Una Reflexión Crítica Sobre La Política de Vivienda Urbana para La Población en Situación de Desplazamiento en Colombia

Hilo de Ariadna o tela de Penlope?
Una reflexin crtica sobre la poltica de vivienda urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento en Colombia*
Fecha de recepcin: s ept i embre 14 de 2007. Fecha de aceptacin: febrero 8 de 2008
Jean-Franois Jolly
Doctor en Estudio de las Sociedades Latinoamericanas Profesor asociado Facultad de Arquitectura y Diseo Pontificia Universidad Javeriana jjolly@javeriana.edu-co
Resumen El alto grado de vulnerabilidad de la poblacin desplazada y el bajo impacto de los programas diri-
CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95
gidos a ella, han trado como resultado la resolucin de problemticas de vivienda bajo condiciones de ilegalidad, que origina el desarrollo de barrios con baja calidad de la vivienda en trminos de habitabilidad. En lugar de proponer una evaluacin de la poltica de vivienda para desplazados por la violencia, el artculo propone un anlisis de la poltica pblica de vivienda para desplazados. En esta perspectiva, despus de plantear el estudio de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin y manera de resolver problema, se revisa la poltica pblica de vivienda para la poblacin desplazada y se contrasta con el problema que pretende resolver, con lo cual se podr afirmar que el carcter de la poltica es centralista y asistencialista con territorialidad limitada y controlada. De otro lado, la poltica pblica de Vivienda de Inters Social VIS urbana se caracteriza como una poltica dual e hbrida, caso tpico de secterritorialidad y de gobiernancia. Considerando que las lgicas respectivas de las dos polticas pblicas no permiten pensar en resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada, el artculo propone principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento.
Palabras clave autor Palabras clave descriptor
Colombia, desplazamiento interno por la violencia, poltica pblica, vivienda.

Poltica de vivienda, migracin interna, vivienda, Colombia, desplazados por la violencia.
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Este artculo es una reflexin derivada de investigaciones desarrolladas o en desarrollo y de reflexiones adelantadas en el marco del Grupo de investigacin Interfacultades (Arquitectura y Diseo y Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales) Polticas urbanas, del cual el autor del artculo es el lder. Colaboradores: Claudia Dangond Gisbone, magistra en Relaciones Internacionales, Decana Acadmica (dangond@javeriana.edu.co); Alejandra Suzana Monteoliva Vilches, magistra en Planeacin y Administracin del Desarrollo Regional, Directora de la Especializacin en Gerencia Pblica y Gobierno Territoriales, (amonteoliva@ javeriana.edu.co), y Fernando Rojas Parra, magster en Gestin Urbana, Coordinador de Posgrados (fernando.rojas@javeriana.edu.co). Los tres pertenecen a la Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales y son miembros fundadores del grupo. Pontificia Universidad Javeriana, carrera 7 nro. 40-62, edificio 09, Bogot D.C., Colombia. Tel.: (571) 320 83 20.
Ariadnes thread or Penelopes shroud?

A critical reflection about the urban housing policy for the displaced population in Colombia
Abstract The high degree of vulnerability of the displaced population and the low impact of the programs
directed towards this population have resulted in the illegal solution of housing problems, generated by the development of low-quality housing neighborhoods. Instead of proposing an evaluation of the housing policy for displaced populations due to violence, the article proposes an analysis of the housing public policy for displaced populations. From this perspective, the analysis of public policy is presented as an analysis of the State in action and manner of solving problems. The article then, reviews the housing public policy for displaced populations, and compares it with the problem it is trying to solve. With this information, it will be possible to assert that the character of the policies is centralist and assistentialist with limited and controlled territoriality. On the other hand, the VIS urban public policy does not allow to think about solving the problems of the displaced population due to violence. The article proposes general principles for a comprehensive housing public policy for displaced populations.
Key words author Key words plus
Colombia, internal displacement due to violence, public policy, housing.
violence.
Housing policy, internal migration, housing, Colombia, displaced populations due to
Fio de Ariadna ou tecido de Penlope?

Uma reflexo crtica sobre a poltica da vivenda urbana para a populao em situao de deslocamento na Colmbia
Resumo O alto grau de vulnerabilidade da populao deslocada e o baixo impacto dos programas dirigi-
dos a essa populao, tem trazido como resultado a resoluo de problemticas de vivenda, baixo condies de ilegalidade, originadas pela criao de bairros com baixa qualidade de vivenda em termos de habitabilidade. Em vs de propor uma avaliao da poltica da vivenda para deslocados pela violncia, o artigo prope uma anlise da poltica pblica de vivenda para deslocados. Nesta perspectiva, depois de apresentar a anlise das polticas pblicas como anlise do Estado em ao e maneira de resolver problemas, se revisa a poltica pblica de vivenda para a populao deslocada. Tambm se compara com o problema que pretende resolver, pelo qual ser possvel afirmar que o carter da poltica centralista e assistencialista com territorialidade limitada e controlada. Do outro lado, a poltica pblica da VIS urbana se caracteriza como uma poltica dual e hibrida, caso tpico da sec-territorialidade e da governana. Considerando que as lgicas respectivas das duas polticas pblicas no permitam pensar na resoluo dos problemas de vivenda da populao deslocada, o artigo prope princpios gerais de uma poltica pblica de vivenda integral para a populao em situao de deslocamento.
Palavras chave autor Palavras chave descritor
Colmbia, deslocamento interno pela violncia, poltica pblica, vivenda.

Poltica de vivenda, migrao interna, vivenda, Colmbia, Deslocados pela violncia
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Introduccin
Cuando se tiene en cuenta el alto grado de vulnerabilidad de la poblacin desplazada, el bajo impacto de los programas dirigidos a ella y las problemticas de vivienda bajo condiciones de ilegalidad, que originan el desarrollo de barrios con baja calidad de la vivienda en trminos de habitabilidad, surge una pregunta que obsesiona a los servidores pblicos responsables, a las Organizaciones no gubernamentales (ONG) y a la sociedad colombiana: en qu medida la poltica de vivienda urbana desarrollada en Colombia, hace una decena de aos, ha contribuido a resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada? En lugar de dilucidar esta pregunta que llevara a elaborar una evaluacin de la poltica, este artculo toma un sendero complementario pero diferente: el del anlisis de la poltica pblica de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento. Para ello, dos preguntas guan a su autor: en primer lugar, cul es la lgica de las polticas pblicas de atencin integral al desplazamiento por violencia, y cul la de la poltica pblica de vivienda urbana?, y en segundo lugar, permiten estas lgicas resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada en Colombia? Las respuestas a estos interrogantes se abordarn en cuatro momentos: Una reflexin sobre el anlisis de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin y la manera de modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica solving problems. Una reflexin sobre el problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y la poltica pblica respectiva, que reconstruye la gnesis del desplazamiento en Colombia entre 1991 y 1997, realiza un anlisis sucinto de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias y aborda el anlisis evaluacin crtico de la poltica pblica desarrollada por El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) desde 1999. Una reflexin sobre el problema y la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS) urbana, que parte de una definicin de la vivienda y de una tipologa de las polticas pblicas de vivienda. Una reflexin sobre la manera como, de un lado, se considera el problema de la vivienda y su solucin en la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento y, de otro, cmo se considera el problema y la solucin para la poblacin en situacin de desplazamiento en la poltica pblica de vivienda urbana. Una vez adelantadas estas reflexiones, este texto propone conclusiones y recomendaciones que esbozan los principios generales de lo que podra ser una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento.1
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Cabe indicar que no se pretende en este artculo establecer un estado del arte de los enfoques, investigaciones, estudios, anlisis de experiencias o propuestas relativos a las tres cuestiones del anlisis de la poltica pblica de vivienda en general, del anlisis de la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento y, finalmente, del anlisis de la poltica pblica de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento. Slo se busca ofrecer a los lectores reflexiones adelantadas en el Grupo de Investigacin Interfacultades Arquitectura y Diseo y Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales Polticas urbanas, a partir de las investigaciones ya desarrolladas o en desarrollo, en el marco de l. De ah resulta que se privilegian citaciones relativas a aquellas o citaciones sobre las cuales aquellas descansan sin, por cierto, excluir otras.
1. El anlisis de las polticas pblicas como manera de analizar de qu forma resolver problemas en una sociedad
Es clsico abordar la accin pblica o la accin gubernamental como el anlisis de programas, proyectos o aun polticas. Por ejemplo, es abundante la literatura dedicada a la evaluacin de programas, proyectos y polticas. El grupo Polticas urbanas, compuesto actualmente por una abogada, dos politlogos y un economista, con posgrados en varios campos de las ciencias sociales, tiene entre sus lneas de investigacin: investigar sobre las relaciones entre gobernabilidad, gobierno y gobernancia del territorio y polticas pblicas urbanas. He aqu una opcin epistemolgica explcita: el anlisis de polticas pblicas. Antes de expresar brevemente el aporte del anlisis de polticas pblicas al anlisis de polticas sociales, en general, y de la poltica de vivienda urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento, en particular, conviene sin duda alguna presentar primero lo esencial del anlisis de polticas pblicas.
(Meny y Thoening, 1992) por parte de traductores espaoles, as como la traduccin de Cuatro lecturas claves de Muller, Jobert y Noche y del libro de Pierre Muller, por parte de Carlos Salazar Vargas y del autor principal de este artculo (1 edicin 2002, 2 edicin 2006). Finalmente, cabe mencionar el Diccionario de las polticas pblicas, escrito por cincuenta autores franceses y de otras nacionalidades, y cuya traduccin al castellano, realizada bajo la direccin de David Soto Uribe y Jean-Franois Jolly, est por publicarse. Existe un relativo consenso entre los expertos para definir, como lo hace Andr-Nol Roth (2002, 15), el anlisis de las polticas pblicas como el que:
Se realiza a partir de una metodologa de investigacin aplicada al qu y al cmo hacer del Estado y desplaza el punto de observacin hacia el lado de sus productos o outcomes. En pocas palabras, se concibe como la ciencia del Estado en accin o, ms precisamente, como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas negrilla fuera del texto.
1.1 El anlisis de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin
Como bien lo subrayan autores que escribieron obras en espaol dedicadas a las polticas pblicas, tales como Carlos Salazar Vargas (1999) o Andr-Nol Roth (2002), el anlisis de polticas pblicas, nacido en Estados Unidos en los aos 50 y despus difundido en Gran Bretaa y el resto de Europa en los aos 70, a apenas penetra al iniciar los 90 en Amrica Latina y en particular en Colombia. Con todo, la literatura en espaol dedicada a este tema sigue siendo escasa en Colombia, mxime si se excluyen las obras ya citadas de Salazar y Roth y la de Alejo Vargas Velsquez (1999). As mismo, se hace necesario citar las traducciones de obras clsicas, ya sea la anglosajona, por parte del mejicano Luis Aguilar Villanueva, o la francesa
1.2 Las polticas pblicas como manera de modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (solving problems)
Para definir el objeto o el concepto de polticas pblicas, como bien lo subrayan autores como Salazar (1999), Murel y Surel (1998) y el mismo Roth (2002: 25), es necesario superar:
[] la dificultad semntica que existe en espaol [y en francs] con el trmino poltica [con] por lo menos
De esta manera, el anlisis de las polticas pblicas es el anlisis del Estado en accin, segn el titulo de una obra gua, propia de la escuela francesa de polticas pblicas (Bruno Jobert y Pierre Muller, 1987). No obstante, hablar del anlisis de las polticas pblicas como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas, como lo propone Roth, exige primero definir el objeto o el concepto de polticas pblicas.
tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma ingls distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingls. Segundo, la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder, politics en ingls. Y finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas, (public) policy en ingls.
Son estas public policies de la literatura anglosajona las que se volvieron las polticas pblicas de la literatura en castellano. Siguiendo a Roth, se podra decir que el anlisis de las polticas pblicas es el anlisis de los propsitos y programas de las autoridades pblicas.2 La cuestin es entonces saber cmo definir con la mayor exactitud posible los propsitos y programas de las autoridades pblicas. Como bien lo subrayan autores como Salazar (1999: 43) y Roth (2002: 26) existen decenas, una gran cantidad de definiciones del concepto de polticas pblicas. Este Artculo se limitar a citar la que se arriesga a ofrecer Roth segn sus propias palabras, despus de discutir varias. Segn Roth (2002: 27), citndose a s mismo:
Una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica.
como la definicin o la formulacin de la poltica; la definicin de los medios y acciones, la determinacin de las condiciones de su implementacin, y los resultados de estas acciones, realizar su evaluacin. En consecuencia, Roth (2002, 28) concluye que, en resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado, para transformar parcial o totalmente la sociedad, as como sus resultados y efectos cursivas fuera del texto. De acuerdo con lo anterior, ms all de aspectos de carcter administrativo o de provisin de bienes pblicos, la meta final de cualquier poltica pblica es, segn Roth, transformar parcial o totalmente la sociedad. Ahora bien, queda un punto clave desarrollado por Pierre Muller: cmo y por qu una situacin es percibida como insatisfactoria o problemtica? y, con ello entonces, entra el campo de la poltica policy, en la agenda poltica; es decir, qu es un problema poltico?. Con el rechazo a una visin muy difundida entre muchos hacedores de polticas policy makers, recuerda Pierre Muller (2002: 48-49; 2006: 58-59).
La conclusin lapidaria de Charles Lindblom que hace suya Jones: Los decidores policy makers no se confrontan con un problema dado. Eso significa que un problema poltico es necesariamente un construido social, cuya configuracin depender de mltiples factores propios de la sociedad y del sistema poltico implicado.
La esencia de las polticas pblicas es, entonces, segn Roth, modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica,3 lo que la literatura anglosajona llama solving problems, resolver problemas. Como lo comenta Roth, el anlisis de las polticas pblicas abarca el proceso de definicin y formacin de los objetivos colectivos, lo que se conoce tradicionalmente
Ms adelante, el mismo autor (Muller, 2002: 137; 2006: 125) defender la idea de que las polticas pblicas son una construccin intelectual por parte de los actores, al mismo tiempo que constituyen la construccin de un objeto de investigacin por parte de quien las analiza.
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Cabe indicar que si la tradicin anglosajona tiende a privilegiar el estudio de las condiciones de las decisiones que toman las autoridades pblicas, considerndolas como si fuera una ingeniera social y un caso particular de decisin, Pierre Muller y otros autores como Bruno Jobert consideran, que, segn la expresin de Bruno Jobert (1997: 174), se trata de mirar las polticas pblicas como un momento de la lucha poltica global: el Estado en accin es tambin la poltica buscada por otros medios y en otros escenarios. Por consiguiente, no se pueden separar politics y policies. Carlos Salazar (1999, 41) habla de situaciones socialmente problemticas cursivas fuera del texto, con lo cual hace nfasis en el proceso social del reconocimiento de stas.
1.3 La poltica para la poblacin en situacin de desplazamiento y sus programas especficos como poltica pblica
A partir de lo anterior es posible considerar la poltica dirigida hacia la poblacin en situacin de desplazamiento y los diversos programas que la componen entre otros, el de vivienda urbana, como una poltica pblica, en general, y unas polticas pblicas especficas. Lo anterior tiene dos implicaciones: Pensar el problema del desplazamiento en relacin con la solucin la poltica pblica frente al desplazamiento dada por el Estado colombiano, para modificar esta situacin percibida como insatisfactoria y problemtica. Pensar el problema de la vivienda urbana en relacin con la solucin la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS) urbana dada por el Estado colombiano, para modificar esta situacin percibida como insatisfactoria y problemtica.
lombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) sobre la poltica pblica desarrollada de 1999 a 2006.4 En cuanto a esta periodizacin, cabe indicar que: En 1991 se publica la nueva Constitucin, que define a Colombia como un Estado social de derecho, al mismo tiempo que consagra derechos fundamentales y derechos econmicos, sociales y culturales sobre los cuales va a apoyarse la Corte Constitucional para fundamentar sus sentencias relativas a la poblacin en situacin de desplazamiento. La expedicin de la Ley 387 de 1997 marca un hito en la consideracin del desplazamiento como situacin percibida socialmente como insatisfactoria o problemtica, a la cual hay que darle una solucin bajo la forma de poltica pblica. Los principios rectores de la poltica pblica identificacin del problema, formulacin de la poltica y marco general de implementacin son, precisamente, los que fija dicha ley. En 1999 se da propiamente inicio a la implementacin de la poltica, gracias al Plan de accin para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado, promulgado a travs del documento CONPES 3057 de 1999, en aplicacin del Decreto 173 de 1998 Plan Nacional y las decisiones que de l resultaron en cuanto al Presupuesto General de la Nacin del 2000.
2. El problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y la poltica pblica respectiva

En esta seccin se van a abordar sucesivamente: La gnesis del concepto de desplazamiento en Colombia entre 1991 y 1997. El anlisis de la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento, a partir de un anlisis sucinto de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias adoptadas en 1998. Un anlisis evaluacin crtico de la concepcin del problema y de la solucin, a partir de los tres Balances realizados por la Oficina en Co4
2.1 La gnesis del problema del desplazamiento en Colombia: 1991-19975

En la perspectiva del anlisis de las polticas pblicas, reconstruir la gnesis de una poltica pblica es, segn la expresin de Pierre Muller (2002: 30;
Si bien existen otros enfoques, estudios e investigaciones que los desarrollados por ACNUR, se han tomado aqullos por provenir de una entidad externa al marco colombiano y que, adems, pretende ACNUR, 2005, 49 ofrecer un anlisis crtico [] de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia Cursivas fuera del texto. Esta subseccin se apoya en un trabajo de grado para optar por el titulo de politlogo de la Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales en curso de desarrollo, titulado, provisionalmente: Poltica pblica de atencin a poblacin desplazada por la violencia como garanta de los Derechos Humanos, realizado por Carolina Villanueva (2007) y dirigido por el autor principal de este artculo.
2006: 37): entender a la vez cmo han sido elaboradas progresivamente nuevas representaciones de la accin pblica que permitan pensar una nueva relacin con el mundo, y segn cules procesos las sociedades industriales se han inventado estos instrumentos que son, precisamente, las polticas pblicas cursivas fuera del texto. Desde este punto de vista, la reconstruccin de la gnesis del problema y de la solucin al desplazamiento forzado en Colombia es muy significativa para la construccin progresiva de nuevas representaciones de la accin pblica. Tambin es pertinente la afirmacin de Jones (citado por Pierre Muller, 2002: 48-49; 2006: 5859) referenciada anteriormente, segn la cual un problema poltico es necesariamente una construccin social, donde intervienen diferentes tipos de actores sociales, polticos, pblicos, privados, institucionales Corte Constitucional, internacionales Naciones Unidas etc., que presionan para que, primero, se reconozca socialmente el problema como una situacin problemtica, y segundo, para que a sta se le d respuesta, solucin bajo forma de poltica pblica que, a su vez, va a sufrir transformaciones bajo la presin de estos actores.6
por motivos de violencia y, por consiguiente, de la solucin, bajo forma de medidas, se hace de forma progresiva entre 1993 y 1996. La iniciativa la tiene primero la Iglesia Catlica, un actor privado con gran influencia social y moral. Durante la sesin plenaria de su Conferencia Episcopal, realizada en el segundo semestre de 1993, se aprueba la propuesta hecha por su Comisin de Movilidad Humana de realizar en cada parroquia, durante el primer semestre de 1994 un censo de la poblacin desplazada. Segn la Gaceta del Congreso, Senado y Cmara que se public en 1996 durante la discusin de lo que se volvera la Ley 387 de 1997 y que cita Carolina Villanueva (2007: 5), dicho censo permiti establecer que para finales de 1994 la poblacin desplazada alcanzaba unas 100.000 familias. Simultneamente a la realizacin del censo del Episcopado, anota la misma autora (2007: 5) que:
Organizaciones no gubernamentales que trabajaban directamente con comunidades en situacin de desplazamiento o en zonas de alto riesgo del mismo como CODHES, grupos de estudio y de trabajo, e, inclusive, entidades estatales como la Defensora del Pueblo y el Departamento de Planeacin Nacional, [empiezan a] subrayar la responsabilidad del Estado como garante de los derechos fundamentales y su pasividad en cuanto a las medidas tomadas hasta ese momento. La participacin de estas entidades y de diferentes grupos de trabajo en el Seminario-Taller de Polticas Integrales para el Desplazamiento Interno en Colombia, realizado en la Pontifica Universidad Javeriana en junio de 1994, dieron las primeras propuestas de accin focalizadas a la poblacin desplazada e, igualmente, se identificaron las causas que generan esta situacin cursivas fuera del texto.
Como bien lo indica Carolina Villanueva (1997: 1) en su Caracterizacin del desplazamiento, con base en una revisin de la literatura:
El fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia tuvo sus primeras manifestaciones durante la poca de la Violencia 1946-1960, debido a que el recrudecimiento de los enfrentamientos bipartidistas afect sustancialmente las zonas rurales. [Sin embargo], el desplazado slo existe para el Estado en 1994, antes se le consideraba invisible a la luz poltica para migraciones por razones econmicas del gobierno de Virgilio Barco, o se le asimilaba por desastres naturales en el gobierno de Csar Gaviria.
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La entrada en la agenda poltica nacional del problema del desplazamiento forzado interno,
Segn Carolina Villanueva (2007: 5), es entonces la conjuncin del censo del Episcopado y de las reflexiones de varias instituciones que fueron los puntos de inflexin claves en el proceso de construccin para una poltica pblica integral de atencin, que no tomara medidas a corto plazo
Ver ilustracin en: Salazar, 1999: 43.
sino que abarcara la prevencin, la atencin y posterior estabilizacin socio econmica de la poblacin desplazada por violencia cursivas fuera del texto. Estas iniciativas de la sociedad civil y de parte del Estado van a surtir efecto en el segundo semestre de 1994, en la medida en que segn el propio Gobierno Presidencia de la Repblica en una subseccin Antecedentes de poltica de la seccin Contexto del Plan Nacional de Atencin Integral a Poblacin Desplazada de 2005 (PNAIPD, 2005: 7) el 9 de septiembre de 1994 el Gobierno Nacional, con ocasin del Da Nacional de los Derechos Humanos [fiesta de San Pedro Claver], reconoce la existencia del fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia7 cursivas fuera del texto. A partir de esta fecha clave empieza un sutil encadenamiento de decisiones administrativas entre otras, los Documentos CONPES y polticas que van a desembocar en una ley. Primero, indica el PNAIPD (2005: 8):
El 13 de septiembre de 1995 [un ao despus del reconocimiento del fenmeno por parte del Gobierno] se aprueba el documento CONPES 2804 que se constituye en el primer Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia en Colombia con cuatro estrategias, a saber: Prevencin, Atencin Inmediata, Consolidacin, Estabilizacin Socio-econmica y Comunicacin e Investigacin cursivas fuera del texto.
atencin de emergencia no permiti operar el sistema de informacin. La revisin y actualizacin de este documento por parte de la Comisin de Trabajo9 da paso a la elaboracin de un nuevo CONPES (2924 de 1997) que contempla tres estrategias de accin: Prevencin, Atencin Inmediata y Consolidacin y Estabilizacin Socio-Econmica. En la necesidad de darle un marco institucional, la Comisin de Trabajo plantea la creacin de la Consejera Presidencial para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, lo cual se hace realidad a travs del Decreto 1165 del 28 de abril de 1997, cuya funcin principal es la de coordinar el desarrollo y la operacin del Sistema Nacional de Informacin y Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia alrededor de un nico Plan Nacional cursivas fuera del texto.
Ahora bien, la Comisin de Trabajo no tuvo slo un papel de consultor administrativo que interesado por orientar medidas institucionales. La situacin exiga una intervencin de la sociedad poltica. Entonces, segn el PNAIPD (2005: 8), de la misma manera, la Comisin de Trabajo agiliz el trmite de un proyecto de Ley10 sobre desplazados, que finalmente fue aprobado por el Congreso, dando como resultado la Ley 387 de 1997 cursivas fuera del texto, expedida el 18 de julo y publicada en el Diario Oficial el 24 de julio. Se puede decir que la publicacin de la Ley 387 marca el reconocimiento por parte de la sociedad colombiana en su conjunto y no slo del gobierno, de una parte del Estado o de la sociedad civil del problema y de las grandes lneas que hay que darle a la solucin del fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia. Se podra hablar de la Ley 387 como un Pacto social sobre desplazamiento. El anlisis de este Pacto se har a continuacin.
Las acciones para la estabilizacin socioeconmica y de retorno no fueron suficientes8 y el nfasis en la

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Segn el mismo PNAIPD, el Gobierno va a concentrar su trabajo en incluir el tema dentro del Plan de Desarrollo [entonces en preparacin], atender las necesidades de emergencia de los desplazados recientes y la promocin y financiacin de proyectos productivos, de generacin de empleo y atencin de necesidades bsicas. Como lo anota Carolina Villanueva (2007: 6), aqu se percibe la necesidad de formular una poltica integral de accin donde se trabajara articuladamente con las instituciones tanto estatales, como privadas, la Iglesia Catlica y la sociedad civil para evitar que se siga promoviendo la escalada del conflicto () Si bien se reconoce que por los esfuerzos gubernamentales anteriores por atender a los xodos de la dcada de los ochentas, el Estado s se ha preocupado por crear condiciones propicias para responder a las demandas de la poblacin en situacin de desplazamiento, sin embargo estas acciones tuvieron, segn la ponencia que present el Departamento Nacional de Planeacin en el Seminario-Taller de la Javeriana de 1994, un carcter de emergencia, puntual, provisional y asistencialista que se presta desde la visin parcial de cada una de las entidades estatales y an as sus alcances no fueron del todo exitosos. Cursivas fuera del texto. No indica el PNAIPD la fecha y la composicin de esta Comisin de Trabajo.
10 Segn Carolina Villanueva (2007: 6): se present hasta finales del ao 1996 en el Congreso de la Repblica el proyecto de Ley nmero 15 por el cual se adoptaban medidas para la prevencin del desplazado forzado y la atencin, proteccin y rehabilitacin de los desplazados internos.
Pero este primer Programa Nacional no dio resultados satisfactorios porque segn el PNAIPD (2005, 8):
2.2 La poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento 19972007. Un anlisis de la Ley 387 de 1997 y normas complementarias11
El anlisis de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias se har en tres momentos: Un anlisis sucinto de la exposicin de motivos del proyecto de ley, que permite identificar la intencin del Gobierno al proponerlo. Un anlisis de lo que los Balances ACNUR (ACNUR, 2005, 49) llaman los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley en cuanto al problema y su solucin. Un anlisis de eso que los mismos Balances llaman el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica plasmado en la Ley. _ Anlisis sucinto de la exposicin de motivos del proyecto de ley Un anlisis sucinto de la exposicin de motivos para aprobar el proyecto de ley permite delimitar la manera cmo el Gobierno, origen del proyecto de ley, percibe el problema, es decir, identificar lo que Pierre Muller (2006) llama el referencial de la poltica pblica.12 Segn Carolina Villanueva (2007: 6), en la exposicin de motivos: Se mencionan los hechos que motivan el desplazamiento forzado, diferencindolo de uno causado por desastres naturales o de otra ndole. Quienes son los agentes responsables directa o indirectamente del desplazamiento forzado son la fuerza pblica, la guerrilla, los paramilitares, las autodefensas y el narcotrfico. Se sealan las zonas expulsoras por ejemplo, el Magdalena Medio, Antioquia, Santander y Boyac y receptoras es decir, los centros urbanos que ms reciben estos flujos de poblacin, como Barrancabermeja.
En ese texto, se incluyen la caracterizacin del desplazado ya sea por ncleos familiares o individuales y, finalmente, las consecuencias que dejan este tipo de sucesos que van desde la disminucin de la produccin agrcola del pas, la destruccin de procesos de organizacin ciudadana el incremento de los cinturones de pobreza y marginalidad, la violacin de los Derechos Humanos y de los derechos fundamentales y el desarraigo como rasgo fuertemente psicolgico. cursivas fuera del texto. De esta percepcin del problema se deduce naturalmente una concepcin de lo que debe ser la solucin, es decir, las medidas la poltica pblica para la prevencin del desplazado forzado y para la atencin, proteccin y rehabilitacin de los desplazados internos, segn la terminologa que utiliza el proyecto de ley cursivas fuera del texto. Como lo analiza Carolina Villanueva (2007: 7), gracias a la ley se trata de dar: Una respuesta institucional clara y detallada [al problema identificado] que est orientada a la proteccin de los Derechos Humanos y al cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario en zonas de conflicto. Teniendo un mapa de navegacin que permita cubrir estos dos aspectos, se podra as trabajar para el restablecimiento de derechos integral, previniendo el desplazamiento forzado y prestando atencin, proteccin y rehabilitacin a los desplazados internos, gracias a una atencin integral cursivas fuera del texto. _ Anlisis de los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley. Asistencialismo y abordaje externo Para realizar un anlisis de los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley 597 de 1997, es necesario apoyarse en el anlisis crtico que de ella
11 Esta subseccin se apoya parcialmente en el trabajo de Villanueva (2007). 12 Elaborar una poltica pblica se reduce a construir una representacin, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepcin del sistema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de accin: llamaremos este conjunto de imgenes el referencial de la poltica pblica (Muller, 2006: 97-98).
ha realizado Armando Aguilera Torrado (2001). Para Aguilera (2001: 1, 2), son tres las razones que permiten decir que la ley asume como modelo de intervencin para la atencin de la problemtica al asistencialismo y el abordaje externo: la misma definicin del desplazado, los objetivos del Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia y, finalmente, la naturaleza de la metodologa participativa. En cuanto a la definicin del desplazado que figura en el Artculo 1,13 Aguilera indica que:
La ley identifica a los desplazados como un grupo de personas que poseen algn o algunos rasgos comunes [] Eso conlleva a que los criterios considerados para definir la comunidad desplazada sean circunstancias o caractersticas ocasionales o permanentes de diversas ndoles [y que] la ley presente la constitucin de comunidad como algo automtico. Cursivas fuera del texto.
nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia a fin de asegurar su realizacin y aprovechamiento. Cursivas fuera del texto.
Finalmente, en cuanto a la naturaleza de la metodologa participativa que propone la ley, y tal como se lee en sus Artculos 915 Diseo y 1116 Funcionamiento, Aguilera anota que:
La ley asume una metodologa participativa caracterizada por cuatro etapas: investigacin diagnstica, diseo de la intervencin, implementacin de la propuesta y evaluacin. El desarrollo de las etapas propuestas () es adelantado por las instituciones del Estado, fundamentalmente por sus funcionarios, quienes son agentes externos a la comunidad desplazada () De esa manera, la ley deja restringida la participacin de la comunidad desplazada slo a dos aspectos, aporta la informacin requerida por la Red Nacional de Informacin y la reduce a ser usuaria o beneficiaria de los servicios y programas implementados por el gobierno cursivas fuera del texto.
En los objetivos que fija el Artculo 1014 para el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, se van a plasmar los contendidos estructurales de la poltica, se puede extractar lo siguiente:
La ley plantea como propsito ltimo mejorar las condiciones de vida de los desplazados, a partir de la resolucin de problemas particulares que permitan aliviar situaciones o acomodar a las vctimas del desplazamiento a unas condiciones de vida mejoradas, hasta donde sea posible, sin pretender transformaciones sociales de fondo () Tal como est planteada la prevencin y la atencin en este Artculo de la ley, se hace necesario comprometer a la poblacin con los planes y programas previstos por las entidades que conforman el Consejo
Esta concepcin corresponde en realidad a una concepcin comn17 de las polticas pblicas que:
Habilita a las instituciones para que sean ellas las que conduzcan los programas; esta visin refleja la forma tradicional de la divisin del trabajo donde hay uno que piensan, planean y deciden, por un lado, y otros quienes participen colaborando en la ejecucin de los proyectos, por el otro. En ltima instancia los desplazados son asumidos por la ley como un objeto de intervencin, lo cual lleva a que las potencialidades de los desplazados sean excluidas y se refuerce la minusvala y la dependencia socioeconmica Cursivas fuera del texto.
13 He aqu el texto integral del Artculo 1, intitulado Del desplazado: es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico. Pargrafo. El Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado. 14 Para apoyar su anlisis, Aguilera cita los siguientes cuatro objetivos: Elaborar diagnsticos de las causas y agentes que generan el desplazamiento por la violencia, de las zonas del territorio nacional donde se producen los mayores flujos de poblacin, de las zonas receptoras, de las personas y comunidades que son vctimas de esta situacin, y de las consecuencias. sociales econmicas. jurdicas y polticas que ello genere. Disear y adoptar medidas sociales, econmicas, jurdicas, polticas y de seguridad, orientadas a la prevencin y recuperacin de las causas que generan el desplazamiento forzado. Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurdica a la poblacin desplazada para garantizar la investigacin de los hechos () Disear y adoptar medidas que garanticen a la poblacin desplazada su acceso a planes, programas y proyectos integrales de desarrollo urbano y rural. 15 El Gobierno Nacional disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia el cual, una vez aprobado por el Consejo Nacional, ser adoptado mediante decreto. 16 La Red Nacional de Informacin para la Atencin a la Poblacin Desplazada ser el instrumento que garantizar al Sistema Nacional una rpida y eficaz informacin nacional y regional sobre los conflictos violentos, la identificacin y el diagnstico de las circunstancias que obligan al desplazamiento de la poblacin. Adems, le permitir evaluar la magnitud del problema, tomar medidas para la atencin inmediata, elaborar planes para la consolidacin y estabilizacin de los desplazados y formular alternativas de solucin para la atencin a la poblacin desplazada por la violencia. 17 Aguilera prefiere calificarla de tradicional.
En resumen, todo indica que la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la violencia ha sido formulada de manera jerrquica, top down, es decir de arriba hacia abajo. _ Anlisis del esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica plasmado en la Ley
Sistemismo decretado, centralismo y sectorialidad triunfantes y territorialidad limitada y controlada
Los elementos del sistema figuran en el Artculo 5, que indica: El sistema estar constituido por el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones especficas, tendientes a la atencin integral de la poblacin desplazada cursivas fuera del texto. La visin sistmica de la poltica conduce, casi naturalmente, a lo que podra calificarse como un centralismo y una sectorialidad triunfantes, caractersticas del gobierno del territorio, retomando conceptos desarrollados en investigaciones como la de Jolly (2005a). En cuanto al centralismo triunfante, ste se traduce por el hecho mencionado anteriormente de que el Gobierno Nacional que segn el Artculo 9 disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (PNAIPD), el cual () ser adoptado mediante decreto cursivas fuera del texto. Es posible decir que para los redactores de la ley el Plan es la poltica. De manera concreta, los que disearn el Plan sern los miembros del Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, que se cre con el Artculo 6. Dicho Consejo, rgano consultivo y asesor, es en realidad el encargado de formular la poltica y garantizar la asignacin presupuestal de los programas que tienen a su cargo las entidades responsables del funcionamiento del SNAIPD cursivas fuera del texto y una suerte de Comit interministerial. En cuanto a la sectorialidad,19 cabe indicar que, a pesar de la insistencia en los primeros artculos de la ley en la atencin integral a la poblacin desplazada, la Seccin 8 De las instituciones del Captulo III dedicado al PNAIPD es un largo
Un anlisis de la ley permite indicar que el esquema y el desarrollo instrumental de la poltica pblica, plasmado en ella tiene las tres caractersticas que confirman el carcter jerrquico de sta, subrayado en el punto anterior: un sistemismo decretado, un centralismo y una sectorialidad triunfante y, finalmente, una territorialidad limitada y controlada. El carcter sistmico de la poltica lo da el Artculo 4 de la ley que indica crase el Sistema Nacional de Atencin Integral a la poblacin desplazada por la violencia (SNAIPD) cursivas fuera del texto, en donde se subraya su naturaleza prescriptiva. Hay aqu una caracterstica comn a muchas polticas pblicas que fueron formuladas e implementadas en Colombia durante los aos noventa como: Sistema Nacional de Salud al cual se refiere la Ley 10 de 1990, Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993 que le sucede, Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social creado por la Ley 3 de 1991, entre otras. Ms all de una moda tecnocrtica, inspirada por referencias extranjeras, se puede hablar de una integracin y eficiencia decretada, como bien lo indican respectivamente los objetivos 3 y 4 que el Artculo 4 fija al SNAIPD.18
18 3. Integrar los esfuerzos pblicos y privados para la adecuada prevencin y atencin de las situaciones de desplazamiento forzado por la violencia. 4. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, tcnicos, administrativos y econmicos que sean indispensables. 19 Como bien lo indica Jolly (2005a:57-58, 60), siguiendo a Muller (2002, 41; 2006, 42), se puede hablar de lgica de territorialidad o territorialidad cuando la intervencin pblica se organiza alrededor de un lgica especifica de regulacin [...], la lgica territorial u horizontal, y de lgica de sectorialidad o sectorialidad cuando la intervencin pblica se organiza alrededor de otra lgica de regulacin la lgica sectorial o lgica vertical . Es entonces posible hablar de territorialidad de una poltica pblica para referirse a una situacin en la cual la lgica dominante de regulacin de esta poltica pblica es una lgica territorial u horizontal, y de sectorialidad de una poltica pblica para referirse a una situacin en la cual la lgica dominante de regulacin de esta poltica pblica es una lgica sectorial o vertical. As mismo, se puede plantear que a cada lgica de regulacin de las polticas pblicas le corresponde una manera de gobernar un territorio.
inventario de las diferentes medidas acciones sectoriales20 que las diferentes instituciones21 con responsabilidad en la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada debern adoptar, entre otras. As mismo, estas instituciones: Debern adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma eficaz y oportuna la atencin a la poblacin desplazada, dentro del esquema de coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada cursivas fuera del texto. La coordinacin por s u horizontalidad de hecho que deriva de la instauracin discrecional del SNAIPD a nivel nacional se acompaa de una territorialidad y una gobernancia de los territorios limitados y controlados. El Artculo 7, que trata de los comits municipales, distritales y departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, lo expresa as: El Gobierno Nacional promover la creacin de los comits municipales, distritales y departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, encargados de prestar apoyo y brindar colaboracin al Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia cursivas fuera del texto. Mientras el Consejo Nacional se compone nicamente por miembros del Gobierno de sectores como el ministerial o similares, los Comits Territoriales ven cohabitar miembros de estos go-
biernos territoriales y representantes territoriales del gobierno nacional22 con representantes de la sociedad civil local23 y dos representantes de la Poblacin Desplazada. Las funciones de estos Comits Territoriales son a la vez limitadas y controladas. Limitadas, porque las acciones de prevencin son las nicas que, en el caso de los Comits Municipales, hacen objeto de un desarrollo en el Artculo 8. Controladas, porque el Artculo 7 precisa que: El Ministerio del Interior o cualquier entidad del orden nacional, miembro del Consejo Nacional puede, para efectos de coordinar la ejecucin de las acciones y/o prestar apoyo tcnico en cualquiera de las reas de intervencin, asistir a las sesiones de dichos comits. Mientras el prrafo 3 del mismo Artculo advierte que: En aquellos municipios o distritos donde se presenten situaciones de desplazamiento provocadas por la violencia, ser obligacin de los alcaldes convocar de emergencia los comits municipales y distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. Ser causal de mala conducta omitir el cumplimiento de esta disposicin cursivas fuera del texto. Todo pasa como si el papel de los actores directamente implicados en la solucin del problema se limitara a prender alarmas y actuar como brigadas de emergencia, sin poder influir en la formulacin y la implementacin de dicha solucin.24
En esta perspectiva, segn Le Gals (1995), la gobernancia de los territorios es un modo de gobierno que se caracteriza por la horizontalidad multiplicidad de actores y de sectores que se opone a la verticalidad relacin desde arriba hacia abajo que implica la primaca dada al Estado soberano, caracterstica del gobierno del territorio. Es as como el gobierno del territorio es el modo de gobierno que corresponde a una lgica de sectorialidad en cuanto a la regulacin de las polticas pblicas, mientras la gobernancia de los territorios es el modo de gobierno que corresponde a una lgica de territorialidad. La combinacin de la sectorialidad y de la territorialidad en una lgica hbrida, puede calificarse como secterritorialidad y le corresponder un modo de gobierno tambin hbrido, la gobiernancia. Para ms detalles sobre los conceptos de sectorialidad, territorialidad, gobierno del territorio y gobernancia de los territorios, ver: Jolly, (2005b, 2007a y 2007b). 20 Incora, Ministerio de Agricultura, IFI, Sistema General de Seguridad Social en Salud, Red de Solidaridad Social, ICBF, Sistema de Cofinanciacin (FIS FIU, DRI), Ministerio de Educacin Nacional, Alcaldas municipales y distritales, SENA, Inurbe, Defensora del Pueblo, Procuradura, etc. 21 El Gobernador o el Alcalde, o quien haga sus veces, quien lo presidir. El Comandante de Brigada o su delegado. El Comandante de la Polica Nacional en la respectiva jurisdiccin o su delegado. El Director del Servicio Seccional de Salud o el Jefe de la respectiva Unidad de Salud, segn el caso. El Director Regional, Coordinador del Centro Zonal o el Director de Agencia en los nuevos departamentos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Un representante de la Defensa Civil. 22 Un representante de la Cruz Roja Colombiana y un representante de las iglesias obligatorios. Representantes o delegados de otras organizaciones o en general a organizaciones cvicas o a personas de relevancia social en el respectivo territorio opcionales, cursivas fuera del texto. 23 Un representante de la Cruz Roja Colombiana y un representante de las iglesias obligatorios. Representantes o delegados de otras organizaciones o en general a organizaciones cvicas o a personas de relevancia social en el respectivo territorio opcionales, cursivas fuera del texto. 24 Cabe indicar que el Decreto 2569 del 12 de diciembre de 2000, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997, abri un poco el margen de accin de los Comits Locales al agregar la atencin integral de la poblacin desplazada a sus funciones de prevencin y asignarles al respecto, entre otras, las funciones siguientes: Coordinar y llevar a cabo procesos de retorno voluntario o reubicacin en condiciones dignas y seguras. Disear y poner en marcha programas y proyectos encaminados hacia la atencin integral de la poblacin desplazada por la violencia, conducentes al logro de la estabilizacin socioeconmica de esta poblacin cursivas fuera del texto.
2.3 Un anlisis evaluacin crtico de la produccin de la poltica pblica

El perodo 1999-2006 marca la fase realmente activa de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia. En efecto, como lo indica el PNAIPD (2005, 8):
La Corte Constitucional ha interpretado el fenmeno del desplazamiento generando diferentes jurisprudencias en el tema, entre las cuales las ms importantes son la 1635 y la T-025 [la cual] le impone al [Estado] cumplir una serie de obligaciones con la poblacin desplazada beneficiaria en el cumplimiento de los 9 derechos mnimos vitales cursivas fuera del texto.
tanto de la evolucin en cuanto a la concepcin del problema, es decir a la manera de abordar el desplazamiento y al enfoque de la respuesta; como de la solucin, es decir de la formulacin y de la implementacin de la poltica pblica durante el perodo 1999-2006. Con matices ligados a la evolucin de la poltica pblica, especialmente a la capacidad de respuesta del Gobierno a las sentencias de la Corte Constitucional, los balances de ACNUR tienen tres caractersticas comunes, bien resumidas en el Captulo 1 del Informe 2002-2004 (ACNUR, 2005, 49) que inicia as:
El propsito de este captulo es ofrecer un anlisis crtico acerca del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales generales de las obligaciones del Estado en materia de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado desde un enfoque de derechos. A partir de dicho anlisis se elaboran recomendaciones relativas al enfoque, los principios bsicos y el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica cursivas fuera del texto.
stas se insertan en el Pacto social que constituye la Ley 387 de 1987 que no sufre modificaciones y, sobre todo, ya existen decisiones presupuestales que permiten darle realidad al Pacto. Una vez determinadas las tres caractersticas comunes a los tres balances de ACNUR, se proceder en presentar, para cada uno, algunos aspectos que corresponden a la segunda caracterstica, es decir, al anlisis crtico de la concepcin del problema y del enfoque de la respuesta. Para ello, se utilizar el captulo de conclusiones de cada balance.
En resumen: Desde un enfoque de derechos criterio de evaluacin, se trata de ofrecer un anlisis crtico del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales de la poltica pblica, es decir, un anlisis crtico de la concepcin del problema y del enfoque de la respuesta para despus elaborar recomendaciones relativas al enfoque, los principios bsicos y el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica, es decir, recomendaciones relativas a la formulacin e implementacin de la poltica pblica.
_ Caractersticas comunes de los Balances de ACNUR Los tres Balances que ha hecho la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) sobre la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia,25 respectivamente para el perodo 1999-2002 (ACNUR, 2003), 2002-2004 (ACNUR, 2005) y 2004-2006 (ACNUR, 2007), ofrecen una evaluacin crtica26
76
25 Es interesante anotar que si bien el Balance 2004-2006 habla sistemticamente de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia cursivas fuera del textocursivas fuera del texto, el Balance 2002-2004 recure tanto a la expresin sencilla poltica como a la expresin compuesta poltica pblica, mientras el Balance 1999-2002 slo utiliza la expresin sencilla poltica. 26 Cabe anotar que segn ACNUR, sus Balances no son una evaluacin sino un anlisis de los principales avances y problemas que se presentan en la respuesta del Estado colombiano a la grave situacin que enfrentan miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se ven obligadas a huir de sus hogares en busca de atencin y proteccin, con la esperanza de una solucin duradera (ACNUR, 2007, 3) cursivas fuera del texto. Sin embargo, la palabra crtica(o) aparece en varios apartes de los tres Balances. Ejemplo de ello figura en el Captulo 1 del Informe 2002-2004 (ACNUR, 2005, 49), que inicia as: El propsito de este captulo es ofrecer un anlisis crtico acerca del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales generales de las obligaciones del Estado.
_ Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 1999-2002 El perodo 1999-2002 est marcado por decisiones presupuestarias y de poltica (CONPES 3057 de 1999). En el sptimo captulo de su balance 1999-2002, ACNUR (2003, 157-166) desarrolla lo que llama las Conclusiones del balance y los retos de la poltica. En cuanto a las conclusiones, cabe anotar que aquellas son mitigadas. En efecto, ACNUR da primero crdito al esfuerzo realizado y pone como primer punto de su gran sntesis del balance el hecho de que la conclusin general es que, respecto a perodos anteriores, en el que aqu se ha analizado (1999-2002), se ha avanzado de manera muy importante en la formulacin integral de la poltica, en el desarrollo de normas, en la coordinacin inter-institucional y en la asignacin de recursos de inversin cursivas fuera del texto. A este avance macro, ACNUR le agrega dos avances micro pero notables segn sus propias palabras: los relativos a la prestacin de la Atencin Humanitaria de Emergencia-AHE y, en menor medida, en la provisin de soluciones duraderas cursivas fuera del texto. Pero estos avances estn compensados por dos elementos negativos: la ejecucin est a la zaga. Es necesario avanzar mucho ms rpidamente en la ejecucin de la poltica en el terreno, y mejorar notablemente la cobertura de los programas () Es necesario resaltar tambin que se evidencian enormes vacos en cuanto a la prevencin del desplazamiento y en la proteccin efectiva de los derechos de la Poblacin Internamente Desplazada-PID cursivas fuera del texto. A propsito de las causas de la zaga en la ejecucin de la poltica y de los enormes vacos en cuanto a prevencin y proteccin, ACNUR tiene este juicio lapidario que resume su pensamiento y, quizs, explica la ausencia de calificativo de pblica dado a la poltica: el desplazamiento no est en la agenda de la sociedad colombiana como un problema pblico, ni en la agenda del sector poltico cursivas fuera del texto.
En cuanto a los retos de la poltica hacia el futuro, ACNUR considera que son cinco los temas identificados: 1. La adecuacin de la poltica a las nuevas situaciones. 2. La integralidad de la poltica. 3. La flexibilizacin del esquema. 4. La adopcin de una Poltica de Estado y no slo de gobierno y 5. El reconocimiento explcito de una perspectiva de derechos y no de pura asistencia social cursivas fuera del texto. Mientras las nuevas situaciones se refieren a la necesidad de la atencin de comunidades sitiadas y a los desplazamientos interveredales e intraurbanos, lograr la integralidad de la poltica implica pasar, segn ACNUR, de la atencin de la emergencia a la prevencin y la proteccin. La flexibilizacin del esquema recubre cuatro aspectos: el enfoque diferencial para atender grupos particulares como mujeres, nios, ancianos, indgenas y afrocolombianos; el hecho de introducir de manera estudiada, cuidadosa y flexible esquemas de descentralizacin y desconcentracin que permitan acercar la decisiones al nivel en el cual se generan las necesidades, y lograr un mayor protagonismo y, por lo tanto, mayor compromiso de los actores locales y regionales en la formulacin, ejecucin y evaluacin de la misma. Esto significa romper poco a poco con el centralismo triunfante y la territorialidad limitada y controlada instauradas por la Ley 387, la participacin social en especial de la PID y, finalmente, la promocin de unas alianzas Estado-sociedad civil en las cuales es indispensable que el primero est dispuesto a mantener una relacin horizontal con sus socios en materia de: a) formulacin de la poltica, de los programas y de los proyectos, b) toma de decisiones respecto a la asignacin de los recursos, c) gestin y ejecucin de los mismos, d) control social sobre la gestin de las instituciones pblicas, y e) evaluacin de los resultados cursivas fuera del texto. Lo anterior, marca otra ruptura con el centralismo, la territorialidad limitada y el gobierno del territorio y
evidencia una orientacin hacia la gobernancia de los territorios. La adopcin de una Poltica de Estado y no slo de gobierno, responde a la conclusin sobre su ausencia en la agenda social y poltica. El reconocimiento explcito de una perspectiva de derechos y no de pura asistencia social es un recorderis de la contradiccin entre el hecho de que el cuerpo normativo existente y la jurisprudencia [de la Corte Constitucional] refrendan que la respuesta del Estado debe darse dentro del marco del reconocimiento de los derechos de la PID, es decir del derecho a la verdad esclarecimiento de los hechos, a la justicia investigacin y sancin de los responsables y a la reparacin de los derechos vulnerados cursivas fuera del texto. En la realidad, como lo menciona Aguilera (2001) el desarrollo programtico e instrumental y la ejecucin de la poltica ha estado regida por un enfoque convencional de asistencia social a grupos vulnerables cursivas fuera del texto. _ Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 2002-2004 El perodo comprendido entre agosto de 2002 y agosto de 2004, est marcado por un cambio de gobierno, ya que el 7 de agosto de 2002 se posesiona como Presidente de la Repblica lvaro Uribe. Durante este gobierno se va a elaborar el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. As mismo, durante este gobierno se va a elaborar un nuevo Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (PNAIPD), y de igual forma se implantar la Sentencia T-025 de 2004 promulgada por la Corte Constitucional. sta est centrada en la formulacin y la ejecucin de la poltica pblica, que segn ACNUR va tener un fuerte impacto sobre la misma (ACNUR, 2005, 50), al poner al descubierto el Estado de Cosas Inconstitucional-ECI. En el captulo 5 titulado Recomendaciones del ACNUR a la poltica pblica de prevencin,
proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004 (ACNUR, 2005, 287-325), ACNUR formula 165 recomendaciones que responden a los puntos crticos que fueron constatados a lo largo de su balance. Para ms claridad, se agrupan en cuatro tipos: las relativas al enfoque y a los principios bsicos y estructurales de la poltica pblica, las relativas a la adopcin de un enfoque diferencial de la poltica, las relativas a la poltica pblica de prevencin y proteccin de la poblacin internamente desplazada y las relativas a la poltica pblica de atencin integral. En cuanto a las recomendaciones relativas al enfoque y a los principios bsicos y estructurales de la poltica pblica, ACNUR reafirma primero lo que ya pregonaba en su balance anterior: la necesidad de la adopcin de un enfoque de derechos que descanse en los principios de coherencia, igualdad, progresividad e integralidad cursivas fuera del texto. En seguida, propone 22 recomendaciones para avanzar hacia la integralidad de la poltica, entre las cuales se pueden destacar dos: poner en prctica estrategias y mecanismos de coordinacin intersectorial y entre niveles territoriales del SNAIPD que permitan garantizar la integralidad de la poltica () Fortalecer el nivel poltico, la capacidad de convocatoria y de decisin de la instancia o entidad que lidere el Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia cursivas fuera del texto. Finalmente, ACNUR cierra la seccin con cuatro recomendaciones para la reparacin de los derechos de la poblacin internamente desplazada. Las recomendaciones para la adopcin de un enfoque diferencial de la poltica insisten de nuevo sobre la necesidad de uno de los retos que figuraba en su Balance anterior como parte del reto de la flexibilizacin de la poltica. Despus de indicar unas recomendaciones generales, ACNUR detalla sus propuestas en cuanto a los diferentes aspectos del enfoque diferencial: el
gnero, los pueblos indgenas y las comunidades afrodescendientes, ve a la convivencia desde un enfoque diferencial. Las recomendaciones a la poltica pblica de prevencin y proteccin de la poblacin internamente desplazada, abordan estos dos aspectos de manera general, antes de insistir en la necesidad de la proteccin de la propiedad y posesin de bienes inmuebles. Finalmente, las recomendaciones a la poltica pblica de atencin integral se refieren a los diferentes sectores tratados de manera separada en la Ley 387. stos son la atencin humanitaria de emergencia (AHE), la atencin en salud, la atencin en educacin, la estabilizacin socioeconmica, el acceso a la tierra y a la seguridad de la tenencia, la generacin de ingresos por cuenta propia y acceso al empleo, la vivienda y el hbitat, la poltica de retornos. En cuanto a las nueve recomendaciones relativas a la vivienda y el hbitat,27 cabe destacar dos:
Incrementar significativamente la disponibilidad de recursos para la atencin a la poblacin internamente desplazada en materia de vivienda, mejorando as el muy bajo desempeo en trminos de cobertura durante los ltimos seis aos () Buscar que el gasto en vivienda, infraestructura y saneamiento bsico, est articulado a operaciones integrales de retorno, integracin local o reasentamiento, y no se canalice nicamente bajo la forma de subsidios a familias individuales. Es decir, que se dirija preferencialmente hacia proyectos en los cuales exista una estrategia integral de estabilizacin socioeconmica e integracin social, dirigida a un grupo especfico de familias con la posibilidad de incluir comunidades receptoras. En consecuencia, se hace necesario que dentro de los esquemas de atencin se incluyan intervenciones dirigidas al suministro de agua potable y el saneamiento ambiental bsico tratamiento de aguas servidas y desechos. Cursivas fuera del texto.
_ Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 2004-2006 En cuanto al perodo 2004-2006, marcado por un cambio en la tendencia de crecimiento del desplazamiento, la presentacin del balance que hace ACNUR por tercera vez:
Se da en un entorno en el que sobresalen tres (3) circunstancias estrechamente vinculadas entre s: i) Se cumplen los diez (10) aos de la expedicin de la Ley 387 de 1997, instrumento jurdico sin el cual se carecera del marco de derecho e institucional, que ha permitido responder a las emergencias, atender de manera masiva a la poblacin y propiciar su acceso preferencial a numerosos programas del Estado. Este instrumento, sin duda, ha impedido que la grave situacin de la poblacin desplazada transite hacia un escenario de crisis permanente y generalizada, e incluso de mayor impacto regional en el contexto internacional. ii) No obstante las virtudes y los impactos positivos de esta norma, la respuesta del Estado colombiano contina siendo considerada como un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por la Corte Constitucional. Las autoridades y algunos escasos sectores de la sociedad, plantean alternativas acerca de la forma como se deberan reparar los daos causados por la violacin de los derechos de la poblacin desplazada, sin que an exista claridad sobre la manera en que este derecho va a ser garantizado a las y los desplazados en su calidad de vctimas. (ACNUR, 2007: 5-6), cursivas fuera del texto.
En cuanto al enfoque de la poltica, ACNUR anota que una de las limitantes que existen para
27 Cabe indicar que, contrario a la poltica pblica de VIS ver seccin 3 a continuacin, el balance de ACNUR s considera una visin de hbitat y no slo de vivienda. 28 Cabe indicar que hasta hoy, del balance 2004-2006 slo se han publicado Introduccin, conclusiones y recomendaciones.
Estas circunstancias concluye el balance imponen un reto especial al ACNUR. Por consiguiente, las conclusiones y recomendaciones del Balance (ACNUR, 2007, 21-46)28 se refieren a ocho puntos crticos: el enfoque de la poltica, la participacin de la poblacin desplazada, el sistema de registro, la poltica de prevencin, el enfoque diferencial de la poltica, la coordinacin del SNAIPD y la asignacin suficiente de recursos.
la superacin del ECI es la incipiente incorporacin del enfoque de derechos en la formulacin de la poltica pblica. En la medida en que no se adopte de manera generalizada este enfoque va a resultar ms difcil y ms lento el avance hacia su consecucin cursivas fuera del texto. Para matizar este juicio severo, ACNUR indica que si bien en el Plan Nacional de Atencin, Decreto 250 de 2005, se formularon una serie de principios orientadores de la poltica pblica que resultan fundamentales para el logro de este propsito, sin embargo, en su formulacin se encuentran vacos que hacen que estos principios no se vean reflejados detalladamente en la formulacin de las fases y lneas estratgicas establecidas en el Plan, y en consecuencia, dbilmente aplicados en el diseo y ejecucin de programas cursivas fuera del texto. A propsito de la participacin de la poblacin desplazada, ACNUR recuerda que uno de los impactos ms importantes de la Sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional, fue el reconocimiento de la labor de los lderes y las organizaciones que representan los intereses de la poblacin desplazada. Lo anterior obliga a garantizar la participacin efectiva de la poblacin desplazada, que conduce, entre otras, a la necesidad urgente de compartir un lenguaje comn entre las instituciones del SNAIPD, las Organizaciones Representativas de la Poblacin Desplazada (OPD) y las organizaciones que les apoyan cursivas fuera del texto. En cuanto al tema polmico del sistema de registro, ACNUR anota que en materia de registro de poblacin desplazada se identifican prcticas que operan como barreras de acceso al Sistema de Atencin para la poblacin desplazada. As mismo, en relacin con las polticas de prevencin, ACNUR reconoce que el Decreto 250 de 2005 constituye la primera formulacin integral de programas de prevencin del desplazamiento. Y, finalmente, en lo respectivo al Enfoque Diferencial de la Poltica, pregonado por ACNUR desde su primer balance, se constata que:
El enfoque diferencial no ha sido incorporado an de manera integral dentro de la poltica () Existen problemas de desarticulacin entre: i) la respuesta en las diferentes fases del desplazamiento; ii) las polticas sectoriales que desarrollan derechos especficos; y iii) las poblaciones particulares que hacen parte de la poblacin desplazada, a las que se busca beneficiar con la poltica. Lo anterior conlleva esfuerzos puntuales de algunas instituciones -muchos de ellos valiosos pero inconexosque no necesariamente responden a una visin integral del enfoque diferencial cursivas fuera del texto.
En cuanto a la coordinacin del SNAIPD, ACNUR acta en dos momentos. Primero, destaca que:
Los avances en materia de fortalecimiento del Sistema y de los mecanismos de coordinacin entre el 2004 y el 2006 pueden sintetizarse en: i) el fortalecimiento del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; ii) la formulacin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; iii) la garanta en la asignacin de recursos para la atencin de la poblacin desplazada; iv) el empleo generalizado de los Planes Integrales nicos (PIUS), en la planificacin de la respuesta local; y (v) el desarrollo de iniciativas novedosas por parte de las autoridades locales.
As mismo, muestra su satisfaccin por el hecho de que el Consejo es en la actualidad un escenario ms participativo de lo que fue antes de 2004. A l asisten de manera regular representantes de la poblacin desplazada y organismos no gubernamentales (ONG). Segundo, indica que persisten problemas, entre los cuales se pueden destacar: uno de carcter nacional y cuatro de carcter local, que buscan aumentar el grado de territorialidad de la poltica. Segn ACNUR: El problema de carcter nacional son las limitaciones existentes en materia de precisin de competencias diluyen responsabilidades y propician paralelismo.
En cuanto a los de carcter local, ACNUR indica que es necesario: Fortalecer la capacidad local: i) en el diseo de mecanismos de aplicacin de los principios de complementariedad, concurrencia y especialmente, subsidiariedad, se debe establecer la forma cmo se fortalecen las capacidades de gestin local. En este sentido, es necesario identificar las capacidades locales a partir del anlisis de
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las necesidades de personal para atender la gestin del sistema desde el ente territorial. ii) En la actuacin de los entes nacionales se debe promover el respeto de la autoridad local. iii) Entregar herramientas adecuadas y oportunas a las entidades nacionales con presencia local encargadas de la coordinacin [lo que implica]: 1) Avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestin de la coordinacin en las diferentes Unidades Territoriales de AS. 2) Focalizar este fortalecimiento en aquellas regiones en donde existe menor capacidad relativa del ente territorial (Departamento). 3) Establecer mecanismos para garantizar que los responsables de las Unidades Territoriales de AS cuenten con informacin completa y actualizada acerca de legislacin; jurisprudencia; polticas; programas; proyectos; rutas de acceso y recursos para que puedan ejercer una adecuada asesora a las entidades territoriales y a los dems miembros del Sistema en el territorio. 4) Las decisiones del Consejo Nacional deben ser plenamente difundidas en el nivel territorial. Priorizar el trabajo de fortalecimiento de la coordinacin del Sistema y de promocin del mayor esfuerzo del nivel local a partir de criterios objetivos. El PIU debe consolidarse como eje integrador de la Coordinacin del Sistema. Debe promocionarse su formulacin. Los PIUs departamentales deben recoger los PIUs municipales. Las autoridades nacionales y departamentales deberan promover la cooperacin horizontal entre los departamentos y los municipios. Las iniciativas locales deberan ser objeto de sistematizacin al igual que de la identificacin de buenas prcticas y lecciones aprendidas cursivas fuera del texto.
3. El problema y la poltica pblica de vivienda de inters social-VIS urbana29

3.1 La ausencia de estudios sobre la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS)
Como casi todas las polticas llamadas sociales, las polticas pblicas de vivienda en Amrica Latina, y concretamente en Colombia, han sido marcadas en estos ltimos diez aos por profundas transformaciones o drsticas reformas, segn Bienefield (1997), ya sea para las llamadas clases medias caso del UPAC en Colombia o las que conciernen a la Vivienda de Inters Social (VIS).30 Estas transformaciones no son, por cierto, inseparables de las que afectaron todo el campo de las polticas sociales, en las que se encuentran la focalizacin del gasto hacia los ms pobres, la substitucin de una accin del lado de la oferta el Estado constructor de vivienda para los pobres por el subsidio a la demanda, la importancia fundamental dada al referencial de mercado, etc.31 A estas reformas, que son comunes al conjunto de las polticas pblicas, hay que agregarles las particularidades ligadas a la naturaleza especfica y muy compleja de la vivienda. Es a la vez un bien y un servicio complejo, mixto y costoso. Es una necesidad bsica que se debe satisfacer y un derecho que hay que hacer efectivo la Constitucin de 1991 habla en su Artculo 51 de derecho a la vivienda digna pero tambin es una inversin para los hogares y la economa y un producto para la industria de la construccin.
29 Esta seccin se apoya en investigaciones realizadas por el autor principal o bajo su direccin. Ver en particular: Jolly, 2003, 2004, 2007a, 2007b; Jolly, Rincn y Rojas, 2006; Rincn, 2004; y Rojas, 2004. 30 El calificativo de Vivienda de Inters Social (VIS) ha sido importado de Mxico hacia el final de los aos 90 (ver la Ley 9 de 1989). No hay en Colombia una definicin universal de la vivienda de inters social. Segn el Decreto 706 de 1995, varias veces modificado, la vivienda de inters social es aquella que corresponde a hogares cuyos recursos son iguales o inferiores a cuatro salarios mnimos mensuales legales. Los arquitectos prefieren hablar de vivienda popular, mientras otros hablan de vivienda econmica o de vivienda para los grupos de ingresos medios y bajos. 31 Ver los anlisis detallados de Benfield (1997) sobre el conjunto de las polticas sociales en Amrica Latina y de Jolly (1999, 2001) para el caso de la poltica pblica de vivienda en Colombia.
ACNUR, despus de reconocer que el Gobierno Nacional ha realizado un esfuerzo significativo encaminado a estimar los costos de atencin a la poblacin desplazada y de asignar los recursos correspondientes, constata que los recursos los recursos de 2007 son inferiores a los de 2006, lo que plantea la cuestin de la asignacin suficiente de recursos.
Sin embargo, a pesar de la importancia del tema y del problema por resolver,32 son muy escasos los estudios dedicados a polticas de vivienda33 y casi inexistentes los que se apoyan en el enfoque de las polticas pblicas.34 Aunque en el caso colombiano, se deben resaltar las reflexiones desarrolladas sobre la historia de la poltica de VIS en Colombia, despus de la Constitucin de 1991 (Jolly, 1995, 1999), el financiamiento de la vivienda en general (Jolly, 2001, 2002) y an el Estudio prospectivo de vivienda para Bogot realizado por Molina (1993).35 Para avanzar en la definicin y la conceptualizacin de una poltica pblica de VIS, Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) ha construido una tipologa de las polticas pblicas de vivienda fundamentada sobre normas vigentes, actores, responsabilidades y nivel de intervencin.
casa y menos que hbitat. Pero quedan preguntas como: son los servicios pblicos domiciliarios, los sistemas de transporte masivo, los equipamientos como parques, parte de la poltica de vivienda? _ Vivienda, tipologa de las polticas pblicas de vivienda y dualidad Segn el Diccionario Enciclopdico Planeta (1984: 909), casa se define como edificio o parte de l destinado para habitacin humana. Vivienda se define como Primero, habitacin, casa, morada temporal o permanente; segundo, gnero de vivir o modo de vivir (1984: 4986) y hbitat, entre otras, como conjunto de las condiciones relativas a la vivienda (1984: 2375). Segn el economista Fabio Giraldo Isaza (1993: 8-10), quien sintetiza la visin de los arquitectos y de los urbanistas al respecto, hay que partir del concepto de hbitat, que se refiere a tres categoras de anlisis, estrechamente ligadas entre s: La casa, lo que est puertas adentro, es decir lo que los economistas llaman edificacin con destino principal a vivienda, incluyendo el suelo sobre el cual descansa dicha casa y la produccin del mismo suelos urbanizables. El entorno lo que esta puertas afuera, es decir el barrio, que desde el punto de vista econmico incluye edificaciones o construcciones con destino a actividades educacionales, hospitalarias, institucionales por ejemplo de polica, de almacenes, ms equipamientos como vas, servicios pblicos domiciliarios en redes, parques, servicios de transporte etc.
3.2 Vivienda, tipologa de las polticas pblicas de vivienda y dualidad

Siguiendo el principio de Muller (2002) que plantea que una poltica pblica siempre es una creacin intelectual, se entiende que el investigador que trabaja sobre polticas pblicas de vivienda busca establecer una tipologa de stas a partir de dos aproximaciones: el concepto de vivienda y las normas vigentes. El primer obstculo al cual se enfrenta este investigador es definir lo que es vivienda. En efecto, algunos hablan de casa, otros de vivienda los constructores o el gobierno y algunos ms de hbitat Naciones Unidas, por ejemplo. La intuicin conduce a pensar que vivienda es ms que
32 El dficit cuantitativo de vivienda del Distrito Capital 7.000.000 de habitantes era segn el POT de Bogot estimado en 1998 en 545.000 viviendas (Metrovivienda, 2000: 22). El mismo documento indica que, adems, se necesitan 33.000 viviendas nuevas anuales para responder al crecimiento de la poblacin. En 1999 de 545.000 viviendas, 350.000 tenan problemas de estructura, conexin a los SPD, y estaban ubicados en zonas de riesgo, etc. A esta cifra habra que agregarle ms o menos 1.100.000 viviendas existentes. Estas viviendas pertenecan al dficit cualitativo y cada ao se necesitaban 33.000 viviendas nuevas para responder al crecimiento de la poblacin (Metrovivienda, 2000: 22-23). 33 Aunque existen los sagrados documentos CONPES que redactan los tcnicos del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Desarrollo Econmico y de Planeacin Nacional como bases de la poltica de vivienda para el cuatrienio. Estos documentos se escriben cada cuatro aos y dos meses despus de la posesin del Presidente de la Repblica, (CONPES, 2002: 2). 34 Quizs esta escasez provenga de la dificultad que existe en conciliar una visin social y una visin econmica. Estas dos establecidas en la Constitucin colombiana, en el marco del Captulo 2 De los derechos sociales, econmicos y culturales. La Constitucin indica en su Artculo 51, que: todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y que: el Estado promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda. 35 El estudio coordinado por Ismael Molina no hace referencia explcita al enfoque de las polticas pblicas, pero, como lo indica la presentacin (Molina, 1993: 13), los analistas enfocan el problema habitacional de manera integral.
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Estos ltimos corresponden a actividades econmicas de infraestructura. Casa ms entorno conforman la vivienda. Y el contorno, o ciudad, a la cual el entorno est unido a travs las redes y vas, y que, a su vez, est conectado con la regin, otras ciudades, el pas y el resto del mundo. Vivienda ms contorno conforman el hbitat. Lo que puede resumirse de la siguiente manera: {[(casa + entorno) vivienda] + contorno} hbitat. _ Hacia una tipologa de las polticas de vivienda a partir del concepto de hbitat Salazar (1999: 28), apoyndose en Muller (2002) define una mega poltica pblica como aquella que corresponde a un conjunto de polticas pblicas ligadas entre s por relaciones funcionales o intencionales. Al partir de la conclusin de Giraldo (1993) en la que plantea que casa, vivienda y hbitat son tres categoras de anlisis estrechamente ligadas entre s, es posible plantear que la poltica pblica de vivienda es una mega poltica pblica. En este orden de ideas, se puede hablar de una mega poltica pblica del hbitat urbano o, para simplificar, de una mega poltica pblica urbana, que, a su vez, puede descomponerse en: Poltica pblica de la casa, que se refiere a todas las disposiciones que se toman en cuanto a la casa puertas adentro incluyendo el suelo urbanizable, sea para construirla o mejorarla. Poltica pblica del entorno urbano, que tiene que ver con la conexin a los servicios pblicos domiciliarios energa, acueducto, alcantarillado, telecomunicacin bsica y los equipamientos del barrio y de la localidad vas locales, parques de barrio, escuelas, centros de salud, canchas deportivas, etc. Poltica pblica del contorno urbano, que se refiere a los equipamientos metropolitanos
parques metropolitanos, sistema de transporte masivo. Fresneda (1997), al buscar medir la magnitud del dficit habitacional, distingue entre el dficit cuantitativo que se manifiesta por un nmero de viviendas inferior al nmero de hogares y el dficit cualitativo que se refiere a problemas estructurales, de materiales, de hacinamiento y de conexin deficiente de las viviendas a las redes de servicios pblicos domiciliarios. Y, al combinar la tipologa establecida a partir de Giraldo y las distinciones de Fresneda, Jolly (2003a, 3) establece la siguiente tipologa: Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con el dficit cualitativo de vivienda mejoramiento de casas y de barrios, reasentamientos o poltica pblica de vivienda de Tipo I. Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con el dficit cuantitativo de vivienda construccin de vivienda nueva o poltica pblica de vivienda de Tipo II. Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con la dotacin de suelos urbanizables o poltica pblica de vivienda de Tipo III. Poltica pblica que tiene que ver con el entorno barrio, localidad y el contorno equipamientos metropolitanos urbanos o poltica pblica de vivienda hbitat de Tipo IV. _ Normas, actores, responsabilidades y nivel de intervencin en la poltica pblica de vivienda de inters social (VIS) o la poltica VIS como poltica dual Una manera de definir el campo de las diferentes polticas, definidas anteriormente es proceder a una lectura de las normas en cuanto a vivienda. El cuadro 1 presenta por orden cronolgico de publicacin de la norma, cada uno de los 13 componentes de la mega poltica de vivienda de inters social (VIS) que se han podido identificar, con su objetivo tal como lo indica la norma respectiva.36
36 Las normas que tienen que ver con la poltica pblica del contorno urbano equipamientos metropolitanos o poltica de Tipo IV se encuentran en textos que no hacen referencia explcita a la vivienda.
Tabla 1 Componentes de la poltica pblica de vivienda en el mbito municipal y distrital a partir de las normas vigentes (orden cronolgico)
Componentes Objetivo Norma de apoyo Ley 9 de 1989 (artculo 47)
Toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios 1. Obligacin de conexin a los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa elctrica, gas, recoleccin de basuras, y pblicos. telfono para su vivienda. Bastar la prueba de la habitacin de personas para ser titular del derecho. 2. Levantamiento del inventario de asen- Levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para tamientos humanos de altos riesgos sus habitantes, en razn de su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y (AHAR). deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 3. Reubicacin de los habitantes y adquisi-cin de inmuebles para AHAR 4. Coordinacin de acciones con el INURBE. Reubicar los habitantes de los AHAR en zonas apropiadas y adquirir los inmuebles y mejoras de las personas por reubicar, mediante enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin.
Ley 9 de 1989 (artculo 56) Ley 9 de 1989 (artculo 56)
Coordinar acciones con el INURBE y dems entidades del Sistema Nacional de VIS para la Ley 3 de 1991 ejecucin de las polticas de VIS. (artculo 13a)[1]
5. Desarrollo de pro-gramas de VIS por Desarrollar directamente o en asocio con entidades autorizadas, programas de construcconstruccin, adquisicin, mejoramienLey 3 de 1991 cin, adquisicin, mejoramiento, reubicacin, rehabilitacin y legalizacin de ttulos de to, reubicacin, rehabilitacin y legaliza(artculo 13c) soluciones de VIS. cin de ttulos. Adquirir por enajenacin voluntaria, expropiacin o extincin del dominio, los inmuebles necesarios para la ejecucin de planes de VIS, la legalizacin de ttulos en urbanizaciones 6. Adquisicin de inmuebles para planes Ley 3 de 1991 de hecho o ilegales, la reubicacin de asentamientos humanos localizados en zonas de de VIS. (artculo 13d) alto riesgo, la rehabilitacin de inquilinatos y la ejecucin de proyectos de reajuste de tierras e integracin in-mobiliaria siempre que se trate de VIS. 7. Fomento de las organizaciones populares de vivienda. 8. Promocin de centros de acopio de materiales. Fomentar el desarrollo de las organizaciones populares de vivienda. Promover o establecer centros de acopio de materiales de construccin y de herramientas para apoyar programas de VIS. Ley 3 de 1991 (artculo 13e) Ley 3 de 1991 (artculo 13f)
Considerar en el POT la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de VIS, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluir directrices y parmetros 9. Localizacin en el POT de suelos para la localizacin en suelos urbanos y de expansin urbana, de terrenos necesarios Ley 388 de 1997 urbanos y de expansin urbana necesa- para atender la demanda VIS, y el sealamiento de los correspondientes instrumentos de (artculos 13 y 14) rios para atender la deman-da VIS. gestin; as como los mecanismos para la reubicacin de los asentamientos humanos, localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformacin para evitar su nueva ocupacin. 10. Determinacin de las necesidades en materia de VIS nueva y de mejoramiento integral. 11. Determinacin del % del nuevo suelo de expansin urbana, zonas de renovacin urbana y otras zonas para el desarrollo de programas VIS. 12. Ingreso de terrenos ejidales a los Bancos de Tierras en prioridad para programas VIS. Determinar necesidades en materia de VIS, tanto nueva como objeto de mejoramiento integral, y de acuerdo con las mismas definirn los objetivos de mediano plazo, las estra- Ley 388 de 1997 tegias e instrumentos para la ejecucin de programas tendientes a la solucin del dficit (artculo 92) correspondiente. Determinar porcentajes del nuevo suelo que debern destinarse al desarrollo de programas de VIS, en los planes parciales para programas de renovacin urbana y en otras zonas de la ciudad. Ley 388 de 1997 (artculo 92)
Hacer ingresar al patrimonio de los Bancos de Tierras (artculos 70 y siguientes de la Ley 9 de 1989) terrenos ejidales, que deben destinarse en forma prioritaria a programas de Ley 388 de 1997 VIS, ya sea utilizndolos de manera directa, o mediante la inversin en dichos programas (artculo 118) de los recursos financieros obtenidos con otro tipo de operaciones sobre los mismos.
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13. Otorgamiento de subsidios para Promover y apoyar programas o proyectos de VIS, otorgando subsidios para dicho objeto, Ley 715 de 2001 proyectos VIS con recursos de la Partici- de conformidad con los criterios de focalizacin nacionales, si existe disponibilidad de (artculo 76.2.2) pacin por Propsito General del SGP. recursos para ello.
[1] Se refiere a los objetivos del Fondo de Vivienda de Inters Social, lo mismo que los componentes 5 a 8. Fuente: Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) a partir de las normas vigentes el 15 de febrero de 2003.
En la figura 1 se presenta el estado de las normas vigentes al 30 de septiembre de 2003. Se cruzan responsabilidades, actores y nivel de intervencin, lo que permite determinar los lineamientos tericos de una poltica pblica de vivienda segn los diferentes niveles, nacional y municipal/ distrital. Distinguiendo segn el nivel de intervencin y la reparticin de las responsabilidades entre los actores pblicos, que intervienen en la VIS, se pueden definir dos vertientes: una nacional, a cargo del Estado nacin, que est presente sobre todo en el apoyo a la demanda gracias al Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) y la determinacin del sistema de financiacin; y otro local o municipal/ distrital, donde el municipio/distrito debe intervenir del lado de la oferta. Esto lo hace gracias a la consecucin y dotacin de suelos urbanizados, la construccin de redes viales y de servicios pblicos domiciliarios, la dotacin de equipamientos de barrio, el mejoramiento de barrios provenientes de urbanizaciones piratas y los reasentamientos de barrios de alto riesgo. En la tabla 2 se sintetiza la mega poltica en tres grandes ejes: Mejoramientos de asentamientos humanos poltica de vivienda que tiene que ver con el dficit cualitativo de vivienda o de Tipo I, Apoyo a los programas de VIS nueva poltica de vivienda que tiene que ver con el dficit cuantitativo de vivienda o de Tipo II y Reserva, adquisicin y dotacin de suelos urbanizables para programas VIS poltica de vivienda que tiene que ver con la dotacin de suelos urbanizables o de Tipo III.
Tabla 2 Ejes y componentes tericos de la mega poltica pblica de vivienda en el mbito municipal y distrital a partir de las normas vigentes
Ejes Componentes Determinacin de las necesidades en materia de mejoramiento integral. Mejoramiento de asentamientos humanos (Poltica de Tipo I) Levantamiento del inventario de asentamientos humanos de altos riesgos (AHAR). Obligacin de conexin a los servicios pblicos. Reubicacin de los habitantes y adquisicin de inmuebles para AHAR. Desarrollo de programas de VIS por mejora-miento, reubicacin, rehabilitacin y legalizacin de ttulos. Adquisicin de inmuebles para planes VIS de hecho o ilegales, reubicacin de AHAR, rehabilitacin de inquilinatos y ejecucin de proyectos de reajuste de tierras. Determinacin de las necesidades en materia de VIS nueva y de mejoramiento integral. Coordinacin de acciones con el INURBE. Apoyo a los programas de VIS nueva (Poltica de Tipo II) Desarrollos de programas de VIS por construccin y adquisicin. Otorgamiento de subsidios para proyectos VIS con recursos de la Participacin por Propsito General del SGP Adquisicin de inmuebles para planes de VIS nueva. Fomento de las organizaciones populares de vivienda. Promocin de centros de acopio de materiales de construccin. Reserva, adquisicin y dotacin de suelos urbanizables para programas VIS (Poltica de Tipo III) Localizacin en el POT de suelos urbanos y de expansin urbana necesarios para atender la demanda VIS. Determinacin del % del nuevo suelo de expansin urbana, zonas de renovacin urbana y otras zonas para programas VIS. Ingreso de terrenos ejidales a los Bancos de Tierras en prioridad para programas VIS.
Fuente: Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) a partir de la tabla 1.
37 Segn Ismael Molina (1993: 21-22), se trata de una municipalizacin de la poltica de Vivienda de Inters Social.
En resumen, se puede decir que la poltica pblica de VIS es una poltica dual, porque su produccin en particular la etapa de implementacin est condicionada por la articulacin entre su vertiente nacional a cargo de la Nacin, y cuya lgica es sectorial y su vertiente local a cargo del municipio/ distrito,37 que sigue una lgica territorial.
Figura 1 Reparticin de responsabilidades por actores y nivel en cuanto a VIS

Oferta Responsabilidades Construccin (nueva y mejoramiento) Sector privado Comunidad organizada (formas asociativas o autoconstruccin) Municipio (Banco de Tierras) Suelo urbanizado Actores Nivel Local Local Local Asesora FINDETER Sector financiero Hogares Nacional Local Local Responsabilidades Demanda Actores Nivel Estado (FONVIVIENDA, Cajas de Nacional Subsidio (VIS nueva y Compensacin, Banco Agrario) mejoramiento) Municipio Local
Sector privado (urbanizadores piratas Local en el caso de urbanizaciones piratas) Sector financiero Sector privado Local Local Local Local Nacional
Financiacin
Financiacin
Construccin de redes de servicios Municipio pblicos y equipamientos Mejoramiento de barrios y reasenMunicipio tamientos Determinacin del sistema de financiacin
Fuente: El autor. Elaboracin propia.
Estado
3.3 De la dualidad a la hibrididad o la poltica VIS como caso de secterritorialidad y de gobiernancia en los territorios
La naturaleza dual de la poltica pblica VIS conlleva a examinar las condiciones de la articulacin entre su vertiente nacional y su vertiente local durante lo que Muller (2002: 52) llama la produccin de la poltica pblica, especialmente en la etapa de su implementacin. En este orden de ideas, eso significa estudiar las condiciones de la articulacin entre dos lgicas de regulacin, la lgica sectorial/vertical o lgica de sectorialidad y la lgica territorial/horizontal o lgica de territorialidad, que, a su vez, se traducen en dos modos diferentes de gobernar el territorio, el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios. Ser entonces posible mostrar que la poltica pblica de VIS es una poltica hbrida, hija del matrimonio indisoluble de la sectorialidad y de la territorialidad, de la secterritorialidad, y manifestacin de la gobiernancia en los territorios. Se puede afirmar que si su vertiente nacional sigue una lgica de sectorialidad y de gobierno del territorio, su vertiente local sigue una lgica
de territorialidad y de gobernancia del territorio. Tomada en su conjunto, la poltica pblica de VIS es una poltica pblica hbrida. Si bien este carcter no le es especfico, sino propio de muchas polticas pblicas en Colombia, la poltica VIS parece ser un caso tpico. En efecto, la sectorialidad de la vertiente nacional se manifiesta por el hecho de que, antes de 1991 estaba bajo la responsabilidad de un Instituto especializado nacional, Instituto de Crdito Territorial (ICT). Y ahora la aplicacin directa del mandato constitucional Artculo 51 sobre el derecho a una vivienda digna para todos los colombianos que debe garantizar la Nacin, est a cargo de un ministerio especializado que recurre a un instrumento nacional financiado por el Presupuesto General de la Nacin y contribuciones parafiscales. ste es el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV). Tanto la naturaleza de los recursos utilizados que son recursos fiscales o parafiscales nacionales como el modo de asignacin del SFV asignacin nacional confirman que se trata efectivamente de la expresin del Estado soberano y del gobierno del territorio. Por el contrario, como bien lo muestran los casos de Bogot y de Chiquinquir analizados en Jolly,
Rojas y Rincn (2006), Rojas (2004), Rincn (2004) y Jolly (2007a, 2007b, 2007c), la formulacin y la puesta en marcha de la vertiente local de la poltica pblica de VIS est a cargo de los municipios y distritos, lo que implica necesariamente recurrir a una serie de negociaciones largas con numerosos actores, entre otros terratenientes, pero tambin el Consejo Municipal, que aprueba o rechaza el presupuesto y las decisiones relativas a los lotes de expansin para VIS y sus equipamientos. Estas negociaciones significan recurrir a un modo de asegurar la gobernabilidad que se calific como la gobernancia del territorio. Si bien lo anteriormente dicho es cierto para las polticas de mejoramiento de asentamientos humanos polticas de Tipo I y las de apoyo a programas de VIS nueva polticas de Tipo II, lo es mucho ms cuando se analizan las condiciones difciles que presiden a la provisin de suelo urbanizado para programas VIS. Esto quiere decir reservar, adquirir y dotar suelos urbanizables en cantidad suficiente y en un plazo razonable frente a las necesidades38 polticas de Tipo III. Condicin sine qua non previa a cualquier poltica pblica de vivienda, la provisin de suelo urbanizado es tambin su principal cuello de botella. El anlisis de la formulacin y la implementacin de la poltica VIS en el caso de Bogot y de Chiquinquir (Rojas Balln, 2004; Rincn, 2004; Jolly, 2004, 2007a, 2007b, 2007c; Jolly, Rojas Balln y Rincn, 2006) muestra cmo se combinan sectorialidad y territorialidad de la poltica VIS y cules son las articulaciones entre su vertiente sectorial-nacional-vertical esencialmente la asignacin de los SFV, de un lado, y su vertiente territorial-horizontal polticas de Tipo I, II y III, del otro, y confirmar la indisolubilidad del matrimonio entre territorialidad y sectorialidad.
_ El problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y de su vivienda, y la poltica pblica de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento En esta seccin, se proceder en dos momentos. Primero, se mostrarn consideraciones sobre la manera como est considerado el problema de la vivienda y su solucin en la lgica de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia. Segundo, se analizar la manera como en la lgica de la poltica pblica de VIS urbana.
3.4 El problema de la vivienda en el 2 Plan Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada (Decreto 250 de 2005)
_ En la bsqueda de un hilo de Ariadna Cuando se quiere examinar el problema de la vivienda en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia y su solucin, cabe recordar dos de las recomendaciones que plantea ACNUR en su balance de 2004-2006. Estas son las relativas a la vivienda y el hbitat en el sentido de incrementar significativamente la disponibilidad de recursos para la atencin a la poblacin internamente desplazada en materia de vivienda, mejorando as el muy bajo desempeo en trminos de cobertura durante los ltimos seis aos. Y, sobre todo, de:
Buscar que el gasto en vivienda, infraestructura y saneamiento bsico, est articulado a operaciones integrales de retorno, integracin local o reasentamiento, y no se canalice nicamente bajo la forma de subsidios a familias individuales. Es decir, que se dirija preferencialmente hacia proyectos en los cuales exista una estrategia integral de estabilizacin socioeconmica e integracin social, dirigida a un grupo especfico de familias con la posibilidad de incluir comunidades receptoras. En consecuencia, se hace necesario que dentro de los es-
38 Basta indicar que fue necesario negociar con 453 propietarios para adquirir las 150 hectreas necesarias para la realizacin del segundo proyecto (El Porvenir) de Metrovivienda en Bogot. As mismo, est el caso de las dificultades de la implementacin del proyecto Campo Verde cuya base es un aporte voluntario de lotes por parte de los propietarios para que Metrovivienda los urbanice.
quemas de atencin se incluyan intervenciones dirigidas al suministro de agua potable y el saneamiento ambiental bsico tratamiento de aguas servidas y desechos cursivas fuera del texto.
Estas recomendaciones resumen bien el estatuto de la vivienda y del hbitat en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia tal como se plante en la Ley 387 de 1987 y en el primer Plan Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada por Violencia: el de un sector entre otros, sometidos como todos ellos al centralismo y a la sectorialidad triunfantes. Era la poca de la expedicin de diversos Decretos Reglamentarios [sectoriales y pensados como tales], para los temas de vivienda, salud, educacin y tierras, como lo anota el PNUAID (2005: 7) en sus antecedentes de poltica. Es el momento de las bolsas especiales para desplazados que subraya el mismo PNUAID (2005: 10), refirindose al primer perodo presidencial de lvaro Uribe, han significado un esfuerzo importante para garantizar el acceso a la vivienda [al abrir] convocatorias que posibilitaron que ms de 15.000 hogares, asentados en zonas rurales y urbanas, cuenten con el derecho a un subsidio. En respuesta a estas crticas, el segundo Plan Nacional de Atencin (Decreto 250 de 2005) busca lo que podra llamarse un hilo de Ariadna para salir del callejn en el cual se encuentra la poltica desde la expedicin de la Ley 387. Piensa haberlo encontrado al considerar el Plan Nacional del SNAIPD bajo un enfoque de poltica social, y al abordar su desarrollo desde un enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se adelanten debern tener un alcance estratgico. Por ello, persigue el Plan, para cada una de las fases establecidas: Prevencin y Proteccin, Atencin Humanitaria de Emergencia y Estabili-
zacin Socioeconmica. Se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro Lneas Estratgicas: Acciones Humanitarias, Desarrollo Econmico Local, Gestin Social y Hbitat (PNUAID, 2005: 12) cursivas fuera del texto. Es as como en el nuevo Plan aparece una Lnea estratgica: Hbitat, que se sustituye al sector vivienda, sector como ya se ha visto, que est presente implcitamente en la Ley 387. Dicha lnea pertenece a la fase Estabilizacin Socioeconmica,39 al lado de tres ms: Acciones Humanitarias, Desarrollo Econmico Local y Gestin Social. Vale la pena citar integralmente el punto dedicado a la Lnea estratgica Hbitat.
Si se acepta que, en su sentido amplio, el hbitat es el lugar que habita un hogar, un grupo o una comunidad humana, caracterizado por un entorno diverso, el cual combina elementos naturales, culturales, econmicos y polticos, el concepto que ha de construirse en el largo plazo, deber contemplar temas relativos con el impacto de la violencia en el espacio pblico, los territorios vulnerados y receptores, las comunidades expulsadas y receptoras, los impactos en el medio ambiente y el uso o la tenencia de vivienda. Dado que el mbito de la Lnea Estratgica de hbitat es muy amplio, de manera prctica la poltica diseada en el contexto del Plan Nacional del SNAIPD centrar sus acciones en la satisfaccin de las necesidades habitacionales de la poblacin en situacin de desplazamiento en las diferentes fases de atencin: Prevencin y Proteccin, Atencin Humanitaria de Emergencia, y Estabilizacin Socioeconmica. Buscar, entonces, mejorar las condiciones de vida, a travs de proyectos habitacionales promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el Gobierno Nacional en el mbito del SNAIPD. (PNUAID, 2005, 14-15), cursivas fuera del texto.
39 Conforme al Decreto 2569 de 2000 que define la Estabilizacin Econmica como la situacin mediante la cual la poblacin en condicin de desplazamiento, accede a programas que garanticen la satisfaccin de sus necesidades bsicas en vivienda, salud, alimentacin y educacin, a travs de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales, en el mbito de sus propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.
Es necesario indicar, que si bien la constitucin de una lnea estratgica Hbitat significa un laudable esfuerzo por romper con la sectorialidad triunfante, su traduccin en la realidad obliga a romper tambin con el centralismo triunfante y la territorialidad limitada y controlada que caracteriza la Ley 787 de 1987. Los proyectos habitacionales que resultan de la aplicacin de la Lnea estratgica Hbitat son, en efecto, principalmente40 promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia. Las lneas de accin de la Lnea Estratgica Hbitat son tres: Atencin a necesidades habitacionales bsicas, acceso a tierras y cesacin de la condicin de desplazado. En cuanto a la primera, el PNAIPD (2005: 32) indica que:
Hace parte de la estabilizacin socioeconmica de la poblacin en situacin de desplazamiento, la satisfaccin de las necesidades bsicas habitacionales, orientadas a una solucin de vivienda que brinde espacios adecuados a sus ocupantes en condiciones sanitarias, servicios pblicos, calidad de estructura adecuados y seguridad de la tenencia de la solucin obtenida. En lo posible en conexin a una situacin de generacin de ingresos y acceso a servicios bsicos a travs de sus propios medios o de programas que desarrollen autoridades territoriales o el Gobierno Nacional cursivas fuera del texto.
cionar que el PNAIPD, coherente con la ruptura que ha introducido en la sectorialidad y la centralizacin triunfante, al centrarse en el hbitat, concluye en una lgica de gobernancia, que son responsables y ejecutarn esta lnea de accin el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Red de Solidaridad Social con la participacin de las autoridades locales y los Comits Territoriales de Atencin a Poblacin Desplazada, apoyados por la cooperacin internacional y la empresa privada cursivas fuera del texto.
3.5 El problema de la atencin a la poblacin desplazada por la violencia en la poltica pblica de VIS urbana y su solucin
Frente al tema de atencin a la poblacin desplazada por la violencia, la vertiente nacional de la poltica pblica de VIS urbana, no difiere de la de otros sectores de la poblacin. An cuando se reconozca que cerca de 210.000 hogares desplazados por la violencia, localizados actualmente en las ciudades, requieren atencin en vivienda (CONPES, 2005, 5). Desde una lgica de instrumento de poltica pblica, la respuesta es proponer una Bolsa de desplazados, como existen otras bolsas: la Bolsa para atencin a la poblacin vulnerable desastres y atentados terroristas la Bolsa de Esfuerzo Territorial, la Bolsa nica Nacional y, an, la Bolsa en Especie. No es de extraar que as sea, porque en el caso de la poltica pblica de VIS urbana, el instrumento de accin pblica,41 es el Subsidio Familiar de Vivienda, que a travs del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) asigna el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. De poco sirve entonces, como lo propone el Documento CONPES 3403 (CONPES, 2005, 7), declarar de importancia estratgica para el pas
Despus de precisar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo de las entidades del SNAIPD, disearn programas que permitan el acceso de la poblacin desplazada a una solucin de vivienda adecuada a travs de las modalidades que se establezcan para el desarrollo del programa. Es necesario men-
40 Es, por lo menos, lo que se puede deducir de la oracin en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el Gobierno Nacional en el mbito del SNAIPD cursivas fuera del texto. 41 Sobre los instrumentos de accin pblica, ver: Lascoumes y Le Gals (2004, 2006).
del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda de Fonvivienda, an cuando la sectorialidad sea aqu triunfante. El Subsidio Familiar de Vivienda, considerado como un subsidio a la demanda, busca compensar un bajo nivel de ingreso, compensar una situacin de pobreza para adquirir vivienda. Si bien como lo anota ACNUR en su balance 2004-2006 la problemtica del desplazamiento no se reduce a un problema de pobreza. A la vertiente nacional de la poltica pblica de VIS urbana, pensada inicialmente fuera del marco del Artculo 51 de la Constitucin que consagra el derecho a la vivienda digna,42 no se le puede torcer su lgica vertical, sectorial, de gobierno del territorio, para adaptarla a una situacin particular que exige recurrir a una lgica territorial, transversal y de gobernancia de los territorios. Sera como buscar tejer una tela de Penlope, una imagen mtica griega. De ah la bsqueda desesperada de una articulacin con las entidades territoriales la poltica del Esfuerzo municipal, a cargo de la vertiente territorial de la poltica pblica que s debe recurrir a una lgica territorial, transversal y de gobernancia de los territorios para resolver problemas habitacionales.
a la manera cmo aquellas polticas consideran respectivamente el problema y su solucin, conducen a preguntarse si es realmente posible que la poltica de vivienda urbana contribuya a resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada. Las restricciones existentes en cuanto a estas dos lgicas dejan pensar que, a pesar de las buenas intenciones que incitan a buscar, desde arriba, un hilo de Ariadna como la Lnea Estratgica Hbitat del PNAIPD de 2005, el riesgo de que se siga tejiendo una tela de Penlope que se deshace cada vez que se complementa, es grande. Sin embargo, para superar este juicio pesimista es posible preguntarse cules seran los principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento? Poder responder esta pregunta crucial significa en realidad tener que pasar por dos etapas sucesivas, relacionadas entre s: La primera etapa consiste en examinar las condiciones analticas necesarias que permitan superar la contradiccin entre las lgicas respectivas que guan, de un lado, la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia en cuanto a vivienda y hbitat tendencia progresiva a la territorialidad y, del otro, la poltica pblica de VIS urbana en cuanto a desplazados por la violencia sectorialidad de su vertiente nacional. Lo que se intenta es fijar las bases conceptuales que permiten abordar el problema o, en trminos de Muller (2006), determinar los elementos del referencial de la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada por la violencia. La segunda etapa es la de explorar a partir de aquellas bases conceptuales los grandes lineamientos
4. Conclusiones: entre hilo de Ariadna y tela de Penlope es posible construir una poltica pblica integral de VIS urbana para poblacin desplazada por violencia?43
Las conclusiones de las reflexiones anteriores, tanto las a propsito de la lgica de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia en cuanto a vivienda y hbitat y de la lgica de la poltica pblica de VIS urbana en cuanto a desplazados por la violencia, como las relativas
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42 Pero no necesariamente a adquirir vivienda digna o adquirir dignamente una vivienda. Ver en Rojas Ros (2007) unas reflexiones sobre el carcter social de la poltica de vivienda en Colombia. 43 Esta seccin se apoya en una propuesta presentada en mayo de 2007 por el autor principal de este Artculo, los colaboradores del mismo, Esteban Nina y Camila Pardo como miembros del Grupo de investigacin Polticas Urbanas al Proyecto PNUD/COL/038819. Unidad tcnica conjunta UTEC Convenio Accin Social-ACNUR. Proceso nro. 707179, (ver Grupo Polticas Urbanas, 2007).
de la solucin, es decir, los de una poltica pblica de vivienda urbana que contribuya realmente a resolver los problemas de vivienda urbana de la poblacin desplazada. Bases conceptuales y lineamientos de polticas se encuentran tanto en las reflexiones presentadas anteriormente en este artculo como en las que figuran en una serie de documentos elaborados en la Pontificia Universidad Javeriana.44 En cuanto a la concepcin misma del problema, las conclusiones de estos estudios ofrecen los siguientes elementos: Desde la perspectiva del desplazamiento y de las condiciones de asentamiento de la poblacin en situacin de desplazamiento, las investigaciones adelantadas por Manuel Prez (2003a, 2003b) muestran cmo el alto grado de vulnerabilidad producto del poblamiento se ha resuelto bajo condiciones de ilegalidad, originando el desarrollo de centros poblados con altos costos de equipamientos. As mismo, resaltan la importancia de partir de las iniciativas de las propias comunidades para hacer posible la reconstruccin de un proyecto de vida sostenible para la poblacin en situacin de desplazamiento. Por otro lado, Alfonso Solano (2004: 7) insiste en la necesidad de encontrar y explorar muy rpido soluciones de orden fsico (espacial-objetual) integral y que articulen proyecto productivo, solucin de vivienda y desarrollo social, cultural y recreativo para la comunidad cursivas fuera del texto.
A partir de estas consideraciones, es posible determinar los grandes lineamientos de la solucin, es decir, de la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada por la violencia. Esto fue lo que intent hacer el Grupo de investigacin Polticas Urbanas (2007) cuando elabor su propuesta tcnica de estudio. He aqu el esbozo de los principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento que armonice las lgicas, actualmente contradictorias, de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia en cuanto a vivienda y hbitat tendencia progresiva a la territorialidad, y de la poltica pblica de VIS urbana en cuanto a desplazados por la violencia sectorialidad de su vertiente nacional. El Grupo Polticas Urbanas (2007: 6) formula al respecto las tres consideraciones siguientes: Primero, el impacto de los programas de VIS para desplazados no puede ni debe considerarse slo desde el punto de vista individual del hogar beneficiario, sino debe hacerse en relacin con un contexto comunitario y de una comunidad en (re) construccin. Cabe indicar que actualmente, la lgica del SFV es una lgica esencialmente individual, es decir, para una familia dada, a pesar de la mencin en la Ley 3 de 1991 de la atencin particular que se dar a los proyectos comunitarios.
44 Se trata concretamente de dos tipos de documentos: 1. Una serie de estudios, realizados por diferentes unidades acadmicas de la Pontificia Universidad Javeriana la Pontificia Universidad Javeriana: La resea que hace Alfonso Solano (2004) de una experiencia adelantada desde 2002 por la Facultad de Arquitectura y Diseo con estudiantes de las Carreras de Arquitectura y Diseo Industrial, el Proyecto Ubicar, que se realiza con comunidades de desplazados de Soacha-Cazuc, Cupica (Choc), Pereira, Santa Marta y Pasto. He aqu una de las pocas investigaciones que tratan simultneamente tanto los temas de vivienda y hbitat urbanos como de atencin a desplazados. Dos investigaciones sobre el desplazamiento y las condiciones de asentamiento de la poblacin en situacin de desplazamiento, adelantadas por Manuel Prez (2003a, 2003b) en la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales. Dichas investigaciones se interesan por la conformacin territorial en espacios urbanos y las percepciones del territorio en comunidades rurales afectadas por la migracin forzosa en los Altos de Cazuc en Soacha y hacen parte de una investigacin comparativa ms amplia de la caracterizacin de los procesos de insercin territorial en espacios rurales y urbanos. 2. La propuesta que presentaron los miembros del Grupo de Polticas urbanas en mayo de 2007 en respuesta a una convocatoria del Proyecto PNUD/COL/038819, llamada Evaluacin de impacto para los programas en vivienda rural y urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento y recomendaciones que permitan una respuesta ms efectiva (Grupo Polticas Urbanas, 2007).
As mismo, la vivienda stricto sensu puerta adentro, si bien es un objeto de [poltica] necesario, no es suficiente: lo que hay que [considerar] es el hbitat en su dimensin integral, que articule actividad productiva, solucin de vivienda y desarrollo social, cultural y recreativo para la comunidad en la cual se inserta el hogar de desplazados. De nuevo, pasar de la vivienda puerta adentro como objeto de la poltica pblica al hbitat integral, segn lo menciona el PNAIPD de 2005, implica romper con la lgica sectorial del SFV que excluye, por ejemplo, la posibilidad de vivienda productiva. El programa de vivienda de inters social urbana y rural no puede aprehenderse slo desde una visin vertical y sectorial en la cual el nivel nacional es el que concibe, formula y fija los lineamientos de implementacin del subsidio y declara la elegibilidad de los proyectos y el nivel local es el que ejecuta. Es necesario ubicarlo en el contexto territorial especfico en el cual se inserta. Esta ltima consideracin implica que debe ser descentralizada, a nivel territorial, la vertiente nacional de la poltica pblica de vivienda de inters social, urbana y rural para los desplazados es decir, la declaracin de elegibilidad del proyecto y la asignacin del SFV. Es de esperar que se den pronto las condiciones favorables para que estos principios, que suponen que, para una poblacin especfica los desplazados por la violencia, se rompa con la lgica actual de la poltica pblica de VIS en cuanto a la poblacin beneficiaria, el objeto y las modalidades de construccin de la poltica, se hagan realidad. Es deseo del grupo Polticas urbanas que estas reflexiones ayuden quienes plantean polticas pblicas public policy makers, en el momento de disear polticas integrales de atencin a la poblacin desplazada.
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Una Reflexión Crítica Sobre La Política de Vivienda Urbana para La Población en Situación de Desplazamiento en Colombia

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Hilo de Ariadna o tela de Penlope?

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95

Palabras clave autor Palabras clave descriptor

Colombia, desplazamiento interno por la violencia, poltica pblica, vivienda.

Ariadnes thread or Penelopes shroud?

Key words author Key words plus

Colombia, internal displacement due to violence, public policy, housing.

Housing policy, internal migration, housing, Colombia, displaced populations due to

Fio de Ariadna ou tecido de Penlope?

Palavras chave autor Palavras chave descritor

Colmbia, deslocamento interno pela violncia, poltica pblica, vivenda.

Hilo de Ariadna o tela de Penlope? 65

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95 66

Hilo de Ariadna o tela de Penlope? 67

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95

2. El problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y la poltica pblica respectiva

2.1 La gnesis del problema del desplazamiento en Colombia: 1991-19975

Hilo de Ariadna o tela de Penlope? 69

Ver ilustracin en: Salazar, 1999: 43.

Las acciones para la estabilizacin socioeconmica y de retorno no fueron suficientes8 y el nfasis en la

Hilo de Ariadna o tela de Penlope? 71

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95 72

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95 74

2.3 Un anlisis evaluacin crtico de la produccin de la poltica pblica

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CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. Vol. 1, No. 1, 2008: 64-95 78

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3. El problema y la poltica pblica de vivienda de inters social-VIS urbana29

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3.2 Vivienda, tipologa de las polticas pblicas de vivienda y dualidad

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Ley 9 de 1989 (artculo 56) Ley 9 de 1989 (artculo 56)

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Fuente: Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) a partir de la tabla 1.

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Figura 1 Reparticin de responsabilidades por actores y nivel en cuanto a VIS

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