlado por la competencia en tre poderosas lites organizadas y, en la perspectiva del ciuda dano ordinario, un tanto remoto, distante, e impersonal aun en pases como Noruega y Suecia. 3 o De este modo, considerando el tamao de los Estados modernos y el menor peso marginal que tienen los ciudadanos dentro de ellos, las organizaciones sociales desempean una indispensable funcin de agrupacin social e intermediacin entre el ciudadano y el Estado. Mediante las organizaciones sociales se llena el enorme espacio que existe entre el ciudadano aislado, solitario y el distante, poderoso E stado. 3 1

65

30 Robert Dahl, Political opposition in western societies, 1 966, New Haven, U niversity Val e Press, p. 3 99. 3 1 En Despus de la revolucin? ( I 994, Espaa, Gedisa), Dah l examina de una forma muy interesante los distintos tipos de autoridad que existen en las organizaciones e instituciones de la sociedad moderna. Adems, enuncia lo que l llama el "principio de las cajas chinas", consistente en descentra I izar las decisiones sociales relevantes hasta el nivel donde los ciudadanos afectados por el resultado de el las sean precisamente los facultados para tomarlas.

ROB E RTO GARC A JURADO

66

En este sentido, es importante preservar y consagrar la libertad de asociacin dentro de las sociedades modernas pues a travs de ella el ciudadano puede recuperar su conciencia de contribucin y relevancia poltica. Adems, las organizaciones sociales son frenos y contrapesos reales del poder del Estado, pues ante una determinada accin guber namental, es mucho ms significativo y efectivo oponer la resistencia de una organizacin que la resistencia de un grupo de ciudadanos ais lados, los cuales, por su mismo aislamiento, muy probablemente ni siquiera sean capaces de oponer resistencia. De este modo, las organizaciones tienen la virtud de operar como centros de integracin social, generadores de ideas y propuestas, crea dores y difusores de informacin y, sobre todo, como instancias de control sobre otras organizaciones y sobre el propio gobierno. Como puede observarse, el pluralismo que resulta de esta libertad de asocia cin constituye un tej ido social que permite a los ciudadanos defen derse de la accin de otras organizaciones, pero sobre todo de la ac cin del Estado. Adems, sta es una consecuencia de la visin de la sociedad que tiene Dahl, una sociedad basada en el conflicto de intere ses ms que en la comunidad de aspiraciones. De ah tambin que en su esquema resulte tan importante la existencia de mltiples organiza ciones sociales, las cuales puedan traslaparse de todas las maneras posibles, puesto que as es ms difcil enfrentar una situacin de pola rizacin en la lucha de cIases sociales, y los conflictos que se generen sern sobre todo controversias entre distintas organizaciones, las cua les disputarn sobre asuntos particulares, y para cada uno de ellos contarn con un determinado grupo de organizaciones aliadas y ene migas, cuya conformacin cambiar al tratarse otro asunto particular, evitando de esa forma que la sociedad se divida por una sola lnea de conflicto que haga peligrar el orden social. As, el pluralismo es primordialmente una forma de dispersar los recursos y los poderes dentro de la sociedad, pero no slo separando las organizaciones privadas de las pblicas, sino tambin dentro de cada una de estas esferas. Es decir, Dahl concibe que existen tres tipos fundamentales de organizaciones: 1 ) Gubernamentales (poder ejecutivo,

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

burocracia, poder legislativo, y poder judicial), 2) Polticas (partidos, grupos de inters), y 3) Econmicas (empresas y sindicatos). 32 De este modo, el pluralismo es tan importante que se puede imagi nar una estructura pluralista aun en una sociedad no democrtica, pero es imposible imaginar una democracia sin pluralismo. En nombre de este pluralismo, Dahl llega ajustificar la existencia de prcticas oligrquicas en los partidos polticos. Para Dahl lo ms im portante del sistema de partidos es que sea capaz de ofrecer distintas ofertas polticas y electoral es a los ciudadanos. En este sentido, de la misma forma que lo hiciera Michels, reconoce que los partidos polti cos estn controlados por una lite que reproduce una estructura oligr quica. Es decir, que los partidos polticos no albergan en su conforma cin un sistema democrtico, aunque en el Estado provoquen un efecto democrtico. Es necesario sealar que la idea de pluralismo de Dahl es bastante limitada, pues se refiere sobre todo a un pluralismo corporativo, como l mismo lo plantea: "En las expresiones pluralismo democrtico o democracia pluralista, los trminos pluralismo y pluralista se refieren al pluralismo organizativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de organizaciones (subsistemas) relativamente autnomas (independientes) en el mbito de un Estado. , ,33 Esta concepcin es bastante limitada, ya que en la sociedad moder na el pluralismo que se requiere debe ser al menos de tres tipos: pol tico, social y cultural . Dahl contrapone evidentemente al pluralismo un model o de socie dad monoltico y totalitario, con lo cual, por contrllste, el pluralismo adquiere un valor mayor. Sin embargo, el pluralismo que concibe Dahl puede degenerar hasta el grado de ofrecer la idea de que el rumbo
32 Esta clasificacin est tomada de Los dilemas del pluralismo . . . , aunque en Polities, eeonomies and welf seala que en la sociedad moderna l as are organizaciones ms importantes de la sociedad moderna son cuatro: el gobierno, los partidos, las empresas y los sindicatos. 3 3 Ios dilemas del pluralismo. . . , op. cit. , p. 1 6.

67

ROBERTO GARCA JURADO

social es el producto de una interaccin de organizaciones y, por con siguiente, no es responsabilidad de ninguna de ellas. Esta formulacin vuelve a destacar la valoracin negativa que el liberalismo asigna a la accin estatal: se asume que la conduccin social guiada por el Estado es necesariamente negativa, y por lo tanto es mejor que no recaiga en l. Sin embargo, hay que advertir que en el mundo moderno existen organizaciones muy poderosas, que con mayores recursos econm cos y humanos que los de un gobierno llegan a influir y determinar el rumbo de la accin gubernamental, lo cual es incompatible con los ideales democrticos. 3 4 Esta argumentacin parecera favorecer la idea de Dahl en el senti do de que es conveniente que exista una pluralidad de organizaciones que interacten, controlndose y limitndose mutuamente. Sin embar go, hay que sealar que no parece legtimo que el rumbo y sentido de la accin gubernamental sea determinado por una o por varias corpo raciones; ni el monopolio ni el oligopolio son opciones adecuadas para elegir el modelo de accin social sobre el Estado. Al examinar las ideas que sobre la democracia y la poliarqua tiene Dahl, es inevitable pensar y remontarse a la realidad de los Estados Unidos. Y ste es uno de los defectos ms grandes que caracterizan a
Los riesgos de este rasgo del pluralismo son considerables, Dahl enumera algunos de el los: 1 ) Ayudar a mantener inj usticias: los individuos que pertenecen a organizaciones detenninadas pueden disfrutar de una mayor influencia poltica o econmica de la que tienen los que estn fuera de ellas, 2) Deformar la conciencia cvica: la defensa de los intereses de una organizacin puede conducir a situar stos por encima de los intereses de la sociedad en su conjunto; y 3) Distorsionar de la agenda pblica: la presin de detenninadas organizaciones puede modificar el programa de la agenda pblica hacia fines especficos. bid. Cap. III. Roger Benjamin no considera que sean slo riesgos, sino una caracterstica de este sistema: "Lejos de asegurar la democracia, el pluralismo congela los privilegios de los i ntereses existentes que apoyan una sociedad altamente estratificada; una sociedad en la cual l os pobres, los desorganizados salen perdiendo." Los lmites de la poltica, 1 992, Mxico, Alianza, p. 98.
34

68

POLIARQU A Y DEMOCRACIA

las tesis de Dahl, pues en lugar de proponer un modelo social construi do a partir de lo que significa la teora democrtica para el pensamien to moderno, lo que ha hecho es examinar las caractersticas y rasgos del sistema poltico norteamericano; despus, a este conjunto le ha llamado democracia y, considerando sus defectos, poliarqua, pasando a compararlo con sistemas de otros pases para ver qu tanto se aproxi man o se alejan de este modelo-realidad. No puede decirse que los rasgos que identifica Dahl como demo crticos en los Estados Unidos estn totalmente ausentes en los otros pases occidentales, de hecho, muchos de ellos pueden observarse en sistemas considerados democrticos, sin embargo, no podra aceptar se sin reflexin alguna que se sea el modelo a seguir. Puede aceptarse que la descripcin de la democracia que hace Dahl es correcta en una gran parte, pero eso no justifica que se deba tomar como un modelo prescriptivo, a partir del cual se comparen el resto de las sociedades y vean si se acercan o no a la democracia usando ese paradigma. Para mostrar cmo Dahl intenta justificar el sistema poltico de su pas a toda costa, basta citar aqu la interpretacin que hace de la ex clusin de los derechos polticos que sufrieron los negros hasta finales del siglo pasado, para no hablar del racismo y xenofobia que persisten en ese pas. En Democracy in the United States dice: "Como veremos, durante casi toda su historia los Estados Unidos han tenido un sistema poltico dual: una poliarqua entre blancos y una hegemona para los negros sureos. ,, 3 5 Muy probablemente ste sea uno de los pasaj es ms desafortunados de los escritos de Robert Dahl, no obstante, aunque su teora poltica y su concepto de poliarqua adolezcan de las deficiencias e incongruen cias que aqu se han sealado, su aportacin al campo de la ciencia poltica ha sido muy sugerente, razn por la cual debe ser considerado uno de los principales interlocutores en la polmica de la teora polti ca contempornea.

69

35

Democracy in the. . . , p. 39.