El Universo Es El Límite

El universo es el lmite
El futuro de la poltica exterior de Colombia
El universo es el lmite
El futuro de la poltica exterior de Colombia
Guillermo Fernndez de Soto
Coleccin Ciencia Poltica y Gobierno, y Relaciones Internacionales 2010 Editorial Universidad del Rosario 2010 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Facultades de Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales, Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC) 2010 Guillermo Fernndez de Soto 2010 Juan Manuel Santos, por el Prlogo 2010 Hans-Peter Knusen, por la Presentacin ISBN: 978-958-738-162-7 Primera edicin: Bogot D. C., noviembre de 2010 Coordinacin editorial: Editorial Universidad del Rosario Correccin de estilo: Gustavo Patio Daz Imgenes de cubierta y pginas internas: Vernica Uribe Diseo de cubierta: David Reyes Diagramacin: Precolombi EU-David Reyes Impresin: Javegraf Editorial Universidad del Rosario Carrera 7 No. 13-41, of. 501 Tel: 297 02 00, ext. 7724 Correo electrnico: editorial@urosario.edu.co Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario Fernndez de Soto, Guillermo El universo es el lmite. El futuro de la poltica exterior de Colombia / Guillermo Fernndez de Soto; presentacin de Hans-Peter Knudsen y prlogo de Juan Manuel Santos, presidente de La Repblica de Colombia. Facultades de Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Bogot: Editorial Universidad del Rosario, 2010. 152 p.:il. (Coleccin Ciencia Poltica y Gobierno, y Relaciones Internacionales) ISBN: 978-958-738-162-7 Colombia Poltica Exterior / Colombia Relaciones Exteriores / Poltica Exterior Colombia / I. Knudsen, Hans-Peter / II. Santos, Juan Manuel / III. Ttulo. / VI. Serie. 327.861 SCDD 20
Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia
Contenido
Presentacin Hans-Peter Knudsen Prlogo Juan Manuel Santos Introduccin

Captulo I. Tendencias recientes de la globalizacin 1. Un momento de inflexin en la economa global 2. Las expresiones del malestar social 3. Los movimientos estratgicos de la geopoltica global En sntesis
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Captulo II. Impactos de las tendencias globales sobre Amrica Latina 1. La transicin de las relaciones hemisfricas 2. El dficit en desarrollo y gobernabilidad democrtica 3. Vigencia de Amrica Latina en las tendencias globales En sntesis Captulo III. Estado actual de la integracin regional y sus perspectivas futuras 1. Los retos de la nueva integracin 2. La necesidad de un nuevo enfoque: el regionalismo interdependiente 3. Los ejes de la nueva integracin Captulo IV. Recomendaciones en torno a los principios orientadores de la poltica exterior colombiana 1. Respice omnia: mirar al universo, mirar al conjunto 2. Consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales 3. Visin integral de las negociaciones internacionales 4. La buena vecindad 5. Preservar la opcin por la cooperacin y la no confrontacin
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6. Profesionalizacin y coordinacin del sistema nacional de poltica exterior

Captulo V. Consideraciones estratgicas y recomendaciones sobre los escenarios regionales y hemisfricos de insercin de Colombia 1. Los escenarios multilaterales regionales y hemisfricos 2. Reflexiones sobre algunas relaciones diplomticas en el hemisferio Captulo VI. Recomendaciones en torno a los actuales mecanismos de carcter binacional 1. El papel de las zonas de integracin fronteriza (ZIF) 2. El Plan Nacional de Fronteras: el complemento necesario Captulo VII. Reflexiones finales
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Referencias bibliogrficas y documentales
Cartografa de la distancia. Serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 60 x 73 cms., 2008.
Mi especial agradecimiento al Dr. Enrique Garca, Presidente Ejecutivo de CAF, por el invaluable apoyo brindado en la realizacin de este proyecto.
Firmamento # 7, serie: Firmamentos. Acrlico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.
Presentacin
a Universidad del Rosario acoge con gran complacencia este libro que sintetiza las reflexiones de los ltimos dos aos del ex canciller Guillermo Fernndez de Soto en torno a los desafos de la poltica exterior colombiana, en el contexto de las actuales tendencias globales, hemisfricas y regionales. Los anlisis derivados de este testimonio excepcional resultan de gran inters para los sectores acadmico, poltico y empresarial de nuestro pas, y se sustentan en una aguda visin de los hechos ms recientes de la economa y la geopoltica mundial, as como de su influencia sobre el desempeo prximo de Amrica Latina y de Colombia, de cara a sus aspiraciones a una insercin relevante en el escenario internacional. Destaca el ex canciller colombiano el papel de la integracin regional, en medio del panorama an desael universo el es lmite
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fiante de la reciente crisis econmica global, del avance hacia un mundo ms multipolar y de la difcil transicin que hoy viven las relaciones hemisfricas. Pero, al mismo tiempo, se muestra exigente cuando reclama de esa integracin alternativas diferentes a las del pasado, una vez hecho el balance entre los logros obtenidos y las tareas pendientes. Comparto plenamente con Fernndez de Soto su concepcin de la integracin regional y hemisfrica como un proyecto poltico que trasciende el mbito econmico y comercial. Solo de esta manera ser posible una slida proyeccin de nuestro pas en el hemisferio americano, bajo la ptica de lo que l denomina el regionalismo interdependiente y en el marco de la llamada agenda multidimensional, que guan las disertaciones centrales del libro. Para quienes ven con algn escepticismo el papel de Colombia en las relaciones hemisfricas y globales, la aproximacin sugerida por el ex canciller Fernndez de Soto debera llamar la atencin sobre un enfoque novedoso, como el que aqu se expone, que invita a una visin ms integral de la insercin internacional del pas. Esta aproximacin, a todas luces esclarecedora, se resume muy bien en el principio de respice omnia (mirar al conjunto, mirar al universo), que a juicio del autor debera convertirse en el criterio orientador de la poltica exterior colombiana en los prximos aos. La agenda de la nueva integracin regional que demanda desde estas pginas un renovado liderazgo de
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Colombia debera incluir como temas prioritarios los mencionados en las reflexiones interiores: la articulacin de la agenda de la seguridad y la agenda de inclusin social en las Amricas; el avance con realismo en las tareas pendientes del acceso a los mercados regionales, en un momento de gran sensibilidad en torno a los asuntos del libre comercio; el mejoramiento de la infraestructura regional como condicin de conexin eficiente de los mercados; la construccin de una agenda de transformacin productiva entre nuestros pases, que siente sobre bases firmes su competitividad en los mercados mundiales; la defensa del agua y de la biodiversidad como patrimonio colectivo de la regin y la construccin de una posicin comn frente al cambio climtico; as como la integracin energtica, aspecto en el cual Colombia cumplir un papel central en los prximos aos. El futuro de nuestra regin y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas en este libro no ser en 20 aos lo que era a principios de este siglo. Resulta prioritario, por lo tanto, redimensionar la poltica exterior colombiana. Por eso compartimos el llamado de la experiencia, que avala al ex canciller Fernndez de Soto, para invitar a un ejercicio pragmtico de la poltica exterior, que garantice la necesaria convergencia entre los intereses nacionales y los compromisos adquiridos frente a la comunidad internacional. Bajo la gua del sugerente criterio de respice omnia, ya mencionado, el texto se ocupa de sealar los principios que deben regir la poltica exterior colombiana en
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la prxima dcada, entre los cuales se encuentra la necesidad de construir un slido consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales; la adopcin de una visin integral de las negociaciones internacionales; la prctica de la buena vecindad, que adquiere una inusitada vigencia en las actuales circunstancias; la opcin por la cooperacin y no por la confrontacin; y la profesionalizacin y coordinacin del sistema nacional de poltica exterior, como base de la arquitectura institucional que debe ser conducida por nuestra Cancillera. De vital importancia resultan tambin las consideraciones en torno a los espacios multilaterales de insercin con los cuales cuenta el pas en el mbito regional y hemisfrico, las propuestas sobre la relacin con pases estratgicos para nuestra poltica exterior y las sugerencias especficas sobre los instrumentos binacionales con naciones fronterizas. Se trata de recomendaciones que sern de gran ayuda para el actual gobierno, gracias a la actualidad de las propuestas all contenidas. Para quienes actuamos desde la academia, con la conviccin de que la universidad debe ser pertinente y est en obligacin de ajustarse, en todo momento, a las necesidades del entorno en el cual se inscribe su agenda de conocimiento e investigacin, son especialmente provocadoras las reflexiones que nos ofrece el ex ministro Fernndez de Soto en el ltimo captulo de este libro. All es posible encontrar sanas advertencias y sabios consejos sobre las prioridades de la poltica exterior colombiana en los prximos aos, que adquieren
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especial relevancia por provenir de uno de los cancilleres de ms grata recordacin. No solo por su inteligencia diplomtica, hoy ampliamente reconocida, sino, adems, por la efectividad de sus intervenciones, cuando le correspondi actuar como coordinador de las relaciones internacionales de nuestro pas.
Hans-Peter Knudsen
Rector Universidad del Rosario
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Cartografa de colocacin, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 170 x 170 cms., 2008.
Prlogo
n un texto claro, conciso, iluminador, el ex canciller de Colombia Guillermo Fernndez de Soto nos presenta una difana radiografa del escenario internacional en que se mueve nuestro pas, y aporta interesantes ideas y propuestas sobre los parmetros dentro de los cuales debe encauzarse la poltica exterior colombiana para lograr una adecuada y exitosa insercin en las tendencias globales que hoy dominan nuestro planeta, y que afectan, inevitablemente, la forma como nos relacionamos con los otros Estados, en particular con las naciones de nuestra regin. No podra estar ms de acuerdo con sus planteamientos, y no me asombra. Con Guillermo Fernndez de Soto no slo nos une una vieja amistad, sino tambin una profunda coincidencia sobre la visin de una Colombia progresista, moderna, democrtica, respetada
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y respetuosa, que ejerza un positivo liderazgo internacional. Recuerdo muy bien que, hace ya casi dos dcadas, cuando el doctor Fernndez de Soto ejerca la presidencia de la Cmara de Comercio de Bogot y era, adems, presidente del Comit Colombiano del Consejo Econmico de la Cuenca del Pacfico (PBEC) y yo me estrenaba en la vida pblica nacional como el primer ministro de Comercio Exterior del pas luego de haber sido elegido por el Senado como el ltimo designado a la Presidencia de la Repblica, recib su invitacin para que lo acompaara, en representacin del Gobierno colombiano, a la Asamblea Anual del PBEC, en Kuala Lumpur. Fuimos juntos a Malasia, donde nos reunimos con el primer ministro, Mahathir bin Mohamad, y tuve oportunidad de dirigirme al pleno de la Asamblea, trayendo de vuelta al pas la formalizacin del ingreso de Colombia al PBEC. Desde entonces comprob aquella coincidencia de visiones y aproximaciones al tema internacional a que me refer al comienzo. Una coincidencia que se hizo mayor en el cuatrienio del presidente Andrs Pastrana (1998-2002), cuando Guillermo desempe una exitossima labor como ministro de Relaciones Exteriores, que pude atestiguar personalmente, como su compaero de gabinete durante los ltimos dos aos de dicha administracin. Colombia vena de una situacin internacional muy complicada, en la que los problemas internos nos haban
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obligado a mantener una poltica internacional de bajo perfil y a la defensiva, con nfasis en aspectos policiales, que pretenda demostrar al mundo como si eso fuera necesario el compromiso de nuestro pas frente al combate al negocio de las drogas ilcitas. Durante los cuatro aos en que Guillermo Fernndez de Soto estuvo al frente de la Cancillera colombiana se desarroll una poltica exterior proactiva, a la que se llam diplomacia por la paz de acuerdo con los esfuerzos de paz que entonces desarrollaba el Gobierno, y se promovi, con un excelente esfuerzo de persuasin, la tesis de la responsabilidad compartida para enfrentar lo que pas a llamarse el problema mundial de las drogas. Se puso en marcha el Plan Colombia para la cooperacin en este aspecto fundamental, y se logr que Estados Unidos y la Unin Europea reconocieran la condicin de terroristas de los grupos armados ilegales que operaban en nuestro pas, incluyndolos en sus respectivas listas. As describe Fernndez de Soto este periodo, en la introduccin de su libro La ilusin posible cuya lectura recomiendo, en el que dio cuenta de lo que fue la poltica exterior colombiana durante el mencionado cuatrienio:
La Diplomacia por la Paz fue nuestra gua. La recuperacin de las relaciones con los Estados Unidos, nuestra clave maestra. La integracin subregional, nuestro anhelo. Las buenas relaciones con los vecinos, nuestra obsesin. La solidaridad de Europa y del
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Asia Pacfico, un desafo permanente. Y la presencia en los foros multilaterales, un instrumento propicio para la defensa del inters nacional.
Despus de cuatro aos al frente de la Cancillera, la actividad internacional sigui siendo la constante en la vida de Fernndez de Soto. Fue secretario general de la Comunidad Andina y embajador de Colombia ante los Pases Bajos, desde donde coordin la defensa de los intereses nacionales en la Corte Internacional de La Haya y asumi la representacin del pas en la recientemente creada Corte Penal Internacional. No es de extraar que, despus de este recorrido destacable, hoy tengamos el privilegio de tener en nuestras manos una nueva obra de Guillermo Fernndez de Soto, con el sugestivo ttulo de El universo es el lmite. No se trata esta vez del recuento analtico de una obra de gobierno, sino de un tratado prospectivo que profundiza en las tendencias internacionales globales, hemisfricas y regionales en las que se ve envuelto nuestro pas al comenzar la segunda dcada del siglo XXI y que presenta una propuesta integral sobre la forma en que nuestra poltica exterior debera conformarse a dichas tendencias, para lograr una insercin armoniosa y exitosa. Cuando Fernndez de Soto dice que el universo es el lmite, establece como ha sido una constante en su teora de la poltica exterior colombiana nuevos horizontes a las relaciones de nuestro pas. Despus del
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respice polum (mirar al norte) que propuso a comienzos del siglo pasado el presidente Marco Fidel Surez, que privilegiaba las relaciones con los Estados Unidos, como la estrella polar de nuestro continente; despus del respice similia (mirar a nuestros semejantes, a nuestros vecinos) que promovi Alfonso Lpez Michelsen a fines de los sesenta, cuando era canciller del presidente Lleras Restrepo, Fernndez de Soto nos viene hablando, desde cuando l mismo era canciller, de un nuevo concepto, con el que comulgamos completamente: respice omnia (mirar al universo, mirar el conjunto). El mundo globalizado del siglo XXI no nos permite concentrarnos nicamente en la potencia hemisfrica o en los vecinos, sino que nos exige sin descuidar las relaciones con los anteriores mirar el conjunto, levantar los ojos de nuestro propio ombligo abandonar para siempre ese ensimismamiento en que vivi Colombia durante varias dcadas de los siglos XIX y XX y otear el horizonte ms all de nuestras montaas y nuestras playas. Ah est el gran Pacfico, el inmenso Pacfico, que nuestro pas no ha descubierto ni aprovechado en debida forma, que en los ltimos diez aos segn nos recuerda el autor ha aportado el 70% del crecimiento global. Es urgente que miremos hacia all, hacia Oceana y Asia, hacia el litoral Pacfico de Amrica, y por eso estimamos tan importante la Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano (ARCO) y desplegaremos nuestra fuerza diplomtica para ingresar a la Asociacin de Pases de la Cuenca del Pacfico (APEC).
prlogo
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La diversificacin poltica y econmica de nuestras relaciones es un imperativo de los tiempos que no podemos eludir. En esa direccin, mantendremos el nfasis en tener las mejores relaciones bilaterales con nuestros vecinos y las naciones del mundo; seguiremos participando con respeto y credibilidad en organismos mundiales, como las Naciones Unidas; hemisfricos, como la Organizacin de Estados Americanos, y regionales y subregionales, como la Cumbre de Estados de Amrica Latina y del Caribe, la Aladi, la Unasur, la Comunidad Andina, la Asociacin de Estados del Caribe, el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica (antes Plan Puebla Panam) y la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica, entre otros, sobre los cuales Fernndez de Soto hace atinados y actualizados comentarios en este nuevo libro. Queremos tambin hacer parte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), una asociacin de pases comprometidos con la responsabilidad econmica y las buenas prcticas de gobierno, estndares que queremos mantener y elevar en nuestra Nacin. No podra coincidir ms con el autor cuando indica la importancia de mantener las mejores relaciones con los vecinos, administrando y no profundizando las dificultades y diferencias y concediendo especial trascendencia al buen manejo y desarrollo de las reas limtrofes, mediante la implementacin de zonas de integracin fronteriza y la continuidad y fortalecimiento del Plan
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Nacional de Fronteras. La gira que tuve oportunidad de realizar, como presidente electo, por cuatro pases de Europa y ocho de nuestra regin; mi primera visita oficial al Brasil, y luego a Mxico; el restablecimiento de relaciones con Venezuela y el buen cumplimiento que estamos dando a la hoja de ruta para restablecer plenamente, a nivel de embajadores, las relaciones con Ecuador, dan fe de nuestro compromiso y nuestra voluntad de tener relaciones armnicas con el mundo, y en particular con nuestra propia regin. Tal como lo proclam el 7 de agosto del 2010, da de mi posesin como presidente, el respeto, la cooperacin y la diplomacia sern los ejes de nuestras relaciones internacionales. Qu bueno constatar que las coincidencias de siempre entre el autor de este interesante documento que une a la profundidad y actualidad de sus planteamientos la virtud de la concisin y quien hoy encabeza el Gobierno de Colombia siguen ms vigentes que nunca. Estamos convencidos, con Guillermo Fernndez de Soto, de que el universo es el lmite, y con esa fe, con reflexiones como las suyas iluminando nuestro camino, seguiremos avanzando hacia unas relaciones internacionales ms constructivas, ms diversas, ms dinmicas, para bien de Colombia y de los colombianos, y para bien del mundo del que formamos parte. Juan Manuel Santos
Presidente de la Repblica de Colombia
prlogo
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Introduccin
l pas tiene la obligacin de hacer el balance adecuado entre sus intereses estratgicos que demandan el consenso interno y las necesidades de una insercin competitiva, relevante e incluyente en el mundo. Este debe ser el criterio que gue la poltica exterior colombiana en los prximos aos. En esta direccin se orientan los anlisis y recomendaciones del presente libro, que tiene el propsito de ofrecer algunas consideraciones sobre las tendencias de la globalizacin y su incidencia en la ejecucin de la poltica exterior colombiana en los prximos aos. No se trata, por lo tanto, de una evaluacin detallada de la conduccin de los asuntos externos del pas, sino de una reflexin sobre sus desafos futuros, con referencia especfica a los escenarios regionales y hemisfricos de integracin.
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En este contexto, conviene recordar que Colombia es una sociedad polifactica que da lugar a mltiples miradas. Se trata de un pas variado, con una excelente posicin geogrfica en la mitad de Amrica, que lo hace ribereo del Caribe, el Pacfico y el Amazonas. Es un pas andino con todo lo que ello implica en variedad de climas y montaas; rico en recursos hdricos y mineroenergticos, y que posee una biodiversidad que lo ubica entre los primeros del mundo. Es cuna de grandes artistas, cientficos, intelectuales y estadistas, pero tambin es un pas que ha vivido largos perodos de violencia desde cuando surgi como nacin independiente hace 200 aos. En las ltimas tres dcadas del siglo XX, las drogas ilcitas irrumpieron en la historia del pas nutriendo los graves problemas de la sociedad colombiana; contaminaron la vida poltica, econmica y social; permearon a las guerrillas; ayudaron al paramilitarismo, e hicieron an ms compleja la naturaleza del conflicto interno. De esta manera, terminaron afectando nuestras relaciones con la comunidad internacional. Si nos atenemos slo a las afiliaciones ideolgicas de tipo internacional, se debera concluir que se trata de un conflicto propio de la Guerra Fra ya superada. La persistencia confiere al conflicto colombiano una faceta arcaica. Lo cierto es que estos grupos se fortalecieron durante dcadas y aun crecieron en el mbito de la incapacidad del Estado colombiano para hacer presencia efectiva en su extenso territorio.
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La Colombia de hoy es una sociedad mucho ms moderna y urbana de lo que era hace medio siglo. Adicionalmente, alrededor de tres millones y medio de colombianos viven en el exterior, por lo que este tema se ha convertido en uno de los asuntos prioritarios en la agenda estatal. Al mismo tiempo, se han logrado avances significativos en la contencin del narcotrfico, que jams podr derrotar a la democracia, menos an si se cuenta con la solidaridad de la comunidad internacional. Ninguna nacin ha sufrido tanto por el auge y la demanda de drogas durante esta ltima generacin. Pero en vez de caer vctima de esta amenaza, el pas la ha enfrentado con grandes sacrificios. El narcotrfico no es un asunto propio ni exclusivo de Colombia. Nadie discute esta realidad. De all que ante un problema de tan inmensas proporciones, sea innegable la aceptacin de la responsabilidad compartida, la cual, en la prctica, implica la obligacin de cada Estado de atacar los factores del problema, pero, en el mismo grado, la necesidad de una cooperacin internacional para enfrentarlos. A la luz de estas realidades el pas debe hacer un cuidadoso balance entre la poltica exterior y las polticas internas, como criterio orientador de cara a una mayor pertinencia, legitimidad y eficacia en la conduccin de sus asuntos internacionales. Espero que el ejercicio analtico que ahora emprendo pueda aportar en este propsito.
introduccin
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Cartografa de cruce, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Captulo I. Tendencias
la globalizacin
recientes de
n los ltimos diez aos se configur una serie de tendencias de largo plazo, tanto en la economa global como en la geopoltica mundial, que tendrn una gran influencia en el desempeo prximo de Amrica Latina y de Colombia, as como en sus aspiraciones a una insercin relevante en el escenario internacional. 1. Un momento de inflexin en la economa global Asistimos a la aceleracin de los cambios que ocurren en los patrones de produccin y distribucin de bienes y servicios a escala mundial, caracterizados por una amplia difusin de la innovacin y que se sustentan en las profundas transformaciones cientficas y tecnolgicas propiciadas por la economa informacional.
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Se trata de un proceso que ha hecho posible el acceso de nuevos actores, gracias al cmulo de oportunidades que se han generado y que estimulan la competencia entre los pases por la atraccin de firmas globales, crecientemente integradas en cadenas de valor. Pero al mismo tiempo, se ha consolidado un paradigma tecno-econmico, que resulta muy excluyente de aquellos pases, territorios y grupos sociales que presentan dificultades para acceder a las nuevas fuentes de la productividad y la competitividad. La produccin econmica y las relaciones de intercambio tambin se han modificado significativamente. La aldea global que se previ hace algunos aos no es especulacin futurista, sino realidad concreta. Y esta tendencia se ha hecho an ms evidente en la rpida gestacin de la reciente depresin econmica global, como consecuencia de la crisis de los mercados financieros, que tuvo un impacto casi inmediato sobre el flujo de bienes en todo el mundo. Este ambiente de recesin que se vivi durante el 2009 menos 0,6% de variacin en el PIB mundial, que se sinti especialmente en Estados Unidos y en Europa y, en menor medida, en las economas emergentes, no ha resultado finalmente en una crisis de las dimensiones inicialmente previstas, gracias a la configuracin de varios motores en la economa global. Es cierto que una recuperacin sostenida an depender, en gran parte, del ritmo que adquiera la economa estadounidense durante los prximos dos aos, pero
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en el presente se ha evitado una recesin ms profunda como resultado del buen desempeo de China y de la India y, en general, del grupo de pases asiticos, que hoy se ha convertido en la gran locomotora mundial. A ellos deberan incorporarse tambin Brasil y Rusia en los prximos aos. De hecho, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha ajustado sus previsiones estimando un crecimiento aproximado de la economa mundial alrededor del 4,6% para el 2010, a partir de una evaluacin del ritmo de actividad durante el primer semestre del ao. Sin embargo, la crisis griega y su incidencia en la lenta recuperacin de la economa europea llaman al realismo en torno a la sostenibilidad del crecimiento en el conjunto de las economas desarrolladas. La interdependencia econmica y financiera entre las grandes potencias ser una caracterstica determinante del futuro prximo. Se habla ya de que las potencias se vern menos como rivales excluyentes y ms como socios estratgicos, con lo cual iramos hacia un mundo ms multipolar en la toma de decisiones alrededor de la conduccin de la economa y la poltica global. No obstante, es previsible que persistan en el corto plazo presiones proteccionistas que podran afectar las negociaciones de libre comercio. Y, en todo caso, es muy probable que la actual coyuntura contribuya a extender las dificultades que se han hecho evidentes en la Ronda de Doha en torno a una convergencia en acuerdos multilaterales dentro la Organizacin Mundial del Comercio.
t endenci as r eci ent es de l a globaliz acin
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2. Las expresiones del malestar social En medio de las tendencias recientes de la economa, resultan poco estimulantes los indicadores de cohesin e inclusin social en un numeroso grupo de pases en desarrollo. La lenta recuperacin del empleo en la mayora de ellos en un ambiente de reduccin del margen de maniobra fiscal, as como la persistencia de patrones de exclusin propios de la economa del conocimiento, no permiten gran optimismo sobre la distribucin de las oportunidades a lo largo y ancho de la geografa global. En consecuencia, es muy probable que en los prximos aos se sigan acumulando las demandas sociales, especialmente en los pases de menor desarrollo relativo, las cuales imponen retos de gran magnitud a sus estrategias de desarrollo y a sus procesos democrticos e institucionales. A todo ello hay que agregar la preocupacin creciente por la incidencia de largo plazo de los procesos productivos modernos y los programas de recuperacin econmica de la presente coyuntura sobre el cambio climtico y su impacto en la sostenibilidad del desarrollo humano en los prximos 50 aos. En Amrica Latina, en particular, estos procesos han culminado con la reactivacin de tentaciones populistas en algunos pases, que, en cierta medida, son expresin del desencanto de las poblaciones locales con la incapacidad de la democracia formal para responder a expectativas de mayor equidad y mejores condiciones de vida, en el contexto de una creciente apertura de estas economas a los influjos de la globalizacin. Pero, al misel universo es el lmite
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mo tiempo, las reflexiones frente a las nuevas tendencias se expresan en otras visiones, ms constructivas, que apuntan a revalorizar el papel del Estado democrtico en la necesaria articulacin entre polticas econmicas y sociales, as como en la preservacin de espacios para la cooperacin y la integracin, con el fin de hacer posible la construccin de bienes pblicos que atiendan necesidades comunes de los pases y que no pueden ser provistos de manera exclusiva por la economa de mercado. 3. Los movimientos estratgicos de la geopoltica global Los hechos del 11 de septiembre del 2001 enfocaron la tensin mundial en la seguridad e incrementaron los niveles de riesgo en el sistema internacional, como resultado de la temeraria conexin de las redes del terrorismo a escala planetaria. Por tal razn, frente a la necesidad de garantizar la seguridad internacional, los criterios polticos han retomado su importancia. Entre tanto, los movimientos geoestratgicos de los ltimos aos le han dado proyeccin a un nuevo tipo de aspiraciones nacionales y de alianzas internacionales que se inscriben pero no se agotan en el escenario posterior al 11 de septiembre. En este contexto parece emerger un escenario de paz fra que tiene que ver con la reaparicin de confrontaciones abiertas y disfrazadas, por influencia de poder estratgico en mbitos geogrficos pertenecientes a las derivaciones de la Guerra Fra.
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De manera simultnea, la paulatina consolidacin de nuevos actores en la economa mundial tambin se ha visto reflejada en las negociaciones polticas en torno al nuevo orden mundial que podra emerger de la presente coyuntura internacional. En efecto, hoy asistimos a esfuerzos de aproximacin colectiva de las naciones en temas en los que hasta hace slo unos meses imperaba una visin unilateral. Entre esos aspectos se pueden citar el medio ambiente, la lucha contra el terrorismo, la promocin y defensa de los derechos humanos, as como la lucha contra la pobreza, un nuevo tratamiento para las migraciones y la atencin de los desastres naturales. Las fuertes preocupaciones de varios pases por las consecuencias del cambio climtico y su impacto en los ecosistemas refrendaran esta tendencia a un debate, con un mayor equilibrio de actores, frente al futuro de la humanidad. Como resultado de los movimientos geoestratgicos descritos, la correlacin de fuerzas en el tablero global ha cambiado de manera notable al concluir la primera dcada del siglo XXI. En este nuevo panorama que ser de gran importancia para la insercin global de Colombia conviene caracterizar de forma somera el rol que previsiblemente cumplirn los diversos actores. Estados Unidos preservar su rol hegemnico, con significativos niveles de poder poltico, econmico y, principalmente, militar. Ello, a pesar de la crisis que ha sobrevenido con la reciente depresin mundial, al igual
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que con el debilitamiento de algunas de sus alianzas, derivado de la poltica exterior de la administracin de Bush. Estas realidades han llevado al pas norteamericano, durante el primer ao de la administracin del presidente Obama, a redefinir con buen criterio su rol dentro del concierto de las naciones. China consolidar su poder econmico y poltico. Este es el fruto de una estrategia institucional de largo plazo fundamentada en un eficaz pragmatismo que, al tiempo que le ha garantizado hacer una insercin sui generis en la economa de mercado, le ha permitido obtener una importante influencia en los escenarios multilaterales. As lo evidencia, adems, su liderazgo en el proceso de integracin asitico, que busca fortalecer las aspiraciones de este bloque de tener una mayor presencia en las corrientes del comercio, la inversin y la poltica internacional. Por esta misma razn, no resulta gratuito el inters de Estados Unidos en hacer causa comn con los pases de Amrica Latina que tienen costas sobre el Pacfico. La Asociacin de Pases de la Cuenca del Pacfico (APEC) representa, sumados sus pases miembros, el escenario de mayor peso en la economa mundial. Para Colombia el ingreso a la APEC deber ser una de las prioridades de su poltica exterior. La Unin Europea, a pesar de la delicada crisis financiera y fiscal por la que han atravesado algunos de sus miembros en los ltimos meses, fortalecer su importancia poltica y econmica sobre la base de factores como
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el tamao del mercado, la fuerza laboral altamente calificada, la moneda nica y su consolidacin como bloque comercial. Este grupo enfrenta en la actualidad el reto de consolidar su proceso ampliado de integracin y desarrollar el Tratado de Lisboa, un acuerdo comunitario esencial que busca crear ms herramientas institucionales para asumir las realidades y desafos en la bsqueda de una prosperidad comn. La visita de Juan Manuel Santos al Reino Unido, Francia, Alemania y Espaa en calidad de presidente electo indica la voluntad del nuevo gobernante colombiano por construir una alianza transatlntica fundada en valores histricos compartidos, como la democracia, los derechos humanos y el bienestar econmico, que hoy adquieren especial vigencia en los acercamientos bilaterales o multilaterales con los pases miembros de la Unin Europea. Rusia ha vuelto al primer plano de la poltica mundial como consecuencia de la decisin adoptada para recuperar un mayor balance en las relaciones de poder con Estados Unidos, China y la Unin Europea, en el escenario de paz fra que ya he descrito. Su transicin actual de la promesa liberal posterior a la cada del Muro de Berln, hacia una afirmacin nacionalista con proyecciones en la geografa mundial, apunta a la franca recuperacin de su protagonismo econmico, poltico y militar, en medio de las tensiones que ya se han empezado a generar por esta aspiracin.
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Algo similar ocurre con la India, cuyo potencial econmico y poltico adquiere hoy un reconocimiento renovado, a pesar de los profundos contrastes internos y de la complejidad cultural en que se desarrolla su insercin en la poltica internacional y en la economa global del conocimiento. Brasil, por su parte, cimentado en la continuidad de sus dinmicas institucionales durante cerca de 16 aos, tanto en la poltica interna como en la externa, ha salido fortalecido de la actual transicin poltica, econmica y social en que se desenvuelve la actual fase de la globalizacin1. Esto le ha permitido afianzar su liderazgo en Suramrica, para conducir un proceso de redefinicin de las relaciones del continente con Estados Unidos, impulsar la consolidacin de un bloque diferenciado en la economa y en la poltica y promover la diversificacin de las alianzas con otros pases y bloques de poder.
No resulta una coincidencia que Brasil haga presencia en varios grupos, atendiendo a temas e intereses diversos: el G-20, que representa el espacio econmico ampliado del G-8; los BRIC (Brasil, Rusia, China e India), que aglutina a los pases con protagonismo econmico reciente; el G-4 (conformado por Alemania, India, Japn y el mismo Brasil), que agrupa a los pases con inters en obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, y el Grupo IBSA (India, Brasil y Sudfrica), que agrupa a potencias emergentes del Tercer Mundo. A todo ello hay que agregar sus acercamientos con la Liga rabe de Naciones.
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En sntesis La crisis econmica global y las tensiones descritas en la geopoltica parecen incidir en la conformacin de un escenario que podramos llamar de globalizacin moderada y que apuntara al fortalecimiento o a la revitalizacin de los bloques regionales, como bien se puede ejemplificar en los casos de Europa y Asia. Esta ha sido la respuesta frente a las dificultades de convergencia multilateral hacia una globalizacin profunda en valores y prioridades compartidos. Dicha reaccin, en todo caso, resultara compatible con un escenario de posibles alianzas transatlnticas o transpacficas en aspectos de inters comn. De hecho, en el mundo ms multipolar que nos espera, los bloques sern mltiples y superpuestos. No habr, por lo tanto, escenarios excluyentes2. Las intensas negociaciones que se han desatado en el presente alrededor de un nuevo orden en la poltica y en la economa mundial prometen generar amplios debates en los foros multilaterales para adecuar las instituciones globales a los cambios por venir. Colombia debe estar presente en este proceso que se avecina.
Guillermo Fernndez de Soto (2003). La nueva integracin andina. Lima: Secretara General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN); p. 101.
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Cartografa del desconcierto, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 100 x 150 cms, 2008.
Captulo II. Impactos
de las tendencias globales sobre Amrica Latina
as tensiones que hoy caracterizan a la globalizacin se hacen sentir con toda su fuerza en la regin andina y en el resto de Latinoamrica. Conviene, entonces, revisar el panorama en esta direccin. 1. La transicin de las relaciones hemisfricas Las tendencias geopolticas evaluadas han creado un panorama lleno de oportunidades en el devenir de las relaciones hemisfricas, en las que Colombia puede desempear un papel central. A ello ayuda, paradjicamente, la ausencia de una agenda de Estados Unidos para Amrica Latina durante la era del presidente Bush. Y esta tendencia podra confirmarse en la era del presidente
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Obama, si es que Washington se decide a desarrollar conceptos estratgicos para la regin que se ajusten a las caractersticas de cada nacin y que permitan guiar polticas razonables basadas en intereses comunes3. El primer ao de la actual administracin marc, al menos en el plano de la retrica, un nuevo nfasis en la poltica exterior de Estados Unidos, tal como qued evidenciado en la Cumbre de las Amricas celebrada en Trinidad y Tobago en abril del 2009. En esta cumbre, fue posible comprobar que Amrica Latina no necesariamente se haba constituido en una gran prioridad para la administracin del presidente Obama, pero s se pudo advertir un cambio de actitud de Washington que reclamaba, adems, una posicin ms activa de Amrica Latina en la construccin de una agenda comn. No obstante, las enormes expectativas generadas con la llegada de Obama a la Casa Blanca podran revertirse en una nueva frustracin para Amrica Latina, si la concentracin del presidente en las prioridades de la agenda interna de su pas y en la atencin a las nuevas amenazas que se ciernen sobre el liderazgo estadounidense empieza a reducir su margen de maniobra para adoptar una poltica clara frente a nuestra regin, como en efecto puede estar ocurriendo. Colombia, en particular, debe ser consciente de esta realidad.
Michael Shifter. Ms all de los rtulos ideolgicos en Amrica Latina. EL Tiempo. 17 de enero del 2010.
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Algunos hechos de los ltimos meses han contribuido a crear dificultades adicionales en las aproximaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina. Uno de ellos es la reactivacin en el ltimo ao de prcticas proteccionistas que dejaron poco espacio para profundizar el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (NAFTA, por su nombre en ingls: North American Free Trade Agreement), especialmente con Mxico, y aplazaron la firma de nuevos tratados de libre comercio con pases del resto del continente. Pero tambin debe destacarse el distanciamiento que produjo con un grupo importante de pases de la regin, el manejo que Estados Unidos y Colombia le dieron al Acuerdo para la Cooperacin y Asistencia Tcnica en Defensa y Seguridad4, as como
El 17 de agosto del 2010, la Corte Constitucional de Colombia declar que este acuerdo no puede surtir efecto en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trmite constitucional previsto para los tratados, en forma solemne, de conformidad con lo establecido en su Carta Poltica. Al cerrar este texto no se conoce an el fallo de la Corte, y son diversos los anlisis que se hacen sobre la decisin que finalmente adopte el Gobierno nacional de llevar o no el Acuerdo para su aprobacin al Congreso de Colombia. La opcin que parece ms apropiada es examinar si a la luz de los acuerdos vigentes, la asistencia militar se puede mantener en los trminos actuales, o si es necesario renegociar algunas clusulas del Acuerdo. El autor prefiere no pronunciarse por ahora sobre tan delicada materia.
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i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m r i c a l at i n a
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el tratamiento que Washington le dio al desenlace de la crisis hondurea5. Es necesario reconocer, adems, que el avance en las tareas de un desarrollo compartido en el hemisferio americano, estar muy condicionado por los profundos desacuerdos ideolgicos que se hicieron palpables en la Cumbre de las Amricas en aspectos de vital importancia, como la concepcin de la democracia, los derechos humanos, la funcin del Estado y el papel del libre comercio. Probablemente, el discurso de la secretaria de Estado, Hilary Clinton, ante la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) el 7 de junio del 2010 en Lima, es la presentacin estratgica ms clara de la nueva poltica exterior de Estados Unidos en relacin con el hemisferio. En esta reunin Clinton seal: Bajo el liderazgo del presidente Obama hemos reactivado nuestra participacin en una robusta diplomacia multilateral y apoyamos a la Organizacin de los Estados Americanos como la organizacin multilateral emblemtica del hemisferio. Agreg que es mucho el trabajo por hacer para fortalecer la institucin, y precis que los objetivos de la OEA de fortalecer la institucionalidad democrtica, proteger los derechos humanos, promover el desarrollo inclusivo y mejorar la seguridad
Peter Hakim. El difcil ao de Obama en Amrica Latina. El Universal (Mxico), 7 de enero del 2010.
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multidimensional son hoy ms importantes que nunca. As mismo, conceptu que los mecanismos establecidos por la OEA como la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y la Convencin Interamericana de Derechos Humanos proporcionan herramientas crticas que contribuyen a mejorar los gobiernos y el respeto por las garantas pblicas. Clinton tambin seal como temas prioritarios los objetivos de ampliar la inclusin social y las oportunidades econmicas, garantizar la seguridad de nuestros ciudadanos, encontrar fuentes de energa limpias, proteger el medio ambiente y crear instituciones eficaces de gobierno democrtico y responsable, en un ambiente de pluralismo, tolerancia y diversidad. Finalmente, precis que Estados Unidos est comprometido a fortalecer los mecanismos alternativos de resolucin de disputas de nuestro hemisferio para promover las condiciones de paz duradera. Y apost a la reduccin de la tensin entre los pases, para buscar maneras de reducir los gastos excesivos en armamento, liberar recursos para mejorar nuestra competitividad econmica y ampliar nuestras oportunidades. El mensaje de la secretaria de Estado resulta esperanzador. En el curso del debate de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el presidente Santos y el presidente Barack Obama se reunieron el da 24 de septiembre de 2010. En este encuentro se acord trabajar por encontrar una relacin diplomtica mas simtrica, mas integral, menos enfocada en los temas de seguridad,
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lucha contra la droga y comercio, y mas orientada hacia la construccin de una alianza de estratgica, a partir de una nueva hoja de ruta en las relacione bilaterales. Un mes despus de este primer acercamiento entre los dos mandatarios, exactamente el da 24 de octubre, una delegacin de alto nivel encabezada por el Subsecretario de Estado de los Estados Unidos, James Steinberg, visit Bogot. En efecto, en esta reunin, se acord una nueva agenda de trabajo binacional que incorpora asuntos como el buen gobierno, los derechos humanos, energa, ciencia y tecnologa, sin abandonar, por supuesto, los asuntos de cooperacin en la lucha contra la droga y el terrorismo, el comercio y la inversin. Es evidente que empieza as una etapa con nfasis distintos, menos narcotizada, para decirlo en trminos coloquiales, pero que tengo la esperanza permitir obtener resultados ms integrales como lo exigen las circunstancias del momento presente. 2. El dficit en desarrollo y gobernabilidad democrtica La recesin experimentada por las economas estadounidense y europea contribuy al fin de una etapa de auge de la demanda mundial y deriv en un menor crecimiento de la regin, que fue -1,8% en el 2009 y que probablemente ser del 4% para el 20106. Se trata de
Fondo Monetario Internacional (2009). Perspectivas de la economa mundial. Nueva York: FMI.
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cifras ligeramente inferiores al crecimiento promedio del 5%7 de la economa de Amrica Latina y el Caribe (ALC) en el perodo 2003-2008, que fue un comportamiento similar al de la economa mundial. De esta manera, lleg tambin a su fin un perodo de crecimiento sostenido de las exportaciones de ALC, que haban manifestado un dinamismo notable: alrededor del 16,8%8 anual para el perodo 2002-2008. Este desempeo no fue suficiente para introducir cambios de fondo en sus patrones de insercin internacional, as como en la calidad de su crecimiento y de su empleo productivo. La cada del 24%9 en el valor exportado por la regin, al comparar el ao completo 2008 con el 2009, sealan claramente un punto de quiebre en el desempeo de las ventas externas de la regin en los ltimos ocho aos. Vistos en perspectiva, los resultados de Amrica Latina en el largo plazo manifiestan una prdida de impor-
Comisin Econmica para Amrica latina y el Caribe (CEPAL) (2009). Sistema de consulta virtual CEPALSTAT, disponible en www.eclac.org/estadisticas/.
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International Trade Centre (2009). Sistema de consulta virtual Trade Map: Trade Statistics for International Business Development, disponible en www.trademap.org.
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2009). Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009: Crisis y espacios de cooperacin regional. Santiago de Chile: CEPAL.
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tancia relativa en el contexto econmico internacional, al comparar la situacin actual de la regin con la de hace 25 aos. De acuerdo con Enrique Garca, presidente de la Corporacin Andina de Fomento (CAF):
En trminos de ingreso per cpita en paridad de poder de compra, Amrica Latina que representaba el 35% del ingreso per cpita de los pases de la OCDE [Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos], hoy significa el 25%; en materia comercial, las exportaciones de Amrica Latina, que constituan el 16% de las exportaciones mundiales, ahora estn alrededor del 6%; y, en trminos de inversin extranjera, la regin dej de ser el principal destino del capital externo en el mundo emergente10.
El repunte de la economa de la regin en los siete aos anteriores a la crisis global tampoco fue suficiente ni sostenido para incidir de manera notable sobre los principales indicadores sociales. De hecho, los ndices de pobreza relativa en el continente crecieron en el 2009 como consecuencia del ingreso de 9 millones de personas a esta condicin durante el ltimo ao, segn las cifras de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). En este sentido, Colombia, a pesar
Enrique Garca. Los retos del desarrollo de Amrica Latina despus de la crisis. Santo Domingo, 9 de abril del 2010.
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de los importantes avances obtenidos en la anterior dcada, presenta una condicin muy particular: contina mostrando un alto ndice comparativo de poblacin en condiciones de pobreza (45%) en relacin con naciones como Brasil (25,8%), Chile (15,1%), Costa Rica (16,4%), Mxico (34,8%) y Per (36,2%).11 Entre tanto, la tasa de desempleo, en el perodo 2002-2008, disminuy en casi todos los pases, pero en medio de una fuerte persistencia de la informalidad, baja calidad del empleo y coberturas insuficientes en seguridad y proteccin social12. Despus de una leve cada en la ocupacin promedio, como consecuencia de la crisis del 2009, la visible recuperacin de la mayora de pases durante el 2010 se ha traducido en una nueva reduccin del desempleo, con la notable excepcin de Colombia, que mantiene uno de los ms altos ndices de desocupacin en el continente. Si bien las expectativas de un mejor desempeo econmico de la regin para el presente y el prximo ao deben ser acogidas como un buen augurio, su sostenibilidad depender en gran medi-
Las cifras ms recientes calculadas por la CEPAL corresponden al 2008 para Brasil, Costa Rica, Mxico y Per. Las cifras para Chile y Colombia se ajustaron para el 2009, con base en los clculos oficiales, y coinciden, en ambos casos, con la metodologa utilizada por aquel organismo.
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2009). Panorama econmico y social de Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL.
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da de los aumentos de productividad y de la creacin de mejores condiciones para la distribucin del ingreso, tal como lo confirman los ltimos anlisis de la CEPAL13. El cumplimiento de este doble propsito adquiere an mayor urgencia en la actualidad porque, como lo seala el primer Informe de Desarrollo Humano para la regin, segn el coeficiente de Gini (que calcula la concentracin del ingreso), los pases de Amrica Latina tienen alrededor del 65% ms de desigualdad que los pases avanzados, ms del 36% frente a los pases del este asitico y ms del 18% en comparacin con el frica subsahariana. Esta es la consecuencia directa de contar con diez de los pases ms desiguales del mundo, entre los cuales se encuentra Colombia.14 Adicionalmente, los indicadores asociados a la ciencia, la tecnologa y la innovacin, como factores determinantes del desarrollo de ALC y de su insercin en la economa global del conocimiento, permiten concluir que los esfuerzos de la regin en este frente
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigsimo tercer perodo de sesiones. 30 de mayo al 1 de junio. Santiago de Chile: CEPAL.
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Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Regional de Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe (2010). Actuar sobre el futuro. Romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Washington: PNUD.
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an son bastante limitados. Los ndices de acceso de la poblacin a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) son muy inferiores al promedio de los pases desarrollados, con impactos negativos en los ndices de inclusin y cohesin social. Entre tanto, la baja participacin de las exportaciones con medio y alto componente tecnolgico en el total de las exportaciones industriales con excepcin de Mxico y Brasil pone en evidencia el lento proceso de transicin de las economas latinoamericanas hacia sectores productivos ms modernos. Este panorama econmico y social de Amrica Latina, de acuerdo con las mediciones frecuentes que realiza el Latinobarmetro, no ha permitido revertir de manera considerable los ndices de insatisfaccin ciudadana con el funcionamiento de la democracia y tampoco ha resultado propicio para alejar las amenazas sobre la estabilidad y la gobernabilidad de nuestros pases. De hecho, los ndices de apoyo de los ciudadanos a la democracia apenas presentan una variacin de tres puntos porcentuales entre el 2000 y el 2009.15
Latinobarmetro, 2009. El ndice de apoyo a la democracia pas del 56% en el 2002 al 59% en el 2009. An as, al indagar sobre la democracia, este informe en su ltima versin encuentra actitudes y opiniones que no resultan consistentes: Las personas tienen actitudes democrticas y no democrticas. Es as como una buena parte de la poblacin acusa algn tipo de actitud no democrtica, como negar la necesidad de los partidos o el congreso. Es
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3. Vigencia de Amrica Latina en las tendencias globales Las proyecciones sobre demanda mundial de energa, que ofrecen estimaciones optimistas para los prximos 25 aos, ratifican el papel de Amrica Latina como jugador relevante en la provisin de energa y gas. Esta tendencia es especialmente importante en el caso de los pases de la regin andina (Venezuela, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia) y Brasil, que representan ms del 90% de las reservas existentes en la regin, cifras clave en la convergencia suramericana. Entre tanto, el informe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para el 2007 sealaba a Amrica Latina como la regin ms rica del planeta en biodiversidad16. En un ambiente de incertidumbre global sobre la disponibilidad futura de agua, la regin concentra en la Amazona el 20% de la oferta mundial de agua dulce y el 50% de la biodiversidad del planeta, lo cual la posiciona como actor decisivo del desarrollo sostenible de la humanidad en los ms diversos
por ello que muchos han denominado las democracias latinoamericanas como democracias electorales ya que casi nadie niega las elecciones como condicin de la democracia. Sin elecciones no hay democracia, dicen los latinoamericanos, pero la puede haber sin congreso y partidos. PNUMA (2007). Perspectivas del medio ambiente mundial. GEO 4. Medio ambiente para el desarrollo. Nueva York: PNUMA.
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foros internacionales. Conocidos los resultados de la Conferencia de Copenhague (2009) es claro que los lderes del mundo deben avanzar en la bsqueda de un acuerdo pragmtico y no retrico sobre el calentamiento global. Y Amrica Latina deber cumplir un papel central en la orientacin de estas decisiones. Para Colombia, esta realidad es ciertamente ineludible. A todo lo anterior es necesario agregar la paulatina vinculacin de varios pases entre ellos Brasil, Chile y Mxico como economas emergentes con gran potencial de desarrollo y que pueden liderar la incorporacin del conjunto de las naciones del continente en las tendencias ms dinmicas de la economa global del conocimiento. Y a ello, sin duda, vendrn a sumarse importantes liderazgos polticos que propiciarn las alianzas hemisfricas y globales, ms all de los cnones recientes de un mundo que pareca demasiado hegemnico y unipolar. Dentro de este panorama, la creacin de la Comunidad Suramericana de Naciones hoy llamada Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), a pesar de sus mltiples diferencias internas, podr eventualmente marcar la aparicin de un nuevo centro de poder regional, constituido sobre la base de una alianza estratgica entre los pases miembros de la CAN, el Mercado Comn del Sur (Mercosur), Chile, Venezuela, Guyana y Surinam, alrededor de temas de inters comn, como la energa, la biodiversidad, la seguridad y la cooperacin contra el narcotrfico, todos ellos de especial relevancia
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para nuestro pas. La eventual consolidacin de este foro de concertacin puede coadyuvar a la reafirmacin del papel de Brasil como fuerza motora del esquema de integracin poltica, econmica y comercial del continente suramericano. Esta alianza representa, adems, una oportunidad excepcional para contribuir a la cimentacin de alianzas transatlnticas y transpacficas que hagan posibles relaciones ms equitativas en los escenarios multilaterales y, en todo caso, a la consolidacin de la tendencia deseable de un mundo ms multipolar, con una presencia relevante del continente. Debe destacarse, as mismo, el papel creciente de Mxico en el concierto internacional, en aspectos de inters compartido con Colombia, as como el papel relevante que adquieren Centroamrica y el Caribe dentro del mbito regional en temas que toman tambin dimensin estratgica para el pas, frente a los desafos y oportunidades que plantean las tendencias ms recientes de la globalizacin. La visita de Juan Manuel Santos a Mxico, Costa Rica, Panam, Repblica Dominicana, Hait, Argentina, Chile y Per, justo antes de iniciar su mandato, y la visita de Estado a Brasil, su primer viaje presidencial, marcan los nfasis de la poltica exterior con la regin en los inicios de su gobierno. En sntesis Tanto para Amrica Latina, como para Colombia, sus grandes retos en el panorama de la globalizacin
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estarn relacionados con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica, la recuperacin del crecimiento econmico sostenible, la construccin de capacidades competitivas, la lucha contra la pobreza y la inequidad y el combate contra el narcotrfico y el terrorismo organizado, para lo cual ser indispensable redisear los mecanismos de seguridad hemisfrica. Nuestra regin corre el riesgo de quedar marginada de las dinmicas globales a menos que logre articular sus acciones y fortalecer su gobernabilidad mediante la integracin de uno o ms bloques.
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Estado actual de la integracin regional y sus perspectivas futuras

Captulo III.
as nuevas realidades del entorno global, aun en medio de los factores de incertidumbre, otorgan una vigencia renovada a la integracin regional por tres razones fundamentales. Primera, porque la integracin es un instrumento nico que permite a los pases estar mejor equipados para enfrentar los desafos globales y construir un marco comn de acciones colectivas para tratar con ellos. Segunda, porque muchas de las tareas pendientes del desarrollo competitivo de Amrica Latina slo pueden ser abordadas de manera exitosa con acciones colectivas y con instrumentos de carcter regional. Y tercera, porque la gestin de aquellos aspectos en los cuales el continente es jugador relevante en el panorama mundial requiere mucho trabajo conjunto
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entre los pases para sacar el mximo provecho de esa condicin o defender sus intereses comunes frente a otros bloques regionales. 1. Los retos de la nueva integracin No obstante, tambin es necesario enfatizar que las dinmicas que hoy ocurren en el panorama hemisfrico y regional sugieren al menos cuatro grandes desafos para la integracin, que deben ser atendidos con realismo para evitar, en todo caso, que sobrevengan nuevas frustraciones: a) Existe escepticismo sobre la posible convergencia hemisfrica alrededor de un escenario de globalizacin moderada al que apuestan otras regiones y que se expresa en una evidente falta de sintona entre Estados Unidos y Amrica Latina para enfrentar conjuntamente las tendencias del actual entorno econmico y poltico global. b) Son crecientes las divergencias en las relaciones polticas entre los pases miembros de los diferentes acuerdos subregionales, como expresin de agendas no necesariamente convergentes en la concepcin de las tareas del regionalismo latinoamericano y la existencia de enfoques diferentes en los modelos de desarrollo y de insercin internacional.
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c) Se presentan sensibilidades alrededor del libre comercio, que van desde el fuerte debate ideolgico, hasta el escepticismo de los ciudadanos en este aspecto, percibido en ciertos sectores como la nica dimensin de la integracin que ha operado hasta el presente, sin efectos visibles en el mejoramiento de su calidad de vida. d) Han surgido, adems, dificultades para la profundizacin de esquemas institucionales propios de los acuerdos subregionales de primera generacin. Algunas naciones consideran poco flexibles esos acuerdos en la perspectiva de sus negociaciones con terceros, que involucran metas ambiciosas en materia de acceso a mercados y proteccin de inversiones, pero sin incursionar en esquemas institucionales vinculantes. Las opciones de insercin regional y global de los pases de Amrica Latina resultan ms bien diversas: algunos apuestan por fortalecer su alianza con Norteamrica, en un marco de equilibrio que les evite aislarse de la regin, como es el caso de Mxico y algunos pases de Centroamrica; otros apuestan por diversas plataformas de cooperacin regional e internacional, por la va multilateral y bilateral, como ocurre con Chile; algunas naciones han enfatizado en el relacionamiento bilateral, como se puede observar en las actuaciones ms recientes de Per y Colombia; un grupo importante de pases, bajo el liderazgo de Brasil, apunta a la consolidacin de
e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i n r e g i o n a l
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un escenario de convergencia suramericana; mientras que Venezuela que tambin apuesta por este foro de concertacin impulsa un proyecto como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (Alba), que claramente se orienta a la expansin de su proyecto bolivariano.17 2. La necesidad de un nuevo enfoque: el regionalismo interdependiente La integracin en el hemisferio se encuentra en la actualidad en la obligacin de ofrecer alternativas diferentes a las del pasado, teniendo en cuenta el balance de los logros obtenidos y las tareas pendientes. Las realidades exigen adoptar un enfoque ms robusto para la integracin, sustentado en la bsqueda de mnimos comunes en torno a la funcin del Estado, la economa de mercado, el papel del sector privado y de la sociedad civil y los valores que inspiran la democracia en nuestro continente. Y, por supuesto, tambin obligan a explorar los mejores caminos con que cuentan los pases para abordar en forma conjunta el complejo panorama que se pronostica para la economa y la poltica mundial en los prximos aos.
Sal Pineda (2009). Propuestas para fortalecer la integracin regional en el actual contexto hemisfrico y global. Indito [Documento preparado para la Red LATN, Lima].
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Hoy, tal vez como en pocas oportunidades, resulta decisivo que nuestro pas entienda la integracin regional y hemisfrica como un proyecto poltico que trasciende el mbito econmico y comercial, en el marco de un renovado concepto, que podemos denominar regionalismo interdependiente, sustentado en una agenda multidimensional innovadora que presenta las siguientes caractersticas: a) Surge de la conviccin de que no existen plataformas excluyentes de insercin internacional. En consecuencia, encuentra compatibles los esfuerzos para estimular las corrientes de cooperacin, comercio e inversin dentro de la regin, que an presentan un alto potencial de crecimiento, con las acciones orientadas a la construccin de una plataforma comn para contribuir a una insercin global relevante y eficaz de los pases, en otros mbitos mundiales de integracin. b) Concibe la integracin como espacio natural para consolidar la regin como un actor poltico y econmico con identidad propia, en un ambiente de respeto al pluralismo y a la diversidad. c) Sugiere abordar los acuerdos institucionales con mayor flexibilidad que en el pasado. Por lo tanto, promueve criterios realistas, que hagan posible la convergencia en una agenda multidimensional
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que tendra distintas velocidades en aquellas prcticas y disciplinas de ms difcil consenso, y compromisos vinculantes en aquellas reas donde los intereses de los pases coincidan. d) Otorga un papel central a los empresarios como actores clave en el alcance real de la nueva integracin. Amplios grupos empresariales estn dispuestos a avanzar en las apuestas integracionistas cuando encuentran reglas de juego precisas y estables, en aspectos cada vez menos asociados a las regulaciones arancelarias temas en los cuales han sido evidentes los avances de la integracin y cada vez ms vinculados con decisiones giles alrededor de las infraestructuras de transporte, el adecuado funcionamiento de las aduanas, la eliminacin de trabas en los pasos de frontera y reglas estables para las inversiones. e) Encuentra en la activa presencia de las organizaciones de la sociedad civil una condicin fundamental para dotar de mayor legitimidad los procesos regionales de integracin. Para estas organizaciones, la integracin adquiere mayor legitimidad cuando ofrece mecanismos expeditos de consulta y participacin de los agentes sociales, o cuando encuentra que la integracin tiene impacto directo en la calidad de vida, en el desarrollo humano o en la libre circulacin de los ciudadanos en el espacio regional.
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El regionalismo interdependiente reconoce que una integracin enfocada slo en la remocin de las barreras comerciales y en las disciplinas complementarias, conducira simplemente a nuevas frustraciones. El regionalismo interdependiente que propongo y cuyos preceptos fundamentales tendran que ser liderados por Colombia debe apostar por el realismo y la geometra variable, para evitar metas irrealizables en los aspectos poltico, econmico y comercial que puedan conducir a los dilemas que en el pasado reciente han enfrentado los diferentes procesos de integracin subregional. 3. Los ejes de la nueva integracin Para el regionalismo interdependiente los ejes de la integracin regional, que podra impulsar nuestro pas, deberan incluir como temas prioritarios los siguientes: a) Articulacin de la agenda de seguridad y de prosperidad comn. Colombia tiene hacia el futuro inmediato la tarea de hacer compatibles estos dos conceptos en el propsito de su insercin regional y, particularmente, de su relacin con los pases vecinos. b) Avance con realismo en las tareas de un espacio de libre comercio latinoamericano. En medio de las sensibilidades actuales, la propuesta de convergencia debe partir de criterios pragmticos, que permitan los acercamientos bilaterales y,
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cuando sea posible, las aproximaciones multilaterales, para adelantar las metas tendientes a la conformacin de una zona de libre comercio latinoamericana. c) Mejoramiento de la infraestructura como condicin de conexin eficiente de los mercados. Los espacios de la nueva integracin deben darle la prioridad requerida a las tareas pendientes de una plataforma comn en materia de infraestructura fsica y facilitacin del comercio, tanto en la perspectiva de los mercados regionales como de los destinos globales. d) Construccin de una agenda de transformacin productiva. Existe amplio espacio para el trabajo conjunto de las naciones en temas como la generacin de capacidades competitivas, especialmente en los sectores de las pequeas y medianas industrias urbanas y rurales, o en reas como la promocin de las exportaciones, la incorporacin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin y la elevacin de estndares tcnicos y fitosanitarios. e) Defensa del agua, la biodiversidad y la construccin de una posicin comn frente al cambio climtico. Este es, sin duda, un mbito en el cual la integracin tiene un amplio espacio de accin, con el propsito de identificar intervenciones conjuntas para detener el deterioro de la diversidad biolgica, defender las fuentes
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de agua dulce y negociar en bloque frente a grupos de inters y ante pases desarrollados que han mostrado escaso compromiso con el desarrollo sostenible. f ) La integracin energtica como elemento central en la convergencia latinoamericana. La integracin puede y debe cumplir un papel estratgico en la construccin de una alianza sostenida para el desarrollo, con base en el inmenso potencial energtico, que constituye en la actualidad un eje en el acercamiento entre nuestros pases debido a los riesgos de desabastecimiento en un grupo de ellos y un elemento clave en la negociacin frente a terceros pases, que claramente reconocen a Amrica Latina como un actor significativo en este frente. g) La seguridad alimentaria. La regin ha sustentado su insercin internacional, en gran medida, en la provisin de alimentos que hoy presentan grandes restricciones de oferta en otras latitudes. El continente tiene ahora la posibilidad de ser un jugador principal, a escala mundial, en la ejecucin de polticas de seguridad alimentaria. La definicin de una matriz productiva continental que incorpore la agricultura no depredatoria, la agroindustria alimenticia y el manejo sustentable de los recursos forestales, es una tarea de vastas proporciones que podra
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abordarse con mayor eficiencia si se asume como parte de un nuevo eje estratgico de la integracin regional Esta agenda temtica de especial relevancia para Colombia debe contribuir a definir prioridades de su poltica exterior, para articular de manera adecuada sus intereses estratgicos nacionales y las necesidades de preservar buenas relaciones con sus vecinos, en temas comunes frente a los desafos y oportunidades de la globalizacin.
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Cartografa de orientacin, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 170 x 340 cms. (dptico), 2008.
en torno a los principios orientadores de la poltica exterior colombiana
Captulo IV. Recomendaciones
l proceso de globalizacin ha estrechado cada vez ms para Colombia la relacin entre la poltica internacional y la nacional. Con este criterio y a la luz de las tendencias globales y regionales, se sugiere un marco general de principios que tienen el carcter de orientaciones estratgicas para afrontar la complejidad en que ocurre la insercin internacional del pas. 1. Respice omnia: mirar al universo, mirar al conjunto Los retos que tiene la conduccin de las relaciones exteriores de un pas latinoamericano, en un marco de globalizacin como el antes sealado, exigen criterios
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de participacin internacional mucho ms audaces que los del pasado. Colombia no es una excepcin y, por lo tanto, la dinmica de sus relaciones internacionales no puede formularse en un contexto distinto. De esta manera, la poltica exterior en la actual coyuntura debera estar orientada por el principio de mirar al universo, mirar al conjunto (respice omnia)18. Este principio recoge con realismo las tendencias presentes de actuacin en la escena internacional, que se inscribe en un ambiente de interdependencia con los foros multilaterales, con los pases de la regin y con los dems pases en el mundo. Por ello, es importante construir hoy una nueva visin de Colombia que la diferencie en el concierto regional y que al mismo tiempo facilite la promocin de una agenda ms dinmica e integral. En ese sentido, aspectos como nuestra localizacin geogrfica, nuestro apego a la democracia, la riqueza de nuestra biodiversidad, nuestra insercin en las corrientes de comercio e inversin,
La aproximacin propuesta sugiere un nuevo nfasis en la insercin internacional del pas, como en su momento lo expresaron, en otras condiciones del relacionamiento internacional de Colombia, los principios del respice polum mirar a la estrella del norte que formul el presidente Marco Fidel Surez (1918-1922) y del respice similia mirar a los semejantes que acu el presidente Alfonso Lpez (1974-1978), en momentos en que oficiaba como Canciller del gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970).
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son potencialidades que nos distinguen y ayudan para fortalecer la presencia y capacidad negociadora en los distintos mbitos internacionales en los aos por venir. La activa presencia del pas en el diseo de la agenda global, que emerge de las nuevas realidades mundiales, podr contribuir a la construccin de confianza con las naciones vecinas, diversificar los lazos externos, ampliar las opciones de relacionamiento bilateral, mejorar los vnculos internacionales tanto estatales como no gubernamentales y fortalecer la capacidad de negociacin. Estas consideraciones coinciden con los planteamientos hechos por la Misin de Poltica Exterior:
Colombia debe impulsar una nueva poltica exterior que busque una diversificacin de interlocutores en el escenario internacional, una ampliacin de su agenda temtica en sus relaciones con el mundo, y un fortalecimiento decidido de los instrumentos para lograrlo. [] Esa diversificacin permitira que Colombia pueda aprovechar las opciones que se abren en la transformacin del escenario global y regional, as como las crecientes oportunidades que representarn sus recursos estratgicos a medida que avance el siglo.19
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Misin de Poltica Exterior de Colombia (2010: 19).
r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s
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2. Consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales La poltica internacional debe ser de unidad nacional, y en ningn caso debe usarse para dirimir controversias polticas internas. El consenso en poltica exterior es fundamental para fortalecer la defensa de los intereses nacionales y para evitar que en ausencia de este consenso otros actores puedan sustentarse en las controversias internas para fijar posiciones que, eventualmente, vulneren las aspiraciones estratgicas del pas. Este consenso ampliado es clave para que la nacin se convierta en un actor relevante del proceso globalizado. Colombia debe definir con rigor la naturaleza y la calidad de sus vnculos internacionales. Slo as puede mejorar su poder de negociacin y tramitar divergencias, encontrar aliados y lograr coincidencias en asuntos esenciales con distintos interlocutores. 3. Visin integral de las negociaciones internacionales Una aproximacin estratgica a las dinmicas globales deber contemplar, como punto de partida, la construccin de una visin integral de la agenda de negociaciones internacionales, con el fin de establecer con realismo las prioridades de intervencin en los principales escenarios de negociacin. Al mismo tiempo, deber identificar las oportunidades y riesgos que estas alternativas representan para determinar las estrategias conjuntas con otros pases. En esta agenda deben
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considerarse los espacios regionales de integracin, los mecanismos de concertacin informal, los acuerdos de complementacin econmica (ACE) en el continente, la OMC (con las dificultades ya conocidas), la nueva etapa de las relaciones con Estados Unidos, la agenda poltica y econmica con Europa, el inters creciente en las aproximaciones con los pases asiticos, las conferencias ambientales, los desafos actuales del Sistema Interamericano y la agenda de las Naciones Unidas, entre otras. 4. La buena vecindad Para Colombia la buena vecindad es una de las prioridades de su poltica exterior, precisamente por las dificultades que con frecuencia deben enfrentarse para cumplir este propsito. El fortalecimiento de los instrumentos que ponen en valor la buena vecindad debe partir del criterio prctico de que es necesario preservar los intereses de la seguridad nacional del pas, sin perder de vista las expectativas y realidades de nuestros vecinos. En esta perspectiva, las medidas de confianza mutua encuentran en los mecanismos binacionales de cooperacin un espacio natural para la prctica de un enfoque ms integral de la seguridad regional. Los esfuerzos de integracin binacional con los pases vecinos son inseparables de la dinmica que han seguido los procesos polticos en cada uno de ellos, particularmente en el perodo reciente. Estos esfuerzos para lograr el cumplimiento de las agendas binacionales, especialmente en las fronteras, han chocado con
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los afanes coyunturales y las prioridades internas de los gobiernos. Por otro lado, el nfasis casi exclusivo en los problemas de seguridad se ha convertido en uno de los principales escollos para obtener avances en los proyectos comunes en territorios de frontera. Por lo tanto, esos instrumentos de buena vecindad deben fundamentarse en un enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica y regional. Vale la pena recordar que los ministros de relaciones exteriores, reunidos en Bridgetown con ocasin del XXXII perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, sealaron: La seguridad en el hemisferio abarca aspectos polticos, econmicos, sociales, de salud y ambientales y, por tal razn, decidieron incluir en su agenda el enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica. Las medidas de confianza en las fronteras deben aplicarse no slo en el mbito militar y policial, sino tambin en el de los asuntos polticos, econmicos y sociales, con el fin de prevenir y combatir problemas como el narcotrfico, el terrorismo, el incremento de la delincuencia, el deterioro del medio ambiente, las catstrofes naturales y otros riesgos que afectan el bienestar y el desarrollo humano de las poblaciones fronterizas. En la Constitucin colombiana de 1991, las Comisiones de Vecindad se constituyeron en un instrumento de gran utilidad porque, al tiempo que reconocen la dinmica de las zonas de frontera y buscan incluir a todos los sectores involucrados con los temas de desarrollo de estas regiones, han sido mecanismos que favorecen la
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creacin de medidas de confianza con los pases vecinos. Estas medidas involucran acciones con las naciones fronterizas (Venezuela, Brasil, Ecuador, Per y Panam), pero tambin contemplan acercamientos con Jamaica, que ha sido un espacio privilegiado para fortalecer la poltica exterior de Colombia hacia el gran Caribe. En las zonas de frontera no puede tomarse en consideracin, de manera exclusiva, la concepcin tradicional centrada en la seguridad y el control de la soberana. Esta es una premisa insuficiente para impulsar la presencia estatal. Una visin ms integral del desarrollo fronterizo es lo que asegura un mejor nivel de vida de sus habitantes y coadyuva en la generacin de una dinmica binacional en lo econmico, social, cultural y ambiental. Los factores de inseguridad y la existencia de situaciones irregulares, presentes en la frontera, han sido en buena parte una expresin, no tanto de la falta de instrumentos, como de la omisin en la aplicacin eficaz de los mecanismos existentes en la legislacin nacional y de aquellos que han sido concertados con los pases vecinos. 5. Preservar la opcin por la cooperacin y la no confrontacin Es necesario reafirmar la opcin del pas por la cooperacin en las relaciones internacionales, y no por la confrontacin. Debe enfatizarse, por lo tanto, la importancia de preservar los principios que han orientado la poltica exterior de Colombia, entre ellos, el respeto al derecho internacional y a la no intervencin en los
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asuntos internos de los Estados, el apego a la solucin pacfica de las controversias y la defensa de los ideales democrticos. Tambin debe reconocerse la necesidad de actualizar estos principios a la luz de las tendencias regionales y globales actuales, para avanzar con xito en la integracin con pases vecinos. 6. Profesionalizacin y coordinacin del sistema nacional de poltica exterior La defensa de los intereses nacionales y su adecuada gestin en los escenarios multilaterales y bilaterales impone la necesidad de fortalecer la estructura institucional del Estado colombiano y, en particular, de su Cancillera, con el propsito de que pueda responder con mayor eficacia a los retos sealados. Todos los esfuerzos que se puedan hacer para garantizar la profesionalizacin del servicio exterior colombiano sern decisivos para sentar sobre bases firmes la adecuada representacin de Colombia, as como la consolidacin en el largo plazo de esquemas de cooperacin exitosos. Desde hace dos aos el Gobierno estableci, con acertado criterio, el Sistema Administrativo Nacional de Poltica Exterior, el cual coordina, por medio del Consejo de Poltica Exterior, las actividades dentro del mismo Gobierno. Por medio de esta coordinacin se organizan tambin actividades con la sociedad civil. Se trata de una iniciativa til que requiere un periodo ms largo para evaluar su bondad.
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Cartografa de ubicacin, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 170 x 340 cms. (dptico), 2008
Captulo V. Consideraciones
estratgicas y recomendaciones sobre los escenarios regionales y hemisfricos de insercin de Colombia
n los ltimos aos Colombia ha enfatizado, de manera pragmtica, la bsqueda de acercamientos bilaterales en sus relaciones regionales, hemisfricas y globales. Esta decisin ha estado motivada, en buena medida, por tres razones fundamentales: a) el fracaso de las aproximaciones para la construccin del Acuerdo de Libre Comercio en las Amricas (ALCA), b) las dificultades para profundizar los acuerdos en la Comunidad Andina y c) la profundizacin de las diferencias entre algunos pases de Amrica Latina en los enfoques
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del desarrollo, la defensa de la democracia, los alcances de la integracin y las bondades de la globalizacin, que han dificultado el encuentro de Colombia con algunos de sus vecinos. Sin perjuicio del actual nfasis en el bilateralismo comercial, que empieza a cosechar resultados, Colombia no debe perder de vista su condicin de actor poltico importante en el continente. Es una nacin andina, caribea y amaznica, y forma parte de la cuenca del Pacfico, al tiempo que se reconoce su rol en diversos escenarios suramericanos y latinoamericanos. Esta caracterstica mltiple hace de Colombia una nacin clave para el equilibrio regional. En el marco previamente descrito, se presentan algunas consideraciones en torno a los espacios multilaterales de insercin con los cuales cuenta el pas en el mbito hemisfrico; se hacen algunas recomendaciones sobre el relacionamiento con pases del hemisferio, sin que tengan un carcter excluyente y se ofrecen recomendaciones alrededor de los instrumentos binacionales con pases fronterizos. 1. Los escenarios multilaterales regionales y hemisfricos El pas tiene presencia en una decena de espacios de integracin regional en los que histricamente
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ha tenido una participacin activa20. En la coyuntura actual, es prioritario que Colombia revise, a la luz de las tendencias analizadas, el alcance de su permanencia en estos espacios y defina objetivos temticos de inters para el pas, con el fin de afianzar su presencia en ellos o redefinir su grado de compromiso con plena claridad de las metas que razonablemente es posible alcanzar en estos mbitos de integracin. En el campo multilateral, incluidos los mecanismos informales de concertacin, debe sealarse que las dificultades que ofrecen algunos de estos mecanismos en la actualidad se originan en la precaria utilizacin de su potencial. Colombia debe hacer esfuerzos, dentro de las orientaciones de su estrategia diplomtica, para contribuir a devolverles a estos escenarios el propsito
El 23 de febrero de 2010, en la Cumbre de Presidentes del Grupo de Ro y CARICOM llevada a cabo en Cancn, se anunci el propsito de crear un nuevo mecanismo de concertacin poltico para la regin. El acuerdo seala que hasta cuando culmine el proceso de constitucin del nuevo mecanismo, la Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos se mantendr como un foro unificado que preserve al Grupo de Ro y a la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) con sus respectivos mtodos de trabajo, prcticas y procedimientos. No es el momento de evaluar su posibilidad de xito sino de sealar que este hecho poltico, refuerza, an ms, las consideraciones estratgicas sobre los escenarios regionales y hemisfricos de insercin de Colombia formuladas en el presente documento.
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c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s
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para el que fueron creados, ajustndolos a sus reales posibilidades de accin.

1.1. La Comunidad Andina (CAN)
El Acuerdo de Cartagena, al cual pertenece Colombia desde 1969, atraves por crisis sucesivas, cuya superacin fue posible gracias a la voluntad decidida de los pases miembros para enfrentar de manera conjunta las dificultades, asociadas casi siempre a la percepcin de los agentes pblicos y privados sobre la eficacia de la integracin y, especficamente, en torno a los pocos avances en el logro de un desarrollo equilibrado y armnico entre los Pases Miembros, que haba sido el objetivo consignado en el artculo 1 del Acuerdo. Despus de los altibajos presentados por el proceso a lo largo de la dcada de los ochenta, la Cumbre de Galpagos en 1989 relanz el proyecto integracionista con renovada voluntad. Esta decisin contribuy, al lado de una nueva fase de crecimiento econmico y consolidacin de la democracia en la regin, al afianzamiento de las relaciones comerciales y de la cooperacin poltica entre los pases, que dio lugar en el mbito institucional a la creacin de la Comunidad Andina y al Sistema Andino de Integracin (1996), y en el mbito comercial, al perodo de mayor auge del intercambio intracomunitario (1991-1998). En el nuevo arreglo institucional, la Comunidad Andina se afianz como un espacio idneo para la cooperacin poltica alrededor de la corresponsabilidad
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global en la lucha contra las drogas, especialmente durante el perodo 1998-2002, con un gran liderazgo de Colombia en esta materia. En efecto, alrededor de los desafos del narcotrfico y sus problemas conexos se present durante estos aos un dilogo andino muy fecundo con Estados Unidos, que fructific en agosto del 2002 con la renovacin de las preferencias arancelarias concedidas por esa nacin a los pases andinos comprometidos en la lucha contra las drogas. La crisis asitica de 1997 y su efecto domin sobre las economas emergentes golpe de manera drstica las economas andinas y afect los flujos de comercio entre los pases miembros, especialmente en el perodo 1999-2002. La posterior recuperacin de las economas regionales y su impacto positivo sobre los flujos del comercio intrarregional, as como las directrices de los presidentes en la Cumbre de Quirama, en el 2003, en busca de acuerdos bsicos en torno a una agenda multidimensional para la integracin, se convirtieron en una nueva oportunidad para fortalecer el proceso en un ambiente de respeto al pluralismo poltico y a las diferencias de enfoque en materia de insercin internacional de los pases. Sin embargo, desde mediados del 2005 se gest la mayor crisis de la Comunidad Andina, an sin superacin en el presente, como consecuencia del recurrente aplazamiento de los consensos para profundizar la integracin comercial y, al mismo tiempo, de la creciente polarizacin de los pases en torno a los
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alcances de un TLC con los Estados Unidos finalmente firmado por Per y Colombia y su impacto en el proceso de integracin, que deriv en la denuncia del Acuerdo de Cartagena por parte de Venezuela en abril de 2006. A pesar de las dificultades descritas deben destacarse tres hechos que han marcado el trabajo conjunto de los pases andinos en la ltima dcada: La firma del Acuerdo de Complementacin Econmica para la conformacin de una zona de libre comercio el 16 de diciembre del 2003 entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay (Estados miembros del Mercosur), Colombia, Ecuador y Venezuela (pases miembros de la CAN). Bolivia y Per ya haban firmado acuerdos de libre comercio con el Mercosur; Per, el 17 de diciembre de 1996, y Bolivia, el 25 de agosto del 2003. El trabajo conjunto y el liderazgo reconocido de los pases andinos en la construccin de una agenda ambiental que profundiza en acuerdos alrededor de la defensa de los ecosistemas estratgicos regionales y el uso sostenible de la biodiversidad, as como la bsqueda de mecanismos para luchar contra la biopiratera y garantizar la proteccin del conocimiento tradicional de los pueblos indgenas.
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Los esfuerzos realizados desde el 2002, en el marco de los sucesivos encuentros entre la Unin Europea y la CAN, para buscar aproximaciones bloque a bloque con el fin de fortalecer la cooperacin poltica y econmica, y avanzar hacia la firma de un acuerdo de asociacin que incluya el libre comercio. En este marco, debe destacarse la suscripcin del Acuerdo de Dilogo Poltico y Cooperacin suscrito el 15 de diciembre del 2003 en Roma entre la Comunidad Andina y la Unin Europea, como antesala para dar inicio a las negociaciones conjuntas de un acuerdo de asociacin. Este proyectado acuerdo, ante las dificultades polticas de la CAN, finalmente deriv en los tratados de libre comercio de la Unin Europea con Colombia y con Per. Este acuerdo fue suscrito el 19 de mayo del 2010, con ocasin de la Cumbre de Madrid, y espera su ratificacin en el Congreso colombiano y en el Parlamento Europeo en el curso de los prximos meses. Los pases miembros de la CAN tendrn que tomar decisiones sobre el futuro del proyecto de integracin y de su nuevo diseo estratgico. Mi contacto permanente con expertos internacionalistas e integracionistas durante los dos ltimos aos, me ha permitido confirmar la percepcin, cada vez ms generalizada, en torno a la profunda crisis que hoy presenta este escenario de
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integracin regional, dada la ausencia de masa crtica, como consecuencia de las discrepancias ideolgicas de los pases miembros y por el bajo monto de los intercambios comerciales entre las naciones como porcentaje de su intercambio con el mundo y con otros pases latinoamericanos, que se ha hecho especialmente visible a partir de la denuncia de Venezuela del Acuerdo de Cartagena. La regin andina est desordenada. La poltica se privilegia sobre lo econmico, y el sistema regional ya no opera sobre la base de los tradicionales procesos de integracin. No se trata de una crisis pasajera. La caracterstica es el retorno al nacionalismo y a las polticas de poder en algunos de los pases. El antiguo orden regional, preservado hasta hace algunos aos por la Comunidad Andina, no ha sido sustituido por uno que restablezca el equilibrio de poder. En la actualidad resulta evidente que, frente a las dificultades estructurales que hoy presenta la CAN, el pas se encuentra en la obligacin de definir con precisin cul es su nivel de ambicin en este escenario de integracin y ponderar, en particular, cul puede ser el costo poltico que representara un eventual abandono de este proceso. En todo caso, mientras esta decisin se adopta, es necesario que el pas promueva en este organismo otros temas de la agenda multidimensional que se han venido trabajando en los ltimos aos y que es necesario impulsar con el liderazgo de Colombia.
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1.2. La Unin de Naciones Suramericanas (Unasur)
La idea de la realizacin de una cumbre suramericana surge con la propuesta hecha en 1999 por el presidente de Bolivia, Hugo Banzer, de crear un Mecanismo de Dilogo y Concertacin Poltica para la Integracin Suramericana, por medio del cual se establecieran las condiciones polticas para impulsar y dinamizar la integracin entre el Mercosur y la CAN. Esta iniciativa empez a tomar cuerpo en el 2000, cuando el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, aprovech el quinto centenario del descubrimiento de su pas para reunir en Brasilia a los 12 mandatarios de la regin e impulsar la Unin Sudamericana, un propsito que ha sido sostenido por Ignacio Lula Da Silva desde su primera posesin en enero del 2003. Para algunos observadores, se trata de un proyecto que responde a los deseos de Brasil de liderar la integracin regional y convertirse en el interlocutor y conductor natural de las aproximaciones de la regin con los Estados Unidos. Tal vez por estas razones, Mxico principal promotor del ingreso de los centroamericanos al Grupo de Ro tuvo alguna reticencia con que Brasil convocara a la creacin de un foro que cumpliera con las mismas funciones de G-Ro y, adems, en el que no se contemplara la participacin de su Estado. La posterior invitacin a Mxico y a Panam como observadores del proceso fue la reaccin de los pases surameri-
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canos para neutralizar un mayor grado de confrontacin en torno a la iniciativa subregional. Para otros analistas, los esfuerzos de Brasil por crear un bloque diplomtico suramericano que por definicin excluye a Mxico y Centroamrica tendran como propsito contar con el firme apoyo de los pases vecinos a su candidatura como miembro permanente del Consejo de Seguridad ante una eventual reforma de las Naciones Unidas. A la reunin de Brasilia en el 2000 asisti la totalidad de los pases convocados: los cuatro pases del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), los cinco de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela), Chile, Guyana y Surinam. Mxico asisti en calidad de observador. El comunicado de los presidentes y jefes de Estado contempla cinco reas alrededor de la democracia, el comercio, la infraestructura de integracin, las drogas ilcitas y los delitos conexos, as como la informacin, el conocimiento y la tecnologa. Con el presidente Lula la decisin poltica de avanzar hacia la Comunidad Suramericana se expres con mayor claridad, e incluso lleg a asumir los costos inevitables que un liderazgo comporta. Prueba de ello fue que las negociaciones comerciales CAN-Mercosur, que se iniciaron en 1995, estuvieron bloqueadas hasta mediados del 2003, cuando se destrabaron con Per, y hasta el final del 2003, con el resto de los pases andinos.
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El 8 de diciembre del 2004, en Cusco, se conform la Comunidad Suramericana de Naciones con el objetivo de
desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo poltico, social, econmico, ambiental y de infraestructura que fortalezca la identidad propia de Amrica del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y en articulacin con otras experiencias de integracin regional, al fortalecimiento de Amrica Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitacin y representacin en los foros internacionales.
De acuerdo con los lineamientos presidenciales de esta cumbre, son seis los procesos por impulsar para la construccin progresiva de la Comunidad Suramericana: a) concertacin en las relaciones externas regionales; b) profundizacin de la convergencia Mercosur, CAN y Chile, por medio del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y su evolucin a fases superiores de la integracin econmica, social e institucional; c) integracin fsica, energtica y de comunicaciones; d) armonizacin de polticas que promuevan el desarrollo rural y alimentario; e) cooperacin en mbitos de tecnologa, ciencia, educacin y cultura; f ) interaccin entre empresas y la sociedad civil en el espacio suramericano.
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La I Cumbre de la Comunidad Suramericana se realiz en septiembre del 2005 en Brasilia. En ella, la Declaracin Presidencial defini la Agenda Prioritaria y el Programa de Accin de la Comunidad. Este programa sirvi para sentar las bases del proceso y a partir de ste se elabor el actual Plan de Accin de Unasur. Al mismo tiempo, se aprobaron la Declaracin sobre la Convergencia de los Procesos de Integracin de Amrica del Sur y la Declaracin sobre la Integracin en el rea de Infraestructura, entre las ms importantes. En los meses siguientes, los organismos suramericanos de integracin prepararon importantes propuestas sobre el proceso de convergencia en un espacio de libre comercio suramericano y sobre el tratamiento de las asimetras en este mbito. En la II Cumbre de la Comunidad Suramericana de Naciones, celebrada en Bolivia en diciembre del 2006, se cre una Comisin de Altos Funcionarios para hacer seguimiento a los trabajos de la Comisin Estratgica de Reflexin sobre el Proceso de Integracin Sudamericano creada en diciembre del 2005 y concretar propuestas en cinco reas especficas: educacin, financiamiento, infraestructura, integracin energtica y polticas sociales. En la Cumbre de Brasilia de mayo del 2008 se aprobaron el Tratado Constitutivo de Unasur, el Plan de Accin y los lineamientos para el funcionamiento transitorio de la Secretara General de Unasur. Igualmente, se discuti sobre la creacin del Consejo Surael universo es el lmite
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mericano de Defensa. Colombia form parte del Grupo de Trabajo para la conformacin de este consejo y puso tres condiciones para su participacin: a) consenso en las decisiones, b) reconocimiento slo a las fuerzas institucionales consagradas por la Constitucin de cada uno de los pases signatarios y c) rechazo total a grupos violentos, cualquiera que sea su origen. Finalmente, en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Baha, convocada por el presidente Lula para el 16 y el 17 de diciembre del 2009, con el fin de propiciar la coordinacin de los diferentes movimientos de integracin de Iberoamrica, se present el Estatuto que dio origen al Consejo de Suramericano de Defensa, del cual Colombia hace parte en la actualidad. La Unin Suramericana obtuvo su mayor resonancia poltica con ocasin de la cumbre extraordinaria celebrada en Santiago, el 15 de septiembre del 2008, en la cual los presidentes expresaron su ms pleno y decidido respaldo al gobierno constitucional del presidente de la Repblica de Bolivia Evo Morales, cuyo mandato fue ratificado con un referndum por una amplia mayora. Si bien no existe un amplio acuerdo sobre la pertinencia y los verdaderos alcances del proyecto suramericano, tal como se abre camino en la actualidad, expertos consultados coincidieron en sealar la importancia que hoy adquiere la Unin Suramericana como un escenario de concertacin poltica de la mayor trascendencia para el pas, en su propsito de fortalecer los principios del regionalismo interdependiente. De igual manera,
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sealaron la trascendencia de este escenario como un mbito pertinente para la construccin de acuerdos con los pases de la regin en torno a temas estratgicos de inters nacional, tales como: cooperacin en materia de seguridad, comercio, energa, infraestructura, seguridad alimentaria, medio ambiente, agua y defensa de la biodiversidad. Los expertos consideraron de gran prioridad los acercamientos bilaterales del pas con Brasil en el contexto de la construccin de este espacio de convergencia suramericana. A mi juicio, la presencia activa de Colombia en este mecanismo de concertacin es esencial para evitar su aislamiento de la regin, y para conservar por la va multilateral canales de convergencia con los pases vecinos en temas de la agenda comn antes referidos. Las deliberaciones de este organismo, con ocasin de la reciente crisis en las relaciones colombo-venezolanas, deben llamar la atencin sobre la importancia que ha adquirido este espacio suramericano como foro de aproximacin multilateral. De all la necesidad de consolidar alianzas con aquellas posiciones ms equilibradas en el seno de Unasur, con el fin de facilitar la construccin de consensos duraderos, sobre la base de un profundo respeto a la diversidad de enfoques y a las discrepancias ideolgicas. El pas debe pasar a una posicin ms proactiva en este foro de concertacin. Esta actitud supone anticipacin para explicar decisiones de su poltica de defensa que puedan encontrar algunas sensibilidades en sus vecinos; pero tambin, liderar iniciativas especficas
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en el campo de las medidas de confianza y la seguridad comn. As mismo, el pas debe impulsar esfuerzos conjuntos en la lucha contra el narcotrfico y la criminalidad transnacional, as como alrededor de acciones para facilitar la libre circulacin de los ciudadanos y de los empresarios en el espacio suramericano, entre otros.
1.3. El Grupo de Ro
Como resultado de la tarea del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a la bsqueda de una solucin autnticamente latinoamericana a la crisis de Centroamrica, el 18 de diciembre de 1986, los cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per, Uruguay y Venezuela acordaron instituir al Grupo de Ro como un mecanismo de consulta y concertacin poltica fundado sobre la vigencia de los valores democrticos.21 En el seno del Grupo, el fortalecimiento de la democracia en Amrica Latina ha permitido, como lo seala la Declaracin Constitutiva de Ro de Janeiro de 1986, un intenso dilogo poltico en el que se reafirma
En la actualidad, el Grupo de Ro est conformado por todos los pases de Amrica del Sur y de Centroamrica, Mxico, Repblica Dominicana y los miembros de Caricom, representados en forma rotativa por el presidente de turno de esa organizacin. Con ocasin de la Cumbre Iberoamericana de Brasil del mes de diciembre de 2008, Cuba ingres formalmente a este foro de concertacin latinoamericana.
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la necesidad de conjugar esfuerzos y capacidades para encontrar soluciones propias a nuestras dificultades e impulsar el desarrollo independiente y sostenido de la regin. Desde entonces el foro ha reunido a los pases en torno al propsito de fortalecer la democracia a partir de un vigoroso desarrollo econmico y social, basado en un creciente proceso de cooperacin e integracin en Amrica Latina. Uno de los hechos ms visibles de la relevancia adquirida por el pas a travs de su presencia multilateral es la habilidad de la diplomacia colombiana para aprovechar la legitimidad alcanzada por el Grupo de Ro como un espacio excepcional de apoyo al proceso de paz en Colombia y, posteriormente, como foro adecuado para generar un consenso latinoamericano en torno a la decisin del gobierno colombiano de defender la democracia y fortalecer su lucha contra las drogas ilcitas y el terrorismo, a propsito de la conclusin del proceso de paz en el 2002. El Grupo de Ro cumpli en su Cumbre de Santo Domingo, en abril del 2008, un papel destacado, con ocasin de la crisis surgida entre Colombia, Ecuador y Venezuela, que demostr la importancia de contar con un mecanismo de dilogo informal de esta naturaleza. El Grupo de Ro ha representado para Colombia la oportunidad de abrir espacios de concertacin, reflexin y discusin sobre temas importantes de la agenda hemisfrica; as mismo, se ha convertido en un foro til de proyeccin de sus intereses nacionales y de su agenda
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multilateral en el mbito de Amrica Latina y el Caribe. Ha sido, igualmente, lugar de encuentro con otros bloques mundiales. La paulatina consolidacin del liderazgo de la Unin de Naciones Suramericanas en los temas centrales del dilogo poltico regional, le ha restado protagonismo al Grupo de Ro, que sigue siendo, a pesar de todo, el nico lugar de debate con una visin latinoamericana y que ahora se enriquece aunque tambin adquiere mayor complejidad temtica con la presencia de Cuba. Colombia debe ponderar con todo rigor cul de estos escenarios resulta prioritario para su poltica exterior, a partir de consideraciones especficas sobre el papel de estos mecanismos de concertacin.
1.4. La Asociacin de Estados del Caribe (AEC)
El Caribe ha sido, desde una perspectiva histrica, el cruce de caminos ms importante en la historia de Amrica, el punto de unin para el intercambio comercial con los principales puertos de la regin. A lo largo de los siglos XVI al XVIII, fue territorio privilegiado para el intercambio de ideas y conocimientos, tan til para la generacin de los fundadores de la nacin, de principios del siglo XIX.22
Para un mayor desarrollo temtico, vase la introduccin que realiza el historiador cartagenero y ex embajador de Colom22
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Hoy, el Caribe se constituye en una plataforma estratgica para lograr una mejor insercin de Colombia en la regin y en el mundo. Por ello, cuando en 1994 se firm el Convenio Constitutivo de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC), en Cartagena de Indias, el pas inici un proceso conducente a impulsar el nacimiento de una nueva era del Caribe, caracterizada por el fortalecimiento de la integracin23. La AEC es un mecanismo multilateral de consulta, concertacin y cooperacin en el Gran Caribe, que permite profundizar las relaciones bilaterales de Colombia con todas las naciones de la regin, as como impulsar iniciativas que cumplan con los objetivos fundacionales de esta organizacin. Las iniciativas giran en torno a temas como la promocin de un esquema de libre co-
bia en Jamaica, Alfonso Mnera, a las Memorias de la Comisin de Vecindad Colombia-Jamaica, publicadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2002. La Asociacin cuenta en la actualidad con 25 miembros plenos y con numerosos miembros asociados, observadores y actores sociales. En ella se integran Mxico, Colombia, Venezuela que hasta hace unos aos conforman el G-3; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, hoy unidos en un Sistema de Integracin Centroamericana; los 15 pases miembros del Caricom; y, aquellos Estados ribereos de la cuenca que no se encuentran vinculados a esquemas de integracin subregional, como lo son Cuba, Repblica Dominicana y Panam.
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mercio, la coordinacin de polticas frente a terceros y la cooperacin funcional en las reas de inters. En los primeros aos de su creacin, la AEC experiment un rpido proceso de crecimiento e institucionalizacin que le ha brindado una personalidad y un peso propios en el escenario internacional. En la actualidad, la AEC enfrenta el reto de alcanzar una mayor consolidacin e impacto geopoltico y geoeconmico en la regin, que le asegure una intensificacin de los vnculos polticos de cooperacin entre los miembros, el fortalecimiento de las relaciones comerciales, una mayor participacin en las inversiones globales y un amplio reconocimiento de su labor a escala hemisfrica y mundial. Al asumir la Presidencia de la AEC a comienzos del 2009, Colombia present una estrategia de cooperacin con los pases de la cuenca del Caribe centrada en cinco reas de trabajo conjunto, que responden a necesidades compartidas de los pases del Caribe. Estas reas son: seguridad alimentaria y nutricin, enseanza del idioma extranjero y promocin del bilingismo, movilidad acadmica, formacin tcnica profesional y prevencin y atencin de desastres. Colombia deber continuar trabajando hacia el Caribe para alcanzar un mayor y ms efectivo acercamiento, tanto en el plano bilateral como en el multilateral, y contribuir a los procesos de integracin, cooperacin y concertacin poltica en curso. Descuidar esta asociacin no es una opcin realista, dada la trascendencia
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geopoltica que para el pas presenta la proyeccin hacia el gran Caribe.

1.5. La Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
Colombia ha cumplido un destacado papel desde cuando Bogot fue la sede de la IX Conferencia Interamericana, en 1948, en la que se aprob la Carta constitutiva de la Organizacin, a la postre el instrumento ideal para regular las relaciones entre nuestros Estados bajo el imperio de las normas, la paz y el respeto mutuo. Desde mediados de los aos noventa, la OEA ha desempeado un papel fundamental en el desarrollo y la implementacin de la nueva agenda de las relaciones interamericanas, particularmente a partir de la primera Cumbre de las Amricas, celebrada en Miami en 1994, cuando los presidentes de los 34 pases de la OEA acordaron una ambiciosa agenda comn, encaminada a fortalecer la democracia en la regin, el desarrollo sostenible y la integracin econmica. La Carta Democrtica Interamericana, aprobada el 11 de septiembre del 2001, tambin ha sido reconocida como un paso notable en la tarea de promover, preservar y defender la democracia en el hemisferio americano. Esta define la democracia como un derecho de los pueblos de las Amricas, establece sus elementos esenciales, apoya la democracia participativa como una prctica que refuerza y profundiza la democracia representativa y convoca el fortalecimiento de los partidos polticos.
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As mismo, incorpora un captulo relacionado con el necesario mejoramiento y ampliacin del sistema de proteccin de los derechos humanos. Dedica, igualmente, otro aparte al desarrollo integral y al combate contra la pobreza. Finalmente, contiene un fuerte compromiso del sistema interamericano con la formacin de una cultura democrtica. Sin embargo, en las ltimas dificultades que ha enfrentado la democracia en el continente, ha quedado en evidencia que a este valioso instrumento le hacen falta mecanismos vinculantes para el cumplimiento eficaz de sus objetivos. En los aos recientes, las acciones de la OEA le han dado un especial impulso a sus organismos especializados, como la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisin para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, a travs del cual se canalizan las iniciativas de los pases miembros en materia econmica, social y cultural. Hoy resulta evidente que el avance de la globalizacin hace imperativo redimensionar los alcances y las responsabilidades de las instituciones regionales. Por tal razn, estoy convencido de la necesidad de un regionalismo que armonice sus propsitos con los de las Naciones Unidas, para profundizar su contribucin a la gobernabilidad democrtica, a la seguridad colectiva y a la integracin en el hemisferio. Todo ello, sin perder de vista que la Carta de la OEA, a diferencia de la de las
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Naciones Unidas, no establece la figura del veto, a la que se opuso en su momento Colombia con sobrada razn. El Sistema Interamericano constituye un valioso patrimonio del continente que Colombia est en la obligacin de ayudar a preservar y proyectar hacia el futuro. Para el pas, esta organizacin con la cual tiene un compromiso histrico ha facilitado la aplicacin de un principio rector de su poltica exterior, que ha sido la defensa del multilateralismo para resolver controversias y generar consensos en torno a temas comunes de la agenda hemisfrica. As mismo, la OEA presenta fortalezas en la institucionalidad creada para la defensa y proteccin de los derechos humanos y para la promocin de la democracia. La vigencia de la OEA en el panorama interamericano ha sido puesta a prueba en razn de los desencuentros polticos hoy existentes entre varios de sus miembros, como qued en evidencia en las crisis de los pases andinos y de Honduras, as como de las relaciones entre Colombia y Venezuela. Sin embargo, considero que su consolidacin como foro poltico interamericano debe pasar por una reflexin colectiva para trazarle nuevos rumbos, en asuntos como la revisin o actualizacin de la Carta Democrtica Interamericana, o los instrumentos jurdicos relativos a la seguridad colectiva. Recientemente, el Secretario General de la OEA expuso en la Asamblea General de Lima cules sern las prioridades que orientarn la accin de la Secretara
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General en su segundo perodo. Entre los lineamientos ms destacados se encuentran: Desarrollar un multilateralismo amplio, moderno e inclusivo, cuyo principal instrumento no sean las sanciones, las exclusiones ni las divisiones, sino el dilogo y los acuerdos para resolver los problemas que puedan obstaculizar nuestro comn objetivo democrtico. Fortalecer la gobernabilidad democrtica, promoviendo el respeto al Estado de derecho y a las instituciones, una justicia independiente y eficaz, la plena libertad de expresin de todos los ciudadanos y la transparencia y rendicin de cuentas de los poderes pblicos. Potenciar nuestro sistema de derechos humanos, promoviendo el respeto y acatamiento de sus decisiones, la ratificacin de todos los pases de la Convencin Interamericana de Derechos Humanos y la lucha contra toda forma de discriminacin. Buscar un mayor equilibrio entre nuestras tareas de construccin democrtica y de promocin del desarrollo integral, focalizando nuestra accin en los mandatos de la Cumbre de la Amricas en los temas de pobreza y empleo decente, migracin, competitividad, energa, medioambiente y cambio climtico, desarrollo
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tecnolgico y educacin, coordinados con los dems organismos del sistema interamericano. Contribuir a la seguridad multidimensional dando prioridad a la grave crisis de seguridad pblica generada por el narcotrfico, el lavado de dinero, el crimen organizado, el trfico de armas y la trata de personas. En el impulso de estas tareas Colombia deber seguir cumpliendo una funcin de primer orden, de cara al redimensionamiento del sistema interamericano. Como es de conocimiento pblico, recientemente Colombia llev a una sesin especial del Consejo Permanente de la OEA sus preocupaciones en relacin con la presencia de los grupos guerrilleros en territorio venezolano. Es claro que en la normalizacin de las relaciones diplomticas con el vecino pas, los temas de seguridad nacional debern estar presentes para encontrar frmulas que permitan la cooperacin con el fin de superar las dificultades actuales. La OEA puede prestar su concurso en esta materia, gracias a su larga experiencia.
1.6. La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)
El Tratado de Montevideo de 1960 instituy la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con el objetivo de constituir un rea de libre comercio en un plazo de 12 aos. El proceso llevado a cabo por la ALALC no prosper, y fue reemplazado
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por la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en 1980, la cual ofreca plazos ms flexibles para la remocin de las tarifas aduaneras y beneficios para sus miembros con base en acuerdos preferenciales. La decisin de conformar un espacio de libre comercio fue consecuencia de la situacin crtica en que se encontraba la ALADI al comenzar el presente siglo. En su informe del 2000, la Secretara puso de relieve el escaso dinamismo de la integracin en el mbito regional y la tendencia de los pases miembros a utilizar preferentemente la va de establecer zonas de libre comercio y uniones aduaneras, como en su momento se lo propusieron el Mercosur y la CAN. En una direccin similar quera avanzar el G-3. Adicionalmente, la puesta en marcha de los Acuerdos Parciales y de los Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) bilaterales, hizo que se debilitara su institucionalidad y que la ALADI careciera en los hechos de un objetivo definido24. En consecuencia, la Resolucin 59 (XIII) del Consejo de Ministros de ALADI, de octubre del 2004, aprob las bases de un programa para la conformacin
Gustavo Magarios. Estudio sobre el espacio de libre comercio en la ALADI. Julio de 2007. Estudio realizado por el autor a solicitud de la Secretara General de la ALADI y en el marco del Proyecto de Cooperacin Tcnica Regional ALADI-BID (ATN/ SF-9749-RG), Recomendaciones Tcnicas para la creacin del Espacio de Libre Comercio.
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progresiva de un espacio de libre comercio (ELC), dispuso continuar la actual estrategia negociadora e instruy profundizar los acuerdos de libre comercio (ALC) ya suscritos, y promover las negociaciones en curso o las que se emprendan en el futuro para suscribir un ALC entre los pases que an tengan acuerdos de preferencias fijas (APF). Este programa contempla, adems, la armonizacin e incorporacin de las disciplinas y normas necesarias para el libre comercio, incluyendo aquellas materias que complementan y potencian el ELC. La Resolucin 60 (XIII) defini el rol de la ALADI y su funcionamiento para el desarrollo y consolidacin del proceso de integracin regional, a partir de las bases del ELC y las decisiones que tomen con esa finalidad los pases miembros. Adems, encomend al Comit de Representantes impulsar la cooperacin, la coordinacin, el intercambio de informacin y acciones comunes entre los pases miembros para lograr, entre otros objetivos, una mayor participacin y compromiso de los sectores empresarial y laboral, as como de otros sectores de la sociedad civil, en el proceso de integracin. Por su parte, la Resolucin 61 (XIII) orden al Comit de Representantes la adopcin de una serie de medidas para incrementar la participacin de los pases de menor desarrollo econmico relativo (PMDER) en los flujos del comercio intrarregional, facilitando de ese modo su acceso al mercado de los pases miembros.
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Para apoyar esas actividades, la Secretara General de ALADI ha contado con la cooperacin tcnica regional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que permiti realizar diversos estudios ya presentados: normas y regmenes de origen, solucin de diferencias y regmenes de salvaguardias, acceso a los mercados, asimetras, participacin de los sectores sociales y empresariales en el ELC e impactos de la liberacin comercial sobre el empleo. A mi juicio, acometer una propuesta demasiado neutra que no ofrezca un aporte sustantivo al spaghetti bowl vigente en la ALADI (sin clusula de nacin ms favorecida, sin acumulacin de origen, con normas esencialmente bilaterales, o remitidas a la OMC), arrojara una propuesta cercana al statu quo que hara inocua la intencionalidad de la convergencia en una zona de libre comercio en Amrica Latina. Este escenario no respondera al encargo de las resoluciones de ALADI ni aportara un valor agregado relevante a la integracin regional. En un ambiente de notorias sensibilidades, como las ya descritas, el tratamiento de las asimetras en el espacio latinoamericano no puede ser concebido como un simple formalismo para facilitar el comienzo de las negociaciones. En esta direccin, considero que el aporte realizado por los organismos de la integracin suramericana en torno a un nuevo tratamiento de las
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asimetras25 contiene una propuesta integral, que va ms all de los instrumentos clsicos del Trato Especial y Diferenciado (TED) y que podra ser orientador para abordar temas de naturaleza similar en el mbito ms amplio de Amrica Latina. No obstante, si bien los propsitos ratificados por la ALADI para avanzar en su objetivo fundacional resultan loables, no es posible soslayar el hecho de que la actual coyuntura mundial ser una fuente de nuevas presiones sobre prcticas proteccionistas y medidas de defensa comercial que podran atentar contra el cronograma para la convergencia de los pases en un ELC latinoamericano. A ello debe agregarse, adems, el escepticismo de algunos de los expertos internacionales consultados sobre la capacidad de convocatoria de la ALADI en las actuales circunstancias, dado lo que algunos conocen como la ruptura del consenso liberal de los aos noventa y conocidas las dificultades institucionales de un organismo que durante los ltimos aos se ha enfrentado a mltiples trabas por parte de los pases miembros para avanzar en los objetivos trazados desde 1980. En estas condiciones, creo que los esfuerzos orientados a la conformacin de un ELC deben partir de
ALADI, CAN, MERCOSUR, SELA, OTCA, CEPAL y CAF. Un nuevo tratamiento de las asimetras en la integracin sudamericana. Lima Montevideo 2006.
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un profundo realismo poltico para evitar nuevas frustraciones. As, por ejemplo, intentar aproximarse a los estndares obtenidos en los TLC de algunos pases de la ALADI con terceros, con el fin de reducir parmetros discriminatorios o efectos disociadores originados en esas negociaciones no parece viable ni realista como parte de la primera fase de las negociaciones. Ms propicia parece la alternativa de avanzar con mucho sentido comn en un ELC, con normas y disciplinas mnimas para todos los pases, y un paquete de disciplinas adicionales para el que decida acogerse a ellas, pero con el criterio de un ELC dedistintas velocidades, de talmanera que el que vaya llegando lohaga tambin en un marco de compromisos vinculantes con el programa de convergencia al cual se acoja. Esta opcin es an ms importante en el contexto actual de polarizacin de los pases, que tiende a hacer muy sensible el abordaje de un conjunto muy amplio de normas y disciplinas. Es importante, entonces, que el modelo de ELC que se proponga tenga una alta flexibilidad, para tratar de responder a expectativas e intereses muy diversos.
1.7. La Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica
El Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) fue suscrito el 3 de julio de 1978 por Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela con el fin de promover acciones conjuntas para el desarrollo armnico de la cuenca amaznica. Los pases
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miembros asumieron entonces el compromiso comn con la preservacin del medio ambiente y la utilizacin racional de los recursos naturales de la Amazona. En 1995, las ocho naciones decidieron crear la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) para fortalecer e implementar los objetivos del TCA. La enmienda al TCA fue aprobada en 1998 y la Secretara Permanente fue establecida en Brasilia en diciembre del 2002. Como espacio de cooperacin que involucra a ocho de los doce pases suramericanos, la OTCA sirve de puente en los acercamientos polticos entre Mercosur y la CAN, al tiempo que facilita la integracin de Guyana y Surinam, pases tradicionalmente alejados de las agendas regionales. El plan estratgico de la Organizacin para el perodo 2004-2012 incluye cuatro ejes estratgicos: a) conservacin y uso sostenible de los recursos naturales, b) generacin y gestin del conocimiento sobre la realidad regional, c) integracin y competitividad regional, d) fortalecimiento institucional. Entre los temas especficos considerados dentro estos ejes se encuentran: transporte, comunicacin, infraestructura y turismo, salud y asuntos indgenas. A pesar de las dificultades financieras e institucionales, que han sido limitantes para una actuacin ms relevante, la OTCA ha presentado algunos avances en el propsito de articular la agenda ambiental a las nuevas realidades de la integracin regional. En particular,
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debe destacarse el esfuerzo por una mayor relacin con la Iniciativa para la Infraestructura Regional de Suramericana (IIRSA), con la cual se contemplan proyectos complementarios para promover el desarrollo sostenible sobre los Ejes de Integracin y Desarrollo. La OTCA desarrolla en la actualidad un programa de cooperacin con la CAN en tres reas prioritarias: agua, biodiversidad y manejo, conservacin y uso sustentable de los bosques. Busca tambin promover acciones en materia de biocomercio, rea en la cual los pases de la CAN tienen avances importantes, as como en el combate a la biopiratera. El propsito es trabajar en la vigilancia conjunta y en la creacin de un rgimen internacional que regule el acceso a los recursos genticos y dar especial nfasis a la proteccin del conocimiento tradicional de los pueblos indgenas. Colombia, que ha tenido una presencia influyente en este escenario, debera lograr consensos con sus socios amaznicos y priorizar la bsqueda de acuerdos en torno a temas de la agenda ambiental dentro de este organismo, dada la clara convergencia de intereses con Brasil y con los dems pases andinos. La condicin de pases megadiversos que comparten los miembros del OTCA debe ser entendida como una oportunidad de cara a la construccin de alianzas slidas para exigir la corresponsabilidad global en la defensa de la biodiversidad regional y, particularmente, de sus fuentes de agua dulce, que constituye el tema de mayor relevancia para el
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desarrollo sostenible de la humanidad en los prximos 50 aos. A la luz de las tareas que quedaron pendientes de la Cumbre de Copenhague (2009), Colombia debe participar intensamente en los foros multilaterales para encontrar un compromiso global sobre esta materia. Las buenas intenciones deben traducirse en acciones concretas. Para nuestro pas, incorporar este tema en los asuntos prioritarios de su poltica internacional resulta urgente y beneficioso.
1.8. El Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica (antes Plan Puebla Panam)
El Plan Puebla Panam (PPP)-2001 (hoy Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica) se origin como mecanismo de concertacin y cooperacin en el rea de la infraestructura y la facilitacin del comercio, con un enfoque subregional que hoy se enriquece con otras dimensiones del desarrollo. Desde el 19 de noviembre del 2004, Colombia particip en el PPP en calidad de observador. En julio del 2006, en la VIII Cumbre del Mecanismo de Tuxtla, el pas fue aceptado como miembro de pleno derecho, convirtindose as en el noveno pas miembro. En octubre del 2006 se firm el Convenio de Adhesin de Colombia a este espacio de cooperacin. El 9 y 10 de abril de 2007, el presidente de Mxico, Felipe Caldern, convoc a sus homlogos de Centroel universo es el lmite
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amrica y Colombia a una Cumbre extraordinaria en Campeche, Mxico, a fin de avanzar en la identificacin de acciones conjuntas para lograr una reforma encaminada al fortalecimiento y consolidacin del PPP, como motor del desarrollo e integracin de la regin mesoamericana. La X Cumbre del denominado Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, se realiz el 28 de junio del 2008 en Villahermosa, Tabasco, Mxico. Durante dicha Cumbre se determin que el PPP ahora se denominar Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, el cual representar un espacio poltico de alto nivel que articular esfuerzos de cooperacin, desarrollo e integracin de nueve pases (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y Panam), facilitando la gestin y ejecucin de proyectos orientados a mejorar la calidad de vida de los habitantes de Mesoamrica.En la actualidad, Colombia lidera la Iniciativa de Turismo y el tema de biocombustibles. Este mecanismo tiene una importancia estratgica para Colombia, si se tiene en cuenta la vecindad con Centroamrica y sus histricas relaciones con Mxico, as como la necesidad de defender sus intereses geopolticos, mejorar la conectividad logstica y de infraestructura y consolidar las relaciones comerciales y de cooperacin econmica con la regin.
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1.9. La Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano (Iniciativa del Arco del Pacfico)
Esta iniciativa busca una mayor articulacin comercial y de inversin de los pases latinoamericanos de la cuenca del Pacfico, explorar mecanismos que permitan un mayor acercamiento con los pases asiticos de esa misma cuenca y constituir un ncleo con una dinmica comercial y econmica ms integrada. La cuenca del Pacfico representa un centro de enorme potencial productivo y tecnolgico que ha adquirido gran peso en la economa mundial. Debe precisarse que la llamada regin APEC (Asociacin de Pases de la Cuenca del Pacfico), el escenario inmediato de insercin de los pases agrupados en la Iniciativa del Arco del Pacfico, es la ms dinmica del mundo. En los ltimos diez aos ha aportado el 70% del crecimiento global. En el mismo perodo, las exportaciones de la regin aumentaron en un 113%, la inversin extranjera creci en un 210%, y en un 475% en las economas de menor desarrollo. Las 21 economas miembros renen ms de 2.600 millones de personas, registran un producto interno bruto (PIB) de casi 20 trillones de dlares (un 60% del PIB del mundo) y representan casi el 50% del comercio mundial26.
Sus miembros son: Australia, Brunei Darussalam, Canad, Chile, Repblica Popular China, Hong Kong, Indonesia, Japn, Corea del Sur,
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En la actualidad la iniciativa del Arco del Pacfico opera como mecanismo informal de concertacin y consulta entre los pases de Amrica Latina con costa en el Pacfico (Mxico, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Colombia, Ecuador, Per y Chile) con miras a profundizar la relacin poltica, comercial y de cooperacin y lograr un acercamiento con los Estados de Asia-Pacfico, abrir canales de interlocucin con estos pases o sus bloques de integracin y, en este sentido, aumentar su proyeccin en dicha regin. Dentro de las principales conclusiones de los encuentros realizados, deben destacarse: a) la activa participacin de agentes pblicos y privados, como condicin de xito en la profundizacin de esquemas de cooperacin y fortalecimiento del intercambio comercial; b) la identificacin de reas en las cuales es posible establecer afinidades que generen un relacionamiento ms dinmico entre los integrantes del foro y con los pases del Asia-Pacfico; y c) la creacin de grupos de trabajo sobre convergencia comercial e integracin, facilitacin del comercio, infraestructura y logstica, promocin y proteccin de inversiones y cooperacin econmica y tcnica para la competitividad.
Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papa Nueva Guinea, Per, Filipinas, Rusia, Singapur, China, Taipi, Tailandia, Estados Unidos de Amrica y Vietnam.
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As mismo, se constituy el Grupo de Reflexin, encargado de evaluar los medios ms apropiados para institucionalizar el Foro del Pacfico Latinoamericano, incluyendo su posible estructura, la periodicidad y nivel de los encuentros, as como la eventual creacin de mecanismos de seguimiento, respetando su naturaleza flexible y su carcter de foro de dilogo poltico y concertacin; tambin se encarga de intercambiar experiencias en materia de fortalecimiento institucional para el desarrollo, en particular en lo que respecta a la identificacin de prioridades en polticas pblicas y fomento de la transparencia y el buen gobierno. La perspectiva del ingreso de Colombia en la APEC como miembro de pleno derecho que se fortaleci en la Cumbre de Lima de noviembre de 200827 hace muy pertinente el esfuerzo que hoy adelanta el pas en el marco de la iniciativa Arco Pacfico como mecanismo de concertacin entre los pases de Amrica Latina con costas en el ocano Pacfico. Por lo tanto, es necesaria la continuidad de las acciones para darle a este mecanismo una mayor formalizacin, dado el potencial que representa para impulsar la insercin internacional de Colombia en el Pacfico.
En esta cumbre se aplaz hasta 2010 la consideracin en torno al levantamiento de la moratoria para recibir nuevos pases miembros.
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2. Reflexiones sobre algunas relaciones diplomticas en el hemisferio Las nuevas realidades internacionales demandan una visin renovada de las relaciones hemisfricas en la que Estados Unidos no puede estar ausente, sino ser socio activo. Es necesario fortalecer puntos de convergencia e impulsar un renovado esquema de cooperacin. La administracin de Obama tiene la oportunidad de desarrollar una agenda hemisfrica para el futuro que permita construir una buena vecindad, en la que la diversidad sea entendida como un elemento positivo y creador para la consolidacin de la libertad, la democracia y el progreso social de nuestros pueblos. La coyuntura de transicin poltica en las Amricas favorece esta iniciativa. No se trata de una alianza entre ricos y pobres, sino de revitalizar la presencia norteamericana en la regin y, a su vez, producir un inters genuino en los problemas hemisfricos, para evitar que otros actores globales ganen un espacio o una influencia que no siempre resulta la ms aconsejable para los comunes intereses estratgicos. En la bsqueda de este propsito, la no aprobacin del TLC con Colombia resulta injusta y enva una seal equivocada para los colombianos y los latinoamericanos que quieren encontrar una agenda ms integral que la de reciente poca. Tambin una consideracin especial merecen en esta coyuntura las relaciones de Colombia con Venezuela. Es necesario reconocer con realismo que no es posible
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ofrecer una solucin inmediata y para siempre a todos los problemas de dos naciones con extenso lindero comn y una nutrida agenda binacional. Las dificultades se administran, a ellas se les da un tratamiento y se les busca un desenlace favorable. Pero no es procedente pensar en una solucin permanente porque la condicin de una frontera viva y de una relacin plural as lo impone. Corresponde exclusivamente a los venezolanos crear los espacios de interlocucin para resolver de manera autnoma el destino que quieran para su nacin. La diplomacia colombiana no podra sino de manera muy desafortunada incurrir en el grave error histrico de pretender entrometerse en los asuntos internos del vecino pas. En el trasfondo de la ruptura de relaciones, anunciada de manera unilateral por el presidente Chvez en julio del 2010, despus de las denuncias hechas por Colombia ante el Consejo Permanente de la OEA, lo que existe es una profunda discrepancia ideolgica alrededor de temas esenciales para la integracin binacional. En la medida en que Colombia sea percibida como un obstculo para el proyecto expansionista del gobierno bolivariano, las relaciones diplomticas pueden sufrir tropiezos peridicos. Al mismo tiempo, como lo ha sealado la Misin de Poltica Exterior de Colombia: Las tensiones se han derivado tambin del inters del gobierno de Hugo Chvez de incidir en el conflicto de Colombia, pas al que considera decisivo para la consolidacin del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el ms
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grande pas andino y el ms cercano a Washington28. De esta manera, se crea una dinmica que hace an ms complejas las relaciones con el vecino pas. Los mecanismos institucionales con Venezuela no funcionaron durante una dcada: ni la cooperacin militar especialmente la Comisin Bilateral Fronteriza (Combifron) ni los instrumentos creados para la convergencia en materia de informacin e inteligencia. Esa ausencia de trabajo conjunto llena la frontera de criminalidad. All han venido ocurriendo hechos graves y la falta de cooperacin binacional no contribuye a la solucin. Los acercamientos entre los dos pases, propiciados por el presidente Santos, y que dieron sus frutos slo tres das despus de su posesin, son una muestra fehaciente de que el camino correcto es perseverar en la actitud diplomtica de administrar las relaciones. Y en esta direccin me han parecido auspiciosos los esfuerzos por restablecer los canales institucionales, como qued previsto en la Declaracin de Principios de Santa Marta del 10 de agosto del 2010, en la cual se acord impulsar programas conjuntos en materia social y econmica y crear cinco comisiones de trabajo que examinarn el pago de la deuda y la reactivacin de las relaciones comerciales, negociarn un acuerdo de complementacin econmica que sustituya la normativa andina en razn
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del retiro de Venezuela de la CAN y desarrollarn un plan de inversin social en la zona de frontera, para adelantar obras de infraestructura, al tiempo que analiza los temas de seguridad. As mismo, se estableci un mecanismo de cooperacin entre ministros de relaciones exteriores para disear una estrategia conjunta sobre las problemticas de frontera en materia social, econmica y de seguridad, con el fin de prevenir la presencia o accin de grupos al margen de la ley. En este nuevo ambiente generado por los presidentes, es necesario insistir en acercamientos por la va bilateral y multilateral, sobre la base de certezas para ambos pases, que contribuyan de manera firme y duradera en el proceso de restablecimiento de la confianza. En este sentido, coincido con la recomendacin hecha por la Misin de Poltica Exterior, en su seccin sobre fronteras terrestres, pases vecinos e integracin: El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisin soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habr jams interferencia al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no incida en el conflicto interno, ni trate de imponer su proyecto en el pas.29
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Elevar el perfil de las relaciones diplomticas con Brasil, en todos los rdenes, es hoy una opcin de alta prioridad en la agenda de la poltica internacional de Colombia. La condicin de jugador global que hoy se le reconoce a ese pas y el liderazgo econmico y poltico obtenido por esta nacin en Amrica Latina, le permitirn a Colombia sacar muy buen provecho de una relacin ms privilegiada, pero tambin ms simtrica que aquella que, por diversas circunstancias, no exista en el pasado. Para Colombia, la relacin con Ecuador es de crucial valor. Los dos pases tienen una historia en comn. Son aliados comerciales y han sido socios polticos en mltiples escenarios. Las relaciones fronterizas son, adems, muy dinmicas. El desafo con este pas radica en la forma de superar visiones encontradas en torno a sus agendas de seguridad y darle continuidad a la hoja de ruta que las dos cancilleras han trazado, con acierto, para restablecer las relaciones diplomticas. En la actual encrucijada andina y regional, Colombia ha estrechado sus vnculos tradicionales con Per. En tal sentido, considero prioritario que los dos pases avancen en la iniciativa de preservar por la va bilateral los logros alcanzados en la CAN en los aspectos polticos, econmicos y comerciales, al tiempo que profundicen sus intereses comunes de insercin en el Pacfico. En el marco de la buena vecindad y dentro de los principios estratgicos que deben guiar la poltica exterior colombiana, continuar teniendo un papel central
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las relaciones con Panam, un aliado clave de Colombia, con el cual existe convergencia de intereses en la insercin dentro del Proyecto de Integracin y Desarrollo Mesoamericano, y se comparten desafos de seguridad y desarrollo sostenible en la frontera comn. Dentro de los pases de la regin con los cuales resulta prioritaria una activa diplomacia se encuentran Mxico, Chile y Argentina, cuya presencia se ha fortalecido en los mbitos latinoamericano y suramericano. En esta direccin han avanzado los acercamientos iniciales del Presidente Santos. En el caso de Mxico, adems de unos renovados vnculos comerciales, nos unen los desafos comunes en la lucha contra el narcotrfico y los asuntos migratorios, entre otros, mientras que con Chile ser posible y deseable establecer nuevas aproximaciones para trabajar conjuntamente en enfoques ms equilibrados y promisorios en la construccin del espacio suramericano de integracin, en el contexto de las auspiciosas relaciones comerciales y de inversin que hoy desarrollan los dos pases.
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Cartografa del mundo, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Recomendaciones en torno a los actuales mecanismos de carcter binacional

Captulo VI.
os mecanismos de carcter binacional constituyen la forma prctica como se desarrollan los principios que deben orientar la agenda del pas basada en una visin multidimensional de la seguridad, especialmente en el tratamiento de los desafos comunes en las fronteras terrestres o martimas. Las zonas de frontera deben concebirse como polos de desarrollo para consolidar la buena vecindad, en beneficio del inters nacional y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades all asentadas. Considero que la integracin fronteriza debe preservarse como eje de la poltica exterior colombiana, a partir del cual se reconozca su importancia geoestratgica. En tal
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sentido, cualquier iniciativa debe ser consecuente, no slo con las necesidades coyunturales y estrictamente nacionales de estas regiones, sino tambin con los desafos compartidos, que surgen de la convivencia propia en las lneas imaginarias que separan los Estados. Teniendo en cuenta la situacin que se ha vivido en relacin con algunos vecinos, se hace indispensable un esfuerzo estratgico para recuperar e incrementar la confianza. Al abordar acciones conjuntas, a travs de las comisiones de vecindad, es pertinente identificar, por razones polticas, dos grupos: Brasil, Per y Panam, y Venezuela y Ecuador. La historia reciente aconseja conservar por el momento estas dos categoras. En el caso del primer grupo de naciones, conviene fortalecer la poltica de buena vecindad sustentada en la continuidad y efectiva ejecucin de los acuerdos, as como de los proyectos contemplados en las agendas que hoy cuentan con una comunicacin fluida y que buscan preservar la confianza y promover mayor desarrollo. En el caso de Ecuador y Venezuela, adquiere especial relevancia la reactivacin de los canales diplomticos, que han sido parte fundamental de la tradicin colombiana, para impulsar mecanismos de confianza y lograr, como un aspecto decisivo, las reciprocidades necesarias, para que los mecanismos operen con pleno vigor. Sin perjuicio de esta gestin diplomtica directa, la cancillera colombiana podra explorar la alternativa de involucrar activamente a terceros actores, cuando las
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circunstancias as lo aconsejen. Se trata, en la prctica, de estimular la presencia de agentes territoriales que puedan contribuir a la profundizacin o al restablecimiento de la confianza, mediante su activa participacin en el desarrollo de proyectos conjuntos. Los habitantes de las fronteras son los que viven y sienten ms directamente las consecuencias en los momentos de crisis. Los organismos multilaterales (CAF, CAN, BID, OEA) resultan tiles en el tratamiento poltico de las relaciones diplomticas y en la financiacin de proyectos emblemticos. En cualquier caso, es indispensable desarrollar las diferentes posibilidades que puede ofrecer un esfuerzo diplomtico integrador para evitar situaciones de no retorno o largos periodos de distanciamiento. Es tambin conveniente disear un plan especial de actividades culturales en las regiones fronterizas, que resalte los elementos comunes y que procure visibilidad a la capacidad de nuestros nacionales de interactuar con sus vecinos. En las relaciones con Ecuador hay que producir ejercicios similares, pero probablemente con la presencia de otros actores que conservan fuertes lazos en medio de las dificultades. La reciente reunin de cancilleres abri canales que favorecen el camino hacia la normalidad y facilitan el cumplimiento de la hoja de ruta acordada para superar los problemas binacionales. Las comisiones de vecindad son, en esencia, mecanismos de construccin y preservacin de confianza para lograr acercamientos cruciales en las relaciones bir e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s
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laterales. Su importancia radica, entre otras razones, en las siguientes: a) los proyectos de cooperacin fronteriza permiten aumentar el poder blando de Colombia es decir, la capacidad del pas para hacer presencia activa en la frontera porque procuran bienestar a los habitantes de la regin; b) constituyen un punto de encuentro regular entre las altas autoridades, lo que facilita el dilogo y la cooperacin con los pases vecinos, y c) son escenarios en los que participan los poderes local y departamental y las organizaciones de la sociedad civil. Considero que para el fortalecimiento de las medidas de confianza con aquellos pases con los cuales Colombia tiene frontera terrestre, resultara muy conveniente hacer un esfuerzo como lo ha sealado la canciller Mara ngela Holgun, para lograr la rpida ejecucin de proyectos emblemticos algunos ya en curso cuya conclusin puede tener importantes repercusiones para la buena vecindad. Por otra parte, el mensaje del presidente Santos desde el da de su posesin a la opinin pblica del vecindario ha sido que Colombia quiere una cooperacin basada en el dilogo y la concertacin, frente a la percepcin que exista en torno a un pas con prioridades muy marcadas en los temas de seguridad. Evaluaciones recientes de observadores y analistas de las dinmicas que ocurren en la frontera enfatizan, en todo caso, el papel determinante que deben y pueden desempear los actores locales a uno y otro lado.
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Despus de una dcada de frustraciones en las estrategias de integracin fronteriza, es un buen momento para sacar a relucir las lecciones aprendidas. Estas sealan, por ejemplo, que no bastar con el voluntarismo y el pragmatismo, que se aprecian con frecuencia, para poner en marcha proyectos largamente evaluados. Se requiere, como condicin esencial en el desarrollo de las estrategias y proyectos, la presencia activa de gobiernos, empresarios y comunidades locales fortalecidos en su capacidad de trabajo conjunto entre ellos y con las autoridades locales e instituciones internacionales. Parte importante de las dificultades en la presente dcada para sacar adelante mltiples proyectos estuvieron asociadas a esta omisin.30
1. El papel de las zonas de integracin fronteriza (ZIF) Las zonas de integracin fronteriza (ZIF) son los mbitos territoriales adyacentes de pases miembros de la CAN para los que se adoptarn polticas y ejecutarn
Sal Pineda (2008). Ecuador y Colombia: integracin fronteriza en el marco de una agenda de convergencia binacional. Ponencia presentada a consideracin del Foro Reencuento Ecuador-Colombia para el desarrollo binacional. Quito, Ecuador, 8 y 9 de septiembre. [Esta ponencia fue posteriormente publicada en: Jaramillo, Grace (comp.) (2009). Construyendo puentes entre Ecuador y Colombia. Quito: OEA-Flacso-PNUD].
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r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s
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planes, programas y proyectos que permitan impulsar el desarrollo sostenible y la integracin fronteriza de manera compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con las caractersticas de cada uno de ellos. Dentro de las alternativas para una agenda con los pases vecinos, debe tener un lugar central la implementacin de las ZIF y la ejecucin de los planes correspondientes de desarrollo. Es indispensable avanzar en los siguientes aspectos, hoy evidentemente deficitarios: coordinacin de los servicios de migracin, aduana, polica, trnsito, transporte, sanidad agropecuaria, turismo y salud, entre otros; planeacin binacional conjunta para el desarrollo fronterizo; simplificacin de la documentacin y tramitacin en frontera; identificacin de un portafolio binacional de proyectos con prioridad en la infraestructura; mayor compromiso e involucramiento de las instituciones nacionales; ms participacin y coordinacin con la sociedad civil. La puesta en marcha de los mecanismos de cooperacin existentes en la frontera, de manera directa o en el marco de las ZIF, se constituye adems en una oportunidad excepcional para estimular la interlocucin entre los actores locales de uno y otro lado, alrededor de estrategias de desarrollo territorial. Se trata, en la prctica, de un ejercicio de democratizacin de la poltica exterior, sobre la base de una estrecha coordinacin entre las cancilleras y las autoridades de las zonas fronterizas. Es muy
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importante contribuir a la creacin de un tejido social comn que confirme la clara intencin de Colombia de mantener una actitud sostenida de buena vecindad y que reconozca que, en la mayora de los casos, opera mejor en frontera la relacin directa entre los alcaldes, los gobernadores, las instituciones acadmicas y las autoridades de polica, para el desarrollo de iniciativas conjuntas. Estas iniciativas podran ser apoyadas desde los gobiernos centrales y desde los organismos multilaterales, teniendo como referente experiencias como las de la Unin Europea, cuyas polticas estructurales para el desarrollo de regiones fronterizas pueden ser adaptadas a la luz de las realidades institucionales y financieras de nuestros pases. 2. El Plan Nacional de Fronteras: el complemento necesario El nfasis en una estrategia diplomtica y la activacin de los instrumentos fronterizos resultan decisivos en el actual panorama de las relaciones con los vecinos. Sin embargo, esta estrategia y estos instrumentos deben contar con un complemento nacional indispensable para lograr una mayor eficiencia en el acercamiento bilateral con esos pases. Ese complemento es el Plan de Fronteras31, que coordina directamente la Cancillera
El Plan Fronteras es una estrategia nacional, coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores desde 2003. Bajo las di31
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de la Repblica y que representa un mecanismo til para que los proyectos tengan el mayor impacto posible. El Plan de Fronteras, actualmente en ejecucin, se concentra en tres tipos de actividades generales: primero, la concertacin con las comunidades de frontera sobre las necesidades ms apremiantes que tengan soluciones de corto y mediano plazo; segundo, la definicin de compromisos por parte de las entidades centrales y regionales en cuanto a las necesidades previamente concertadas, y tercero, la ejecucin y seguimiento permanente de tales acciones. Es necesario destacar lo ejecutado hasta hoy, sobre todo desde el punto de vista del significado que adquiere la presencia de la Cancillera, como representante del Gobierno central, para entrar en contacto con las realidades fronterizas y ofrecer respuestas directas a las necesidades de las poblaciones, as como efectuar la evaluacin constante del ambiente que se percibe en el lindero comn. Debe enfatizarse la necesidad de fortalecer la dimensin tcnica y financiera de este plan, as como en la adecuada coordinacin entre las agencias estatales participantes, para garantizar una mayor cobertura y efi-
rectrices de la Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), busca reforzar las relaciones entre el Estado y las comunidades de frontera, a travs de la construccin de tejido social y el fortalecimiento de la gobernabilidad en estas zonas.
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cacia de las acciones y su contribucin a la construccin de mecanismos de confianza con los pases limtrofes. De igual manera, el Plan de Fronteras requiere un esfuerzo permanente de coordinacin del Ministerio de Relaciones Exteriores con el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Educacin; adems de otras agencias y entidades del Estado.
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Cartografa del encuentro, serie: Carta en blanco. Acrlico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.
Captulo VII. Reflexiones
finales
l futuro de nuestra regin y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas, no ser dentro de 20 aos lo que era a principios de este siglo. Resulta prioritario, por lo tanto, redimensionar la poltica exterior colombiana. Los intereses nacionales deben coincidir y hacerse compatibles con los compromisos adquiridos frente a la comunidad internacional. De lo contrario, en pocos aos podramos ser irrelevantes. Nos quedaremos rezagados con todos sus efectos por no haber sido capaces de disear una estrategia de insercin adecuada a las corrientes de la globalizacin. De all la importancia de que la poltica exterior colombiana acte de manera estratgica en los prximos aos bajo el principio de respice omnia (mirar al universo, mirar al conjunto), que no dudo en recomendar como el criterio gua de insercin del pas en esta fase de la
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globalizacin que ha trado consigo un balance distinto en las relaciones de los pases en el panorama de las Amricas. En esa definicin de largo plazo, el pas deber incorporar las nuevas realidades de su estructura productiva para ajustar y hacer compatible las relaciones econmicas y comerciales con los retos de su diplomacia. La poltica exterior colombiana, fundamentada en este principio, est en la obligacin de ponderar, con sumo cuidado, la actuacin del pas en los diversos foros regionales y hemisfricos que hemos considerado. Las tendencias sugieren, as mismo, la definicin de un nuevo paradigma para la integracin enfocado en la mejora de las condiciones de vida de la regin. Ese paradigma debera caracterizarse como un acuerdo compartido por el desarrollo, que es ms amplio que el libre comercio o las inversiones. La integracin es una opcin viable frente a la realidad global porque exige un trabajo conjunto entre las naciones para recuperar el crecimiento con equidad. Para avanzar se requieren liderazgos colectivos en la regin y que cada nacin defina sus intereses nacionales. Colombia tiene una gran oportunidad en este proceso. Los nuevos ejes de la integracin deben superar el enfoque del viejo regionalismo de los aos sesenta y setenta y el concepto de regionalismo abierto de la dcada de los noventa, para definir un criterio ms moderno e incluyente, que he denominado regionalismo interdependiente, el cual tiene una dimensin econmica y poltica de mayor alcance, y reconoce los temas de una
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agenda multidimensional de la integracin como una va expedita para la insercin del pas en la globalizacin. La apropiacin de este enfoque y su difusin podra darle rditos adicionales a la poltica exterior colombiana dentro del panorama regional. Mientras la regin afronta en la actualidad diferencias ideolgicas en torno a los alcances de la integracin, los pases de Asia y Europa no se desgastan en este tipo de confrontaciones; por el contrario, avanzan en su propia integracin, penetran los mercados mundiales, atraen y hacen nuevas inversiones, dejando rezagada a Latinoamrica en sus niveles de bienestar y de competitividad internacional. En relacin con los pases limtrofes es necesario enfatizar en la importancia de revitalizar los mecanismos binacionales ya existentes, sobre la base de acciones de impacto en la calidad de vida de las poblaciones fronterizas, ms all de eventuales discrepancias que deben encontrar frmulas imaginativas de arbitraje en otros mbitos bilaterales y multilaterales. Por otra parte, Colombia debe dar atencin prioritaria a las controversias que con Nicaragua y Ecuador se encuentran en curso en la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Hasta el presente, el pas, gracias a una slida estrategia jurdica que ha contado con un gran consenso nacional, logr que en el fallo sobre las excepciones de jurisdiccin, la Corte Internacional de Justicia declarara la validez del Tratado EsguerraBrcenas, de 1928, y
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reconociera la plena soberana de Colombia sobre San Andrs, Providencia y Santa Catalina. En mi caso, ha sido un privilegio formar parte de un admirable equipo de destacados profesionales que bajo la direccin del presidente de la Repblica, del Ministerio de Relaciones Exteriores y del agente ante la Corte Internacional de Justicia, el embajador Julio Londoo Paredes, no ha tenido criterio distinto que la defensa de los intereses colombianos con un altsimo sentido de responsabilidad patritica. El 18 de junio del 2010, Colombia present ante el secretario de la Corte Internacional de Justicia la dplica en la que reafirma con slidos argumentos jurdicos y fcticos su posicin en relacin con la soberana sobre el archipilago de San Andrs, y su criterio y posicin jurdica, en relacin con la delimitacin martima con Nicaragua. En el caso con Ecuador relativo a las fumigaciones en territorio colombiano cercano a la zona fronteriza, el 25 de junio del 2010 la CIJ acept la segunda ronda de alegaciones escritas de los argumentos de las partes, y estableci como trminos para la presentacin de la rplica por parte de Ecuador el 31 de enero del 2011, y para la presentacin de la dplica por parte de Colombia el 1 de diciembre de ese mismo ao. Por otra parte, los mecanismos multilaterales regionales reafirmaron en la crisis andina la vigencia de los principios del Derecho Internacional Americano de no intervencin en los asuntos internos de los Estados,
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respecto a la soberana y la necesidad de una cooperacin efectiva y franca en la lucha contra el terrorismo. Su ejercicio riguroso es un imperativo para preservar las buenas relaciones. Las resoluciones de la OEA dejaron claro que el principio de la inviolabilidad territorial tiene renovada vigencia a pesar de la transnacionalidad de las actividades delictivas de los grupos al margen de la ley. En el respeto de este principio los pases son muy celosos por cuanto involucra, en la coyuntura presente, la defensa de intereses soberanos de los Estados. Hasta dnde la comunidad internacional entiende el problema de Colombia y cul es la percepcin sobre las FARC en Amrica Latina, son preguntas clave que estarn presentes en los prximos aos en la agenda de la poltica exterior mientras termina el conflicto colombiano. Mucha diplomacia, prudencia en medio de la firmeza y permanente accionar internacional requiere la Cancillera para explicar la verdadera realidad y el peligro que la alianza perversa entre los grupos ilegales y el narcotrfico significa para nuestra democracia. Colombia ha mantenido histricamente una posicin de rechazo frontal ante el terrorismo y en la bsqueda de alternativas para solucionar el problema del trfico ilcito de armas pequeas y ligeras, temas que no pueden verse como una simple veleidad de nuestra poltica exterior. Se trata de asuntos vitales para la supervivencia de la democracia colombiana.
reflexiones finales
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La consolidacin de un lugar privilegiado y de respeto en los foros internacionales es, adems, una condicin esencial para la adecuada preservacin de los intereses nacionales. Fortalecer el multilateralismo alienta la cooperacin y contribuye a fijar reglas de juego ms justas y equilibradas. El liderazgo colombiano en las diferentes instancias multilaterales en pocas recientes fue claro y evidente. Por ejemplo, desde el mismo momento en que ocurrieron los hechos del 11 de septiembre del 2001, la Cancillera colombiana propuso liderar una reflexin conjunta en torno a los nuevos desafos que enfrenta la seguridad mundial como consecuencia del terrorismo, el trfico de drogas ilcitas, el trfico de armas pequeas y ligeras y, en general, el crimen transnacional. Poco se ha avanzado, desde entonces, en iniciativas similares en nuestra poltica exterior. La urgencia de esta reflexin est hoy ms vigente que nunca. Tengo la certeza de que el liderazgo colombiano nos llevar a sealar, una vez ms, la gran responsabilidad que tienen los Estados de trabajar solidariamente frente a cada uno de estos fenmenos. Se impone entonces incorporar de manera activa estos temas en la agenda de la poltica internacional, y reafirmar en todos los foros el principio de la responsabilidad compartida por encima de las visiones y los esfuerzos aislados que, con frecuencia, pueden conducir a experiencias muy costosas para el mantenimiento de la paz mundial. La eleccin de Colombia al Consejo de Seguridad ocurrida el da 13 de octubre del 2010, debe reconocerse
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como un triunfo diplomtico de la mayor importancia, precisamente, en la direccin aqu mencionada de recuperar liderazgos y capacidad de promover temas en el foro por excelencia de la seguridad internacional, como lo ha propuesto el presidente Santos con la nueva poltica exterior puesta en marcha. La ltima vez que Colombia estuvo en el Consejo de Seguridad fue en el periodo 2000 al 2002 cuando tuve el honor de presidirlo. Estoy seguro que el hecho de no haber logrado el consenso previo latinoamericano no ser obstculo para llevar con acierto y responsabilidad esta vocera. As lo ha hecho nuestro pas con seriedad admirable en las seis anteriores oportunidades que ha obtenido esta silla no permanente. Al mismo tiempo, se convierte en una va expedita para un acercamiento mayor al conjunto de las naciones latinoamericanas y caribeas. En el 2009 se cumplieron diez aos de la Asamblea General de las Naciones Unidas convocada para la lucha contra las drogas ilcitas. La evaluacin general y los resultados obtenidos sealan que a pesar de los esfuerzos realizados, las polticas adoptadas no han sido exitosas. El propio zar antidrogas de Estados Unidos, en su informe del 2008, seal que el trfico de cocana creci en un 40% entre el 2006 y el 2007. Mientras estas dimensiones se mantengan en estos niveles, las posibilidades de traslado de las actividades delictivas de un pas a otro son una realidad. No es sino mirar el caso de Mxico.
reflexiones finales
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Las cifras de Colombia indican que ha habido progresos. Pero la magnitud del fenmeno obliga a considerarlo como un reto trascendental para la preservacin de nuestra democracia. La poltica de nuestro pas en este asunto debe afinarse hacia el futuro con las revisiones que surjan como resultado de la evaluacin que en la actualidad realizan diversas organizaciones sobre la estrategia adoptada desde la Conferencia de las Naciones Unidas. Probablemente, lleg la hora de plantearle al Sistema de Naciones Unidas y en particular a nuestro hemisferio la necesidad de una revisin a fondo sobre este complejo panorama. Esta debera ser una prioridad de la poltica exterior. As lo ha planteado con acierto la comisin creada por las Naciones Unidas y presidida por los ex presidentes Cardozo, Gaviria y Zedillo, quienes han puesto el dedo en la llaga de esta delicada realidad. Como el informe indica, hay que reconocer los fracasos de las polticas prohibicionistas vigentes, basadas solamente en la represin de la produccin y de interdiccin al trfico y a la distribucin, para abrir la discusin sobre un nuevo paradigma de polticas y alternativas ms seguras, eficientes y humanas. A largo plazo, la solucin se fundamenta en la reduccin de la demanda en los principales pases consumidores, pero para ello es necesario que Estados Unidos y Europa entiendan que son corresponsables del problema que hoy enfrenta Amrica Latina. As mismo, en este debate, es necesario incorporar en el anlisis del consumo de droel universo es el lmite
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gas el criterio de salud pblica, para as contribuir en la transformacin de los adictos en pacientes del sistema de salud en los pases. De esta manera podra ser ms efectivo debilitar las fuentes de ingreso del narcotrfico. No es posible, ni corresponde a una posicin tica, ocultar el grave problema que Colombia atraviesa desde hace varios aos en materia de derechos humanos, particularmente como resultado de la degradacin del conflicto interno, que ha convertido a los grupos armados al margen de la ley tanto los guerrilleros como los paramilitares en los actores que con mayor frecuencia incurren en la violacin de los derechos fundamentales. Tambin es necesario reconocer que todava se requieren muchos esfuerzos para evitar riesgosas connivencias con actitudes y procedimientos que podran deslegitimar la accin de los rganos pblicos, as como la urgencia que tiene el Estado colombiano de reafirmar su legitimidad mediante una presencia ms activa en la defensa de los derechos econmicos y sociales de sus ciudadanos. Colombia debe mostrar resultados efectivos en la defensa y promocin de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, como expresin de una poltica de Estado de largo plazo. Resulta conveniente precisar que estos conceptos no constituyen un elemento circunstancial de la poltica exterior de las naciones. Su observancia est presente ms que nunca en el eje rector de la agenda internacional de Estados Unidos y de la Unin Europea. Por lo tanto, su respeto es una condicin esencial para la continuidad de la cooperacin con Colombia.
reflexiones finales
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Esta ser la nica manera como podremos lograr que la comunidad internacional entienda de manera cabal los esfuerzos sistemticos que los gobiernos han realizado para enfrentar el deterioro de los derechos humanos. No se trata de ofrecer una respuesta elusiva o, en el mejor de los casos, acomodaticia frente a las presiones internacionales existentes en esta materia, sino, fundamentalmente, de mostrar con los hechos que el Estado no puede responder con los mismos procedimientos de los grupos al margen de la ley, sino a costa de perder su legitimidad interna y externa. Pero el compromiso del Estado colombiano con una proteccin integral de los derechos humanos no se agota en el mbito nacional. En tal sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe revisar la estrategia de una interlocucin permanente con los organismos internacionales de derechos humanos, con el fin de atender los requerimientos originados en compromisos convencionales adquiridos por Colombia. As mismo, es necesario establecer una relacin ms armnica con las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en esta materia. Constituye, a mi juicio, una grave equivocacin tener una poltica de confrontacin con estas organizaciones que en el concierto actual son actores importantes en la poltica internacional. Los derechos humanos son reconocidos como una materia de inters global que trasciende las jurisdicciones de los Estados y vuelve relativos los conceptos de soberana y no intervencin en los asuntos internos.
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Este criterio debe ser tenido en consideracin para la definicin de objetivos precisos en el trabajo con estas organizaciones. Es bueno recordar que Colombia adhiri al Estatuto de Roma, que dio origen a la Corte Penal Internacional. La Corte es la primera institucin con carcter internacional que tiene facultades para investigar y, cuando se den las condiciones de admisibilidad, juzgar no a los Estados, sino a los individuos acusados de cometer los crmenes sobre los cuales se le dio competencia: de guerra, de lesa humanidad, genocidio y, a partir del 2017, de agresin, si se cumplen los requisitos acordados en la reciente Cumbre de Kampala. La jurisdiccin de la Corte no est, a diferencia de otras que han existido, ni temporal ni geogrficamente limitada. Su naturaleza es complementaria de las jurisdicciones internas, de carcter universal y sin carcter retroactivo. Esta acta slo cuando la justicia de los Estados no pueda o no quiera hacerlo, lo que, considero, ayuda al fortalecimiento de los sistemas judiciales de los pases, obligndolos a mejorar y corregir falencias graves que puedan existir. La aceptacin de este organismo por parte del Estado colombiano constituy un asunto de gran trascendencia que tiene amplias repercusiones jurdicas y polticas, porque se trata de un poderoso instrumento para actuar, en el marco de una jurisdiccin global, sobre todos aquellos agentes que se ponen al margen de la ley y que, con frecuencia, se han escudado en la impunidad
reflexiones finales
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reinante, en especial en pases con grandes problemas de ineficiencia en sus procesos judiciales. Frente a esta realidad, Colombia debe tener una clara poltica de Estado sobre las reformas estructurales indispensables para nuestro sistema judicial que le permitan actuar con eficacia en el propsito esencial de tener una cumplida y pronta justicia. El panorama tan complejo en el cual se desarrollan los asuntos de orden pblico en nuestro pas, as como su impacto internacional, nos obliga a mantener una posicin coherente y persistente frente a estos fenmenos. No podemos sustraernos de profundizar en la necesaria articulacin que debe existir entre la poltica interna y la poltica exterior en esta materia. Una reflexin adicional: es posible construir en nuestro hemisferio reglas transparentes y prcticas con la inclusin de Estados Unidos? Creo que s. Lo que no considero viable es solucionar conflictos fundamentales sin tenerlo en cuenta. En esta coyuntura mundial la autonoma poltica no debe significar enfrentamiento. Al contrario, debe reconocer la naturaleza de los actores regionales y modificar la forma de nuestro relacionamiento. Con el propsito de garantizar una insercin eficaz en el contexto global analizado, resulta imprescindible revisar la presencia de Colombia en el exterior fundada en criterios ms integrales que los de naturaleza meramente fiscal. El Gobierno debe examinar con cuidado los pases en los que mantenemos embajadas, as como
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la importancia que les concedemos en el marco de las prioridades de la agenda internacional, para adoptar decisiones que le permitan contar con la dotacin de recursos humanos y financieros para el cumplimiento de sus tareas. Un ejemplo evidente es el caso de China, Brasil y la India, que han adquirido un liderazgo internacional significativo. Esta misma evaluacin puede hacerse en relacin con los organismos multilaterales que hacen parte del sistema de las Naciones Unidas. Preservar los consensos y buscar un gran acuerdo en torno a la defensa de los intereses del pas es la obligacin de los rectores de la poltica externa. Nada ms perjudicial para Colombia que nos vean divididos. Los intereses nacionales estarn mejor protegidos si corresponden a un consenso pluralista y democrtico. Las decisiones que puedan tener consecuencias en el pas, deben ser la mejor expresin de esa voluntad nacional. Cuanto ms difciles sean los asuntos por definir, mayor debera ser el acuerdo, porque ello hace que las decisiones sean ms perdurables y respetables en el concierto de las naciones. Tengo la conviccin de que la poltica exterior es uno de los principales desafos que tiene la poltica interna colombiana, por la estrecha relacin que existe, en la hora presente, entre la agenda global y nuestra propia realidad. Se trata de un reto de grandes proporciones, que exige a la diplomacia un rol primordial en la defensa de los intereses nacionales.
reflexiones finales
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r e f e r e n c i a s b i b l i o g r f i c a s y d o c u m e n ta l e s
151
PNUMA (2007). Perspectivas del medio ambiente mundial. GEO 4. Medio ambiente para el desarrollo. Nueva York: PNUMA. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2010). Informe Regional de Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Actuar sobre el futuro. Romper la transmisin inter-generacional de la desigualdad. Washington: PNUD.
152
Este libro fue compuesto en caracteres Garamond Premier Pro 12 puntos, impreso sobre papel beige de 70 gramos y encuadernado con mtodo Hot Melt, en el mes de noviembre de 2010, en Bogot, D.C., Colombia

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El futuro de la poltica exterior de Colombia

Guillermo Fernndez de Soto

Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia

Presentacin Hans-Peter Knudsen Prlogo Juan Manuel Santos Introduccin

6. Profesionalizacin y coordinacin del sistema nacional de poltica exterior

125 129 131 135 149

Referencias bibliogrficas y documentales

Firmamento # 7, serie: Firmamentos. Acrlico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.

Firmamento # 10, serie: Firmamentos. Acrlico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.

t endenci as r eci ent es de l a globaliz acin

t endenci as r eci ent es de l a globaliz acin

t endenci as r eci ent es de l a globaliz acin

Captulo II. Impactos

de las tendencias globales sobre Amrica Latina

Estado actual de la integracin regional y sus perspectivas futuras

en torno a los principios orientadores de la poltica exterior colombiana

Captulo IV. Recomendaciones

Misin de Poltica Exterior de Colombia (2010: 19).

Firmamento # 14, serie: Firmamentos. Acrlico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2009.

estratgicas y recomendaciones sobre los escenarios regionales y hemisfricos de insercin de Colombia

para el que fueron creados, ajustndolos a sus reales posibilidades de accin.

1.2. La Unin de Naciones Suramericanas (Unasur)

geopoltica que para el pas presenta la proyeccin hacia el gran Caribe.

Misin de Poltica Exterior de Colombia (2010: 68).

Misin de Poltica Exterior de Colombia (2010: 77).

Recomendaciones en torno a los actuales mecanismos de carcter binacional

Captulo VII. Reflexiones

Referencias bibliogrficas y documentales

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