ANALYSE CRITIQUE DES STRATEGIES DE LUNION EUROPEENNE EN AFRIQUE EN MATIERE DE DEVELOPPEMENT DURABLE

Prpar par Yacine DIAGNE (ENDA-Energie, Sngal) Et Bakary FOFANA (CECIDE, Guine) Septembre 2004

Avant-propos Le dveloppement durable a depuis longtemps t rduit sa seule dimension environnementale, alors que cest une approche globale synonyme de dveloppement long terme. Il intgre diffrents paramtres parmi lesquels la gestion et le respect de lenvironnement, lefficacit et la rentabilit conomique, lquilibre social, etc. Les accords de dveloppement entre lUE et les pays africains intgre ces paramtres pour aboutir terme lradication de la pauvret et la recherche de la croissance. La coopration UE-ACP est une trs longue histoire qui est passe par diffrentes phases et dont jusqu prsent les apprciations restent modres. I - Enjeux de dveloppement durable des pays Les enjeux de dveloppement durable ont t numrs dans les rponses fournies au questionnaire prparatoire de la runion africaine de Maputo. Comme lont indiqu les rpondants, un travail fourni et approfondi na pu tre effectu pour une identification de tous les enjeux et de lvaluation de la coopration avec lUnion Europenne. Les enjeux de dveloppement durable des pays africains peuvent tre classs en cinq grandes rubriques : Lutte contre la pauvret, Commerce, Dveloppement conomique, Dveloppement humain et Environnement. Chacune de ces rubriques est fortement imbrique lautre et toutes ont comme finalit commune latteinte de la durabilit. 1. La lutte contre la pauvret La lutte contre la pauvret pour latteinte dun dveloppement durable est le dfi majeur de la dcennie en Afrique. La coopration ACP/UE a aussi pour finalit la rduction de la pauvret, objectif inscrit dans les diffrents cadres de coopration et les objectifs internationaux de dveloppement. Cest le processus dans lequel se sont investis les pays par la mise en uvre et lapplication dun cadre stratgique de Lutte contre la Pauvret. Cette initiative lance par les institutions financires internationales est devenue une conditionnalit dans laccs aux financements ainsi qu toute procdure dallgement de
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la dette. Le processus est entirement conduit par les Etats, obligs de sadapter des lignes directrices qui terme aboutiront au financement par projets. Le processus rpondra-t-il aux attentes de chacun ? La motivation du lancement dun tel processus rside dans le fait que des dcennies daccords de coopration nont pas donn de rsultats probants en mme temps que les pays africains traversaient des priodes rcurrentes de crise conomique. Lappauvrissement touche plus particulirement les masses rurales, loignes des sphres de dcision et qui ressentent le moins les retombes conomiques. Toute stratgie de lutte contre la pauvret devra penser laccs facilit des populations un capital propre pour une meilleure prise en compte des aspirations. Cette frange de la population doit tre associe lidentification des facteurs de pauvret comme le fait le processus consultatif de llaboration mais devront tre impliques dans les activits lies la gestion et la conduite de projets. 2. Le Commerce Le contexte actuel de globalisation fait du commerce un enjeu de taille dans le cadre des rapports conomique internationaux, notamment en ce qui concerne les pays africains. La part des exportations de lAfrique vers les pays de lUE est de seulement 1% alors que linverse cumule jusqu prs de 80%. A un autre niveau se pose aussi la question de la prise en compte des besoins des pays africains dont la priorit est la promotion des exportations en tenant compte des exigences de gestion durable des ressources. Lexportation de nombreux produits connat actuellement un frein cause de ldiction de normes et de nouvelles rgles auxquelles les partenaires des pays tropicaux doivent sastreindre. Ces contraintes sont assez significatives dans la mesure o laccent est mis sur les exportations vers les pays du nord, au dtriment des relations commerciales inter rgionales. Le commerce est aujourdhui en troite relation avec la gestion durable des ressources naturelles comme lattestent les ngociations internationales sur le commerce. La ncessit dtablir la synergie
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entre la productivit, la promotion des exportations, la croissance conomique et la gestion durable de lenvironnement pose un certain nombre de dfis relever. A cela sajoute le dveloppement de secteurs connexes comme les infrastructures dont limpact dans la russite des stratgies dfinies est primordial. Une question essentielle reste la conciliation entre dveloppement durable et profit ? 3. Le dveloppement conomique Latteinte dun bon niveau de dveloppement repose sur une croissance conomique forte et soutenue. Latteinte de ces objectifs essentiels ncessite un parfait dveloppement institutionnel dans la mesure o ltat est le principal matre duvre. Cest ainsi que les pays se sont engags dans des rformes institutionnelles, politiques, sociales et conomiques qui sont encore en cours pour certains. Le partenariat entre les ACP et lUE est largement domin par la coopration conomique et financire, ce dont il est aujourdhui difficile de se dpartir de la part de chaque partenaire, notamment en ce qui concerne le cadre du dveloppement conomique. Le constat gnral not est la stagnation conomique et labsence davancement de lexploitation des potentialits conomiques. Les facteurs bloquants nont pas t largement soulevs de la part des rpondants, mais il savre que cest le cadre macro-conomique global qui est en lthargie. En terme de dveloppement conomique, il a t soulign la ncessit de la rhabilitation du tissu conomique, lassainissement du cadre macro-conomique, le dveloppement des infrastructures et lappui aux secteurs productifs comme lagriculture. Les rformes conomiques et politiques nont pas encore donn les rsultas escompts. 4. Le Dveloppement humain Il est reconnu que latteinte du dveloppement durable devra passer ncessairement par le dveloppement humain si tant est que les indicateurs sociaux sont des indices de premier plan pour lvaluation
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du dveloppement dun pays. Dans lidentification des objectifs de dveloppement durable, il est noter la pauprisation des populations qui nont pas souvent accs au minimum vital. Les pays prnent comme objectifs prioritaires de mettre laccent sur laccs tous ces services sociaux de base dont lducation pour tous, la sant avec lradication des grandes endmies et des pandmies, laccs leau, llectricit, lemploi, le dveloppement des infrastructures et particulirement des axes routiers pour le dsenclavement et la circulation des produits. Les pays ont aujourdhui des indices de dveloppement humains trs faibles qui montrent toute lampleur des tches qui restent faire tout en sinterrogeant sur ce qui a dj t ralis et dont lvaluation reste un niveau trs modeste. 5. LEnvironnement Lenvironnement est un secteur phare dans les objectifs de dveloppement durable. Il est fortement li au commerce dans la mesure o les changes se font sur la base de produits tirs de lenvironnement. La gestion durable des ressources naturelles et le maintien de lquilibre des cosystmes sont des objectifs largement adopts par les pays africains dont les activits commerciales et conomiques dpendent troitement des ressources de la mer, de la fort, du sol ainsi que des activits agricoles. Les pays mettent en avant la protection et la prservation des ressources de la Biodiversit dans les secteurs de la fort, de la pche, de lagriculture entre autres ; ltablissement de la synergie entre les politiques sectorielles ; la mise en place dun cadre de gestion concerte des ressources naturelles ; le renforcement des capacits sur la synergie commerce et environnement ; la protection des aire protges ; etc. A ces grands enjeux sajoute la bonne gouvernance dfinie par le PNUD comme le fondement de la gestion participative, dmocratique et transparente des affaires publiques. La ralisation aujourdhui des objectifs de dveloppement durable est intimement lie lassurance dune bonne gouvernance tous les niveaux et dans tous les pays. Lapplication de cette bonne gouvernance utilise comme
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conditionnalit dans les relations de coopration devra se renforcer par sa lgitimit, sa base participative ainsi que par la cohrence et lefficacit dune gouvernance conomique, sociale et environnementale. LUnion Europenne soutient les pays africains sur la bonne gouvernance travers le renforcement des capacits institutionnelles et humaines ; lappui au dialogue politique ; le renforcement de la stratgie de dveloppement social dans une dmarche dcentralise ; le renforcement de la gouvernance conomique et politico administrative par le dveloppement dun plan de renforcement de la gestion budgtaire, dun plan national de bonne gouvernance et dun programme de renforcement de lappareil judiciaire. Des situations conflictuelles jouent cependant lencontre de latteinte des objectifs fixs et on peut citer parmi ceux-ci labsence de dmocratie et de dialogue politique, lexistence de conflits ns des situations prcdentes et dans le pire des cas de conflits arms. Ces situations assez frquentes du reste sur le continent africain ne jouent pas en faveur de latteinte dobjectifs de durabilit sur les plans conomique, politique et social do limportance de ladoption de la charte de bonne gouvernance. A cela il faudra ajouter lexistence de situations de catastrophe comme actuellement linvasion acridienne qui affecte certains pays ouest africains. De tout cela, comment se prsente la coopration de lUE en Afrique dans le domaine du dveloppement durable ? II - Analyse critique de la politique externe de lUE. Le cadre de coopration ACP/UE a beaucoup volu avec les phases successives de coopration jusqu laccord de Cotonou actuellement en vigueur. Cet accord a pour soubassement la coopration conomique, politique et financire travers la lutte contre la pauvret, llaboration dun nouveau cadre de coopration conomique et commercial, le renforcement de la dimension politique, lapproche participative et lamlioration de la coopration financire.

Avec lvolution de la configuration conomique et gopolitique mondiale, lUE sest aligne sur les nouvelles approches du dveloppement dans le cadre de la mondialisation. Elle a obtenu la redfinition des relations ACP UE selon ses termes en se basant sur les checs des premiers accords. Lapproche nouvelle tant la lutte contre la pauvret et lintgration des pays ACP au march mondial. La Commission et le Conseil de lUE ont fix comme objectif principal de la politique de dveloppement de la Communaut la rduction, et terme, lradication de la pauvret. Cela implique un soutien au dveloppement durable dans les domaines conomique, social et environnemental. Cela implique aussi non seulement quune aide doit tre octroye des initiatives environnementales particulires, mais aussi que la dimension environnementale soit intgre dans tous les instruments et programmes existants, surtout dans les domaines de concentration prioritaires de lUE, tel que le commerce, lagriculture, la pche, les transports et lnergie. La politique europenne de dveloppement et les relations de coopration entre lUE et les pays africains ont perdu leur spcificit en salignant sur lagenda international bas sur le commerce. Daprs plusieurs analystes il ny a plus en ralit de coopration au dveloppement ; lavenir il ny aura que des relations extrieures commerciales ou politiques. Cette situation amne lUE ngocier les accords de partenariat conomiques avec les pays africains. Malgr les conclusions ngatives des tudes dimpact menes ce jour, (i.e. ltude Sustainability Impact Assessment, commandite par la Commission europenne Price Waterhouse), lUE pousse lagenda des APE alors que les gains ne sont pas visibles. Mme la Banque Mondiale est en dsaccord sur ces APE. Le commerce est considr par lUE comme un instrument au service du dveloppement et de lenvironnement. Trois lments essentiels pour assurer une contribution la croissance conomique et au dveloppement durable, grce lintgration du commerce dans les stratgies de dveloppement : des politiques macro-conomiques saines ; un meilleur accs au march et des rgles commerciales quilibres en soutien aux rformes internes ; enfin une assistance
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technique commerciale et une aide au dveloppement des capacits des pays ainsi que lintgration du commerce dans leur stratgie nationale de rduction de la pauvret. Cette vision de lUE dans sa coopration avec les ACP ramne lAccord de Cotonou un instrument ayant un objectif purement commercial. Les lments lis la gouvernance politique et de lutte contre la pauvret sont intgrs pour satisfaire la stratgie conomique travers les APE (Accords de Partenariat Economiques), dune part, satisfaire les soucis des pays africains par rapport la lutte contre la pauvret. Elle peut paratre logique pour la premire puissance commerciale mondiale, cependant il sagit de voir si la libralisation du commerce comme voulu par lUE dans Cotonou et dans lOMC, facilite ou entrave le dveloppement durable en Afrique. Lobjectif dintgration des pays africains dans lconomie mondiale dans un contexte de mondialisation sera un trs long processus si on se rfre au rapport ingal des forces. Les conomies des pays en dveloppement dj bien fragilises et exposes linstabilit financire pourront-elles sur la base du libre change sintgrer dans un circuit qui donne la faveur aux pays riches et o la rgle est le respect des desiderata de ces derniers. La dichotomie entre le discours de lUE et celui des autres bailleurs de fonds en matire de commerce et dveloppement et la ralit de laction tant au niveau bilatral que multilatral est flagrante. Suivant le credo des institutions financires internationales, lobjectif fondamental des politiques de lutte contre la pauvret est la croissance. Toutefois, en reconnaissance du fait que la croissance ne profite pas automatiquement aux pauvres, une certaine importance est accorde lducation et la sant. Par ailleurs, un lment de taille manque dans le dispositif daction de lUE pour la lutte contre la pauvret, il sagit de la restauration de la responsabilit nationale dans llaboration des politiques contre la pauvret. Il apparat des liens importants entre laide lie, sous conditionnalits et qui rpond lagenda des bailleurs et le rle de ces mesures dans les ingalits et laggravation de la pauvret.

En outre, lconomie africaine est particulirement extravertie. Cette situation empche la mise en place de politiques endognes de dveloppement durable. Car les politiques commerciales imposes conduisent ouvrir encore plus des conomies dj affaiblies par cet tat de fait. Les conomies africaines restent trs dpendantes de quelques produits de base peu ou non transforms. Leur exportation ne permet gure des bnfices sur louverture commerciale alors quelle induit de nombreux dsquilibres en termes de scurit alimentaire et de prservation de lenvironnement. LUE influence beaucoup le cadre de partenariat et les priorits en matire de dveloppement des pays africains en faisant valoir ou en imposant des choix qui correspondent plus ses intrts. La tendance la budgtisation amorce par la Commission europenne constitue une limite et un recul rel dans la coopration. LUE aussi, dans les pays est soumise aux stratgies politiques et diplomatiques de ses membres avec lEtat africain. Rsultat, elle ne fait pas la diffrence entre les gouvernants et les organisations de la Socit Civile. LUnion Europenne tout en poussant les pays africains une plus grande ouverture des marchs et toujours plus de libralisation, protge son march et ses producteurs de la concurrence grce tout un attirail de mesures quelle est mme dimposer dans les instances internationales. Le cas du commerce des produits agricoles et la politique agricole de lUE largement subventionniste et protectionniste constituent de bons exemples. Le constat sur les politiques ainsi que les pratiques est plus favorable lincohrence qu la cohrence comme rgle. Il est aujourdhui tabli que les soutiens multiformes aux produits agricoles europens se chiffrent en milliards de dollars de pertes pour les conomies dAfrique sub-saharienne. Les conditionnalits et lappropriation ou la matrise nationale des programmes tous deux dfendus par lUE sont galement des concepts inconciliables. Le maintien des subventions agricoles en Europe rduit progressivement les revenus des paysans africains. La politique agricole commune qui est la base de la stratgie de lUE dans ses
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relations avec les pays africains aussi longtemps quelle implique et facilite ce commerce international, il sera difficile pour elle dtre autre chose quune politique dcourageant la durabilit. Car la plantation, et non le rseau de producteur indpendant, est le partenaire de prfrence des grands oprateurs conomiques. Les styles dagriculture industrielle, la transformation des aliments et la vente au dtail dans lUE tendent stimuler les producteurs africains adopter les mmes modes de dveloppement, si ces derniers veulent bnficier des rcompenses financires intrinsques au commerce avec lUE. Ce qui est en contradiction avec les priorits des dveloppements durables dans la sous-rgion ouest-africaine. Dans le cadre de la gestion des ressources naturelles et de lenvironnement, il faut souligner le fait que les pays de lUnion Europenne sont ceux qui ont le plus prlev par le pass et qui continuent de sarroger une part importante des ressources naturelles disponibles. Les exemples de lexploitation des forts et des ressources halieutiques en sont une illustration flagrante. LUE a sign diffrents accords de pche, entre autre avec le Sngal et la Mauritanie, mais dont les prises ne correspondent pas toujours au protocole daccord. Cela rsulte en un dprissement de la faune maritime. Le poids de la dette la charge des pays africains ainsi que la constitution des fonds ncessaires latteinte des objectifs viss constituent encore des goulots dtranglement. L aussi lUE ne prvoit pas explicitement lannulation de la dette, prfrant sen tenir aux politiques dcides dans ce domaine par ses pays membres. Il faut noter la diminution depuis quelques dcennies des fonds de laide malgr les engagements pris au niveau international, alors que la mobilisation de ressources financires importantes est une condition pour combler les carts. Il faut aussi noter que la ventilation sectorielle de laide nest pas souvent en faveur du dveloppement humain, car tant couple aux intrts stratgiques de lUE. Les actions prconises par lUE sur le financement du dveloppement sont largement insuffisantes et parfois inadquates.

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Dans la pratique, lUE napplique pas entirement lAccord de Cotonou. En effet, lun des principes est la participation des acteurs non tatiques afin de contribuer la ralisation de lobjectif de rduction de la pauvret. Dans la plupart des pays africains, ce principe na pas t mis en application de faon convenable. Absence de dialogue pour les PIN, manque dinformation sur les diffrentes tapes de la coopration Etat/UE. Dautre part les secteurs de concentration faisant lobjet du financement de lUE restent centrs, dans la plupart des pays ouest africain, sur le transport et lappui macro-conomique. Il a t relev, aussi, la difficult de faire une valuation objective des performances de lUE par rapport la ralisation des objectifs de durabilit. La dimension politique inexistante au dbut a pris de lampleur au fil des annes, jusqu devenir la composante clef de lAccord. Le Dialogue politique est linstrument privilgi de la coopration. La coopration politique est base sur le respect des principes des droits de lhomme, de dmocratie et de bonne gouvernance. Leur violation provoque la suspension du partenariat. Ladoption de la bonne gouvernance comme conditionnalit pour la ralisation des objectifs de dveloppement durable ne repose pas encore sur des critres avrs dvaluation, notamment en ce qui concerne les rformes institutionnelles. Lvaluation des progrs raliss et des situations est gomtrie variable et reste domin par les intrts stratgiques. Les cas du Togo et de la Guine sont illustratifs de cette dmarche. Lobjectif de ltablissement daccords de partenariat entre lUnion Europenne et les pays africains tait de favoriser ou soutenir le dveloppement des anciennes colonies au moyen de prfrences commerciales non rciproques et dapports financiers. La motivation de ces accords relevait aussi pour lEurope de la prservation de marchs extrieurs privilgis, de la gestion des intrts gostratgiques dans le cadre de la guerre froide et de garantir lapprovisionnement en matires premires.

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Laccord de Cotonou marque la fin du droit laide et le renforcement des conditionnalits dans tous les domaines. Les politiques de lUE suscitent des espoirs dans les pays africains, mais, comme tous les autres cadres de coopration, les rsultats se font attendre. Afin de donner un contenu qui est davantage en phase avec les priorits des Africains, la politique de coopration de lUE doit sinscrire dans une dynamique dappui au renforcement des capacits endognes dlaboration, dexcution des programmes de dveloppement. Recommandations - Se dpartir des politiques dajustement structurel passes qui ont chou. - Rendre plus quitables les changes commerciaux internationaux respectueux des normes environnementales. - Bannir le protectionnisme agricole. - Revoir le profil de la coopration au dveloppement aujourdhui align sur lagenda international auquel elle devra se dpartir. - Annuler la dette. - Eliminer les conditionnalits. - Promouvoir la consolidation des marchs internes des pays du sud. - Soutenir la diversification de la production des pays du sud. - Amliorer laccs au march. - Amplifier et amliorer le dveloppement humain et les services concerns. - Dfinir d'un commun accord des critres prcis ou des normes d'valuation internationalement reconnues en matire de Bonne gouvernance. - Dvelopper et appliquer le principe du traitement spcial et diffrenci. - Impliquer fortement les acteurs de la socit civile. - Promouvoir le dialogue sur les questions de dveloppement et denvironnement.

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