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Argentina y Brasil: Hacia un proceso de seguridad cooperativa

A fines de los 80 ambos pases generaron polticas para evitar eventuales tensiones causadas por sus programas nucleares
p or Jua n Pa bl o M il a nese

Lic. en Ciencia Poltica (UBA) Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana (Colombia)

Introduccin
En el mes de abril del ao pasado una crisis envolvi a Brasil y a los Estados Unidos en torno al control de instalaciones nucleares dentro del primer pas. Una nota aparecida en el peridico americano The Washington Post desat una polmica entre ambos al armarse que Brasil haba negado el acceso a los inspectores de la Organizacin Internacional para Energa Atmica (OIEA, perteneciente a la Organizacin de las Naciones Unidas) a la planta de separacin isotpica de Resende (Ro de Janeiro). Lo ocurrido en esa planta gener la reaccin de las autoridades norteamericanas, que observaron el suceso como un precedente negativo, justo en un momento en que la OIEA intenta -en paralelo- lograr el acceso total a las cuestionadas instalaciones nucleares iranes. Lo cierto es que Brasil no permite el ingreso de los inspectores, bajo el argumento de querer proteger sus secretos industriales, ya que arma que la planta de Resende puede enriquecer uranio a un costo considerablemente menor al que hoy prevalece en el mercado internacional. En consonancia con esto, las autoridades del pas sudamericano aceptaron la instalacin de cmaras para controlar el ingreso y egreso de uranio,1 pero no que se inspeccione el funcionamiento de las centrfugas que lo enriquecen. Esta situacin hace que sucesos pasados, como los acuerdos para el uso pacco de la energa nuclear que fueran rmados por la Argentina y Brasil en la dcada del 80, recobren -de pronto- toda su actualidad. Sobre todo, entendidos como conformando uno de los principales ejes de la poltica de seguridad de la regin.
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Brasil y Argentina conviven hoy paccamente, dentro del marco de un proceso de seguridad, dentro del Mercosur. Ambos pases han logrado, despus de casi dos dcadas de trabajo, hacer desaparecer cualquier hiptesis de conicto mutua relacionada con las amenazas tradicionales para la seguridad. Pero esto no siempre fue as. Hasta mediados de la dcada del 80 existi entre ambos una spera situacin de rivalidad, que solo pudo ser dejada de lado a travs de la puesta en marcha de un proceso de seguridad cooperativa, que comenz a observarse con nitidez durante los aos 90. La seguridad cooperativa no es un proceso que se de por si solo, sino que necesita de su consolidacin a travs de permanentes medidas de conanza, tanto para su puesta en marcha, como para su permanencia. Dentro de este marco, el presente trabajo analiza los acuerdos para el uso pacco de la energa nuclear2 celebrados por Argentina y Brasil entre los aos 1985 y 1989, a n de estudiar la magnitud de su contribucin en el establecimiento y mantenimiento de la conanza entre ambos pases. En este punto, creo necesario remarcar que la energa nuclear fue histricamente un eje de conictos de las autoridades de ambos pases, ya que tras ella apareca inmediatamente el riesgo de la proliferacin de armamentos nucleares.3 Sin duda, las medidas de conanza no se limitan nicamente a dichos acuerdos. Pero stos resultaron imprescindibles a partir de la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear de Foz de Iguaz, en 1985, y su constante rearmacin hasta el 89. De ste modo adems, se establecieron las bases para la construccin del Sistema Comn de Control de Materiales e Instalaciones Nucleares y la Agencia Argentino-Brasilea de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares, en 1991, los que durante la dcada del 90, jugaron un papel fundamental en la consolidacin denitiva del proceso bilateral de seguridad.

Algunos conceptos tericos fundamentales

Hacia el nal de la Guerra Fra, y una vez concluida la misma, se puede observar un cambio sensible en las relaciones internacionales. ste est claramente denido por la atenuacin sustancial de las tensiones entre las potencias a nivel estratgico-militar y por una muy baja posibilidad de confrontacin armada a escala global (en plazos relativamente previsibles) entre las mismas. Sin embargo, dicha situacin no hizo al nuevo mundo en ms previsible. Despus de la desaparicin del bloque comunista aparecieron decenas de nuevos Estados sin mecanismos precisos para delimitar adecuadamente sus fronteras, adems de nuevos tipos de amenazas (como los movimientos terroristas que, a travs de espectaculares atentados, han alcanzado gran notoriedad). La naturaleza de los actores en la escena internacional no est clara, as como tampoco la naturaleza de los peligros que nos puede deparar el futuro. (Hobsbawm, 1998: 552) De este modo, a medida que el mundo cambia, tambin lo hacen las condiciones a travs de las que los Estados deben posicionarse en el escenario internacional. stos estn obligados a reorientar sus estructuras y recursos en un escenario de nuevos y confusos
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Los presidentes de Argentina y Brasil durante la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, diciembre de 2004

conictos. A lo que se suma a una presencia ms activa y legtima, aunque intermitente, de los organismos internacionales. (Diamint, 2001: 72) Es dentro de este marco que comenzaron a ser implementadas las medidas de conanza (Fontana, 1996), como instrumentos para facilitar el incremento de la seguridad, a modo de prevencin respecto de las causas de los potenciales conictos.4 Las aludidas medidas de conanza generan un proceso que modica, en forma progresiva, las percepciones y las prcticas vinculadas a las amenazas tradicionales a la seguridad. Pero, para que puedan ser desarrolladas es necesaria la predisposicin de los Estados para cooperar, sin necesidad de basarse en mecanismos coercitivos, sino en torno al consenso derivado de compromisos asumidos voluntariamente (Fontana, 1999). Se busca, de este modo, que las relaciones inter-Estados, por lo menos a nivel regional, se fundamenten en un deseo real de evitar los conictos, mediante la colaboracin y la contribucin a la paz internacional Por otro lado, hay que tener en cuenta que las transformaciones del contexto de seguridad que ocurren en el marco de estas experiencias no son resultado directo de las medidas de conanza. Son -ms bien- producto de un proceso ms amplio y complejo, al que se puede denominar proceso de seguridad. Dentro del mismo, las medidas de conanza constituyen un elemento esencial (aunque no el nico), ya que contribuyen a ponerlo en marcha, formando parte del l y son ellas mismas objeto de las transformaciones que el propio proceso genera. El proceso de seguridad consiste en un conjunto de interacciones entre Estados, que a travs de intercambios entre instituciones y del dilogo poltico de alto nivel, da lugar a cambios en las percepciones, en los enfoques y hasta en las prcticas institucionales en relacin con las amenazas tradicionales a la seguridad (los desequilibrios, las desconan14 4

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zas, los temores y las diferencias se minimizan as a travs de relaciones cooperativas en el mbito de la defensa o de sectores anes). Justamente a partir de dicho proceso se incrementa acumulativamente el peso de los componentes preventivos y se promueven las relaciones de cooperacin entre los Estados. (Fontana, 1996) A partir del proceso de seguridad se alcanza entonces una situacin de seguridad cooperativa. La seguridad cooperativa consiste, fundamentalmente, en un cambio de mentalidad, un cambio en la forma en que los actores perciben su prctica y la de sus vecinos. (Fontana, 1996) Dicho concepto, por su naturaleza, se basa en la conanza y la transparencia, y se alcanza de forma gradual, a travs de un perodo extenso de interacciones crecientes. As, a mayor grado de reciprocidad en las relaciones entre los pases, ms alta es la posibilidad de establecer un proceso de seguridad cooperativa. sta no se construye solo mediante mecanismos inditos, sino adems sobre la base de elementos que, en buena medida, existen: como los acuerdos, tratados, o las rutinas establecidas. (Fontana, 1996) Sin embargo, su aplicabilidad se limita a aquellos contextos regionales donde la democracia existe como valor establecido. (Fontana, 1999: 2)

El intento por dar los primeros pasos

La tensin en las relaciones entre la Argentina y el Brasil se remonta a los tiempos de la colonia. Pero, a pesar de que es cierto que histricamente existi un fuerte sentimiento de rivalidad entre ambos pases, este nunca lleg a transformarse en enemistad. Durante dcadas, los dos pases vecinos -como hemos dicho- crecieron de espaldas, en un antinatural estado de des-interdependencia que llev a las respectivas elites polticas a operar con la visin de un permanente juego de suma cero. Esta situacin comenz a agravarse desde el momento en que, tanto la Argentina como el Brasil, comenzaron a desarrollar sus respectivos programas de energa nuclear (a nes de la dcada del 40 y principios de la del 50). Sobre todo, despus de que ninguno de los dos raticara el Tratado de Tlatelolco para la Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina, en 1967, ni el Tratado de no Proliferacin de la OIEA, en 1968. Esto no solo increment la sensacin de desconanza mutua, sino adems la de las principales potencias mundiales hacia ambos pases, por temor al riesgo de proliferacin de armamentos nucleares.5 Una carrera implcita para el desarrollo de la tecnologa nuclear implica un preocupante potencial para evolucionar en una carrera en pos del desarrollo de armas nucleares. Ambos pases mantienen la opcin de construir una estructura nuclear, mientras niegan vehementemente la intencin de hacerlo. Argentina esta ms avanzada en tecnologa y capacidad nuclear, consecuentemente, representa el factor empuje en una escalada de empuje y tire de capacidad nuclear. El hecho que ambos programas son una funcin del desarrollo cientco tecnolgico, ms que una bsqueda de armamento no excluye las implicancias de seguridad. (Selcher, 1985: 46)
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No obstante, hacia nes de la dcada del 70, la situacin comenz a cambiar. La solucin satisfactoria que Argentina y Brasil alcanzaran con el tratado de Itaipu-Corpus, en 1979, respecto de la disputa por la explotacin hidroelctrica del ro Paran, fue la primera muestra tangible de una nueva actitud entre ambos pases. Posteriormente, en mayo de 1980, el presidente del Brasil, Joao Baptista de Figueredo, visit ocialmente la Repblica Argentina, siendo el tema nuclear uno de los protagonistas de la agenda. En ese mismo momento, los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil, Ramiro Saravia Guerreiro, y de Argentina, Carlos W. Pastor, suscribieron el Acuerdo de Cooperacin entre el gobierno de la Repblica Argentina y el gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para el desarrollo y la aplicacin de los usos paccos de la energa nuclear. El eje central de dicho acuerdo, segn sealan Hirst y Rico (1992: 36), fue la necesidad de cooperar en un rea identicada por un inters mutuo, que permitiera a ambos Estados comenzar a construir un proceso de consolidacin de la conanza recproca, adems de dar una respuesta (aunque mnima) a la presin internacional por la no proliferacin (Carasales, 19966; Redick, 1996), ya que la negativa a rmar el Tratado de no Proliferacin los haba dejado en una e incmoda situacin, que dicultaba el desarrollo de los programas nacionales. As, ambos pases declaraban, como queda demostrado en el prembulo del referido Tratado, que: Convencidos de la necesidad de impedir la proliferacin de armas nucleares a travs de medidas no discriminatorias que impongan restricciones orientadas a obtener el desarrollo nuclear general y completo bajo estricto control internacional...7 Pero las expectativas de cooperacin se diluyeron rpidamente. Las perspectivas abiertas en 1980 distaron de traducirse en realidad. Esto tuvo mucho que ver con la imposibilidad de romper el aislamiento que marcaba a los programas nucleares de cada uno de los pases. Poco despus, en noviembre de 1983 (escasas semanas antes de la asuncin del gobierno constitucional), el anuncio que conrmaba que la Argentina haba alcanzado el ciclo nuclear completo (a travs del enriquecimiento de uranio natural en la planta de separacin isotpica de Pilcaniyeu) gener gran conmocin entre las autoridades brasileas, haciendo retroceder, aun ms, el escaso nivel de conanza hasta ese momento alcanzado por ambos pases.

Nuevos gobiernos frente a viejos problemas

El 10 de diciembre de 1983, Ral Ricardo Alfonsn asumi la presidencia argentina despus de casi ocho aos de dictadura. Este suceso marcara un nuevo punto de inicio de la vida democrtica nacional y latinoamericana. Alfonsn tena la rme intencin de colocar las relaciones de la Argentina con sus vecinos de la regin sobre nuevas bases. Pero, los vnculos de un gobierno que proclamaba la democracia como valor poltico supremo difcilmente podan estrecharse con los gobiernos de facto de los pases limtrofes, como eran los casos de: Bolivia, Brasil, Chile, Uruguay o Paraguay. (Carasales, 1997: 73)
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Por otro lado, durante el inicio de los procesos de transicin hubo, de hecho, un impasse (en lo que se reere al acercamiento), que ms all de las diferencias de rgimen entre Argentina y Brasil, se deba a la necesidad de reorganizacin institucional, cosa que desaceler el proceso de integracin en los aos inmediatamente posteriores al 80. Esta situacin comenz luego a cambiar, en 1984, ao en que fue electo el presidente brasileo Tancredo Neves da Fortuna, quien rpidamente visit Argentina, entablando relaciones cordiales con el presidente Alfonsn. Desde ese momento, los nuevos gobiernos democrticos comenzaron a privilegiar las relaciones subregionales, disminuyendo las percepciones negativas de los pases vecinos y aumentando la identicacin de los intereses comunes (Llenderrozas, 1996: 263). Pero, poco tiempo antes de asumir la presidencia, Neves falleci. Su lugar fue ocupado por Jos Sarney (el vicepresidente electo) quien protagonizara, junto al primer mandatario argentino, un indito proceso de acercamiento de los pases ms poderosos del Cono Sur de Amrica. El tema nuclear no era el nico que apareca sobre la mesa de negociacin. El mismo incluso se presentaba como un elemento de discreta importancia, dentro de un paquete donde se resaltaban otros sectores de mayor importancia, econmicamente hablando. Pero, a pesar de esto, a medida que el eje econmico comenzaba a desacelerarse, producto de las asincronas de los ciclos de ambos pases, el tomo fue ganando impulso, hasta convertirse en uno de los principales temas de la agenda bilateral. De este modo, el impacto poltico de la aproximacin nuclear se transformara en un contrapeso de las dicultades encontradas en el rea econmica. (Bocco, 1989: 26)

El momento fundacional
Alfonsn y Sarney se reunieron por primera vez el 30 de noviembre de 1985, en Foz de Iguaz, Brasil, donde suscribieron la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear, que marcara el punto de inicio de una serie de acuerdos polticos. Cabe resaltar que sta represent el primer paso del acercamiento bilateral, anticipando la totalidad de los acuerdos econmicos, comerciales, de transportes, etc, que seran rmados al ao siguiente. (Campbell, Rozemberg y Svarzman, 1999: 64) Pero sta Declaracin no solo represent el primero de un grupo de acuerdos, sino adems el momento fundacional de la cooperacin entre ambos pases. Es decir, el cierre de una etapa y el comienzo de otra. De este modo, se super el acercamiento realizado en 1980, inaugurando una nueva poca en la relacin entre ambas partes. Por otro lado, la Declaracin Conjunta signic la primera medida de conanza trascendente que tomaron ambos pases. sta result de vital importancia, ya que represent el primer paso de un exitoso proceso de eliminacin de las hiptesis de conicto y el inicio de la construccin de un slido proceso de integracin. No es casual que se hable del comienzo de un proceso. Incluso, las motivaciones de las nuevas autoridades no eran las mismas que las de los gobiernos de ipso. Mientras los gobiernos militares iniciaron los acuerdos del 80 para disminuir la presin internacional
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o bien para crear un reaseguro frente a la creciente vulnerabilidad externa, las administraciones de Alfonsn y Sarney percibieron que, frente a la magnitud de los conictos internos, propios de la transicin democrtica, era necesario disminuir la tensin del frente externo. De este modo, los acuerdos en el sector nuclear fueron percibidos por las autoridades civiles como un instrumento para restringir el poder de los militares en el plano interno, sin olvidar la an patente necesidad de reducir tanto las sospechas mutuas, como las de terceros. (Llenderrozas, 2001: 333) Dentro de los principales lineamientos macro del acuerdo, los elementos fundamentales para tener en cuenta son:8 La reiteracin del compromiso de desarrollar la energa nuclear con nes exclusivaLa Declaracin de Foz mente paccos. suscripta en 1985 por los El objetivo de cooperar estrechamente en todos los campos de la aplicacin pacca de presidentes Alfonsn y la energa nuclear y de complementarse en Sarney marca el inicio de los aspectos que recprocamente se estime conveniente acordar. la cooperacin bilateral El anhelo expresado de que la cooperacin bilateral sea extendida a los otros pases latinoamericanos que tuvieran los mismos objetivos. La idea que la cooperacin entre la Argentina y el Brasil no solo constituira un multiplicador de benecios que recprocamente se pudiera obtener del uso pacco de la energa nuclear, sino que tambin permitira a los dos pases enfrentar en mejores condiciones las crecientes dicultades en el suministro internacional de equipos y materiales. Adems, en la Declaracin los presidentes no se limitaron a realizar enunciados de poltica, sino que establecieron un Grupo de Trabajo dirigido por las Cancilleras (en el plano poltico) e integrado por representantes de las respectivas comisiones y empresas nucleares (que se concentrara en todos los aspectos tcnicos de la cooperacin nuclear). Constituido en Buenos Aires, en julio de 1986 (momento desde el que se reuni regularmente alternando el pas sede), dicho Grupo de Trabajo sobre Poltica Nuclear9 cumplira la funcin de coordinar y promover el proceso. Constaba de tres subgrupos, uno de Cooperacin Tcnica; un segundo de Coordinacin de Poltica Exterior (donde se consiguieron grandes resultados); y el tercero de Requerimientos Legales y Tcnicos de la Cooperacin. La conformacin del Grupo de Trabajo fue la seal ms clara de la rearmacin del fomento de las relaciones bilaterales en el campo nuclear y del esfuerzo por la autonoma tecnolgica de ambos pases, por medio de la promocin de la energa atmica. (Vieira Vargas, 1997: 49). La cooperacin ha generado -adems- un marco apropiado que ha dinamizado el inters de los equipos cientco-tcnicos de cada pas por conocer los logros de su contraparte, a n de intercambiar informacin.
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Los aos posteriores a la rma de la Declaracin de Poltica Nuclear Comn, estuvieron marcados por toda una serie de acciones, como la asistencia tcnica mutua; el intercambio de cientcos, estudiantes e informacin; y la elaboracin de acciones conjuntas en el escenario internacional, las que generaron un clima de conanza mutua, a travs del mayor conocimiento del otro. A travs de esto, los dos pases buscaban enfrentar, en mejores condiciones, las crecientes dicultades existentes respecto de la adquisicin de equipos, materiales y combustibles nucleares, intentando adems que el proceso iniciado por Argentina y Brasil se extendiera a otros pases latinoamericanos. Claramente se haba dado el primer paso hacia la construccin de un proceso comn de seguridad cooperativa. Despus del relativamente infructuoso intento de 1980, los jvenes gobiernos democrticos haban logrado llevar adelante una rearmacin de conanza capaz de romper el hielo que separaba, desde haca ms de un siglo, a los dos rivales de la regin.

Las visitas presidenciales como eje de la construccin de conanza

La Declaracin de Iguaz no fue ciertamente el nico paso en el avance de la cooperacin en el sector nuclear. En los aos subsiguientes, una seguidilla de encuentros presidenciales no hizo ms que evidenciar la importancia que el sector haba cobrado dentro de la integracin en general. No fue solo la cantidad de reuniones, una de las curiosidades del proceso, sino tambin otro fenmeno que no debe dejarse de lado, por lo inusual, como la frecuencia con que se realizaron las visitas, las que nalmente trascendieron bastante ms all de lo que, se especulaba, eran sus objetivos diplomticos. De este modo, no solo los momentos fundacionales o los mecanismos inditos10 resultaron esenciales dentro del proceso de construccin de conanza. Tambin, como se podr observar con posterioridad, los acuerdos, tratados, y rutinas establecidas. As, la serie de encuentros presidenciales continu de la siguiente manera: Declaracin de Brasilia, del 10 de diciembre de 1986.11 A travs de la misma los dos gobiernos buscaron superar los obstculos del proceso de integracin, intentando demostrar transparencia (para lo que se decide intensicar el intercambio de visitas y coordinar las respectivas posiciones polticas en los foros internacionales) con el objetivo de defender intereses comunes y preservar a la regin del riesgo de introduccin de armas de destruccin masiva. Sumado a la Declaracin se rm el 30 de julio de ese mismo ao, en Buenos Aires, el Protocolo N11 sobre Informacin Inmediata y Asistencia Recproca en Casos de Accidentes Nucleares y Emergencias Radiolgicas.12 Poco despus, el 10 de diciembre de 1986 se suscribi en Brasilia, el Protocolo N 17 sobre Cooperacin Nuclear. El mismo deni reas para la realizacin de esfuerzos de cooperacin y desarrollo conjunto de suma importancia, sobre todo si se tienen en cuenta los problemas presupuestarios de ambos pases.
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Declaracin de Viedma, 17 de julio de 1987.13 Sin ser demasiado rica en cuanto a su contenido, la Declaracin de Viedma represent un hito fundamental de la cooperacin en el sector, y sobre todo en el del establecimiento de medidas de conanza. Esto se debi a que con ella se produjo la visita del presidente Sarney a la planta de separacin isotpica14 de Pilcaniyeu, que no estaba incluida bajo el sistema de salvaguardias de la OIEA. Al respecto, manifestaba en su momento el presidente brasileo: ... es la primera vez en el mundo que viene un jefe de Estado, convidado por otro jefe de Estado, a visitar una usina de enriquecimiento de uranio, que por su naturaleza es una instalacin secreta. ste gesto demuestra el nivel de las relaciones existentes entre Brasil y Argentina y la visin de construir un futuro con el presidente Alfonsn (Declaraciones de Jos Sarney al diario Clarn, 18/7/87)15 Otro elemento para resaltar en dicha Declaracin fue el inamovible compromiso de ambas partes de utilizar la energa nuclear con nes exclusivamente paccos. Pero la importancia del evento no solo se centr en la presencia de Sarney en Picalenyeu. Tambin se invit a un grupo de expertos brasileos a recorrer las instalaciones de dicha planta de separacin isotpica, concluyendo lo que representara un acto trascendental en el proceso de integracin de ambos pases. A esto se referira Marco Marzo16 (1996), del siguiente modo: En ese momento la delegacin Brasilea era escptica respecto de la visita. Nuestro presidente haba visitado la planta una semana antes por lo que nos pareca que lo nuestros sera puro protocolo (...) Para nuestra sorpresa hicimos una gran cantidad de preguntas que fueron contestadas por los argentinos. Visitamos todas las instalaciones (...) Esta tecnologa es muy secreta. Dicho paso fue muy importante para la construccin de conanza, no solo entre los dos pases, sino adems para los tcnicos relacionados con dicha actividad. Por otro lado, Ariel Levite (1997) agregara: En ese momento pens, est bien esta ser una visita protocolar. Haremos muchas preguntas y la gente dira bla, bla, bla, bla y nunca responderan las preguntas. Pero para mi sorpresa, fuimos a la planta de enriquecimiento y todas nuestras preguntas fueron contestadas. Declaracin de Iper, 8 de abril de 1988.17 En la misma el gesto realizado por Alfonsn en Viedma fue retribuido por Sarney. El presidente argentino visit el centro experimental de Amarar, en Iper, donde se realizaba la inauguracin de una planta de separacin isotpica, tambin excluida en ese momento del sistema de salvaguardias de la OIEA. Dicha medida fue de vital importancia, ya que el mencionado centro pertenece a la Armada brasilea (adems, en l se llevaba adelante el proyecto de construccin de un submarino nuclear), por lo que la visita no solo tena un importante signicado en lo que se reere a la integracin, sino adems a las respectivas transiciones democrticas de ambos pases.
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Paralelamente, el Grupo de Trabajo cobr un nuevo carcter de Comit Permanente, establecindose que deba reunirse cada 120 das (ms las reuniones adicionales que pudieran ser programadas), lo que jaba un cronograma estable y activo de encuentros. Tambin se pueden destacar los avances logrados en materia de salvaguardias. Iper represent, en ese sentido, un acto poltico de vital importancia, ya que abri el camino para rediscutir Tlatelolco y cerrar un acuerdo de salvaguardias con la OIEA, a travs de la construccin del futuro Sistema Comn de Control y Contabilidad. (de Oliveira, 1998: 15) Declaracin de Ezeiza, del 29 de noviembre de 1988.18 A nales de 1988, Sarney regres a la Argentina. Esta vez, visit el Laboratorio de Procesos Radioqumicos de la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA), instalado en Ezeiza. En dicha visita se rearmaron otros puntos ya planteados en los anteriores encuentros, como el uso exclusivamente pacco de la energa nuclear, etc. Aunque los motivos de sta ltima declaracin parezcan redundantes, este tipo de acciones, como la rearmacin de los usos exclusivamente paccos de la energa nuclear, son de vital importancia dentro de un proceso en el que antiguos rivales intentan terminar con las desconanzas mutuas.

Tierra frtil para la continuacin del proceso

Adems de la importancia de Foz, que marc el comienzo, sin duda alguna, en dicho perodo, el paso fundamental fue dado por la invitacin de Alfonsn a Sarney a visitar la planta de enriquecimiento de uranio de Picalenyeu (1987) y su posterior retribucin por parte del Jefe de Estado brasileo, en las instalaciones de Amarar (1998). Esta serie de encuentros presidenciales (junto a los 24 protocolos rmados) representaron un punto alto en el proceso de acercamiento entre la Argentina y el Brasil, pues las visitas recprocas a las referidas instalaciones determinaron una mejora sensible en el conocimiento de las capacidades de cada pas. Las visitas de los jefes de Estado vale la pena destacarlo- no fueron simplemente actos protocolares normales en la vida de relacin entre dos vecinos. Tuvieron el designio de expresar, al ms alto nivel, que el proceso de acercamiento iniciado era impulsado y avalado por los gobernantes de los dos pases, que le prestaban su atencin personal y directa y que examinaban con especial inters todo lo que poda emprenderse en el futuro, para darles endoso particular si era necesario. (Carasales, 1997: 85) Aunque cabe sealar que las medidas de conanza no solo se dieron a nivel de las elites polticas, ya que en su construccin tambin participaron los principales organismos tcnicos de nivel nacional, dndose as no solo un uido dilogo al mximo nivel poltico, sino adems al nivel institucional. Las visitas tuvieron obviamente alta signicacin poltica, pero trascendieron ese plano para tocar aspectos tcnicos cuando los Presidentes y sus comitivas recorrieron establecimiento de extremo carcter sensitivo, como plantas de enriquecimiento de uranio (Carasales, 1997: 85)
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En palabras de Marco Marzo (1996): Desde mi punto de vista, si alguien me deca en ese momento (rerindose a mediados de los 70), que en 1984 o 1985 habra cooperacin entre Argentina y Brasil, le hubiese dicho que estaba loco. Porque desde mi perspectiva, la situacin era la siguiente: como Director de la Divisin de Salvaguardias en Brasil nunca haba encontrado a mi contraparte argentino. Ocasionalmente en algn simposio, pero eso nunca super las formalidades. No estaba bien informado del desarrollo nuclear en Argentina y ellos no estaban informados del de Brasil. Pero, la diplomacia interpresidencial y el contacto entre los cientcos no fueron los nicos nexos entre los pases. Tambin los Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos gobiernos se movieron muy inteligentemente, coordinando tanto las actividades polticas como las cientcas, invitando a participar a todos los actores relevantes del sector a las negociaciones. (Marzo, 199719). Sumado a esto, los escasos cambios en los equipos negociadores de cada pas (principalmente a nivel tcnico) posibilitaron que el proceso de acercamiento no fuera profundo, sino relativamente rpido. En este sentido, resultaron particularmente relevantes los intercambios de tcnicos y cientcos a las plantas y cenLas visitas presidenciales tros experimentales del rea nuclear de cada a las plantas de Pilcaniyeu pas. (Bocco, 1989: 30) Otro hecho importante fue la decisin de y Amarar cimentaron la distribuir y publicitar los contenidos de las conanza mutua en los declaraciones en las reuniones de la OIEA como modo de intentar aumentar la transpaprogramas nucleares rencia del desarrollo de la energa nuclear hacia el resto del mundo. (Bocco, 1989: 28, 29) As, como ya fuera mencionado, la sintona en el plano poltico (liderada por la cooperacin nuclear) actuaba a la manera de sustento del proceso de cooperacin e integracin, frente a la asintona macroeconmica.(Bocco, 1989: 36) Pero, 1989 apareca como un ao crtico. El discurso de Carlos Sal Menem, candidato (peronista) favorito para ganar las elecciones presidenciales en Argentina, y la incertidumbre de quien sera el triunfador en Brasil, no parecan demasiado favorables a la continuacin de los procesos de integracin. Esto representaba un gran peligro. Sobre todo si se tiene en cuenta que hasta entonces cada gesto de acercamiento haba sido liderado, directamente, por los presidentes salientes. 1989 fue un ao de especial signicacin para las democracias de Argentina y Brasil. En las dos naciones deban llevarse a cabo elecciones presidenciales. Los dos protagonistas del proceso iniciado y concretado desde 1985, Alfonsn y Sarney, dejaran el poder. Su participacin en el proceso haba sido tan decisiva que, a medida que se aproximaba la fecha de las elecciones, fue surgiendo inevitablemente la pregunta: El trascendental proceso de integracin se debilitara con su ausencia, ira mermando o incluso se estancara? Los nuevos Presidentes, albergaran ideales similares o tendran ideas distintas? (Carasales, 1997: 88)
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El peronismo fue histricamente favorable al desarrollo de la energa nuclear20 (por lo que las polticas del sector, a nivel nacional, parecan garantizadas). Pero su nacionalismo, exacerbado en el discurso de Menem,21 haca dudar respecto a la cooperacin en la materia. En el caso brasileo, la incertidumbre respecto al vencedor de las elecciones era grande. Pero cualquiera de los dos posibles ganadores, Fernando Collor de Melo o Luiz Inacio Da Silva, parecan no representar necesariamente la continuidad de la visin de Sarney. Finalmente, las elecciones fueron ganadas por Collor y Menem que pronto evidenciaron que los temores respecto del abandono de la cooperacin en el sector nuclear eran infundados. Inmediatamente asumida la presidencia, el nuevo presidente argentino se ocup de despejar cualquier duda al respecto, manifestando en un discurso: Nos sentimos orgullosos del proceso iniciado con la Declaracin de Iguaz de 1985, que permiti consolidar la conanza recproca, intercambiar experiencias, compartir tecnologas y generar nuevas investigaciones. Defendemos juntos los derechos inalienables de llegar al prximo siglo con bases cientcas y tecnolgicas propias y compartidas para el benecio econmico y social de nuestros pueblos. (Carasales, 1997: 90) Por el otro lado, Collor, que asumi el poder en Brasil, el 17 de marzo de 1990, tambin intent desde un principio tener una posicin conciliadora en el sector, llevando adelante polticas de vital importancia, como el cierre del sospechoso centro de pruebas de Cachimbo22 (Diamint, 2001: 136). Poco tiempo despus de la asuncin del primer mandatario brasileo, el 6 de julio de 1990, ste viaj a Buenos Aires, donde ambos presidentes emitieron un comunicado que contiene algunos prrafos simblicamente23 importantes para la integracin nuclear, entre los que se pueden resaltar: ... la necesidad de continuar y profundizar la cooperacin y la complementacin ... la coincidencia de puntos de vista sobre poltica nuclear ... el compromiso de la Argentina y del Brasil de utilizar la energa nuclear exclusivamente con nes exclusivamente paccos y de desarrollarla para el adelanto y el bienestar de los pueblos ... Elogiando, adems ... las tareas del Comit Permanente Argentino Brasileo sobre Poltica Nuclear ... para que se intensique su labor en procura de profundizar y ampliar los campos de cooperacin y complementacin entre los pases en esta materia ... (Carasales, 1997: 92) Pero el paso fundamental se dio pocos meses despus, 28 de noviembre de 1990, nuevamente en la ciudad de Foz de Iguaz, donde se realiz una Declaracin sobre Poltica Nuclear Comn Argentino-Brasilea. As como el primero de los encuentros marc el camino para la cooperacin y la integracin, ste sera un nuevo momento fundacional, que las colocara sobre nuevas bases que signicaran la insercin denitiva en la estructura imperante en el mundo en materia nuclear, a travs de la construccin de un Sistema Comn de Control de Materiales e Instalaciones Nucleares y la Agencia Argentino Brasilea de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC).24 (Carasales, 1997: 92)
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De este modo, se abrira una nueva etapa del proceso que deriv en la construccin denitiva de un rea de paz, fruto de un proceso de seguridad cooperativa consolidado en el seno del MERCOSUR.

Recapitulando
Como ya fue expresado todo a lo largo del trabajo, desde hace aos ya la necesidad de tener relaciones ms seguras ha comenzado a gurar como un tema, de vital importancia, en la agenda de los pases del Cono Sur. Para esto, se han tomado una serie de medidas de fomento de la conanza recproca, con el n de disminuir las percepciones de amenazas mutuas y as acompaar a los intercambios comerciales desde el campo mismo de la poltica. (Diamint, 2001: 76). Si bien en 1980 se dio el primer acercamiento entre la Argentina y el Brasil, centrado en la necesidad de dar una respuesta mnima a la presin internacional por razones de no proliferacin (Hirst y Rico, 1992: 36), recin desde el momento en que los gobiernos democrticos comenzaron a establecer los primeros vnculos de construccin de conanza recproca, a travs de los que la cooperacin comenz a ser visualizada como posible (Selcher, 1985: 25).25 Desde ese momento, en ambos pases se comenzaron a privilegiar las relaciones subregionales, disminuyendo las percepciones negativas del otro y aumentando la identicacin de los intereses comunes. En este sentido, los acuerdos para el uso pacico de la energa nuclear (lanzados en el 85) seran el punto de partida para la nueva modalidad de relacionamiento entre la Argentina y el Brasil. De este modo, la rma de la serie de acuerdos analizados, constituy el antecedente ms importante e inmediato (adems de un elemento central para su construccin) del proceso de seguridad que tiene lugar en los aos noventa.26 En este marco, el mpetu dado por Alfonsn y Sarney al acercamiento ayud a lograr respaldos polticos recprocos que eran necesarios para la consolidacin de la democracia y para el aanzamiento de la construccin de un proceso de paz y seguridad en la regin. Los pasos en direccin a relaciones cooperativas en materia nuclear contribuyeron decididamente, por un lado, al cambio de las percepciones recprocas y, por el otro, a la toma decisiones y el establecimiento de compromisos conducentes a la integracin econmica. As, aun no siendo el nico tema a negociar, e incluso presentndose (al inicio) como un elemento de discreta importancia, la energa atmica se transformara en uno de los conos de la integracin durante los 80. Esto no solo result fundamental para la construccin de conanza mutua, sino adems para generar conanza hacia el exterior. Sobre todo durante los perodos en que ninguno de los dos pases haba raticado Tlatelolco, ni haba rmado el Tratado de no Proliferacin. Finalmente, ambos pases asumiran un compromiso integrador mucho ms amplio y complejo (que, como todos sabemos, no se agotara en el sector nuclear), que alcanzara a constituirse en proceso de seguridad. Dentro del mismo los acuerdos para el uso pacco de la energa nuclear fueron fundamentales ya que se establecieron como las primeras (y desde mi punto de vista, ms innovadoras) medidas de conanza que contribuyeron a ponerlo en marcha.
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En ese marco, la periodicidad de los intercambios entre instituciones (principalmente entre la Comisin Nacional de Energa Atmica, por el lado de Argentina y Comisin Nacional de Energa Nuclear, por el lado de Brasil), sumada al dilogo poltico del alto nivel (representado por los encuentros de los presidentes y en menor medida por las acciones llevadas adelante por los Ministerios de Relaciones Exteriores), dieron lugar a profundos y positivos cambios en las percepciones recprocas. As se logr modicar, en forma progresiva, la imagen y los preconceptos que cada pas tena del otro. No solo mediante mecanismos inditos, como lo fue el caso de Foz, sino adems sobre la base de elementos en buena medida existentes: acuerdos, tratados, rutinas establecidas (Fontana, 1996), que marcaron la totalidad de las negociaciones realizadas por ambos gobiernos en los 80, desde Brasilia hasta Ezeiza, pasando por Viedma e Iper.27 Esto llev a un gradual y acumulativo incremento del peso de los componentes preventivos, cosa que adems ampli enormemente el alcance de las relaciones de cooperacin entre ambos Estados. De este modo, resulta posible apreciar la importancia y la trascendencia de la experiencia de cooperacin bilateral en el sector, que implic el desarrollo de una poltica comn funcional para la construccin de conanza recproca y de un proceso de seguridad; ambos esenciales tanto para la construccin de un proceso de integracin regional relativamente exitoso, como para la saludable consolidacin del rgimen democrtico en la regin

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Notas
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Argumentando que el porcentaje en el que se enriquece el uranio no es suciente para la fabricacin de explosivos nucleares.

rea comnmente relacionada con las amenazas tradicionales para la seguridad 3 Tanto Argentina como Brasil son unos de los pocos pases que lograron alcanzar el ciclo nuclear completo. Esto signica que ambas estn en condicione de construir dicho tipo de armamentos. A esto hay que sumarle la explocin de una bomba atmica realizada por la India en 1974, que mostraba como un pas del Tercer Mundo poda desarrollar exitosamente un programa nuclear blico, generando la alarma consiguiente respecto de la posesin de dicho de tecnologa por parte de pases en desarrollo. 4 Posiblemente el caso ms paradigmtico, en lo que se reere a este tipo de medidas, se dio con la conformacin de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (CSCE), que posteriormente dara lugar a la formacin de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE). Nacida del Acta Final rmada en Helsinki por la mayor parte de los pases europeos ms la Unin Sovitica, los Estados Unidos y Canad, la CSCE comenz a denir un nuevo concepto de seguridad, que no se explicita solo en trminos militares, sino globales. As, el trmino de seguridad aparece cruzado por distintas dimensiones como la militar, la humana, la econmica, la ambiental, etc, introduciendo una verdadera revolucin poltica conceptual que consinti la instauracin de procedimientos de vericacin y control de los Estados. (Tel, 2004) 5 La no aceptacin de estos tratados por los dos pases represent, junto a la explosin nuclear realizada por la India en 1974, un elemento que gener un alto grado de desconanza por parte de las principales potencias mundiales, que se traducira en innumerables obstculos al desarrollo de los programas nacionales. 6 Argentina and Brazil: The Latin American Nuclear Rapprochement, Nahel Soreq, Israel, May 16, 1996. 7 Acuerdo de cooperacin entre el gobierno de la Repblica Argentina y el gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para el desarrollo y la aplicacin de los usos paccos de la energa nuclear. 8 Declaracin Conjunta Sobre Poltica Comn, Foz de Iguaz, 1985. 9 Posteriormente transformado en un Comit Permanente que se rene cada 120 das (generalmente respetados). 10 Vale la pena aclarar que durante este perodo tambin ocurriran acontecimientos inditos, como las visitas de delegaciones de un pas a la planta de separacin isotpica del otro. 11 Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear, Brasilia, 10 de diciembre de 1986. 12 El Protocolo sobre Informacin Inmediata y Asistencia Recproca en casos de Accidentes Nucleares y Emergencias Radiolgicas se adelant a las convenciones internacionales sobre Pronta noticacin de accidentes nucleares y sobre Asistencia mutua en el caso de accidente nuclear o emergencia radiolgica que entraron en vigencia a nes de 1987, despus del desafortunado accidente de Chernovyl. El sistema de asistencia funcion ecientemente durante el nico accidente de gravedad ocurrido en la regin. Ms precisamente, en Goiania,

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AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N 4 E n s ayo e n c o n c u r s o en septiembre de 1987. ste se produjo durante el desmantelamiento de un equipo de teleterapia. Frente al mismo, la CNEA envi al lugar del hecho, en solo cuestin de horas, expertos en proteccin radiolgica, gestin de desechos radioactivos, y atencin y tratamiento de las personas afectadas por la radiacin. stos colaboraron con los tcnicos brasileos en la adopcin de medidas pertinentes para minimizar las consecuencias. (Ornstein, 1998: 137, 138) 13 Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear, Viedma, 17 de julio de 1987. 14 Las plantas de separacin isotpica forman parte de una tecnologa muy sensible, fundamental para la fabricacin de armamento nuclear (aunque ni Argentina, ni Brasil, las han utilizado con tales nes). 15 Fragmento extrado de Campbell, Rozemberg y Svarzman 1999, pag 101. 16 Quien fuera entonces Director de la Divisin de Salvaguardias de Brasil, desempendose actualmente como Secretario de la Agencia Brasileo Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares. 17 Declaracin de Iper. Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear, Iper, 8 de abril de 1988. 18 Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear, Ezeiza, 29 de noviembre de 1988. 19 Regional Safeguards in Latin America: Implications for the Middle East?, El Cairo, October 27, 1997. 20 El mismo Pern fue el fundador de la Comisin Nacional de Energa Atmica (1950). Esto contrastaba con la tradicional postura del radicalismo, que sin ser opositor (Alfonsn foment cooperacin en la poltica nuclear pero disminuy sensiblemente el presupuesto de la CNEA si se lo compara con todas las administraciones previas) tena una postura algo menos positiva. 21 El discurso de Menem cambi drsticamente una vez alcanzada la presidencia, sobreactuando con posiciones neoliberales. 22 El que aparentemente estaba preparado para hacer explosiones nucleares paccas, aunque el pas en ningn momento cont con las cantidades sucientes de plutonio para fabricar explosivos. 23 El Comunicado no establece ningn compromiso, sino que es puramente declarativo. 24 Tambin ambos pases, junto a la ABCC, rmaran un acuerdo con la OIEA; raticaran, despus de la realizacin de algunas enmiendas, Tlatelolco y se rmara y raticara en NTP 25 Indudablemente, la instauracin de gobiernos democrticos result un elemento esencial para el desarrollo de la cooperacin y el dilogo, como fuentes generadoras de integracin. 26 Promediando los 90 los gobiernos civiles ya habran alcanzado un importante grado de subordinacin de las Fuerzas Armadas. 27 Estas dos ultimas cobraron una importancia fundamental por se acompaadas por las visitas a instalaciones sensitivas.

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