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Sommaire
Avant-propos ................................................................................................. 9
Introduction gnrale .................................................................................. 13
Premire partie
Le paysage des services publics en France ........ 19
Secteur public, Service public, collectivitS publiqueS,
fonction publique : de quoi parle-t-on ? .............................................. 21
Quest-ce quun service public ? ............................................................... 23
Lidentit du service public franais ...................................................... 23
La diversit des missions du service public ........................................... 27
Les visions franaise et europenne du service public :
deux approches compatibles ? .............................................................. 29
Le service public en chiffres .................................................................. 32
Quelle est la situation des agents chargs du service public
administratif ? ............................................................................................... 36
Les fonctionnaires ................................................................................. 36
Les agents contractuels des collectivits publiques .............................. 40
Les agents des autres personnes charges dun service public
administratif .......................................................................................... 42
Les volutions trangres rcentes (Allemagne, Canada, Espagne,
Italie, Portugal, Royaume-Uni, Sude) .................................................. 42
leS valeurS deS ServiceS publicS et de la fonction publique :
un corpuS commun en courS dvolution ........................................... 50
Les valeurs au cur de la rforme de la fonction publique
et du service public ..................................................................................... 50
Des valeurs reaffrmer et renouveler en France .............................. 50
Le rle central jou par les valeurs dans les rformes
des services publics et de la fonction publique letranger ................. 52
Des exemples franais rcents .............................................................. 53
Gense des valeurs du service public et de la fonction
publique en France ...................................................................................... 55
Les valeurs actuelles du service public et de la fonction publique :
valeurs traditionnelles et valeurs mergentes ..................................... 57
Sommai re
mettre en place une fonction publique de mtierS
qui Soit un atout pour la france ........................................................... 95
Diagnostic gnral et problmatique : passer dune fonction
publique cloisonne, gre de faon peu personnalise et peu
responsabilisante une fonction publique attractive, mobile
et performante ............................................................................................. 95
Le contexte ............................................................................................ 95
Le diagnostic gnral ............................................................................ 96
Les objectifs atteindre ........................................................................ 99
Les rponses envisageables ................................................................... 100
Une rforme attendue .......................................................................... 102
Orientation stratgique n
o
III : refonder et simplifer
lorganisation statutaire gnrale pour construire
une fonction publique de mtiers ........................................................... 103
Orientation stratgique n
o
IV : redfnir la place
et la nature du contrat dans la fonction publique
pour en faire le meilleur usage ................................................................ 108
Orientation stratgique n
o
V : rendre plus attractive
et plus mobile la carrire des agents des trois fonctions publiques
et permettre une vritable gestion des ressources humaines
des collectivits publiques ........................................................................ 117
Prvoir ................................................................................................... 117
Recruter ................................................................................................. 119
Employer ............................................................................................... 125
valuer ................................................................................................... 132
Promouvoir ............................................................................................ 135
Rmunrer ............................................................................................. 139
Former ................................................................................................... 145
Informer ................................................................................................ 148
Orientation stratgique n
o
VI : amliorer le pilotage gnral
de la fonction publique .............................................................................. 151
Comment conduire et russir la rforme de la fonction publique ? .. 155
La prparation de la rforme ................................................................ 156
Le vote de la rforme ............................................................................ 156
Lapplication de la rforme ................................................................... 157
Les effets de la rforme ........................................................................ 158
concluSion ................................................................................................... 158
Avant -propos
Introduction gnrale
Les services publics constituent en France un pilier fondamental du pacte
national. Plusieurs raisons lexpliquent. Notre pays, sous lAncien Rgime comme
depuis la Rvolution, sest principalement constitu autour de ltat ; un tat
unitaire, dot dun excutif fort, garantissant la cohsion dune nation diverse :
territoires, communauts, individus. Mais la passion franaise pour le principe
dgalit a aussi constitu un terrain favorable au dveloppement des services
publics considrs comme loutil privilgi de mise en uvre de ce principe.
Dans ce contexte, le service public serait, pour certains, larchtype de
lexcellence franaise, depuis plusieurs sicles : celle de nos ingnieurs des
ponts et chausses crant, ds le xviii
e
sicle, un rseau moderne dinfrastructures,
de nos militaires, administrateurs et juristes, sous la Rvolution et lEmpire, de
nos instituteurs de la III
e
Rpublique, de nos mdecins et chirurgiens des hpitaux
publics depuis la Seconde Guerre mondiale, de nos concepteurs et constructeurs
de centrales nuclaires ou de TGV, en passant par celle des crateurs franais de
la fscalit moderne (impt sur le revenu ou TVA) ou des grands stratges et rfor-
mateurs publics des Trente Glorieuses , comme Michel Debr, Jean Monnet,
Paul Delouvrier ou Pierre Laroque, etc. La liste, frquemment rappele, est longue
de ces russites franaises, souvent exportes, en matire dadministration et de
services publics. Pour ceux qui sen tiennent cette vision des choses, il convien-
drait de conserver le systme existant, voire de remettre en cause les volutions
rcentes des modes de gestion des services publics, pour revenir l ge dor
du service public.
Pour dautres, cette conception du service public la franaise serait
frappe de deux tares irrmdiables : elle nest plus quune faade cachant
mal des ralits bien diffrentes ; elle nest plus adapte au monde moderne et
elle constitue mme un fardeau crasant pour la France et pour les Franais.
lappui de cette thse, dfendue par beaucoup en France comme aux niveaux
europen et international, sont avancs les arguments suivants : le poids consid-
rable, nettement suprieur la moyenne des autres pays dvelopps, des prlve-
ments obligatoires et des dpenses publiques, sans pour autant que lobjectif de
redistribution qui en est la justifcation principale ne soit correctement atteint ;
limportance du chmage et de la prcarit, dans un pays pourtant globalement
riche (cinquime puissance conomique mondiale) ; leffcacit mdiocre de notre
systme ducatif aussi bien en ce qui concerne les apprentissages fondamen-
taux que linsertion professionnelle ; le cot lev et croissant de notre systme
de sant ; linadaptation du statut de la fonction publique. Pour la plupart des
personnes qui sen tiennent cette vision des choses, la solution ne pourrait
tre que de rduire fortement le champ des services publics, den soumettre une
part croissante au rgime de la concurrence et de mettre en question lexistence
mme dune fonction publique avec pour objectif de rduire ltat et les services
publics un format minimal.
3
I nt roduct i on gnral e
I nt roduct i on gnral e
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1984 2 278 000 1 104 000 747 000 4 129 000 21 339 000 19
1990 2 308 000 1 166 000 783 000 4 258 000 22 371 000 19
1994 2 366 000 1 232 000 812 000 4 410 000 22 091 000 20
2005 2 543 000 1 613 000 965 000 5 122 000 24 870 000 21
volution 1984/1994 + 3,7 % + 10,4 % + 8 % + 6,4 % + 3,4 %
volution 1994/2005 + 7,5 % + 31,0 % + 18,8 % + 16,1 % + 12,6 %
volution 1984/2005 + 11,6 % + 46,2 % + 29,1 % + 24,0 % + 16,5 %
Au cours des vingt dernires annes, lemploi dans les trois fonctions publiques a
donc augment de 24 %, soit une croissance suprieure celle de lemploi total,
qui na progress que de 16 %. En consquence, lemploi dans les trois fonctions
publiques, qui reprsentait 19 % de lemploi total en France en 1984, en repr-
sentait 21 % en 2005. Laugmentation a t relativement modre pendant la
priode 1984-1994, puis sest fortement accentue pendant la dcennie suivante.
Elle concerne principalement, sur lensemble de la priode, la fonction publique
territoriale, dont le nombre dagents a augment de prs de 50 % en vingt ans. Si
la croissance de la fonction publique hospitalire a galement t soutenue sur la
priode, puisquelle frle les 30 %, la fonction publique de ltat a cr moins vite
(12 %) que lemploi total, mais cette croissance demeure forte dans le contexte
de la dcentralisation qui a donn lieu, depuis plus de vingt ans, des transferts
dagents et de comptences de ltat vers les collectivits territoriales. Une rupture
de tendance importante doit cependant tre souligne pour la fonction publique
de ltat, dont les effectifs sont en diminution constante depuis 2004, alors que
ceux des deux autres fonctions publiques continuent de saccrotre.
Sagissant du statut des agents, on relve une certaine stabilit dans la rpar-
tition entre titulaires et contractuels, puisque, entre 1994 et 2005, les effectifs
des agents contractuels (hors emplois aids) ont cr au mme rythme que ceux
des fonctionnaires, soit de + 1,5 % par an. Mais la situation nest pas identique
dans les trois fonctions publiques : tandis que la proportion de contractuels
rapporte leffectif total diminuait dans la fonction publique de ltat (12,6 %
en 1994 contre 12 % en 2005) et dans la fonction publique territoriale (23 %
en 1994 contre 20,2 % en 2005) sur la priode considre, elle augmentait
fortement dans la fonction publique hospitalire, passant de 8 % en 1994
13,4 % en 2005.
43. Pour des raisons de discontinuit dans les sries statistiques, ces chiffres ne prennent pas en compte les
emplois aids, les travailleurs handicaps et, sagissant de la fonction publique hospitalire, les agents non
titulaires rmunrs sur des crdits de remplacement, soit, au total, environ 184 000 personnes.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
Au total, on relve, dune part, la forte croissance de lemploi dans les
trois fonctions publiques depuis vingt ans, qui sest toutefois interrompue
depuis 2004 pour la fonction publique de ltat, dautre part, une certaine
stabilit dans larbitrage des employeurs publics entre fonctionnaires
titulaires et agents contractuels.
Le cot de fonctionnement des administrations publiques
Les agents des administrations publiques sont, pour lessentiel, les agents employs
par les collectivits publiques, auxquels sajoutent les agents des organismes de
scurit sociale. Les donnes relatives la France sont rapproches de celles de six
autres pays prsentant un niveau de dveloppement conomique et social com-
parable (pays membres du G7). La masse salariale dpend videmment de deux
facteurs : le nombre dagents et le niveau moyen de la rmunration par agent.
niveau de la masse salariale des agents des administrations publiques en pourcentage du pib
* Pour ces deux pays, chiffres non disponibles pour une partie de la priode.
Source : OCDE.
Des sept pays compars dans ce tableau, la France est celui qui consacrait en
2006 la part la plus importante de son PIB la rmunration des agents des
administrations publiques, soit 13,1 %. Ce chiffre est rest relativement constant
depuis 1985, malgr des oscillations la baisse (12,3 % en 1990) et la hausse
(13,6 % en 1995). Seul un pays, le Canada, a vu la masse salariale des agents
publics rapporte au PIB diminuer fortement sur lensemble de la priode. Cette
tendance sexplique par les suppressions deffectifs et les gels de salaires des fonc-
tionnaires intervenus dans ce pays partir de 1994, sur lesquels on reviendra dans
le cadre des comparaisons internationales. LItalie connat, comme la France, une
certaine stabilit, mais un niveau moindre se situant autour de 11 %. On relve
que la grande rforme de la fonction publique italienne du milieu des annes
1990 ayant consist faire passer la grande majorit des fonctionnaires du statut
au contrat, sur laquelle on reviendra galement, na pas eu deffet dterminant
sur le cot de la fonction publique, et lon observe mme une augmentation de
ce cot entre 2000 et 2006. Le Royaume-Uni est, aprs le Canada, le pays o lon
observe la diminution la plus forte sur lensemble de la priode, avec toutefois
une nette remonte depuis 2000, correspondant au second mandat de Tony
Blair. Enfn, deux pays disposent dun taux stablissant nettement au-dessous
Niveau de la masse salariale des agents des administrations publiques en pourcentage du PIB
* Pour ces deux pays, chiffres non disponibles pour une partie de la priode.
Source : OCDE.
15
18
11
9
7
5
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1985 199O 1995 2OOO 2OOG
Canada
VARlATl0h
2OOG/1985
France
Ro]aume-Uni
ltalie
Etats-Unis
Allemagne *
Japon *
-O,4 7
-2,G 7
-O,9 7
-O,4 7
-O,8 7
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
de 10 %. Sagissant du Japon (6,3 % en 2006), la cause en est le faible nombre
dagents des administrations publiques. Quant lAllemagne (7,2 % en 2006),
lexplication rside pour partie, comme au Japon, dans le nombre relativement
limit des agents et pour partie dans des incertitudes de comptabilisation portant
sans doute sur le rgime des organismes de scurit sociale.
niveau des dpenses de fonctionnement (masse salariale et autres dpenses de fonctionnement,
hors crdits dintervention ou dinvestissement) des administrations publiques rapport au pib
pour lanne 2005
Source : OCDE.
La France se trouve dans une situation moyenne vis--vis des autres pays. Le
Royaume-Uni, qui a fait le choix de recourir fortement lexternalisation des ser-
vices publics, est le pays o le cot global de fonctionnement des administrations
publiques est le plus lev : ce mode de gestion peut donc savrer onreux, mais
il a t, dans ce pays, la condition dune amlioration rapide de la qualit des ser-
vices publics au cours des dix dernires annes, aprs leur profonde dgradation,
au cours de la priode prcdente.
Quelle est la situation des agents chargs du service public
administratif ?
Les fonctionnaires
Le statut gnral
Du point de vue juridique, les fonctionnaires se distinguent des autres salaris
par le fait que les diffrentes tapes de leur carrire professionnelle relvent de
rgles spciales, drogeant au droit du travail, et fxes par le statut de la fonction
publique. Parce quil est linstrument de lintervention de la puissance publique
dans la vie du pays, le service public obit des exigences particulires et des
valeurs propres dont la mise en uvre peut justifer la participation dagents eux-
mmes soumis un rgime spcifque.
Le statut gnral comporte quatre lois : la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires, qui constitue le titre I du statut, et sappli-
que lensemble des fonctionnaires
44
, la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 portant
44. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 3.
Niveau des dpenses de fonctionnement (masse salariale et autres dpenses de fonctionnement,
hors crdits dintervention ou dinvestissement) des administrations publiques rapport au PIB
pour lanne 2005
Source : OCDE.
19,O 7
18,O 7
17,5 7
1G,O 7
11,5 7
1O,O 7
21,5 7 Ro]aume-Uni
Canada
France
Etats-Unis
ltalie
Allemagne
Japon
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
dispositions statutaires relatives la fonction publique de ltat, qui constitue le
titre II du statut, la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives la fonction publique territoriale, qui constitue le titre III du statut, et
la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la
fonction publique hospitalire, qui constitue le titre IV du statut.
Les spcifcits de la vie professionnelle des fonctionnaires
Lapplication du statut gnral confre la vie professionnelle des fonctionnaires
quatre caractristiques principales.
Premirement, la relation professionnelle entre le fonctionnaire et son employeur
nest pas rgie par un contrat. Tandis que les conditions demploi des salaris
des entreprises sont rgies par un contrat soumis aux dispositions du code du
travail, celles des fonctionnaires sont fxes unilatralement par lemployeur
public, qui peut les modifer dans lintrt du service sans quils puissent invoquer
un quelconque droit acquis au maintien de rgles antrieures
45
.
Deuximement, lactivit professionnelle des fonctionnaires est rgie par la
distinction du grade et de lemploi
46
. Alors que les salaris des entreprises
sont recruts pour un emploi prcis spcif par leur contrat de travail, les fonc-
tionnaires sont recruts, quant eux, dans des corps et des cadres demplois,
dont les membres ont vocation occuper plusieurs types demplois, cest--dire
de fonctions, selon les besoins dfnis par lemployeur public. Lappartenance du
fonctionnaire un corps lui confre donc la proprit dun grade, mais nimplique
pas son affectation sur une fonction prcise.
Troisimement, la fonction publique franaise repose sur le systme de la car-
rire, impliquant que la personne qui entre dans la fonction publique y demeure,
en principe, jusqu la fn de sa vie professionnelle. En contrepartie, lemployeur
public assure un emploi au fonctionnaire pour lensemble de sa carrire.
Quatrimement, les fonctionnaires sont soumis un rgime particulier de droits
et obligations fx par le chapitre II de la loi du 13 juillet 1983
47
. Selon ces
dispositions, les fonctionnaires bnfcient de garanties, au nombre desquelles
fgurent la libert dopinion, le principe de non-discrimination entre les sexes,
le droit syndical et le droit de grve. Le service de lintrt gnral implique
galement la soumission certaines obligations particulires rappeles dans le
chapitre IV du titre I
er
de la loi du 13 juillet 1983
48
: linterdiction de lexercice
dune activit professionnelle lucrative de caractre priv, le secret et la discrtion
professionnels ou encore lobissance hirarchique, sauf dans le cas o lordre
donn est manifestement illgal et de nature compromettre gravement un
intrt public
49
.
45. Voir, par exemple, la dcision du Conseil dtat du 24 dcembre 1937, Sieur de la Bigne de Villeneuve.
46. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 12 : Le grade est distinct de lemploi.
47. Articles 6 11 bis A.
48. Articles 25 31.
49. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 28.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Par ailleurs, les corps et les cadres demplois sont rpartis en trois catgories
50
correspondant au niveau de formation des agents et un certain type de res-
ponsabilits. Les agents appartenant des corps et cadres demplois de catgorie
A sont forms par lenseignement suprieur et ont vocation exercer des fonc-
tions dencadrement des services. Les corps et cadres demplois de catgorie B
correspondent un recrutement au niveau du baccalaurat et des fonctions
intermdiaires. Enfn, ceux qui relvent de la catgorie C correspondent des
fonctions dexcution effectues par des agents forms au niveau du BEPC)
La pluralit des statuts
Le statut gnral ne peut pas rgir lui seul la situation professionnelle de len-
semble des fonctionnaires. La spcifcit de chaque mtier justife lexistence de
rgles particulires fxes par des statuts autonomes ou des statuts particuliers.
Plusieurs professions relvent de statuts autonomes, ce qui signife quelles ne
sont pas rgies par les dispositions du statut gnral
51
, mais soumises des rgles
propres. Outre les militaires, dont le statut est fx par le code de la dfense
52
, il
sagit des magistrats de lordre judiciaire, dont le statut est fx, selon les articles
34 et 64 de la Constitution, par une loi organique
53
, des fonctionnaires des
assembles parlementaires, dont le statut est fx par le bureau de chaque assem-
ble aprs avis des organisations syndicales reprsentatives du personnel
54
, et des
praticiens hospitaliers, dont le statut est fx par le code de la sant publique
55
.
Dautres, et cest la grande majorit des cas, relvent de statuts particuliers
prvus par le statut gnral
56
. Ils font normalement lobjet de dcrets en Conseil
dtat, mais peuvent relever de la loi lorsquil sagit de droger certaines dis-
positions du statut gnral pour garantir lindpendance dune profession : cest
le cas des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives
dappel
57
et des magistrats des chambres rgionales des comptes
58
. Des dro-
gations au statut gnral peuvent galement tre prvues par de simples dcrets
en Conseil dtat pour certains fonctionnaires de ltat, comme ceux recruts par
la voie de lcole nationale dadministration, les enseignants, les personnels de la
recherche et certaines professions techniques, ou de la fonction publique terri-
toriale, comme les sapeurs-pompiers, mais llaboration de ces statuts ncessite
50. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 29, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 5, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4, pour la fonction
publique hospitalire
51. Larticle 2 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1984 exclut dailleurs explicitement du champ dapplication du
statut les militaires, puisque la loi ne sapplique quaux fonctionnaires civils, les fonctionnaires des assembles
parlementaires et les magistrats de lordre judiciaire.
52. Articles L. 4111-1 L. 4144-1 du code de la dfense.
53. Cest lordonnance n
o
58-1270 du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magis-
trature.
54. Conformment aux dispositions de larticle 8 de lordonnance n
o
58-1100 du 17 novembre 1958 relative
au fonctionnement des assembles parlementaires.
55. Articles R. 6152-1 6151-711.
56. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 13.
57. Code de justice administrative, articles L. 231-1 L. 236-3.
58. Code des juridictions fnancires, articles L. 220-1 L. 233-11.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
lavis, respectivement, du conseil suprieur de la fonction publique de ltat et du
conseil suprieur de la fonction publique territoriale
59
.
Laccs des ressortissants communautaires la fonction publique franaise
Larticle 5 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel seules les person-
nes possdant la nationalit franaise peuvent tre fonctionnaires. Mais la porte
de cette rgle a t attnue sous leffet de la construction europenne. En effet,
si larticle 45 du TFUE
60
exclut les emplois publics du principe de libre circulation
des travailleurs lintrieur de lUnion, la Cour de justice des communauts euro-
pennes a prcis quil fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui com-
portent une participation directe ou indirecte lexercice de la puissance publique
ainsi que les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de
ltat et des autres collectivits publiques
61
. Autrement dit, les emplois publics qui
ne prsentent pas ces caractristiques sont ouverts aux ressortissants communau-
taires. Faisant application de cette jurisprudence, le lgislateur franais a modif
la loi du 13 juillet 1983 en y affrmant le principe selon lequel les ressortissants
des tats membres de la Communaut europenne et de lEspace conomique
europen
62
ont accs la fonction publique dans les conditions prvues par le
statut gnral, lexception des emplois dont les attributions soit ne sont
pas sparables de lexercice de la souverainet, soit comportent une par-
ticipation directe ou indirecte lexercice de prrogatives de puissance
publique de ltat ou des autres collectivits publiques
63
. Des dcrets en Conseil
dtat sont venus prciser, ministre par ministre et service par service, la liste
des emplois ouverts ces ressortissants. Selon les donnes les plus rcentes du
ministre de la fonction publique, 86 % des emplois des trois fonctions publiques
sont sparables de lexercice de la souverainet et ne participent pas lexercice
de prrogatives de puissance publique : ils sont donc ouverts aux ressortissants
communautaires. Les 14 % restants, soit 674 000 emplois, demeurent rservs
aux seuls Franais et se trouvent pour lessentiel dans la fonction publique de
ltat, qui inclut la plupart des emplois de souverainet.
Laccs effectif aux emplois de la fonction publique franaise pose galement la
question dlicate de lquivalence entre les diplmes obtenus dans son pays par
le ressortissant communautaire et ceux exigs en France pour lexercice de ces
59. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 10 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale.
60. Ancien article 39 du trait instituant les communauts europennes.
61. Cour de justice des communauts europennes, 17 dcembre 1980, Commission c/ Belgique.
62. Soit, outre les tats membres de lUnion europenne, lIslande, le Liechtenstein et la Norvge.
63. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 5 bis dans sa rdaction issue de la modifcation apporte par la loi
n
o
2005-843 du 26 juillet 2005.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
emplois. Dans le silence des textes, cette question est actuellement tranche par
le juge
64
.
Pour une prsentation dtaille de la vie professionnelle des fonctionnai-
res, voir annexe n
o
5, Le statut et la carrire des fonctionnaires , p. 191.
Les agents contractuels des collectivits publiques
Larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel les emplois du
service public administratif sont occups par des fonctionnaires. Mais ce mme
article 3 autorise galement des drogations, prvues par la loi, ce principe.
Dans lesprit du statut actuel, lemploi de fonctionnaires est donc la rgle et le
recours aux contractuels lexception. Mais le fait, rappel ci-dessus, quun agent
public sur cinq soit contractuel prouve que le contrat a pris dans lemploi public
une place bien plus importante que celle que les auteurs du statut pensaient lui
voir occuper. Ce constat dmontre que les employeurs publics ont besoin du
contrat pour faire fonctionner le service public administratif. Certes, la grande
majorit des contrats en question sont des contrats de droit public rgis, non
par le code du travail, mais par des dispositions lgislatives et rglementaires sp-
cifques. Il nen reste pas moins que les agents contractuels nont pas, en principe,
vocation travailler pour le service public administratif durant lensemble de leur
vie professionnelle, contrairement aux fonctionnaires. Cependant, depuis la loi
du 26 juillet 2005, la dure des contrats dure dtermine successifs ne peut
excder six ans, ces contrats devenant, cette chance, des contrats dure
indtermine.
Aujourdhui, les cas dans lesquels la loi autorise le recrutement de contractuels
sont nombreux et il est bien diffcile de dterminer une ligne directrice dans ce
foisonnement, comme le montrent les deux tableaux ci-dessous.
Le recensement effectu dans ces deux tableaux, bien quil ne soit absolu-
ment pas exhaustif, montre combien les cas de recours aux agents contrac-
tuels sont nombreux et divers. Lannexe n
o
6, Les agents contractuels des
collectivits publiques (p. 209), donne une prsentation dtaille de la
situation de ces agents.
64. Voir par exemple : Cour de justice des communauts europennes, 9 septembre 2003, M
lle
Isabel Burbaud
c/ ministre de lEmploi et de la Solidarit. M
lle
Burbaud, de nationalit portugaise, avait t admise lcole
nationale de la sant publique de Lisbonne et avait exerc pendant plus de six ans des fonctions dadministra-
teur dhpital dans la fonction publique portugaise. Son intgration dans le corps des directeurs dhpitaux de
la fonction publique franaise lui avait t refuse au motif que lintgration dans ce corps tait subordonne
la russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise. Saisie dune question prjudicielle
par la cour administrative dappel de Douai, le juge communautaire a estim que le diplme obtenu par M
lle
Burbaud au Portugal faisait obstacle ce que son accs un emploi de directeur dhpital en France soit
subordonn sa russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
nappartenant pas au mme corps ou au mme grade, mais assumant pourtant
les mmes fonctions. Outre quelle est manifestement inquitable, cette situation
est contre-productive dans la mesure o elle dissuade linvestissement profession-
nel. Tout aussi contre-productives sont les rgles statutaires consistant rserver
certains postes certains corps, voire certaines spcialits dun mme corps,
sans justifcation fonctionnelle.
La structuration par corps aboutit un systme trs complexe et coteux
grer
Pour chaque corps ou statut demplois, ladministration est en effet tenue
dlaborer et de mettre jour un corpus de textes statutaires, de constituer, au
travers dlections, des CAP
22
et de les runir plusieurs fois par an. Llaboration
de rgimes indemnitaires propres chaque corps est galement trs complexe.
Cest parfois lexistence mme dune administration qui rsulte de lexistence dun
corps. Par ailleurs, les dispositifs de contournement des blocages ont chou :
ainsi les statuts demplois, censs apporter une rponse aux spcifcits de cer-
tains postes, notamment dencadrement, ont accentu la complexit du systme
sans vraiment rpondre aux objectifs qui avaient justif leur cration.
La structuration par corps constitue un frein la mobilit
entre les trois fonctions publiques
Si la mobilit entre les trois fonctions publiques est thoriquement possible, elle
reste assez peu pratique notamment pour des raisons statutaires. Deux bloca-
ges principaux doivent ici tre voqus : dune part, la ncessit de devoir tre
dtach dans un corps daccueil, ce qui ncessite, outre une procdure lourde,
quexiste une vritable politique douverture du corps daccueil ce qui nest
pas frquent ; dautre part, la rmunration indemnitaire qui est aujourdhui lie
aux corps et qui peut donc tre sensiblement rduite en cas de mobilit. Ces
freins ont pour principale consquence de limiter la mobilit aux agents qui ont
la connaissance du parcours et des dmarches effectuer ainsi que la patience et
la persvrance ncessaires.
Lidentifcation de mtiers comparables dans les trois fonctions publiques
est encore insufsante
Alors que les trois fonctions publiques ont des champs dintervention partielle-
ment communs, les dmarches didentifcation des mtiers dans les trois fonctions
publiques ont t menes de manire autonome. Il en rsulte trois rpertoires de
mtiers proches, mais non harmoniss.
Propositions : rduire le dterminisme li au statut de lagent
Deux principes structurants, valables pour les trois fonctions publiques, doivent
tre retenus pour sortir des blocages engendrs par une gestion exclusivement
centre sur les corps ; ils sont le complment des garanties fondamentales que la
loi apporte aux fonctionnaires :
22. Les CAP nexistent que pour les corps.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
les principaux lments de la carrire dun agent (affectation, valuation, pro-
motion, rmunration) doivent dpendre, moins quaujourdhui, du statut dont il
relve et plus des fonctions ou des mtiers quil exerce ;
lunit statutaire de base doit tre largie pour quelle corresponde simplement
au croisement dune flire professionnelle et dun niveau de responsabilit.
PRoPosiTion n 9
simplifer lorganisation statutaire de la fonction publique de
ltat
En lieu et place des quelque 700 units statutaires actuelles de ltat (plus
de 500 corps et environ 150 statuts demplois) relevant du statut gnral (cest-
-dire hors militaires, magistrats judiciaires et agents des assembles parlemen-
taires), il est propos de mettre en place un nombre restreint de cadres
statutaires regroups en quelques grandes flires professionnelles. Les
actuels corps seraient fusionns pour constituer ces nouveaux cadres statutaires.
Les statuts demplois seraient supprims. Chaque cadre serait dot dun statut
pris par dcret.
En premire analyse, il est possible didentifer sept flires professionnelles :
flire dadministration gnrale ; flire fnancire et fscale ; flire sociale ; flire
de lducation et de la recherche ; flire culturelle ; flire technique ; flire de
la scurit. Comme dans la fonction publique territoriale, le concept de flire
professionnelle naurait pas de porte juridique. Un dcret unique pourrait fxer
les statuts de lensemble des cadres statutaires de chaque flire.
Les agents des cadres statutaires de lensemble des flires professionnelles
auraient vocation exercer leurs fonctions dans toutes les administrations (mme
si la correspondance entre certains cadres statutaires et certaines administrations
serait plus marque : tel est notamment le cas pour la flire de lducation). En
effet, contrairement aux corps actuels qui sont, en gnral, lis un ministre
donn, un cadre statutaire correspondrait, on la dit, un ensemble de qualifca-
tions et de mtiers pouvant tre exercs dans lensemble des administrations.
PRoPosiTion n 10
Rapprocher lorganisation statutaire des trois fonctions publiques
Pour lensemble des trois fonctions publiques, quatre niveaux de qualifcation
pourraient tre retenus en cohrence avec les niveaux de diplmes europens
(LMD). Pour laccs au niveau I, en principe, un CAP ou un BEP serait exig, mais
un recrutement sans diplme serait possible titre drogatoire ; pour le niveau II,
le diplme exig serait le baccalaurat ou quivalent ; pour le niveau III, le diplme
exig serait la licence ou quivalent ; et enfn, pour le niveau IV, le diplme exig
serait le master ou quivalent. Les quivalences seraient notamment apprcies
selon la procdure de la valorisation des acquis de lexprience (VAE) tendue
la fonction publique par la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction
publique. Il conviendra de dterminer si lon rattache les qualifcations de type
DUT et BTS au niveau II ou au niveau III.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Chaque niveau disposerait dun (en principe) ou de plusieurs (exceptionnelle-
ment
23
) cadres statutaires ou cadres demplois. Chaque cadre comprendrait en
gnral trois grades composs chacun de plusieurs chelons. Quand cela apparat
ncessaire, le cadre pourrait comporter plusieurs spcialits de recrutement,
comme, par exemple, pour le statut des professeurs (mathmatiques ou lettres
modernes), ou, pour celui des ingnieurs (sciences de la matire ou sciences du
vivant). On pourrait donc compter au total le mme ordre de grandeur de cadres
statutaires que le nombre de cadres demplois de la fonction publique territoriale
(une cinquantaine).
Un niveau V, purement fonctionnel, doit tre prvu. Il correspondra, pour
lessentiel, aux actuels emplois de direction et devrait reprsenter quelques mil-
liers de postes (directeurs dadministration centrale, prfets, directeurs rgionaux,
directeurs des principaux tablissements publics nationaux, directeurs gnraux
des collectivits territoriales ou des principaux hpitaux, etc.). Ces emplois fonc-
tionnels de niveau V seraient, en principe, accessibles aux agents publics et
des personnes venant du secteur priv. Laffectation sur ces emplois fonctionnels
pourrait se faire sur la base dun contrat. La cessation dune fonction de niveau
V conduira naturellement lintress, sil est fonctionnaire, reprendre sa carrire
dans son cadre statutaire ou dans son cadre demploi dorigine.
Exemple : le niveau de qualifcation n
o
I (CAP, BEP ou quivalent) de la flire
technique serait constitu par le cadre statutaire douvrier. Ce cadre statutaire
correspondrait une famille de mtiers douvriers (menuisier, lectricien, etc.).
Autre exemple : le niveau de qualifcation n
o
II (baccalaurat ou quivalent) de la
flire dadministration gnrale serait constitu par le cadre statutaire dassistant
administratif.
Ce cadre statutaire correspondrait une famille de mtiers administratifs (gestion-
naire de ressources humaines, charg de comptabilit, assistant de direction, etc.).
Les membres de ce cadre statutaire pourraient exercer des fonctions dexpertise
dans leur domaine ou dencadrement dune petite quipe.
La fusion complte des trois fonctions publiques napparat pas envisageable
aujourdhui, compte tenu des diffrences importantes et des spcifcits lgitimes
propres chacune delles. Il est en revanche possible et souhaitable doprer
la fois une harmonisation et un rapprochement dans lorganisation des trois
fonctions publiques, afn de favoriser la fuidit de leur gestion et la mobilit des
agents. La mme dnomination (cadres statutaires) pourrait tre retenue pour les
trois fonctions publiques.
23. Il apparat ncessaire, par exemple, de prvoir des cadres statutaires spcifques pour les agents de la
fonction publique de ltat exerant exclusivement ou principalement des fonctions juridictionnelles, dune
part, pour assurer le respect des principes issus du droit interne ou de la Convention europenne des droits de
lhomme relatifs au fonctionnement des juridictions, notamment lindpendance de leurs membres, dautre
part, parce que la rpartition entre les rgles relevant respectivement de la loi et du dcret diffre de celle
applicable aux autres agents de la fonction publique de ltat. Enfn, parce quil existe, gnralement, dans ce
cas, une identit entre un statut et une institution.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Il est donc propos, dune part, de rendre similaires et compatibles les
cadres demplois et les cadres statutaires des trois fonctions publiques
et, dautre part, damorcer le rapprochement de certains dentre eux, en
crant une flire dadministration gnrale commune aux trois fonctions
publiques qui sont dj, pour les emplois correspondants, extrmement proches
tous points de vue (recrutement, formation, mtiers exercs, rmunration).
Ce rapprochement devrait tre ralis dans le respect de lautonomie de chaque
employeur qui restera matre de sa politique de recrutement, de rmunration
fonctionnelle et de promotions.
Dautres rapprochements pourraient tre envisags plus ou moins brve
chance, notamment celui de la filire technique, dans laquelle il est possi-
ble didentifier un ensemble de mtiers trs proches dans les trois fonctions
publiques.
Enfn, il convient de rfchir la possibilit de pourvoir tout ou partie des emplois
mdicaux et paramdicaux de la fonction publique de ltat et de la fonction
publique territoriale en utilisant les corps et statuts correspondants de la fonction
publique hospitalire.
Orientation stratgique n
o
IV : redfnir la place
et la nature du contrat dans la fonction publique
pour en faire le meilleur usage
Bref rappel du rgime existant
24
Larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose, pour les trois fonctions publiques, le
principe que les emplois des collectivits publiques sont occups par des fonction-
naires. Le recours aux contractuels (agents non titulaires) nest donc possible,
titre drogatoire, que dans des cas limitativement numrs et prvus par la loi.
Afn dviter un renouvellement trop frquent de plans de titularisation
coteux et pour tenir compte, dune part, de la place prise par les contractuels
et, dautre part, des rgles communautaires de lutte contre la prcarit, le
lgislateur a prvu, sans pour autant revenir sur linterdiction de principe pose
larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983, dans le cadre de la loi du 26 juillet
2005, que les nouveaux contrats proposs au sein des trois fonctions publiques
devront tre dune dure maximale de trois ans renouvelables par reconduction
expresse et que le deuxime renouvellement du contrat, sil est propos, devra
ncessairement donner lieu un contrat dure indtermine (CDI).
24. Voir annexe n 5
.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Pour les trois fonctions publiques, il est aujourdhui possible de droger au principe
dinterdiction du recours aux non-titulaires dans les principaux cas suivants :
lorsquil nexiste pas de corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonc-
tions correspondantes ou lorsque, notamment pour des emplois de catgorie A,
la nature des fonctions et les besoins des services le justifent
25
;
pour les emplois permanents temps incomplet
26
;
pour des besoins occasionnels ou saisonniers
27
;
pour les emplois des tablissements publics administratifs de ltat inscrits sur
une liste fxe par dcret en Conseil dtat
28
.
De nombreuses autres lgislations spcifques certains emplois ou certaines
administrations permettent, en outre, de recruter des contractuels, y compris
parfois de droit priv.
Le rgime de droit commun de lagent non titulaire est celui dun contrat de
droit public donc drogatoire au droit commun (celui relevant du code du travail).
Le dcret du 17 janvier 1986 fxe un cadre gnral pour les agents non titulaires
de droit public de ltat et de ses tablissements publics administratifs. Ce cadre
est fx par le dcret du 15 fvrier 1988 pour la fonction publique territoriale et
par le dcret du 6 fvrier 1991 pour la fonction publique hospitalire.
Diagnostic : les contractuels occupent aujourdhui une place importante,
mais trs mal dfnie, dans la fonction publique
Les contractuels occupent une place importante
dans la fonction publique
Dabord, comme on la expos dans la premire partie, les textes gnraux ou
spcifques autorisent, par drogation, dans les trois fonctions publiques, les admi-
nistrations recruter des contractuels, y compris pour les besoins permanents et
certaines fonctions rgaliennes. Mais linterprtation extensive faite de ces textes
par les collectivits publiques, sous la pression des besoins des services, conduit
un trs large usage de ces possibilits. Au total, plus de 20 % des 5,3 millions
demplois de la fonction publique sont contractuels. Dans certains ministres, la
culture par exemple, ce pourcentage est suprieur 50 %.
Les perspectives professionnelles ofertes aux non titulaires
ne sont pas satisfaisantes
De lavis gnral (personnels, syndicats, employeurs, experts), le contractuel de
ladministration apparat hlas aujourdhui, dans la majorit des cas, comme un
25. Art. 4 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art. 9 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
26. Art. 6 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art 9-1 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
27. Art. 6 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art. 9-1 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
28. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
salari de second ordre. Il nest ni un vritable fonctionnaire, ni un vritable salari
de droit priv. Il ne bnfcie ni des avantages du statut, ni de ceux du code du
travail. Aucune convention collective, par exemple, ne lui est applicable. Cest
ainsi que, malgr leffort de normalisation visant les seuls CDI entrepris par le
dcret n
o
2007-338 du 12 mars 2007, la plupart des contractuels continuent,
la diffrence des titulaires, ne bnfcier ni de garantie dvolution salariale ni
dune obligation dvaluation annuelle. Bien sr, ct de ces situations inac-
ceptables, on trouve des contractuels dors aux rmunrations parmi les plus
leves de celles de la fonction publique.
Les cas de recours aux agents non titulaires sont mal dfnis
et peu pertinents
La multitude des cas dans lesquels il est possible de recruter des agents contrac-
tuels (gnralement de droit public, mais aussi, plus exceptionnellement, de droit
priv, dure dtermine ou indtermine) rend le systme illisible, trs lourd
grer et trs peu sr sur le plan juridique. Les critres permettant de dterminer
les cas de recours au contrat sont complexes et pas toujours pertinents.
En premier lieu, la distinction entre emplois permanents et emplois non perma-
nents
29
est devenue, du point de vue fonctionnel, peu adapte car la ractivit
exige de ladministration ncessite la rvision frquente de ses organisations.
Du point de vue budgtaire et comptable, la Lolf a galement supprim cette
distinction
30
.
En deuxime lieu, le critre de temps incomplet pour des emplois permanents
conjugue la diffcult dapprciation du caractre permanent celle de lap-
prciation dun besoin temps incomplet. Dans les faits, ce critre est surtout
utilis par les administrations pour recruter des contractuels sur des emplois de
catgories C et B, ce que ne permet pas facilement le statut pour des emplois
temps complet.
En troisime lieu, les critres tirs de labsence de corps susceptible dassurer
les fonctions correspondantes , du besoin des services et de la nature des
fonctions sont trs vagues et donnent donc lieu de multiples interprtations.
En quatrime lieu, on notera quentre les trois fonctions publiques, les cas de
recours au contrat ne se recoupent pas exactement et que les types de contrats
proposs diffrent galement sans raison comprhensible. Le projet de loi sur la
mobilit et les parcours professionnels en cours dexamen prvoit une harmoni-
sation partielle sur ce point.
En dernier lieu, la possibilit de recourir trs largement des recrutements directs
sur des contrats dure indtermine (CDI), aprs inscription sur une liste tablie
29. Cette distinction est importante car elle dtermine le type de contrat qui peut tre propos.
30. Pour ltat, cette distinction a longtemps t identife celle, comptable, faite entre les emplois inscrits
sur le budget de ltat, considrs comme permanents, et ceux fnancs sur crdits qui ne ncessitaient pas
lidentifcation dun support demploi budgtaire . Depuis lentre en vigueur de la Lolf, tous les emplois
sont comptabiliss de la mme manire, quil sagisse de titulaires ou de contractuels relevant de larticle 4 ou
de larticle 6 de la loi du 11 janvier 1984 ; un agent public est comptabilis au prorata de son temps de travail
(CDI ou CDD, temps partiel ou temps complet) et hauteur de sa masse salariale.
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Si les processus de recrutement font lobjet dinvestissements fnanciers et humains
trs importants de la part des entreprises prives, ladministration, linverse, nen
fait pas une mission essentielle de la gestion de ses ressources humaines, alors
pourtant que, sagissant de la fonction publique, la porte humaine et fnancire
du recrutement est considrable, car, en principe, celui-ci est effectu pour trente
ans ou plus
35
.
Certaines qualits pourtant primordiales des candidats sont peu
ou mal values
Mme si la varit des situations est grande, y compris pour un mme employeur, les
savoir-faire professionnels sont le plus souvent ngligs, soit quils ne fassent lobjet
daucune preuve, soit que les preuves mises en place soient peu discriminantes.
En outre, certains savoir-faire se prtent mal une logique dpreuve crite prenant
la forme dun devoir sur table : des expriences intressantes
36
mais encore trop
limites se dveloppent pour trouver de nouveaux types dpreuves (tudes de cas
avec prconisations ou exercices de mise en situation par exemple).
Les profls humains, quil est dsormais convenu dappeler le savoir-tre , sont
galement trs mal valus. Il sagit pourtant dune dimension essentielle pour un
agent public, quil soit en contact direct avec les usagers ou quil ait des responsabi-
lits dencadrement. Deux raisons sont souvent mises en avant pour expliquer lin-
suffsante prise en compte de cette dimension personnelle : dune part, la diffcult
apprcier objectivement et srieusement une personnalit, ce qui ncessiterait
notamment une observation continue et de longue dure de lintress, dautre part,
une rticence idologique diffrencier les candidats sur des critres personnels.
Le concours dit de troisime voie apparat mal adapt pour attirer les
comptences de personnes ayant dj fait leurs preuves dans le secteur priv
Si le caractre acadmique du concours est dj contestable sagissant de recruter
des personnes issues de lenseignement secondaire ou suprieur pour lesquelles,
sauf exception, lexigence dun diplme devrait suffre mesurer la possession
dun certain niveau de formation, il est manifestement inappropri sagissant de
recruter des personnes ayant une certaine exprience professionnelle. Ce mode
de recrutement conduit, en pratique, recruter souvent des personnes issues
dentreprises publiques (la SNCF, par exemple) et ne permet donc pas dobtenir la
varit dexpriences professionnelles recherches. Cette situation est renforce
en gnral par labsence de visibilit sur la nature des postes offerts, les mauvaises
conditions de reclassement dans la fonction publique, enfn par linadaptation
des programmes de formation lissue de la phase de recrutement, souvent
identiques ceux destins aux tudiants recruts la fn de leurs tudes.
35. cet gard doit tre souligne linitiative du ministre de la fonction publique, en parallle du rapport
Desforges, de confer au comit sur le cot et le rendement des services publics, sous lgide de M
me
Dorne
Corraze, un second rapport attendu au printemps 2008, sur lingnierie et lvaluation administratives et
conomiques du processus de recrutement, pour fonder galement sous cet angle les rformes qui seront
engages.
36. Par exemple au ministre de lIntrieur pour laccs aux emplois relevant de la police nationale ou cer-
taines fonctions administratives.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En outre, les volumes recruts par cette voie demeurent trs faibles puisquils ne
concernent quun pourcentage restreint de corps et reprsentent en moyenne, en
2005, 1,7 % des recrutements externes.
La titularisation quasiment systmatique lissue de la priode de stage
conduit parfois recruter pour plus de trente ans des personnes dont les
capacits sont pourtant manifestement insufsantes ou inadaptes
Le nombre de non-titularisations aprs la nomination en qualit de stagiaire est
extrmement faible. Pourtant un nombre non ngligeable dagents est en situation
de diffcult professionnelle quelques annes seulement aprs leur recrutement.
En outre, en labsence dvaluation a posteriori des recrutements, il est diffcile
damliorer ce processus. Les services responsables du recrutement initial ne se
considrent pas vritablement, cet gard, comme des prestataires de service
pour le reste de ladministration.
Contrairement ses modalits, le principe du concours externe
est peu contest
Il ressort des dbats de la confrence nationale que le concours externe est peru
comme une garantie de recrutement impartial et juste : les agents et les citoyens
sont attachs ce que le concours reste la voie de droit commun pour accder
la fonction publique. Le concours est galement le moyen de remettre galit
des individus dont les cursus de formation nont pas la mme valeur symbolique :
le fait que tous les candidats puissent passer des preuves identiques constitue
en quelque sorte une nouvelle chance pour ceux dentre eux qui nont pas pu
accder aux coles ou aux universits les plus prestigieuses.
Les recrutements sans concours sont apprcis des administrations
Avec 23 % des recrutements externes en catgorie C, le recrutement sans
concours sest rapidement impos comme un mode de slection effcace pour les
emplois les moins qualifs. Il prsente de nombreux avantages. Du point de vue
de lorganisation de la procdure, il est rapide, peu coteux, souple, relativement
simple dorganisation et facile dconcentrer, y compris vers des tablissements
publics. Du point de vue de sa capacit discriminer les candidats de manire
pertinente, eu gard aux besoins de ladministration, il permet de limiter la pro-
portion de candidats surdiplms, dorienter les recrutements selon lexprience
professionnelle et ladaptation de la formation initiale, et de prendre en compte
les qualits humaines des candidats.
Propositions
PRoPosiTion n 16
identifer, en amont, des viviers potentiels de recrutement et favo-
riser la mobilit sociale
Afn dviter un dcalage entre la diversit de la socit franaise et lorigine des
agents publics, et en vue douvrir la fonction publique toutes les comptences
dont elle a besoin, il est ncessaire dagir en amont du concours. Aussi, il est
propos de :
23
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
dvelopper les systmes de bourses, sur critres sociaux et donc sous condition
de ressources, afn de permettre aux meilleurs lycens et tudiants de prparer
des concours administratifs dans de bonnes conditions (une proposition en ce
sens a t faite, sagissant de la prparation au concours denseignants, dans le
Livre vert sur lvolution du mtier denseignant de Marcel Pochard dj cit) ;
recenser et prospecter, dans lensemble du systme de formation, les tablis-
sements correspondant aux comptences dont ladministration a besoin et dont
elle manque (mtiers de la communication, de lorganisation, de la gestion, des
ressources humaines, de la stratgie et de lvaluation, des nouvelles technolo-
gies) et y mettre en place, si ncessaire, des modules daide la prparation des
concours administratifs.
Signalons, ce titre, quen posant le principe de laccs la fonction publique
sans limite dge, larticle 6 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rdaction issue
de lordonnance du 2 aot 2005 est venu largir le vivier de recrutement de la
fonction publique. Comme cela a t signal plus haut, la suppression des limites
dge subsistantes sera dfnitive lorsque le projet de loi sur la mobilit et les
parcours professionnels, actuellement en cours dexamen, aura t adopt.
PRoPosiTion n 17 Moderniser lorganisation gnrale des recrutements
On indiquera, titre liminaire, que le passage, pour la fonction publique de ltat,
denviron sept cents une cinquantaine dunits statutaires rduira considrable-
ment le nombre doprations de recrutements.
Afn de renforcer la professionnalisation des mtiers du recrutement et de raliser
des conomies dchelle, il est propos que, pour chaque cadre statutaire ou
demplois, des concours externes, correspondant au total des besoins identifs
par chaque administration, soient organiss, une ou deux fois par an, soit par une
cole de formation, quand elle existe, soit par lemployeur choisi dun commun
accord par lensemble des administrations concernes (par exemple celle ayant les
effectifs les plus importants du cadre en cause), que ce soit au niveau central ou
au niveau dconcentr (par exemple au niveau rgional si les effectifs recruter
sont suffsants), soit enfn par un oprateur cr, le cas chant, pour effectuer
les oprations de recrutement.
Il apparat, en outre, souhaitable de dvelopper des concours communs deux
ou trois fonctions publiques, par exemple au niveau rgional, pour des cadres
statutaires et des cadres demplois quivalents.
Il importe, enfn, de renforcer lattractivit des concours en faisant apparatre,
ds leur ouverture, les familles de mtiers et les types de postes offerts dans
lensemble des administrations ainsi que leur nombre. Cela permettra, dune
part, de sassurer de la motivation et de lemployabilit des futurs laurats et,
dautre part, dattirer ceux qui, dans leur cursus universitaire, ont dcid de se
spcialiser dans lexercice dun mtier et ne sorienteront vers la fonction publique
que si celle-ci leur offre la possibilit dexercer le mtier quils ont choisi, au moins
au dbut de leur carrire (ex : contrleur de gestion, gestionnaire de ressources
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
humaines). Toutes ces informations devraient obligatoirement tre diffuses sur la
bourse de lemploi public (cf. Employer , p. 125).
PRoPosiTion n 18
Professionnaliser les modes de recrutement par concours
externes
Cinq actions, rejoignant les conclusions du rapport Desforges, sont pro-
poses :
dfnir de manire prcise, pour chaque cadre statutaire, les comptences
slectionner en fonction des besoins moyen terme de la fonction publique
(dclinaison oprationnelle des analyses menes dans le cadre de la GPEEC cf. Le
contexte , p. 95) ;
organiser des concours comprenant trois composantes : la premire serait de
nature professionnelle (tude de cas ou mise en situation) ; la deuxime tendrait
apprcier le niveau gnral du candidat (il conviendra pour les concours daccs
des cadres de niveau II, de proscrire tout sujet faisant rfrence des formations
universitaires par exemple des questions juridiques) ; la troisime serait centre
sur son potentiel humain ; le cas chant, des preuves spcifques, orales ou
crites, pourraient tre organises pour chaque spcialit dun cadre statutaire ou
dun cadre demplois ;
former les membres des jurys et faire en sorte quils aient des profls diversifs ;
on pourrait ainsi rserver la participation un jury aux agents dont la valeur pro-
fessionnelle a t value bonne ou trs bonne au cours des cinq dernires
annes (cf. valuer , p. 132) ;
sappuyer sur des professionnels du recrutement (transfert de comptences,
logistique) ;
valoriser la fonction de membre de jury dans la carrire des agents.
Le rquilibrage des preuves de concours en faveur des comptences profes-
sionnelles et du potentiel humain devrait permettre certaines catgories de
populations qui ont moins facilement accs aux formations acadmiques, notam-
ment les jeunes issus de limmigration, dtre plus largement reprsents dans la
fonction publique de demain.
PRoPosiTion n 19
tendre la troisime voie daccs la fonction publique, mais en
rformant le dispositif actuel de recrutement
Sagissant de laccs la fonction publique de personnes souhaitant y mener une
seconde carrire , il est propos de les recruter initialement, soit par contrat,
avant denvisager une intgration (cf. Orientation stratgique n IV , p. 108),
soit, quand cela apparat possible, dutiliser le mcanisme de reconnaissance des
acquis de lexprience professionnelle, afn de les intgrer directement dans un
cadre statutaire ou un cadre demplois.
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 20 Renforcer le rle de la priode de stage
Compte tenu de limportance de la dcision de recrutement lissue de la priode
de stage, il est propos (cf. Former , p. 145) quune formation spcifque la
prise dun poste prcis, notamment la premire, soit dlivre chaque agent en
complment de celle quil a ventuellement reue dans une cole de formation.
Une valuation de la priode de stage, notamment au vu des comptences
recherches, doit tre effectue. Ce ne doit tre quau vu de cette valuation que
ladministration arrte sa dcision de titularisation
37
. La dure de la priode de
stage doit courir compter de la premire affectation, la priode de formation
initiale (cole en gnral) ntant pas comptabilise.
Laffectation sur le premier poste doit tre effectue par un mcanisme inspir du
droit commun du processus daffectation (cf. Employer , p. 125) : cest ladmi-
nistration de premier emploi qui choisit, aprs entretien, et lissue du concours,
les personnes quelle recrute en position de stagiaire. Elle est toutefois tenue de
recevoir toutes les personnes reues au concours qui le demandent.
Si toute administration est tenue de recruter un nombre dagents gal celui
quelle a mis au concours (il ny a donc pas pour la fonction publique de ltat,
de reu-coll lissue du concours ; la fonction publique territoriale pourrait,
quant elle, conserver un rgime drogatoire par rapport ce principe), la priode
de stage doit, en revanche, lui permettre de ne pas titulariser une personne ne
prsentant pas les qualits suffsantes.
Employer
Bref rappel du rgime existant
38
Lappartenance du fonctionnaire un corps le conduit tre titulaire dun grade,
mais nimplique pas son affectation une fonction prcise. Cest le principe de
la sparation (ou de la distinction) du grade et de lemploi qui est un des fonde-
ments de la fonction publique de carrire. La jurisprudence
39
prcise que tout
fonctionnaire est en droit de recevoir dans un dlai raisonnable une affectation.
Les dcisions daffectation et de mutation sont prises par ladministration soit
dans lintrt du service, soit la demande des agents sous rserve de la compa-
tibilit des demandes avec le bon fonctionnement des services et des mutations
caractre prioritaire. Lavis des CAP est demand soit lorsquil existe des tableaux
de mutations (mouvements), soit lorsque la mutation emporte changement de la
rsidence, soit en cas de mutation doffce.
37. Cf. larticle 7 du dcret n
o
94-874 du 7 octobre 1994. Il conviendra pour lapplication de cette proposition
soit dlargir la notion dinsuffsance professionnelle, soit de prvoir les autres cas de non-titularisation.
38. Voir annexe n
o
5.
39. Dcision du Conseil dtat du 11 juillet 1975, ministre de lducation nationale c/ dame Sad.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Diagnostic : lafectation sur un poste est aujourdhui organise de faon
trs peu satisfaisante
Lafectation sur un poste constitue un moment cl du parcours professionnel
dun agent
En effet, le choix du poste est essentiel pour lpanouissement de lagent. Il dter-
mine les comptences quil acquerra et donc ce quil pourra, ou non, faire par la
suite, surtout si on conoit la carrire comme un parcours professionnel avec des
tapes et des apprentissages. Une erreur dans ce choix conduit le plus souvent
une situation dchec professionnel. Or, les processus actuels daffectation
prennent peu en compte ces lments essentiels.
Lafectation sur un poste constitue lun des principaux facteurs defcacit
des organisations
Si lon souhaite que la fonction publique soit performante, il est essentiel que le
processus daffectation ait pour principale fnalit de retenir la personne disposant
des comptences et du profl personnel adquats pour assumer les missions du
poste pourvoir. Ltat, les collectivits territoriales et les hpitaux sont et reste-
ront avant tout des entreprises de personnel en raison de leur appartenance
au secteur tertiaire et de lampleur de leurs rseaux de services de proximit. La
qualit du service rendu dpend donc au premier chef de limplication et de la
satisfaction du personnel.
Or, lorsquon analyse, au regard des rgles comme des pratiques, les processus
daffectation des agents sur des postes, on constate que la fonction publique ne
prend pas assez en compte lintrt du service . Cette situation a trois causes
distinctes selon les organisations et les corps concerns :
laffectation est le rsultat, soit de lapplication dun barme dont, en gnral,
lanciennet est le critre dterminant, soit de la dcision unilatrale des agents
(choix des postes en sortie dcole selon le rang de classement) ;
les services employeurs sont en rgle gnrale peu consults, la dcision daf-
fectation relevant essentiellement du service central du personnel ; cette anomalie
npargne pas la haute administration (par exemple, sauf exception, les prfets ne
choisissent pas leurs proches collaborateurs) ;
certains services employeurs ne disposent ni des outils, ni des comptences leur
permettant de formuler correctement leurs besoins rels, alors quil sagit dun
exercice dlicat ncessitant une vision stratgique et prospective de lorganisation
en cause.
Alors quils devraient tre un critre pour dterminer les afectations,
le profl et les rsultats attendus pour un poste pourvoir ne font lobjet
daucune formalisation
Ce qui frappe, lorsque lon tudie les organisations performantes (celles qui attei-
gnent les objectifs que leur responsable leur a fxs), quelles soient publiques ou
prives, cest la vision claire quont les chefs de service du rle de chaque agent
dans sa contribution latteinte de lobjectif gnral. Dans ces conditions, ils
peuvent la fois identifer les comptences dont ils ont besoin et les trouver, faire
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
partager leurs collaborateurs leur vision, mesurer rgulirement leur apport,
enfn, apporter, au fur et mesure, les correctifs ncessaires.
Or, force est de constater que, si les pratiques sont trs varies et si des progrs
ont t effectus dans le sens dun meilleur management, encore trop dagents
ne disposent pas dune vritable fche de poste jour et les chefs de service
analysent trop souvent leurs besoins en termes de corps et non de postes ou de
fonctions occuper.
Certains agents narrivent pas trouver dafectation satisfaisante
soit au regard de leur dsir professionnel, soit de leur vocation statutaire
Mme sil sagit dune minorit, certains agents sont en situation dchec pro-
fessionnel chronique. Or, ladministration semble mal outille pour traiter ces
situations. Elle se contente en gnral de maintenir les agents en situation dchec
sur des postes sans relle activit ou sous qualifs. Les raisons de ces situations
dchec professionnel peuvent tre de plusieurs ordres : diffcults personnelles,
perturbations psychologiques, insuffsance de lencadrement, absence danticipa-
tion des volutions, comportements fautifs de certains agents. Ladministration
doit aider la reconversion des agents, soit qui le souhaitent, soit qui prouvent
des diffcults passagres, et sanctionner ceux dont lattitude professionnelle
constitue un manquement lobligation de servir.
Propositions : un processus dafectation transparent o le rle
de lemployeur direct est renforc
PRoPosiTion n 21 Crer un vritable march de lemploi public
Il est propos que, pour chaque poste vacant ou susceptible de ltre (ou pour un
ensemble de postes vacants similaires), ladministration concerne publie prala-
blement, via Internet, sur une bourse de lemploi public, concernant les trois
fonctions publiques, le ou les postes vacants, en prcisant, pour chacun dentre
eux, les points suivants : sil sera pourvu lissue dun recrutement externe ou
par mutation ; le contenu dtaill des fonctions exercer ; le profl des candidats
attendus ; la rmunration fonctionnelle correspondant au poste pourvoir
(sajoutant la rmunration statutaire, cest--dire celle du grade de lagent) ; la
dure envisage des fonctions.
Cette proposition consiste gnraliser et unifer les bourses existantes (la
premire tait accessible par Minitel !), ce qui est en cours pour ltat (lappel
doffres est lanc). Cela permettra de rendre effectif le principe de transparence
que nombre demployeurs appellent de leurs vux, mais nappliquent pas vri-
tablement aujourdhui. Le caractre obligatoire de cette procdure est essentiel.
Il comporte deux principaux avantages : pour lensemble des agents, celui du
caractre quitable du processus daffectation, car toutes les personnes ont accs
linformation leur indiquant quun service recherche un agent pour assurer un
poste donn ; pour les services, celui de pouvoir avoir accs au plus large vivier
possible.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En outre, afn daccrotre la mobilit professionnelle, fonctionnelle ou gographi-
que, il est ncessaire que les agents des trois fonctions publiques puissent mettre
en ligne leur curriculum vitae normalis sur le site de la bourse de lemploi public.
Ce type de service a t dvelopp par certains centres de gestion de la fonction
publique territoriale et a connu un vif succs.
PRoPosiTion n22
Affecter chaque agent dans le cadre dune convention tablie entre
lui et son employeur
Lorganisation des mutations
Le droit commun
Les personnes intresses par un poste rpondraient par voie lectronique sur
la base dune fche de candidature et dun curriculum vitae normaliss. Ladmi-
nistration ayant dclar lemploi vacant procderait un premier examen des
candidatures, sur la base de ces fches, puis recevrait pour un entretien individuel
les candidats quelle aurait slectionns, afn de dcider de la personne quelle
retient. Ce choix doit relever exclusivement du service employeur. Il sagit de
confer aux administrations demploi les moyens dassumer leurs responsabilits,
ce qui est la condition de leur effcacit. Cette mthode constituerait un signal
fort pour la cohrence et la crdibilit des principes dautonomie et de respon-
sabilit de gestion tablis par la Lolf et qui font du chef de service un acteur clef
de la performance des administrations. En outre, un tel systme, plus ouvert et
plus fuide quaujourdhui, doit permettre galement de faciliter les changements
daffectation pour raisons familiales.
Dans la future organisation comprenant des cadres statutaires et des cadres
demplois communs ou homologues aux trois fonctions publiques, un change-
ment daffectation pourra soprer dans la trs grande majorit des cas sans
dtachement, y compris entre employeurs diffrents. Ainsi, lagent qui se sera
port candidat et qui sera choisi par son nouvel employeur sera plac en situation
daffectation, en demeurant, le plus souvent, dans son cadre dorigine.
La gestion des mouvements
On veillera tout dabord limiter les mouvements (avec tableaux de mutations)
aux ensembles demplois qui doivent tre pourvus au mme moment, pour les
besoins du service, comme cest le cas pour les enseignants. Ensuite, dans le cas
dun tel mouvement de personnels coordonn dans le temps et concernant un
nombre important dagents, il est essentiel que le chef du service dans lequel
des emplois sont dclars vacants puisse avoir le choix des personnes qui seront
affectes. Le Livre vert de Marcel Pochard sur lvolution du mtier denseignant
dj cit va dans ce sens lorsquil prconise un rle accru des chefs dtablis-
sement dans les procdures daffectation . Enfn, comme cest dj le cas dans
cette hypothse, notamment au ministre de lducation nationale, des postes
profl doivent tre pourvus selon la mthode de droit commun dcrite ci-dessus.
La proportion de postes profl pourrait tre accrue.
Pour le reste, il est possible de combiner lutilisation dun barme (dont il est
par ailleurs propos quil tienne davantage compte des emplois diffciles occups
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
par lagent et du critre du rapprochement familial) et la ncessaire individua-
lisation du processus de recrutement. Ainsi, il est propos que le barme, qui
nest quindicatif et na pas de fondement juridique, ait pour objet dtablir une
prslection de plusieurs candidats et que le choix fnal incombe au chef de
service ou dtablissement, en fonction des comptences requises et aprs un
entretien avec celles des personnes quil aura retenues au vu de la prslection
et de candidatures spontanes, en veillant prendre en compte les obligations
lgales relatives au rapprochement familial.
Quil sagisse de la procdure de droit commun ou de mouvements, les chan-
gements daffectation (sauf, bien sr, en cas de mutation doffce) ne seraient
pas soumis lavis des CAP. En effet, il ne sagit pas dun acte relatif la carrire
statutaire de lagent (contrairement aux promotions), mais lvolution de son
emploi, qui relve de lapprciation de ladministration faite dans lintrt du ser-
vice, sous le contrle du juge, conformment au principe de sparation du grade
et de lemploi. Par ailleurs, dans la nouvelle procdure propose, le changement
daffectation est effectu la demande de lagent et il ne sagit donc pas dune
mobilit subie, mais choisie. En revanche, un bilan annuel des mutations des
agents de chaque cadre statutaire ou demplois serait prsent en CAP.
La diminution du besoin de recours au dtachement
Dans le futur ensemble de cadres statutaires ou demplois, le changement daf-
fectation ne ncessitera plus, en principe, de dtachement. En effet, lharmoni-
sation indiciaire des cadres, dune part, et des rgles de promotions, dautre part,
diminuera considrablement lutilit dun ventuel dtachement. La position de
dtachement ne trouvera plus sappliquer que dans des cas limits : pour acc-
der, soit des cadres statutaires correspondant des fonctions juridictionnelles,
soit aux corps de la magistrature (hors du champ de la rforme propose), soit
un emploi dans une administration trangre ou internationale, ou encore dans
un organisme de droit priv charg dune mission dintrt gnral, soit enfn
un emploi de contractuel.
La convention dafectation
Au cours des dbats de la confrence nationale, lide de formaliser dans un
document la mission que confe ladministration lagent, les rsultats quelle
attend ainsi que les lments de rtribution quelle estime opportun dassocier au
poste, a t avance plusieurs reprises. Cette volution avait dj t suggre
dans le rapport public 2003 du Conseil dtat consacr aux perspectives pour la
fonction publique.
Cinq points essentiels pourraient tre traits : le contenu des fonctions exerces,
et, le cas chant, les exigences dontologiques particulires qui pourront en
dcouler, leur dure, les objectifs assigns lagent, la rmunration fonctionnelle
(cest--dire la rmunration lie au poste, avec le montant de la part fxe et de la
part variable lie aux rsultats de lagent au regard des objectifs assigns, enfn les
besoins de formation lis au nouveau poste. Ces points rsultent pour lessentiel
de la fche de poste mise en ligne sur la bourse demplois publics. Ils seront men-
tionns dans une annexe la dcision daffectation. Lensemble constituera la
30
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
convention daffectation de lagent qui servira de rfrence pour son valuation
priodique. Malgr son appellation, cette convention aura le caractre dun acte
unilatral.
La question de la fn daffectation est, elle aussi, essentielle. Il apparat, cet
gard, ncessaire de mettre fn, dans lintrt des intresss et du service, lim-
mobilit rige comme rgle de droit commun. Celle-ci est en effet un frein la
motivation individuelle et leffcacit. La mobilit correspond, en outre, une
demande constante des agents. Cest pour cette raison que la dure dexercice des
fonctions doit faire partie intgrante de la dcision daffectation. Il est propos,
afn dassurer la stabilit ncessaire, dune part, lacquisition des comptences,
dautre part, la vie personnelle de lagent, que cette dure soit comprise, en
rgle gnrale, entre trois et cinq ans. lissue de cette priode, lagent pourra,
bien sr, tre maintenu sur le mme poste, sans nouvel avis de vacance, par une
dcision expresse. Exceptionnellement, la dure daffectation pourra tre plus
rduite sil sagit de conduire un projet prcis dure limite. Laffectation peut
prendre fn avant son terme dans les cas suivants :
la demande de lagent (changement daffectation ou autre), sous rserve du
respect dun pravis de trois mois et de lventuel accomplissement dune dure
minimale sur le poste dans le cas o la convention le prvoit ;
linitiative de ladministration, dans des cas limitativement numrs (faute,
insuffsance professionnelle confrme par lvaluation : cf. valuer , p. 132);
dans le cas dune mutation doffce dans lintrt du service.
La formation des chefs de service au choix entre les candidats
Le rpertoire des mtiers, les dispositifs de cotation des emplois et des postes, la
mise en place dune rmunration fonctionnelle, ainsi que la possibilit de choisir
le candidat correspondant le mieux aux comptences recherches constituent
pour les chefs de service des outils prcieux afn quils puissent exercer pleine-
ment leurs responsabilits. cet gard, la dsignation pour chaque organisation
dune certaine importance (service dconcentr, lyce, etc.) dun responsable des
ressources humaines apparat ncessaire.
Cette volution ncessitera toutefois un important accompagnement des chefs
de service eux-mmes (formation et conduite du changement). Le recours des
conseils extrieurs spcialiss pourra savrer ncessaire si lon souhaite que les
nouveaux outils proposs portent rapidement leurs fruits. Plus largement, lobjec-
tif doit tre celui dune vritable professionnalisation de la fonction ressources
humaines , dans lensemble des cycles de formation et de management ; cet
gard, lexprience tire de l cole de la GRH , lance en 2007 par la direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique, est essentielle.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 23
organiser la sortie de la fonction publique des agents devenus
inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffsante
Le cas des agents devenus inemployables
Il convient de trouver un quilibre entre plusieurs proccupations :
permettre ladministration daffecter les agents l o existent des besoins ;
ne pas laisser en poste les agents qui ont des diffcults rcurrentes et impor-
tantes les empchant dassumer les responsabilits qui leur sont confes ;
rendre effective la responsabilit de ladministration gestionnaire qui doit sas-
surer de lemployabilit de ses agents, et donc prendre en charge, pendant une
dure raisonnable, les adaptations et formations que des volutions de carrire,
de mtier ou de techniques peuvent imposer.
Il est ainsi propos quau terme de laffectation, quelle quen soit la cause et
en labsence de nouvelle affectation immdiate de lagent, celui-ci soit plac
en instance daffectation. Pendant cette priode (trois mois), ladministration a
lobligation de proposer au moins deux postes lagent concern (obligation de
remploi), dont un dans la rgion daffectation antrieure, et de mettre en place,
si lagent le souhaite, des formations dtermines aprs un bilan de comptence
permettant soit une mise niveau technique, soit un changement dactivit.
lissue de cette priode de trois mois, si lagent na ni accept les propositions
daffectation qui lui ont t faites ni trouv lui-mme une autre affectation, au
travers de la bourse de lemploi public, il est propos dutiliser la procdure de
rorientation professionnelle prvue par le projet de loi sur la mobilit et les
parcours professionnels en cours dexamen.
Le cas des agents dont la valeur professionnelle est insufsante
Les textes prvoient dj
40
la possibilit de licenciement pour insuffsance pro-
fessionnelle. Toutefois, le trs faible recours cette possibilit (une vingtaine de
cas en 2006) conduit sinterroger sur les pratiques de management et sur le
dispositif juridique actuel. La procdure suivre est celle qui existe en matire
disciplinaire. Il nest pas propos de la modifer. Cela conduirait en effet encore
complexifer les rgles procdurales sans que lon puisse avancer de raisons justi-
fant que les garanties soient diffrentes en matire dinsuffsance professionnelle
celles offertes en matire disciplinaire.
En ce qui concerne les critres de fond du licenciement pour insuffsance pro-
fessionnelle, il est propos de retenir celui tir de lvaluation : un agent, dont
la valeur professionnelle aura t estime insuffsante de manire rpte et
durable, pourrait faire lobjet dun licenciement pour ce motif.
40. Article 70 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 93 de la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 et article
88 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986.
32
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
valuer
Bref rappel du rgime existant
41
Le statut gnral prvoit la notation et lapprciation du fonctionnaire. Ce principe
sapplique aux trois fonctions publiques.
Ladministration ayant constat que les dispositifs en vigueur (le dcret du 14 fvrier
1959) taient insuffsants, une rforme a t mene en 2002, aprs plusieurs
tentatives infructueuses, tendant, dune part, ajouter la notation, un dispositif
dvaluation, dautre part, rformer les rgles davancement dchelon pour
tenir compte de la notation, en rduisant ou majorant lanciennet moyenne
exige par le statut du corps pour accder dun chelon lchelon suprieur
42
.
Un calcul complexe dtermine un contingent de majorations distribuer.
Devant les diffcults rencontres par la mise en uvre de la rforme de 2002, un
rapport a t demand en 2006 Jean-Pierre Weiss sur lvaluation et la notation
des fonctionnaires de ltat ; le gouvernement en a tir lobjectif du remplacement
de la notation par un entretien professionnel, dont la mise en uvre est engage
titre exprimental par les ministres qui le souhaitent depuis septembre 2007.
Un mcanisme de rduction et de majoration danciennet a toutefois t main-
tenu
43
.
Diagnostic : le dispositif dvaluation issu de la rforme de 2002
savre complexe et contre-productif
Inspir par de bons motifs, le dispositif mis en place en 2002 est un chec
Ainsi que la soulign le rapport de Jean-Pierre Weiss prcit, le dispositif mis
en place en 2002, qui se surajoute la notation, est peu comprhensible et
paradoxal car si laccent est mis, juste titre, sur lvaluation, seule la notation
compte pour la carrire de lagent. Le dispositif est critiqu, tant par les agents
que par les responsables dencadrement, en raison, dune part, de ses cons-
quences drisoires sur la rmunration ou sur la promotion, dautre part, du peu
dintrt de certains chefs de service pour leur rle dvaluateurs se traduisant le
plus souvent par une rpartition peu satisfaisante des notes (ventail trs serr
compris en gnral entre 18 et 20), mais aussi par des dlais entre les valuations
et la priode value parfois suprieurs six mois.
Cet chec a plusieurs causes :
le dispositif est trop complexe pour tre compris et appliqu par tous, et donc
pour tre effcace ;
le processus dvaluation/notation nest pas au cur du mode de reconnais-
sance de lagent (rmunration, promotion, affectation, formation, sanction)
et la faiblesse des avantages rels associs une bonne valuation a contribu
dcrdibiliser dfnitivement lexercice ;
41. Voir annexe n
o
5.
42. Articles 11 15 du dcret n
o
2002-682 du 29 avril 2002 applicables depuis le 1
er
janvier 2005.
43. Dcret 2007-1365 du 17 septembre 2007.
33
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
la fonction dencadrement est elle-mme insuffsamment value ainsi que mal
accompagne ;
la lgitimit du processus dvaluation et lautorit de lvaluateur sont mises
en cause.
Pourtant, les dbats de la confrence nationale ont mis en vidence le dsir de
tous de pouvoir sappuyer sur un processus dvaluation objectif, juste et effcace
afn daccompagner les agents dans leur droulement de carrire, damliorer
le dialogue et la comprhension au sein des quipes de travail, et, bien sr, de
pouvoir reconnatre les mrites de chacun.
Lvaluation des agents doit constituer une des modalits de la politique
gnrale dvaluation des administrations
Du fait de la mise en place de la rforme budgtaire rsultant de la Lolf, ladmi-
nistration doit progressivement se soumettre une valuation gnralise : celle
des organisations, des procdures ou des politiques publiques. Dans ce contexte,
lvaluation des agents constitue laboutissement de ce mouvement qui tend
gnraliser la fxation dobjectifs transparents et la mesure des rsultats obtenus.
Propositions
PRoPosiTion n 24 Remplacer la notation par un mode dvaluation moderne
La notation, infantilisante et qui a quasiment perdu toute pertinence, doit tre
dfnitivement supprime et remplace par lvaluation. Pour cela, lvaluation doit
jouer un rle dcisif dans la modernisation de la gestion des ressources humaines.
Un effort considrable de la part des employeurs publics sera ncessaire.
Ainsi que lindique le dcret du 17 septembre 2007, lvaluation doit permettre
un agent et son suprieur hirarchique (ou, pour les enseignants, par le chef
dtablissement aprs avis des inspecteurs ou inspecteurs gnraux) dapprcier
ou de prciser ensemble :
le travail effectu par lagent ;
ses rsultats, notamment au regard des missions qui lui ont t confes, des
objectifs qualitatifs et quantitatifs qui lui ont t assigns et des moyens dont il a
disposs pour les atteindre ;
sa valeur professionnelle ;
ses besoins, notamment de formation, et ses perspectives de carrire et de
parcours professionnel ;
les objectifs attendus pour la priode venir.
Lvaluation doit tre dfnie de faon prcise, tant en ce qui concerne les rgles
de procdure que les critres de fond, afn de garantir lagent la pertinence,
lobjectivit et lquit de lapprciation priodique qui est porte sur lui. Il
apparat souhaitable que les critres fondamentaux dvaluation soient dfnis
rglementairement, la convention daffectation pouvant utilement les dcliner
selon le contexte particulier du poste.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Lvaluation doit tre priodique (en principe une fois par an). Elle ne doit pas tre
conduite au-del du mois qui suit la priode value. Des valuations interm-
diaires plus lgres (clause de rendez-vous) doivent pouvoir tre mises en place
notamment quelques mois aprs une premire affectation. Enfn, lissue dune
affectation, une valuation-bilan doit tre effectue.
Le suprieur hirarchique, au terme de lentretien dvaluation, apprcie, au
regard des critres et objectifs prdfnis, la valeur professionnelle de lagent
pendant la priode coule en choisissant une des quatre possibilits suivantes :
trs bonne , bonne , perfectible ou insuffsante .
On doit souligner, en outre, quune valuation de la performance collective pourra
tre utilement dveloppe, principalement dans deux cas :
pour des agents de niveau I occupant des postes prsentant un degr dauto-
nomie relativement faible et reposant plutt sur une activit dquipe ;
pour des quipes, encadrant compris, afn de tenir compte de la performance
globale indissociable de la bonne coopration de lensemble des agents et de la
qualit du management exerc.
Elle compltera lvaluation individuelle.
Lvaluation est conduite par le suprieur hirarchique direct de lagent. Toutefois,
la demande de lun ou de lautre, lappui dun conseiller de la direction des
ressources humaines peut tre apport, soit en amont soit en aval, selon les situa-
tions. Une apprciation insuffsante doit tre valide par le suprieur hirarchique
de lagent valuateur aprs entretien avec lagent valu. Lvaluation est un acte
susceptible de recours.
PRoPosiTion n 25 Faire de lvaluation llment central dvolution de la carrire
Pour faire de lvaluation un lment central, et non plus accessoire, de la carrire
statutaire et fonctionnelle de lagent, il faut que celle-ci devienne le principal
facteur de toute dcision positive ou ngative concernant la carrire.
Ainsi, la partie variable de la rmunration doit tre exclusivement lie cette
apprciation. Elle sera nulle si la valeur professionnelle de lagent est insuf-
fsante et maximale si elle est trs bonne . La dtermination du niveau de
cette partie de la rmunration doit donc tre effectue en mme temps que
lvaluation (cf. Rmunrer , p. 139).
Lapprciation porte sera aussi prise en compte pour lavancement dchelon, de
grade ou de cadre statutaire ou demplois (cf. Promouvoir , p. 135).
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
bonne pratique
Le ministre des affaires trangres, sappuyant sur les dispositions de la loi du
2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique, entend rviser en 2008
sa procdure dvaluation en remplaant la notation par un entretien profes-
sionnel avec le suprieur direct faisant le point de latteinte des objectifs, du
dveloppement des comptences (besoins en formation) et donnant lieu une
recommandation en matire de modulation de la partie mrite de la rmun-
ration indemnitaire, et de propositions relatives lavancement de grade ou de
corps.
La premire valuation insuffsante doit tre considre comme une alerte pour
lagent, pour lencadrement et pour les services chargs de la gestion des res-
sources humaines. Elle doit dclencher un diagnostic sur les causes de la situation
constate (diffcults personnelles, professionnelles, organisationnelles) ; le cas
chant, des mesures daccompagnement (formation, etc.) ; dans tous les cas,
une nouvelle valuation effectue dans les trois mois.
Lorsque lvaluation insuffsante a t confrme au bout de six mois, le service
employeur peut mettre fn, avec pravis, laffectation.
Enfn, la responsabilit des encadrants doit tre rappele et accompagne notam-
ment par des formations adquates. La qualit de lexercice de responsabilits
dencadrement doit elle-mme tre un critre essentiel dvaluation pour les
agents qui assument ce type de responsabilits.
Promouvoir
Bref rappel du rgime existant
44
La promotion consiste, aujourdhui, changer de grade ou de corps. Aucune de
ces volutions nest de droit.
Lavancement de grade, au sein dun mme corps, advient selon plusieurs moda-
lits
45
: au choix par inscription sur un tableau davancement (cest la modalit
la plus courante), par voie dexamen professionnel, ventuellement complt de
la consultation du dossier de lagent, ou par voie de concours professionnel.
Le changement de corps, en gnral assimil une promotion, advient, lui aussi,
selon plusieurs modalits : par concours interne, par liste daptitude, par accs
direct (tour extrieur) pour les fonctionnaires de catgorie A, ou par intgration
aprs dtachement entre corps de mme catgorie.
La loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique a introduit
46
un dispositif de reconnaissance des acquis de lexprience professionnelle per-
mettant, pour les promotions par voie de concours ou examen professionnels
et par inscription sur une liste daptitude, de tenir compte non seulement de
44. Voir annexe n
o
5.
45. Article 58 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat.
46. Articles 5 et 6 de la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
la valeur professionnelle des agents, mais aussi des acquis de leur exprience
professionnelle.
En gnral, les statuts particuliers prvoient une condition danciennet pour
chaque type de promotion.
Depuis la mise en place de la Lolf, les possibilits de promotion de grade sont
dtermines par lapplication dun ratio dit promu/promouvable dtermin
pour chaque corps par le ministre grant le corps concern et les ministres
chargs de la fonction publique et du budget.
Les possibilits de promotion par corps sont, en rgle gnrale, encadres par des
proportions minimale et maximale fxes par les statuts particuliers.
Sagissant de la fonction publique de ltat, lvolution indiciaire moyenne des
agents, lie aussi bien lanciennet quaux diffrents types de promotion, est
denviron 2 % par an (mesur par le glissement vieillesse technicit, dit GVT).
Diagnostic : la promotion est trop peu lie la manire de servir des agents
et conduit parfois des stratgies individuelles nfastes
La promotion ne sappuie pas sufsamment sur lvaluation de la manire
de servir
Les promotions par examen professionnel, concours professionnel et concours
interne ne tiennent pas assez compte de la manire de servir ou de lexprience
professionnelle
47
. Seules, en principe, les promotions au choix et au tour
extrieur sont censes prendre en compte la manire de servir, mais lorsquil en
est ainsi, de faon peu transparente. En pratique, lanciennet est trs souvent le
critre principal, parfois le seul, malgr lillgalit qui en dcoule
48
, des promo-
tions au choix.
Enfn, on relvera que le mcanisme de promotions au choix est galement
parfois critiqu pour des raisons opposes : il serait lexpression dune forme de
favoritisme .
La promotion par concours interne est inadapte
Cette inadaptation est unanimement reconnue, y compris parmi ceux qui en ont
bnfci (cf. Recruter , p. 119). Tous regrettent davoir repasser, parfois un
ge avanc, par un processus de slection de type acadmique et non profes-
sionnel, de ne pas pouvoir valoriser les qualits professionnelles dont ils ont fait
preuve, et dtre contraints un tel investissement personnel, alors quils sont
souvent engags dans la construction dune vie familiale.
47. Malgr leur dnomination, les examens professionnels sapparentent en gnral des concours et
sont dailleurs qualifs comme tels par le juge administratif (dcision du Conseil dtat du 29 juillet 1983,
Somma).
48. Lautorit hirarchique a en effet lobligation dexercer sa comptence au travers de son pouvoir dappr-
ciation et ne peut se borner retenir lanciennet (dcision du Conseil dtat du 2 fvrier 1993, Prulire).
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Les agents sont amens dvelopper des stratgies de carrire
contre-productives
Dans le systme actuel, deux stratgies au moins permettent aux agents dam-
liorer leurs chances dobtenir une volution de carrire favorable. Les deux
conduisent avoir un parcours professionnel totalement indpendant des besoins
du service public. La premire consiste trouver un emploi laissant le temps de
prparer les concours internes dans les meilleures conditions. La seconde consiste
tre rattach une administration dans laquelle les possibilits de promotions
sont suprieures aux autres.
Deux lments positifs doivent toutefois tre souligns. En premier lieu, les
examens professionnels avec preuves en nombre rduit et vocation profession-
nelle sont plbiscits comme constituant une avance certaine. En second lieu,
les responsabilits souvent confes lissue des promotions de corps, que ce soit
la suite dun concours interne ou du tour extrieur, constituent, pour les agents
promus, une relle acclration de carrire quil convient de conserver dans le
futur dispositif.
Propositions : simplifer les dispositifs de promotions
en les centrant sur le parcours professionnel des agents
PRoPosiTion n 26 Renforcer la slectivit des promotions de grade
Afn, dune part, de favoriser les agents les plus mritants, dautre part, de ren-
forcer leffcacit de la gestion des ressources humaines, il est propos que les
promotions de grade soprent exclusivement au regard de deux critres : lva-
luation des agents et la nature des postes occups. La promotion serait dcide
par ladministration aprs avis de la CAP.
Les agents ayant occup pendant une certaine dure (trois ans, par exemple) un ou
plusieurs postes comportant des responsabilits ou des sujtions professionnelles
particulirement lourdes, identifes comme telles par le rpertoire des mtiers et
des postes, pourraient bnfcier dun avancement de grade acclr.
Il est aussi propos que laccs au dernier grade de chaque cadre statutaire ou
demplois soit conditionn au fait davoir occup, pendant trois ans au moins
au total, un ou plusieurs postes comportant des responsabilits ou des sujtions
professionnelles particulirement lourdes (cf. rpertoire des mtiers et des postes).
Cela contribuera fcher des parcours de carrire dynamique ( parcours de
promotion ) pour les agents.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
bonne pratique
Le ministre de lintrieur, pour le corps des commissaires de police nationale, a
mis en place un systme de contractualisation sur les postes diffciles, avec des
avantages concds, les uns dpendant de la diffcult mme du poste, dautres
dpendant des rsultats obtenus. Pour les offciers, la mobilit est gographique
ou fonctionnelle et intervient au moment de lavancement de grade.
Pour les cadres statutaires ou demplois de niveau III et IV, laccs au dernier grade
pourrait aussi, dans certains cas, tre conditionn loccupation de certains
emplois (grade fonctionnel). Enfn, il est propos de maintenir le ratio promus-
promouvable, afn de rguler le volume des promotions.
PRoPosiTion n27
Permettre laccs un cadre statutaire ou un cadre demplois de
catgorie suprieure sur la base dune slection professionnelle
modernise se substituant au concours interne
Il est propos quun agent soit susceptible daccder un cadre de catgorie
suprieure sil remplit deux conditions cumulatives :
avoir dmontr sa valeur professionnelle dans son cadre ; cette condition sera
rpute remplie au regard des valuations et des postes caractriss parcours
de promotion selon un dispositif similaire celui prvu pour les promotions de
grade ;
avoir dmontr quil dispose dune qualifcation professionnelle lui permettant
daccder au cadre de niveau suprieur ; cette qualifcation peut soit rsulter de
la reconnaissance des acquis de lexprience selon un dispositif similaire celui
prvu par la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique, soit
tre vrife par un bilan de comptences.
Les personnes remplissant ces conditions sont promouvables. Le choix, parmi
elles, des personnes promues se ferait, soit aprs entretien avec un jury, soit, sur
proposition de ladministration, aprs avis de la CAP. Laccs un nouveau cadre
statutaire ou demplois doit tre accompagn dune formation spcifque.
Les modalits nouvelles de slection professionnelle devront tenir compte de lin-
suffsante reprsentation des femmes dans les emplois de direction de la fonction
publique. Il est en effet souhaitable, sans fxer de quotas, que la proportion de
personnes du mme sexe constituant lencadrement suprieur corresponde le
plus possible la proportion dans lensemble du vivier des emplois de niveau IV.
Il appartiendra chaque employeur public de prendre notamment en compte cet
objectif dans la gestion des promotions dans les cadres statutaires ou demploi
suprieurs, au sein desquels les cadres dirigeants dune flire sont gnralement
choisis.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 28
Doter chaque organe employeur (ministre, service dconcentr,
tablissement public administratif) de commissions administra-
tives paritaires permettant de statuer sur les promotions de len-
semble de ses agents
Il est propos que chaque organe employeur puisse crer une CAP par cadre, ds
lors que les effectifs correspondants sont suprieurs un seuil. Dans le cas def-
fectifs trop faibles, une CAP serait mise en place pour chaque niveau (catgorie
selon la terminologie actuelle).
Rmunrer
Bref rappel du rgime existant
49
La rmunration dun agent titulaire se compose :
du traitement indiciaire ; il est dtermin par lindice dtenu par lagent ; le trai-
tement indiciaire est par consquent identique pour tous les agents ayant le mme
indice (lindice est li au niveau danciennet dans un grade donn) ; il reprsente en
moyenne 82 % du revenu des agents de la fonction publique de ltat ;
des complments dits indiciaires calculs, soit partir de lindice dtenu par
lagent, soit par un mcanisme de complment dindice ; lindemnit de rsidence
et le supplment familial de traitement sont directement lis la situation per-
sonnelle de lagent (nombre denfants charge et zone de rsidence) tandis que
la nouvelle bonifcation indiciaire (NBI) est un complment indiciaire contingent
par dpartement ministriel et attribu selon un critre de responsabilit ou de
technicit li au poste occup ; ils reprsentent 3 % en moyenne du revenu des
agents de la fonction publique de ltat ;
des indemnits institues par un texte lgislatif ou rglementaire ; elles sont
au nombre de plusieurs milliers au total pour lensemble des corps de la fonction
publique de ltat ; elles sont dfnies par corps et par grade, peuvent tre fxes
ou variables, avec des montants plafond et plancher, et reprsentent en moyenne
15 % du revenu des agents de la fonction publique de ltat.
La rmunration des agents publics contractuels est dtermine :
soit par rfrence un taux horaire selon la catgorie de lemploi dans le cas
dagents dits vacataires (emplois permanents temps incomplet, emplois
occasionnels ou saisonniers) ;
soit par rfrence un indice, ce qui ouvre droit au bnfce des complments
indiciaires ;
soit par rfrence un montant en euros.
Depuis lentre en vigueur de la Lolf, les administrations de ltat disposent
dune certaine libert pour dterminer et mettre en uvre une politique de
rmunration, sous rserve du respect des textes rglementaires et dans la limite
de la masse salariale qui leur est alloue annuellement. Elles peuvent diminuer
les effectifs rels pour accrotre les primes des agents en place ou contenir, voire
49. Voir annexe n 5.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
diminuer, leur masse salariale pour affecter les crdits ainsi dgags dautres
dpenses de fonctionnement ou dinvestissement.
rmunrations moyennes et proportion de la part indemnitaire dans la fonction publique
de ltat en 2006 (hors contractuels)
Montant annuel brut (en ) Catgorie C Catgorie B Catgorie A Total
Total hors ducation nationale et recherche 23 672 30 078 45 953 30 602
ducation nationale et recherche 25 322 25 969 34 102 32 579
Total tat 24 188 29 145 35 576 31 844
Proportion de la part indemnitaire
(en %)
Catgorie C Catgorie B Catgorie A Total
Total hors ucation nationale et recherche 21 % 27 % 28 % 26 %
ducation nationale et recherche 9 % 8 % 8 % 9 %
Total tat 17 % 23 % 12 % 15 %
Source : ministre des fnances, excution budgtaire 2006.
Diagnostic : le systme de rmunration actuel rend impossible la mise
en place dune gestion moderne des ressources humaines
Les modes de rmunration sont complexes et opaques
La partie principale des rmunrations, lie la grille indiciaire, a bnfci, au
cours des dernires annes, dun rel effort dharmonisation. La plupart des sta-
tuts particuliers se rfrent des grilles types, la suite des simplifcations menes
sur la base du protocole dit Durafour des annes 1990 ou plus rcemment du
protocole Jacob de janvier 2006, qui a globalement redfni le standard com-
mun aux grilles de lensemble de la catgorie C. Sur ce point, des progrs restent
faire, mais les diffcults sont ailleurs et appellent une relecture densemble des
fnalits et mcanismes propres chaque composante de la rmunration, ainsi
que lont montr galement les travaux de la confrence sociale sur le pouvoir
dachat de lautomne 2007.
La complexit provient essentiellement de lempilement de dispositifs et labsence
de lisibilit rsulte du dtournement frquent de la fnalit des diffrentes com-
posantes de la rmunration. Ainsi, par exemple, alors que la NBI visait rtribuer
les contraintes techniques ou fonctionnelles lies certains postes, elle a souvent,
en pratique, t considre comme une prime attache la personne. Surtout,
la part indemnitaire demeure marque la fois par une absence de transparence
et une htrognit des pratiques qui, se fondant sur des textes disparates, ont
trop souvent perdu tout vritable objectif managrial.
Ensuite, il existe entre employeurs publics ou entre ministres des ingalits
considrables. Cest ainsi que, en dehors mme du cas particulier du ministre
de lducation nationale, le niveau moyen des primes des agents de catgorie A
de certains ministres est, indice moyen quivalent, gal au double de celui
dautres ministres. De plus, lheure de la transparence et de la recherche de
leffcacit de ladministration, le fait que les rmunrations les plus leves de
lensemble des agents publics, directeurs dadministration centrale compris, res-
Annexes
AnnExE i
Les quarante propositions du livre blanc
oRiEnTATion sTRATgiquE n 1 :
prciser, diffuser et faire vivre les valeurs
du service public et de la fonction publique
Proposition n
o
1 : tablir une charte des valeurs du service public et de la
fonction publique .
Proposition n 2 : assurer lapplication effective de cette charte dans lensemble
des collectivits publiques.
Proposition n 3 : mettre en place une commission nationale des valeurs du
service public et de la fonction publique manant des trois conseils suprieurs
de la fonction publique, afn de veiller au respect des valeurs, de rgler leurs
ventuels confits et de les faire vivre.
oRiEnTATion sTRATgiquE n ii :
clarifer les missions du service public et
rnover le management de la fonction publique
Proposition n 4 : conserver un champ large au service public.
Proposition n 5 : poursuivre lvolution progressive du statut des entreprises
publiques.
Proposition n 6 : mieux spcialiser chaque catgorie de collectivits publiques
dans lexercice de certaines missions et renforcer les capacits de rgulation de
ltat.
Proposition n 7 : externaliser certaines tches en contrlant strictement leur
excution.
Proposition n 8 : assigner un triple objectif au management public visant les
personnels, les usagers et les citoyens-contribuables.
oRiEnTATion sTRATgiquE n iii :
refonder et simplifer lorganisation statutaire
gnrale pour construire une fonction publique
de mtiers
Proposition n 9 : simplifer lorganisation statutaire de la fonction publique de
ltat.
Proposition n 10 : rapprocher lorganisation statutaire des trois fonctions
publiques.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
oRiEnTATion sTRATgiquE n iV :
redfnir la place et la nature du contrat dans la
fonction publique pour en faire le meilleur usage
Proposition n 11 : professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la
fonction publique.
Proposition n 12 : moderniser le rgime des agents contractuels des collectivi-
ts publiques.
Proposition n 13 : faciliter, pour les agents, le passage rciproque entre le
statut et le contrat.
Proposition n 14 : donner force obligatoire aux accords collectifs.
oRiEnTATion sTRATgiquE n V :
rendre plus attractive et plus mobile la carrire
des agents des trois fonctions publiques et
permettre une vritable gestion des ressources
humaines des collectivits publiques
PRVOIR
Proposition n 15 : identifer la nature des mtiers et prvoir leur volution qua-
litative et quantitative.
RECRUtER
Proposition n 16 : identifer, en amont, des viviers potentiels de recrutement et
favoriser la mobilit sociale.
Proposition n 17 : moderniser lorganisation gnrale des recrutements.
Proposition n 18 : professionnaliser les modes de recrutement par concours
externes.
Proposition n 19 : tendre la troisime voie daccs la fonction publique mais
en rformant le dispositif actuel de recrutement.
Proposition n 20 : renforcer le rle de la priode de stage.
EmPLOyER
Proposition n 21 : crer un vritable march de lemploi public.
Proposition n 22 : affecter chaque agent dans le cadre dune convention tablie
entre lui et son employeur.
Proposition n 23 : organiser la sortie de la fonction publique des agents deve-
nus inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffsante.
3
Annexes
VALUER
Proposition n 24 : remplacer la notation par un mode dvaluation moderne.
Propositions n 25 : faire de lvaluation llment central dvolution de la
carrire.
PROmOUVOIR
Proposition n 26 : renforcer la slectivit des promotions de grade.
Proposition n 27 : permettre laccs un cadre statutaire ou un cadre
demplois de catgorie suprieure sur la base dune slection professionnelle
modernise se substituant au concours interne.
Proposition n 28 : doter chaque organe employeur (ministre, service dcon-
centr, tablissement public administratif) de commissions administratives paritai-
res permettant de statuer sur les promotions de lensemble de ses agents.
RmUnRER
Propositions n 29 : distinguer, dans la rmunration des agents, une compo-
sante lie au grade et une autre lie lemploi.
Proposition n 30 : personnaliser la rmunration fonctionnelle en tenant
compte de la diffcult du poste et des rsultats de lagent.
Proposition n 31 : mener une politique sociale exemplaire dans la fonction
publique.
FORmER
Proposition n 32 : optimiser le rseau des coles de formation de la fonction
publique.
Proposition n 33 : dvelopper des formations notamment aux moments cls
de la carrire.
InFORmER
Proposition n 34 : faire de linformation un outil important de la gestion des
ressources humaines des collectivits publiques.
Annexes
AnnExE 2
Liste des membres de la confrence nationale
Prsidents
ric WOERTH, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publi-
que
Andr SANTINI, secrtaire dtat charg de la fonction publique
Rapporteur gnral
Jean-Ludovic SILICANI, conseiller dtat
Reprsentants des organisations syndicales
de la fonction publique
Grard ASCHIERI, secrtaire gnral de la fdration syndicale unitaire (FSU)
Charles BONISSOL, prsident des fonctions publiques de la confdration
gnrale des cadres (CGC)
Jean-Marc CANON, secrtaire gnral de lunion gnrale des fdrations de
fonctionnaires de la confdration gnrale du travail (CGT)
lisabeth DAVID, secrtaire nationale services publics et fonction publique de
lunion nationale des syndicats autonomes (UNSA)
ric FRITSCH, secrtaire gnral de la fdration des fonctionnaires de la conf-
dration franaise dmocratique du travail (CFDT)
Jean-Michel NATHANSON, dlgu gnral de lunion syndicale solidaires
fonctions publiques et assimils
Grard NOGUES, secrtaire gnral de la fdration gnrale des fonctionnaires
force ouvrire (FO)
Bernard SAGEZ, prsident de la fdration sant et sociaux de la confdration
franaise des travailleurs chrtiens (CFTC)
Reprsentants des employeurs publics
Jacques-Alain BENISTI, prsident de la fdration des centres de gestion de la
fonction publique territoriale
Bernard DEROSIER, prsident du conseil suprieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT)
Claude EVIN, ancien ministre, prsident de la fdration hospitalire de France
(FHF)
Claudy LEBRETON, prsident de lassemble des dpartements de France
(ADF)
Annexes
AnnExE 3
Personnes auditionnes et/ou rencontres
par Jean-Ludovic silicani
Membres de la confrence nationale
ric WOERTH ministre du budget, des comptes publics et de la
fonction publique
Andr SANTINI secrtaire dtat charg de la fonction publique
Grard ASCHIERI secrtaire gnral de la fdration syndicale unitaire
(FSU)
Franco BASSANINI ancien ministre italien de la fonction publique
Jacques-Alain BENISTI prsident de la fdration des centres de gestion de la
fonction publique territoriale
Charles BONISSOL prsident des fonctions publiques de la confdration
gnrale des cadres (CGC)
Jean-Marc CANON secrtaire gnral de lunion gnrale des fdrations
de fonctionnaires de la confdration gnrale du
travail (CGT)
Elisabeth DAVID secrtaire nationale services publics et fonction publi-
que de lunion nationale des syndicats autonomes
(UNSA)
Jean-Paul DELEVOYE ancien ministre de la fonction publique, mdiateur de
la Rpublique
Bernard DEROSIER prsident du conseil suprieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT)
Claude EVIN ancien ministre, prsident de la fdration hospitalire
de France (FHF)
ric FRITSCH secrtaire gnral de la fdration des fonctionnaires
de la confdration franaise dmocratique du travail
(CFDT)
Marcel GAUCHET philosophe et historien
Henri JOSSERAN mandataire national de la confdration gnrale des
PME, membre associ de la confrence au titre de la
CGPME
Anousheh KARVAR secrtaire nationale de la CFDT, membre associ de la
confrence au titre de la CFDT
Annexes
Franoise GENG reprsentant de la CGT fdration sant action sociale
Patrick GUYOT vice-prsident des fonctions publiques de la CGC
Franois JABOEUF reprsentant de la CFDT fnances et affaires cono-
miques
Mylne JACQUOT reprsentant des syndicats gnraux de lducation
nationale (SGEN CFDT)
Brigitte JUMEL reprsentant de lunion des fdrations des fonctions
publiques et assimiles (UFFA-CFDT)
Denis LEFEBVRE secrtaire gnral de la CFTC-FAE (fonctionnaires et
agents de ltat)
Michel MOREAU prsident de la CFTC-FAE
Xavier NAU reprsentant de la CFDT (formation et enseignement
priv)
Jean-Marie TAUZIEDE permanent fdral de la CFTC sant et sociaux
Associations de fonctionnaires
Jean-Christophe
BAUDOUIN
prsident de lassociation des administrateurs territo-
riaux de France
Christian BOSSE prsident de lassociation des ingnieurs territoriaux
de France
Gilles du CHAFFAUT vice-prsident de lassociation des directeurs gnraux
et directeurs gnraux adjoints des rgions et des
dpartements
Laurence CHENKIER membre du bureau syndicat national des directeurs
gnraux des collectivits territoriales (SNDG)
Ivan FAUCHEUX reprsentant du prsident du syndicat des ingnieurs
du corps national des mines et du prsident de la
fdration des grands corps techniques de ltat
Georges-Henri FLORENTIN secrtaire du groupe des associations de la haute
fonction publique (G16), reprsentant du prsident du
syndicat des ingnieurs du gnie rural, des eaux et des
forts
Pascal PENAUD prsident du syndicat des membres de lInspection
gnrale des affaires sociales
Jean POULIT prsident du G16
Claudine RENOU-FAGES prsidente de lunion syndicale des administrateurs civils
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Autres personnes
Frdric ALADJIDI directeur, adjoint au directeur gnral de ladministra-
tion et de la fonction publique
Christine dAUTUME chef de service de la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins
Olivier BARBEROT directeur des ressources humaines de France Tlcom
Marc-Olivier BARUCH professeur luniversit de Paris V
Jean BASSERES secrtaire gnral du ministre de lconomie, de
lindustrie et de lemploi, puis chef de linspection
gnrale des fnances
Colette BEC professeur luniversit de Paris V
Marie-Claude BLAIS matre de confrences luniversit de Rouen
Jean-Claude BOUAL charg de mission au ministre de lcologie, de lner-
gie, du dveloppement durable et de lamnagement
du territoire
Bernard BOUCAULT directeur de lcole nationale dadministration
Jean-Ren BRUNETIERE inspecteur gnral de lquipement
Jean-Luc BUSSIER directeur des ressources humaines dAxa
Yves CANNAC prsident du club de la rforme de ltat, membre du
conseil conomique et social
Geoffrey CARPENTIER directeur des ressources humaines de HR Valley
Henri de CASTRES prsident du directoire, Axa
Guillaume de CHANLAIRE sous-directeur la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins
Jacques CHARLOT directeur gnral du centre national de la fonction
publique territoriale
Pierre COILBAULT directeur gnral du conseil suprieur de la fonction
publique territoriale
Michel COTTEN trsorier payeur gnral honoraire
Gilles DA COSTA directeur de lInstitut national des tudes territoriales
et directeur gnral adjoint du centre national de la
fonction publique territoriale
Franoise
DESCAMPS-CROSNIER
membre du bureau de lassociation des maires de
France
Corinne DESFORGES inspectrice gnrale de ladministration
Annexes
Bernard DREYFUS dlgu auprs du mdiateur de la Rpublique
Anne DUTHILLEUL membre du conseil conomique et social, prsidente
du conseil dadministration de lErap
Gabriel ECKERT professeur luniversit de Strasbourg III
Jol FILY directeur de ladministration de la police nationale
Isabelle FORTIER professeur lcole nationale dadministration au
Qubec
Marie GARIAZZO directeur dtudes lIfop
Pierre GIACOMETTI directeur gnral de linstitut Ipsos
Patrick GIBERT professeur luniversit de Paris X
Pascal GIRAULT sous-directeur la direction gnrale des collectivits
locales
Michel GUENAIRE avocat, essayiste
Michel HAINQUE chef de service la direction gnrale de la moderni-
sation de ltat
Jean-Yves HOCQUET directeur adjoint de lagence nationale daccueil des
trangers et des migrations
Xavier HURSTEL sous-directeur la direction du budget
Yves HUSSENOT prsident de lassociation des usagers de ladministra-
tion
Hlne JACQUOT-
GUIMBAL
directeur des ressources humaines du ministre de
lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et
de lamnagement du territoire
Edward JOSSA directeur gnral des collectivits locales
Philippe JOSSE directeur du budget
Serge LASVIGNES secrtaire gnral du gouvernement
Daniel LAURENT directeur des tudes, Institut Montaigne
Benot LECLERCQ directeur gnral de lassistance publique hpitaux
de Paris
Jean-Michel LEMOYNE
DE FORGES
professeur luniversit de Paris II
Foucault LESTIENNE directeur des ressources humaines de La Poste
Philippe LEVEQUE directeur de projet en charge des relations sociales au
ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Christine LE BIHAN-GRAF secrtaire gnral du ministre de la culture et de la
communication
Thierry LE GOFF directeur gnral des ressources humaines du ministre
de lducation nationale
Martine LOMBARD professeur luniversit de Paris II
Bernadette MALGORN secrtaire gnrale du ministre de lIntrieur
Philippe MANIRE directeur gnral, Institut Montaigne
tienne MARIE directeur de ladministration gnrale, du personnel et
du budget du ministre de la sant, de la jeunesse, des
sports et de la vie associative
Jean MARIMBERT directeur de lagence franaise de scurit sanitaire
des produits de sant
Francis MASSE secrtaire gnral de la direction gnrale de laviation
civile
Ghislaine MATRINGE directrice de lencadrement au ministre de lducation
nationale
Franois-Daniel MIGEON directeur gnral de la modernisation de ltat
Bertrand MOINGEON directeur des ressources humaines de HEC
Franois NOGUE directeur des ressources humaines de la SNCF
Guy PARAYRE directeur gnral de la gendarmerie nationale
Philippe PARINI receveur gnral des fnances, puis directeur gnral
des fnances publiques
Grgoire PARMENTIER sous-directeur la direction gnrale de ladministra-
tion et de la fonction publique
Bernard PECHEUR ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Paul PENY directeur gnral de ladministration et de la fonction
publique
Bernard PHILIPPE directeur des ressources humaines de la fdration
nationale du Crdit agricole
Elsa PILICHOWSKI administrateur lOCDE
Christian PIOTRE secrtaire gnral du ministre de la dfense
Marcel POCHARD ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Annie PODEUR directrice de lhospitalisation et de lorganisation des
soins
3
Annexes
Bertrand de
QUATREBARBES
prsident de France Qualit publique
Philippe RAYNAUD professeur luniversit de Paris II
Jacky RICHARD ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Jacques ROUDIERE directeur des ressources humaines du ministre de la
dfense
Vronique ROUZAUD directeur des ressources humaines de Veolia
Jean-Marc SAUVE vice-prsident du Conseil dtat
Bertrand SCHMELTZ directeur des ressources humaines au ministre de lin-
trieur, de loutre-Mer et des collectivits territoriales
Pierre SIMON prsident de la chambre de commerce et dindustrie
de Paris
Dominique SORAIN secrtaire gnral du ministre de lagriculture et de
la pche
Colin TALBOT professeur luniversit de Manchester
Sylvie TROSA charge de mission linstitut de la gestion publique
et du dveloppement conomique
Jean-Franois VERDIER directeur des ressources humaines au ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi
Franoise WAINTROP charge de mission la direction gnrale de ladmi-
nistration et de la fonction publique
Willy ZIMMER professeur luniversit de Strasbourg III
Annexes
AnnExE 4
synthse du dbat public
1
er
octobre 2007 3 mars 2008
Les principes du dispositif
Le 1
er
octobre 2007, un dbat national sur les valeurs, les missions et les mtiers
de la fonction publique tait lanc en prsence du premier ministre, Franois
Fillon, du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ric
Woerth, et du secrtaire dtat charg de la fonction publique, Andr Santini.
Une dmarche indite
La fonction publique est au cur de lhistoire politique et sociale franaise. Lob-
jectif de la confrence nationale tait de la revisiter face aux nouvelles attentes
des usagers et de la socit.
Cela exigeait de mettre en uvre une dmarche indite de consultation nationale.
Pour la premire fois, tous les fonctionnaires et usagers ont eu lopportunit dex-
primer leurs attentes, leurs opinions et leurs recommandations afn de contribuer
construire la fonction publique de demain.
Un site entirement ddi au dispositif :
www.ensemblefonctionpublique.org
Annexes
Quatre confrences rgionales avec des fonctionnaires
et lves fonctionnaires
Chaque mois, pendant cinq mois, les ministres, ric Woerth et Andr Santini, se
sont rendus en rgion afn de rencontrer fonctionnaires et lves fonctionnaires
et dbattre avec eux des grandes thmatiques au cur de ce chantier de la rno-
vation de la fonction publique :
1. confrence du 24 octobre 2007, Rennes, lENSP (cole nationale de la sant
publique), sur lgalit daccs et diversit dans la fonction publique ;
2. confrence du 23 novembre 2007, Poitiers, lESEN (cole suprieure de
lducation nationale), sur la fonction publique et innovation ;
3. confrence du 20 dcembre 2007 Strasbourg, en prsence de N. Lenoir,
ancien ministre charge des affaires europennes, lENA (cole nationale dad-
ministration), sur le service public et la fonction publique en Europe ;
4. confrence du 18 janvier Metz, lIRA (institut rgional dadministration), sur
la mobilit dans la fonction publique .
Des groupes de travail avec les fonctionnaires
et les usagers
Une soixantaine de groupes de travail de trois formats diffrents ont t orga-
niss :
des groupes de travail de fonctionnaires des trois fonctions publiques ;
des groupes de travail avec des usagers ;
des groupes de travail combinant fonctionnaires et usagers.
Les groupes de travail de fonctionnaires portaient soit sur des thmatiques au
cur du dbat (mobilit, galit daccs...) soit sur les mtiers de la fonction
publique (sant, police...).
Certains de ces groupes furent anims par le rapporteur scientifque du dispositif,
Catherine Fieschi, notamment un groupe compos de fonctionnaires en fn de
carrire et de jeunes fonctionnaires destin confronter leurs regards et exprien-
ces de la fonction publique.
Pour chaque confrence rgionale, des ateliers thmatiques et des groupes de
travail se sont runis en amont afn de dfnir des propositions concrtes pr-
senter aux ministres.
De nombreux groupes de travail ont aussi t organiss partout en France lors de
la semaine de la fonction publique (voir ci-dessous).
Des tables rondes et rencontres
Les deux rapporteurs de ce dispositif, Jean-Ludovic Silicani et Catherine Fieschi,
ont consult un large public afn de recueillir le plus grand nombre dopinions
possibles.
la rencontre de philosophes et sociologues : le 13 novembre, Jean-Ludovic
Silicani et Marcel Gauchet, philosophe et grand tmoin de la confrence natio-
nale, organisaient une table ronde avec des historiens et des universitaires sur les
principes et les valeurs de la fonction publique.
Annexes
de Richard Descoings, pour rencontrer des lves bnfciant de la convention
dducation prioritaire de Sciences-Po.
Le 13 novembre 2007, le secrtaire dtat Andr Santini sest rendu au service des
urgences de lhpital Beaujon de Clichy, service qui est parvenu rduire le temps
dattente des patients de 30 %.
Le 21 novembre 2007, Rachida Dati, ministre de la justice, lanait en prsence
dAndr Santini, un plan daction 2008-2010 de son ministre pour le recrute-
ment des personnes handicapes.
Le 28 novembre 2007, en prsence dAndr Santini et de Valrie Ltard, secrtaire
dtat charge de la solidarit, Andr Rossinot, prsident du centre national de
la fonction publique territoriale (CNFPT) et Patrick Gohet, dlgu interministriel
aux personnes handicapes, signaient une convention cadre pour dvelopper les
formations en faveur des personnes handicapes dans les collectivits territoriales.
Le 18 janvier 2008, Andr Santini rencontrait plusieurs stagiaires en formation au
sein du centre interarmes de reconversion (CIR) de Metz. Le CIR est charg de
raliser le bilan professionnel, dorienter et de former les militaires en cours de
reconversion dans le civil.
Le 1
er
fvrier 2008, ric Woerth et Andr Santini sont intervenus au salon de
lemploi public pour souligner lambition du gouvernement de construire une
fonction publique de mtiers et remettre le prix de lemploi public.
Le 4 fvrier 2008, Andr Santini sest rendu la prfecture de Val-de-Marne, afn
de visiter plusieurs services qui ont mis en place une dmarche densemble visant
amliorer les conditions de travail des agents et la qualit de service rendu
aux usagers (diminution des temps dattente, dveloppement de la dmatriali-
sation).
Le 7 fvrier, ric Woerth et Andr Santini se sont galement rendus respectivement
Londres et Berlin afn de mettre en perspective les efforts du gouvernement
franais en termes de rforme et tirer les leons de lexprience de ces deux
pays.
Des chats des deux ministres, ric Woerth et Andr Santini
Cinq chats ont galement t organiss avec les deux ministres :
le 10 octobre 2007, Andr Santini faisait un chat sur le site de Challenges ;
le 19 novembre 2007, ric Woerth faisait un chat sur le site de 20 Minutes ;
le 3 dcembre 2007, Andr Santini faisait un chat sur le site de Les chos ;
le 1
er
fvrier, Andr Santini faisait un chat sur le site forum.gouv.fr ;
le 4 fvrier 2008, Andr Santini faisait un chat sur le site de Libration.
Paralllement, deux forums ont t ouverts sur le site du Premier ministre www.
premier-ministre.gouv.fr sur le dispositif, lun du premier octobre au 21 dcembre
2007, le second, pendant la semaine de la fonction publique, du 1
er
au 8 fvrier
2008.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En point dorgue, la semaine de la fonction publique
du 1
er
au 8 fvrier 2008
La semaine de la fonction publique sest droule du 1
er
au 8 fvrier dans toute
la France et sest acheve par un grand dbat Paris, le vendredi 8 fvrier, en
prsence dAndr Santini.
Au cours de cette semaine, des groupes de travail, composs de fonctionnaires
et dusagers, ont t organiss dans toute la France sur deux thmatiques prin-
cipales : La qualit du service public et les parcours professionnels dans la
fonction publique .
Chaque jour, des groupes en ligne ont t organiss sur le thme de la qualit
du service public sur le site Internet www.ensemblefonctionpublique.org. Le site
sest aussi fait le tmoin de cette semaine spciale, en rendant compte quotidien-
nement de lavancement des dbats.
Une synthse de tous ces dbats a t prsente lors de la confrence de cl-
ture du 8 fvrier Andr Santini, en prsence de reprsentants des groupes de
travail.
Jean-Paul Delevoye, ancien ministre de la fonction publique et actuel mdiateur
de la Rpublique, Louis Schweitzer, prsident de la Halde (haute autorit de lutte
contre les discriminations et pour lgalit), et Jean-Ludovic Silicani, rapporteur
gnral du dbat national sur lavenir de la fonction publique sont aussi interve-
nus cette occasion.
Annexes
Un comit DRH
Un comit des directeurs de ressources humaines (DRH) publics et privs a t install
le 8 fvrier install, afn de remplir deux objectifs principaux : alimenter la rfexion
sur la gestion des ressources humaines et dchanger sur les bonnes pratiques exis-
tantes, contribuer sur la dure la mise en uvre de la rforme en accompagnant
les DRH des ministres dans la transformation de la fonction publique.
Un succs rel
Un grand nombre de participants
Du 1
er
octobre au 3 mars :
plus de 300 000 visiteurs uniques sur le site www.ensemblefonctionpublique.org;
plus de 2000 fonctionnaires rencontrs lors des confrences rgionales et des
dplacements des ministres.
Un grand nombre de contributions crites
En cinq mois, prs de 20 000 contributions crites ont t reues :
8 793 sur le site www.ensemblefonctionpublique.org;
2 560 contributions reues lors des 8 groupes en ligne ;
885 contributions reues lors des 59 groupes de travail ;
7 500 contributions recueillies auprs de 2 500 fonctionnaires et de 5 000 usa-
gers lors dune grande tude Ifop.
Synthse des contributions des participants au dbat public
Champ du dbat et mthodologie des contributions
Champ du dbat
Pendant cinq mois, 5 grands canaux ouverts pour participer au dbat :
des sondages effectus auprs dchantillons reprsentatifs de fonctionnaires
et dusagers : 4 sondages effectus auprs dchantillons reprsentatifs pour un
total de 7 811 fonctionnaires et usagers ;
les sites www.ensemblefonctionpublique.org et sur le forum ddi au dbat
sur la fonction publique
plus de 300 000 visiteurs uniques,
11 750 contributions recueillies en ligne ;
les groupes dtudes mens auprs dchantillons reprsentatifs de fonction-
naires des trois fonctions publiques et des trois catgories : 8 250 contributions
recueillies ;
des dplacements et rencontres des ministres : 30 dplacements et rencontres
des ministres, dont 4 confrences rgionales avec 300 fonctionnaires chacune et
1 grand dbat de synthse Paris, pour plus de 2 000 fonctionnaires rencontrs ;
des auditions et des tables rondes menes par Jean-Ludovic Silicani auprs de
personnalits qualifes : plus de 100 auditions menes depuis le 1
er
octobre.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Mthodologie des contributions
3
Annexes
Cinq grandes thmatiques identifes
Une fonction publique plus ouverte/des concours rforms
Une fonction publique plus performante et mieux manage
Une fonction publique permettant des parcours professionnels au sein de ses
trois composantes (tat, territorial, hpitaux)/une mobilit facilite et encourage
Une fonction publique plus lcoute des usagers
Une fonction publique aux valeurs et aux principes daction communs
Thmatiques objectifs/attentes
galite daccs Mieux prendre en compte les comptences dans le recrutement
Favoriser la diversit et le respect de la non-discrimination
Informer et communiquer sur les mtiers de la fonction publique
Management Former et recruter des managers
Professionnaliser lvaluation
Responsabiliser lagent, le motiver
Professionnaliser les fonctions RH
Parcours professionnels/mobilit Faciliter et accompagner la mobilit entre les fonctions publiques
Faciliter et accompagner la mobilit public/priv
Dvelopper linformation et la communication
qualit du service Professionnaliser/amliorer laccueil du public
Personnaliser le traitement de lusager
Impliquer lusager
Simplifer les procdures : gnraliser les dmarches sur le Web,
gnraliser les guichets uniques
Principes daction Donner un sens laction
Se fxer des standards de fonctionnement
Responsabiliser
Se comparer
Valoriser et communiquer
Innover
Mutualiser
Annexes
Management
objectifs/attentes Propositions
Former et recruter
des managers
Intgrer dans le recrutement des managers les critres suivants : prise de
risque, sens du service public et capacits managriales, via des preuves
de mises en situation, de gestion de confits et de conduite de projet
Dvelopper les formations inter-administrations et dterminer un socle com-
mun de formation pour les managers pour obtenir une harmonisation des
mthodes de travail et de dcision
Former les managers au management dquipes
Mettre en place un passeport cadre permettant de suivre le parcours et la
formation de chaque agent durant sa carrire
Professionnaliser
lvaluation
Supprimer la notation actuelle au proft dune valuation sur la base de cri-
tres (exemple : critre de limportance de la valeur produite, ou la perfor-
mance et non en fonction du nombre de personnes encadres et du budget
dpens)
Dfnir des indicateurs de rsultats et non de moyens et les valuer chaque
niveau de la structure hirarchique
Crer des fches de poste pour chaque mtier afn dtablir des bases plus
objectives lvaluation professionnelle
Former chaque manager au systme dvaluation
Mener les valuations la fois par le responsable hirarchique et dans cer-
tains cas par une tierce personne extrieure au service ou par un suprieur
hirarchique
Raliser un questionnaire pour que les quipes puissent valuer les mtho-
des de leurs managers
Responsabiliser lagent,
le motiver
Favoriser le travail en mode projet
Mettre en uvre un cadre de fonctionnement avec des objectifs, des indica-
teurs, des primes et un calendrier
Grer les carrires des agents individuellement en fxant des objectifs prcis
et en rcompensant/sanctionnant les rsultats
Gnraliser le systme des primes toutes les administrations et collecti-
vits
Intresser fnancirement les fonctionnaires lamlioration de la qualit
Professionnaliser
les flires RH
Crer ou dvelopper, partout, la fonction DRH avec des spcialistes, des
mthodes et des moyens
Mettre en place une GPEEC (gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs
et des comptences) pour lensemble des agents
Annexes
Qualit de service
objectifs/attentes Propositions
Professionnaliser/
amliorer laccueil
du public
Formation
Favoriser une meilleure circulation de linformation, une meilleure orientation
des usagers : des agents daccueil mieux informs et mieux forms, des
panneaux dorientation lentre de chaque service
Organiser des formations sur la qualit tous les chelons de ladminis-
tration
Proposer aux agents des stages de formation aux techniques daccueil, la
communication, au management participatif et aux cercles de qualit
Veiller la polyvalence pour les agents qui accueillent le public et orientent
les usagers
Former et sensibiliser la diversit et la non-discrimination les fonctionnai-
res qui sont en contact avec les usagers
Former lensemble des fonctionnaires lcoute et aux techniques permet-
tant de trouver des solutions gagnant/gagnant
organisation
Amnager les horaires douverture et daccueil tlphoniques des adminis-
trations (7 h-20 h) pour rpondre lvolution des modes de vie des usa-
gers
Crer des guichets spcifques pour les questions les plus demandes
Mettre en place un centre dappels pour les rponses de 1
er
niveau de toutes
les administrations
Simplifer lutilisation des serveurs vocaux (limiter trois niveaux)
Crer des praccueils tlphoniques pour fltrer les communications et ren-
voyer rapidement lusager vers le bon interlocuteur
Mthode
valuer les documents administratifs par des groupes tests avant de les pro-
poser aux usagers
Personnaliser le
traitement de lusager
Dvelopper le suivi des dossiers (avoir plus de numros Verts, crer une hot
line administrative...)
Avoir un interlocuteur dfni, clairement identif (exemple : courrier sign)
Gnraliser la possibilit dobtenir un rendez-vous avec lagent ou le service
grant le dossier
Dvelopper la proactivit : en cas de naissance ou de dcs, par exemple,
de fortes attentes sexpriment vis--vis dune forme de prise en charge par
ladministration ( cest ladministration de donner des conseils )
Offrir un service personnalis pour les usagers en diffcult
Annexes
Principe daction
objectifs/attentes Propositions
Donner un sens
laction
laborer une charte des valeurs
se fxer des standards
de fonctionnement
Dcliner la charte Marianne pour chaque service public
Systmatiser les objectifs qualit, instaurer des standards de qualit certifs
et audits rgulirement par des organismes indpendants (norme ISO)
Dvelopper les instruments de mesures de la qualit du service public
Mettre fn la pratique de dpenser pour avoir le mme budget dune anne
sur lautre
Responsabiliser Responsabiliser ladministration en instaurant des pnalits en cas de faute
ou derreur
Responsabiliser les fonctionnaires tant par rapport leur hirarchie que
vis--vis des usagers
Donner plus dautonomie (et de responsabilits) aux acteurs de terrain pour
leur permettre de rpondre plus rapidement au public, par exemple en
rduisant les niveaux hirarchiques
Crer des cercles de qualit dagents pour rfchir sur des propositions
damlioration de la qualit dans les services
se comparer Permettre aux administrations de sinspirer davantage du secteur priv
Dvelopper des liens dchanges interministriels pour partager les bonnes
pratiques en France et ltranger
Valoriser et
communiquer
Amliorer linformation sur le rle et les comptences des services publics
auprs des usagers
Communiquer sur les rformes abouties et leurs applications concrtes
Publier un baromtre qualit du service public
laborer et diffuser des rapports de performance du Service public
Crer une newsletter afn dapporter chacun une information synthti-
que et actualise sur lensemble de ses droits et obligations
Crer un site prsentant les meilleures pratiques des trois fonctions publi-
ques avec les rsultats obtenus en matire damlioration de la qualit,
avec la possibilit dchanger sur les sujets
innover Promouvoir le-fonctionnaire travaillant via une plate-forme Web collabo-
rative
Mutualiser Simplifer le dcoupage administratif et mutualiser les ressources
Dvelopper des centres de ressource inter-collectivits qui greraient des
projets et des chantiers en commun
Permettre la mutualisation des ressources et des effectifs entre services
et dpartements
Annexes
AnnExE 5
Le statut et la carrire des fonctionnaires
Du point de vue juridique, les fonctionnaires se distinguent des autres salaris
par le fait que les diffrentes tapes de leur carrire professionnelle relvent de
rgles spciales, drogeant au droit du travail, et fxes par le statut de la fonction
publique. Cette situation trouve son fondement dans le lien indissociable qui unit
les fonctionnaires au service public. Parce quil est linstrument de lintervention
de la puissance publique dans la vie conomique et sociale quotidienne du pays,
le service public obit des exigences particulires et des valeurs propres dont
la mise en uvre peut justifer la participation dagents eux-mmes soumis un
rgime spcifque.
La longue gense du statut gnral
Cette association des mtiers du service public et dun statut drogatoire est
solidement ancre dans notre histoire, puisque, ds avant la Rvolution, certains
corps de fonctionnaires se voient dots de statuts particuliers : cest le cas du
corps des ponts et chausses, cr en 1747 par Trudaine, et du corps des mines,
form par lcole du mme nom, fonde en 1783. Selon le Dictionnaire tymo-
logique de la langue franaise (Robert), le mot fonctionnaire est employ
pour la premire fois par Turgot en 1770 : cest celui qui occupe une fonction
publique (sous-entendu pay par ltat et non titulaire dune charge quil a
achete ltat).
La Rvolution marque une tape dcisive dans la reconnaissance de cette position
particulire des fonctionnaires au sein du corps social. En prvoyant que tous les
citoyens sont galement admissibles toutes dignits, places et emplois publics
selon leur capacit et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs
talents , larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ne met
pas seulement fn au systme de la vente et de la transmission hrditaire des
charges publiques qui caractrisait lAncien Rgime : il pose aussi le fondement du
principe aujourdhui encore applicable selon lequel les fonctionnaires doivent tre
recruts au regard de leur seul mrite. Larticle 15, aux termes duquel la socit
a le droit de demander compte tout agent public de son administration , fonde,
dune part, la responsabilit des fonctionnaires vis--vis de la collectivit, dautre
part, lexigence particulire de transparence et de rsultats qui doit sattacher
leur action
1
.
1. Exigence formalise, notamment, dans le titre I
er
, de la libert daccs aux documents administratifs de
la loi n
o
78-753 du 17 juillet 1978 et dans la loi n
o
2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Sous lEmpire sont mens les premiers efforts de rationalisation de la gestion des
carrires des fonctionnaires. Au ministre de lintrieur, un tableau davancement
et de rmunrations de lensemble du personnel est mis au point. Les emplois
y sont diviss en grades et classes, depuis le secrtaire gnral du ministre jus-
quaux expditionnaires. Pour lavancement, lanciennet de services prvaut sur
le mrite. Dans le mme temps, les fonctionnaires sont soumis une discipline
svre inspire de celle prvalant dans larme et doivent se consacrer pleinement
au service de ltat. Les bases dune fonction publique de carrire, professionnelle
et soumise au principe hirarchique, sont donc poses.
Dans le courant du xix
e
sicle saffrme lide que le rgime juridique particulier
dont bnfcient les fonctionnaires doit les protger de larbitraire du pouvoir
politique. Tout en demeurant soumis au principe hirarchique et, par voie de
consquence, au gouvernement, les fonctionnaires, garants de la continuit de
ltat, doivent tre protgs contre les changements politiques. En tmoigne,
par exemple, laffrmation par la loi du 19 mai 1834 sur ltat des offciers de
la distinction entre le grade, qui constitue la proprit de loffcier et dont il ne
peut tre priv quen cas de dmission, de condamnation ou de destitution, et
lemploi, dont dispose lautorit publique
2
.
Mais la continuit de ltat a aussi ses contraintes. En tmoignent les longs dbats
de la fn du xix
e
sicle et du dbut du xx
e
sicle sur le droit syndical des fonction-
naires. la suite de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels, les
fonctionnaires revendiquent de pouvoir constituer des syndicats. Mais ce droit leur
est longtemps refus par les pouvoirs publics, qui voient dans le regroupement
des fonctionnaires en syndicats la porte ouverte des grves dans la fonction
publique, qui rompraient la continuit du service public. Le droit syndical ne sera
fnalement reconnu aux fonctionnaires quen 1946
3
.
Un ensemble de rgles se constitue ainsi au fl des ans et des rgimes politiques,
qui dfnissent par stratifcation le droit applicable aux fonctionnaires. Mais une
vision densemble de ces rgles manque. La ncessit de leur regroupement dans
un statut gnral unique applicable lensemble des fonctionnaires se fait de
plus en plus sentir, mais certaines organisations syndicales, notamment la CGT,
estiment que la soumission des fonctionnaires un statut fx par la loi les placera
dans une situation plus dfavorable, au regard notamment des droits syndicaux,
quune convention collective ngocie avec les pouvoirs publics sur le modle
pratiqu dans le secteur priv.
Survient alors la dfaite de 1940. Le rgime de Vichy reprend son compte les
dbats de lentre-deux-guerres pour dicter le premier statut gnral des fonc-
tionnaires en 1941
4
. Ce texte fait, comme on peut sy attendre, peu de cas des
droits des fonctionnaires, et numre longuement, en revanche, leurs devoirs,
2. Loi du 19 mai 1834, articles 1
er
et 2.
3. Par la loi n
o
49-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut gnral des fonctionnaires, article 6.
4. Loi du 14 septembre 1941 portant statut gnral des fonctionnaires civils de ltat et des tablissements
publics de ltat.
3
Annexes
lesquels impliquent, par exemple, lautorisation de la hirarchie pour se marier
5
,
la quasi-interdiction de toute activit politique, y compris en dehors du service
6
,
ou encore linterdiction du droit de grve
7
. Ce texte illustre cependant, aprs la
loi sur ltat des offciers de 1834, le lien historiquement incontestable entre une
conception autoritaire de ltat et la soumission des fonctionnaires un statut
8
.
Les gouvernants de la Libration conservent lide dun statut gnral des fonc-
tionnaires, mais selon dautres principes et avec une tout autre ampleur. Fruit du
consensus entre le parti communiste et le MRP, la loi du 19 octobre 1946 relative
au statut gnral des fonctionnaires est prpare par le communiste Maurice
Thorez, ministre dtat charg de la fonction publique et rapporte lAssemble
par Yves Fagon, dput MRP et ancien secrtaire gnral de la CFTC. Le statut
de 1946 atteint trois objectifs : il regroupe, en premier lieu, en un texte unique
lensemble des rgles jusquici parses applicables aux fonctionnaires. Il prcise
galement que le fonctionnaire se trouve vis--vis de ladministration dans une
situation statutaire et rglementaire
9
, par opposition au lien contractuel qui relie
les salaris de droit priv leur employeur. Il attribue enfn aux fonctionnaires le
droit syndical et le droit de participer au fonctionnement des services auxquels ils
appartiennent, par le biais de leurs reprsentants, dans le cadre des organismes
paritaires
10
.
Lordonnance du 4 fvrier 1959 napportera que des modifcations de dtail
au statut de 1946 et il faudra attendre le dbut des annes 1980 pour quune
rforme dampleur soit entreprise en la matire, aboutissant au statut actuel.
Le statut gnral actuel
La rforme du statut gnral de 1946 est mise lordre du jour aprs larrive
au pouvoir de la gauche en 1981. Sa ncessit simpose dautant plus que la
dcentralisation opre par la loi du 2 mars 1982
11
pose avec acuit la question
du rgime juridique applicable aux agents des collectivits territoriales, le statut
de 1946 ne sappliquant quaux fonctionnaires de ltat. Le lgislateur va donc
sattacher tendre le statut gnral aux fonctions publiques territoriale et hos-
pitalire, afn de soumettre lensemble des fonctionnaires un rgime juridique
cohrent.
5. Article 6.
6. Article 7.
7. Article 17.
8. Est rvlatrice, de ce point de vue, la rdaction de larticle 4 : Le fonctionnaire est soumis, ds son entre
dans les cadres, aux dispositions lgislatives et rglementaires rgissant la fonction publique.
9. Article 5 : Le fonctionnaire est vis--vis de ladministration dans une situation statutaire et rglemen-
taire.
10. Articles 20, 21 et 22. Ces dernires dispositions ont t critiques avec virulence par le professeur de
droit public Jean Rivero dans une chronique publie au Recueil Dalloz de 1947. Se revendiquant de lidologie
librale attache lautonomie du droit de la fonction publique vis--vis du droit commun des travailleurs, le
professeur Rivero voyait dans la reconnaissance du droit syndical aux fonctionnaires la fn du droit autonome
de la fonction publique et lalignement de celle-ci sur le droit commun.
11. Loi n
o
82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des
rgions.
Annexes
consacrer toute sa vie active au service de lintrt gnral. En contrepartie de
cet engagement, lemployeur public assure normalement au fonctionnaire un
emploi pour lensemble de sa vie professionnelle. Une telle approche soppose,
par exemple, celle qui prvaut aux tats-Unis, o la distinction entre service
public et secteur prive est beaucoup plus attnue : lexercice dans la fonction
publique peut parfaitement constituer une simple phase de la vie professionnelle
et nimplique pas un choix de carrire dfnitif
17
.
Quatrimement, les fonctionnaires sont soumis un rgime particulier de droits
et obligations. Parce que les fonctionnaires sont soustraits au droit commun
du travail, soumis au principe hirarchique et responsables du fonctionnement
du service public, lintervention du lgislateur ou du juge est ncessaire pour
prciser ltendue et la porte de leurs droits. Le chapitre II du titre I
er
du statut
gnral
18
est consacr lnumration des garanties dont bnfcient les
fonctionnaires et au nombre desquelles fgurent la libert dopinion, le principe
de non-discrimination entre les sexes, le droit syndical et le droit de grve. Le
service de lintrt gnral implique galement la soumission certaines obliga-
tions particulires rappeles dans le chapitre IV du titre I
er
du statut gnral
19
:
linterdiction de lexercice dune activit professionnelle lucrative de caractre
priv, le secret et la discrtion professionnels ou encore lobissance hirarchi-
que, sauf dans le cas o lordre donn est manifestement illgal et de nature
compromettre gravement un intrt public
20
.
La singularit de la situation des fonctionnaires par rapport aux autres salaris
tient donc la fois aux rgles spcifques qui leur sont applicables et au fait
que ces rgles ne sont pas fxes par un contrat mais prvues par la loi ou par
des actes rglementaires. La prminence de la loi dans la fxation du droit
applicable aux fonctionnaires rsulte dailleurs de la Constitution elle-mme,
qui prvoit que la loi fxe les rgles concernant les garanties fondamentales
accordes aux fonctionnaires civils et militaires de ltat
21
. Les fonctionnaires
ne ngocient donc pas avec leur employeur les conditions de leur activit pro-
fessionnelle, mais doivent se conformer aux statuts que fxent le lgislateur et
le pouvoir rglementaire.
17. La fonction publique aux tats-Unis se caractrise, au contraire de la France, par un rgime juridique pro-
che du droit commun, lexistence dune part importante de postes de fonctionnaires pourvus de faon discr-
tionnaire ou par llection et une affectation aux emplois en fonction dune logique de missions accomplir en
non dappartenance un corps. Voir sur ces questions : Gwnale Calvs, La rforme de la fonction publique
aux tats-Unis : un dmantlement programm ? , contribution au Rapport public 2003 du Conseil dtat.
Perspectives pour la fonction publique.
18. Articles 6 11 bis A.
19. Articles 25 31.
20. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 28.
21. Constitution du 4 octobre 1958, article 34.
Annexes
lcole nationale dadministration, les enseignants, personnels de la recherche et
certaines professions techniques, ou de la fonction publique territoriale, comme
les sapeurs-pompiers, mais llaboration de ces statuts ncessite lavis, respec-
tivement, du conseil suprieur de la fonction publique de ltat et du conseil
suprieur de la fonction publique territoriale
31
.
Les lments fondamentaux de la carrire
des fonctionnaires
Chaque tape de la vie professionnelle des fonctionnaires est marque par des
caractristiques qui contribuent les distinguer des autres salaris.
Au pralable, lexercice dun emploi public est subordonn un certain nombre de
conditions fxes par le titre I du statut
32
. Selon ces dispositions, nul ne peut avoir
la qualit de fonctionnaire sil ne jouit pas de ses droits civiques
33
, sil a fait lobjet
dune condamnation incompatible avec les fonctions exerces, sil nest pas dans
une situation rgulire au regard du service national, et, pour les personnes nes
aprs le 1
er
janvier 1979, des rgles de recensement et dappel de prparation
la dfense, et sil ne remplit pas les conditions daptitude physique exiges pour
lexercice de sa fonction, cette dernire condition faisant lobjet damnagements
dans le cas des personnes handicapes.
Ces mmes dispositions prvoient aussi que seules les personnes possdant la
nationalit franaise peuvent tre fonctionnaires. Mais la porte de cette rgle a
t attnue sous leffet de la construction europenne. En effet, si larticle 45 du
TFUE
34
exclut les emplois publics du principe de libre circulation des travailleurs
lintrieur de lUnion, la cour de justice des communauts europennes a
prcis quil fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui comportent une
participation directe ou indirecte lexercice de la puissance publique ainsi que
les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de ltat et
autres collectivits publiques
35
. Autrement dit, les emplois publics qui ne pr-
sentent pas ces caractristiques sont ouverts aux ressortissants communautaires.
Faisant application de cette jurisprudence, le lgislateur franais a modif le
titre I du statut gnral en y affrmant le principe selon lequel les ressortissants
des tats membres de la communaut europenne et de lespace conomique
europen
36
ont accs la fonction publique dans les conditions prvues par le
statut gnral, lexception des emplois dont les attributions soit ne sont pas
sparables de lexercice de la souverainet, soit comportent une participation
directe ou indirecte lexercice de prrogatives de puissance publique de ltat
31. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 10 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale.
32. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 5.
33. En vertu de larticle 24 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, la dchance des droits civiques entrane la
radiation des cadres et la perte de la qualit de fonctionnaire.
34. Ancien article 39 du trait instituant les communauts europennes.
35. Cour de justice des communauts europennes, 17 dcembre 1980, commission c/ Belgique.
36. Soit, outre les tats membres de lUnion europenne, lIslande, le Liechtenstein et la Norvge.
Annexes
vs en fonction dun ordre de classement sur des listes tablies par lautorit
administrative
40
.
De mme, les personnes handicapes recrutes en qualit dagents contrac-
tuels peuvent tre titularises lissue du renouvellement de leur contrat sous
rserve quelles remplissent les conditions daptitude pour exercer les fonctions
auxquelles elles aspirent
41
. Enfn, dans le cadre du parcours daccs aux carrires
de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalire et de la
fonction publique de ltat (Pacte) mis en place en 2005
42
, les jeunes gens de 16
25 ans rvolus sortis du systme ducatif sans diplme ou sans qualifcation
professionnelle reconnue peuvent tre titulariss au terme de leur contrat sous
rserve de la vrifcation de leur aptitude par lautorit administrative.
Troisimement, lexemption de concours peut sappliquer une catgorie dem-
plois, comme les emplois suprieurs. Il sagit des emplois correspondant aux plus
hautes responsabilits de ladministration, tels que, notamment, les directeurs
dadministration centrale, les prfets, les ambassadeurs ou les recteurs, pour la
fonction publique de ltat
43
, les directeurs gnraux des services des dpar-
tements, des rgions et des communes de plus de 80 000 habitants, pour la
fonction publique territoriale
44
, et enfn les directeurs gnraux de lassistance
publique de Paris et de Marseille, le directeur gnral des hospices civils de
Lyon, et les directeurs gnraux des centres hospitaliers rgionaux de Toulouse,
Bordeaux, Nancy, Montpellier, Lille et Strasbourg pour la fonction publique hos-
pitalire
45
. Lautorit politique dispose traditionnellement dune grande latitude
pour choisir les dtenteurs de ces emplois, qui sont placs directement sous
sa dpendance et peuvent tre rvoqus tout instant, mme en labsence
de motif disciplinaire. Outre quils sont accessibles sans concours, les emplois
suprieurs prsentent la particularit de pouvoir tre pourvus indiffremment
par des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires, la nomination de ces derniers
nentranant pas leur titularisation.
La personne recrute, par un concours ou suivant dautres modalits, entre dans
la fonction publique du fait de sa nomination par lautorit administrative. Elle
intgre alors soit un corps, si elle appartient la fonction publique de ltat ou
la fonction publique hospitalire, soit un cadre demploi, si elle appartient la
fonction publique territoriale.
40. En vertu des mmes articles des statuts que ceux applicables au recrutement sans concours des fonction-
naires de catgorie C.
41. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 27, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 38, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 27, pour la
fonction publique hospitalire
42. Ordonnance n
o
2005-901 du 2 aot 2005.
43. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, articles 3 et 25. La liste des emplois concerns est fxe par le dcret
n
o
85-779 du 24 juillet 1985, mais cette liste nest pas limitative, et la jurisprudence peut admettre que certai-
nes fonctions constituent des emplois suprieurs.
44. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 47.
45. Loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 3.
200
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les corps et les cadres demplois sont rpartis en quatre catgories
46
correspon-
dant au niveau de formation des agents et un certain type de responsabilits. Les
agents appartenant des corps et cadres demplois de catgorie A sont forms
par lenseignement suprieur et ont vocation exercer des fonctions dencadre-
ment des services. Les corps et cadres demplois de catgorie B correspondent
un recrutement au niveau du baccalaurat et des fonctions intermdiaires.
Ceux qui relvent de la catgorie C correspondent des fonctions dexcution
effectues par des agents forms au niveau du BEPC. Enfn, la catgorie D, en
voie dextinction, correspond galement des fonctions dexcution, mais le
recrutement seffectue sans condition de diplme.
Le corps regroupe lensemble des fonctionnaires soumis au mme statut parti-
culier. Chaque corps comprend plusieurs grades auxquels correspond un indice
dterminant le traitement, cest--dire la part fxe de la rmunration. Le passage
au grade suprieur sopre au choix, ce qui signife quil est laiss lapprciation
de ladministration. Chaque grade comprend lui-mme plusieurs chelons, qui
correspondent aussi des diffrences de traitement. Le passage lchelon
suprieur sopre principalement lanciennet, contrairement lavancement
de grade. Le statut particulier fxe la hirarchie des grades dans chaque corps, le
nombre dchelons dans chaque grade, les rgles davancement dchelon et de
promotion au grade suprieur.
Dans la fonction publique de ltat, le nombre de corps, qui, lorigine (1946),
tait dune centaine, a culmin la fn des annes 1980 dix aux environs de
1 500, pour diminuer fortement, un peu plus de 500, en 2007, auxquels il faut
ajouter 150 statuts demplois, soit environ 700 units statutaires . Les diffren-
ces deffectifs entre les corps sont considrables, depuis les 300 000 professeurs
des coles jusquaux 24 greffers chefs de service et greffers de chambre de la
Cour des comptes.
Une trentaine de corps comptent moins de dix membres
47
. Dans la fonction
publique hospitalire, on dnombre 25 corps
48
.
Les 55 cadres demplois de la fonction publique territoriale sont, comme les
corps des deux autres fonctions publiques, rgis par des statuts particuliers
ayant un caractre national et comprenant diffrents grades. Ils prsentent
cependant deux spcifcits. Dune part, la gestion des fonctionnaires apparte-
nant un cadre demploi relve de la collectivit territoriale au sein de laquelle
ils sont affects. Cest donc au niveau de chaque collectivit territoriale, et non
pas, comme pour les corps, au niveau national, que sont notamment dcids,
46. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 29, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 5, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4, pour la fonction
publique hospitalire.
47. Selon le rapport annuel sur ltat de la fonction publique, 2006-2007, ralis par le ministre du Budget,
des Comptes publics et de la fonction publique.
48. Ce chiffre ne tient compte ni des statuts spcifques rgissant certains personnels de lassistance publique
hpitaux de Paris, ni des statuts locaux existant dans certains hpitaux et fxs par simple dlibration du
conseil dadministration de ltablissement. On ne dispose pas ce jour dun dnombrement prcis de ces
deux catgories de statuts.
20
Annexes
dans le respect des dispositions des statuts particuliers, les crations et suppres-
sions demplois, les conditions de travail et le rgime indemnitaire des agents.
Dautre part, les cadres demploi sont regroups au sein de huit flires selon
la nature des tches qui leur sont affecte
49
. Ainsi, la flire administrative
comprend notamment les cadres demploi des administrateurs, des attachs,
des rdacteurs et des adjoints administratifs. Les cadres demploi permettent
donc une gestion de proximit des agents par lemployeur et le regroupement
des diffrents mtiers dans des ensembles correspondant aux grandes missions
de ladministration territoriale.
Le fonctionnaire en exercice se trouve plac dans lune des six positions prvues
par le statut gnral. Ces positions rendent compte de la situation de chaque
agent vis--vis de son corps et de son activit professionnelle. La position nor-
male du fonctionnaire est naturellement lactivit, temps complet ou partiel,
cest--dire la situation dans laquelle il occupe un emploi correspondant au
grade quil dtient du fait de son appartenance un corps ou un cadre
demploi. En cas de ncessit de service, le fonctionnaire en activit peut tre
mis disposition dune autre administration que la sienne tout en demeurant
juridiquement rattach son administration dorigine. En revanche, lorsquil
est en position de dtachement, il se trouve plac hors de son corps dorigine :
il est donc rmunr par son administration de dtachement et soumis aux
rgles de la fonction quil exerce. Il conserve cependant ses droits avance-
ment et la retraite dans son administration dorigine. Un fonctionnaire peut
tre dtach dans de nombreux cas
50
, notamment pour travailler au sein dune
entreprise publique, pour remplir une mission dintrt public auprs dune
organisation internationale ou encore pour exercer une fonction publique lec-
tive. Prolongement de la position de dtachement, la position hors cadres est
celle dans laquelle le fonctionnaire choisit de rester au service de son organisme
de dtachement. Il perd alors ses droits avancement et la retraite dans son
corps dorigine. La position hors cadre concerne surtout des fonctionnaires de
ltat exerant dans les grandes entreprises publiques. La disponibilit place
le fonctionnaire hors de son administration, qui ne le rmunre plus. Elle est
prononce soit doffce, en cas dinaptitude reprendre le service lissu dun
cong de maladie, soit sur la demande du fonctionnaire, notamment pour
effectuer des tudes et recherches prsentant un intrt gnral, pour travailler
dans une entreprise ou encore pour suivre son conjoint. Le fonctionnaire peut
encore se trouver en position daccomplissement du service national, ce qui
entrane la perte de son traitement dactivit, ou de cong parental, pour
une dure maximale de trois ans, lissue de laquelle il bnfcie dun droit
rintgration, mme en surnombre.
49. Filires administrative ; animation ; culturelle ; mdico-sociale ; police municipale ; sapeurs-pompiers pro-
fessionnels ; sportive ; technique.
50. Pour la seule fonction publique de ltat, larticle 14 du dcret n
o
85-986 du 16 septembre 1985 recense
quatorze cas de dtachement.
202
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Une rmunration est due tout fonctionnaire aprs service fait
51
. Outre des
prestations sociales dues lensemble des salaris, elle se compose, dune part,
du traitement, calcul partir dune grille commune aux trois fonctions publiques.
Chaque fonctionnaire occupe une position dtermine sur cette grille en fonction
de son corps ou de son cadre demploi, de son grade et de son anciennet.
chaque position correspond un certain nombre de points dindice, le montant
de la rmunration tant obtenu en multipliant ce nombre par la valeur du
point, qui est fxe par dcret. Pour accorder une augmentation lensemble des
fonctionnaires, il sufft donc daugmenter la valeur du point dindice. Certains
fonctionnaires peuvent bnfcier dune majoration de leur traitement grce la
nouvelle bonifcation indiciaire (NBI). Issue du protocole daccord sur la rnovation
de la grille des classifcations et des rmunrations des trois fonctions publiques
du 9 fvrier 1990, dit accord Durafour , la NBI est attribue pour certaines
fonctions comportant une responsabilit ou une technicit particulire. Elle sex-
prime en points dindice pris en compte pour la retraite.
La rmunration inclut, dautre part, des indemnits, qui sont, pour la plupart,
spcifques chaque corps et chaque employeur public et reprsentent en
moyenne environ 20 % du traitement indiciaire peru par lagent, mais avec
des diffrences trs sensibles entre les corps, les emplois et les administrations.
Elles constituent un paysage foisonnant, puisquil existe actuellement plusieurs
milliers de rgimes indemnitaires diffrents dans les trois fonctions publiques,
do mergent deux catgories. On peut distinguer, dune part, et cest la
grande majorit des cas, les indemnits dues de plein droit au fonctionnaire
remplissant certaines conditions, telles que lindemnit de rsidence, qui varie
selon le lieu de rsidence du fonctionnaire, le supplment familial de traitement,
compensant les charges de famille, ou encore lindemnit dloignement, ver-
se en contrepartie des sujtions imposes un agent par une affectation qui
lloigne du centre de ses intrts matriels et moraux. Dautre part, certaines
indemnits ont t cres rcemment afn de rmunrer la performance des
agents. Cest le cas, par exemple, de lindemnit de fonctions et de rsultats
en faveur de certains personnels des administrations centrales, mise en place
en 2004
52
, et qui est attribue au regard de la nature des fonctions exerces
et de la manire de servir des hauts fonctionnaires ligibles. Cependant, le
rgime indemnitaire et, plus gnralement, la rmunration des fonctionnaires
demeurent aujourdhui trs largement dtermins par des facteurs trangers
la performance individuelle.
La valeur professionnelle du fonctionnaire est contrle tout au long de sa
carrire par sa hirarchie sous la forme de la notation
53
. Elle comprend, dune
part, une note chiffre, dautre part, une apprciation gnrale, lune et lautre
devant tre en concordance. Le pouvoir de notation dont dispose lautorit
51. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 20.
52. Dcret n
o
2004-1082 du 13 octobre 2004 relatif lindemnit de fonctions et de rsultats en faveur de
certains personnels des administrations centrales.
53. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 17.
203
Annexes
hirarchique est cependant encadr par lexistence de barmes qui tablissent
une prquation entre les membres dun mme corps. La notation joue natu-
rellement un rle important pour lavancement du fonctionnaire, notamment
lors du passage au grade suprieur, qui est fonction de lapprciation porte
par la hirarchie sur la manire de servir.
Pourtant, de nombreux employeurs publics estiment aujourdhui que la
notation a largement perdu de son effcacit. En particulier, lexistence de
barmes aux prescriptions de plus en plus contraignantes prive le notateur
dune relle capacit dapprciation de la manire de servir du fonctionnaire.
Pour lagent, la notation nest pas plus satisfaisante, dans la mesure o elle se
rduit souvent un exercice purement formel, ne permettant pas la mise en
place dun vritable dialogue avec le notateur sur la dfnition des objectifs
correspondant lemploi occup et sur les moyens mettre en uvre pour
les atteindre. Cest pourquoi la fonction publique de ltat sest attache
dvelopper, depuis quelques annes, la pratique de lvaluation. Procdure
distincte de la notation, lvaluation prend la forme dun entretien entre le
chef de service direct et lagent, au cours duquel le premier fxe des objectifs
au second et value les rsultats obtenus. Lentretien dvaluation donne lieu
un compte-rendu sign par lagent et vers son dossier
54
. La loi du 2 fvrier
2007 de modernisation de la fonction publique marque un pas supplmentaire
dans le sens de la valorisation de lvaluation, puisquil permet aux ministres,
titre exprimental, de supprimer la notation des agents et de lui substituer
lentretien professionnel dvaluation. Lentretien dvaluation nest pas, ce
jour, prvu par la rglementation applicable la fonction publique territoriale
et la fonction publique hospitalire, lexception, pour cette dernire, des
trois corps de direction, savoir les directeurs dhpitaux, les directeurs dta-
blissement sanitaire et social et les directeurs dtablissement social.
Enfn, le titre I
er
du statut gnral prvoit quatre cas de cessation de fonction
entranant la radiation des cadres
55
. Le cas le plus courant est videmment
ladmission la retraite qui implique, pour le fonctionnaire, le droit bnfcier
dune pension prise en charge par le budget de ltat et dont le montant est
calcul sur la base du traitement correspondant au dernier emploi condition
quil ait t occup depuis six mois. Il nexiste pas dge lgal unique de dpart
la retraite pour lensemble des fonctionnaires. Fixe par le statut particulier
de chaque corps, la limit dge varie entre 55 et 65 ans, certaines catgories
dagents, comme les membres du Conseil dtat ou les professeurs duniversit,
pouvant tre maintenus en activit jusqu 68 ans. Le fonctionnaire peut aussi
dmissionner, sur sa demande, et sous rserve que ladministration laccepte. Il
peut encore tre rvoqu, ce qui constitue la plus grave des sanctions discipli-
naires. La rvocation dun fonctionnaire est cependant rare : 234 rvocations
54. Dcret n
o
2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions gnrales dvaluation, de notation et davan-
cement des fonctionnaires de ltat, articles 2 4.
55. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 24.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
ont ainsi t prononces en 2006 dans la fonction publique de ltat, ce qui
reprsente moins de 5 % des sanctions disciplinaires.
Quant au licenciement, il peut intervenir pour des motifs qui ne sont pas discipli-
naires et alors que le fonctionnaire ne peut pas tre admis la retraite. Il intervient
dans deux cas principaux. Dune part, le licenciement pour suppression demploi
est possible dans la fonction publique de ltat, en vertu dune loi de dgagement
des cadres
56
, mais ce procd nest plus utilis depuis les annes 1960. Dans la
fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalire, la suppres-
sion dun emploi entrane en principe le reclassement du fonctionnaire concern,
le licenciement ne pouvant intervenir quaprs le refus par celui-ci de trois offres
demploi
57
. Dautre part, le licenciement peut tre prononc, dans les trois fonc-
tions publiques, pour insuffsance professionnelle
58
, cest--dire pour inaptitude
du fonctionnaire exercer ses fonctions. Il doit respecter la procdure prvue
en matire disciplinaire et donne lieu au versement dune indemnit. Il est trs
rarement mis en uvre : les vingt licenciements pour insuffsance professionnelle
prononcs en 2006 dans la fonction publique de ltat se situent dans la moyenne
observe depuis quinze ans. Au total, le principe selon lequel la suppression de
lemploi dun agent na pas pour consquence son licenciement, mais lobliga-
tion pour lemployeur public de le reclasser dans un autre emploi, conjugu
la complexit de la procdure de licenciement pour insuffsance professionnelle
conduisent assurer aux fonctionnaires une scurit de lemploi quasi absolue.
Les organes de gestion de la fonction publique
On distingue, au sein des organes de gestion, dune part, ceux qui ont la responsabi-
lit de dfnir la politique nationale de la fonction publique, cest--dire de prparer
la lgislation qui lui est applicable, de ngocier des accords avec les fdrations syn-
dicales de fonctionnaires ou encore de concevoir des rformes densemble, dautre
part, ceux qui la grent au quotidien, en procdant aux recrutements, en dcidant
des avancements ou encore en infigeant des sanctions disciplinaires. Les premiers
sont constitus par des directions dadministration centrale des diffrents minist-
res. Place sous lautorit du ministre charg de la fonction publique, la direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique dispose dune comptence
stendant lensemble des trois fonctions publiques en matire dapplication du
statut gnral, de ngociation sur les rmunrations et dlaboration de statistiques.
Mais des comptences spcifques sont aussi dvolues, sagissant de la fonction
publique territoriale, la direction gnrale des collectivits locales du ministre
de lintrieur et, sagissant de la fonction publique hospitalire, la direction de
lhospitalisation et de lorganisation des soins du ministre de la sant.
56. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 69.
57. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 97 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier
1986, article 93 pour la fonction publique hospitalire.
58. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 70 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 93 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 88 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
20
Annexes
Les seconds sont diffrents dans les trois fonctions publiques. En ce qui concerne
la fonction publique de ltat, la gestion relve des ministres sous lautorit des-
quels les fonctionnaires sont placs. Pour accomplir cette mission, les ministres
disposent dune ou plusieurs directions centrales charges de ladministration
gnrale et des ressources humaines. La gestion peut galement tre dlgue
des services dconcentrs, comme, par exemple, les rectorats, qui remplissent
cette fonction vis--vis des enseignants. Enfn, certains actes de gestions, telle la
notation, relvent de chaque chef de service.
Sagissant de la fonction publique territoriale, le pouvoir de gestion appartient
chaque collectivit territoriale
59
. Il se rpartit entre les assembles locales, qui
dcident des crations ou des suppressions demplois, et lautorit excutive, cest-
-dire le maire, le prsident du conseil gnral, le prsident du conseil rgional ou
le prsident de ltablissement public, qui dcide des mesures individuelles telles
que la nomination, lavancement ou les sanctions disciplinaires. Les collectivits
territoriales peuvent aussi choisir de dlguer certains actes de gestion des ta-
blissements publics administratifs, les centres de gestion. Laffliation un centre
de gestion est obligatoire pour les communes et leurs tablissements publics qui
emploient moins de 350 fonctionnaires. La loi du 19 fvrier 2007 relative la
fonction publique territoriale a instaur une procdure de coordination rgionale
entre les centres de gestion. Dans ce cadre, les centres de gestion dune mme
rgion laborent une charte dsignant un centre charg dassurer leur coordi-
nation en vue de la mise en commun de leurs moyens pour assurer certaines de
leurs comptences
60
. Au niveau national, la fdration nationale des centres de
gestion est linstance de coordination et de reprsentation des centres rpartis
sur lensemble du territoire. Le centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT), tablissement public national regroupant lensemble des collectivits et
des tablissements publics locaux, est spcifquement charg de lorganisation
des concours de recrutement et des examens professionnels de certains fonc-
tionnaires de catgorie A, de missions de formation et de la prise en charge des
fonctionnaires privs demploi.
Enfn, la gestion des personnels de la fonction publique hospitalire relve de lauto-
rit du chef de ltablissement dans lequel ils sont affects
61
. Par exception les trois
corps de personnels de direction dj voqus sont grs au plan national, ce qui
signife quils sont recruts, nomms et promus par le ministre charg de la Sant.
Les actes de gestion de ces trois corps, jusqu prsent assurs par la direction de
lhospitalisation et de lorganisation des soins, sont confs depuis 2007 au centre
national de gestion, qui gre galement les praticiens hospitaliers.
59. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 4 : Les fonctionnaires territoriaux sont grs par la collectivit ou
ltablissement dont ils relvent.
60. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 14, dans sa version modife par le 2 de article 14 de la loi
n
o
2007-209 du 19 fvrier 2007.
61. Loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4 : Les corps et emplois sont recruts et grs dans le cadre de
chaque tablissement.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les instances de participation
Le statut de 1946 a, pour la premire fois, reconnu aux fonctionnaires le droit
dtre consults sur un certain nombre dactes de gestion les concernant dans
le cadre dinstances o leurs propres reprsentants sigent aux cts de ceux de
ladministration. Ce droit a t confrm dans le statut actuel, puisque larticle 9 de
la loi du 13 juillet 1983 dispose que les fonctionnaires participent par linterm-
diaire de leurs dlgus sigeant dans des organismes consultatifs lorganisation
et au fonctionnement des services publics, llaboration des rgles statutaires
et lexamen des dcisions individuelles relatives leur carrire . Il sagit de
lapplication la fonction publique du droit constitutionnellement reconnu tout
travailleur de participer, par lintermdiaire de ses dlgus, la dtermination
collective des conditions de travail ainsi qu la gestion des entreprises
62
.
Chacune des trois fonctions publiques est ainsi dote dun conseil suprieur dont
la composition est paritaire, ce qui signife que les reprsentants des agents y
sigent en nombre gal ceux de ladministration. Ces conseils sont consults sur
les projets de loi tendant modifer le statut gnral et sur les projets de dcret
modifant des dispositions statutaires. Le conseil suprieur de la fonction publique
de ltat et celui de la fonction publique hospitalire peuvent aussi tre saisis
de recours contre des dcisions individuelles prises en matire disciplinaire ou
davancement, comptence que ne dtient pas le conseil suprieur de la fonction
publique territoriale.
Les commissions administratives paritaires (CAP) sont consultes sur les dcisions
relatives la gestion individuelle des carrires telles que les promotions, les muta-
tions, le temps partiel, le dtachement, la disponibilit ou encore la notation. Elles
font galement offce, dans une formation particulire, de conseil de discipline.
Leurs avis ne lient pas lautorit investie du pouvoir de dcision. Enfn, leurs champs
de comptences diffrent selon les fonctions publiques : dans la fonction publique
de ltat, il existe une CAP par corps ; dans la fonction publique territoriale, les CAP
sont organises par catgorie (A, B, C ou D) ; dans la fonction publique hospitalire,
les trois corps de personnels de direction relvent chacun dune CAP nationale,
mais il existe aussi des CAP dpartementales ou locales, cest--dire dans chaque
tablissement, qui se prononcent sur chaque catgorie professionnelle (personnels
des services administratifs, personnels des services mdicaux, mdicaux-techniques
et sociaux, personnels des services techniques et ouvriers).
Contrairement aux CAP, les comits techniques paritaires (CTP) ne se prononcent
pas sur la situation individuelle des agents, mais sur des questions dorganisation et
de fonctionnement des services, sur les conditions de travail ou encore sur les poli-
tiques de formation. Dans la fonction publique hospitalire, les comits techniques
dtablissements (CTE) ont une comptence plus large que les CTP des deux autres
fonctions publiques, puisquils sont obligatoirement consults sur les projets dta-
blissement et les programmes dinvestissement, le budget ou encore les actions de
coopration avec dautres institutions. La composition des CTE nest pas paritaire,
62. Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, article 8.
20
Annexes
contrairement celle des CTP. Dans la fonction publique de ltat, il existe un CTP
au moins par ministre, ainsi que des CTP dans chaque service dconcentr. Dans
la fonction publique territoriale, chaque collectivit employant au moins cinquante
agents, ainsi que chaque centre de gestion, est dot dun CTP. Enfn, dans la fonc-
tion publique hospitalire, un CTP existe dans chaque tablissement.
Enfn, les comits dhygine et de scurit (CHS) sont consults sur linfuence
que peuvent avoir les mthodes et les outils de travail sur la scurit et la sant
des agents. Dans la fonction publique de ltat, o les CHS ne sont pas paritaires,
et dans la fonction publique territoriale, o ils le sont, les comptences des CHS
rejoignent en partie celles des CTP, qui ont galement connatre des conditions
de travail. Dans la premire, il existe au moins un CHS par ministre et, dans la
seconde, un CHS doit siger dans toutes les collectivits employant au moins
deux cents agents dans des services risques. Dans les autres collectivits, cest le
CTP qui fait offce de CHS.
La fonction publique hospitalire occupe, ici encore, une place particulire,
puisquelle relve, dans le domaine de lhygine et de la scurit, du code du
travail
63
. Tous les tablissements occupant au moins cinquante agents sont donc
dots dun comit dhygine, de scurit et des conditions de travail (CHSCT)
comprenant des reprsentants des personnels mdicaux et non mdicaux, prsid
par le directeur de ltablissement, et dot des mmes attributions que les CHSCT
des entreprises.
63. Code du travail, article R. 236-23.
20
Annexes
AnnExE 6
Les agents contractuels des collectivits publiques
En principe, les emplois permanents pour lexcution du service public adminis-
tratif sont occups par des fonctionnaires. La rgle pose par larticle 3 du titre
I
er
du statut gnral fgurait dj larticle premier du statut de 1946 et avait t
affrme, ds le dbut du sicle dernier, par la doctrine juridique. Elle sapplique
au service public administratif, mais pas au service public industriel et commercial,
dont les agents relvent normalement du droit commun du travail
64
.
Le mme article 3 du statut autorise pourtant la loi droger ce principe. De
fait, ladministration a toujours largement fait usage des possibilits de recourir
des agents contractuels ouvertes par le statut. Le fait que plus dun agent sur
cinq du service public administratif soit contractuel conduit constater que les
administrations ont un rel besoin de contractuels.
La catgorie des agents contractuels a t longtemps morcele en de multiples
rgimes juridiques distincts auxquels correspondaient les appellations les plus
diverses (auxiliaires, temporaires, surnumraires, etc.). Un important arrt du
tribunal des confits du 25 mars 1996, dit arrt Berkani , a jug quest agent
public contractuel toute personne non titulaire, quel que soit son emploi, tra-
vaillant pour le compte dun service public caractre administratif gr par une
personnel publique
65
.
Les possibilits de recours aux agents contractuels
Ces possibilits peuvent tre prvues par le statut gnral ou par des dispositions
lgislatives spcifques.
Sagissant du statut gnral, le recours aux agents contractuels est prvu dans
quatre cas principaux.
Premirement, des contractuels peuvent tre recruts sur des emplois permanents,
cest--dire sur des emplois crs en vue de satisfaire les besoins permanents dun
service, temps complet, bien que ces emplois soient en principe occups par
des fonctionnaires. Sagissant de la fonction publique de ltat, cette possibilit
est ouverte pour les emplois suprieurs dont la nomination est laisse la dcision
du gouvernement et pour ceux de certains tablissements publics administratifs
de ltat, comme lagence nationale pour lemploi, la caisse nationale dassurance
maladie ou la bibliothque nationale de France, et dinstitutions administratives
spcialises, comme le conseil de la concurrence, le Conseil suprieur de laudiovi-
suel ou les services du mdiateur de la Rpublique dont la liste est fxe par dcret
64. Conseil dtat, 26 janvier 1923, Robert Lafrgeyre.
65. Tribunal des confits, 25 mars 1996, prfet de la rgion Rhne-Alpes, prfet du Rhne et autres c/ conseil
de prudhommes de Lyon, dit Berkani.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
en Conseil dtat
66
. Il est galement possible, dans les trois fonctions publiques,
de recruter des contractuels dans les mmes conditions lorsquil nexiste pas de
corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonctions correspondantes
ou, notamment pour des emplois de catgorie A, lorsque la nature hautement
spcialise des fonctions et les besoins des services le justifent
67
.
Enfn, le recours des agents contractuels pour occuper des emplois permanents
est autoris, dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique
hospitalire, pour permettre le remplacement du fonctionnaire titulaire indispo-
nible en raison notamment de congs (maladie, maternit ou parental) ou pour
faire face la vacance dun emploi. Mais, dans ce dernier cas, le contrat prend
ncessairement fn avec la cessation de la situation qui a permis dy recourir,
cest--dire avec le retour de congs du fonctionnaire titulaire ou la nomination
dun fonctionnaire au poste vacant
68
. Le projet de loi sur la mobilit tend ce cas
de recours aux agents contractuels la fonction publique de ltat.
Deuximement, les contractuels peuvent galement tre recruts, dans les trois
fonctions publiques, sur les emplois permanents temps incomplet
69
. La notion
de temps incomplet est cependant diffrente dans les trois fonctions publiques,
puisque, dans la fonction publique de ltat, la dure de service ne doit pas excder
70 % dun temps complet, alors que le seuil est fx la moiti dun temps com-
plet dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire.
Troisimement, les contractuels peuvent tre recruts, galement dans les trois
fonctions publiques, pour assurer les besoins saisonniers occasionnels, lorsque
les fonctions correspondantes ne peuvent tre assures par des fonctionnaires
titulaires
70
.
Quatrimement, le recrutement sous forme de contrat peut bnfcier, dans les
trois fonctions publiques encore, aux travailleurs handicaps, qui sont recruts
pour une dure de un an renouvelable une fois et, lissue de cette priode,
titulariss sous rserve quils remplissent les conditions daptitude pour lexercice
de la fonction
71
.
66. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3. Le dcret n
o
84-38 du 18 janvier 1984 fxe la liste des ta-
blissements publics de ltat caractre administratif autoriss recruter des contractuels sur des emplois
permanents temps complet ; le dcret n
o
84-455 du 14 juin 1984 fxe la liste des institutions administratives
spcialises bnfciant de la mme autorisation.
67. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 4 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
68. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9-1 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
69. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 6 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
70. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 6 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9-1 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
71. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 27 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 38 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 27 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
2
Annexes
Toutefois, les statuts des trois fonctions publiques comportent, en outre, des
dispositions autorisant le recrutement de contractuels pour des fonctions spcif-
ques, comme celles denseignants chercheurs des tablissements denseignement
suprieur pour la fonction publique de ltat et de secrtaire de mairie dans les
communes de moins de 1 000 habitants pour la fonction publique territoriale, ou
ncessitant des connaissances techniques hautement spcialises pour la fonction
publique hospitalire
72
. La loi du 2 fvrier 2007 est venue ajouter un nouveau cas
de recours aux agents non titulaires en modifant les statuts des trois fonctions
publiques : il est dsormais possible pour les employeurs publics de bnfcier de
la mise disposition de personnels de droit priv lorsque les fonctions exerces
en leur sein ncessitent une qualifcation technique spcialise. En contrepartie,
ladministration rembourse lemployeur priv du salari le montant des rmun-
rations de celui-ci
73
. Il sagit l dune utilisation novatrice de la mise disposition
prvue par les statuts de la fonction publique.
Sagissant des dispositions lgislatives spcifques, elles peuvent, dune part,
prciser les cas dans lesquels des personnes publiques dont le personnel est sou-
mis aux dispositions du statut gnral peuvent recruter des agents contractuels.
Ainsi, exemple parmi dautres, la loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et
responsabilits des universits a ajout au code de lducation un article L. 954-3
prvoyant que les prsidents duniversit peuvent recruter des contractuels pour
occuper des fonctions techniques de catgorie A ou pour assurer des fonctions
denseignement et de recherche.
Elles autorisent, dautre part, le recrutement de contractuels dans le cas de
professions rgies par des statuts autonomes. Le cas le plus signifcatif est celui
des militaires, puisque, dans ce mtier, les contractuels taient, en 2006, plus
nombreux que les titulaires
74
.
Selon le code de la dfense
75
, les militaires sous contrat peuvent occuper des
emplois doffciers, de sous-offciers ou encore de volontaires dans les armes. Ils
sont recruts pour une dure dtermine, mais leur contrat peut tre renouvel.
Ils bnfcient, enfn, de garanties statutaires moins importantes que celles accor-
des aux militaires de carrire.
Au total, il est bien diffcile de dgager une ligne directrice dans le foisonnement
des cas particuliers o le recrutement dagents contractuels est autoris. Cette
situation sexplique par la contradiction entre le principe dun recours le plus res-
trictif possible ces agents, dj prsent dans le statut de 1946 et raffrm dans
le statut actuel, et la ralit qui est qu aucun moment, depuis la mise en uvre
des statuts, il na t possible dendiguer le recrutement de contractuels ., pour
72. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 5 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
73. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 43 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 61-2 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 49-1 pour la
fonction publique hospitalire.
74. Selon le bilan social 2006 du ministre de la dfense, larme comptait, en 2006, 186 764 contractuels
pour 162 714 titulaires.
75. Articles L. 4132-5 L. 4132-12.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
reprendre la formule de Marcel Pochard
76
. Do la multiplication de niches
demplois contractuels en fonction des besoins des services publics administratifs,
et ce malgr la restriction de principe dicte par le statut gnral.
Le droit en vigueur permet le recrutement de contractuels dans une grande varit
de situations, y compris sur des emplois permanents temps complet et pour
exercer des fonctions correspondant aux missions rgaliennes de ltat, comme la
dfense nationale. Et les faits correspondent au droit, puisquun agent des services
publics administratifs sur cinq est contractuel, ce qui montre que ladministration
utilise largement les possibilits qui lui sont offertes par le statut et par la loi. Le
foss est donc grand entre lide communment rpandue selon laquelle le service
public administratif est le monopole des fonctionnaires et la ralit.
La nature du contrat
La quasi-totalit des contractuels travaillant pour les services publics administratifs
relve de contrats de droit public
77
. Ces contrats prsentent un caractre hybride
dans la mesure o, bien que lis ladministration par un contrat, les agents
concerns nen sont pas moins soumis un rgime lgal et rglementaire de droit
public. Cela signife que les rgles du droit public sappliquent ces agents, moins
quelles ne soient contraires aux stipulations de leur contrat. Par exemple, les agents
contractuels de droit public bnfcient de la libert dopinion et syndicale dans des
conditions analogues celles applicables aux fonctionnaires et sont soumis, sym-
triquement, aux mmes obligations de neutralit et de discrtion professionnelle.
Au total, la situation des agents contractuels de droit public est donc plus pro-
che de celle des fonctionnaires que de celle des salaris des entreprises prives.
Certaines catgories dagents contractuels sont mme rgies par des dispositions
rglementaires comparables aux statuts particuliers des corps de fonctionnaires.
Cest le cas, par exemple, des ingnieurs et diplms de lenseignement suprieur
recruts par les services techniques de lquipement
78
. Dailleurs, bon nombre
dagents contractuels font priodiquement lobjet de titularisations dans la fonc-
tion publique dans le cadre de lois tendant la rsorption de lemploi prcaire
dans la fonction publique. Ainsi, la loi du 11 janvier 1984 fxant le statut de la
fonction publique de ltat a conduit la titularisation denviron 146 000 contrac-
tuels, la loi du 16 dcembre 1996 relative lemploi dans la fonction publique,
dite loi Perben, a entran environ 60 000 titularisations et, plus rcemment, la
loi du 3 janvier 2001 relative la rsorption de lemploi prcaire, dite loi Sapin ,
a t suivie de prs de 33 000 titularisations dans la fonction publique de ltat,
76. Dans Rapport public 2003 du Conseil dtat. Perspectives pour la fonction publique, op. cit., p. 340. Jean-
Michel Lemoyne de Forges constate, lui aussi, lincapacit chronique des administrations franaises de matri-
ser le recours aux contractuels , dans son article consacr la loi de transposition du droit communautaire
la fonction publique , Actualit juridique du droit administratif, 2005, p. 2285-2290.
77. On ne dispose pas ce jour de donnes permettant de connatre les effectifs prcis dagents par catgorie
juridique de contrat.
78. Ils sont rgis par larrt du 7 septembre 2006 portant rglement relatif aux personnels non titulaires
ingnieurs et diplms de lenseignement suprieur recruts par le service dtudes techniques des routes et
autoroutes.
23
Annexes
denviron 4 600 dans la fonction publique territoriale et denviron 1 600 dans la
fonction publique hospitalire.
Des contractuels de droit priv peuvent galement tre employs par une per-
sonne publique, mais seulement dans le cas o la loi autorise certains tablisse-
ments publics administratifs et institutions administratives spcialises de ltat
recruter des salaris pour effectuer des missions demandant un haut niveau de
spcialisation. Cest le cas, par exemple, de lAgence nationale des services la
personne
79
, de linstitut de veille sanitaire
80
, ou encore de lAgence franaise de
scurit sanitaire des produits de sant
81
. Le statut lui-mme permet
Les bnfciaires demplois aids sont galement des contractuels de droit priv.
Ils peuvent bnfcier de contrats emplois-jeunes
82
, ainsi que de contrats emploi
solidarit (CES) et de contrats emploi consolid (CEC), jusqu ladoption de la
loi du 18 janvier 2005 de programmation de cohsion sociale, qui a substitu
aux CES et CEC les contrats daccompagnement dans lemploi (CAE)
83
et les
contrats davenir (CAV)
84
, galement de droit priv mais rservs au secteur non
marchand. Par exception, un arrt du tribunal des confits du 3 juillet 2000
85
a reconnu le caractre de contrats de droit public aux contrats emplois-jeunes
lorsquils consistaient recruter des adjoints de scurit placs auprs des fonc-
tionnaires des services actifs de la police nationale.
Mais le contrat de droit public demeure la rgle, comme lillustre le cas dans
lequel une personne publique reprend une activit antrieurement gre par
une personne prive. Les directives communautaires du 14 fvrier 1977 et du
12 mars 2001 relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert
dentreprises ou dtablissements
86
ont, en effet, pos le principe selon lequel
les contrats des salaris sont maintenus en cas de transfert de leur activit une
autre entreprise. Applicable dans le cas de la reprise dune entreprise par une
autre
87
, cette rgle a t tendue, par larticle 9 de la loi du 3 janvier 2001 relative
la rsorption de lemploi prcaire, au cas des personnels employs par une
association et dont lactivit a t transfre dans son intgralit une collectivit
territoriale, puis gnralise, par larticle 20 de la loi du 26 juillet 2005 portant
diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publi-
que
88
, la reprise par une personne publique quelle quelle soit de lactivit dune
entit conomique, quelle relve ou non dun statut associatif. Dans ce cas, les
79. Article L. 7234-1 du code du travail. Cette agence est un tablissement public administratif.
80. Articles L. 1413-11 et L. 5323-3 du code de la sant publique. Cet institut est un tablissement public
administratif.
81. Article L. 5323 du code de la sant publique. LAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant
est un tablissement public administratif.
82. Code du travail, articles L. 5134-1 L. 5134-19.
83. Code du travail, articles L. 5134-20 L. 5134-34.
84. Code du travail, articles L. 5134-35 L. 5134-53.
85. Tribunal des confits, 3 juillet 2000, Prfet des Hauts-de-Seine c/ Conseil de prudhommes de Boulogne-
Billancourt.
86. Directives 77/187/ CEE du 14 fvrier 1997 et 2001/23/CE du 12 mars 2001.
87. Code du travail, article L. 122-12.
88. Article depuis lors codif larticle L. 1224-3 du code du travail.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
salaris concerns se voient proposer un contrat de droit public qui doit reprendre
les clauses substantielles du contrat de droit priv dont ils sont titulaires. Sils
refusent daccepter les modifcations de son contrat induites par ce passage un
rgime de droit public, ils sont licencis.
La dure du contrat
La loi du 26 juillet 2005 a marqu le grand retour des contrats dure indtermi-
ne dans la fonction publique
89
.
Jusqu lintervention de cette loi, en effet, les contractuels de droit public taient,
dans leur grande majorit, recruts par des contrats dure dtermine de trois
ans, ventuellement renouvelables. Des agents pouvaient ainsi voir renouveler
leur contrat de multiples reprises sans pour autant bnfcier de la transfor-
mation de leur contrats en contrats dure indtermine. Cette pratique ntait
conforme ni avec le droit communautaire
90
, ni avec notre droit du travail
91
, qui
posent le principe selon lequel les contrats dure indtermine sont la forme
gnrale de la relation de travail. Il tait, en outre, diffcilement acceptable de
placer des agents sous le rgime du contrat dure dtermine, dans le cas o
le renouvellement systmatique de leur contrat traduisait manifestement quils
occupaient un emploi permanent.
La loi du 26 juillet 2005 a mis le droit des contractuels des trois fonctions publiques
en conformit avec ce principe
92
. Elle a, en effet, introduit la rgle selon laquelle
la dure des contrats dure dtermine successifs ne peut excder six ans, ces
contrats devenant, cette chance, des contrats dure indtermine. Le contrat
dure dtermine de trois ans est donc maintenu pour les contractuels de droit
public, mais il ne peut tre renouvel quune fois, un second renouvellement
valant transformation de ce contrat en contrat dure indtermine. Dsormais,
les rgimes du contrat dure dtermine et du contrat dure indtermine
coexistent donc dans notre fonction publique, le second ntant plus lexception
ni le premier la rgle.
Ce panorama des services publics et de la fonction publique dans la France
daujourdhui permet donc de nuancer fortement certaines ides communment
rpandues. Le service public peut tre excut par des entreprises prives et des
agents sous contrat participent aux missions les plus rgaliennes de ltat. Il existe,
en fait, au sein du service public et de la fonction publique, une porosit manifeste
entre gestion par des personnes publiques et des personnes prives comme entre
situation statutaire et contractuelle des agents. Il est bon davoir cette ralit les-
prit lorsque lon rfchit aux rformes du service public et de la fonction publique.
89. La formule est de Marcel Pochard, dans une tribune commentant le projet de loi parue dans LActualit
juridique du droit administratif du 28 fvrier 2005, p. 401.
90. Directive 99/70/CE du 28 juin 1999 relative au travail dure dtermine.
91. Article L. 1221-2 du code du travail.
92. Soit larticle 4 de la loi n
o
84-16 de la loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat, larticle 4
de la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale et larticle 9 de la loi n
o
86-33 du
9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalire.
2
Annexes
AnnExE 7
La mise en uvre des valeurs : pourquoi et comment ?
Par Sylvie Trosa,
professeure associe lInstitut dtudes politiques de Paris
Cette note se fonde sur ltude de la mise en uvre des valeurs dans diffrents
pays de lOCDE (Canada, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zlande, Belgique).
Ce qui donne, dans ces pays, toute sa porte la question des valeurs est :
une prise de conscience de la dimension culturelle et humaine de la rforme
de ltat ;
un accroissement des dilemmes de valeurs, cest--dire des situations o les
fonctionnaires doivent trouver un juste quilibre entre diffrentes valeurs et o ils
ne peuvent plus, tant donn limportance des enjeux, le faire de faon isole ;
un renouveau de lintrt port ce que lon appelle souvent des valeurs tradi-
tionnelles, qui doivent tre redfnies en fonction des volutions sociales.
Prendre au srieux les valeurs, cest reconnatre
que lon ne rforme pas que par les outils
mais galement par le sens et par les valeurs
Le sens consiste dfnir clairement et de faon prospective o une organisation
publique veut aller, les valeurs sont la manire dont elle compte procder pour y
parvenir. Le cas canadien atteste que, si lon considre laction de rforme de ltat,
laccent doit tre mis non seulement sur les outils de modernisation (contrle de
gestion, tableaux de bord...) mais galement sur les objectifs et les missions des
administrations. La question des valeurs rejoint celle du sens de laction publique.
Par exemple, les obligations de rsultat prvues par le management par pro-
grammes rpondent la volont de centrer laction publique sur les besoins des
citoyens et non pas seulement sur les seules ides que les administrations pensent
juste (principe dadaptabilit). Le calcul des cots permet de mieux comprendre
les causes de la non-performance, sil y a lieu, et ainsi de dgager des marges de
manuvre fnancires (pour mieux assurer le principe dgalit et dadaptabilit,
qui requirent, parfois, des moyens supplmentaires, des nouvelles technolo-
gies, des heures douverture accrues des services publics). Lorsque lon aborde
la culture du rsultat, la question des valeurs apparat aussitt. Comment faire
accepter cette culture par des fonctionnaires qui pensaient sincrement obtenir
des rsultats bien avant que ce mot dordre ne surgisse ? Comment rendre la
modernisation valorisante pour les agents ? Manager en donnant du sens nces-
site de connatre et de comprendre la culture des agents, laquelle est un facteur
de cohsion. La question des valeurs montre que, lors de rformes, la cohsion,
outre quelle procure la scurit individuelle et collective des organisations, est un
important facteur deffcacit et de productivit. LAustralie a appel cette faon
de rformer le changement culturel qui est une phase de dbat de tout un
ministre sur sa raison dtre, ses priorits pour lavenir et ses valeurs, travers
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
des groupes interhirarchiques, avec les partenaires, les usagers, avant de mettre
en place les systmes de modernisation et les rorganisations.
La Nouvelle-Zlande est reprsentative de cette volution. En effet, ce pays a
lanc sa rforme (en 1988) sur la base de principes thoriques universels relatifs
lorganisation des structures appliqus toutes les administrations, notamment
celui selon lequel une organisation ne doit avoir quun seul mtier principal, et a
dcoup les ministres en fonction de ce principe. Dix ans aprs, une autocritique
publique fut faite, car ce dcoupage navait nullement tenu compte des valeurs
profondes des agents, et, de la sorte, avait amen ceux-ci se replier dans linertie
et lobissance passive. La cause principale de lchec des rformes de structure
(dans le public comme dans le priv) a t, selon la Nouvelle-Zlande, la surre-
prsentation de la pense instrumentale. Celle qui produit des procdures et des
organigrammes mais ne traite que de manire accessoire des valeurs.
La question pralable aux changements de structures, aux fusions dorganisations
nest-elle pas de redfnir des fondamentaux et de construire le discours qui les
traduise pour poser les bases dune nouvelle culture commune ? Dans une pense
de type instrumental, la culture de lorganisation nest le plus souvent dcrite
que comme un frein quil faut naturellement combattre pour faire passer la
rforme . Ne faut-il pas inverser ce mode de pense et considrer la culture de
lorganisation, en layant dbarrasse de ce quelle peut avoir dobsolte, comme
un socle de la rforme ? (Philippe dIribarne).
De plus, les valeurs sappliquent des socits en volution. Par exemple, lim-
portance croissante de largent et de lindividualisme rendent la question de la
probit plus aigu. De mme, le service public vcu comme un sacerdoce o lon
ne compte pas ses heures ne correspond plus un monde o tant hommes que
femmes aspirent un quilibre entre leur vie professionnelle et leur vie prive.
Ladaptabilit, quant elle, na jamais vraiment t dbattue, oscillant entre des
mutations faites sans demander leur avis aux intresss et, un autre extrme,
des personnels dans le mme poste depuis vingt ans que nul nose ou ne peut
faire bouger.
Les valeurs en confit
Les fonctionnaires, de par lvolution de la socit, sont de plus en plus confronts
des ralits contradictoires, et donc des valeurs qui le sont elles-mmes
93
. Les
principaux dilemmes mis en vidence dans les pays de lenqute sont :
lexigence de transparence peut conduire multiplier les contrles et les
demandes de reporting, alors mme que la rgle de confance doit conduire
les diminuer ;
le caractre non extensible des budgets, face aux besoins qui, eux, sont sans
limite, cre des dilemmes : quand faut-il, par exemple, privilgier lamnagement
du territoire (principe de continuit) face une autre exigence, celle de leffcacit
de services aux effectifs plus importants (par exemple le nombre dhpitaux face
93. Pollitt C. et Bouckart G., Public Management Reform, 2006, Oxford University Press.
2
Annexes
aux capacits de recherche et de technologie de plus grands hpitaux) ? Les valeurs
entrent parfois en contradiction et sont affaire darbitrage et dquilibre : dans ce
cas, o placer le curseur entre des valeurs qui concrtement ne sont pas toujours
conciliables ? Ce dilemme ne veut pas dire queffcience et qualit sont par nature
antinomiques, bien au contraire, la rationalisation de structures et de procdures
dsutes permettant de dgager temps et moyens pour amliorer la qualit des
prestations (Pollitt, Bouckaert, 2006), mais quil peut y avoir perception dune
contradiction, laquelle il doit tre rpondu ;
la responsabilisation individuelle peut aller lencontre de la motivation col-
lective, dans la mesure o elle pousse les agents donner la priorit aux actions
susceptibles de mettre en valeur leur effcacit personnelle par rapport celles
dont le mrite sera attribu une quipe tout entire. Dans les pays de lenqute,
laccent est mis de plus en plus sur le collectif, la capacit travailler ensemble, la
plupart des services aux usagers et des rsultats dpendant dactions conjointes.
Les fonctionnaires franais sont mus par la logique de lhonneur, qui est celle du
respect de leur travail et de leur autonomie daction (Philippe dIribarne) et res-
sentent parfois la logique de mesure des rsultats comme rductrice par rapport
leur capacit dinnover, dadapter et dtre quitables. Comment rsoudre cette
apparente contradiction que les agents de tous les pays de lenqute ont ressentie
entre la culture des rsultats et leur logique de lhonneur ?
la culture de rsultats induit des contraintes nouvelles qui sont celles datteindre
des objectifs dfnis au lieu dautodterminer lactivit. Pour autant, ces contrain-
tes peuvent tre expliques : elles doivent permettre de rengocier les plans de
charge si de nouvelles commandes arrivent (si les priorits changent, les activits
aussi) et aider les fonctionnaires ne pas tre dans lurgence permanente,
il doit aussi exister des contreparties ces contraintes : si les rsultats doivent
obligatoirement tre atteints, la faon de les mettre en uvre relve de la libre
apprciation de chacun, sans contrle a priori, sinon sous forme de conseil, sans
directives sur les faons de faire, sinon des guides de bonnes pratiques, et sans
demandes de compte rendu incessantes des administrations centrales,
la valeur fondamentale dgalit des citoyens conduit luniversalit des rgles
qui leur sont applicables. Mais, lgitimement, dans notre socit de plus en plus
individualiste, ces citoyens aspirent aussi la personnalisation des services qui
leur sont rendus. Entre ces deux exigences, les choix ne sont pas toujours faciles.
Face un usager, le fonctionnaire doit-il appliquer purement et simplement les
rgles formelles, ou personnaliser sa dcision, et jusqu quel point ? Cest l le
type de problmes que nombre dagents publics rencontrent en permanence.
Jusquo un fonctionnaire peut-il aller dans la personnalisation des rponses que
tout usager attend aujourdhui ? Face un usager, le fonctionnaire a un choix
fondamental :
ou bien lui appliquer les rgles formelles, pour des raisons souvent personnelles
et circonstancielles, soit parce quil nprouve aucune sympathie pour lusager,
soit parce quil est press,
ou bien personnaliser sa dcision en se rfrant aux valeurs du service public :
galit de traitement, prise en compte de la situation fnancire et familiale, souci
deffcacit, acceptation de la part humaine de chaque problme.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Le bon percepteur serait celui qui peroit les diffcults du contribuable ; il
fait vraiment son mtier en modulant les versements demands en fonction des
capacits de paiement relles ; il le peut en vertu des rgles fondamentales de
son statut et du cadre dfni ; il nest pas question que le chef prenne la dcision
sa place. Il peut tre amen se justifer devant le juge des comptes : cest
une procdure normale quil accepte, au nom de sa responsabilit , qui est
lpine dorsale de sa dontologie. Sil manque une pice justifcative, le comp-
table public paiera en confance sil considre que cest un oubli ; mais sil pense
quon le dconsidre, il se bornera appliquer la rglementation, sans prendre
de risques
94
.
Les fonctionnaires ne sont pas les seuls ressentir ces contradictions. Il en est de
mme des lus : ainsi le comit permanent pour les valeurs de la vie publique,
transpartisan, de la chambre basse au Royaume-Uni dclare-t-il dans son 7
e
rapport
annuel quil y a une contradiction entre le fait de dlivrer les services de meilleure
qualit tous les citoyens et les contraintes de leffcience ou de lquilibre des
comptes . Il cite la dlibration de la commune de Hammersmith et Fulham qui
dcrit bien la diffcult de traiter les demandes complexes des particuliers : Il
faut savoir si lon passe quinze minutes de plus pour rsoudre un problme, ou
mettre le dossier de ct et passer au suivant. Pour les fonctionnaires, les facteurs
infuenant sa dcision vont tre varis : la pression du travail quotidien, les atten-
tes de leurs suprieurs, les objectifs de rsultat qui leur sont demands. Mais il
sera conscient aussi des contre-arguments, notamment le fait dtre accus dune
mauvaise administration par les citoyens et plus fondamentalement lide que le
travail dun fonctionnaire est plus dassurer une mission de service public que de
remplir des objectifs chiffrs
95
.
94. Australie, dbat sur le changement culturel de lagence des impts, 1998.
95. La volont de mettre laccent sur des rsultats quantitatifs obtenir des administrations a certainement
t un des changements les plus fondamentaux par rapport une administration ne raisonnant quen termes
de moyens. Un changement important en a rsult en ce que ladministration sest mise savoir ce quelle
pouvait dlivrer ou pas, selon quels processus, quels cots et avec quelle technologie. Cette attention au
concret de ce qui est fait pour lusager ne peut tre dnie. Pourtant, au bout de quelques annes, les agents,
au lieu dtre fxs seulement sur lobtention de moyens, ne sont devenus polariss que sur la quantit de leur
production et leur cot, au dtriment des services peu mesurables. La raison en est que nous navions pas de
cadre logique cohrent permettant dtablir le lien entre les rsultats rels sur les citoyens (outcomes, effets
socio-conomiques) et les activits concrtes des fonctionnaires. Il a fallu couter les ministres et les managers
et ne plus avoir de processus simplement descendants mais galement ascendants, prenant en compte lavis
des services de terrain. En fait nous avons cru faciliter un systme imaginatif, lcoute des clients mais en ne
se concentrant que sur les rsultats quantitatifs, nous sommes alls lencontre des valeurs des agents. Com-
bien de fois ai-je entendu : Nous avons atteint nos cibles et cela sufft ? Le danger en est dobtenir ce que
lon veut mais rien de plus, avec des fonctions peu mesurables dlaisses, des non cooprations entre servi-
ces, chacun voulant atteindre SES rsultats, une crainte de prendre des risques et dinnover. Il faut donc que
les rsultats quantitatifs soient cohrents et conjugus avec la recherche dimpacts effectifs sur les citoyens et
la socit (le ministre de la fonction publique no-zlandais, 1998, donc dix ans aprs le dbut de la rforme,
devant lensemble des cadres suprieurs, texte en ligne sur le site state.services.commission@gov.nz).
2
Annexes
Grer par des valeurs partages et pas seulement
par des consignes imposes
Les valeurs peuvent tre mises en place selon quatre modalits : la traduction
des valeurs en comptences, la formation aux valeurs, le recours en cas de non-
respect des valeurs, les formes de soutien la mise en uvre des valeurs.
Valeurs et comptences
La premire mise en uvre des valeurs en termes de comptences est leur
introduction dans les contrats dobjectifs
96
des agents, pour les cadres suprieurs
dabord (Canada, Royaume-Uni), voire pour tous les agents (Australie). Cela
signife que les agents sont valus non seulement sur leurs obligations de rsul-
tat, mais aussi sur la qualit de la mise en uvre des valeurs (leadership, esprit
dquipe, volont de coopration...). Dans le cas des cadres, jusqu la moiti de
la notation peut reposer sur la capacit mettre en uvre les valeurs. Une telle
pratique peut-elle faire peur ? Certes, car elle suppose une apprciation parfois
appele subjective , mais elle est tempre par le fait que les pays qui dvelop-
pent les valeurs dveloppent aussi lvaluation 360 degrs
97
. Cette valuation
permet donc une panoplie de points de vue non ncessairement homognes, et
limite la subjectivit dun valuateur unique. De plus, des actions de nature plus
qualitative peuvent aussi tre dotes dindicateurs objectifs (nombre dactions
coopratives, nombre de propositions faisant lobjet dun accord de lquipe).
Ces pays estiment que des indicateurs servant dapproximation dun jugement
partag sont aussi lgitimes que les indicateurs quantitatifs, qui peuvent tre
lobjet de nombre de dtournements.
Le code des valeurs australien est un exemple de mise en uvre. En effet, les
valeurs sont traduites en actions concrtes et en indicateurs (quantitatifs et quali-
tatifs), que les cadres suprieurs doivent mettre en uvre.
chacune de ces exigences correspond un guide mode demploi (le Canada a
fait de mme) qui prcise les obligations des ministres, celles des managers et
agents et propose des indicateurs permettant de vrifer si ces exigences sont bien
suivies. Par exemple, en matire de compte-rendu :
les ministres doivent rendre compte de la qualit des systmes de fonctionne-
ment de leur ministre (y a-t-il un contrle de gestion ? un contrle qualit ? etc.),
et doivent fxer des objectifs ralistes ;
les fonctionnaires sont responsables de toutes les dcisions de mise en uvre
et du bon fonctionnement des systmes managriaux.
Les indicateurs affrents sont les suivants : les agents sont-ils bien informs de
leurs obligations de rendre compte ? Le plan stratgique, les processus de gestion
et les valuations individuelles sont-ils cohrents avec les fnalits que le ministre
96. Dans un systme managrial tout agent a un contrat dobjectifs qui spcife les objectifs et rsultats col-
lectifs qui lui sont propres et qui sert de base son valuation.
97. Il sagit dune valuation par le suprieur hirarchique, mais aussi par les agents et les pairs, afn de croiser
tous les points de vue sur la personne.
220
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
doit poursuivre ? Les obligations de rendre compte en matire datteinte des
objectifs et de bon usage des ressources sont-elles respectes ? Le ministre est-il
mme de montrer que des procdures claires ont t suivies dans la mise en
uvre de ses oprations ?
Ces indicateurs servent de base au suivi interne (par le ministre lui-mme) et
externe (par le ministre de la fonction publique) des valeurs.
Exemple : le code des valeurs de la fonction publique
australienne (2000)
La fonction publique australienne :
est apolitique, elle sacquitte de ses fonctions de faon impartiale et profes-
sionnelle ;
prend ses dcisions en se fondant sur le mrite ;
fournit aux agents un milieu de travail o la discrimination nexiste pas et
qui reconnat la diversit de la collectivit australienne quelle sert, et qui en tire
parti ;
souscrit des normes dontologiques leves ;
assume ouvertement la responsabilit de ses actions, dans le cadre de la res-
ponsabilit ministrielle devant le gouvernement, le Parlement et la population
australienne ;
rpond aux attentes du gouvernement en formulant des conseils francs, hon-
ntes, dtaills, prcis et opportuns ainsi quen mettant en uvre les politiques et
les programmes gouvernementaux ;
assure de faon quitable, effcace, impartiale et courtoise la prestation des
services au public et tient compte de la diversit de celui-ci ;
exerce un leadership de la plus haute qualit ;
tablit des relations en milieu de travail qui valorisent la communication, la
consultation, la collaboration et la participation des agents ;
veille ce que le milieu de travail des agents soit quitable, souple et enrichis-
sant ;
met laccent sur lobtention de rsultats et la gestion de la performance.
Les formations aux valeurs
Afn dviter que son code des valeurs ne reste abstrait, le Canada a diffus auprs
de tous les fonctionnaires une formation sur la faon de le mettre en uvre et
les dilemmes pratiques quils rencontrent. La plupart des ministres et agences
gouvernementales disposent des programmes de formation et de sensibilisation
de leurs employs aux valeurs et lthique. La composante valeurs et thique
est intgre dans les cours dorientation des nouveaux employs. Des dialogues
sur les valeurs et lthique sont organiss dans tous les ministres et agences
gouvernementales.
22
Annexes
Cette formation part dexemples de dilemmes concrets et fait travailler les agents
sur la rponse ces situations relles. De la sorte, les valeurs ne demeurent pas
abstraites, et les rponses sont construites avec les agents. Un rapport du mdia-
teur en 2002 a montr que 70 % des agents ne comprenaient pas les valeurs
thiques, car celles-ci taient dissmines par voie de circulaires et ne faisaient
pas lobjet de runions et de discussions. Do la mise en place dun kit prati-
que qui couvre lessentiel des situations de dilemme dun fonctionnaire. Le cas
numro un, par exemple, est celui dune employe des services sociaux qui doit
la fois respecter les rgles deffcience, donc de temps, et se trouve confronte
un drame humain, qui nentre pas dans les rgles et demande du temps tre
solutionn. Le kit donne le choix entre trois rponses : celle du respect strict de la
procdure, garante de lgalit des citoyens, celui du primat de la compassion sur
le principe dgalit, celle, enfn, du recours aux pairs et aux managers pour savoir
si le cas justiferait une exception.
Exemple : suivre les rgles ou dmontrer de la compassion
lorsque lon sert le public
Isabelle gre une unit qui fournit directement des services au public, dont une
gamme de prestations sociales, partir dun guichet unique . La charge de
travail des fonctionnaires de lunit est dj considrable, parce que les gens se
tournent vers eux pour obtenir de laide propos de nombreuses questions qui
ne font pas partie du mandat de lunit. Isabelle a essay de diminuer le temps
consacr ces questions, mais admet que son personnel est fermement convaincu
de limportance de cette aide supplmentaire pour certains clients ncessiteux.
Un de ses agents, Daniel, a dernirement t perturb par un cas particulier et
exerce de fortes pressions pour une interprtation gnreuse des rgles. Dans ce
cas particulier, le client perdrait ses prestations si les critres dadmissibilit taient
appliqus de faon stricte et les faits le concernant ne sont pas tout fait clairs.
Les prjudices que causerait cette personne, mritante par ailleurs, la perte de
ses prestations seraient considrables.
Isabelle doit dcider si elle doit insister pour que Daniel respecte les rgles ou
permettre que lon fasse preuve de compassion dans leur interprtation. Il est
vident que la dcision relative ce cas aura une incidence sur la faon dont les
autres agents traiteront les cas dans le futur. Le corrig , si lon peut dire, est
le suivant : vrifer que les agents forms ont pris en compte lquilibre entre la
dcision court terme et ses consquences long terme sur lagent, et entre
lintrt de lagent et celui de lorganisation, entre cette dcision et les dcisions
du mme type venir.
222
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Le soutien aux valeurs
Ce soutien est indispensable car la mise en pouvoir , comme lappellent les
pays de lenqute, des agents au contact des usagers, qui consiste en la capacit
de trouver des solutions adaptes chaque cas particulier (la personnalisation des
rponses), court le risque darbitraire et de favoritisme. Le pouvoir dapprciation
de lagent doit donc tre encadr. Il lest dans ces pays par :
ltablissement dun menu de solutions (par exemple en matire daide aux
chmeurs) ; lagent ne peut donc pas prendre nimporte quelle dcision ;
la vrifcation informatique des solutions choisies (chacune tant saisie avec sa
motivation) ;
la responsabilit personnelle de lagent devant les comits dthique ou devant
les tribunaux en cas de malversation ;
le recours obligatoire aux pairs et ses suprieurs en cas de problme contro-
vers ;
des mcanismes daudit et dinspection internes.
Le soutien aux valeurs sexprime par diffrentes voies :
des discussions internes doivent tre organises dans les services autour de
ce type de problmes et de choix, de faon en faciliter la gestion et en faire
partager les principes ;
des guides des bonnes pratiques sont labors et diffuss lissue de discus-
sions collectives approfondies ;
les formations dispenses aux agents publics de tous niveaux doivent prendre
en compte ce type de questions ;
et, en cas de dilemme diffcile rsoudre, les suprieurs hirarchiques doivent
tre mis en position dassumer leurs responsabilits et de guider les choix.
Les recours
Le comit parlementaire britannique sur les valeurs de la vie publique, cr en
1994, a nonc sept valeurs majeures en 2003 :
1. la confance : lenjeu est de rtablir la confance des citoyens dans la qualit
du service public ;
2. la gouvernance : la multiplicit des organismes publics concourant une
politique publique suppose des accords de gouvernance clairs ;
3. le poids de la rglementation : la complexit des socits modernes suppose
une approche stratgique de la rglementation ;
4. lintgrit et lobjectivit ;
5. le devoir de rendre compte ;
6. louverture aux partenaires et usagers ;
7. le leadership, donc la capacit managriale de lencadrement.
Il existe aussi un comit sur les valeurs du service public qui est constitu de
quinze membres nomms par la Reine. Une fois nomms, les commissaires sont
totalement indpendants, nul ne peut leur donner de consignes et ils disposent
dun budget global. Aujourdhui, les commissaires ont des profls trs varis, mais
ils ont tous une exprience en matire de valeurs ou de confits de valeurs : cer-
tains sont hauts fonctionnaires, dautres, lus locaux, certains viennent du secteur
223
Annexes
priv, ou encore du journalisme et de luniversit. Il ne sagit dun emploi plein
temps que pour le prsident de la commission.
Le rle des commissaires est, entre autres missions, de faire respecter les valeurs
de la fonction publique, en publiant tous les ans un rapport sur ce thme. Pour
ce faire, la commission dispose de moyens fnanciers de formation aux valeurs
des ministres et agences (formations quelle subventionne et dont elle dfnit
le cahier des charges), mais galement de ressources daudits quelle effectue
elle-mme ou dlgue un prestataire.
Le comit sest dplac dans tout le Royaume-Uni pour faire connatre son action
et faire comprendre limportance pratique des valeurs. Il dispose de crdits dtude
pour savoir comment les fonctionnaires vivent ces valeurs au quotidien. Il na pas
de pouvoirs de sanction directe, mais peut sadresser la presse tout moment.
Il dispose dun site Internet o chaque citoyen peut poser des questions. Il value
rgulirement la pertinence des valeurs, ce qui la amen notamment prconiser
que chaque administration lui rende compte de la mise en uvre des valeurs. Il
dispose de crdits pour aider la mise en place de formations sur la rsolution
des confits de valeurs.
En Australie, les fonctions du commissaire au mrite et lthique, assez sembla-
bles celles de la commission britannique (la diffrence est que le commissaire
australien travaille troitement avec le ministre de la fonction publique), sont
dfnies par le code la fonction publique de 1997. Elles consistent enquter sur
les manquements aux valeurs signals par les fonctionnaires ou les citoyens, faire
de mme la demande du ministre de la fonction publique, et proposer des
actions ou politiques aux directeurs gnraux de ministres ou dtablissements
publics qui devront rpondre de lapplication de ces propositions publiquement.
En 2005-2006 le commissaire a t saisi de 41 recours. Ce chiffre peu lev
sexplique par lexistence de fltres pralables, savoir les hauts fonctionnaires
chargs de lthique au sein des ministres). Sur ce total, 28 cas ont t instruits :
ils ont trait des abus, par exemple de lusage des vhicules ou de la carte bleue
des administrations, mais galement des manques de courtoisie et de respect
lgard des usagers, au refus de rpondre des consignes ou ordres explicites et
non abusifs. Dans tous les cas, le commissaire a fait une recommandation trans-
mise au directeur gnral du ministre. Si le directeur gnral ne veut pas obtem-
prer, le commissaire peut nommer un fonctionnaire indpendant qui reprend la
procdure et dcide de toutes les actions ncessaires. En 2007, 58 % des recours
concernaient des problmes thiques (probit mais aussi qualit du management)
et 42 % des litiges relatifs aux conditions demploi ou la rmunration.
Aux tats-Unis, il existe des procdures de divulgation des actes fautifs, confor-
mment la loi sur la divulgation (Whistleblowing Protection Act, 1989). Les
dnonciateurs sont protgs. Le grand public dispose aussi de certains mca-
nismes de dnonciation : les procdures de plainte, un bureau dassistance et
une ligne tlphonique spciale. En cas de violation des rgles dontologiques,
des sanctions (avertissement verbal, rprimande crite, suspension, destitution,
radiation temporaire de la fonction publique ou amende pouvant aller jusqu
1 000 dollars) peuvent tre appliques lendroit des agents. La loi autorise lOf-
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
fce of Special Councel (OSC) sanctionner les fonctionnaires fdraux, coupables
de manquements aux rglements. Pour faire prendre des mesures disciplinaires,
lOSC prsente une requte en ce sens au Merit System Protection Board (MSPB).
Des mcanismes de recours sont garantis. Les autres pays de lenqute ont tous
mis en place des mcanismes identiques.
Ce travail est un modeste examen de la faon dont les valeurs ont t mises en
uvre dans quelques pays. Il montre que la question du respect des valeurs et de
leur importance dans tous les processus de changement est prise au srieux.
22
Annexes
AnnExE 8
Bilan des confrences sociales
Doctobre dcembre 2007, la direction gnrale de ladministration et de la
fonction publique a organis de nombreux groupes de travail avec les organisa-
tions syndicales dans le cadre des trois confrences sociales : le dialogue social, les
parcours professionnels et le pouvoir dachat.
Le but tait didentifer les points daccord et des divergences, afn denvisager
dventuelles ngociations.
Le document ci-aprs prsente synthtiquement les conclusions de ces diffrentes
confrences : enjeux, synthse, point de convergence et de dbats.
Ces synthses ont t prsentes et valides par les partenaires sociaux le
3 dcembre pour la confrence sur le pouvoir dachat et le 14 dcembre pour
celle sur le dialogue social et les parcours professionnels.
Confrence sur le dialogue social
Thme n
o
1 : reprsentativit
Enjeux
Il sagit ici de moderniser les critres de la reprsentativit en se posant trois
questions :
comment mieux prendre en compte laudience parmi les critres de reprsen-
tativit ?
comment actualiser les critres de larticle L. 122-2 du code du travail ( repr-
sentativit prouve ) ?
comment faire voluer les rgles de reprsentativit prvues larticle 9 bis du
statut gnral ( reprsentativit prsume ) ?
. .. tout en rfchissant limpact sur la composition des instances :
quel impact sur lorganisation des lections professionnelles au sein des instan-
ces de concertation ?
quelle place donner llection dans la composition des instances de concerta-
tion qui aujourdhui ne sont pas lues directement (CSFP, CTP) ?
Synthse des changes
Une rforme souhaite par la majorit des partenaires.
Des changes conduits sur la base de rfexions avances sur les volutions de
la reprsentativit (rapport Hadas-Lebel, avis du conseil conomique et social en
2006).
Des convergences sur les objectifs : conforter la lgitimit syndicale travers des
rgles traduisant mieux encore laudience.
Des connexions avec les rfexions en cours dans le secteur priv : la fonction
publique pourrait tre prcurseur des volutions venir.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Points de convergence
volution des critres de la reprsentativit
Mieux traduire les suffrages des personnels.
Sur la base dun corps lectoral le plus large possible prenant en compte les
agents non titulaires.
volution de la prsomption de reprsentativit (article 9 bis de la loi
du 13 juillet 1983)
volution des paramtres pris en compte pour la reconnaissance de la reprsenta-
tivit syndicale au sein des trois fonctions publiques.
volution de la reprsentativit prouve (article L. 133-2 du code du
travail)
Actualiser les critres dont certains sont devenus obsoltes.
Reconnatre ceux dgags par la jurisprudence.
Renforcer la place de laudience.
Points douverture
Faire voluer le principe de llection deux tours : lection un seul tour ?
Ouverture toute organisation syndicale lgalement constitue ?
Mieux prendre en compte les agents non titulaires dans les instances de concer-
tation (exemple : aux CTP de la FPE, aux conseils suprieurs des trois fonctions
publiques).
Rechercher un nouvel quilibre entre les critres de la reprsentativit en renfor-
ant la place de laudience tout en prenant en compte dautres critres (activit,
infuence, etc.).
Points en dbat
Comment largir le corps lectoral aux agents non titulaires ?
Abandon de la rfrence exclusive aux lections aux CAP :
lection directe des CTP de la FPE, sur le modle des deux autres fonctions
publiques ?
agrgation des suffrages obtenus aux CAP et aux CCP ?
Quelles rgles de dsignation des reprsentants des personnels aux CSFP ? partir
du rsultat des lections aux CTP ?
Faut-il modifer les rgles dattribution des siges prciputaires ?
Thme n
o
2 : ngociation
Enjeux
Il sagit de renforcer la place de la ngociation en rpondant aux questions sui-
vantes :
quel champ pour la ngociation ? : Quels enjeux ? Quels sujets ?
quels niveaux et quels acteurs ?
quelles rgles de jeu et en particulier quelle reconnaissance juridique de la
ngociation ?
22
Annexes
Synthse des changes
Une volont partage dobtenir des avances sur ce thme.
Des modalits concrtes de rforme approfondir (thmes, mthodes, acteurs).
Points de convergence
Donner une place plus grande la ngociation dans le droit et dans les prati-
ques :
tendre son champ dautres thmes : carrires, formation, action sociale, etc. ;
dvelopper la ngociation dans tous les lieux pertinents condition de prciser
larticulation entre chaque niveau.
Formaliser les pratiques pour une ngociation plus effcace et une meilleure visibi-
lit : association des partenaires sur un programme de dialogue dfni lavance,
fxation de clauses de rendez-vous, etc.
Clarifer les rgles permettant de reconnatre la lgitimit des accords (exemple :
majorit des signataires, majorit de personnels reprsents, absence dopposi-
tion majoritaire, etc.).
Points de dbats
Jusqu quel point formaliser dans le droit les pratiques de ngociation ? Notam-
ment, faut-il prvoir dans le statut gnral : une obligation de ngocier ? des
chances pour la ngociation sur certains sujets ? des prcisions sur la porte
juridique des accords conclus ? les conditions de mise en uvre et de suivi des
accords ?
Thme n
o
3 : instances
Enjeux
Il sagit de conforter le rle des instances de concertation en rpondant aux
questions suivantes :
comment renforcer le dialogue social interministriel et interfonctions publi-
ques ?
comment renforcer la lgitimit des comits techniques paritaires ?
comment mieux dfnir la place des commissions administratives paritaires ?
Synthse
Des pistes dvolution voques depuis 2002 (rapport Fournier).
Des discussions qui sinscrivent dans le prolongement de concertations antrieures
(2004, 2006) avec quelques avances concrtes (dcret du 16 mai 2007 pour les
CAP/CTP de la FPE).
Une rfexion conduire pour les trois fonctions publiques en tenant compte des
problmatiques propres chaque versant.
De nombreuses pistes pour amliorer leur fonctionnement dans lintrt tant des
reprsentants des personnels que des administrations.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Des convergences avec les problmatiques de la reprsentativit et du droit
syndical (avec qui dialogue-t-on ? Quels moyens allouer pour une reprsentation
effcace des personnels ?).
Instances de concertation points de convergence
Renforcer la porte des avis rendus dans les instances de concertation :
donner suite aux avis ngatifs rendus lunanimit des reprsentants du per-
sonnel ;
renforcer le suivi des positions exprimes au sein des instances de dialogue.
Conforter la prsence des experts au sein des instances.
Instances de concertation dbats
Permettre la reprsentation des agents non titulaires au sein des CSFP et des CTP
(cf. discussions sur la reprsentativit).
Faire voluer le paritarisme pour un meilleur fonctionnement des instances et une
reprsentation plus effcace des administrations ? (exemple : comits techniques
dtablissement de la FPH).
Instance de dialogue 3 fonctions publiques points de convergence
Crer une nouvelle instance de dialogue pour aborder les sujets communs aux
trois fonctions publiques pour mettre en cohrence et enrichir le dialogue social.
Les thmes communs doivent tre abords au niveau des trois fonctions publi-
ques.
La consultation successive des trois CSFP sur les mmes textes lie les dernires
instances consultes aux premiers avis rendus.
Une nouvelle instance en supplment et non en substitution des trois CSFP donc
une manation des actuels CSFP et non une instance autonome.
Instance de dialogue 3 fonctions publiques ouvertures
Prciser les attributions de linstance commune :
instance consulte sur les sujets qui ne sont actuellement traits en propre par
aucun CSFP ?
ou sur les sujets communs aux trois FP qui relvent actuellement des CSFP ?
exemple : les enjeux communautaires, les mobilits entre les trois fonctions publi-
ques, lgalit professionnelle entre les hommes et les femmes, le handicap, etc.
Donner comptence linstance commune pour lexamen de lvolution de
lemploi public... ce qui conduit repenser le rle/les missions de lObservatoire
de lemploi public.
Instance de dialogue 3 fonctions publiques dbats
Quelles modalits de concertation ? (information, consultation, ngociation...).
Quelles modalits de dsignation de ses membres ? Rgles de compositions des
CFSP ou rgles propres ?
22
Annexes
Conseils suprieurs de la fonction publique points de convergence
Les conseils suprieurs de la fonction publique
Renforcer le rle des CSFP dans lexamen des questions stratgiques et celles qui
intressent les grandes volutions de la fonction publique.
Le conseil suprieur de la fonction publique de ltat
Clarifer les rgles et les procdures pour un fonctionnement plus effcace : pro-
grammation, quorum, supplance, suivi des travaux, etc.
Renforcer le rle des formations prparatoires et spciales du CSFPE :
dfnir une meilleure articulation entre la commission des statuts et la
plnire ;
amliorer le fonctionnement des sections syndicale et administrative, (exemple :
CSFPT compos en sections thmatiques).
Conseil suprieur de la fonction publique de ltat (CSFPE) dbats
Renforcer le pouvoir dauto-saisine du CSFPE sur les questions que ses membres
estiment devoir tre traits en son sein.
Donner force juridique aux recommandations de la commission de recours.
CTP-CAP points de convergence
Donner une meilleure lisibilit et mieux adapter les comptences des CTP aux
enjeux de la gestion publique :
regroupement autour de quelques grands thmes ;
enrichissement des sujets : impact de la Lolf, volutions de ladministration,
usage des TIC, galit professionnelle, etc.
Mieux articuler les comptences des diffrents niveaux de CTP : distinguer de
manire pragmatique les lieux du dialogue stratgique et les lieux du dialogue
de proximit.
Crer, ds quil y a enjeu collectif de dialogue social, une instance de dialogue
correspondante
CTP-CAP ouvertures
Promouvoir un dialogue social plus transversal :
dpasser les cloisonnements administratifs lorsquils constituent un frein la
concertation ;
promouvoir lorsquil y a lieu le dialogue social interministriel y compris au
niveau local.
Poursuivre la dconcentration des lieux de dialogue :
mieux organiser le dialogue autour de CTP locaux sur les sujets de proximit ;
favoriser le dveloppement des CAP locales pour accompagner la dconcentra-
tion de la gestion des personnels.
Harmoniser la dure des mandats en mettant en cohrence les rgles applicables
aux CTP comme aux CAP, dans les trois fonctions publiques :
230
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
rviser la dure des mandats pour plus dhomognit entre les trois fonctions
publiques ?
synchroniser les cycles lectoraux ?
CTP-CAP dbats
Faire voluer les comptences des CAP :
comment les attributions des CAP peuvent-elles tre redfnies en lien avec
lvolution des rgles de gestion des fonctionnaires ?
comment concentrer lexamen sur les enjeux les plus importants pour la carrire
des fonctionnaires ?
quel nouvel quilibre pourrait tre tabli entre consultation systmatique et
consultation sur demande ?
Thme n
o
4 : droits et moyens
Enjeux
Il sagit de moderniser les droits et moyens syndicaux en rpondant aux questions
suivantes :
comment adapter les droits syndicaux aux besoins des organisations syndicales ?
comment conforter la responsabilit des acteurs dans lutilisation des moyens
allous ?
comment assurer une meilleure transparence dans lutilisation de ces
moyens ?
comment encourager la participation des personnels lactivit syndicale ?
Synthse
La fonction publique doit tre exemplaire en matire de transparence et de res-
ponsabilit.
Le droit syndical a vieilli dans la fonction publique : un besoin dactualisation des
droits syndicaux et du statut du responsable syndical.
Une demande dadaptation aux nouvelles ralits du dialogue social et de len-
gagement syndical.
Des discussions sont prolonger notamment sur les technologies de linformation
et de la communication, sur le statut du reprsentant syndical.
Points de convergence
Renforcer la transparence dans lallocation et lusage des moyens (projet de cahier
des charges prsent par la DGAFP).
Adapter les moyens syndicaux la fois aux lieux du dialogue social, aux pratiques
de dialogue et aux nouveaux enjeux (locaux, europens, etc.).
Moderniser le statut du reprsentant syndical (exemple : assurer lgalit de
traitement et valoriser lexprience acquise).
Harmoniser laccs aux technologies de linformation et de la communication en
donnant accs aux intranets et en permettant le vote lectronique.
23
Annexes
Points de dbats
La globalisation des moyens syndicaux.
Bilan de la confrence Parcours professionnels
Synthse gnrale
Trois catgories de thmes peuvent etre identifes :
des sujets sur lesquels les pistes de travail sont suffsamment formalises pour
que des propositions rapidement oprationnelles puissent tre prsentes : lac-
compagnement et la facilitation des mobilits ;
des thmes faisant lobjet dune convergence sur les constats, sur lesquels
une volont dagir en commun a t constate : les conditions de travail et les
questions lies lhygine et la scurit ;
des thmes qui devront tre approfondis en 2008, en lien pour certains avec des
missions dtudes : recrutement, formation initiale, valuation, suivi individualis
des carrires, encadrement suprieur.
Thme n
o
1 : amliorer la gestion personnalise
des recrutements, des comptences et des parcours
Les enjeux
Le recrutement : simplifer et moderniser les voies daccs et de promotion dans
la fonction publique.
La formation professionnelle tout au long de la vie : dvelopper la formation des
agents publics pour mieux accompagner les parcours professionnels.
Le suivi personnalis des carrires : promouvoir une gestion plus qualitative des
comptences et des carrires.
Ladaptation des conditions de travail lallongement des carrires : maintenir la
motivation des agents tout au long de leur vie professionnelle.
La prise de responsabilit et la performance : enjeu qui est galement abord
dans la confrence sur le pouvoir dachat.
Lencadrement suprieur : diversifer le recrutement et dynamiser les carrires.
Le recrutement convergences
Le contenu des concours et la dfnition des preuves mritent un rexa-
men, de manire mieux prendre en compte les comptences des agents et
renforcer la lutte contre toutes les formes dexclusion.
Approfondissement en 2008 sur la base de la mission Desforges .
Lorganisation des concours gagnerait tre encore amliore, dans le sens
dune meilleure coordination et dune plus grande mutualisation.
Approfondissement en 2008 sur la base de la mission Dorne-Corraze .
Les enjeux portent non seulement sur les modes de recrutement lentre
dans ladministration, mais aussi sur la qualit et la pertinence des processus de
232
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
slection professionnelle en cours de carrire ; la reconnaissance des acquis de
lexprience professionnelle est dans cet esprit une orientation essentielle.
Les recrutements de personnes en situation de handicap doivent tre aug-
ments.
Le recrutement approfondissement ncessaire
Les preuves acadmiques sont-elles rellement discriminantes lencontre
des publics dfavoriss ?
Le prrecrutement peut-il faciliter la lutte contre les discriminations et la moder-
nisation des recrutements ?
Le cadre LMD conditionne-t-il les volutions des niveaux et des modes de recru-
tement dans la fonction publique ?
Comment amliorer la formation des jurys de concours et plus gnralement
la professionnalisation du recrutement ?
Quel devenir pour le classement de sortie des coles ?
Quelle place pour le recrutement de non-titulaires ?
Comment amliorer linformation sur les emplois ouverts dans la fonction
publique, y compris lgard des publics dfavoriss ?
La formation convergences
Formation continue :
amplifer lapplication de la loi du 2 fvrier 2007 sur la formation tout au long
de la vie ;
appliquer la rforme aux agents non titulaires ;
renforcer le pilotage interministriel de lapplication de la rforme dans les
ministres ;
faire jouer loffre interministrielle de formation un meilleur effet de levier
au niveau territorial, en recherchant les synergies entre acteurs locaux des trois
fonctions publiques ;
faire jouer la formation un rle de professionnalisation de la fonction RH dans
ladministration (cole de la GRH).
Formation initiale :
engager une valuation sur la nature, la dure et les objectifs de la formation
initiale, ainsi que sur larticulation entre formation initiale et formation continue,
en complment de la rforme de la formation continue ;
sappuyer sur les retours dexprience propres chaque fonction publique, voire
chaque flire professionnelle, ainsi que sur des comparaisons europennes.
Le suivi des carrires dans la dure convergences
Engager des travaux sur ladaptation des grilles actuelles (dure, conditions de
parcours, dbouchs) dans un contexte de dure de carrire visant mieux pren-
dre en compte les enjeux dmographiques.
Redfnir les objectifs de la politique indemnitaire.
Amliorer la transparence et la connaissance globale de lindemnitaire.
233
Annexes
Favoriser le professionnalisme dans lvaluation des personnels.
Mutualiser les meilleures pratiques en matire daccompagnement personnalis
des carrires.
Lencadrement suprieur convergences
Mieux dfnir lencadrement et lencadrement suprieur ou dirigeant.
Assurer une gestion plus personnalise de lencadrement.
Mener une rfexion spcifque sur les secondes carrires des cadres.
Thme n
o
2 : accompagner et faciliter les mobilits
Les enjeux
Lever les obstacles statutaires la mobilit.
Faciliter les volutions professionnelles, dans un contexte dvolution constante
des missions et du primtre des administrations.
Accompagner fnancirement et matriellement la mobilit.
Assurer la rencontre de loffre et de la demande de comptences.
Dvelopper une gestion des ressources humaines fonde sur la proximit avec les
agents.
Synthse
La mobilit doit faire lobjet dune approche globale, intgrant les freins, y compris
culturels.
Le sujet ne concerne pas que les cadres.
La mobilit nest pas toujours volontaire.
La mobilit ne se rsume pas au dtachement ou un changement demployeur ;
il y a aussi une attente importante de mobilit lintrieur dun mme corps ou
pour passer dun mtier un autre.
La diversit des parcours est une des principales opportunits dans la fonction
publique.
Accompagner et faciliter les mobilits
Les obstacles sont de trois ordres :
les obstacles juridiques, statutaires et indemnitaires : multiplcit de corps, sta-
tuts particuliers, cloisonnement entre fonctions publiques, disparits des rgimes
indemnitaires... ;
les obstacles lis aux pratiques managriales des gestionnaires des ressources
humaines : spcialisation des mtiers, absence de transparence, faible valorisation
des mobilits, faible accompagnement des agents... ;
les diffcults matrielles, sociales et familiales lies la mobilit : faible accom-
pagnement social, insuffsante prise en compte de certains enjeux fnanciers...
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Accompagner et faciliter les mobilits pistes dvolution
Les pistes pour rpondre aux obstacles juridiques, statutaires et indemni-
taires :
harmoniser les statuts et dvelopper des statuts communs ;
poursuivre les fusions de corps ;
mieux identifer les passerelles entre mtiers ;
sappuyer sur les rpertoires de mtiers ;
rendre effectif le droit la mobilit ;
systmatiser les possibilits dintgration et de dtachement ;
tendre la possibilit de recourir la position normale dactivit ;
reconnatre les avantages de carrire obtenus dans un corps dans un autre
corps ;
crer une voie daccs entre corps complmentaire au dtachement ;
organiser la recherche dune nouvelle affectation ;
mettre en place les priodes de professionnalisation ;
rendre plus simples et transparents les rgimes indemnitaires ;
tendre vers une plus grande harmonisation en redfnissant leurs objectifs.
Les pistes pour rpondre aux obstacles lis aux pratiques managriales des
gestionnaires des ressources humaines :
dvelopper les outils de mise en commun de la connaissance et de la gestion
des emplois ;
rnover et gnraliser les bourses demplois, de manire plus oprationnelle
entre administrations et entre fonctions publiques ;
sappuyer sur les rpertoires des mtiers ;
poursuivre le processus de dconcentration ;
conforter le rle de rgulation des DRH ministrielles ;
dvelopper partir des meilleures expriences des cellules mobilit et crer
en tant que de besoin des cellules ou quipes ddies lappui aux reconversions
professionnelles ;
dvelopper des chartes de la mobilit ;
gnraliser et amliorer les fches de poste ;
dvelopper la cotation des emplois ;
tenir compte de la mobilit dans les carrires ;
dvelopper les dispositifs de transmission des savoirs.
Les pistes pour rpondre aux diffcults matrielles, sociales et familiales
lies la mobilit :
sensibiliser les DRH et les cadres (professionnalisation de la fonction RH) ;
encourager les politiques de soutien au logement et la garde denfant ;
poursuivre, voire amliorer des prestations sociales cibles (aide linstallation,
prt mobilit) ;
dvelopper des mcanismes daide fnancire sous condition (restructuration) ;
crer une indemnit temporaire mobilit pour les agents qui acceptent une
mobilit sous certaines conditions ;
rfchir des mcanismes indemnitaires pour renforcer lattractivit de certai-
nes zones ;
23
Annexes
rfchir aux enjeux dune volution de lindemnit de rsidence ;
faciliter les possibilits de mutation conjointe ;
dvelopper laide la recherche demploi des conjoints.
Thme n
o
3 : amliorer les conditions de travail
Les enjeux
Concilier la vie familiale et la vie professionnelle, en amliorant lorganisation du
travail (en faisant une place spcifque limpratif dgalit entre les hommes et
les femmes).
Renforcer la connaissance et lvaluation des enjeux relatifs aux conditions de
travail (lhygine, la scurit et la sant au travail).
Amliorer leffcacit des instances de dialogue social dans ce domaine.
Dvelopper des axes damlioration, prenant en compte les expriences propres
chaque fonction publique, mais aussi celle du secteur priv, en matire de sant
au travail (cf. plan sant au travail lanc en 2004 dans le secteur priv).
Synthse
La problmatique de lgalit entre hommes et femmes doit irriguer lensemble
des travaux des confrences.
Les sujets lis lhygine et la scurit doivent faire lobjet dun plan daction
spcifque.
Ncessit damliorer la connaissance, la prvention et le suivi des risques
professionnels :
dvelopper une fonction dobservation de la sant et de la scurit au travail
dans la fonction publique ;
tudier les conditions dextension de lenqute Sumer (surveillance mdicale
des risques professionnels) la fonction publique de ltat ;
encourager le dveloppement de dmarches de prvention des problmes de
sant lis au stress ;
amliorer lvaluation et la prvention des troubles musculo-squelettiques ;
mettre en place le suivi postprofessionnel des agents ayant t exposs
lamiante.
Ncessit de renforcer les instruments de mise en uvre de la politique de
prvention :
achever la mise en place gnralise du document unique ;
faire voluer la place et le rle des CHS ;
mieux dfnir le cadre dintervention et de la formation des acteurs du secteur
hygine et scurit ;
renforcer le suivi mdical des agents publics ;
rationaliser lactivit des comits mdicaux, du comit mdical suprieur et des
commissions de rforme.
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Bilan de la confrence pouvoir dachat
Rappel des objectifs de la confrence
Objectif : prparer les termes et les conditions des ngociations futures en :
prcisant le champ et les modalits de la ngociation ;
partageant les donnes disponibles sur les facteurs dvolution des rmunra-
tions ;
apportant les clairages complmentaires ncessaires (comparaisons entre
fonctions publiques et avec le secteur priv ou les entreprises publiques) ;
identifant, sur le fond et la mthode, les points de convergence ou les points
de dbat et leur motivation.
Bilan des travaux : synthse
Lensemble des lments concourant lvolution du traitement indiciaire et des
primes (article 20 du statut gnral) ont leur place dans une ngociation sur les
rmunrations.
Il y a galement un intrt largement partag pour que :
lensemble des autres facteurs ayant un effet concret sur le pouvoir dachat ou
sur la situation matrielle des agents donnent lieu discussion et soient valoriss
(exemples : heures supplmentaires ; action sociale) ;
larchitecture de la rmunration soit mieux prcise quant leurs objectifs
(reconnaissance des qualifcations, des mtiers, des responsabilits ou sujtions
particulires, des rsultats...).
Il convient de mieux distinguer entre les lments destins assurer a minima
le maintien du pouvoir dachat et ceux contribuant plutt sa progression.
Si lobjectif est de parvenir une garantie globale du pouvoir dachat des agents,
il ny a en revanche pas daccord sur les facteurs permettant dassurer cette
garantie (dbat notamment autour du point et du GVT).
Enfn, la gamme des outils de suivi statistique sera en toute hypothse complte
pour permettre chaque anne une approche plus fne et diffrencie.
volution du traitement indiciaire brut
Des convergences
Ces lments sont au cur de lvolution des rmunrations , au sens de
larticle 20, et peuvent donner lieu une ngociation.
Lis lappartenance un grade et un niveau hirarchique, ils sont caractristi-
ques du systme de la carrire, avec une progression fonction de lanciennet et
de la valeur professionnelle de lagent.
La place des mesures gnrales est incontournable dans tous les processus de
ngociation salariale notamment dans les entreprises publiques.
La question est pose de ladaptation des grilles (niveau des chelons, dure,
conditions davancement) aux enjeux de lallongement de la dure des carrires,
de leur attractivit et de lvolution des mtiers et des qualifcations.
23
Annexes
Des divergences dapprciation
Une approche centre sur la valeur du point :
le maintien du pouvoir dachat est assur dabord par lvolution du point
dindice, lment commun et garanti tous les fonctionnaires ;
le gain salarial li lanciennet fait partie du contrat de dpart . Il nentrerait
donc pas dans le champ de cette ngociation.
Ou une approche incluant dautres composantes de la rmunration indiciaire :
la garantie du pouvoir dachat est assure par la combinaison de lvolution de
la valeur du point et de la composante vieillesse de leffet de carrire ;
ce type de combinaison est dailleurs prsent dans les politiques salariales de
lensemble des entreprises publiques et prives.
Indemnitaire
Des convergences
Il sagit dlments constitutifs de la rmunration pouvant tre inclus dans une
ngociation qui, relvent plus dune logique de meilleure prise en compte de
situations individuelles ou de progression du pouvoir dachat que du maintien
global du pouvoir dachat.
Une reconfguration sur des objectifs clairs est ncessaire :
complment du traitement par corps ou grade : quelle articulation avec le
traitement indiciaire ?
identifcation de responsabilits et sujtions particulires.
Une meilleure transparence/meilleure connaissance globale faciliterait la
mobilit.
Des divergences dapprciation
La proportion globale du rgime indemnitaire et de son volution dans la rmu-
nration :
place limite la seule compensation des sujtions particulires ;
ou
devant permettre une vritable personnalisation et modulation des rmunra-
tions, selon les responsabilits et les rsultats.
Le rle de lindemnitaire pour compenser des contraintes matrielles ou inciter
la mobilit (gographique ou fonctionnelle) conduit des divergences sur la
place dans les discussions sur le pouvoir dachat, mais la ncessit de revoir ou
complter les outils existants daide la mobilit fait consensus.
Conditions matrielles
Une problmatique double
Conforter laction sociale pour faciliter la conciliation entre vie personnelle et vie
professionnelle (logement, garde denfant, restauration...).
Conforter la protection sociale complmentaire des fonctionnaires fonde sur un
nouveau cadre lgal depuis 2007.
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Des convergences
Ces lments ont parfois un impact trs signifcatif sur la situation matrielle des
agents et leur parcours de carrire.
Une action sociale interministrielle est pertinente notamment si elle est axe sur
des priorits dfnies en commun avec les partenaires sociaux et articule avec
laction sociale ministrielle.
Lmergence dune vritable politique en matire de protection sociale compl-
mentaire est ncessaire.
Des divergences dappreciation
Des divergences existent sur la place de laction sociale dans une ngociation sur
les rmunrations.
Quel degr dobligation pour les employeurs publics en matire daction
sociale ?
Rmunration du temps de travail supplmentaire
Une problmatique double
Rmunrer des heures supplmentaires et assimiles dont la dfnition a t
clarife loccasion des dcrets dapplication de la loi TEPA.
Identifer les scnarii dvolution des comptes pargne-temps.
Des convergences
Cette rmunration a un impact sur la feuille de paye et peut faire lobjet dune
ngociation ad hoc.
Leur gestion doit tre amliore, dune part, pour garantir que toute heure sup-
plmentaire ou assimile soit effectivement rmunre ou compense, dautre
part, pour que la rmunration en soit attractive.
Le statu quo sur les CET nest pas possible :
ne pas mettre en cause la possibilit dutilisation effective en nature des
jours de RTT ;
mais dispositif complmentaire de sortie approfondir (exemple : pargne
retraite).
Des divergences dapprciation
Deux approches existent :
une approche restrictive : o le recours aux heures supplmentaires nest pas
considr comme un facteur de maintien du pouvoir dachat et donc ne peut tre
inclus dans une ngociation sur le pouvoir dachat ;
une approche plus globale dans laquelle :
la montisation des CET est incontournable : enjeux dvolution en lien
avec la constitution dune pargne retraite ; objectif dont la porte justiferait
linclusion dans une ngociation,
le travailler plus pour gagner plus est inclure dans des discussions visant
moins le maintien que la progression du pouvoir dachat.