UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO Instituto de Economia Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas Estratgias e Desenvolvimento

Mudana institucional do Tribunal de Contas: Os oito modelos debatidos na Constituinte de 1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil

lvaro Guilherme Miranda

Rio de Janeiro Dezembro 2009

Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto de Economia Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas Estratgias e Desenvolvimento

Mudana institucional do Tribunal de Contas: Os oito modelos debatidos na Constituinte de 1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil

Dissertao de Mestrado apresentada por lvaro Guilherme Miranda

Aprovada pela Comisso Examinadora em 11 / 12 / 2009

_______________________ Jos Ribas Vieira (PUC-RJ) ____________________ Eli Diniz (PPED-UFRJ) ______________________________________________________ Maria Antonieta Leopoldi co-orientadora (UFRJ-PPED e UFF) ______________________________________ Charles Pessanha orientador (PPED-UFRJ)

A verdade no o que , mas o que os outros podem ser levados a aceitar Michel de Montaigne, filsofo francs

O clientelismo a deformao da mquina pblica Carlos Castello Branco

Resumo

MIRANDA, lvaro Guilherme. Mudana institucional do Tribunal de Contas: Os oito modelos debatidos na Constituinte de 1988 para o sistema de fiscalizao do Brasil Dissertao de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento (PPED), Instituto de Economia (IE), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, dezembro de 2009.

A presente dissertao analisa os aspectos discutidos e negociados pelos constituintes de 1988 sobre o atual desenho institucional do Tribunal de Contas. O estudo levanta as propostas e negociaes que alinhavaram oito modelos ao longo dos trabalhos nas subcomisses, nas comisses temticas e no plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Com base nesse debate, o trabalho procura discutir como e por que se configurou o desenho institucional do rgo. A anlise sobre o seu atual formato se volta para o sistema de fiscalizao dos recursos pblicos no Brasil, j que as normas bsicas em relao ao Tribunal de Contas da Unio valem, por simetria, para as cortes de contas estaduais e municipais.

Palavras-chave: Tribunal de Contas, fiscalizao, accountability horizontal, reforma do Estado.

Abstract

The dissertation analyzes the main issues debated and negotiated by the constituents elected in 1986 with the aim to write a new Constitution for Brasil, concerning the architecture of the Court of Accounting (Tribunal de Contas). It discusses the several proposals brought into debate at the Constituent Assembly, the eight models produced by the sub-comissions, the thematic commissions as well as by the plenary of the National Constituent Assembly (Assembleia Nacional Constituinte). Based on this debate, this dissertation aims to discuss how and why the Federal Court of Accounting (TCU) reached its present format. The changes and dilemmas of the role of supervising state accounts in Brazil are highligthed. The system as whole is dealt here because the basic norms applied to the Federal Court of Accounting (Tribunal de Contas da Unio) can be equally applied to the state and municipal courts.

Keywords: state reform, Brazilian Court of Accounting (Tribunal de Contas), supervisory powers

Dedicatria

A Gabriela, Pedro, Sofia e Luana

Agradecimentos

Especial agradecimento ao conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Jos Gomes Graciosa, homem generoso, de rara coragem e sagacidade, que me sinalizou importantes aspectos da presente pesquisa, incentivando e contribuindo para a sua realizao.

Agradecimento especial tambm minha mulher, Lilian Arruda, outra grande incentivadora dos meus esforos.

Agradeo tambm ao amigo Helid Raphael de Carvalho Junior, pessoa de inteligncia gil, com quem pude trocar ideias importantes sobre o tema da presente dissertao, e a Aline Barranco, colaboradora em ideias, crticas e sugestes.

Agradeo ainda Patrcia de Souza Lima, que me ajudou nos primeiros levantamentos sobre o debate constituinte, e a Elen Genuncio, com seu apoio na formatao fsica do trabalho.

Agradecimentos carinhosos tambm, pelo incentivo, aos amigos do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro: Flavia Andrea, Jorge Campos, Rita de Cssia, Fuad Zamot, Paula Nazareth, Rosa Chaide, Mauro Caetano, Srgio Villaa, Sonia Garrido, Horacio Amaral, Ricardo Amaral e Humberto Soares.

No poderia deixar de agradecer tambm a todos os funcionrios da Biblioteca do TCE-RJ, que, com ateno, gentileza e pacincia, me auxiliaram em importantes levantamentos.

Agradeo ainda aos professores do PPED Ana Clia Castro, Maria Antonieta Leopoldi, Charles Pessanha e Eli Diniz, alm do professor da PUC Jos Ribas Vieira.

Sumrio dos quadros

Q. 1.1 Os princpios do New Public Management Q. 3.1 Modelos de Instituies Superiores de Controle Q. 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos diferentes pases

29 64

65

Sumrio dos quadros e do grfico no Anexo 1

Q. 1 Q. 2 G. 1 Q. 3 Q. 4 Q. 5 Q. 6 Q. 7 Q. 8 Modelos de tribunais de contas de outros pases As principais caractersticas do Tribunal de Contas nas constituies anteriores a 1988 Porcentagem de votos, por partido, na Comisso de Sistematizao Os constituintes mais influentes no debate sobre controle externo Os oito modelos de controle externo discutidos pelos constituintes de 1988 O placar da votao sobre a manuteno da vitaliciedade Reivindicaes dos tribunais de contas apresentadas na ANC Principais mudanas nas cortes de contas a partir de 1988 Critrios da European Organisation of Supreme Audit Institutions (Eurosai) 125 128 131 132 133 136 146 147 148

Sumrio do Anexo 2
Documento 1 Documento 2 Carta de Porto Alegre Texto da atual Constituio sobre o Tribunal de Contas 150 152

LEGENDAS

ANC: Assembleia Nacional Constituinte

APC: Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos

AP87: Atas de Plenrio 1987

AP88: Atas de Plenrio 1988

CS: Comisso de Sistematizao

CSTOF: Atas da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas

ISC: Instituies Superiores de Controle

SCOFF: Atas da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira

SCSF: Atas da Subcomisso do Sistema Financeiro

SGCRE: Atas da Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas

SPGIERPSAE: Atas da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e de Atividade Econmica

SPL: Atas da Subcomisso do Poder Legislativo

STPDR: Atas da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas

CZ: Cruzado (moeda que vigorou no Brasil de 28 de fevereiro de 1986 a 15 de janeiro de 1989)

SUMRIO DOS CAPTULOS

Introduo
Captulo 1 - Accountability e os desafios do Estado no mundo globalizado 1.1 Algumas questes tericas sobre accountability e controle externo 1.2 A essncia poltica do controle externo 1.3 A reforma do Estado brasileiro no se limita reforma administrativa 1.4 Insero e capacitao do Estado no mundo globalizado 1.5 Autonomia inserida como proposta para um Estado ativo e orientador 1.6 Pode a globalizao ser capacitadora do Estado? 12 19 20 23 32 35 37 38 42 42 46 50 64 64 66 68 69 70 72 74 76 79 81

Captulo 2 - Trajetria do sistema de fiscalizao, atores e suas estratgias no

processo constituinte de 1987 e 1988 2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988 2.2 O cenrio poltico em que se deu o processo constituinte de 1987 e 1988 2.3 Atores e suas aes estratgicas em torno do Tribunal de Contas na ANC

Captulo 3 - Os oito modelos de controle externo discutidos na Constituinte

3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado 3.2 Os oito modelos discutidos nas comisses e subcomisses temticas da ANC 3.2.1 Tribunal Federal de Contas com ministros eleitos pelo Senado 3.2.2 Tribunal de Contas com ministros no vitalcios eleitos s pelo Congresso 3.2.3 - Tribunal Federal de Contas com ministros aprovados em concurso pblico 3.2.4 Tribunal hbrido com ministros indicados pelos trs poderes 3.2.5 Tribunal vinculado ao Judicirio, com poder de executar suas decises 3.2.6 Auditoria Geral da Repblica subordinada ao Congresso Nacional 3.2.7 - Substituio do Tribunal de Contas pela Auditoria Geral do Congresso 3.2.8 - Tribunal hbrido na composio poltica, com ministros exercendo mandato

Captulo 4 - As questes mais polmicas do debate sobre o Tribunal de Contas 4.1 Nexos entre controle externo e sistema de governo 4.2 Independncia ou desvinculao do Tribunal de Contas do Poder Legislativo 4.3 Fortalecimento e autonomia dos tribunais de contas 4.4 Critrio de composio do Tribunal de Contas e manuteno da vitaliciedade Concluso Bibliografia Anexo 1 Anexo 2

85 88 91 93 98 104 116 124 149

12

Introduo
O objeto da presente dissertao o debate constituinte que resultou no atual desenho institucional1 do Tribunal de Contas no Brasil. Pretende-se mostrar o que e como os congressistas constituintes de 1987 e 1988 discutiram para decidir sobre o formato desse sistema. A pesquisa constatou que os parlamentares debateram oito modelos diferentes para esse tipo de controle externo. As chamadas Instituies Superiores de Controle (ISC) consagraram historicamente dois modelos: os tribunais de contas e as auditorias gerais. Mas, como veremos, os tribunais de contas existem em diferentes modelos no mundo, o que nos autoriza a usar esse termo para caracterizar as propostas discutidas pelos constituintes. Quais foram as questes principais que nortearam o debate sobre o Tribunal de Contas? Nossa pesquisa verificou que o tema sobre a essncia/natureza do controle externo no foi aprofundado. Se isso aconteceu, por que o texto constitucional acabou resultando em reformulaes importantes que fortaleceram a instituio? O que foi mantido e o que foi transformado? Quais foram os atores decisivos nesse processo e quais os instrumentos estratgicos utilizados para influir nas decises dos constituintes? So trs as hipteses do presente trabalho. Em primeiro lugar, no houve aprofundamento das questes referentes essncia do controle externo porque o debate sobre o tema ocorreu de forma errtica, assim como outros assuntos, num processo constituinte marcado por turbulncias polticas. Em segundo, essa circunstncia, que poderia reunir elementos para a manuteno do que j existia, sem grandes reformulaes, acabou no impedindo transformaes importantes que resultaram no fortalecimento do Tribunal de Contas. Esse fortalecimento tem a ver com o seu novo carter potencial como auxiliar da formulao de polticas pblicas. Conforme ser mostrado, o caso emprico da mudana institucional do rgo pode ser perfeitamente analisado a partir da perspectiva terica de Colin Crouch (2005), sobre a mudana com recombinao de elementos novos e antigos. Em terceiro, uma questo que pode merecer futuros estudos, no fazendo parte, portanto, do escopo da presente dissertao, que a discusso sobre transformaes e aprimoramentos da organizao em anlise talvez seja mais rica se desenvolvida luz tambm de outra discusso, qual seja, o debate sobre o sistema de governo. Alguns constituintes sinalizaram isso, mas a conexo entre os temas tambm no foi aprofundada.

De acordo com Bobrow y Drysek (1987, 201), desenho institucional consiste numa forma de promover resultados valiosos que funcionem, num determinado contexto, como instrumentos de base para a ao. Apud Goodin, Robert E. (compilador) in Teora del diseo institucional. Editorial Gedisa, Barcelona, 2003. Como se ver ao longo desse trabalho, procuramos mostrar que o desenho institucional aprovado pelos constituintes algo em potencial expresso na lei maior do pas. Nosso objetivo no foi discutir se essa potncia corresponde ou no a uma ao efetiva na realidade. Para isso, seriam necessrios outros tipos de pesquisas, com estudos de casos, a fim de verificar o desempenho e os resultados do trabalho realizado pela organizao.

13

Muitos dos parlamentares constituintes ainda permanecem no cenrio poltico do pas: a) O presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, ento deputado federal pelo PT de So Paulo, que no participou das discusses sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas, engajado que estava em outros temas; b) O governador de So Paulo, Jos Serra (PSDB), deputado federal por So Paulo e relator de uma das comisses temticas encarregadas de encaminhar as discusses e propostas sobre o assunto; c) O deputado federal pelo Rio de Janeiro Francisco Dornelles, que ocupou tambm posio importante no encaminhamento das discusses como presidente de uma comisso encarregada do tema; d) O ex-prefeito do Rio de Janeiro, ento deputado federal Cesar Maia (PDT); e) O expresidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, ento senador pelo PMDB de So Paulo, depois PSDB, com atuao estratgica nas articulaes polticas com as principais lideranas da poca; e f) O atual presidente do Senado, Jos Sarney (PMDB), que no era constituinte, mas como presidente da Repblica poca, tinha presena nevrlgica no debate sobre a nova Lei Maior do pas. Trata-se de uma anlise institucionalista2. A reflexo aqui faz um movimento pendular, entre a experincia concreta, vale dizer, o histrico anterior do sistema, alm do prprio debate constituinte sobre o Tribunal de Contas, e a problematizao das questes tericas, com base na literatura sobre accountability e o papel do Estado no mundo contemporneo. A metodologia se baseou na utilizao de fontes basicamente documentais: alm do prprio debate registrado nos Anais do Senado Federal, a reviso da literatura que vem sendo produzida dentro e fora do microambiente dos tribunais de contas, os textos das normas legais e, principalmente, o noticirio publicado pela mdia impressa. So diversas as arenas da luta poltica, mas a mdia impressa pode ser considerada um dos campos privilegiados, como poder simblico, para os embates entre as diferentes foras polticas, como foi na poca. Mais privilegiado que os meios eletrnicos, para determinados temas, por oferecerem espao e tempo maiores para o aprofundamento das aes e reaes, materializadas em discurso, visando legitimao de posies. E isso, ainda que essa legitimao dependa, em ltima instncia, de procedimentos formais dos mecanismos institucionais. De acordo com Pierre Bordieu (1989):
(...) o poder simblico , com efeito, esse poder invisvel o qual s pode ser exercido com a cumplicidade daqueles que no querem saber que lhe esto sujeitos ou mesmo que o exercem. (...). O que faz o poder das palavras e das palavras de ordem, poder de manter a ordem ou de a subverter, a crena na legitimidade das palavras e daquele que as pronuncia, crena cuja produo no da competncia das palavras. (1989: pp 8-15)
2

Anlise institucionalista no tem o mesmo significado que anlise do desenho institucional. A primeira comporta aspectos abordados pela literatura sobre a corrente denominada institucionalismo em diferentes disciplinas, como a economia e a sociologia. So vrios elementos, tais como a maneira como as instituies nascem e sobrevivem ao longo do tempo, como elas se transformam, que influncias sofrem da estrutura poltica, cultural e social, quais seus atores estratgicos, como agem sobre os indivduos e de que maneira estes a influenciam etc. A segunda refere-se ao que foi observado na nota 1 da pgina 12. Instituio, no sentido de um conjunto de regras (o mercado, por exemplo), no sinnimo de organizao. Mas o Tribunal de Contas, alm de uma organizao do Poder Pblico, do ponto de vista de sua estrutura e funcionamento no aparelho estatal, pode ser considerado tambm uma instituio por encarnar na sua atividade-fim a misso do controle externo, princpio institucional de um conjunto de regras.

14

Optou-se aqui mais pela anlise de contedo desse tipo de documentao do que a realizao de entrevistas, estas, possivelmente, com grande potencial para futuras pesquisas no tocante ao desempenho dos tribunais como auxiliares da formulao de polticas pblicas. Outras pesquisas certamente sero enriquecedoras, no que se refere ao aprofundamento dos nexos entre o sistema de fiscalizao e o sistema de governo, tendo como foco diferentes experincias de outros pases, o que no foi feito dentro dos limites de prazo desta dissertao. Seria impossvel ainda uma anlise institucionalista sem a necessria contextualizao histrica e, como j observado, sem uma reflexo sobre o papel do Estado e seus desafios no mundo contemporneo. Nesse sentido, nosso marco terico, objeto do primeiro captulo, cumpre essa funo de holofote direcionado ao contexto da globalizao, diminuindo suas gradaes de luz na anlise para o ambiente institucional da nossa formao social. Partiu-se, no Captulo 1, da dimenso maior e global para as nossas especificidades. Seria incompleto entender o debate constituinte de 1987 e 1988, ocorrido no fim da transio do regime autoritrio para a democracia, sem uma breve nota histria do sistema de fiscalizao no pas. Este foi inaugurado no fim do sculo XIX, e sua trajetria coincide com a histria do regime republicano no Brasil, objeto do captulo 2. Antes mesmo do desenvolvimento do marco terico, faz-se necessrio consignar logo nessa introduo dois conceitos indispensveis para a presente dissertao. Um deles se refere a peculiaridades da nossa formao social, sendo tratado separadamente das demais questes tericas relacionadas aos desafios do Estado brasileiro em face das questes globais. O outro diz respeito ao que a literatura vem trabalhando sobre a trajetria das instituies de uma maneira geral. O primeiro sobre o clientelismo, que, por questes de limites deste trabalho, no foi explorado de maneira exaustiva, bastando para a nossa anlise o conceito de clientelismo concentrado, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos (2006). Muitas vezes, no de maneira expressa, mas implicitamente, diversos pontos discutidos sobre o modelo (desenho) institucional do Tribunal de Contas foram levantados tendo como preocupao o clientelismo. Como veremos, duas questes controversas critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e vitaliciedade no exerccio do cargo foram discutidas pelos constituintes que apontavam problemas relacionados ao clientelismo, isto , indicao para cargos e favores trocados entre autoridades. O outro o que alguns autores chamam de path dependence (dependncia da trajetria) para explicar por que as instituies existem, funcionam e se reproduzem de uma determinada maneira e no de outra. Poder-se-ia aprofundar a anlise sobre o clientelismo, suas razes, as formas, as caractersticas em diferentes instituies desse aspecto da cultura poltica brasileira, mas no faz parte do escopo desta dissertao. Para o nosso objetivo suficiente lembrar que o clientelismo uma das marcas da formao do Estado brasileiro, sendo tambm caracterstico da trajetria dos tribunais de contas. Especificamente em relao ao nosso tema, o conceito formulado por Wanderley Guilherme dos Santos (2006) emblemtico e enriquecedor, embora o autor no o tenha concebido numa anlise sobre o assunto, mas sim na da formao do Estado brasileiro, a partir da era Vargas.

15

Para diferenciar do clientelismo relacionado ao voto disperso isto , aquele em que o poltico troca, por exemplo, tijolos ou telhas, por votos , Santos define o clientelismo concentrado como a interao entre grupos e corporaes, legisladores e burocratas, em benefcio de minorias:

os custos de uma poltica so distribudos por toda a sociedade, tendo seus benefcios apropriados por reduzido grupo de pessoas ou organizaes. Os bens resultantes tero sido coletivamente produzidos, mas privadamente consumidos. Excetuando o caso extremo, trata-se de polticas eficazes na gerao de benefcios concentrados em um nmero de pessoas extraordinariamente menor do que o do conjunto daqueles que as financiam. Os beneficirios dessas polticas so as corporaes e os grandes grupos de interesse e, em geral, as pessoas que incorrem nos custos ignoram como a transferncia se d, precisamente porque o mecanismo de transformao de custos difusos em benefcios concentrados costuma envolver a velada participao da burocracia, em coordenao com o Legislativo ou em atuao autnoma. (2006: p. 250)

O autor no est se referindo a favores trocados entre burocratas e polticos, ou entre polticos e polticos, por exemplo, na negociao por cargos ou postos na administrao, mas sim na formulao de polticas que beneficiam determinados grupos da sociedade. Entretanto, esse conceito pode ser utilizado para caracterizar o clientelismo que norteou grande parte da trajetria dos tribunais de contas. Isso porque, a injuno poltica do critrio de escolha dos dirigentes desses rgos acaba beneficiando determinados grupos dentro e fora da mquina pblica. At 1988, o Tribunal de Contas da Unio era uma agncia pblica para a qual seus ministros entravam atravs de nomeaes do chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado Federal. Ou seja, o Senado aprovava, mas no fazia indicaes, o que era uma prerrogativa do chefe do Poder Executivo. Nesse sentido, a independncia da instituio frente aos demais poderes ficava comprometida, o tribunal dependia de um tipo de clientelismo no qual polticos e funcionrios graduados do Poder Pblico eram recompensados atravs da nomeao para altos cargos e funes em diferentes postos da administrao do Estado. Um destes postos era a direo (a magistratura) do Tribunal de Contas. de se prever assim que a histria do sistema de fiscalizao do pas tenha sido marcada por uma subordinao poltica no tanto em relao autoridade detentora do Poder Executivo, mas aos grupos polticos e econmicos a ele vinculados. Subordinao que, pressupomos, o enfraqueceu como efetivo instrumento de accountability horizontal (O Donnell, 1988), antes da redemocratizao. Nesse sentido, pretende-se mostrar nessa dissertao que a trajetria do Tribunal de Contas vem se delineando na perspectiva das transformaes do Estado que busca a consolidao da democracia. Assinale-se que a prpria Constituio de 1988 ocorreu num contexto de mudanas polticas, prenunciando as transformaes econmicas da reforma do Estado que viria na dcada seguinte. A novidade do monoplio de indicao da maioria dos ministros do Tribunal de Contas, por parte do Poder Legislativo, coadunou, portanto, com o processo de redemocratizao, que conferiu novo patamar relao entre os poderes. Nessa nova perspectiva, se continuou a ligao de subordinao do tribunal, esta no se d mais exclusivamente em relao ao Poder Executivo, envolvendo agora

16

tambm negociaes com o Poder Legislativo, no que pode ser considerada uma distribuio compartilhada do clientelismo concentrado. A suposio a de que, uma vez reduzida a dependncia da organizao em relao ao Poder Executivo, o processo de redemocratizao comeou a construir um novo Tribunal de Contas, que, no entanto, no deixa de mostrar sinais de seu passado clientelista. Nesse sentido, na perspectiva orientada pelo conceito da path dependence, o chamado clientelismo seria uma das marcas emblemticas da instituio Tribunal de Contas. No entanto, veremos que, apesar de contribuir para a nossa anlise, esse conceito no suficiente. Numa traduo livre, poderamos dizer que path dependence seria a dependncia das instituies com relao sua trajetria histrica. Determinadas instituies apresentariam resistncias a transformaes por causa da sua trajetria passada. Para entender esse conceito, podemos nos basear na contribuio de Peter Hall e Rosemary Taylor (2003), em suas anlises sobre as trs verses do neoinstitucionalismo. Os autores sugerem uma abordagem integrada dos pontos mais relevantes das trs vertentes o institucionalismo histrico, o sociolgico e o da escolha racional. Se pensssemos a trajetria do Tribunal de Contas luz dessa proposta, seguindo os referidos autores, a organizao em anlise seria entendida com base nos seguintes pontos: no que se refere ao conceito da path dependence, Hall e Taylor (2003) observam que, de acordo com o institucionalismo histrico, as instituies aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da histria e como principais fatores que mantm o desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos. (2003: 4). Essa corrente rejeita a ideia de que as mesmas foras produzem em todo lugar os mesmos resultados. Em relao ao clientelismo concentrado, esse conceito pode ser usado numa similaridade ao que esses autores assinalam do ponto de vista dos pressupostos comportamentais, isto , a prtica do clculo utilitarista para maximizar preferncias (institucionalismo da escolha racional). Por fim, poderamos dizer que a path dependence do Tribunal de Contas no marcada somente pelo clientelismo concentrado, mas tambm por questes culturais e pela dimenso normativa do impacto das instituies (Hall e Taylor, 2003). Mas, o conceito pode ser arriscado e pouco ilustrativo, contrastando com a realidade que se configurou a partir da ltima Constituio. Nesse sentido, o que mais corrobora nosso entendimento sobre os aspectos resultantes do processo constituinte de 1987 e 1988 o da recombinao institucional, formulado por Colin Crouch (2005), para melhor compreender a trajetria institucional do sistema de fiscalizao e controle externo. Analisando o papel das instituies no contexto de diversidade de capitalismos, o autor critica a postura rgida e determinista dos neo-institucionalistas. Crouch indaga se possvel para as cincias sociais o vislumbre de situaes em que diversos agentes mudam a economia com novas instituies, para se chegar a uma determinada performance. O autor contesta a viso rgida da path dependence, que enfatiza as dificuldades de se empreender mudanas, as quais s ocorreriam diante de momentos de crise. Para Crouch, h possibilidades, no entanto, de

17

recombinao dos elementos ao longo da histria das instituies, recombinao que pode provocar transformao.
I had been reading one of the many studies that started appearing in the mid-1990s, that talked about the path dependence of public policy and national economic institutions. It occurred to me that perhaps the paths used by social actors might often be far more like the pilgrims route than the modern concept of a fixed, signposted road with clear boundaries and a certainty of moving along it from A to B. This might have implications for the gloomy determinism and inflexibility that filled the predictions of authors talking of path dependence. (p. 1)

Crouch no deixa de assinalar a contribuio do papel da cincia poltica e da sociologia para o estudo do fenmeno econmico (2005:2), mas assinala que o determinismo institucional no consegue cumprir o papel de um modelo terico que explique a mudana empreendida pelos agentes envolvidos. O autor se inspira na biologia, em especial na gentica, para formular o seu conceito de recombinao.
Recombining has become a much noted process ever since geneticists began to work on recombinant DNA (or rDNA). In this process, DNA from two or more sources, using matching genetic components from each, is incorporated into a single artificial, recombinant molecule, which has different qualities from those of the sources. (p. 3)

O captulo 2 trata da contextualizao do objeto da presente dissertao e a atuao dos diferentes atores envolvidos no processo. Alm de uma breve nota histrica sobre a trajetria da Corte de Contas brasileira, traz uma anlise sobre os reflexos dos problemas que marcaram o fim da transio do regime autoritrio para a democracia. Essa anlise diz respeito forma como aquele momento se refletiu nos debates dos parlamentares e a tramitao da discusso, vale dizer, aquilo que poderia ser classificado como a economia poltica do processo constituinte, especificamente em relao ao tema em anlise. Os atores envolvidos no processo eram um grupo reduzido de constituintes, alm dos representantes dos tribunais de contas e o governo. O captulo 3 introduz breves consideraes sobre os modelos de fiscalizao consagrados historicamente em diferentes pases como prembulo da anlise dos formatos discutidos pelos constituintes. Estes foram debatidos num processo atabalhoado, nas diferentes subcomisses e comisses temticas da ANC. Foram oito esses modelos, mas no concebidos e estruturados com base num aprofundamento das competncias do rgo. Tambm no foram apresentados de maneira formal em projetos como o da Comisso Afonso Arinos. Eram, na verdade, questes pontuais, alguns discutidos nas comisses encarregadas desse e outros temas, outros em audincias pblicas por poucas autoridades e profissionais especialistas no assunto, reunies essas convocadas pelos constituintes. Alguns pontos desse debate podem ser analisados luz das abordagens de ODonnell (1998) e Przeworski. (1999) O primeiro, no que diz respeito aos dilemas de uma necessria rede de agncias como garantia para uma efetiva accontability horizontal. O segundo, no tocante aos problemas de uma democracia delegativa como a brasileira. Nosso trabalho mostra que o novo Tribunal de Contas renasceu forte, aps a Constituio de 1988, porm, pleno de dilemas, com

18

problemas a enfrentar e resolver. O captulo 4 trata das questes que se transformaram nas mais controversas da organizao durante o debate constituinte. Transformaram-se, mas no que fossem necessariamente as mais cruciais para uma discusso mais profunda sobre a essncia do controle externo. A presente dissertao tem limitaes no tocante metodologia, uma vez que a anlise documental e o exame das falas dos constituintes nos revelam uma parcela de realidade. Entrevistas, conforme j observado, podem enriquecer o trabalho numa continuidade da linha de pesquisa. As aes polticas se revelam publicamente em atos formais, publicados em documentos e anunciados em eventos, mas elas se processam tambm em bastidores, cujas negociaes, muitas vezes, no vm a publico. No raras vezes o ato formalizado reveste-se de uma aparncia simblica, mas ocultando motivos incompreensveis e no oficiais. At mesmo o que noticiado pelos meios de comunicao pode esconder as reais motivaes de determinado fato, que pedem outros estudos. O trabalho justifica-se num momento de grande questionamento feito por diferentes setores da sociedade em relao atuao dos tribunais de contas. Tem sua razo de ser a fim de contribuir, portanto, para o estudo desse sistema, a partir de um enfoque diferente, uma vez que a literatura do microambiente dos tribunais de contas vem sendo prdiga em diversas linhas de abordagem das questes procedimentais de auditoria ao desenho institucional, passando, sobretudo, pela efetividade dos resultados de suas aes. Esse questionamento acontece numa circunstncia irnica em que protagonistas de um contexto passado so agora os mesmos protagonistas de situaes presentes e, obviamente, diferentes da poca da Constituinte. A mesma classe poltica que fortaleceu o Tribunal de Contas h mais de 20 anos quer enfraquec-lo agora. Outros que foram constituintes naquele momento so agora ministros ou conselheiros das cortes de contas. A dissertao se justifica assim para enriquecer um debate que no pode se limitar ao campo do poder simblico da informao dos meios de comunicao, em que fatores importantes e sistmicos ficam subsumidos ao impulso noticioso e superficial dos fatos. Apesar de suas limitaes metodolgicas, o trabalho justifica-se, por fim, para contribuir para a reflexo acadmica, outro campo que tem dado pouca ateno organizao em anlise e seus problemas.

19

CAPTULO 1 Accountability e os desafios do Estado no mundo globalizado

O presente captulo aborda quatro reas de problemas para a presente reflexo sobre a mudana institucional do Tribunal de Contas. Em primeiro lugar, a complexa discusso sobre accountability, incluindo o conceito e a caracterizao da essncia do controle externo. Em segundo, o significado do que se entende sobre reforma do Estado, considerando que a mudana do sistema de fiscalizao do pas ocorreu num momento de crise de legitimao do Estado (Sola, 1999). Mesmo no fazendo parte da reforma do Estado, segundo a acepo da literatura em relao ao que aconteceu na dcada de 1990, a transformao da organizao faz parte do processo que criou as condies para as mudanas ocorridas naquela dcada. Em terceiro, uma referncia ao conceito de autonomia inserida, de Peter Evans (1993). O autor analisa as relaes do Estado com o mercado e a sociedade. A proposta aqui discutir o objeto accountablity horizontal no s como mecanismo de responsabilizao e imposio de sanes aos agentes pblicos, mas tambm como instrumento de fortalecimento de um Estado democrtico voltado para o desenvolvimento da sociedade. Por ltimo, o conceito de globalizao capacitadora, de Linda Weiss (2006), no sentido de que os outros trs elementos so interdependentes e/ou articulados para capacitar o Estado para enfrentar os desafios contemporneos.3 Esta seo sinaliza alguns pontos importantes sobre accountability levantados por Scott Mainwaring (2003), O Donnell (1998), Power (1997) e Przeworski (1999). A discusso diz respeito prpria essncia do objeto da pesquisa. Essa parte inclui tambm questes relativas accountability de procedimentos e accountability de desempenho. Nosso pressuposto de que essas questes implicam dilemas no que diz respeito essncia poltica do controle externo. O enfoque da dissertao rejeita, portanto, o vis que considera o trabalho realizado pelo Tribunal de Contas como de natureza meramente tcnica, e no poltica. A meu ver, a mudana institucional do sistema de fiscalizao dos recursos pblicos est imbricada no processo que deu origem reforma do Estado brasileiro. Esta discutida aqui numa reflexo sobre o papel desempenhado pelos tribunais de contas do pas para um Estado desafiado pelos problemas decorrentes da globalizao. Nesse sentido, o conceito de Peter Evans (1993) de autonomia inserida tem como objetivo pensar um tipo de configurao do Estado como fora ativa e
3

Essas quatro reas de problemas no faziam parte das discusses dos constituintes de 1987 e 1988. A expresso accountability, por exemplo, sem uma traduo precisa em nosso idioma, no era conhecida naquela poca, sendo pouco ainda nos dias atuais. Os temas sobre a reforma do Estado e a globalizao foram amplamente disseminados na dcada seguinte, no auge do Consenso de Washington, por ocasio da reviso do texto constitucional na primeira metade dos anos 1990. Mas, como pretendo mostrar ao longo desse trabalho, esses pontos estavam vinculados, de forma direta ou indireta, com o desenho institucional do rgo de fiscalizao.

20

coordenadora das aes dos diferentes atores sociais, polticos e econmicos visando ao desenvolvimento da sociedade. J a viso de Linda Weiss (2006), de que a globalizao oferece oportunidades de capacitao para os estados nacionais, ainda que os movimentos globais imponham tambm restries sua atuao e autonomia, pensada no presente trabalho em articulao com o conceito de Evans (1993). Rejeitamos, portanto, a ideia de que muitas sociedades teriam dificuldade e/ou resistncia para transformar suas instituies por conta da path dependence, isto , uma dependncia de sua trajetria histrica, que bloqueia transformaes. 1.1 Algumas questes tericas sobre accountability e controle externo

Praticamente desconhecido pelos constituintes de 1987 e 1988 e, ainda hoje, por estudiosos de outros ramos, o termo accountability no tem traduo na nossa lngua. Numa simplificao do seu significado, de acordo com Houaiss (2007), accountability sinnimo de responsabilidade e, na rea da administrao, a obrigatoriedade ou dever de prestar contas. Segundo o autor, account significa conta, cmputo, clculo; narrativa, narrao, relato, exposio, descrio; explicao (...), dentre outros significados. Nas cincias sociais, sobretudo na cincia poltica, o conceito mais complexo. Tem origem nas questes relacionadas limitao e ao controle como elementos bsicos do Estado. Embora venham se disseminando mais nos ltimos anos, as questes da accountability no surgiram recentemente e nem de uma hora para outra. Conforme observa Pessanha (2007), a ideia de estabelecer controles e limites ao poder soberano pedra angular do moderno Estado democrtico:
Para Locke (1960:413), o soberano supremo executor da lei, mas quando a viola perde o direito obedincia. Montesquieu (1951: 396-407) constri um sofisticado mecanismo de checks and balances, na tradio da concepo de constituio mista, em que o rei, a Cmara Alta e a Cmara Baixa, representando distintos setores sociais, estabelecem controles recprocos. So os federalistas americanos, entretanto, os verdadeiros inovadores do moderno sistema de controles ao estabelecerem os mecanismos horizontais e verticais posteriormente incorporados na Constituio americana, responsvel, segundo Finer (199: 1501), por seis invenes na arte de governar: a deliberada formulao de um novo desenho institucional por meio de uma conveno popular; a constituio escrita, a incluso no corpo constitucional de uma declarao de direitos; a garantia da lei, via judicial review sobre os estadosmembros e, posteriormente, sobre a Unio; a diviso horizontal de poderes e a diviso vertical de poderes entre a Unio e os estados federados. (...) A concepo de controle externo motivou todo o constitucionalismo liberal dos sculos XIX e XX enfatizado por Loewenstein (1982:29, 39-40), para quem limitar o poder poltico significa limitar os detentores do poder (Pessanha, 2007: 140-141)

Reduzir o significado de accountability responsabilizao pode empobrecer o debate sobre o assunto. Alm dos limites conceituais e da inexistncia de consenso, existem diferentes formas de accountability. Laurence Whitehead (2002) afirma ser necessria uma clara distino das vrias modalidades institucionais de accountability: de um lado, as relacionadas a processos legais, aos mecanismos de auditoria administrativa interna, fiscalizao intra-estatal, ou, como chama O

21

Donnell (1998), accountability horizontal; de outro lado, esto os processos de sano eleitoral, as aes dos meios de comunicao independentes e as organizaes no governamentais, conhecidas tambm como aes de accountability vertical. O objeto da presente dissertao o mecanismo conhecido como accountability horizontal, na acepo de O Donnell (1998), ou seja, o trabalho de fiscalizao de uma agncia estatal em relao outra agncia estatal, conhecida tambm como controle externo, conceito que trataremos mais adiante. A agncia estatal inclui a prpria burocracia ou pessoas na condio de agentes administrativos (funcionrios de carreira) ou de agentes polticos (governantes eleitos que prestam contas). De acordo com Mainwaring (2003), o assunto objeto de divergncias. Um dos aspectos do conceito da accountability poltica examinado pelo autor, que faz parte do objeto da presente dissertao, o mecanismo de relacionamento formal entre autoridades de superviso (controle e fiscalizao) e agentes pblicos ou burocracias, mediante atos de responsabilizao e/ou sanes. Os problemas surgem em torno da seguinte questo: os agentes que realizam a accountability devem ter poder de impor sanes ou devem se limitar a atribuir responsabilizao aos agentes, sendo as sanes impostas por outras autoridades? Segundo Mainwaring (2003), dois tipos de atores podem realizar accountability poltica: eleitores podem responsabilizar agentes pblicos eleitos, negando seu voto nas prximas eleies (accountability vertical), e agncias estatais so formalmente institudas para realizar a superviso do trabalho de polticos, funcionrios, agentes governamentais e organizaes da burocracia, o que o autor chama de relao intra-estatal (acccountability horizontal). Segundo O Donnell (1998), so dimenses da accountability vertical:
Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas (...). So aes realizadas, individualmente ou por algum tipo de ao organizada e/ou coletiva, com referncia queles que ocupam posies em instituies do Estado, eleitos ou no. (O Donnell, 1998: 28)

Embora O Donnell (1998) seja um dos pioneiros na problematizao do assunto, Mainwaring (2003) assinala que mesmo a designao vertical e horizontal pode oferecer problemas para o conceito, uma vez que, dentro da mquina estatal, segundo ele, h tambm accountability vertical. Entre as vrias fontes de controvrsia e divergncias da literatura sobre o assunto analisadas por Mainwaring (2003), uma pode ser considerada a mais crucial para os problemas do objeto dessa dissertao. a que diz respeito falta de consenso em relao capacidade e o poder formal e legal dos agentes encarregados da accountability de impor sanes, ou se seu trabalho seria restrito responsabilizao dos agentes supervisionados (fiscalizados), ficando a imposio de sanes sob a responsabilidade de outros organismos. Segundo o autor, a capacidade de as agncias de superviso em reparar danos causados por erros, irregularidades e corrupo de agentes pblicos, sempre uma questo crtica para os sistemas de accountability. De acordo com Mainwaring (2003), a

22

discusso relaciona-se expectativa em relao s agncias de superviso e seu poder de impor sanes. Por outro lado, o poder indireto, no sentido de que outras organizaes cumpram esse papel j caracterizaria uma relao de accountability. Sobre essa rea de problemas, o autor observa que ela trata:
(...) de qual conceito est vinculado necessariamente capacidade de sano da parte do agente que realiza a accountability (p. 12). (...) Alguns autores (...) argumentam que alguns mecanismos de accountability existem somente se o agente de accountability pode impor sanes ao transgressor. Em contraste, Schedler (1999), de forma explcita, e O Donnell, de maneira implcita, argumentam que alguns mecanismos de accountability contam exclusivamente com o fator responsabilizao sem, necessariamente, ter a capacidade de impor sanes. (...). Accountability no pode existir sem nenhum poder de sano; alguma capacidade para reparar danos no caso de outros foros (especialmente o sistema judicial) crtica para os sistemas de accountability. Como definido aqui, entretanto, accountability no implica poder direto de imputao de sanes legais. No se espera de agncias de superviso o poder de impor sanes; este poder indireto suficiente para caracterizar a relao de accountability. (p. 13) (traduo livre)

Mainwaring (2003) diz que uma conceituao muito ampla relacionada ideia de responsabilizao (ou, numa traduo alternativa, de responsividade) pode criar dificuldades para se entender as fronteiras da accountability (2003: 10). Outra fonte de problemas e divergncias, assinala o autor, concerne ao sentido desse tipo de mecanismo como algo restrito aos casos de transgresso legal por parte dos atores oficiais. Para ele, accountability inclui as caracterizaes (vertical e horizontal) feitas por ODonnell (1998). Mas, conforme observa o autor, alguns estudiosos do assunto argumentam que a expresso vertical pode ser extensiva a todo relacionamento principal-agente, na qual o principal bem mais fraco que o agente. Exemplo: os eleitores como principal e os eleitos como agente.

(...) A imagem vertical, porm, inapropriada para descrever uma relao que no tem o componente hierrquico (...). Algumas relaes intra-estatais so verticais (...) por essa razo problemtico equiparar accountability intra-estatal com accountability horizontal (...). eu proponho uma distino entre dois tipos de accountability poltica: accountability eleitoral e accountability intra-estatal. (traduo livre do autor, pp 18-19-20)

Outra rea problemtica da discusso diz respeito definio do perfil dos atores que podem atuar nos mecanismos de accountability. Que tipo de pessoa pode ser habilitada para isso? Tambm a distino entre os conceitos de checks and balances e accountability comentada por Mainwaring (2003), que adverte sobre a sutileza desse aspecto. Isso porque nem todo sistema de checks and balances formam um conjunto de accountability, embora, em algumas situaes, o sistema pode significar uma relao de accountability. Ele observa, por exemplo, que divergncias entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no constituem, necessariamente, uma relao de accountability.

23

Independente dos problemas que a expresso de O Donnell (1998) pode oferecer, esse autor faz uma contribuio luminosa para essa dissertao, ao propor a ideia de que uma accountability efetiva s possvel mediante uma rede de agncias comprometidas com sua finalidade. A forma como a sociedade brasileira enxerga e compreende os tribunais de contas pode ser fator incidente na discusso sobre a mudana institucional, que implica valores culturais, costumes e entendimentos diversos sobre a misso desses organismos. Os modelos de Tribunal de Contas debatidos pelos constituintes de 1987 e 1988 dizem respeito transformao institucional desse tipo de mecanismo de accountability horizontal que, segundo O Donnell (1998), s pode funcionar de maneira efetiva em sistema de rede, com outros rgos de accountability, para enfrentar os novos desafios do mundo contemporneo. Isso requer capacitao e fortalecimento do Estado e sua insero autnoma na sociedade. Como se pode ver, o aprimoramento proporcionado pela mudana institucional da agncia em exame no de natureza instrumental e tecnolgica, com foco apenas nas questes relacionadas aos recursos humanos e materiais. A mudana e o aprimoramento do Tribunal de Contas esto implicados numa das questes mais nevrlgicas do seu desenho institucional, qual seja a que diz respeito sua independncia ou no em relao a outro poder, vale dizer, ao fato de ser auxiliar ou no de outra instncia estatal. A definio dessa natureza incide, necessariamente, na sua capacidade de enforcement. Como veremos adiante, o Tribunal de Contas, embora autnomo, no possui personalidade jurdica para executar suas prprias decises. Depende de outras organizaes vinculadas a diferentes poderes do Estado, inclusive das que so vinculadas organicamente aos entes fiscalizados. um rgo independente, e seus magistrados tm prerrogativas equiparadas s das autoridades do Poder Judicirio. Mas, no executam seus atos e decises. como se o Tribunal de Contas existisse de maneira solta, desvinculado dos poderes de Estado, dos quais, entretanto, depende para que seus atos e decises sejam cumpridos. Da porque entendemos ser pertinente pensarmos que no basta ser independente ou subordinado a outro organismo ou poder. O Donnell (1998) formula uma das principais questes para a capacidade de enforcement do Tribunal de Contas:

Accountability horizontal efetiva no o produto de agncias isoladas, mas de redes de agncias que tm em seu cume, porque ali que o sistema constitucional se fecha mediante decises ltimas, tribunais (incluindo os mais elevados) comprometidos com essa accountability (...). O tema nos permite vislumbrar algumas das dificuldades e das possibilidades na busca de accountability horizontal. (1998: 43)

1.2 A essncia poltica do controle externo

Para uma definio bsica, controle externo diz respeito fiscalizao de agncias estatais sobre outras agncias estatais, da o carter externo. Refere-se a uma fiscalizao feita num

24

rgo pblico por funcionrios de fora deste rgo, pertencentes a outro setor dentro do sistema estatal. Difere do controle interno, que realizado por um setor de um ministrio ou outro rgo em outro setor pertencente a esse mesmo organismo. Exemplo de controle interno o trabalho de auditoria realizado por um setor prprio de determinada prefeitura numa secretaria municipal. Exemplo de controle externo o Tribunal de Contas, que no pertence a nenhum poder e realiza a fiscalizao em todos os rgos dos trs poderes estatais. Existem outros mecanismos de controle externo, como, por exemplo, o Ministrio Pblico. Mrcio dos Santos Barros (1995) observa que o termo controle um galicismo, lembrando que na Frana do Sculo XVII role era um registro oficial em que se escreviam nomes e contre-rle um outro registro que efetuava o confronto com o original e servia para verificao dos dados. (1995: 181) Baseando-se num relatrio dos autores belgas Meikatrien Sterck, Bram Scheers e Geert Douckaert, Santos Arajo e Baleeiro Neto (2007) comentam sobre a nfase dada pelo estudo pirmide de controle nos governos centrais dos pases da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE). Segundo eles, o documento demonstra os aspectos principais da auditoria externa e auditoria interna. Observam eles:

A auditoria um exame realizado por especialistas sobre a conformidade legal e contbil ou sobre desempenho operacional (performance) conduzida para atender s exigncias da administrao (auditoria interna) ou de terceiros interessados pelas informaes da entidade ou para atender a obrigaes (auditoria externa). A auditoria uma atividade de certificao objetiva planejada para: acrescentar valor; melhorar as operaes da organizao; contribuir para a consecuo dos resultados operacionais; proporcionar um enfoque sistemtico e disciplinado para se avaliar; e melhorar a efetividade da administrao de risco, controle e governana (OCDE, 2004, apud Santos Arajo e Baleeiro Neto, 2007: 192)

De acordo com a Organizao Internacional das Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI), o controle interno definido da seguinte maneira:

(...) todo o sistema contbil e de outros controles, incluindo a estrutura organizacional, mtodos, procedimentos e auditoria interna, definidos pela administrao de acordo com as metas da organizao para apoiar na conduo dos negcios da entidade auditada de maneira econmica; eficiente e efetiva, assegurando aderncia s polticas administrativas; a salvaguarda do patrimnio, assegurando a preciso e inteireza dos registros contbeis e a produo oportuna e confivel de informaes contbeis e administrativas. (INTOSAI, Comit de Normas de Auditoria, 2001, p. 71, apud Santos Arajo e Baleeiro Neto, 2007: 192)

Dois elementos desses conceitos podem ser controversos no que dizem respeito natureza do controle externo. Um desses componentes se refere ao carter ao mesmo tempo tcnico e poltico da sua essncia. A meu juzo, trata-se de um mito a ideia corrente segundo a qual o trabalho dos funcionrios do chamado setor de controle externo dos tribunais de contas, ou corpo instrutivo, aqueles que fazem a instruo dos processos contabilistas, engenheiros, mdicos, estatsticos,

25

advogados, economistas e outros que ocupam cargos de analistas e tcnicos de controle externo limitar-se-ia a um fazer tcnico-legal, independente de injunes polticas. O outro elemento diz respeito ao fato de o controle externo ser, em tese, objeto de necessria articulao com o controle interno. De acordo com a literatura do microambiente do sistema dos tribunais de contas, um efetivo controle externo s possvel se houver tambm um controle interno fortalecido. Ora, os nexos entre um e outro carregam componentes polticos, como veremos no decorrer da presente dissertao. Tanto isso pode ser verdade que a Constituio prev a responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle interno que no derem cincia sobre irregularidades ao Tribunal de Contas. O preceito j constava de uma das primeiras propostas contidas no anteprojeto de Constituio de Afonso Arinos, de 1986, como veremos no captulo 3. Como imaginar os agentes do controle interno de uma secretaria de estado colaborando com o Tribunal de Contas, independente dos superiores hierrquicos, sem considerar injunes polticas? Ou seja, o controle externo realizaria seu trabalho com apoio do controle interno, cuja existncia, alis, serve para essa finalidade, conforme determina a Constituio de 1988. Esta criou, na verdade, preceitos bsicos para a articulao dos mecanismos entre controle externo e controle interno. J em relao ao controle externo, o artigo 70 da Constituio federal preceitua:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo 71, por sua vez, prev que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, dispondo sobre a competncia deste ltimo em 11 incisos. A meu ver, o texto constitucional poderia suscitar interpretaes contraditrias. Afinal, ele diz que o controle externo est a cargo do Poder Legislativo, mas quem executa essa tarefa o Tribunal de Contas. Em relao ao controle interno, entretanto, a responsabilidade por sua execuo est expressa de forma direta, sem dubiedades. Marcio dos Santos Barros (1995) observa que a atual Constituio trouxe uma srie de inovaes, citando cinco delas: um controle interno antes exercido pelo poder Executivo agora realizado pelos trs poderes; a fiscalizao antes de natureza apenas financeira e oramentria agora tambm de natureza operacional e patrimonial, com nfase nos aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade; a avaliao de resultados tem que ser baseada em critrios de eficincia e eficcia; a fiscalizao antes exercida apenas sobre a administrao direta e autrquica agora abrange a administrao indireta e entidades de direito privado; a avaliao de metas antes baseada no planejamento (oramento) agora feita tambm no plano plurianual e nos programas de governo; e, por ltimo, a previso no texto constitucional da existncia de um novo nvel de controle, atravs da denncia apresentada pelos cidados, partidos polticos, associaes e sindicatos. (1995: pp 186-187)

26

Ora, obviamente o trabalho do chamado corpo instrutivo dos tribunais carrega tecnicalidades em relao ao cumprimento de normas, leis e procedimentos estabelecidos. Mas, em ltima instncia, esse trabalho de natureza poltica. Norberto Bobbio (2001) adverte sobre a fragmentao entre tcnica e poltica. Sua crtica da diviso entre esses campos pode ser pertinente ao presente trabalho, sobretudo o seu questionamento queles que se julgavam superiores por assumiremse apenas tcnicos e no polticos.

O apoliticismo a defesa que o tcnico, escondendo-se atrs do acmulo de processos no local de trabalho, ou atrs das espessas filas da imprescindvel clientela, pe diante das incmodas invases da poltica, que se anunciam em forma de reunies, assemblias. (...) Dizia-se que um dos problemas mais urgentes (...) era a politizao da tcnica, qual em seguida correspondia, como correlao necessria, aquele outro processo de profundas transformaes do nosso costume poltico que, para continuar usando expresses ruidosas, poderia ser chamado tecnicizao da poltica. (2001: 12)

Bobbio (2001) observava que aqueles que se diziam somente tcnicos na verdade estavam se refugiando no prprio trabalho, como em um abrigo de pureza, a fim de se libertar da poltica, algo imposto pelos outros, o que, como resultado, esses supostos tcnicos puros estavam fazendo m poltica. (2001:13) O pensador italiano foi mais longe ao classificar essa postura como moralista. Essa postura confundia as coisas, pois o problema poltico no dizia respeito a homens certos nos lugares certos, mas sim s instituies. No se tratava de imaginar que as coisas poderiam ser melhores se fossem outros os homens em ao, mas sim uma questo de como so e agem as instituies.

(...) esse preconceito baseia-se na diviso abstrata e moralista dos homens, de todos os homens, em bons e maus, e na falsa e ingnua opinio de que a poltica seja a simples arte de colocar os bons no lugar dos maus. (...) a possibilidade de fazer qualquer confronto entre o melhor e o pior, este no deve ser feito entre os homens, mas entre as instituies. (2001: 31)

A ciso entre tcnica e poltica dentro dos tribunais de contas diz respeito suposio de os funcionrios da mquina burocrtica das cortes de contas instrurem os processos com base somente no que manda a lei, independente de como sua instruo possa repercutir politicamente para os responsveis, ou, concretamente, para os resultados de polticas pblicas. Ora, mesmo verificando que determinado administrador descumpriu um ou outro dispositivo legal que este assim o fez para garantir a realizao de determinado programa para atender aos interesses da comunidade focalizada o especialista em controle externo no estar assumindo determinada postura poltica condenando-o? Em outras palavras, observar somente os aspectos contbeis e legais, sem considerar os resultados de polticas pblicas, no ser fruto de determinado vis poltico e ideolgico de quem inspeciona? No so poucas as vozes que defendem a existncia de diferenas entre o controle chamado tcnico e o controle poltico, o primeiro supostamente realizado pelas cortes de contas e o

27

segundo pelo Poder Legislativo, com base num suposto trabalho tcnico. A presente dissertao discorda desse vis, propondo que o trabalho tcnico ele, por si s, simultaneamente poltico. De acordo com o ministro do TCU Benjamin Zymler (1998), o controle externo exercido pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas, e o controle tcnico, que abrange a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido com o auxilio do Tribunal de Contas. (1998: 22) Entretanto, uma dimenso que tpica de uma espcie de controladoria confere aos tribunais de contas uma responsabilidade para alm de simplesmente tcnica. o que, em outras palavras, sugere o analista de controle externo do TCU Renato Jorge Brown Ribeiro (2002), ao dizer que isso fora os tribunais a desenvolverem estruturas e procedimentos hbridos. Segundo ele, assim os tribunais tm que:

(...) procurar a produo de tecnologias de controle que premiem a avaliao de polticas pblicas e a avaliao operacional dos diversos rgos pblicos. Esse posicionamento abre novas possibilidades para o sistema de controle prestar servios sociedade, tais como propor medidas gerenciais (...). (2002: 57-58)

No tocante ao relacionamento, ou articulao, entre controle externo e interno, o problema no fica apaziguado por supostas definies ou demarcaes seguras. Faccioni (2008) observa que, apesar da modernizao dos tribunais de contas, faltava ainda o aprimoramento do controle interno. Este, conforme sugeriu, deveria ser o principal aliado da administrao pblica para subsidiar a atuao do controle externo:
No entanto, esta no a realidade: o controle interno (...) ainda inexistente formalmente em muitos, se no da quase totalidade dos municpios, e no suficientemente amplo em alguns dos estados brasileiros, quando no, na prpria amplitude da estrutura administrativa federal. (Faccioni, 2008: 52)

Faccioni sugere o que classifica mutiro nacional pelo fortalecimento do controle interno, comeando pelos municpios. Ora, uma iniciativa desse tipo partindo do Tribunal de Contas no est imune s injunes polticas, favorveis ou contrrias, uma vez que se trata de um rgo externo administrao agindo dentro da administrao. No seria inexato dizermos que, a confirmar o prognstico de Faccioni, os tribunais de contas estariam atuando em substituio ao controle interno, o que, de fato, em muitas situaes, vem acontecendo e constituindo bvia anomalia, sendo rgo de controle externo. Sobre as relaes entre os tribunais de contas e Poder Legislativo, o deputado federal e ex-presidente do TCU, Humberto Souto (2008), afirma que os sistemas de controle interno e externo no careciam de mudanas em sua forma organizacional, mas sim da necessria e contnua adequao dos modernos parmetros existentes no mundo. Observava ele que o assunto independia de uma questo de modelos, mas sim da sua efetividade.

28

Os controles internos e externos precisam saber conciliar o controle gerencial e o controle da legalidade, sem que haja subordinao entre ambos. A pretenso da Corte de Contas da Unio, de poder exercer um controle de natureza jurisdicional, esbarra em prerrogativa do Poder Judicirio, garantidos pela Constituio Federal, no sendo este o aspecto relevante. Os tribunais de contas tm que estar preparados para dividir seus papis com outras instncias de auditoria e fiscalizao, a exemplo do Ministrio Pblico (Souto, 2008: 118-119).

Com essa observao, delineia-se assim um problema que vai tornando mais complexa a questo do controle externo, articulado ao controle interno, que a possibilidade da participao de outro instrumento de controle horizontal, no caso sugerido, o Ministrio Pblico. Pode-se depreender, assim, que o controle externo muito mais do que apenas um conjunto de procedimentos e tcnicas legais independentes da poltica. Alm do Ministrio Pblico, Souto somou outro tipo de controle, o chamado controle social, e chegou a dizer que, por mais efetivos que fossem vrios tribunais de contas da Unio, estes no dariam conta das crescentes demandas sociais.

(...) estou convencido de que se o Brasil tivesse 20 tribunais de contas da Unio, eles no dariam conta de, efetivamente, suportar toda a demanda necessria. Somente atravs da educao, somente atravs da participao, somente atravs do controle social, da conscientizao da sociedade, que ns vamos ter efetivamente um controle efetivo (...) (Souto, 2008: 128-129)

Num momento em que, cada vez mais, fala-se em controle social para subsidiar o controle operacional dos tribunais de contas, como ficam a incidncia e os fluxos de propostas, de reivindicaes e de presses da sociedade sobre os tcnicos do controle externo? Estes vo se limitar a uma avaliao puramente tcnica ou necessariamente tero que assumir um olhar mais abrangente para reconhecer, analisar e empreender de maneira poltica? O carter poltico do controle externo relaciona-se tambm, a meu ver, com questes que, aparentemente, podem ser consideradas tcnicas, como as que dizem respeito aos trs Es (economy, efficiency e effectiveness). Esses aspectos tm a ver com a distino entre auditoria de procedimentos ou regularidade e auditoria de desempenho. A primeira tem como foco a verificao das normas tcnicas e legais dos atos dos administradores. J a nfase da auditoria de desempenho est nos processos, metas e resultados dos programas de polticas. As Instituies Superiores de Controle (ISC) vm se desenvolvendo para ampliar suas competncias voltadas para as auditorias de desempenho. Michael Power (1997) observa que os trs conceitos (economy, efficiency e effectiveness) referem-se ao princpio do value for money (VFM), que coincide com o desenvolvimento do New Public Management (NPM) em diferentes pases:
() The three Es, in conjunction with these populist appeals to notions of empowerment and service quality, make up what is commonly referred to as value for money (VFM). VFM is a vague normative space in which an ensemble of operational routines and auditable performance can be harnessed to broader political ideals. Tensions exist within the very concept of VFM. Most notable in the eyes of many commentators (e.g. Pollitt, 1955) is the tension between the theme of fiscal

29

crises, questions of economy, efficiency and cost control, and the theme of service quality enhancement or effectiveness. (Power, 1997: 44)

O autor faz a seguinte distino desses critrios, alm do fiscal regularity, que, segundo Power, est vinculado ideia da accountability para a verificao das normais legais dos atos dos administradores:
() Economy as accountability for obtaining the best possible terms under which resources are acquired. Efficiency as accountability for ensuring that maximum output is obtained from the resources employed or that minimum resources are used to achieve a given level of output/service. Effectiveness as accountability for ensuring that outcomes conform to intentions, as defined in programmes. (Power, 1997: 50)

Assinale-se ainda que o artigo 37 da Constituio da Repblica prev a obedincia, por parte da administrao pblica, aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. J o inciso II do artigo 74 trata de uma das funes do controle interno, que, ao apoiar o trabalho do controle externo, deve:
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado.

Essa discusso pode ampliar para cinco o nmero dos Es, conforme sugere Bittencourt (2004) em seu trabalho sobre indicadores de desempenho como instrumentos de auditoria e gesto. Ele observa que um dos principais instrumentos do mundo empresarial o controle dos indicadores de desempenho. De acordo com o autor, o setor pblico vem desenvolvendo essa modalidade de controle tanto como instrumento de apoio administrao quanto para as auditorias de natureza operacional. O Quadro 1.1, a seguir, relaciona cinco dimenses de desempenho para as auditorias de natureza operacional: economicidade, eficincia, eficcia, efetividade e equidade, segundo Bittencourt (2004:53-54) Quadro 1.1 Os princpios do New Public Management Minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade, sem comprometimento dos padres de qualidade. Relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os Eficincia custos dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo. Grau de alcance das metas programadas, em um determinado perodo de tempo, Eficcia independentemente dos custos implicados. Relao entre os resultados alcanados (impactos observados) e os objetivos Efetividade (impactos esperados) que motivaram a atuao institucional. Medida da possibilidade de acesso aos benefcios de uma determinada ao por Equidade parte dos grupos sociais menos favorecidos em comparao com as mesmas possibilidades da mdia do pas. Fonte: Bittencourt (2004: 53,54) Economicidade Em relao aos conceitos de eficcia, eficincia e efetividade da gesto do Estado, o presente trabalho rejeita o vis relacionado a uma suposta luz que incida somente nos esforos de

30

aparelhamento tcnico de modernizao dos recursos materiais e capacitao dos administradores pblicos. Evidentemente que so indispensveis os pressupostos bsicos do ponto de vista dos recursos humanos e da infra-estrutura tecnolgica do aparelho de Estado. Acredito, porm, que um Estado s eficaz, eficiente e efetivo se tiver habilidade poltica associada ao que Michael Mann (2006) chama de poder infra-estrutural forte. Para o autor, poder infra-estrutural:

a capacidade do Estado de efetivamente implementar decises em todo o seu territrio, no importa quem tome as decises. Isso pode tambm ser chamado de capacidade ou eficincia do Estado. Requer que os Estados tenham infra-estruturas que penetrem universalmente por toda a sociedade civil, atravs das quais as elites polticas possam extrair recursos e fornecer servios para todos os indivduos. (2006:167)

Para o que nos interessa especificamente em relao ao tipo de instrumento de accountability horizontal em exame, a anlise feita por Eli Diniz (1997) sobre novos paradigmas do Estado corrobora nosso argumento. Segundo ela,

a noo de eficcia do Estado implica no apenas questes ligadas competncia e eficincia da mquina estatal, mas tambm aspectos vinculados sustentabilidade poltica das decises e legitimidade dos fins que se pretende alcanar atravs da ao governamental. (...) O problema da governabilidade deve ser examinado, cabe insistir, em seu teor pluridimensional, envolvendo os instrumentos institucionais, os recursos financeiros e os meios polticos de execuo. (1997:124)

Em outras palavras, a eficcia da gesto pblica no se limita ao plano infra-estrutural tcnico e de servios, visando ao atendimento dos interesses dos contribuintes clientes que pagam impostos. Implica uma estratgia poltica para, segundo Diniz, conduzir acordos e alianas, articulando arenas de negociao s instituies estatais. (1997: 124). Portanto, no tem sentido pensar que o transplante de procedimentos gerenciais da iniciativa privada para a administrao pblica poderia contribuir para uma melhor eficincia do Estado. Diniz observa que pensar um novo paradigma para a reforma do Estado requer a ruptura com os enfoques tecnocrtico e neoliberal:

O primeiro, ao privilegiar o insulamento das elites estatais, a primazia do conhecimento tcnico e o alijamento da poltica, conduz a uma viso irrealista porque calcada na despolitizao artificial dos processos de formulao e execuo de polticas. O segundo, influenciado pela tica minimalista, enfatiza unilateralmente a reduo do Estado, subestimando o papel do reforo e a revitalizao do aparelho estatal para o xito de suas polticas, bem como a relevncia da interveno governamental para que o mercado funcione de forma eficiente, em consonncia com um projeto coletivo. (1997: 124)

Com toda a sua complexidade, o conceito de accountability parece ter um ponto pacfico, que a necessidade de maior transparncia das aes dos governos. Esta no apenas uma questo de

31

natureza tica ou moral, mas sim um dos diversos elementos que se complementam num contexto de transformaes profundas que ocorrem no pas e no mundo. Em seu trabalho Por que reformar as instituies, Jorge Wilheim (1999) fala, dentre outros fatores, da emergncia da sociedade civil, decorrente de inmeros movimentos sociais, como o movimento hippie, os voltados para a emancipao da mulher, os de natureza pacifista e antiimperialista, a prpria descolonizao na segunda metade do sculo XX, a mudana comportamental entre os sexos, dentre outros. O autor sustenta que:

(...) para melhor situar o debate sobre as reformas institucionais atualmente demandadas, preciso tirar lies e concluses de um dos fatos mais visveis da segunda metade deste sculo: a emergncia da sociedade civil enquanto protagonista atuante no desenvolvimento de numerosos pases. Essa emergncia tornou-se visvel em virtude de movimentos sociais, repercutidos pela mdia (...) (1999: 19)

Num contexto de rpidas e profundas mudanas tecnolgicas do mundo globalizado, a partir de meados do sculo XX, em que as tecnologias da informao contribuem para o aparecimento de novas modalidades operativas do aparelho de Estado, o fluxo de informaes se torna mais intenso, propiciando condies para demandas de maior transparncia. Estas ocorrem em meio a mudanas que no se relacionam s a um fator puramente tecnicista. Tudo isso ocorre num contexto de interconexo de fatores tecnolgicos e variveis institucionais de natureza poltica. A sociedade civil tem hoje mais acesso informao, em diferentes campos, como resultado das possibilidades oferecidas tanto pelo desenvolvimento tecnolgico como pelo seu poder maior de organizao. Ao tratar do Estado-rede, Manuel Castells (1999:149) sustenta que, embora as instituies nacionais continuem a ser dominantes, os processos estruturados da economia, da tecnologia, da comunicao esto cada vez mais globalizados. Segundo ele, o poder seria exercido por diferentes soberanias parciais:

O Estado que denomino Estado-rede se caracteriza por compartilhar a autoridade (ou seja, a capacidade institucional de impor uma deciso) atravs de uma srie de instituies. (1999: 164)

Nessa rede, acrescenta Castells, funcionariam instituies regionais e locais. Dentre diferentes princpios de um novo tipo de Estado, o autor assinala a transparncia administrativa. Segundo ele, essa demanda, embora tendo sido frustrada em diferentes situaes, agora intensa e permanente. Ela seria um dos princpios de governo mais importantes numa sociedade cada vez mais desafiada por mfias, na qual a poltica enfraquecida diante das aes de corrupo. Castells fala de uma limpeza administrativa como sendo o princpio crucial para um bom governo:
Certamente, no se pode pensar em um governo de anjos, mas sim em mecanismos de controle eficaz que assegurem o mnimo nvel de corrupo e nepotismo. E, para isso, o mais importante a transparncia da gesto perante o cidado, os meios de comunicao e a justia. Os controles internos do Estado no bastam. So

32

necessrios controles externos, ancorados na sociedade. Aqui, tambm, as novas tecnologias de informao, permitindo o acesso direto dos cidados a todos os dados e atuaes administrativas que no necessitem serem confidenciais, criam a possibilidade de uma abertura de gesto que assegura um novo vnculo entre Estado e sociedade. (1999: 167)

Os governos hoje tm que lidar com cidados, contribuintes e consumidores mais atentos e vigilantes. Para Giddens (1996) uma das mudanas bsicas das sociedades contemporneas a expanso do que ele chama de reflexividade social. uma situao, segundo ele, em que os indivduos esto mais aptos para filtrar informaes e modelarem suas vidas com base nesse

processo de filtragem:
Um mundo de reflexividade intensificada um mundo de pessoas inteligentes (grifo do autor). No quero dizer com isso que as pessoas sejam mais inteligentes do que costumavam ser. Em uma ordem ps-tradicional, os indivduos tm, mais ou menos, que se engajar com o mundo em termos mais amplos se quiserem sobreviver nele. A informao produzida por especialistas (incluindo o conhecimento cientfico) no pode mais ser totalmente confinada a grupos especficos, mas passa a ser interpretada rotineiramente e a ser influenciada por indivduos leigos no decorrer de suas aes cotidianas. (1996: 15)

1.3 A reforma do Estado brasileiro no se limita reforma administrativa Partimos do pressuposto no sentido de que reforma do Estado no significa apenas mudana nos aparelhos organizacionais e nos procedimentos burocrticos da administrao pblica. Reforma do Estado significa tambm a reforma da sociedade, principalmente nos aspectos concernentes s relaes entre um e outro, ou, mais precisamente, forma pela qual a sociedade entra no Estado e dele participa ou dele se alija. A mudana institucional do Tribunal de Contas deve ser pensada numa perspectiva de uma agenda que consideramos aberta para o conjunto de transformaes que o Estado vem sofrendo na atualidade. Agenda presente e futura sem receiturios prontos. Para Azevedo (1999), necessrio fazer uma diferenciao entre as reformas administrativas e a chamada reforma do Estado:

Em nvel macro, a transformao no Estado pode ser entendida como um processo permanente que engloba dimenses polticas, econmicas, institucionais, jurdicas e, inclusive, culturais. Os casos mais corriqueiros so produtos das chamadas reformas administrativas propostas via de regra no incio de cada Administrao, buscando-se adequar a mquina pblica s prioridades da nova administrao. Neste sentido, torna-se lugar comum a formao das chamadas equipes de transio que esboam as principais sugestes de reordenamento da legislao e da mquina pblica consideradas necessrias para viabilizar as prioridades e o programa do novo governo. (Azevedo, 1999: 113)

Pode-se dizer que estamos vivendo uma reforma do Estado, uma situao potencial para futuras mudanas estruturais cuja dimenso ainda desconhecemos, sobretudo, no que diz respeito ao relacionamento entre Estado e sociedade, elemento, alis, crucial de qualquer reforma do Estado.

33

Azevedo (1999) entende que se deve reservar a denominao reforma do Estado para os pontos de ruptura do pacto social, ou seja:
quando ocorra uma redefinio qualitativa do escopo do que se considera bem pblico (amplitude ou reduo) e/ou mudanas significativas na forma de produo e oferta desses bens. Tomando-se como base esses parmetros pode-se dizer que nesse sculo no Brasil tivemos trs momentos em que ocorreram reformas do estado: a chamada revoluo de 1930; o regime instaurado em 1964; e o embrionariamente esboado na administrao Collor/Itamar e consolidado ainda que no terminado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. (Azevedo, 1999: 114-115)

Bolvar Lamounier (2006) observa que as duas ltimas dcadas do sculo XX constituram o processo simultneo da volta da democracia e da abertura de um mercado, antes fechado, agora atento s movimentaes do contexto internacional:

O Brasil chegou s duas ltimas dcadas do sculo XX sob o signo de uma dupla transformao: na poltica, uma recriao da democracia, pois, embora o modelo seja representativo, as bases sociais, eleitorais e culturais so muito mais amplas que nos precedentes perodos democrticos; na economia, a passagem de um modelo fechado, com preponderncia estatal, a um mais aberto voltado para o mercado e atento s oportunidades de insero na economia internacional. Atualmente, decorridas duas dcadas da transio, as questes polticas dizem respeito, sobretudo, ao aperfeioamento do sistema democrtico, por meio de reformas polticas, do combate corrupo e de exigncias mais severas no tocante gesto e accountability. (2006: 8)

Mas, reforma do Estado no um processo exclusivo do Brasil. Marcus Andr Melo (2002) lembra que entre 1974 e 1987, metade das cerca de 160 constituies em vigor em pases de vrios continentes foram revisadas: Aps essa data, reformas importantes tiveram lugar como a reforma constitucional belga em 1989.(2002: 26). Alm de refletir mudanas em vrios pases, um dos pontos principais da reforma do Estado tem a ver com o equilbrio fiscal, objeto interpenetrado s atribuies do Tribunal de Contas. Nesse sentido, o instrumento de accountability horizontal em exame no se limita, a meu ver, s questes da transparncia dos atos e da responsabilizao dos agentes envolvidos, mas sim tambm das estruturas e mecanismos que garantam equilbrio fiscal visando ao desenvolvimento do pas. Para Abrucio (1999), a questo do equilbrio das finanas pblicas tornou-se mais relevante para o Brasil do que em outros pases, devido crise fiscal do Estado a partir do incio dos anos 80. O autor observa que:

foi a crise fiscal que impulsionou a derrocada do estado brasileiro, no incio da dcada de 80. No entanto, aqui ela foi muito mais intensa, devido crise da dvida externa, que por sua vez derrubou o antigo modelo de desenvolvimento econmico, ancorado no financiamento estatal. Para piorar, o no equacionamento da questo fiscal foi uma das principais causas junto com o aspecto inercial contido na

34

indexao de um longo ciclo inflacionrio. O equilbrio fiscal, desse modo, tornou-se to ou mais importante como objetivo da reforma do estado do que tem sido nos pases desenvolvidos. (1999: 164-165)

Os desafios da reforma do Estado no Brasil contemporneo, conforme observa Eli Diniz (2007), compem um conjunto de trs ordens de problemas. Segundo ela, em primeiro lugar, h que se enfrentar o dficit de incluso social com padres arraigados de injustia e iniqidade. Em segundo, o desafio de se instrumentalizar o Estado para atender s demandas sociais. Por ltimo, os enfrentamentos da questo relacionada falta de accountability efetiva sobre as aes dos agentes pblicos e do Estado:
Refiro-me, em primeiro lugar, ao imperativo de enfrentar o dficit de incluso social, revertendo os seculares padres de injustia e de iniqidade. (...) Em segundo lugar, cabe destacar o desafio representado pelo dficit de capacidade de implementao do Estado, o que se traduz pela incapacidade de produzir os resultados socialmente desejados. Finalmente, impe-se reconhecer a lacuna representada pelo dficit de accountability, expandindo e tornando efetivos os mecanismos de controle das polticas governamentais, ou seja, fortalecendo os mecanismos garantidores da responsabilizao pblica dos governantes diante da sociedade e de outras instncias de poder. Isso significa situar, no centro da anlise, as conexes entre governana, accountability e responsividade. (2007: 24)

Numa linha semelhante, Grau (1999) salienta que um dos desafios presentes a recuperao do controle da sociedade sobre o Estado. Segundo ela, um dos problemas pendentes se esse controle deve se limitar ao mecanismo da eleio. A autora assinala a necessidade de se repensar os mecanismos de accountability:
No atual perodo da transio da histria, a democratizao do estado alude tambm ao problema da conformao de uma autoridade plural. (...) Neste sentido, torna-se necessrio repensar os mecanismos para a accountability horizontal, de maneira que as diferentes ramificaes do poder pblico estatal possam controlar-se melhor umas s outras. (...). Entretanto, um problema que ainda est pendente refere-se a definir se a ao da sociedade deve limitar-se somente eleio de seus representantes polticos e, por sua vez, se apenas pode atuar como sujeito mediado por estes. A resposta a essa ltima pergunta pode ser negativa se levarmos em conta as novas demandas sociais relacionadas com a diversidade e as diferenas, tanto como as fortes evidncias sobre os dficits no controle das burocracias pblicas por parte dos cidados, mediado pelos polticos (controle indireto). (1999: 234-235)

De acordo com Przeworski (1999), dois pontos tm sido controversos na discusso sobre a reforma do Estado. Um deles se refere ao controle das burocracias e o outro, ao papel das agncias independentes, responsveis pelo trabalho de superviso. O autor classifica como espinhoso o problema da relao entre os polticos eleitos e os burocratas:

Numa democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da sociedade derivada das eleies. Porm, muitas das funes do Estado e todos os servios que o Estado oferece aos cidados so delegados pelos representantes eleitos para outros setores, principalmente a burocracia pblica. A delegao inevitvel. (1999: 332)

35

A prtica do clientelismo, questes relacionadas a interesses particulares tanto de polticos como de burocratas e a prpria autonomia das agncias estatais so problemas do carter de delegao da democracia. Przeworski (1999: 332) observa que a delegao invariavelmente proporciona um aumento dos custos de operacionalidade (das agncias). Observa ainda o autor:

a controvrsia se essa superviso (oversight) deveria ser exercida por agncias independentes do controle dos polticos eleitos. A maioria das agncias independente do controle direto dos cidados (eleitores), mas elas so subordinadas aos polticos, que so, por sua vez, sujeitos a eleies peridicas. (Przeworski, 1999:332)

Przeworski (1999) acrescenta que os eleitores podem, de forma indireta, influenciar as burocracias para atender melhor a seus interesses, atravs do mecanismo do voto (accountability vertical). (1999: 333) 1.4 Insero e capacitao do Estado no mundo globalizado

Pensar as transformaes, os dilemas e os desafios do sistema de fiscalizao representado pelos tribunais de contas no contexto da reforma do Estado brasileiro problematizar de forma multidimensional as questes do poder pblico no mundo globalizado. A ideia aqui pensar o papel das cortes de contas num Estado desafiado pelos problemas contemporneos. O desenvolvimento de qualquer organizao do Estado e deste como um todo s pode ser estudado hoje tendo como perspectiva um cenrio de mudana institucional que tem mltiplas vinculaes com os problemas implicados pela globalizao. Definimos o desenvolvimento da organizao do Estado como o processo de fortalecimento dos mecanismos do Poder Pblico com vistas sua insero na sociedade, a fim de atender aos interesses e necessidades de seus diversos segmentos. A mudana institucional contida nesse processo resulta das transformaes provocadas pelo aumento e complexidade das demandas da sociedade e pela intensificao das relaes entre os estados nacionais neste novo contexto. Isso no quer dizer, porm, que o desenvolvimento das organizaes do Estado deve se basear em algum receiturio pronto e nico importado de outras matrizes institucionais, seja tomando como exemplo a experincia de outros pases, seja baseando-se em critrios de organismos internacionais. Significa, isto sim, a adoo de um posicionamento prprio para se articular entre desafios, oportunidades, ameaas, limitaes e imprevisibilidades diversas que possam configurar o conjunto de problemas do contexto global. Os argumentos que sustentam que o Tribunal de Contas no pode extrapolar sua misso constitucional refletem na verdade questes de disputa entre atores polticos situados nos diferentes poderes do Estado. Mas, em ltima instncia, qual seria outra misso do Estado como um todo a no ser a promoo, dentre outras coisas, do desenvolvimento da sociedade em sentido amplo? Dessa

36

forma, os diversos atores envolvidos com as questes do Tribunal de Contas seus membros distribudos nas diferentes funes operacionais e decisrias, bem como legisladores, autoridades pblicas diversas e outros agentes, inclusive privados esto inter-relacionados com um objeto, cuja mudana institucional elemento-chave para se pensar a organizao em si na reforma do Estado e esta dentro do contexto da globalizao. Certamente os desafios so imensos e de vrias naturezas, comeando por essa percepo que amplia a viso sobre o Tribunal de Contas alm da que concerne somente sua misso fiscalizadora da aplicao dos recursos pblicos. Outros desafios dizem respeito aos problemas relacionados aos labirintos intrincados das questes jurdicas e formais. Estas passam pelos caminhos do campo poltico e percorrem relevos acidentados e desenhados pelas dificuldades de uma agenda, hoje, aberta pelas novas formas de accountability que a sociedade brasileira e o mundo vm construindo ao longo das ltimas dcadas. A abertura dessa agenda passa, assim entendemos, pela mudana institucional das organizaes do Estado, em face dos movimentos, problemas, presses, desafios, oportunidades e paradoxos do mundo globalizado. Nesse sentido, uma questo que se evidencia como ponto de partida a que interroga sobre as capacidades e os limites deste Estado para promover a mudana e os requisitos necessrios para um determinado tipo de atuao e articulao estratgica neste novo contexto. Assinale-se que o desenvolvimento resultante dessa mudana institucional no pode, certamente, ser baseado no receiturio de uma monocultura institucional que se disseminou a partir do chamado Consenso de Washington sobre, especificamente, a necessidade de boas instituies preconizadas para os pases em desenvolvimento, sobretudo os da Amrica Latina nas dcadas de 1980 e 19904. Todavia, reconhece-se que a mudana institucional que implica reforma das organizaes do Estado se fez e se faz necessria por exigncias de uma nova realidade instaurada pelo fenmeno da globalizao. As sociedades e suas economias, bem como seus arranjos e institucionalidades polticas, no so mais voltadas somente para dentro, como acontecia at a dcada de 1970, principalmente nos pases latino-americanos.

A expresso Consenso de Washington nasceu de um estudo realizado pelo Instituto de Economia Internacional Rumo ao Crescimento Renovado da Amrica Latina, de autoria de Bela Balassa, Gerardo Bueno, Pedro-Pablo Kuczynski e Mrio Henrique Simonsen. Em novembro de 1989, o IEI organizou um seminrio com dez pontos relacionados s reformas que seriam necessrias para a retomada do crescimento da Amrica Latina. Esse documento, que ganhou o nome de Consenso de Washington, precedeu discusses posteriores para uma nova agenda. Dentre outros pontos relacionados ao ajuste estrutural, a nova agenda para a dcada de 1990 previa, como parte das medidas de reforma do Estado, a necessidade de responsabilidade fiscal nos diversos nveis de governo, criao de agncias reguladoras, reforma do Judicirio e fortalecimento da superviso preventiva do setor financeiro, aumentando a transparncia e aperfeioando os critrios contbeis.

37

1.5 Autonomia inserida como proposta de um Estado ativo e orientador

As naes esto cada vez mais interconectadas em diferentes escalas e em arranjos diversos relacionados a formas de hierarquia e redes de negociao. Estas redes, alm de se basearem em regras formais de acordos arbitrados por organismos internacionais, tambm se do por processos maleveis conforme as conjunturas e trajetrias histricas de cada formao social. Entendo tambm que no so somente as questes decorrentes da globalizao que incidem no nosso problema, mas sim tambm os fatores relacionados ao ambiente interno no que diz respeito configurao de nossa formao social, a partir das matrizes culturais e histricas que engendraram determinada trajetria. A complexidade e o aumento das demandas sociais internas e as questes da globalizao exigem cada vez mais posturas e aes de um tipo de Estado diferente do passado. Essas questes do mundo global so polticas, econmicas e culturais que conformam determinada situao de correlao de foras face aos outros pases e regies, alm de outros tipos de atores pblicos e privados. Trata-se de um Poder Pblico que hoje, em sua territorialidade, est diante de duas vertentes intimamente interpenetradas. De um lado, voltado para as aes com foco jurisdicional nos limites do seu territrio, componente clssico e constitutivo da forma Estado-nao; de outro, atuando de maneira a no poder prescindir do relacionamento com as demais regies do mundo. As duas vertentes referem-se ao relacionamento de vrias naturezas com governos de outros pases, alm de empresas privadas multinacionais, nacionais e estrangeiras, organismos multilaterais, organizaes no governamentais, instituies financeiras pblicas e privadas, partidos polticos, sindicatos, entidades de classe, associaes empresariais e de trabalhadores, organismos de pesquisa pblicos e privados, comunidades informais, tribos, mdia em geral, entre outros. Em outras palavras, trata-se de uma realidade que exige a atuao de um Estado inserido na sociedade, com autonomia estratgica para coordenar aes de desenvolvimento em diferentes frentes, tendo como objetivo maior o desenvolvimento da sociedade de forma ampla. Do ponto de vista das institucionalidades de sua territorialidade, o conceito de autonomia inserida de Peter Evans (1993) talvez seja emblemtico, contribuindo com muitos elementos para se pensar o Estado nessa nova perspectiva. No que se refere vertente de aes estratgicas com os demais atores internacionais isto , as foras externas sua jurisdio territorial a globalizao pode no constituir somente um problema que implique constrangimentos, restries e enfraquecimento da sua atuao. o que nos prope Linda Weiss (2003), para quem a globalizao pode oferecer circunstncias, situaes e oportunidades de capacitao para os governos e seus mecanismos estatais. De acordo com essa viso, o fenmeno da globalizao pode ser capacitador ao mesmo tempo que restritivo e constrangedor. Peter Evans (1993) prope o modelo trip a partir do qual o Estado pode se aparelhar para as aes voltadas para o bem comum a partir de uma perspectiva de autonomia inserida:

38

o inverso da dominao absolutista incoerente do Estado predatrio e constitui a chave organizacional para a eficcia do Estado desenvolvimentista. Essa autonomia depende de uma combinao aparentemente contraditria entre isolamento burocrtico weberiano e insero intensa na estrutura circundante. A forma de se obter tal combinao contraditria depende, claro, tanto do carter historicamente determinado do aparelho de Estado como da estrutura social na qual est inserida, como ilustra uma comparao entre o Japo e os novos pases industrializados do leste asitico. (1993:125)

A imagem do trip aponta para os modos de guiar a ao administrativa num balanceamento integrado formado por trs elementos: 1) criao de capacidade burocrtica no Estado, mediante recrutamento meritocrtico, normas profissionais, previsibilidade, carreira recompensadora e estruturas organizacionais e coordenadas; 2) monitoramento dos sinais de mercado, que facilite a alocao eficiente de recursos, proporcionando disciplina fiscal, a fim de assegurar consistncia entre objetivos e meios; e 3) controle democrtico bottom-up, que assegure os objetivos perseguidos pelo Estado como reflexo das reais necessidades dos cidados. (2005: 28-30). O trip de Evans (2005) no proposto como modelo rgido para todos os Estados, mas dependendo da situao histrica de cada um. O autor sugere um olhar sobre os diferentes exemplos histricos:

Efforts to rebalance the agenda of state reform will depend on the practical imaginations and determination of those who confront the dilemmas of state reform on the ground. It will depend equally on the intellectual imagination of more detached students of market, bureaucracy and democratic politics. Extracting analytical lessons from myriad historical examples of effective and defective states and translating them into institutional proposals that are lucid and compelling is the continuing challenge of those who claim to be experts on the state, and it is a challenge that has rarely been more urgently relevant to ongoing political debates (2005: 44).

1.6 Pode a globalizao ser capacitadora do Estado?

Contrapondo-se ao argumento dos que enfatizam as restries e constrangimentos aos pases menos desenvolvidos como uma inevitabilidade imposta pela globalizao, Linda Weiss (2003) lembra que, apesar da interdependncia proporcionada pela crescente abertura econmica, muitas economias hoje estariam mais voltadas para dentro, com 90% da produo direcionada para o mercado interno. De acordo com a autora, da literatura sobre o assunto pode-se extrair dois argumentos que atestam a face capacitadora da globalizao, alm de uma terceira que ela mesma formula. O primeiro argumenta sustenta que a globalizao tem uma tendncia a aumentar a insegurana da populao, o que foraria os governos na direo de aes de maior proteo social, pressionados por demandas da sociedade. Em vez de cortes generalizados, os governos teriam fortes motivos e

39

incentivos polticos para aumentar as compensaes domsticas. O segundo relaciona-se tese segundo a qual a competio global aumenta a tendncia dos governos na busca por estruturas mais aprimoradas de inovao tecnolgica.

Em vez de reduzir os tributos das empresas e desviar o fardo dos impostos do capital para o trabalho os governos tm fortes incentivos para manter bons servios para o capital em troca da manuteno dos impostos. Isso explica a razo que tem levado companhias internacionais a suportar tributos relativamente altos, contrariando a expectativa padro, de fuga de capitais. (2003: 16,17)

Linda Weiss acrescenta um terceiro argumento, referente forma pela qual as presses podem ameaar setores-chave da economia.
O efeito desses desafios que eles foram os governos a buscar novas polticas, novas regulamentaes e reformas reestruturadoras. As respostas aos novos desafios criam incentivos para que os governos desenvolvam ou fortaleam redes de polticas j existentes. Em alguns casos isso leva os governos expanso da cooperao intergovernamental. Em outros, amplia as ligaes entre governo e empresas. Nem a autonomia do governo, nem a das empresas negada. Eles se relacionam numa rede de interdependncia. (2003: 17)

J em relao s possibilidades de anlise sobre a ao do Estado, Linda Weiss (2003) assinala que h, sim, constrangimentos impostos pela globalizao, mas a perda de controle dos Estados no completa, pois os governos ainda so capazes de regular diferentes mecanismos da vida econmica. Contrariamente, portanto, ao mainstream neoliberal que dominou a agenda poltica e econmica de muitos pases nas duas ltimas dcadas do sculo passado, Weiss sugere que os Estados tm mais poder de manobra na economia poltica global do que vm assinalando alguns tericos da globalizao. Apesar das limitaes (constrangimentos) impostas pela globalizao, esta tambm acaba criando condies de capacitao dos Estados; evidentemente, por fim, tudo isso depende do carter das instituies domsticas, vale dizer, da configurao histrica do Estado e a estrutura social em que est inserido. A autora cita os pases do Leste asitico como exemplos a serem considerados, para sustentar a tese, compartilhada por Evans, de que a abertura econmica compatvel com o fortalecimento dos Estados nacionais. Em suma, o Estado pode estar se fortalecendo e no se eclipsando como sugeriram as teses globalistas do mainstream neoliberal das dcadas do 1980 e 1990. Importante concluso formulada por Weiss refere-se ao tipo de transformao que pode estar ocorrendo no Estado. Uma mudana da instituio central nas relaes entre os diversos atores e as formas e natureza de sua atuao dentro dos pases e no contexto internacional. Segundo ela, uma das transformaes mais importantes diz respeito ao tipo de regulao do Estado, que vem mudando

40

seu carter dirigista e estatista para uma forma de interdependncia governada. Nas palavras da autora:

while this whole area offers many an opportunity for new projects, in so far as much of the research remains to be done, the starting point should be clear. For however pervasive the new state-society relations and policy networks turn out to be, the power-sharing arrangements that such networks tend to imply do not mean a reduced, or less important role for the state. In many respects they reflect the real growth (transformation?) in powers and responsibilities that states have come to acquire in an increasingly interdependent era. In the domestic arena, the new statesociety synergy often created by such arrangements to use Peter Evans language means that a capable and involved state is the necessary prerequisite for civil society groups to act effectively (2003: 316).

Podemos concluir o presente captulo, afirmando que uma anlise sobre o Tribunal de Contas como organizao estatal, tendo como pano de fundo a globalizao, pretende discutir os problemas do fortalecimento do Estado como um todo, visando sua insero na sociedade de forma mais efetiva. Com sua funo de controlador externo de outros poderes, tendo como escopo, dentre outras coisas, fiscalizar no s o cumprimento da legislao, mas tambm acompanhar a economicidade e efetividade da aplicao dos recursos pblicos, o Tribunal de Contas constitui elemento crucial para o monitoramento do equilbrio fiscal e oramentrio e dos resultados das aes do administrador pblico. No debate sobre o Tribunal de Contas, dentro do contexto do ps-consenso de Washington (isto , na primeira dcada do sculo XXI), cada vez mais a literatura se avoluma no sentido de destacar a centralidade do Estado no processo de desenvolvimento dos pases, e no seu enfraquecimento ou sua retirada de cena. Entendemos como verdadeiros agentes do desenvolvimento aqueles que reconhecem a necessidade da mudana institucional visando capacitao e fortalecimento das organizaes do Poder Pblico. So diversos os agentes do desenvolvimento, pblicos e privados, sendo o Estado elemento-chave na condio de coordenador e regulador. Independente do modelo de financiamento do desenvolvimento se a partir de um mercado de capitais mais regulado, investimentos diretos do Estado em determinadas reas, ou em sistemas de parcerias pblico-privadas, ou ainda por meio de solues criativas e inovadoras o aumento e a complexidade das demandas sociais cada vez mais exigiro um Estado que administre e aplique os recursos de forma a atender efetivamente as necessidades dos diversos segmentos sociais. nesse contexto que o Tribunal de Contas assume importncia mpar e nova. Ele deve fazer parte constitutiva do agente coordenador, controlador, incentivador e regulador do desenvolvimento componente, enfim, de um complexo sistema (o Estado) que, na concepo de Peter Evans, deve estar inserido de forma autnoma na sociedade, e no apartado dela. Um Poder Pblico no acima dos diversos agentes, mas agindo com coordenao, ao lado, e em parceria com outros atores. Em face de uma realidade tambm nova, o complicado mundo contemporneo da

41

globalizao, Linda Weiss (2006) afirma que o Poder Pblico pode, deve e consegue encontrar as oportunidades de sua capacitao para alcanar seus objetivos. Esta pesquisa analisa, portanto, o Tribunal de Contas no como aquele velho rgo que apenas fiscaliza as normas corretas e a legalidade das aes das organizaes estatais. Tambm no prope a superposio de funes e tarefas dos poderes pblicos. No sugere, portanto, a extrapolao da misso constitucional do Tribunal de Contas. Assinala, isto sim, a necessidade de se pensar a mudana institucional diante dos desafios da globalizao. Como se ver, a anlise do debate constituinte sobre o desenho institucional do rgo revela uma contradio. Apesar de os congressistas terem ficado aqum do horizonte desses problemas, o Tribunal de Contas acabou fortalecido com uma potencialidade que corrobora o argumento desses autores. Cada vez mais os tribunais de contas agem para verificar no s a legalidade dos atos, mas tambm se esses atos contribuem para atender aos anseios da sociedade. Apuram se, mesmo e apesar de legais, eles so realmente necessrios, ou se h melhores alternativas. Isso requer uma postura poltica, e no simplesmente tcnica do ponto de vista da verificao do cumprimento da legislao. Ao abordarmos a mudana institucional para enfrentar os desafios do contexto global, temos que discutir o significado desses desafios da mudana. Dessa forma, tomamos de emprstimo outra abordagem de Peter Evans (2005). O autor argumenta que a anlise do desenvolvimento requer centrar o foco nas instituies. Em suma, podemos afirmar que as questes problematizadas pela literatura sobre o conceito de accountability horizontal, na expresso de ODonnell (1998), esto intimamente ligadas ao fortalecimento e capacitao do Estado: de um lado, como devem se configurar as organizaes encarregadas da superviso dos atos de agentes pblicos e burocracias, afim de que o Poder Pblico atenda s demandas da sociedade; de outro, qual o perfil ideal necessrio para os agentes de superviso. Alm dessas questes, outras tambm so problemticas. Por exemplo: se as agncias estatais fiscalizadoras dos atos de funcionrios pblicos, agentes polticos e burocracias devem ser subordinadas a um Poder de Estado ou ser independentes. Embora no aprofundados, esses aspectos, como veremos, tinham a ver com as discusses travadas pelos constituintes de 1987 e 1988 sobre o Tribunal de Contas.

42

Captulo 2

Trajetria do sistema de fiscalizao, atores e suas estratgias no processo constituinte de 1987 e 1988
2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988 As chamadas Instituies Superiores de Controle assumiram, historicamente, duas formas diferentes: o Tribunal de Contas, adotado pelo Brasil e outros pases, e as Auditorias Gerais, a exemplo dos Estados Unidos, Inglaterra e outras naes, como veremos no captulo seguinte. Optamos por abordar os modelos consagrados no mundo no captulo 3 para servir como introduo ao debate sobre os oito formatos discutidos pelos constituintes. Pessanha ( 2009: 246) observa que o Tribunal de Contas caracterstico da democracia continental europia, com origem no Estado centralizador moderno:
So rgos de natureza colegial, geralmente independentes, ou de relativa autonomia, em relao ao governo e administrao pblica. Em alguns casos, como na Alemanha, no esto ligados a qualquer dos trs poderes; em outros, como na Frana assistem ao Parlamento e ao governo no controle e na execuo das leis de finanas; (...) A Inglaterra e os pases que receberam sua influncia cultural e poltica adotaram o sistema de auditoria geral. Os exemplos mais conhecidos dessa modalidade so o National Audit Office (NAO) e o General Accounting Office (GAO) norte-americano. (Pessanha, 2009: 246-247)

A histria do sistema de fiscalizao no Brasil tem como marco em sua trajetria o ano de 1988. Durante todo o regime republicano, de 1891 a 1988, o Tribunal de Contas teve os seus ministros indicados pelo chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado Federal. Seu papel era analisar a aplicao dos recursos pblicos sob o ponto de vista formal e contbil, isto , verificando apenas o cumprimento da lei. A partir de 1988, os poderes e a atuao da organizao foram radicalmente ampliados, com a maioria dos seus ministros sendo escolhida pelo Poder Legislativo. O tribunal passou a analisar a aplicao dos recursos pblicos no s do ponto de vista contbil e do cumprimento da lei, mas tambm a verificar se a execuo de uma despesa realizada com legitimidade e economicidade, dentre outros princpios. Outras caractersticas tambm so importantes para marcar as diferenas entre os dois perodos, antes e depois de 1988. Algumas delas dizem respeito ao poder do tribunal de sustar contratos e de registrar os atos de pessoal, como veremos a seguir. Do ponto de vista da sua independncia em relao aos poderes de Estado, veremos que o tribunal nasceu e sempre foi independente. A vitaliciedade dos ministros sempre existiu e continuou existindo a partir de 1988. Uma diferena marcante em relao ao passado a formao da sua burocracia tcnica, que, a partir da ltima Constituio, passou a ser formada por funcionrios aprovados em concurso pblico, assim

43

como em todas as demais reas da administrao pblica do pas. O quadro 2 no Anexo 1 resume as caractersticas do rgo em cada constituio brasileira at a Emenda n 1/69 que modificou a Carta de 1967. Embora o Tribunal de Contas tenha nascido no Brasil com a Repblica, pode-se considerar como um dos seus embries a Constituio do Imprio de 1824, que j falava de um tribunal, identificando-o com o prprio Tesouro Nacional. Mesmo sem se constituir como organizao, a ideia estava expressa no captulo III daquela Carta, que tratava da Fazenda Nacional. O ttulo 7, sobre a Administrao e Economia das Provncias, previa que:

A receita e despesa da Fazenda Nacional sero encarregadas a um Tribunal, debaixo do nome de Tesouro Nacional onde, em diversas estaes, devidamente estabelecidas por lei, sero reguladas a sua administrao, arrecadao e contabilidade, em recproca correspondncia s tesourarias e autoridades das provncias do Imprio. (Campanhole e Campanhole, 1989: 767)

Em 1826, observa Saraiva (1996:51), o Senado rejeitou projeto de criao de um Tribunal de Reviso de Contas, com atribuies de controle externo. O projeto foi apresentado por Felisberto Caldeira Brant Pontes, o Visconde de Barbacena, e por Jos Igncio Borges. As presses para se criar um Tribunal de Contas aumentaram ao longo das dcadas seguintes, culminando no Decreto 966-A, de 7 de novembro de 1890, j na Repblica, pouco mais de meio sculo depois. O modelo sugerido para o Tribunal de Contas era o da Itlia, com um controle externo exercido a priori. O ento ministro da Fazenda de Deodoro da Fonseca, Rui Barbosa, descrevia no decreto de sua criao que o rgo seria um corpo de magistratura intermediria entre a Administrao e a Legislatura (...) cercado de garantias contra quaisquer ameaas, que possa exercer as suas funes no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato aparatoso e intil. (Saraiva, 1996: 51-52). Em sua exposio de motivos, o ento ministro observava:

(...) Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administrao, seja no s o vigia, com a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao das infraes oramentrias por veto oportuno aos atos do Executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis das finanas. (1996: 51-52)

Para Benvindo (1992), teria sido precoce a criao de um Tribunal de Contas em 1891. Segundo ele, a economia brasileira, recm sada do regime escravocrata, no tinha ainda condies de realizar operaes do capitalismo financeiro:

(...) O Tribunal de Contas surgiu num momento histrico adverso, em que no havia, nem mesmo embrionariamente, condies poltico-institucionais para realizar a contento o seu nobre objetivo. Essas condies somente agora, passados cerca de

44

100 anos, comeam a se fazer presentes no cenrio social e poltico do Brasil: tratase da emergncia da sociedade civil (...) (1992: 74)

Apesar da disposio de polticos e autoridades brasileiras, em diferentes momentos e por distintos interesses, de querer copiar instituies dos Estados Unidos, o Brasil adotou um sistema de fiscalizao completamente diverso do norte-americano. Charles Pessanha (2009: 249) observa que somente a partir de 1934, mais de trs dcadas aps sua criao, o Tribunal de Contas assume importncia efetiva. Pela primeira vez o tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, prestadas Cmara dos Deputados, e chancela os contratos da administrao pblica. O autor lembra tambm que o Estado Novo significou um retrocesso para a instituio. Na Constituio de 1937, o Tribunal de Contas aparece em uma seo, sem artigos, prevendo a nomeao de ministros pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Conselho Federal, cujo fim acompanhar (...) a execuo oramentria, julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio (...). (Campanhole, 1989: 553). A Constituio de 1937 no dispe, em nenhuma frase, sobre a emisso de parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. Com a redemocratizao, a Constituio de 1946 ampliou e consolidou alguns poderes do Tribunal de Contas. As atribuies do rgo foram includas na seo VI, do Oramento, captulo II do Poder Legislativo, da Carta daquele ano. A meu ver, pelo fato de suas atribuies estarem neste captulo, o texto constitucional pode levar a crer na ideia de que a Corte de Contas seria auxiliar ou pertenceria ao Poder Legislativo. Contudo, em nenhum momento, a Carta Maior promulgada em 1946 expressa isso. Alm disso, diferentemente da atual Constituio, a daquele ano no diz que a responsabilidade do controle externo est a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxlio do Tribunal de Contas. Segundo o inciso VIII do artigo 65 da Constituio de 1946, compete ao Poder Legislativo julgar as contas do Presidente da Repblica. Em nenhuma outra frase ou artigo, a mesma Constituio traz a expresso fiscalizao financeira, que, no entanto, parece bvia funo do Parlamento, dado o elenco de incisos referentes a disposies sobre as questes oramentrias, dvidas, subsdios, autorizaes etc. O artigo 77, em seu inciso II, preceitua que compete ao Tribunal de Contas acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento. O pargrafo 4 do mesmo artigo diz: O Tribunal de Contas dar parecer prvio, no prazo de sessenta dias, sobre as contas que o Presidente da Repblica dever prestar anualmente ao Congresso Nacional. (...). (Campanhole, 1989: 426) A Constituio de 1967 passa a usar a expresso com auxlio, para designar circunstncia especfica do trabalho de apoio do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, objeto ainda hoje de controvrsias e divergncias. Essa expresso no existia na Constituio de 1946. Aparece na

45

Constituio de 1967, que, apesar de promulgada pelo regime autoritrio, ampliou ainda mais, no seu texto, os poderes do Tribunal de Contas. Charles Pessanha (2009: 249) mostra, porm, que, paradoxalmente, o regime militar de 1964, apesar da Constituio, acabou se valendo de uma srie de leis infra-constitucionais para diminuir ou at mesmo anular os poderes do Tribunal de Contas, a despeito do aumento dos seus poderes. A Emenda nmero 1, de 1969, que modificou a Constituio de 1967, traz pela primeira vez um segmento prprio sobre o Tribunal de Contas na Seo VII Da Fiscalizao Financeira e Oramentria. Pela primeira vez tambm surgem na Constituio as expresses controle externo e controle interno, conforme o texto do artigo 70:
A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, institudos por lei.

J, no que se refere ao Tribunal de Contas, o pargrafo primeiro dispunha:

O controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio e compreender a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. (Campanhole, 1989: 220)

O texto constitucional mostrava-se avanado para o Tribunal de Contas, tratando-se do regime militar. Pela primeira vez tambm surgia a expresso auditoria financeira e oramentria. digno de nota o fato de que somente aps 70 anos da criao do Tribunal de Contas eram definidas de forma clara as atribuies de controle externo para o Congresso Nacional e a de auditoria para o Tribunal de Contas. Eram expresses novas na lei maior do pas. Em relao ao julgamento das contas, no caso dos responsveis por bens, valores, dinheiros, etc., os pargrafos 3 e 4 do artigo 70 diziam, respectivamente:

Pargrafo 3 - A auditoria financeira e oramentria ser exercida sobre as contas das unidades administrativas dos trs Poderes da Unio, que, para esse fim, devero remeter demonstraes contbeis ao Tribunal de Contas da Unio, a quem caber realizar as inspees necessrias. Pargrafo 4 - O julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais responsveis ser baseado em levantamentos contbeis, certificados de auditoria e pronunciamento das autoridades administrativas, sem prejuzo das inspees mencionadas no pargrafo anterior. (Campanhole, 1989: 220)

Entretanto, como j observado, o regime militar editou uma srie de decretos-leis e atos institucionais restringindo a atuao do Tribunal de Contas como rgo fiscalizador, contrapondo-se Emenda Constitucional nmero 1, de 1969 (Pessanha, 2009: 249). Apesar dos avanos, o autor lembra que a prpria Constituio de 1967 e a EC nmero 1, de 1969, tambm trouxeram um retrocesso, ao revogarem o registro prvio para os contratos. Alm desse ponto, os decretos e atos institucionais

46

editados pelo regime militar enfraqueceram ainda mais o Tribunal de Contas como agncia fiscalizadora:
As constituies de 1967 e 1969 revogaram o registro prvio e abriram a possibilidade de contratos irregulares serem aprovados no Legislativo por decurso de prazo, enfraquecendo sobremaneira a ao fiscalizadora do controle externo. A legislao infraconstitucional, por sua vez, apresentou, ao longo do tempo, uma srie de dubiedades e omisses (...). Alm disso, durante a maior parte do regime autoritrio coexistiram junto ordem constitucional os atos institucionais que, emitidos pelo Poder Executivo, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, suspendiam todas as garantias ao exerccio da funo judiciria (vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos) de que eram detentores, entre outros, os ministros do Tribunal de Contas. (Pessanha, 2009: 250).

Esses aspectos formam o que pode ser considerada uma situao paradoxal do Tribunal de Contas durante o regime militar. Ao mesmo tempo em que seus magistrados eram indicados pelo chefe do Poder Executivo, ainda que com aprovao do Senado o que, potencialmente, constitua uma moeda de troca no velho clientelismo da cultura poltica brasileira os sucessivos governos procuraram enfraquecer o rgo, lanando mo de mecanismos legais para neutralizar sua atuao. Afinal, embora indicados pelos governantes, os membros do Tribunal de Contas exerciam funo em cargos vitalcios. Mesmo em relao a quem se deve favores, a vitaliciedade uma das condies para julgar e decidir com independncia, oferecendo imunidade contra os riscos de atos que possam resultar no afastamento do cargo. Como veremos no captulo 4, duas questes que se mostraram controversas no debate constituinte de 1988 foram a vitaliciedade e o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos conselheiros dos tribunais das unidades subnacionais. Desde o nascimento desse rgo fiscalizador at 1988, a tarefa de indicar os ministros do Tribunal de Contas era uma prerrogativa do chefe do Poder Executivo. Ainda que essa escolha tivesse que ser aprovada pelo Senado, isso significou, na maioria das vezes, forte influncia do Presidente da Repblica e dos governadores na escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais estaduais. Alm disso, antes da Constituio 1988 no havia concurso pblico para ingresso nos quadros dessas organizaes. A mquina burocrtica era formada por quadros nomeados a partir de iniciativas autnomas dos dirigentes dos tribunais, com base tambm em arranjos clientelistas e patrimonialistas, uma herana trazida dos tempos do Imprio. 2.2 O cenrio poltico em que se deu o processo constituinte de 1987 e 1988

A Assembleia Nacional Constituinte que elaborou a stima Constituio brasileira foi convocada por mensagem do presidente Jos Sarney, enviada ao Congresso em junho de 1985. Os constituintes foram 487 deputados federais e 49 senadores eleitos em 15 de novembro de 1986, alm dos 23 senadores binicos nomeados durante o regime militar, totalizando 559 parlamentares. Conforme lembra Souza (2001, 515), 30 partidos participaram do pleito de 1986, sendo que 12 deles

47

elegeram representantes para a ANC. O PMDB possua a maior bancada e, junto com o PFL, formava 80% dos membros dos constituintes. J os partidos considerados progressistas (PT, PDT, PSB, PCdoB e PCB) tinham, juntos, 9,5% dos parlamentares. A ANC comeou em 1 de fevereiro de 1987, com previso inicial para terminar em 15 de novembro daquele mesmo ano, mas s foi concluda em 2 de setembro de 1988. O atual texto constitucional foi promulgado um ms depois do trmino dos trabalhos, em 5 de outubro. O processo constituinte foi caracterizado por discusses fragmentadas, ocorridas a partir de 24 subcomisses temticas, que encaminhavam suas propostas para oito comisses temticas. O trabalho destas ltimas seguia depois para a Comisso de Sistematizao e Comisso de Redao. Alm das sesses das subcomisses e comisses temticas, foram realizadas audincias pblicas com a participao de pessoas de fora da ANC, que eram especialistas de diversos setores do Poder Pblico e da sociedade. As subcomisses tinham 21 membros e as comisses, 63, eleitos de acordo com a representao partidria. PMDB e PLF controlaram as posies mais importantes, isto , as presidncias e relatorias dessas instncias. J a Comisso de Sistematizao, com 93 membros, representou a fase mais importante do processo, quando foi estruturado e finalizado o projeto de Constituio submetido ao plenrio. As matrias foram votadas pelo plenrio em dois turnos: o primeiro, de 24 de novembro de 1987 a 20 de junho de 1988; e o segundo, em apenas dois meses: de 5 de julho a 2 de setembro de 1988. A Constituio foi elaborada num perodo de turbulncias polticas e econmicas do pas, pouco antes do fim da transio do regime autoritrio para a democracia. Os trabalhos foram marcados por conflitos desde o incio. O primeiro deles dizia respeito convocao de uma ANC no-exclusiva, isto , os constituintes eram os mesmos eleitos para um Congresso regular. De acordo com Souza (2001, 517), isso foi a primeira ruptura entre progressistas e conservadores. Conforme assinala a autora, temia-se um possvel radicalismo de uma Constituinte exclusiva e soberana. (2001, 517). Outro motivo de conflito era a prpria Comisso Afonso Arinos, convocada por Tancredo Neves para elaborar um anteprojeto de Constituio. Muitos constituintes consideravam que o trabalho dessa Comisso feria a soberania da ANC. Jos Sarney acabou no enviando o Anteprojeto da Comisso ao Congresso Nacional. As regras do prprio funcionamento da ANC tambm foram objeto de divergncias. Ao longo de todo o processo, houve trs regimentos internos, sendo que o ltimo foi apresentado pela corrente denominada Centro, que, praticamente paralisou os trabalhos da Constituinte no fim de 1987 e incio de 1988. Souza (2001) observa que:
Por conta dos caminhos que a ANC estava tomando, em especial as ameaas durao do mandato de Sarney, alm das medidas contrrias aos interesses de vrios segmentos empresariais, criou-se ento, um grupo extrapartidrio, o Centro, para lutar contra o que muitos rotulavam de tendncias esquerdistas da ANC. O Centro contou com 152 parlamentares do PFL, PMDB, PDS, PTB, PDC e PL, sendo tambm fruto das derrotas sofridas pelo PFL (...). O Centro contou com apoio restrito de Sarney, que passou a distribuir benefcios polticos aos seus aliados, tais como concesses de TVs e estaes de rdio, obras pblicas e cargos no governo. Sarney

48

tambm se apoiou nos militares que eram contra o parlamentarismo e a reduo do seu mandato, usando inclusive o nome deles em ameaas veladas ANC (Souza, 2001: 539)

Como reao a um processo em que os progressistas eram bem sucedidos nas subcomisses e comisses temticas, o chamado Centro conseguiu aprovar uma mudana nas regras, que era o terceiro regimento da ANC, possibilitando rever tudo que j fora negociado e aprovado. Entre parlamentares que tiveram papel estratgico na ANC, estavam o prprio presidente Ulysses Guimares (PMDB-SP), Mario Covas (PMDB-SP), Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), Nelson Jobim (RS), Bernardo Cabral (PMDB-AM), Pimenta da Veiga e outros5. Da parte do governo, o consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, teve papel estratgico nos bastidores, aliado ao Centro, chegando a entrar em conflitos com os constituintes progressistas. Como veremos, no caso da matria referente ao desenho institucional do Tribunal de Contas, os deputados Francisco Dornelles (PFL-RJ) e Jos Serra (PMDB-SP) exerceram influncia decisiva. Dornelles, antigo ministro da Fazenda, era presidente da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (CSTOF) e Serra, relator da comisso. Seu anteprojeto foi o que mais se aproximou do atual desenho institucional do rgo. Do incio dos trabalhos da comisso at o seu envio Comisso de Sistematizao, a proposta de Serra resistiu e venceu as que enfraqueciam ou resultavam na extino do Tribunal de Contas. Ao se referir em 1987 Assembleia Nacional Constituinte como uma espcie de Tribunal de Contas, o ento deputado federal e constituinte Lula (PT-SP) talvez nem imaginasse a dimenso da metfora que improvisava naquele momento. Tampouco o constituinte pde vislumbrar que, mais de 20 anos depois, as foras que apoiam o governo do hoje presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, fariam esforos para tentar enfraquecer a instituio centenria que o constituinte de 1988 fortaleceu. Dizia ele:

Todos prometeram mundos e fundos. E quando este Plenrio se reunir, ou quando estiver elaborando o projeto definitivo da Constituio, isto aqui ser, na verdade, um Tribunal de Contas, porque cada um de ns ter de confirmar na hora do voto aquilo que disse na rua. O povo estar atento na verdade, estar olhando para aqueles que aqui trarem o seu compromisso. No tenham dvidas de que, como mudos o foram em 1986, sero julgados j nas prximas eleies. (AP87, 90 sesso, 25/06/87, p. 590)

Em relao ao verdadeiro Tribunal de Contas, porm, difcil imaginar os candidatos prometendo aos eleitores algo em relao a mudanas no seu desenho institucional. O Tribunal de Contas sempre foi uma organizao pouco conhecida, ao longo de sua histria, e por isso mesmo considerada como uma das tradicionais caixas-pretas da administrao pblica brasileira. Afinal,
5

Durante o processo constituinte, vrios parlamentares do PMDB fundaram, em 25 de junho de 1988, o PSDB. Alm de principais lideranas do partido, eram tambm responsveis por importantes articulaes dos debates sobre a nova lei maior do pas. Entre eles, Fernando Henrique Cardoso, Mrio Covas, Jos Serra, Jos Richa e Euclides Scalco.

49

muitos eleitores no sabiam naquela poca e ainda no sabem o que e o que faz uma Corte de Contas. Atuando na Constituinte num perodo recm sado do autoritarismo do regime militar, o ento deputado federal pelo PT no chegou a participar dos debates nas subcomisses que trataram do Tribunal de Contas. Obviamente a analogia que Lula fazia entre a ANC e o Tribunal de Contas implicava na satisfao que os parlamentares deviam sociedade sobre como se comportaram na Assembleia Nacional Constituinte. A sesso do plenrio em que Lula fazia esse paralelo foi presidida pelo primeiro-vicepresidente, senador Mauro Benevides (PMDB-CE). Lula desenhava com suas palavras alguns aspectos do pano de fundo dos debates constituintes: um processo marcado pelo debate que misturava questes conjunturais aos elementos da transformao institucional das regras do jogo. Ele e outro parlamentar do PDT falavam de um mosaico emblemtico: anistia, jornada de trabalho, direito de greve, estabilidade no emprego, recesso econmica, monoplio estatal do petrleo, reforma agrria, abertura poltica, entre outros assuntos. Como se sabe, o fantasma de um golpe militar pairou sobre toda a Constituinte at as vsperas de seu desfecho, no fim de agosto de 1988. O deputado Brando Monteiro (PDT-RJ) chamava a ateno para um pronunciamento feito imprensa pelo ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, aps uma reunio dos chefes militares que analisou os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, para discutir a questo da anistia para os punidos pelo golpe de 1964. Defendendo uma aproximao entre civis e militares, Brando Monteiro dizia que o ministro do Exrcito deveria ser convidado pela ANC para ser ouvido:

A Assembleia Nacional Constituinte recebe a opinio do ministro Lenidas Pires Gonalves com a maior grandeza. um brasileiro que deve opinar, mas acho que devemos superar o distanciamento que existe entre militares e civis no Pas. Enquanto no resolvermos esta questo, no poderemos pensar em processo democrtico. Aproveito para apresentar uma sugesto: Esta Casa receber, na semana que vem, o Ministro da Fazenda, Bresser Pereira. (...). Assim como recebemos representantes da nossa sociedade, por que no podemos receber os chefes militares, para discutir abertamente (...)? Ainda mais porque o Ministro alega que a estabilidade e a jornada de quarenta horas de trabalho no podem ser aceitas pela Nao. (...) Estou recebendo informaes de que o Embaixador americano, na semana que passou, fez uma reunio com os diretores da IBM, da Xerox e de vrios grupos multinacionais (...) para alert-los para o perigo esquerdizante que o Pas atravessa, em face da Assembleia Nacional Constituinte. (AP87, 90 sesso, 25/06/87, p. 589)

Por sua vez, Lula, antes de fechar seu discurso com a expresso Tribunal de Contas, afirmava que o Congresso Constituinte estava sendo pego de surpresa por um projeto do ento ministro do Trabalho, Almir Pazzianoto, com alteraes na estrutura sindical do pas. E advertia sobre os riscos de as aes e propostas do governo se sobrepujarem soberania da Assembleia Nacional Constituinte:
O pronunciamento do Lder do PDT, companheiro Brando Monteiro, retrata bem o clima em que esta Constituinte funciona. H quinze dias, a imprensa de Braslia e do

50

Brasil publicou que um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho era contra a estabilidade no emprego, contra a reduo da jornada de trabalho e contra outras coisas de interesse da classe trabalhadora que tinham sido aprovadas na Comisso da Ordem Social (...). um retrocesso no relacionamento entre o capital e o trabalho, pois tenta regulamentar a greve como um direito individual, quando na verdade deveria trat-la como de interesse coletivo. (...) Percebemos que h uma ingerncia do Poder Executivo na tentativa de direcionar os trabalhos desta Constituinte. (...) H pouco conversava com companheiros dirigentes sindicais de So Bernardo do Campo, e eles diziam que as empresas multinacionais Volkswagen, Mercedes, Ford , as de autopeas e outras esto ameaando dispensar grande quantidade de trabalhadores (...). Alis, importante sempre reafirmarmos (...) no vimos quaisquer desses senhores do Poder Executivo assumir compromissos publicamente para adentrar agora, no meio do jogo, mudar a sua regra e tentar fazer com que as teses defendidas pelo Poder Executivo sobreponham-se liberdade e autonomia com que os Constituintes devem trabalhar. (...) Quem no viu, perceber que, na segunda fase da Constituinte, o povo estar presente no apenas nas galerias, mas nas ruas de Braslia, para exigir que cada Constituinte cumpra sua promessa, independentemente do partido a que pertena. (AP87, 90 sesso, 25/06/87, p. 590)

Alm dessas questes de maior visibilidade nos meios de comunicao, outras, sobretudo de ordem poltica, tambm preocupavam os constituintes e ocupavam as pginas dos jornais. No cerne delas estavam, no plano poltico, a definio do sistema de governo presidencialismo ou parlamentarismo , a questo conjuntural da durao do mandato do ento presidente da Repblica, Jos Sarney, e a definio da data para as primeiras eleies diretas para a Presidncia, depois de 25 anos de regime militar sem urnas. Oriundo da Arena, depois PDS, de onde saiu para se filiar ao PMDB, Sarney assumira a presidncia na condio de vice da chapa do primeiro presidente civil, Tancredo Neves. Eleito indiretamente por um colgio eleitoral no incio de 1985, Tancredo acabou falecendo, vtima de uma diverticulite, diante de um pas perplexo. 2.3 Atores e suas aes estratgicas em torno do Tribunal de Contas na ANC

Quem dos constituintes estava interessado em entrar na discusso sobre o Tribunal de Contas, considerando uma conjuntura de riscos e oportunidades nas disputas pelos bens pblicos e recursos do Estado? Quem dentre os constituintes podia se envolver de fato numa discusso sobre accountability horizontal se os principais lderes estavam mais preocupados com a extenso do mandato do ento presidente da Repblica e suas candidaturas para a sucesso presidencial? Alm disso, muitos constituintes estavam com os olhos voltados para fora do Congresso, pensando em suas candidaturas para as eleies municipais de 1988. Quem se preocupava com um novo Tribunal de Contas? Em meio a uma sria crise econmica, to real nas ruas, um pas sob a ameaa de um golpe militar, seria possvel uma discusso sobre o papel do Tribunal de Contas? A tramitao atabalhoada, com prazos exguos, permitiria uma reflexo profunda sobre a essncia do controle externo? Os temas de grande repercusso nacional eram ento o mandato do ento presidente da Repblica, o sistema de governo, a reforma agrria, a reserva de mercado, o conceito de empresa nacional, as concesses de rdio e televiso, o voto distrital, a anistia para os cassados pelo regime

51

militar, a estabilidade no emprego, a jornada de 40 horas semanais e os recursos para a educao, seguridade social e sade. O Tribunal de Contas estava fora dos meios de comunicao, a no ser em poucos momentos ocasionais. Apesar disso, foi objeto de intensas e controversas discusses capitaneadas pelos poucos constituintes mais versados no assunto por diferentes e especficos interesses. Diversamente de outros assuntos de maior repercusso miditica, pode-se dizer que esse foi um objeto do qual no se poderia esperar transformaes radicais, apesar dos resultados que acabaram fortalecendo o sistema de controle externo constitudo pelos tribunais de contas. Alm do mais, a organizao no foi tema de discusses amplamente abertas, sendo debatida, predominantemente, em foros restritos e nos bastidores dentro e fora do Congresso Nacional. A quem interessava o debate sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas? Ao povo que Lula esperava encontrar nas ruas de Braslia e nas galerias do Congresso? E quantos e por quais motivos, entre os 559 constituintes, estavam interessados na questo do Tribunal de Contas? Quem estava envolvido numa discusso sobre o controle externo, sua essncia e seu sentido, numa democracia que comeava a dar seus primeiros passos depois de um longo perodo de autoritarismo? Quem estava disposto a discutir e entender a verdadeira natureza do controle externo, ou mesmo defini-lo de maneira clara, que no significasse apenas a recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo? Se, tradicionalmente, o controle externo era algo que dizia respeito ao Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo, como ficava uma discusso maior e mais complexa que aprofundasse as questes da fiscalizao de todos os poderes e rgos da administrao pblica, e no s do Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo? Como ficaria o pleito de alguns, de recuperar prerrogativas retiradas pelo regime militar, vinculando o Poder Legislativo ao exerccio do controle externo se no estava claro ento a forma pela qual o Parlamento poderia assumir e executar tal tarefa? Durante o processo constituinte, vrios contatos entre os ministros do Tribunal de Contas e parlamentares aconteceram dentro e fora das subcomisses temticas e comisses temticas da ANC. Os porta-vozes das cortes de contas talvez tenham sido um dos mais organizados e articulados na Constituinte. Uma comisso de representantes do Tribunal de Contas da Unio, dos tribunais estaduais e municipais havia sido formada no XIII Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil, em Salvador, em 1985, para oferecer sugestes ao debate constitucional. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, os ministros do Tribunal de Contas da Unio fizeram muitas articulaes com os parlamentares de maneira intensa e cautelosa. Estava em jogo subordinar ou no o Tribunal de Contas ao Congresso Nacional e definir claramente as competncias de um e de outro. Os interessados nesse debate eram ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e municipais. Muitos deles eram oriundos da classe poltica. A cautela e a articulao eram estratgicas. Mas, apesar de articulados, os representantes dos tribunais de contas enfrentavam o carter errtico das discusses. Aspectos regimentais do processo constituinte conferiam mais poder aos relatores do que

52

aos presidentes das comisses e subcomisses. Os anteprojetos eram analisados novamente no plenrio da ANC, quando ficava difcil alter-los. A atuao dos tribunais de contas comeou logo no incio dos trabalhos da Constituinte, em abril de 1987, em reunies das subcomisses que trataram do tema. Trs meses depois, continuou numa estratgia transversa, ou seja, fora da ANC, constituda atravs de matrias publicadas na imprensa, em agosto daquele ano, sobre uma grande fiscalizao anunciada do Tribunal de Contas da Unio, e a realizao, em setembro, do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em Porto Alegre. Chamamos a estratgia de transversa, mas que agiu tambm diretamente na ANC, atravs de propostas apresentadas formalmente atravs do deputado federal Victor Faccioni (PDS-RS), hoje conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Outras formas de atuao tambm ocorreram nos bastidores mais reservados do Congresso e do Palcio do Planalto. De incio aconteceram intervenes em duas audincias pblicas da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira (SCOFF). O prazo final para o envio de sugestes Constituinte era 8 de maio de 1987. A primeira ao manifestou-se atravs da participao do ento presidente do Tribunal de Contas da Unio, ministro Fernando Gonalves, numa reunio da subcomisso, em 28 de abril. Uma segunda reunio da subcomisso ocorreu em 6 de maio, com a presena do prprio Gonalves, do vice-presidente do tribunal, Alberto Hoffmann, e do ministro decano, Ewald Pinheiro. Na primeira audincia pblica, o presidente do TCU usou um tom diplomtico ao dizer que o tribunal era uma corte parlamentarizada. No toa a fora dos tribunais de contas, considerando que muitos ministros do TCU, bem como conselheiros dos tribunais estaduais e municipais eram e ainda so oriundos, em sua grande parte, da classe poltica, a exemplo de Fernando Gonalves: ex-prefeitos, ex-deputados estaduais e federais, ex-senadores etc. Em determinado momento, o presidente do TCU observou:

Hoje, temos o Tribunal quase inteiramente parlamentarizado. Os Ministros Thales Ramalho, Ademar Ghisi, Alberto Hoffman, Ivan Luz, todos passaram por esta Casa, alm do Ministro Luciano Brando, ex-Diretor-Geral da Cmara dos Deputados, que aqui viveu e conhece todo o seu funcionamento. (SCOFF, 2 reunio ordinria, 28/04/87, p. 6)

Ao salientar o carter tcnico e auxiliar do trabalho do Tribunal de Contas, Fernando Gonalves talvez estivesse dizendo o que os constituintes queriam ouvir. Mas, atribuir carter tcnico ao trabalho do controle externo, inevitavelmente, confere um carter poltico ao Tribunal de Contas. Ademais, os poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas, nunca deixam de ser organizaes (instituies) polticas do Estado. Mesmo considerando as diferenas existentes entre Legislativo e o Tribunal de Contas, a questo no se resume a uma simples diviso de tarefas, o primeiro fazendo o trabalho poltico e o segundo, auxiliar e tcnico. At porque, como veremos tambm, conflitos ocorrem entre o Tribunal de Contas e titulares de organizaes e poderes do Estado. Fernando Gonalves dizia na ocasio:

53

(...) o deputado e o senador no tm tempo, pela prpria estrutura de que dispem, para fazer uma inspeo, um levantamento, o que hoje rpido. Criamos, na minha Presidncia, a Secretaria de Auditoria, que hoje faz o que a imprensa denominou 'tropa de choque'. (...) J estou informado de que o prazo das sugestes vai at o dia 8 de maio. Ento, podemos marcar, se o Presidente e V. Ex. concordarem, conforme sugerido pelo prprio Relator, um debate na prxima tera-feira, s 17 horas, ao qual entraria o pensamento oficial que representar o pensamento de todos os Ministros, no apenas do Tribunal de Contas, mas tambm o consenso dos Tribunais de Contas dos Estados. (SCOFF, 2 reunio ordinria, 28/04/87, p. 6)

O discurso do ento presidente do TCU pode ser considerado diplomtico e preventivamente conciliador, no sentido de mostrar a disposio da organizao existir e agir em conjunto com o Poder Legislativo. Afinal, o pblico que ouvia era composto por representantes do Legislativo, setor nevrlgico no s naquele perodo de transio democrtica. O Parlamento e sempre ser uma arena privilegiada para as reivindicaes de prefeitos, deputados estaduais e governadores, atravs de senadores e deputados federais, que funcionam como padrinhos de polticos, seus cabos eleitorais nas unidades subnacionais da federao. J na segunda reunio da subcomisso, os dirigentes do TCU levaram documentos que sintetizavam a posio de diversos outros ministros, alm de conselheiros de tribunais de todo o pas. Chama a ateno o fato de os ministros apresentarem um trabalho baseado em diversos preceitos da Constituio ento vigente em relao sesso que tratava do Tribunal de Contas. Os ministros procuravam, assim, sistematizar seu pleito de maneira organizada e estratgica, e no marcar posio defendendo pontos que pudessem ser considerados nevrlgicos. Isso evidenciava tambm ser mais sbio basear-se num texto j pronto do que conceber algo totalmente novo que comeasse do zero. A estratgia dos dirigentes do Tribunal de Contas sinalizava tambm a disposio no sentido de manter o status quo em alguns aspectos. E um dos caminhos, como foi proposto, era continuar vinculando a sesso sobre a fiscalizao realizada pelo Tribunal de Contas ao captulo do Poder Legislativo. Como veremos depois, o congresso dos tribunais de Porto Alegre props algo diferente, que era incluir o Tribunal de Contas numa seo prpria no texto constitucional. Para essa reunio compareceram Alberto Hoffmann e Ewald Pinheiro como palestrantes. O primeiro deu nfase manuteno de aspectos do Tribunal de Contas; o segundo enfatizou a necessidade de fiscalizao dos contratos pela organizao, defendendo mais poderes aos tribunais de contas para a efetiva impugnao dos atos que implicassem despesas ilegais por parte dos organismos da administrao pblica. Hoffman explicou ento aos constituintes que essas propostas tinham sido elaboradas em muitas reunies, e que a novidade era um ordenamento constitucional dos controles. Nessa arquitetura, o Poder Legislativo teria o controle congressual; o Tribunal de Contas, o controle externo; e a administrao, o controle interno. (SCOFF, 7 reunio extraordinria, 06/05/87, p. 51) Essa maneira de conduzir a argumentao constitua uma estratgia de evitar propor uma estrutura totalmente nova e desconhecida. Estrategicamente, os dirigentes dos tribunais de contas

54

preferiram nada propor em relao ao critrio de escolha dos ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e municipais. Alegaram tratar-se de matria de natureza poltica, que cabia aos constituintes decidirem. (SCOFF, 7 reunio extraordinria, 06/05/87, p. 51) Posteriormente, a ao transversa aconteceu na imprensa. Uma delas foi a chamada Operao Transparncia, expresso que batizou uma grande fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio realizada em diferentes setores do governo, anunciada no incio de agosto de 1987. Algo que deveria ser uma rotina, atravs de inspees ordinrias e extraordinrias, foi tratado com estardalhao, atravs de reportagens e editoriais publicados em diversos jornais de grande circulao. Anunciava-se que o Tribunal de Contas se preparava para passar quatro meses auditando as contas das diversas estatais. Quatro meses era o tempo para a concluso dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. A promulgao da Constituio estava prevista, inicialmente, para 15 de novembro de 1987, e no outubro do ano seguinte, como acabou acontecendo. A outra investida aconteceu com a realizao do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, entre 20 e 25 de setembro de 1987, em Porto Alegre. O assunto tambm foi explorado com destaque pela imprensa nacional, que noticiava a reivindicao feita pelos conselheiros das cortes de contas estaduais em relao a maiores poderes para esses rgos. Os dois eventos a fiscalizao anunciada pelo TCU e o congresso dos tribunais foram utilizados por alguns constituintes em favor das cortes de contas. Tratava-se de uma estratgia visando manuteno, e no a reformulao, do que j existia. O Tribunal de Contas era apregoado, assim, como uma instituio que funcionava de maneira eficiente e no precisava sofrer transformaes. No mnimo, precisava ser aprimorado e fortalecido. Essa abordagem diferia de outros temas em discusso, que caminhavam para uma novidade institucional, como, por exemplo, o parlamentarismo e o direito de voto aos 16 anos. Ao comentar a fiscalizao anunciada pelo TCU, um editorial do Jornal do Brasil aproveitava para se posicionar favoravelmente a uma concepo de estado mnimo: criticava nas entrelinhas a estabilidade do servidor pblico e o gigantismo da mquina estatal:

O Tribunal de Contas da Unio se prepara para passar quatro meses mergulhado nos bastidores da administrao direta e nas estatais, nas reas de pessoal, mordomias, licitaes e contratos, dirias e passagens. Essa viagem ao fundo do governo se chama Operao Transparncia. No faltar ao Tribunal de Contas, por certo, irregularidades a apontar, dado o estgio de desorganizao, inrcia e falta de controle em que se encontra a mquina administrativa. Na ltima vez em que o Tribunal de Contas mexeu nos livros do governo, s 14 dos 60 rgos e empresas cumpriam as normas. Este um dos detalhes, e talvez no seja o maior do imenso cipoal em que se transformou a administrao pblica no Brasil. Os oito milhes de funcionrios federais, estaduais e municipais que conseguem fazer a proeza com que o servio pblico no funcione ainda por cima sequer se importam de agir dentro das normas do governo. como se eles fossem intocveis. De certa forma so intocveis no sentido de que esto com seus empregos garantidos, boa parte deles ganhando mal na administrao direta, mas com uma minoria ganhando aqueles salrios descomunais que justificam o apelido de marajs. (...) O Tribunal de

55

Contas, se quiser, tem trabalho no s para quatro meses, mas para quarenta anos. (JORNAL DO BRASIL, Editorial, 1 Caderno, 03/08/1987, p. 10)

No ms seguinte, o mesmo jornal dava destaque para uma matria sobre o congresso dos tribunais de contas em Porto Alegre. Sob o ttulo Conselheiros vo pedir reunidos mais poderes a tribunais de contas, a reportagem tratava de um dos pontos controvertidos da atuao das cortes de contas, qual seja, a que dizia respeito vinculao ou no do rgo a um poder de Estado, no sistema clssico de tripartio de poderes. A matria mostrava a posio dos tribunais no sentido de serem independentes, ou intermedirios entre os poderes:

Para o presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Grande do Sul, conselheiro Alexandre Machado da Silva, o Congresso ser a alternativa para que as reivindicaes dos tribunais de contas cheguem ao relator da Constituinte, Bernardo Cabral. Segundo o conselheiro, os tribunais no podem mais permanecer como rgos de qualquer poder, mas devem ser um campo intermedirio entre a administrao e o Legislativo, com poderes de julgamento para um controle rgido das contas administrativas, embora possam auxiliar as cmaras municipais e assemblias quando necessrio. (...) O presidente do TC gacho salientou que, no caso de contratao de funcionrios por rgos pblicos, os tribunais de contas podem emitir parecer contrrio ao ato, geralmente rejeitado pelas assemblias ou cmaras municipais, por mais absurda que seja a contratao. Em relao s aposentadorias, revelou que em muitos casos os funcionrios aposentam-se com vencimentos relativos a funes gratificadas de no mnimo cinco anos, embora tenham exercido o cargo por um ms ou apenas uma semana. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 16/09/1987, p. 5)

Na sesso do plenrio da Assembleia Nacional Constituinte de 2 de setembro de 1987, o deputado Stlio Dias (PFL-ES) solicitou mesa diretora dos trabalhos, ento presidida pelo senador Mauro Benevides (PMDB-CE), que constasse nos anais da Constituinte transcrio do editorial do jornal O GLOBO, de 14 de agosto de 1987, sobre a Operao Transparncia. O editorial, por sua vez, era mais contundente que o editorial do Jornal do Brasil, pois propunha como cerne do problema a prpria atuao do Tribunal de Contas da Unio. Dizia que o alcance maior da Operao Transparncia, que se iniciara dias antes, no estava na economia de CZ$ 144 bilhes (cruzados) a serem cortados das despesas pblicas, mas sim no exerccio da fiscalizao e do controle sobre os cofres pblicos durante sua execuo. Falava do poder de neutralizar qualquer ato ilcito ou irregular dos administradores durante a sua execuo. Dizia o texto:

(...) Foi o prprio TCU quem o testemunhou, ao asseverar que 48 por cento das empresas visitadas recentemente por tcnicos, daquela Corte no estavam respeitando os decretos de conteno de despesas. (...). O Pblico h de indagar, porm, estarrecido, com tais revelaes: por que o TCU no as coibiu, ou puniu exemplarmente? Aqui entra um dos problemas da organizao dos Poderes no atual Estado Brasileiro, a merecer ateno melhor de uma Constituinte to enredada em minudncias e imediatismos: as limitaes das atribuies e poderes dos Tribunais de Contas, especialmente do TCU. Falta ao rgo, de que ora se espera a tarefa indmita de promover a transparncia na Administrao, a fora requerida e absolutamente necessria execuo das decises. Como lhe falta, de alguma sorte, independncia: ele , tecnicamente, um rgo do Poder Legislativo; a analogia que o

56

nome insinua quase que se esgota nas garantias que a Constituio oferece a seus membros. O empenho do TCU em fazer realizar a "Operao Transparncia", tem, ento, o mrito de ser um desafio s prprias deficincias e uma vitria sobre as limitaes. Por isso, ele precisa permanentemente ser secundado: de imediato, por todas as agncias de formao da opinio pblica; e, com vistas ao futuro pelo trabalho restaurado da Constituinte. Na hora em que a "Operao Transparncia" comear a apresentar seus primeiros resultados, na hora em que o TCU se pronunciar sobre o apurado nas auditorias, a opinio pblica precisa estar alerta, para que as decises da Corte sejam rigorosamente cumpridas: porque elas devero ser cumpridas e a est o ponto crtico da feio que a Constituio deu ao TCU pelo prprio aparelho responsabilizador dos rgos e empresas julgadas; e cumpridas, muitas vezes, contra as autoridades fiscalizadas. Nessa hora, preciso que fora moral do TCU se somem a fora de presso da opinio pblica e os poderes da Constituinte. (O GLOBO, Editorial, 1 Caderno, 14/08/1987, p.10 )

Esses foram os raros momentos em que a questo dos tribunais de contas no momento da Constituinte veio a pblico, diferentemente de outros temas, como o sistema de governo, a extenso do mandato do ento presidente da Repblica, Jos Sarney, e a data das prximas eleies para a escolha do seu sucessor. Esses e outros assuntos permaneceram no debate o tempo todo da Constituinte, alguns dos quais sendo decisivos ou motivo de impasse at para o andamento dos trabalhos dos congressistas. Por sua vez, o tema tribunais de contas foi pouco explorado nos jornais e, mesmo assim, mais em editoriais do que em reportagens. Depois de outras matrias publicadas no incio de setembro de 1987, sobre os primeiros levantamentos da Operao Transparncia do TCU, que comeara um ms antes, no se falou mais no assunto at o fim da promulgao da Constituinte, em outubro de 1988. Segundo uma dessas reportagens, um assessor do presidente do Tribunal de Contas informou que os CZ$ 28 bilhes (gastos sem licitao) fiscalizados no perodo de cinco dias, representam o oramento anual do Tribunal e mais de 11 milhes de salrios-mnimos. Petrobras, Interbrs, IBGE, Companhia Vale do Rio Doce, BNDES, Light, Casa da Moeda e Eletronorte eram algumas das estatais investigadas (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 04/09/1987, p. 12). O tema da fiscalizao dos recursos pblicos no tinha apelo miditico, nem mesmo motivao poltica junto maioria dos constituintes, o que pode ter favorecido as condies para acordos silenciosos de bastidores. O deputado Victor Faccioni apresentou, no plenrio da ANC, as propostas do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil realizado em Porto Alegre, em setembro de 1987. Ele leu o documento resultante do encontro, a Carta de Porto Alegre, com as propostas do setor, que incluam algumas ponderaes. O documento (cuja ntegra est no ANEXO 2), enfatizava pontos cruciais do modelo institucional do rgo. Um deles dizia respeito independncia das cortes de contas em relao aos poderes de Estado. Faccioni oficializou a posio dos tribunais de contas brasileiros, ao ler o documento:
Sr.Presidente, Sr.as e Srs. Constituintes, o papel dos Tribunais de Contas, em qualquer Nao democrtica, dos mais relevantes. Cumpre, pois, que a nova Carta Constitucional bem ordene as atribuies e as condies de funcionamento do

57

Tribunal de Contas da Unio, bem como dos Tribunais de Contas dos Estados e Municpios. Neste sentido cumpre destacar as concluses do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado em Porto Alegre, de 20 a 25 de setembro ltimo, e consubstanciadas na "Carta de Porto Alegre", cujo teor trago ao conhecimento e considerao de V. Ex.as, na expectativa de que venha a servir para a orientao do voto e deciso de cada um e de toda a Assemblia Nacional Constituinte. o seguinte o inteiro teor da "Carta de Porto Alegre", dirigida aos Constituintes pelo XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil (...). (AP, 158 reunio, 7/10/87, p. 299-300)

Os tribunais de contas s voltaram a merecer a ateno da imprensa em 22 de maro de 1988, com a deciso, no primeiro turno da Constituinte, de que os ministros no seriam mais vitalcios. (JB, matria sob o ttulo Ministro do Tribunal de Contas no ser mais vitalcio, 1 Caderno, p. 4, 22/3/88). Dois meses depois, numa reportagem sobre a CPI da Corrupo, sob o ttulo TCU aprovou decretos que CPI questiona, o Jornal do Brasil noticiava que o senador Alexandre Costa (PFL-MA) apresentara cpia de uma ata do Tribunal de Contas da Unio, provando que em 27 de novembro de 1987, ou seja, a poca prevista para o trmino da Operao Transparncia, aquela Corte de Contas entendeu que eram legais os decretos 94.042 e 94.233 que corrigiram retroativamente os preos de obras e servios. (JB, 1 Caderno, p. 4, 22/4/88) Do ponto de vista da atuao dos constituintes, expressamente ou de forma camuflada, era evidente o propsito de fortalecer o Poder Legislativo na nova Constituio. Em relao Corte de Contas, esse fortalecimento implicava o enfraquecimento do TCU ou at mesmo a sua extino. Por outro lado, o Executivo negociava na ANC para manter o sistema presidencialista, ou at mesmo um tipo de parlamentarismo que no esvaziasse seus poderes. Dos 559 constituintes pode-se dizer que dez por cento deles tiveram participao mais ativa, de forma direta ou indireta, nas discusses sobre o desenho institucional do Tribunal de Contas. O quadro 3 no Anexo 1 mostra esses parlamentares e a respectiva posio de cada um favorvel (sim) ou contrrio (no) durante uma das ltimas e mais controversas votaes da ANC, em agosto de 1988, sobre a manuteno da vitaliciedade dos ministros do TCU e dos conselheiros das cortes de contas estaduais e municipais. Alguns parlamentares foram os responsveis diretos pela tramitao dos temas vinculados ao Tribunal de Contas nas subcomisses e comisses temticas. Outros atuaram em audincias pblicas ou no plenrio da ANC. Durante uma reunio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, presidida pelo deputado Francisco Dornelles (PFL-RJ), em junho de 1987, debateu-se o papel do Tribunal de Contas da Unio e sua relao com o Poder Legislativo. Referncias ao TCU colocavamno como uma espcie de assessoria do Poder Legislativo. Os congressistas discutiram, na ocasio, possibilidade da extino do Conselho Monetrio Nacional, a independncia do Banco Central, autorizao do Legislativo para o Poder Executivo realizar despesas. Compartilhavam a tese de que o controle externo era frgil no tocante ao acompanhamento das despesas. Presente reunio, o Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, Andra Calabi, observou:

58

Existe um sistema de controle externo ao Executivo, exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, em funo de sua assessoria ao Poder Legislativo. O fato que o controle, muitas vezes, se atm sua mera formalidade, tambm jurdica. (...). Portanto, devemos aprimorar esse sistema de controle, cujo rgo central a Secretaria do Tesouro Nacional, que est vivamente empenhada nesse aprimoramento, com vistas a perceber no apenas a validade jurdico-legal, a propriedade da execuo financeira de um contrato desses, mas tambm a orientar, no sentido de reverter a execuo para os objetivos previamente definidos nos planos de Governo e nos oramentos. (CSTOF, 5 reunio, 02/06/87, p. 31)

A questo da subordinao do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo era um ponto problemtico: por um lado, alinhava-se recuperao das prerrogativas do Congresso Nacional diante do Poder Executivo; por outro, deixava em aberto a velha questo clssica de quem controla os controladores. Como veremos adiante, mudanas radicais foram sugeridas por constituintes de partidos mais esquerda. Mas, no decorrer da Constituinte, formaram-se coalizes envolvendo diferentes correntes. Conforme o acordo que haviam feito no incio da Constituinte, os dois maiores partidos capitanearam as comisses e subcomisses. O PMDB ficou com a maioria das relatorias e o PFL com as presidncias de comisses e subcomisses temticas. As relatorias tinham um peso crucial na elaborao dos anteprojetos dos captulos e sees da nova Carta. A tendncia marcante foi de as ideias inovadoras aprovadas nas subcomisses e comisses temticas acabarem derrotadas no plenrio da ANC, de maioria conservadora, sobretudo pela atuao do grupo chamado Centro. Por vezes eram derrotadas na Comisso de Sistematizao, antes de chegar ao plenrio. Em determinada altura dos trabalhos, o prprio PMDB, que indicara as relatorias e enfrentava problemas de diviso interna, numa conjuntura de disputas para a indicao do candidato sucessor de Jos Sarney na Presidncia, no conseguiu impedir a aprovao de certos pontos conservadores nas prprias comisses. Pode-se dizer, portanto, que PMDB e PFL foram os partidos que deram a tnica do desenho institucional do modelo de fiscalizao dos recursos pblicos aprovado pela Constituinte. Os partidos de esquerda (PCB, PT, PC do B, PDT e PSB) tiveram pouca influncia em termos de resultados nesse tema. Esse foi tambm o quadro geral das foras partidrias em relao s emendas aprovadas no mbito da Comisso de Sistematizao, conforme noticiou o Jornal do Brasil (30/11/1987). Sob o ttulo Esquerda aprova s 24% de emendas na Sistematizao, assinada pelo jornalista Franklin Martins, a matria contabilizava a porcentagem de emendas apresentadas e aprovadas de cada partido. De acordo com o jornalista, esse levantamento refere-se a 480 votaes realizadas de 29 de outubro a 18 de novembro e abrange todo o funcionamento da Sistematizao. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 30/11/1987, p. 4)6. Inovaes aprovadas nas subcomisses, nas comisses e mesmo na Comisso de Sistematizao acabaram derrotadas no plenrio da Assembleia. Assim aconteceu, como veremos,
6

Ver grfico no Anexo 1.

59

com a vitaliciedade do cargo de ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos conselheiros das cortes estaduais. Os constituintes chegaram a acabar com a vitaliciedade, em matria votada e aprovada j no plenrio, substituindo-a por um mecanismo de mandato. No crepsculo dos trabalhos, porm, em agosto de 1988, sob protesto dos partidos de esquerda, a vitaliciedade foi restabelecida, tambm em plenrio, a partir de uma manobra do presidente Ulysses Guimares (PMDB-SP), que permitiu uma nova e inopinada votao. O deputado paulista, alm de ocupar o cargo mximo da Assembleia, era presidente do partido majoritrio, presidente da Cmara Federal e eventual substituto no cargo de Presidente da Repblica. A votao foi tida como ilegtima por vrios parlamentares, uma vez que a matria j havia sido apreciada. Cid Saboya de Carvalho (PMDB-CE), presidente da Subcomisso do Sistema Financeiro, foi o autor da emenda que restabeleceu a vitaliciedade. A mo do governo pesou bastante tambm nas discusses sobre o Tribunal de Contas, sobretudo nos bastidores e em audincias pblicas, por meio de exposies feitas por alguns representantes convidados pelos constituintes. Era uma influncia sinalizando a tendncia para conservar caractersticas do formato institucional vigente poca. Mas a influncia mais importante e estratgica foi a do consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, muito prximo do Presidente da Repblica, Jos Sarney. Desempenhou papel relevante para subsidiar as foras conservadoras. Em audincia pblica na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em abril de 1987, o ento ministro da Fazenda, Mario Henrique Simonsen, colocava-se contrrio a mudanas radicais no sistema de fiscalizao, defendendo o fortalecimento do rgo j existente, o tradicional Tribunal de Contas, cuja composio era de iniciativa do Presidente da Repblica, com aprovao do Senado. Simonsen criticava a ideia daqueles que j sinalizavam propor a substituio da Corte de Contas por uma Auditoria vinculada ao Poder Legislativo. Entretanto, enfatizava o carter auxiliar do trabalho do Tribunal de Contas em relao ao Poder Legislativo. Para ele, a ideia bsica do sistema de fiscalizao j estava definida pela Constituio ento em vigor, isto , a Carta de 1967.

Creio que a ideia central est bem esclarecida na Constituio em vigor. Pode, contudo, sofrer aperfeioamentos. Cabe ao Congresso fiscalizar. Como o Congresso no , obviamente, um grupo de auditores, tem de haver um grupo de auditoria, que o Tribunal de Contas da Unio. Acho que, provavelmente, os Tribunais de Contas deveriam ser mais reforados em termos de dotaes e de mecanismos de verificao. Teoricamente e conceitualmente, eles so eficientes, No meu modo de entender, eles deveriam poder subcontratar mais auditorias do que podem hoje e ter mais recursos, para que essa fiscalizao fosse mais efetiva. Mas creio que, digamos, por um princpio bsico da Constituio, a idias da fiscalizao do Congresso, atravs dos Tribunais de Contas, me parece funcional. (SCOFF, 4 reunio ordinria, 30/04/87, p. 22)

Ao apresentar o substitutivo na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, em junho de 1987, o relator Jos Serra (PMDB-SP), procurava compatibilizar as sugestes dos que propunham inovaes mais radicais com as dos que defendiam a manuteno do status quo ou mudanas mais moderadas. Era uma forma de recombinao de elementos que refletia valores

60

polticos e ideolgicos do momento. Os debates e as propostas revelavam mais a oposio de foras que procuravam fortalecer o Poder Legislativo ou o Executivo. O debate sobre os modelos de Tribunal de Contas ficava distante desta oposio. Entretanto, a recombinao que resultou desse embate de foras pode ter marcado a histria com uma ironia no previsvel poca: a de que os esforos que procuravam manter o status quo terem contribudo para um desenho institucional que fortaleceu o Tribunal de Contas em termos de sua autonomia e ampliao do escopo de competncias. O substitutivo de Jos Serra foi aprovado na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, assim como outras sugestes mais radicais, mas foi derrotado posteriormente num outro momento, no plenrio da ANC. Como veremos, ao final das negociaes, a proposta de Serra acabou prevalecendo em muitos pontos. Uma das inovaes sugeridas pelo parlamentar dispunha sobre a questo da fiscalizao dos contratos celebrados pela administrao pblica. Segundo o substitutivo, caso o Congresso no se manifestasse em ato impugnado pelo Tribunal de Contas, este, depois de um determinado tempo, decidiria sobre sua sustao. Antes de 1988, se o Congresso no se manifestasse, o contrato, mesmo impugnado pelo tribunal, ficava valendo, por uma espcie de decurso de prazo, como se no houvesse irregularidades. Outra importante mudana dava conta do critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas, que seriam indicados tanto pelo Presidente da Repblica como pelo Congresso. Mas, em relao vitaliciedade, a sugesto era controvertida, uma vez que ela valia para alguns, no para todos. Quando da apresentao do substitutivo, Jos Serra afirmava:

H tambm uma proposta no sentido da mudana da composio do Tribunal de Contas, inclusive com a extino da vitaliciedade de dois teros de seus membros, que seriam nomeados pelo Congresso Nacional, sendo que o outro tero seria indicado pelo Presidente da Repblica, mas tambm aprovado pelo Congresso Nacional. Os outros dois teros no indicados pelo Presidente da Republica obedeceriam a outros critrios explicados no texto. (CSTOF, 6 reunio, 08/06/87, p. 39)

Uma das evidncias de que o tema tribunais de contas foi discutido nos bastidores, e no de maneira ampla e aprofundada entre diferentes correntes polticas da Assembleia Nacional Constituinte, era o que acabava vazando para os jornais. Ttulo da matria publicada no Jornal do Brasil em 16 de junho de 1987 dizia que Acordo de bastidor aprova projeto do sistema tributrio. De acordo com o jornal, a comisso funcionara nos bastidores:

A Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas funcionou na verdade nos bastidores. Esse foi o segredo para a aprovao quase integral do substitutivo do deputado Jos Serra (PMDB-SP). Entre as pequenas alteraes aprovadas, apenas uma no foi previamente acolhida pelo relator, a proibio de transferncias de poupanas captadas em regies com renda per capita inferior media nacional para regies mais desenvolvidas. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 16/06/1987, p. 2)

O fato que a habilidade e a manobra nas negociaes contaram para manter determinados aspectos do Tribunal de Contas vigentes poca. Vivia-se uma conjuntura difcil, em

61

que o prprio PMDB, que dominava a relatoria dos trabalhos, comeava a se dividir por conta da sucesso presidencial. Desse processo acabou resultando, em junho de 1988, na criao de um novo partido, o PSDB. Cogitou-se, na poca, que haveria um conflito entre as foras conservadoras e a esquerda na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, cujo relatrio foi um dos nicos que chegou inclume Comisso de Sistematizao. Era o que dizia uma reportagem especial de domingo do Jornal do Brasil sob o ttulo Serra descobre seu prprio caminho. De acordo com a matria:
A briga com a esquerda comeou na Comisso do Sistema Tributrio, quando Serra, eleito relator, teve como principal aliado o ex-ministro da Fazenda, Francisco Dornelles, tambm apontado pelos setores de esquerda como conservador. Seu relatrio, entretanto, foi o nico das comisses temticas da Constituinte que chegou praticamente na ntegra Comisso de Sistematizao, a ponto de no ser arranhado pelas presses do Palcio do Planalto. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 04/10/1987, p. 8)

Enquanto as subcomisses e comisses entravam em fase de concluso dos seus trabalhos, o tema da fiscalizao financeira era debatido tambm no plenrio e articulado nos bastidores, fora da ANC. O deputado Brando Monteiro (PDT-RJ) denunciou que o assunto relacionado aos tribunais de contas estava sendo encaminhado paralelamente Constituinte, pelo Consultor-Geral da Repblica, Saulo Ramos:

(...) um conselheiro do Tribunal de Contas do meu Estado disse-me que soubera de um projeto que estava sendo feito nos pores do Palcio. Naturalmente, os Conselheiros, como todos, esto fazendo o seu lobby, preocupados com a instituio, e buscaram contatos para verificar onde poderiam discutir os seus assuntos, sendo informados de que no seria em determinado setor do Palcio. Quem estava examinando a matria era o Sr. Saulo Ramos. Isso grave. Ns fomos eleitos pelo povo. Ou viemos aqui para brincar, ou esta Constituinte nada vale. Queremos repetir as nossas apreenses. Quando se discutia aqui o carter da soberania da Assemblia Nacional Constituinte, lamentavelmente, a maioria abdicou da soberania da Assemblia. (AP87, 93 sesso, 1/07/87, p. 29)

Era procedente a denncia, uma vez que Saulo Ramos produzira sozinho um anteprojeto inteiro de Constituio, com 221 artigos, que subsidiavam alguns parlamentares nos debates da Assembleia. Mas, obviamente, era um anteprojeto extraoficial que ofendia a soberania dos constituintes. Como se sabe, o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, idealizado pelo ento presidente Tancredo Neves, no fora encaminhado Assembleia Constituinte por Jos Sarney, quando este assumiu a Presidncia da Repblica. O deputado Prisco Vianna (PMDB-BA) chegou a apresentar praticamente na ntegra o anteprojeto de Saulo Ramos, diferentemente de outros deputados governistas, que propunham apenas alteraes em alguns artigos no anteprojeto da Comisso de Sistematizao. Prisco copiou de Saulo Ramos at a parte da justificativa, que sugeria um Executivo monocrtico, em que as funes de Estado e de governo acham-se concentradas no Presidente da Repblica, que as exercer com o auxlio

62

do Conselho de Ministros. A proposta, que batizava o sistema de governo de neopresidencialista ou poder pluralizado, anunciava um sistema de controle horizontal intraorgnico, que permitia, por exemplo, o poder Legislativo revisar decises do Supremo Tribunal Federal. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 04/07/1987, p. 3) Em outubro de 1987, o caso Saulo Ramos por pouco no se transformava numa crise aguda entre a Assembleia Constituinte e o presidente Sarney. O senador Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), primeiro-vice-presidente da Comisso de Sistematizao, pediu a demisso de Saulo Ramos por causa de uma entrevista que o consultor-geral da Repblica dera no programa Crtica e Autocrtica, da TV Bandeirantes. A iniciativa de FH tinha o apoio da deputada Sandra Cavalcanti (PFL-RJ). Saulo Ramos respondeu com ironia:

A deputada Sandra Cavalcanti sentiu-se ofendida porque eu disse que a Constituio em preparo deriva da atual, portanto tem poderes de segundo grau. Esta uma classificao tcnico-jurdica utilizada por todos os juristas brasileiros. Pelo jeito, a deputada nunca leu nenhum deles. Quanto ao senador Fernando Henrique Cardoso, que se insurgiu contra a minha permanncia no governo, entendo que o nobre parlamentar est tentando se utilizar de algum AI-5 particular. (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 16/10/1987, p. 2)

Saulo Ramos era o autor da ideia de se recorrer ao Supremo Tribunal Federal na hiptese de as correntes de esquerda vencerem no plenrio da ANC. Sua proposta provocou, em novembro de 1987, a reao do presidente da Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP). O parlamentar declarou no admitir recurso ao Supremo contra os resultados aprovados em plenrio (JORNAL DO BRASIL, capa, 02/11/1987). Para concluir esse captulo, podemos sublinhar as seguintes questes. Em primeiro lugar, o Tribunal de Contas sempre foi marcado por uma trajetria de natureza clientelstica desde o incio da Repblica. Essa trajetria caracterizava-se pela circunstncia na qual era uma prerrogativa exclusiva do chefe do Poder Executivo a nomeao dos dirigentes do rgo. Mesmo que essa escolha fosse submetida ao Senado, como preceituavam as Constituies de 1891, 1934, 1946 e 1967/1969, ou ao Conselho Federal, como determinava a Carta de 1937, a indicao (escolha) partia sempre do Presidente da Repblica. O Senado podia no aprovar o nome indicado, mas no podia tambm indicar outro nome, tarefa que cabia somente ao chefe do Poder Executivo. Isso possibilitava forte influncia do Presidente da Repblica na troca de favores para nomeao de polticos apadrinhados em cargos estratgicos do poder pblico, um deles a magistratura do Tribunal de Contas. Em segundo lugar, um momento crucial e contraditrio para o Tribunal de Contas foi o perodo do regime militar. Apesar do texto constitucional de 1967 que ampliara seus poderes, o regime militar os retirou com decretos e leis infraconstitucionais. possvel que o fortalecimento do rgo a partir da Constituio de 1988 tenha sido uma reao ao perodo anterior para recuperar funes que eram inerentes ao trabalho do rgo.

63

Por ltimo, a Assembleia Nacional Constituinte, que marcava o fim da transio do regime autoritrio para a democracia, ocorreu numa conjuntura de turbulncias polticas e econmicas, com ameaa de golpe militar, feita vrias vezes pelo prprio governo. Os atores principais do processo, alm do governo de Jos Sarney, foram um reduzido grupo de constituintes e os representantes dos tribunais de contas. Estes ltimos revelaram-se organizados e hbeis em suas aes estratgicas para influir nas decises dos constituintes, mesmo num processo errtico dos trabalhos dos parlamentares. Suas aes foram desenvolvidas dentro e fora da ANC e talvez, mesmo involuntariamente, podem ter criado as condies para as futuras discusses sobre a modernizao do Tribunal de Contas na dcada de 1990.

64

Captulo 3 Os oito modelos de controle externo discutidos na Constituinte

3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado

Os tribunais de contas funcionam com colegiados compostos por membros em cargos vitalcios, tendo poderes jurisdicionais e coercitivos. De acordo com Ribeiro, realizam controles administrativos judicialiformes, com procedimentos de fiscalizao formais, burocrticos e eminentemente legalistas. (2002: 62). J os modelos de controladorias, ou auditorias-gerais, caracterizam-se pelo regime de mandato, controle de carter opinativo ou consultivo, destitudo de poderes jurisdicionais e coercitivos, vinculao a algum dos poderes que possam gerar fora coercitiva, uso predominante de tcnicas e procedimentos de auditoria das empresas privadas. (2002, 62). O quadro 3.1 relaciona as diferenas: Quadro 3.1 Modelos de Instituies Superiores de Controle

Auditoria Geral ou Controladoria

Tribunal de Contas

rgo vinculado a um dos poderes do Estado, rgo normalmente independente dos poderes, normalmente o Legislativo. ou auxiliar do Legislativo em determinadas aes. Decises no tm carter jurisdicional, isto , no Aes e decises tm carter jurisdicional e, em coercitivo, de julgamento, mas sim consultivo. alguns casos, administrativa, com poder de Sanes so impostas por outros organismos aplicar sanes. competentes. Utiliza tcnicas de auditoria das empresas Tramitao dos processos em estruturas privadas. burocrticas. Dirigentes so eleitos e exercem mandato. Estrutura de direo formada por um colegiado. Dirigentes exercem funo em cargo vitalcio. Adotado por Estados Unidos, Inglaterra e outros Adotado pelo Brasil, pelos pases da Europa pases. Continental e de outros continentes. Acabou se disseminando por vrias naes Tem origem nos pases da Europa Continental e durante o processo de reforma do Estado dos acabou sendo adotado por pases de outros pases, sendo incentivado por organismos continentes, como o Brasil. internacionais (FMI, Bird). Fonte: Pessanha (2009), Ribeiro (2002) e Gomes Junior (2003)

Ao longo do tempo, os modelos se misturaram criando formas hbridas de controle em alguns pases7. Com base em dados de 2002 da Assessoria de Assuntos Internacionais do TCU,

O quadro 1 no Anexo 1 traz algumas caractersticas dos diferentes modelos de tribunais de contas de diversos pases.

65

Ribeiro (2002) tabulou as informaes para do Quadro 3.2, a seguir, mostrando a vinculao das instituies superiores de controle aos poderes de Estado em diferentes pases: Quadro 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos diferentes pases

Tipos Tribunais de Contas

Poder vinculado Legislativo

Tribunais de Contas Controladorias

Judicirio Legislativo

Controladorias Controladorias

Executivo Independentes

Pases Holanda, Mnaco, Luxemburgo, Itlia, Espanha, Frana, Alemanha, Blgica, Turquia, Coreia, Malsia, Japo, Moambique, Zaire, Tunsia, Tanznia, Senegal, Guin Bissau, Mauritnia, Marrocos, Ilhas Maurcio, Lbia, Gana, Gmbia, Gabo, Arglia, Benin, Angola, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Uruguai e Brasil. Grcia e Portugal. EUA, Canad, Mxico, Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicargua, Zmbia, frica do Sul, Israel, ndia, Paquisto, Gr-Bretanha, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Sua, Islndia, Hungria, Austrlia e Nova Zelndia. Nambia, Jordnia, Paraguai, Bolvia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlndia e Sucia. Guatemala, Panam, Porto Rico, Repblica Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colmbia e Chile.

Fonte: (Ribeiro, 2002) Segundo Ribeiro, seria difcil concluir por uma eficincia maior de um ou outro modelo, com base em suas especificidades de atuao. O autor afirma que:

mais relevantes do que as estruturas formais de controle so as estruturas socioculturais de poder que se manifestam nessas estruturas e o amadurecimento do controle que os diversos grupos sociais produzem sobre seus governos. Logo, mais importante que cambiar estruturas administrativas de controle alterar estruturas de acesso ao poder que esses mecanismos de controle representam. (2002: 72)

Payne, Zovatto e Mateo Diaz (2006) observam que essas instituies de feio contempornea foram criadas durante a primeira metade do sculo XX. De maneira geral, nasceram dependentes do Poder Legislativo, ainda que com um carter mais ou menos autnomo do ponto de vista da sua organizao e funcionamento:

Durante os ltimos 25 anos, as aes mais significativas para a sua modernizao e institucionalizao implicaram esforos para dotar essas organizaes de uma verdadeira independncia dos tradicionais poderes de estado por via do seu fortalecimento institucional. Esses esforos tm se manifestado como um distanciamento paulatino do controle jurdico meramente formal (...) com a realizao de avaliaes baseadas em critrios de eficincia, eficcia e economicidade no uso dos recursos pblicos (Payne et al., 2006: 136)

66

3.2 Os oito modelos discutidos nas comisses e subcomisses temticas da ANC A opo pela utilizao da expresso modelos de controle externo tem como objetivo simplificar a apresentao das propostas que foram sendo construdas ao longo da Assembleia Nacional Constituinte. Modelo aqui no tem a mesma acepo usualmente adotada quando nos referimos s instituies superiores de controle de outros pases. Estas, conforme j abordado no incio deste captulo, referem-se a dois modelos clssicos basicamente: os tribunais de contas e as controladorias (auditorias). Os tipos sugeridos pelos constituintes, porm, no deixam de ser modelos no sentido de formatos institucionais da organizao em anlise. Alm do mais, os prprios tribunais de contas de outros pases existiam e existem com base em diferentes modelos. A observao necessria para se evitar a ideia de que os oito modelos discutidos so formatos prontos e existentes mundo afora. Alm de seus idealizadores no conhecerem uma ou outra dessas propostas discutidas em instncias diferentes e, muitas vezes, simultaneamente, algumas delas eram superficiais e aleatrias, sem estarem inseridas em anteprojetos. Exceo foi o anteprojeto elaborado pela comisso Afonso Arinos, instituda em julho de 1985. Conforme j assinalado, a proposta nem chegou a ser encaminhada por Jos Sarney ao Congresso. Para o processo constituinte, portanto, formalmente, a proposta da Comisso Afonso Arinos no existiu. Mesmo assim, alguns constituintes se basearam no anteprojeto para conceber o desenho institucional do tribunal, da porque optei por inclu-lo neste captulo como sendo o primeiro modelo da Constituinte. Algumas propostas foram discutidas para votao formal nas subcomisses destinadas ao tema e outras, ainda, nas audincias pblicas com a participao de especialistas da rea jurdica e econmica ou da burocracia estatal. Como veremos, o modelo que est em vigor resultou do que j existia somado a elementos pontuais que foram discutidos separadamente8. Trs elementos bsicos nortearam a preocupao dos parlamentares na discusso da maioria desses modelos: o critrio de escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais estaduais e municipais; a vinculao ou no da organizao ao Poder Legislativo e a manuteno ou no da vitaliciedade dos ministros e conselheiros. Se da parte dos dirigentes dos tribunais de contas havia um esforo visando ao fortalecimento da instituio, com um aprofundamento da discusso sobre o controle externo, da parte da maioria dos constituintes envolvidos no assunto havia uma preocupao voltada para a subordinao do tribunal ao Poder Legislativo. Como se aquelas trs questes resumissem os problemas essenciais do controle externo. As questes levadas pelos dirigentes dos tribunais baseavam-se no que se discutia em relao s instituies superiores de controle de outros pases, a exemplo das propostas da Carta de Porto Alegre, de 1987.

O Documento 2 no Anexo 2 reproduz a seo sobre o Tribunal de Contas do texto constitucional atual.

67

Sem tempo para um aprofundamento e com tantas propostas discutidas em foros diferentes as subcomisses e comisses temticas , nenhuma tinha condies de prevalecer sobre as demais porque eram apenas fragmentos e no projetos sistmicos com todos os seus preceitos definidos. A discusso desses fragmentos terminou sendo inevitvel, falta de um trabalho de base como referncia. A quantidade de propostas sobre o formato do Tribunal de Contas pode ter sido tambm um dos fatores que dificultou uma ao mais efetiva, por parte dos constituintes, em direo a uma reformulao mais radical do sistema. Mesmo assim, com a disposio de fortalecer o Poder Legislativo e recuperar as suas prerrogativas subtradas pelo regime autoritrio durante duas dcadas e meia, os congressistas arquitetaram o que podemos chamar de uma recombinao de elementos vigentes poca com novas propostas, resultando, como veremos, dentre outras coisas, em inovaes importantes que fazem parte das caractersticas atuais do Tribunal de Contas. Uma dessas inovaes, que representou de fato um avano em relao ao passado, tornou-se depois uma contradio: a atribuio do Congresso Nacional de escolher a maioria dos magistrados da agncia de fiscalizao, antes prerrogativa chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado. Dotados do poder de indicar os ministros do Tribunal de Contas, os parlamentares passaram a indicar eles mesmos para o rgo. Na correlao de foras que recombinou alguns aspectos antigos com novos elementos para compor o sistema de controle externo realizado pelas cortes de contas, havia os interessados em manter o status quo, notadamente as foras mais direita, incluindo o governo da poca, alm dos que integravam o prprio sistema dos tribunais de contas, e os que propunham mudanas mais radicais, tais como o fim da vitaliciedade no cargo, realizao de concurso pblico para ministros ou at mesmo a extino das cortes de contas. Apesar de tambm quererem manter o status quo, os dirigentes dos tribunais de contas tiveram importante papel para o fortalecimento do sistema, que acabou criando condies para as iniciativas de modernizao na dcada de 1990. Como se ver na seqncia de modelos a seguir, os constituintes trabalharam com tpicos fragmentados, que priorizavam a recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo. No fizeram uso de propostas fechadas como a da Comisso Afonso Arinos. Os aspectos considerados diziam respeito vinculao da Corte de Contas ao Poder Legislativo, aos critrios de escolha dos seus membros e manuteno ou no da vitaliciedade dos ministros. De maneira geral, a discusso sobre o desenho institucional percorreu o caminho que passou por estgios mais radicais, em termos de mudanas, sobretudo nas subcomisses e comisses temticas, para fases mais conciliadoras no plenrio. Estas foram marcadas pelos debates sobre a combinao de elementos antigos e vigentes poca com os novos componentes que foram decisivos para a configurao do atual Tribunal de Contas. Mesmo as propostas mais radicais derrotadas nas subcomisses e comisses temticas e reapresentadas no plenrio acabaram se transformando em

68

objeto de acordos de lideranas que fundiam suas emendas para compor um desenho institucional at ento no discutido nos foros iniciais da Assembleia9. 3.2.1 Tribunal Federal de Contas com ministros eleitos pelo Senado

A primeira proposta sobre um novo desenho institucional para o Tribunal de Contas constava do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, entregue em 18 de setembro de 1986, quase cinco meses antes do incio da ANC. Ela fora elaborada pela Comisso de Estudos Constitucionais, presidida pelo senador e composta por polticos, intelectuais, empresrios, juristas e profissionais de outros ramos. Conforme dito anteriormente, o presidente Jos Sarney no chegou a enviar o Anteprojeto aos constituintes. A proposta sugeria a existncia de um Tribunal Federal de Contas em substituio ao Tribunal de Contas da Unio. De acordo com o artigo 172 do Anteprojeto, o Senado aprovaria por voto secreto os magistrados do rgo. No havia meno sobre quem ou qual poder teria competncia privativa para indic-los, podendo ficar subentendido que isso ficaria a cargo daquela casa legislativa. Depois da aprovao do Senado Federal, o Presidente da Repblica nomearia os ministros do chamado TFC, escolhidos entre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de reputao ilibada e notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros ou de administrao pblica (artigo 209). No dispunha da obrigatoriedade de curso superior completo para os ministros. Conforme previa o pargrafo nico do mesmo artigo, os ministros teriam as mesmas garantias, prerrogativas, remunerao e impedimentos dos ministros do Superior Tribunal de Justia. J o artigo 210 dizia que na composio dos tribunais de contas e rgos equivalentes, um quinto dos lugares ser preenchido, em partes iguais ou alternadamente, por auditores ou outros substitutos legais dos titulares, ou membros do Ministrio Pblico, que hajam servido ao Tribunal por cinco anos, pelo menos. Essas normas, conforme a proposta, valeriam para os tribunais de contas estaduais e municipais, alm de conselhos de contas onde estes existissem. A seo que tratava da fiscalizao financeira e oramentria previa que o Tribunal Federal de Contas seria rgo auxiliar do Congresso Nacional (artigo 206), a quem caberia o exerccio da fiscalizao financeira e oramentria da Unio. Dizia mais: que essa fiscalizao seria exercida mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo (artigo 205). O anteprojeto previa o controle externo compreendendo o desempenho das funes de auditoria financeira, oramentria e operacional e, de acordo com o pargrafo 2 do artigo 206, o julgamento das contas pblicas, dos responsveis pela arrecadao da receita e dos ordenadores de despesa, bem como dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, inclusive os da administrao indireta e fundaes. O artigo 207 dispunha sobre o exerccio, por parte do Tribunal

O Quadro 4 no Anexo 1 resume as propostas de cada modelo.

69

Federal de Contas, da auditoria financeira, oramentria e operacional sobre as contas das unidades administrativas de todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). O Anteprojeto propunha ainda a manuteno, por parte do Poder Executivo, no mbito federal, estadual e municipal, de um controle interno para garantir a eficcia do controle externo. Em outros termos, era uma espcie de articulao entre um e outro para uma efetiva fiscalizao da regularidade da realizao da receita e da despesa (artigo 215). Tanto que o pargrafo nico deste artigo dizia que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou abuso, daro cincia ao Tribunal Federal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria. A questo do foro especial para processo e julgamento de ministros tambm era contemplada pelo Anteprojeto Afonso Arinos. A competncia para processar e julgar os ministros do Tribunal Federal de Contas, bem como de outros tribunais, por crimes comuns e de responsabilidade, caberia, conforme a proposta, ao Supremo Tribunal Federal. 3.2.2 Tribunal de Contas com ministros no vitalcios eleitos s pelo Congresso Essa era a proposta do deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), que a defendeu com perseverana em diferentes momentos. Apresentou a sugesto em subcomisses e tambm no plenrio da ANC logo no incio, em maro de 1987, quando o processo constituinte ainda estava se iniciando, mal as comisses e subcomisses tinham sido formadas. Ao apresentar no plenrio, talvez seu objetivo fosse disseminar o assunto, a fim de evitar o seu confinamento em foros onde a sombra dos bastidores facilitava negociaes silenciosas e mais restritas. A ideia fazia parte da linha poltica, reiterada insistentemente por diferentes constituintes, de reconquistar as prerrogativas do Poder Legislativo que haviam sido subtradas nas dcadas anteriores pelo regime militar. Um dos aspectos cruciais da proposta era a subordinao direta do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo e o fim da vitaliciedade dos ministros no exerccio do cargo. Nesse sentido, a emenda apresentada Mesa Diretora da Assembleia Nacional Constituinte determinava que ministros do TCU e dos tribunais das unidades subnacionais seriam eleitos, respectivamente, pela manifestao de 2/3 dos membros do Congresso Nacional e pelos representantes das casas legislativas locais. O registro das candidaturas seria feito pelos partidos polticos. Numa sesso de maro de 1987 do plenrio presidida por Ulysses Guimares (PMDB-SP), o pedetista justificou assim sua proposta:

notria a incongruncia hoje existente na nomeao dos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados e Juzes dos Tribunais de Contas dos Municpios. Indicados pelos chefes do Poder Executivo ho, na maioria das vezes, de julgar as contas daqueles que os nomearam. Mesmo considerando a honorabilidade dos indicados que procuram, via de regra, executar seus misteres com absoluta iseno, no podemos deixar de considerar como espria

70

a indicao feita pelo Executivo. Desta forma, se considerarmos que esses Tribunais na verdade so rgos de Assessoria do Poder Legislativo, legtimo se torna que este Poder, de forma democrtica, atravs de votao direta, proceda a escolha daqueles que iro compor esses Tribunais, sejam Ministros, Conselheiros ou Juzes. (...) Queremos realmente tornar o futuro Poder Legislativo, que nascer desta Assemblia Constituinte, forte e poderoso no exerccio de suas inmeras atribuies, dentre elas a de fiscalizador, exercendo-as com o mais perfeito equilbrio e ao mesmo tempo, autonomia entre os trs poderes. (AP87, 36 sesso, 19/03/87, p. 184 e 185)

De acordo com o pargrafo 3 da emenda, os candidatos ao cargo deveriam ter a idade mnima de 35 anos e mxima de 65, diploma universitrio compatvel com as funes, bem como notria e ilibada reputao. O mandato do eleito, em todos os mbitos, seria de cinco anos. Assim como as demais propostas, porm, no havia meno na emenda sobre a questo clssica, isto , quem controla os controladores. Quem fiscalizaria, por exemplo, a aplicao dos recursos pblicos realizada pelo Poder Legislativo, as contas do ordenador de despesas deste poder, isto , os presidentes da Cmara e do Senado. E quem fiscalizaria tambm as contas do prprio Tribunal de Contas. Nota-se, assim, que a questo inovadora do modelo de controle externo resumia-se ao problema da definio dos critrios sobre a nomeao e/ou eleio dos magistrados do topo da organizao de fiscalizao e o fim da vitaliciedade. Subentendia-se que os demais aspectos relacionados ao conceito de controle externo, fiscalizao e auditoria financeira dos recursos pblicos seriam definidos com base no que j existia e/ou no que era proposto nos anteprojetos discutidos naquele momento, especificamente no que dizia respeito aos objetos da atividade-fim e ao julgamento de todos os ordenadores de despesas dos demais poderes e organizaes estatais. Dito de outro modo, Adhemar de Barros Filho podia at considerar esses outros aspectos para a concepo de um modelo de controle externo, mas sua preocupao estava centrada na escolha dos ministros e conselheiros dos tribunais e na substituio da vitaliciedade pelo mecanismo da eleio. 3.2.3 Tribunal Federal de Contas com ministros aprovados em concurso pblico

A ideia de exigncia de concurso pblico para os ministros do Tribunal de Contas vinculada noo de independncia do rgo foi objeto de controvrsia entre alguns constituintes. Subjazia na proposta a crena de que esse mecanismo poderia coibir prticas clientelistas. Aproveitando o nome Tribunal Federal de Contas e vrios dispositivos contidos no anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, o deputado Jess Freire (PFL-RN) sugeriu que este fosse composto por ministros aprovados em concurso pblico de provas e ttulos. Segundo ele, somente assim seria possvel conferir independncia efetiva Corte de Contas. O deputado Messias Gis (PFL-SE) contestou, porm, argumentando que concurso pblico no significava garantia de competncia. Dizia Freire:

71

A minha proposta no sentido de que o Tribunal Federal de Contas, que iria ento substituir o Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional, seja composto de cidados de notrio saber jurdico, de finanas ou economia, maiores de 35 anos, aprovados em concurso pblico especfico de provas e ttulos, com as prerrogativas de Ministros do Supremo Tribunal Federal, com organizao e funcionamento previstos em lei complementar, que aproveitar a estrutura do Tribunal de Contas da Unio e respeitar o exerccio vitalcio dos seus atuais membros. (...) Acho fundamental que os membros do Tribunal Federal de Contas tenham a independncia e a autonomia necessria, atravs de concurso pblico e de critrios objetivos e no subjetivos , para que esses senhores tenham condies, ento, de, com autoridade, com vigilncia, com total independncia, exercer suas funes. No quero dizer absolutamente que atualmente isso no exista; acredito que sim, mas apenas, com toda a certeza, atravs do concurso pblico que conseguiremos uma maior nitidez da atuao do Tribunal Federal de Contas e de seus membros. Era o que tinha a dizer e gostaria de ouvir o Sr. Relator. (SCOFF, 9 a reunio ordinria, 14/05/87, p 65 e 66)

Messias Gis (PFL-SE), por sua vez, ponderou, dizendo que j havia acordo quanto manuteno da vitaliciedade, sinalizando que o assunto fora discutido com representantes do sistema, isto , os tribunais de contas. O parlamentar observava que seria muito complicado substituir, mediante concurso pblico, cada ministro que ia se aposentando. Alm disso, segundo ele, sempre h o que classificava como um chamamento de advogados, por exemplo, para compor um quinto ou um tero do tribunal, ou mesmo um promotor, um juiz federal etc. O parlamentar observou ainda que, em nenhum tribunal superior, os ministros eram nomeados aps passarem por concurso pblico. Ao mesmo tempo, conforme a proposta do parlamentar que convergia para o que j estava sendo articulado, abria-se a possibilidade de uma parte dos cargos de ministros ser ocupada por auditores de carreira do prprio tribunal. Messias Gis (PFL-SE) observou:

(...) que o concurso no a melhor forma de seleo. Vamos hiptese de que a sociedade tenha mandado para o Congresso Nacional, como, alis, j contribuiu diversas vezes com elementos de bom esclarecimento, pessoas entendidas, que querem servir Ptria, que vem que podem dar uma contribuio maior em outros rgos da Administrao. Tivemos aqui parlamentares que saram para o Supremo Tribunal, para o Tribunal de Contas da Unio, enfim, parlamentares que foram escolhidos para outras funes. No meu modesto entender, acho que devemos continuar dando oportunidade aos dois segmentos, tanto aos dos funcionrios de carreira, no caso os auditores, quanto aos da sociedade de modo geral. O Presidente da Repblica, com a aprovao do Congresso Nacional, pode escolher algum de destaque. Por exemplo, o Presidente Nacional do Conselho de Contadores, que se destaca na vida nacional pela sua seriedade ou liderana, mas que no vai submeterse a um concurso a nvel nacional para uma vaga. Seria at impraticvel. Ento, o Presidente da Repblica, ouvido o Congresso Nacional, poderia premiar a classe dos contadores, dos advogados, dos economistas e at dos engenheiros, porque o Tribunal de Contas est precisando de engenheiros, tambm, para realizar vrias obras. () Daramos liberdade classe poltica para interferir na composio do Tribunal e, tambm, liberdade e o direito a funcionrios do mais alto gabarito como o so os auditores do Tribunal de Contas da Unio de virem a ser Ministros necessariamente, pela renovao de um tero do Colegiado. (SCOFF, 9 a reunio ordinria, 14/05/87, p. 66 e 67)

72

3.2.4 Tribunal hbrido com ministros indicados pelos trs poderes

O esforo para recuperar e garantir as prerrogativas do Poder Legislativo inerentes ao regime democrtico, enfrentava a disposio para a recombinao de aspectos vigentes poca com novos elementos. Estes tendiam para reformulaes mais radicais e aqueles tendiam para o meio tom da conservao do que j existia, aceitando a incorporao de novos, porm de forma moderada. Algumas propostas tinham claramente a tonalidade da conciliao em meio ao emaranhado de cores que se confrontavam para um novo desenho institucional. Iniciativas dessa natureza foram discutidas e encaminhadas na Subcomisso do Poder Legislativo, em maio de 1987, num momento em que a proposta de Adhemar de Barros Filho (PDTSP), que acabava com a vitaliciedade e atribua somente ao Poder Legislativo, e no mais ao Poder Executivo, a exclusividade para indicar os ministros do Tribunal de Contas, j sinalizava uma disposio mais inovadora entre alguns constituintes sobre o assunto. Obviamente, as propostas de conciliao tentavam neutralizar, em parte, esse passo reformador da sugesto do pedetista. O constituinte Jorge Hage (PMDB-BA) propunha uma frmula diferente, mas admitia votar na proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT), que considerava mais avanada que a sua. A diferena era que, conforme sua sugesto, parte dos ministros seria alada ao cargo mediante concurso pblico. J Lcio Alcntara (PFL-CE), na mesma reunio da subcomisso, apresentou sugesto para que 1/3 dos magistrados fossem indicados pelo Poder Legislativo, 1/3 pelo Executivo e 1/3 pelo Judicirio. Alm de concordar parcialmente com a proposta do pedetista, Jorge Hage (PMDB-BA) sugeria ainda a idade mxima de 60 anos para ingressar no Tribunal de Contas, a fim de evitar que assumissem a funo polticos em fim de carreira para se aposentar com as vantagens do cargo. O constituinte dizia que sua ideia era uma frmula conciliatria, ao propor que parte fosse nomeada por concurso pblico:

A proposta do Constituinte Adhemar de Barros Filho, se viabilizada sua votao, votarei nela, repito, que avana mais que a minha, entrega inteiramente ao Congresso Nacional, o processo democrtico da escolha de todos os membros do Tribunal de Contas, o que me parece realmente ideal. Apenas no me atrevi a tanto. Nossa proposta tem a mesma fundamentao da de S. Ex., partindo do princpio de que no tem sentido algum mantermos a indicao pelo Chefe do Executivo daqueles que iro fiscalizar suas contas; esta aprovao pelo Congresso Nacional, de nomes que vm indicados do Executivo algo que tem sido meramente formal. Procuro abrir em trs parcelas: 1/3 indicado pelo Presidente com aprovao do Congresso, 1/3 eleito pelo Congresso e 1/3 escolhido mediante concurso pblico. uma forma conciliatria. (SPL, 22/05/87, p. 216)

Lcio Alcntara (PFL-CE) participou da discusso na referida reunio, mas, cauteloso, anunciou que apresentaria emendas no naquele momento, mas sim na comisso temtica. Todavia, j antecipou sua discordncia quanto manuteno da vitaliciedade:

73

De maneira geral, entendo que os cargos de Ministros de Tribunal de Contas, do Conselho Federal de Contas, ou que nome se d, no devem ser vitalcios. Em minha opinio pessoal o mandato deveria ser de seis anos, sendo 1/3 das vagas indicado pelo Presidente da Repblica, 1/3 pelo Judicirio e 1/3 pelo Congresso Nacional. Participo da preocupao de todos quanto s aposentadorias precoces, mas no sei se a melhor forma de evit-las seria a discriminao de idade, at por que o Brasil um Pas que discrimina muito o idoso, todos sabemos disso. Com 50 anos uma dificuldade arranjar emprego no mercado de trabalho. Pela tese da discriminao em funo da idade no sei se seria a melhor maneira de disciplinar. Em todo caso, foi muito bom ter surgido a discusso agora, mas vou-me reservar o direito de apresentar minhas emendas na Comisso Temtica. (SPL, 22/05/87, p. 217)

Por sua vez, o relator do anteprojeto na subcomisso, Jos Jorge (PMDB-BA), defendeu a vitaliciedade e a indicao pelo Presidente da Repblica de parte dos ministros para o Tribunal de Contas, com um argumento que se inseria na discusso sobre sistema de governo. O ponto de vista do constituinte sinalizava a possibilidade de a nova Carta adotar o regime parlamentarista:

No regime presidencialista, realmente, as crticas todas que se faziam nomeao pelo Presidente da Repblica eu considerava vlidas. Agora, pelo sistema parlamentarista, o Presidente da Repblica fica um pouco fora do dia-a-dia da execuo das contas, etc. Por isso mantive o Presidente da Repblica indicando. Quanto ao problema do mandato ser vitalcio, acho que eleies de cinco em cinco anos para o Tribunal de Contas pode dar margem a uma srie de problemas. Por isso, mantenho minha opinio de que para esse tipo de funo melhor que seja vitalcia. (SPL, 22/05/87, p. 217)

O pedetista de So Paulo Adhemar de Barros Filho, que j apresentara a proposta no plenrio da ANC, dois meses antes, usou mais uma vez, na audincia dessa subcomisso, o discurso que enfatizava o fortalecimento e as prerrogativas do Poder Legislativo. Mas recheava-o com o pressuposto de que o Tribunal de Contas j era vinculado ao Parlamento, um argumento questionvel. Apesar de fazer parte do captulo do Poder Legislativo nas Cartas anteriores, esses textos nunca expressaram de maneira clara que a Corte de Contas era vinculada ao Parlamento. No havia, e nunca houve, dispositivo constitucional afirmando que o Tribunal de Contas era vinculado ou subordinado ao Poder Legislativo. Adhemar de Barros chegou a misturar situaes envolvendo organizaes diferentes:

Ns, a cada ano, ou a cada dois anos, no Congresso Nacional, preenchemos todos os cargos dirigentes no Instituto de Previdncia. No fazemos isso com relao a outros rgos porque no estamos diretamente vinculados a eles. No entendo, por que no o fazer, pois a mesma vinculao que tem o IPC tem o Tribunal de Contas, s que as funes so totalmente diferentes. O que impediria que esta Casa se reunisse periodicamente a cada cinco anos, ou o perodo que fosse, para preencher o corpo de Ministros de um Tribunal de Contas? Seria uma postura absolutamente regular, seria uma prerrogativa absolutamente natural e caberia apenas Casa dizer: eu a exero ou no a exero. Entendo que o processo constituinte d ao Poder Legislativo sua hora e sua vez, sem nos referirmos a este Presidente ou quele Presidente. Entendo

74

que basta de indicaes presidenciais. A Casa tem valores e competncia para assumir o seu papel e definir as suas diretrizes. (SPL, 22/05/87, p. 217)

A proposta do pedetista foi aprovada nessa subcomisso por 10 votos contra trs. Votaram a favor dela os constituintes Acival Gomes (PMDB-SE), lvaro Antnio (PMDB-MG), Bocayuva Cunha (PDT-RJ), Farabulini Jnior (PTB-SP), Itamar Franco (sem partido poca), Jorge Hage (PMDB-BA), Lcio Alcntara (PFL-CE), Manoel Ribeiro (PMDB-PA), Nelson Wedekin (PMDB-PR) e Rubem Branquinho (PMDB-RS). Votaram "no" os constituintes Henrique Crdova (PDS-SC), Jos Jorge (PFL-PE) e Victor Faccioni (PDS-RS). Este ltimo, hoje conselheiro da Corte de Contas gacha, mudou de posio no decorrer dos trabalhos e defendeu a manuteno da vitaliciedade.

3.2.5 - Tribunal vinculado ao Judicirio, com poder de executar suas decises

Uma das discusses da literatura sobre o sistema de fiscalizao desse tipo procura definir a chamada jurisdio dos tribunais de contas. Questo, para alguns, carregada de controvrsia e, para outros, simples e desnecessria. O principal aspecto diz respeito ao fato de alguns autores considerarem que somente o Poder Judicirio ter jurisdio no pas. Isso tem a ver com a conceituao do controle externo realizado pelas cortes de contas que, de acordo com determinada viso corrente, seria de carter meramente administrativo e no judicativo. Sem pretender aprofundar esse debate no plano das teorias do Direito Administrativo e do arcabouo jurdico vigente, basta assinalar que os tribunais de contas julgam contas e no pessoas, conforme expresso na Constituio, e suas decises tm eficcia de ttulo executivo. Os tribunais no executam suas prprias decises, mas estas j so instrumentalizadas com a chamada eficcia de ttulo executivo para que outras instituies do Estado a faam, como a Procuradoria-Geral do Estado, no caso de dano ao errio estadual, e as procuradorias dos municpios, quando da leso aos cofres desse ente federativo. O senso comum v essa situao como uma ineficincia e/ou ineficcia do trabalho dos tribunais, o que reflete uma miopia, uma vez que as cortes de contas cumprem com a parte que a Constituio lhe definiu. A ineficincia e/ou ineficcia seriam das organizaes do Estado como um todo, e no dos tribunais. De qualquer forma, os tribunais de contas realizam julgamento e sua jurisdio seria o campo dos entes fiscalizados, os chamados jurisdicionados. Em apenas uma situao os tribunais no realizam julgamento. quando emite parecer prvio na anlise das contas do chefe do Poder Executivo que so julgadas, a sim, pelo Poder Legislativo. Em outras palavras, as cortes de contas s no julgam as contas dos chefes do Poder Executivo prefeitos, governadores e Presidente da Repblica. At as contas do chefe do Poder Legislativo so julgadas pelo Tribunal de Contas em ltima instncia, assim como as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como a

75

dos ordenadores de despesas das diversas instncias e rgos do Poder Pblico, tais como secretrios, presidentes de autarquias, chefes de almoxarifado, diretores de hospitais etc. A ideia de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, sem dvida, era carregada dessa simbologia de conferir poder de execuo dos seus atos e decises aos prprios rgos de fiscalizao. Questo no menos controversa, uma vez que, se assim fosse, o Tribunal de Contas seria uma agncia estatal com poderes supremos, inigualveis aos de qualquer outra instituio do Estado, pois, faria praticamente tudo: fiscalizao/investigao, instruo dos processos, julgamento e execuo. Em dois momentos, simultaneamente, no mesmo dia, em maio de 1987, o assunto foi esboado em subcomisses diferentes, com esse enfoque de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Judicirio. Num deles, o constituinte Euclides Scalco (PMDB-PR) falava numa audincia pblica somente nesse aspecto, sem enveredar pela difcil seara de um desenho institucional que conferisse poder para as cortes de contas executarem suas prprias decises. J na outra audincia pblica, como conferencista convidado, o jurista e professor de Direito Tributrio Ives Gandra da Silva Martins defendia com todas as letras a necessidade de o Tribunal de Contas ser no s vinculado ao Poder Judicirio, mas tambm ter poder efetivo de executar suas prprias decises. Euclides Scalco (PMDB-PR), que era contra a vitaliciedade dos ministros e conselheiros dos tribunais de contas, defendeu seu ponto de vista durante a audincia pblica da Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas, na qual o conferencista convidado, o ento procuradorgeral da Repblica, Jos Paulo Seplveda Pertence, mostrava-se contra, dentre outras coisas, criao de um Tribunal Constitucional, assunto tambm controverso na Constituinte. O constituinte Scalco criticava, por sua vez, a cultura poltica de alguns homens pblicos que, em vez de tentarem solucionar concretamente as situaes promovendo efetivas mudanas, buscavam criar comisses e empurrar com a barriga. Segundo ele, para tentar resolver os problemas, criava-se algo, em vez de reformular o que j existia. Observava ele:

(...) nem vou citar o filsofo, mas ele diz que quando a gente no quer fazer alguma coisa, nomeia urna comisso. Alis, isso muito usado por ns, polticos, empurrar com a barriga. Ento, ser que no est faltando grandeza nas autoridades, nos homens pblicos, enfim, em todos os setores da nossa sociedade, para enfrentar realmente os problemas que vivem neste pas e que so enormes? Ento, a gente para tentar resolver uma coisa, cria mais alguma coisa: cria o Tribunal Constitucional, cria o Juzo Agrrio, o Tribunal de Contas que no funciona, ento, tenta reformular, jogar em outro lado. Estou fazendo uma proposta para a reformulao do Tribunal de Contas, tirando a vitaliciedade, incluindo o Tribunal de Contas no sistema Judicirio. So essas aflies que nos assaltam neste momento. Acho que todos que tm conhecimento, que so especialistas na rea, deveriam unirse neste momento, porque uma oportunidade que no podemos perder. Estamos lutando pela Constituinte h muitos anos. A gente quer que essa Constituio seja permanente. (SGCRE, 9 reunio ordinria, 07/05/87, p. 62)

76

Ives Gandra da Silva Martins, por sua vez, defendeu seu argumento na audincia da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica, presidida pelo deputado Delfim Netto (PDS-SP). Alm do Tribunal de Contas, o jurista fez exposio tambm sobre a presena do Estado na economia e sobre seu ponto de vista favorvel criao de uma Corte Constitucional, como havia em outros pases. Segundo ele, uma reforma efetiva implicaria um grande mecanismo de controle novo, que seria, conforme observou, a vinculao do Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, com mecanismos efetivos de poder executar suas prprias decises. Ives Gandra classificou o Tribunal de Contas como o verdadeiro poder responsabilizador,

(...) capaz de executar as suas decises, e obrigando evidentemente a uma responsabilidade muito maior do Estado. Se fizssemos do Poder Judicirio realmente um rgo capaz de exigir do administrador pblico, direto e indireto, uma responsabilizao maior pela execuo, ns estaramos obrigando tambm a esses cidados a exercerem com muito mais dedicao a responsabilidade as suas funes. (SPGIERPSAE, 12 reunio ordinria, anexo, 07/05/87, p. 135)

3.2.6 Auditoria Geral da Repblica subordinada ao Congresso Nacional

Alguns constituintes, e no eram poucos, no tinham uma viso muito clara sobre o exerccio concreto da fiscalizao dos recursos pblicos por parte do Poder Legislativo. A ausncia de clareza talvez refletisse uma preocupao pertinente naquela poca e, possivelmente, uma preocupao ainda atual, uma vez que, conforme ficou definido pela Carta de 1988, o exerccio do controle externo est a cargo do Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, expresso que poderia ser dbia. Tanto poderia indicar que o tribunal rgo auxiliar, no sentido de subordinado ao Poder Legislativo, como tambm rgo independente que auxilia o Parlamento. Todavia, sabido que o Poder Legislativo no executa o controle externo isto , a fiscalizao em si. Esta realizada de fato pelo Tribunal de Contas da Unio e pelas cortes de contas das unidades subnacionais, mediante recursos do tesouro, material tecnolgico e profissionais especializados, alm da logstica diferentemente das comisses tcnicas do Congresso Nacional ou das assembleias legislativas e cmaras municipais. Alm disso, em apenas duas situaes o Tribunal de Contas da Unio trabalha em auxlio ao Poder Legislativo. quando emite parecer prvio na anlise das contas do chefe do Poder Executivo, para julgamento pelo Poder Legislativo, e quando a Comisso Mista do Congresso solicita um pronunciamento do tribunal para apurar despesas supostamente ilegais. Nas demais situaes, o rgo julga, alm das contas do prprio chefe do Poder Legislativo, as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como dos demais administradores, a exemplo de secretrios, presidentes de fundaes, autarquias etc.

77

O constituinte Jutahy Magalhes (PMDB-BA) chegou a apresentar emenda (de nmero 39), depois retirada, ao substitutivo de Jos Serra (PMDB-SP), propondo um rgo subordinado organicamente ao Poder Legislativo, isto , algo diferente de um Tribunal de Contas independente:

(...) a emenda que apresento busca atender ao aspecto do Poder Legislativo, para fazer dele realmente um Poder com o exerccio de fiscalizao. Porque uma das maiores prerrogativas do Poder Legislativo seria o poder de fiscalizao, que, infelizmente, no vem exercendo hoje, apesar de termos Comisses na Cmara e no Senado para isso. O Sr. Relator (referindo-se a Jos Serra), em seu parecer, levanta a hiptese de a fiscalizao ser feita pelo Tribunal de Contas. Sugiro a criao de um rgo prprio, sob interveno do Poder Legislativo, que seria indicado pelo Presidente do Senado, apenas por ser Presidente do Congresso, depois de aprovado pelas duas Casas. Essa fiscalizao seria exercida profissionalmente, dando ao Legislativo poder e experincia para exercer seu papel. Temos verificado, nos ltimos anos, fatos concretos que evidenciam a desinformao e ausncia de fiscalizao pelo Congresso Nacional. (...) Precisamos de um rgo realmente subordinado ao Congresso Nacional, que tenha a agilidade necessria para atender s nossas necessidades. O que busco aqui, portanto, criar poder para o Legislativo, prerrogativa para o Legislativo, o que, infelizmente, no tem sido alcanado nas oito Comisses Temticas. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 200)

A emenda de Jutahy Magalhes foi apresentada naquela subcomisso em 1987 e tambm no plenrio da Assembleia Constituinte, referindo-se ao rgo que propunha como uma espcie de Auditoria Geral da Repblica. Ao defender seu substitutivo, Jos Serra ponderou que no havia necessidade de um dispositivo constitucional para possibilitar que o Congresso recorresse eventualmente a servios de auditoria. Em vez de criar outro rgo, o parlamentar paulista argumentou que, se havia deficincias no trabalho do Tribunal de Contas, o mais razovel seria procurar corrigi-lo e aprimor-lo. Serra considerou que:

efetivamente, se no tivermos mais assessoria, melhor capacidade para exercer esse poder, no poderemos exerc-lo. Mas isso me parece mais um problema de reequipamento material e humano - do ponto de vista quantitativo e qualitativo - do que realmente de criar outro rgo, ou para suprir deficincias que no deveriam existir no Tribunal de Contas, ou para preencher cargos de assessoria. Estas so as razes pelas quais no acolheria a proposta do nobre Constituinte. (Id.)

Alm da sugesto de Jutahy Magalhes, outra emenda ao substitutivo de Jos Serra propunha a criao desse rgo, mas no nos moldes da de outros pases com funo de controle externo. Era algo que, pressupostamente, estaria articulado com o controle interno da Administrao. O autor da emenda, o constituinte Csar Maia (PDT-RJ) alegou que se tratava apenas de uma colaborao que poderia at retir-la:
O Sistema de Controle Interno subdividido em Contabilidade e Fiscalizao Financeira de Rotina e Sistema de Auditoria. Este deve ficar separado do Sistema de Contabilidade e Fiscalizao Financeira porque o Ministro da Fazenda no pode ter o poder de agir sobre sistemas, procedimentos, informaes e denncias dos seus colegas pares, ministros de outras Pastas. Neste sentido, necessria a criao da Auditoria Geral da Repblica paralelamente da Procuradoria Geral e da Consultoria Geral da Repblica. Isto bsico para que o poder do Presidente da

78

Repblica seja exercido sobre todos os ministros de forma idntica. Gostaria de ouvir o nobre Relator sobre isso para, logo em seguida, retirar a emenda. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

Maia explicou que um ministro no podia fiscalizar outro. Sendo o controle interno composto da contabilidade e fiscalizao financeira, de um lado, e da auditoria, de outro, esta, muitas vezes, conforme observou, subordinada ao Congresso Nacional, mas nunca a um ministro. Csar Maia imaginou um desenho segundo o qual a contabilidade e a fiscalizao financeira ficariam com o Ministrio da Fazenda e a Auditoria Geral da Repblica, junto com o controle interno, subordinada diretamente ao Presidente da Repblica. O relator, deputado Jos Serra, considerou que a emenda poderia causar um desequilbrio na ideia central da sua proposta e sugeriu que o assunto fosse aprofundado em etapas posteriores. Csar Maia acabou depois retirando sua sugesto. J o modelo de uma Auditoria Geral da Repblica proposto por Jutahy Magalhes (PMDB-BA) tinha carter de controle externo. Segundo ele, s novas prerrogativas do Poder

Legislativo deveria corresponder tambm a sua instrumentalizao para os fins de controle e fiscalizao:

Na defesa da criao de novos instrumentos de apoio ao do Parlamento, ofereci emenda, infelizmente no considerada, Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, instituindo a Auditoria Geral da Repblica rgo que, juntamente com o Tribunal de Contas da Unio, auxiliaria o Congresso Nacional no exerccio da funo fiscalizadora a ele deferida pela Constituio. Justificando a proposio, enfatizei a necessidade de se modernizar a ao fiscalizadora da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e torn-la eficaz e tempestiva. (AP87, 77 a sesso, 04/06/87, p. 108)

O constituinte explicou que era necessrio separar a funo julgadora, inerente a um tribunal, da funo de auditoria, isto , de um trabalho de carter contbil e independente. De acordo com o parlamentar, citando o artigo 89 da Constituio de 1891, havia uma falta histrica dessa auditoria contbil, tcnica e independente, j que aquele preceito da primeira Constituio da Repblica referia-se funo do ento recm criado Tribunal de Contas de liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Em suma, pode-se dizer que sua proposta reconhecia a importncia e o poder do Tribunal de Contas, em sua existncia secular, mas supunha que algo lhe faltava. No de todo incongruente afirmar que a sugesto tinha um carter conciliador, criando um rgo novo, mas no retirando os poderes do Tribunal de Contas. Dizia o deputado Jutahy Magalhes no plenrio da Assembleia Constituinte, em 1987:

(...) so heterogneas e inacomodveis a judicatura, ainda carente de poder jurisdicional, e a auditoria contbil, sob pena de desvirtuar ambas. Por isso, a primeira providncia constitucional a respeito consiste em instituir a Auditoria Geral da Repblica, subordinada ao Congresso Nacional, semelhana do modelo j experimentado com xito nos Estados Unidos da Amrica, Chile, China, Mxico,

79

Peru, Venezuela e outros pases. Obviamente, o servio dessa especialidade precisa operar com autonomia e ser dirigido por profissional idneo, diplomado na correspondente rea tcnico-cientfica. Coerentemente, a funo do Tribunal de Contas deve ser concentrada no julgamento. Decidir contendas suscitadas com gestores de bens, valores e interesses da Unio. Desnecessrio julgar contas no impugnadas pela administrao ou pela auditoria independente, at para impedir precipitadas atestaes de regularidade e para prevenir insuperveis congestionamentos de processos. (AP87, 77a sesso, 04/06/87, p. 108 e 109)

3.2.7 Substituio do Tribunal de Contas pela Auditoria Geral do Congresso

Uma defesa mais radical da extino do Tribunal de Contas e criao de uma Auditoria Geral como rgo de controle externo foi feita por Joo Natal (PMDB-GO), vinte dias depois da proposta apresentada por Jutahy Magalhes, tambm no plenrio da ANC. O argumento do parlamentar goiano procurava derrubar o mito de que a fiscalizao do controle externo , ou deve ser, de natureza estritamente tcnica. Seu discurso sugeria que o controle externo algo de natureza poltica, e no simplesmente tcnica como defendiam alguns, naquele momento, e outros, ainda, nos dias atuais. Ora, afinal para que serve a fiscalizao tcnica da aplicao dos recursos pblicos, a no ser, alm de apontar erros, irregularidades e ilegalidades, influir para que as aes sejam corrigidas visando ao alcance de determinadas metas de polticas? O parlamentar sugeria assim algo que hoje tema de estudos e freqentes debates no mbito dos tribunais de contas, isto , a atuao do setor de controle externo como auxiliar da formulao de polticas pblicas. Dizendo que os tribunais de contas eram ineficientes e classificando o trabalho desses rgos como uma fico, Joo Natal foi um dos que, ao lado de outros parlamentares, compartilhou a ideia da criao de outro tipo de agncia, que chamou de Auditoria Geral do Congresso Nacional. Na prtica, sugeria a extino do Tribunal de Contas. O novo rgo seria, segundo ele, de natureza singular, subordinado ao Congresso Nacional, que, de acordo com seu entendimento, seria auxiliado no controle dos atos de gesto oramentria, financeira e patrimonial (...). O auditor-geral, de acordo com essa proposta, seria eleito pelo Congresso Nacional para mandato igual ao dos parlamentares, podendo ser afastado caso a maioria absoluta aprovasse moo de desconfiana sua atuao. Seu discurso revelava-se talvez uma das raras vozes que procurava derrubar o tabu, alis, corrente ainda nos dias atuais, sobre a existncia de uma suposta diferena entre apreciao tcnica e julgamento poltico:

Torna-se claro, portanto, que as preocupaes do Legislativo so as polticas adotadas pelo Governo, na sua viso mais globalista, enquanto definem os objetivos nacionais, e no aspecto particular das atitudes de cada administrador, na persecuo to incansvel quanto possvel desses objetivos. (...) O parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica limita-se a repisar aspectos do prprio relatrio

80

da gesto, elaborado pelo Executivo, sem qualquer condio de atestar a veracidade do que nele se contm. (AP87, 89a sesso, 24/06/87, p. 558)

Joo Natal explicava que, com um rgo dessa natureza, diferente, portanto de um Tribunal de Contas, o Congresso Nacional seria auxiliado nos controles da gesto oramentria, financeira e patrimonial mais no sentido de verificar os objetivos ltimos do que os aspectos legais.

A auditoria objetivaria sempre a convenincia ou a oportunidade dos atos do administrador, numa indagao de sua correspondncia com o programa de trabalho que lhe coube executar porque a apreciao posterior do Congresso Nacional sobre as contas do Presidente da Repblica ser de natureza poltica. (...) O Legislativo, que precisa de informes polticos para apreciar a gesto do Presidente da Repblica, passar a t-los agora fornecidos pela Auditoria Geral, que examinar a atuao dos dirigentes sob o ponto de vista da eficincia na consecuo dos objetivos sociais. A atuao da Auditoria Geral, por conseguinte, preveniria a administrao pblica dos maus gestores, no no sentido de ilegalidades cometidas, mas da falta de critrio para administrar o oramento (). (AP87, 89 a sesso, 24/06/87, p. 559)

O parlamentar foi at mais radical que outros constituintes em suas crticas sobre o modelo ento vigente de uma fiscalizao realizada pelo tradicional Tribunal de Contas. E dizia que o Congresso Nacional no podia ficar apenas funcionando como a tribuna do protesto contra os erros do Executivo:

Embora seja rgo auxiliar do Legislativo, as garantias constitucionalmente asseguradas aos Ministros do Tribunal so srio empecilho para levar a corte a atuar no sentido dos legtimos interesses do Congresso Nacional, na verificao da execuo do oramento, papel de que no pode abdicar (...) sob pena de trair a confiana popular (). (AP87, 89a sesso, 24/06/87, p. 559)

Se se tratava de considerar a confiana popular, ento pode-se considerar que havia tambm outra questo nevrlgica subjacente sua proposta. Apesar das argutas observaes sobre as relaes existentes entre controle externo e polticas pblicas, Joo Natal, assim como outros que tambm defendiam a criao de uma Auditoria vinculada ao Congresso Nacional, no fazia referncia sobre uma velha questo, qual seja, quem controla os controladores. Era o que indagava em outra sesso, dois meses depois, o senador Mauro Benevides (PMDB-CE), referindo-se proposta apresentada pelo senador Jutahy Magalhes (PMDB-BA). Em vez de uma Auditoria Geral do Congresso Nacional, o senador propunha, como j assinalado, a criao de uma Auditoria Geral da Repblica. Benevides questionou: Resta saber quem investigar a Auditoria. Em vez de um rgo desse tipo, o parlamentar do Cear sugeria o aparelhamento tcnico das Comisses de Controle e Fiscalizao da Cmara e do Senado Federal.

Se assim o fizssemos, teramos atendido inspirao do constitucionalista de 1967, quando estabeleceu a prerrogativa prevista no artigo 45 da Carta Magna (...). A primeira, do art. 45, diz respeito ao controle dos atos do Executivo e da administrao indireta, legalidade desses atos, sem, naturalmente, infringir-se

81

rea de competncia do Poder Judicirio, e a outra pertinente fiscalizao oramentria, patrimonial e financeira, levada a cabo com a colaborao do Tribunal de Contas da Unio. (AP87, 139 sesso, 16/08/87, p. 3)

Um ms e meio antes de Joo Natal apresentar sua ideia ao plenrio da ANC, o assunto, com proposta semelhante, tinha sido discutido numa audincia pblica da Subcomisso do Sistema Financeiro (SCSF), cujo relator era o deputado Fernando Gasparian (PMDB-SP). Convidado para a reunio, o economista da Universidade de So Paulo Joo do Carmo Oliveira, observava que, da forma como funcionava o Tribunal de Contas, no havia controle preventivo dos gastos pblicos. Sugeria ento a criao de uma agncia que pudesse assessorar efetivamente o Poder Legislativo. Sua exposio oferecia elementos que jogavam luz sobre a possvel necessidade de se pensar tambm os mecanismos de fiscalizao como algo vinculado ao sistema de governo. Respondendo a uma indagao de um dos constituintes, Joo do Carmo lembrou a existncia do Congressional Budget Office, rgo de apoio tcnico do Congresso norte-americano. Uma organizao semelhante ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), mas, diferentemente do caso brasileiro, era vinculada diretamente ao Congresso dos Estados Unidos, e no ao Poder Executivo. Atravs desse organismo, integrado por funcionrios aprovados em concurso pblico, os congressistas podem se abastecer de informaes para acompanhar e monitorar a execuo financeira do governo. De acordo com o economista, essa poderia ser uma alternativa para resolver os problemas decorrentes da prtica do que chamava de auditoria passiva realizada pelo Tribunal de Contas, isto , aquela em que a apurao de irregularidades somente se d aps a sua consumao. Comparando as experincias norte-americana e inglesa, Joo do Carmo dizia:

Na Inglaterra, a coisa totalmente diferente, quer dizer, os parlamentares no se assessoram de um corpo especial. (...) Dispem de uma assessoria tcnica bem mais reduzida, eis que a estrutura poltica, l, totalmente distinta tambm, o que faz com que essa estrutura tcnica seja diferente e adaptada as suas prprias circunstncias. Em virtude do sistema parlamentar, na Inglaterra o Ministro de Estado tem de ser um MP, ou seja, Member of Parliament. Tem de ser um parlamentar, um indivduo votado, um representante do povo no caso, do partido majoritrio. Todos os ministros de Estado so, pois, membros do Parlamento e dentre esses Parlamentares escolhido, pelo partido majoritrio, o Primeiro-Ministro, que forma seu gabinete com membros do Parlamento. Por conseguinte, no h necessidade de ele ter um corpo tcnico sua disposio, a nvel das duas Cmaras, j que ele o tem a nvel de Executivo, que dele, pois ele dirige o Executivo. A estrutura , assim, diferente. J a nossa estrutura poltica, parece-me, muito mais prxima da americana do que da inglesa. Conseqentemente, a impresso que tenho que necessrio esse corpo tcnico para assessorar os parlamentares. (SCSF, 7 reunio, 05/05/87, p. 112)

3.2.8 Tribunal hbrido na composio poltica, com ministros exercendo mandato Como j observado anteriormente, muitas propostas rejeitadas nas subcomisses e comisses temticas retornavam ao plenrio da ANC, conforme permitia mudana regimental

82

aprovada. No decurso dos trabalhos, algumas acabavam sendo objeto de negociaes que resultavam em composies ou recombinao de elementos. Assim como a palavra de ordem da Comisso de Sistematizao, no incio dos seus trabalhos, era compatibilizao, alguns constituintes, prevendo a derrota de suas propostas, aceitavam negociaes que implicavam fuses de emendas. Em maro de 1988, a proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), anteriormente apontando para um Tribunal de Contas com membros exclusivamente eleitos pelo Poder Legislativo, foi reformulada a partir de uma fuso de emendas de autoria dos constituintes Valter Pereira (PMDBMS), Victor Faccioni (PDS-RS), Arnaldo Prieto (PFL-RS), Darcy Pozza (PDS-RS), Messias Gis (PFL-SE), Bonifcio de Andrada (PDS-MG), Eraldo Tinoco (PFL-BA), Antonio Mariz (PMDB-PB) e Paulo Roberto Cunha (PDC-GO). A discusso tinha como ponto principal os critrios em relao composio da Corte de Contas. Tratava-se da fuso de emendas e destaques. Assim ficou a proposta de texto constitucional, que seria o artigo 85 da nova Carta:
O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no artigo 114. 1 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de idoneidade moral, reputao ilibada e notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos, financeiros, e de administrao pblica, com mais de dez anos de exerccio da funo ou de efetiva atividade profissional, para um mandato, no renovvel, de seis anos, obedecidas as seguintes condies: II dois teros escolhidos pelo Congresso Nacional, na forma do Regimento. 2 Os Ministros, ressalvado quanto vitaliciedade, tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia e somente podero aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tenham exercido efetivamente por mais de cinco anos. 3 Os Auditores, quando em substituio a Ministros, tero as mesmas garantias e Impedimentos dos titulares. 4 Os Auditores, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, tero as mesmas garantias e impedimentos dos juzes dos Tribunais Regionais Federais. (AP, 229 sesso, 21/03/88, p. 313)

Victor Faccioni (PDS-RS), um dos mais versados no tema relacionado fiscalizao financeira e hoje conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Grande do Sul, afirmou na ocasio que a fuso de emendas resultara de um acordo de lideranas no primeiro turno da votao. Tinha por finalidade, conforme observou, aprimorar os critrios de composio do Tribunal de Contas da Unio e, conseqentemente, dar melhores condies para o funcionamento do Tribunal. Havia tambm propostas para ampliar de nove para onze o colegiado de ministros que comporia a Corte de Contas, mas o mencionado acordo das lideranas manteve o nmero ento vigente, isto , nove ministros. Assim tambm em relao aos conselheiros dos tribunais estaduais e municipais, cuja composio ficou definida em sete membros, e no nove, como indicavam outras propostas. Faccioni observou:

(...) est-se modificando a atribuio do Presidente da Repblica na indicao e composio dos membros do Tribunal de Contas. Pela disposio constitucional atual, cabe ao Presidente da Repblica indicar, mediante aprovao do Senado da

83

Repblica, todos os membros do Tribunal de Contas da Unio. Pela proposta, o Congresso Nacional ter o encargo de indicar cerca de dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio, ficando com o Presidente da Repblica a indicao de apenas um tero, que, evidentemente, continuar passvel de apreciao pelo Senado da Repblica. Quero chamar a ateno para um fato importante e inovador. Dentro desse um tero que o Presidente da Repblica continuar indicando, metade das vagas respectivas dever surgir da lista trplice, dentre os membros da Auditoria e do Ministrio Pblico, junto ao Tribunal de Contas da Unio. Enseja-se uma composio mista com critrio poltico, mas tambm com critrio eminentemente tcnico. Por outra parte, os demais membros a serem indicados para o Tribunal de Contas da Unio devero atender a um pr-requisito, tanto aqueles a serem indicados pelo Presidente da Repblica, quanto aqueles que sero indicados pelo Congresso Nacional. E qual esse pr-requisito? Primeiro, deve referir-se a nome que atenda s exigncias de idoneidade moral, reputao ilibada a notrios conhecimentos nas reas de Direito, Cincias Contbeis, Economia, Finanas ou da Administrao Pblica, com mais de dez anos de efetiva atividade no exerccio da funo. Conseqentemente, veda-se a improvisao de qualquer nome, por critrio meramente poltico. H uma composio de critrios. Evidentemente, indicados pelo Presidente da Repblica e pelo Congresso Nacional, h que haver algum critrio poltico, que no pode prescindir de outro, eminentemente tcnico, e de um nome de ilibada reputao, de reconhecida reputao e notrios conhecimentos nos diversos ramos do saber e experincia profissional relacionada com as matrias afins s atribuies do Tribunal. Afora essas inovaes que resultaram da proposta que est sendo encaminhada por acordo e por fuso, desejo ainda destacar que se est substituindo a vitaliciedade do cargo por um mandato especfico, e impedindo o direito de aposentadoria no cargo a quem no o tenha exercido por prazo mnimo de cinco anos. Quer-se com isto impedir a designao para o Tribunal de Contas de algum j com tempo para aposentar-se e que ocupa o cargo com brevidade mnima apenas com esse objetivo. Creio que todas estas exigncias atendem melhor ao nvel de austeridade e de atribuies do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da Unio na fiscalizao, exame e aprovao das contas pblicas, servido de parmetro para as atribuies especficas igualmente das Assemblias Legislativas e Tribunais de Contas dos Estados da Federao. Contando com o parecer favorvel do nobre Relator-Geral Bernardo Cabral, esperamos poder contar tambm com a aprovao do douto Plenrio. (AP, 229 sesso, 21/03/88, p. 314)

Essa era, enfim, a proposta mais prxima do substitutivo de Jos Serra (PMDB, depois PSDB-SP), relator da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas. Com exceo do fim da vitaliciedade, era a que mais se aproximava tambm do atual desenho institucional.10 Conclumos o presente captulo sublinhando as seguintes questes. Em primeiro lugar, o debate sobre o assunto ocorreu numa tramitao errtica na ANC. O tema foi discutido em quatro comisses e em cinco subcomisses temticas: nas comisses da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo; do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas; da Ordem Social e de Sistematizao; alm das subcomisses do Poder Legislativo; de Oramento e Fiscalizao Financeira; do Sistema Financeiro; de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica e dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos. Em segundo lugar, o debate simultneo sobre os tribunais de contas em diferentes comisses e subcomisses revelou-se improdutivo do ponto de vista de uma reflexo profunda sobre a
10

A rigor poderamos dizer ento que foram nove os modelos discutidos pelos constituintes, e no oito, sendo o atual modelo vigente o nono. Mas, optei por esse enfoque (oito modelos), considerando que o atual desenho institucional resultou das discusses sobre as oito propostas, sendo a oitava a culminncia das negociaes e a mais prxima do texto aprovado, com exceo da questo da vitaliciedade.

84

natureza do controle externo em relao a todos os organismos de Estado. O encaminhamento das discusses, em mais de uma comisso e subcomisso, fragmentou o debate, no oferecendo uma proposta sistmica efetivamente inovadora. No se discutiu, em nenhum momento, sobre a essncia, ou a natureza, do controle externo dos gastos pblicos. Como se a expresso controle externo denotasse algo j tacitamente compreendido e aceito de maneira unnime. Alm disso, os prazos exguos para apresentao e discusso de emendas e destaques podem ter contribudo para o no aprofundamento dos debates, postergando muitas decises para os momentos finais da Assembleia, em condies que favoreciam mais a permanncia dos traos do tradicional Tribunal de Contas em vez de reformas radicais. Em terceiro lugar, os oito formatos alinhavados pelos parlamentares no eram propostas abrangentes, fechadas, com dispositivos articulados, disputando a primazia de ser o novo modelo de controle externo do pas. Eram, na verdade, fragmentos que sinalizavam pontos nevrlgicos da estrutura de um Tribunal de Contas e que se baseavam nas caractersticas da organizao ento vigente no pas e em outras naes. Eram cinco esses aspectos que se transformaram nos mais controversos: possveis nexos entre sistema de fiscalizao e sistema de governo, os novos critrios de escolha dos ministros do rgo, a manuteno ou no da vitaliciedade dos ministros do TCU no exerccio do cargo, a vinculao ou no da organizao ao Poder Legislativo e, por ltimo, o seu prprio fortalecimento. Em outras palavras, a maioria dos modelos analisados no presente captulo no aprofundava o debate sobre atribuies e competncias das cortes de contas e a natureza/essncia do controle externo. Esta diz respeito, a meu ver, aos problemas tericos abordados no captulo 1. Por ltimo, os constituintes, em alguns casos, propuseram formatos semelhantes ou prximos a de outros pases. Dos oito modelos discutidos, um (3.2.7) propunha a adoo do sistema norte-americano, substituindo o Tribunal de Contas por uma auditoria subordinada ao Poder Legislativo. Outro (3.2.6) era uma espcie de corruptela desse modelo, forjando uma cpia equivocada, ao propor a criao de uma Auditoria subordinada ao Poder Legislativo para a funo de fiscalizao administrativa, mas mantinha o Tribunal de Contas para as funes da judicatura. Outro modelo (3.2.5) se aproximava dos tribunais de contas de Portugal e Grcia, ao propor a sua vinculao ao Poder Judicirio. Outro (3.2.2) mantinha o sistema vigente, mas radicalizava ao propor subordinao direta do rgo ao Poder Legislativo, com ministros sem vitaliciedade, inscritos como candidatos somente por partidos polticos e escolhidos exclusivamente pelo Poder Legislativo. Esse e os outros quatro formatos descritos misturavam elementos que configuravam, cada um, modelos hbridos, com caractersticas de vrios pases, incluindo o Brasil. Como j assinalado, o ltimo formato (3.2.8) resultou da combinao de elementos apresentados em acordos de vrias correntes, numa fase j adiantada do processo constituinte. Com exceo do fim da vitaliciedade, foi o modelo que mais se aproximou do atual desenho institucional.

85

Captulo 4

As questes mais polmicas do debate sobre o Tribunal de Contas

O objetivo deste captulo analisar o que e como os constituintes de 1987 e 1988 discutiram sobre as questes que consideraram as mais controversas em relao ao desenho institucional do rgo. Essa seo mostra como foi a tramitao desses tpicos e a maneira como eles foram decididos num processo errtico de regras reformuladas, negociaes, manobras e prazos exguos. Dentre as diversas questes debatidas sobre o Tribunal de Contas pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987 e 1988, pelo menos quatro mostraram-se as mais controversas. A questo das relaes entre sistema de governo e sistema de fiscalizao poderia ser considerada a primeira, talvez a mais controversa de todas, pela sua prpria natureza. Mas, acabou no sendo porque foi pouco aprofundada pelos constituintes. A meu ver, trata-se de assunto que pode merecer futuros estudos. Essas questes eram: a) o novo critrio para a escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos conselheiros dos tribunais estaduais e municipais; b) a manuteno da vitaliciedade ou a sua substituio pelo mandato no renovvel para o exerccio do cargo; c) a vinculao ou no do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo e d) o prprio fortalecimento da Corte de Contas, que acabou desvinculada do Poder Legislativo, como sempre foi, introduzindo um novo componente no clssico modelo de tripartio de poderes: um organismo independente encarregado da fiscalizao dos recursos pblicos administrados por todos os rgos dos poderes Executivo, Legislativo, Judicirio, alm do Ministrio Pblico. Eram esses os aspectos que estavam no cerne da controvrsia que envolvia os modelos debatidos pelos que elaboravam a nova Carta Magna do pas. Essas questes eram interdependentes, mas, como se ver, a vitaliciedade no cargo foi uma das ltimas a serem resolvidas pelos constituintes, j no crepsculo dos trabalhos, revelando-se uma das mais controversas. Numa linha cronolgica dos debates, pode-se dizer que, primeiro, os constituintes amadureceram e aprovaram o novo critrio de escolha dos ministros e conselheiros. Por esse critrio, dois teros deles seriam indicados pelo Poder Legislativo. Em certo sentido, era uma deciso menos problemtica e compreensvel, comparada s outras, considerando o esprito da transio democrtica e a predisposio no sentido da recuperao das prerrogativas do Congresso Nacional subtradas pelo regime militar durante mais de duas dcadas. Embora a questo fosse discutida e relacionada vitaliciedade, o critrio de escolha dos ministros e conselheiros foi decidido primeiro. Em seguida, os constituintes aprovaram a desvinculao do Tribunal de Contas do Congresso Nacional, atravs de um artifcio inusitado, como veremos adiante. Por ltimo, mantiveram o princpio da vitaliciedade, que se transformara numa questo nevrlgica, uma vez, que desde o incio da Constituinte, discutia-se a sua substituio por um mecanismo de mandato temporrio, que acabou

86

aprovado e depois revogado. Ficou por ltimo, assim como outras matrias, na linha estratgica da postergao dos assuntos mais polmicos. As discusses travadas pelos constituintes revelam que alguns dos principais dilemas desta agncia estatal no se limitavam a uma questo de manter ou no privilgios. Confrontando as intervenes dos congressistas das diversas tendncias polticas e ideolgicas com alguns dos problemas abordados pela literatura, veremos que o aprimoramento dos tribunais de contas no se restringia e ainda no se restringe a acabar com a vitaliciedade ou mera capacitao de recursos humanos e ao aparelhamento tecnolgico. Aparentemente originrias de um suposto questionamento acerca de um modelo de privilgios, as questes, alm de relacionadas entre si, eram intimamente vinculadas a uma definio do sistema de controle externo ainda no consolidada e pacificada naquela poca e, talvez, ainda nos dias atuais. Em outras palavras, diziam respeito prpria essncia desse tipo de accountability horizontal. Passados mais de duas dcadas da promulgao da atual Constituio, a existncia e atuao dos tribunais de contas ainda carregam dilemas que considero incompreendidos e no resolvidos por polticos, governantes, membros dos prprios tribunais e jornalistas que vez ou outra cobrem assuntos relacionados a essa rea da administrao pblica. Duas observaes se fazem necessrias em relao s discusses sobre o controle externo da administrao pblica naquele momento da sociedade brasileira. Em primeiro lugar, deve-se registrar, como j observado, que os debates que pretendiam criar um novo modelo de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos ocorreram numa conjuntura de incertezas tanto no plano poltico como no econmico. Sabia-se que deveria haver um aprimoramento da fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, mas no se aprofundaram os diferentes aspectos da natureza complexa do controle externo. Talvez isso pode ter se constitudo como fator inibidor para reformas mais radicais. Em seu relatrio s emendas e redao final do anteprojeto apresentado pela Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em 22 de maio de 1987, o relator, deputado Jos Luiz Maia (PDS-PI) considerou alguns pontos que evidenciam esse argumento isto , um processo constituinte realizado num contexto de incertezas polticas e, sobretudo, econmicas, no plano nacional e internacional. Alm da atmosfera de transio democrtica, no plano econmico ainda eram muitas as incgnitas. Uma delas tinha a ver com o formato e os mecanismos de fiscalizao das despesas numa administrao de estimativas, com base nas flutuaes do mercado e do prprio processo inflacionrio. Se as despesas eram consideradas em termos de estimativas, no era de todo incongruente a tese do senso comum entre polticos e administradores de que o oramento de um governo sempre podia ser considerado uma pea de fico. Como conceber um sistema de controle externo cujo objeto fazia parte de uma suposta irrealidade? Dizia ento o relator:

Procuramos imprimir futura Carta Magna nesta seo um novo conceito de oramento, ajustando-o dinmica dos tempos hodiernos, com a preocupao maior de conferir ao Legislativo todos os mecanismos que lhe permitam no s deliberar, previamente, sobre os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, como

87

acompanhar sua ornamentao e promover as alteraes que julgar necessrias na fase do exame das propostas de lei enviadas ao Congresso pelo Executivo. (SCOFF, 12a reunio, 22/05/87, p.79)

Observava Jos Luiz Maia (PDS-PI) tratar-se de um perfil tcnico compatvel com a estabilidade das regras e instituies inerente a uma Constituio. Conforme ponderou, as flutuaes no sistema de distribuio dos recursos esto vinculadas s metas de desenvolvimento. O parlamentar acrescentou:

No que respeita sistemtica de fiscalizao e controle, com a ampliao do raio de competncia do Tribunal de Contas da Unio, estamos redimensionando tambm o poder fiscalizatrio do Congresso Nacional. (SCOFF, 12a reunio, 22/05/87, p.79)

O anteprojeto elaborado por Maia recebeu 189 emendas com os mais variados enfoques. Um dos mais polmicos, segundo ele, dizia respeito :

(...) indexao da economia, com a formulao de uma poltica oramentria em que as estimativas de receita e despesa estivessem colocadas em bases reais. Conclumos, depois de sucessivas ponderaes, que seria efetivamente temerrio incorporar ao texto constitucional dispositivos em que a ocorrncia inflacionria ganhasse foros de perenidade. (SCOFF, 12a reunio, 22/05/87, p.79)

J o constituinte Joo Alves (PFL-BA), presidente da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, observara em reunio anterior, na vspera, que ficava difcil o controle da aplicao dos recursos pblicos, numa situao em que o Poder Executivo, com base em estimativa de despesas, ficava fora da fiscalizao do Poder Legislativo. Dizia ele:

A possibilidade de se estimar a despesa, contrariando toda a experincia e tradio nacional e internacional, traz embutida a possibilidade de o Executivo realizar despesas fora da estrita determinao legislativa e do que for divulgado, de forma transparente, sociedade. Na verdade, a simples sugesto de estimar despesas gera inmeras dificuldades para o controle, o acompanhamento e a fiscalizao do oramento, exercido tanto pelo Congresso Nacional, quanto pelos rgos tcnicos do chamado controle externo - o Tribunal de Contas da Unio, como auxiliar do Congresso - e do prprio controle interno. (SCOFF, 11a reunio, 21/05/87, p. 72)

A outra questo diz respeito relao existente entre fiscalizao dos recursos da administrao do Estado e formulao de polticas pblicas. Da maioria dos debates, talvez a argumentao mais arguta sobre um modelo de controle externo e, mesmo assim, ainda reticente e cheia de lacunas, pode ter sido feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO). Seu discurso de 1987, num momento, portanto, em que muitas propostas ainda no haviam sido amadurecidas pelos constituintes e eram discutidas no vai-e-vem de negociaes, com retiradas e fuses de emendas nas comisses tcnicas. Esse discurso foi talvez o que mais conseguiu aproximar a essncia desse tipo de accountability horizontal s questes relacionadas formulao de polticas pblicas. Se os

constituintes discutiam a necessidade de o Tribunal de Contas no se limitar fiscalizao meramente

88

formal, mas sim tambm verificao e anlise do desempenho e dos resultados isso, a meu ver, est intimamente ligado ao papel da organizao de fiscalizao quanto ao acompanhamento e questionamento dos programas realizados pelos governantes. Dito de outro modo, no de maneira expressa, mas claramente discutia-se o papel do Tribunal de Contas na formulao de polticas pblicas, de maneira genrica. Hoje, a emisso de um parecer do Tribunal de Contas observando que determinado volume de recursos pode ser aplicado de certa maneira e no de outra um exemplo de como o rgo pode funcionar como auxiliar da Administrao na formulao de polticas pblicas. No cabe ao Tribunal de Contas definir quais programas devem ser implementados. Mas, ao fiscalizar a aplicao dos recursos, o rgo pode contribuir para a melhor utilizao desses recursos. Isso no s do ponto de vista tcnico e econmico, mas tambm no sentido de verificar se as aes do administrador fiscalizado atendem ou no s necessidades de uma comunidade. Era isso o que Joo Natal possivelmente queria aprofundar. Segundo ele, no adiantava nada a aplicao correta, em termos legais, dos recursos pblicos se os programas de governo no atingiam seus objetivos. O parlamentar observou, por exemplo, que havia uma verdadeira inverso das coisas no modelo ento vigente do sistema de fiscalizao. Isso porque, conforme ponderou, um determinado programa de governo poderia no ser alcanado, no por atos ilegais, mas por erro de estratgia:

Realizar bem a despesa passou a ter maior importncia do que executar o programa, porque quanto quela h uma corte de contas para apreciar os atos do administrador, enquanto que em relao a este h apenas um conceito de superiores hierrquicos, que por desfavorvel que seja no resulta na recomposio do mal praticado, nem previne a administrao de novas incurses dos aventureiros, dos despreparados, os maus gestores, enfim. O Legislativo, ao se pronunciar sobre as contas do Executivo, emite um conceito poltico e no jurdico (...). (AP87, 89 a sesso, 24/06/87, p. 558)

4.1 Nexos entre controle externo e sistema de governo

Este talvez seja um ponto controverso a exigir futuras pesquisas. Apesar de no fazer parte do escopo deste trabalho, algumas consideraes se fazem necessrias. A confirmar a necessidede de interpenetrar essas duas discusses, os problemas principais do sistema no estariam relacionados, de maneira tpica, ao critrio de escolha dos seus dirigentes, ao exerccio da funo destes em cargo vitalcio ou vinculao do rgo a determinado poder de Estado. Seus dilemas, portanto, no diriam respeito a questes estruturais da organizao e a procedimentos gerenciais de forma isolada e separada das questes do Estado como um todo, da relao entre os poderes, suas funes e atribuies. Independente de parlamentarismo, presidencialismo, monarquia ou qualquer outra forma original e nova de governo, o debate constituinte revelava essa possibilidade. Nexos entre os mecanismos de controle externo do tipo Tribunal de Contas e o sistema de governo foram abordados no incio dos trabalhos constituintes pelo economista da Universidade de

89

So Paulo Joo do Carmo Oliveira, convidado para uma audincia pblica da Subcomisso do Sistema Financeiro, em maio de 1987. Ento assessor da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, alm de Executivo do Banco Mundial, Joo do Carmo Oliveira exemplificou com experincias de outros pases, observando que a assessoria tcnica dos parlamentares na Inglaterra, por exemplo, era reduzida, funcionando numa estrutura poltica diferente:

Em virtude do sistema parlamentar na Inglaterra, o Ministro (...) tem de ser um parlamentar, um indivduo votado, um representante do povo, no caso - do partido majoritrio. Todos os ministros de Estado so, pois, membros do Parlamento e dentre esses Parlamentares escolhido, pelo partido majoritrio, o PrimeiroMinistro, que forma seu gabinete com membros do Parlamento. Por conseguinte, no h necessidade de ele ter um corpo tcnico sua disposio, a nvel das duas Cmaras, j que ele o tem a nvel de Executivo, que dele, pois ele dirige o Executivo. A estrutura , assim, diferente. J a nossa estrutura poltica, parece-me, muito mais prxima da americana do que da inglesa. Conseqentemente, a impresso que tenho que necessrio esse corpo tcnico para assessorar os parlamentares. (SCSF, 7a reunio, 05/05/87, p. 112)

No decorrer do processo constituinte o debate sobre o Tribunal de Contas foi sendo introduzido timidamente na discusso sobre o sistema de governo. Foram poucos os congressistas que se agregaram ao debate. O regime de governo, como se sabe, foi uma questo que mobilizou os constituintes e implicou muitas negociaes e o impasse que resultou no adiamento da deciso para cinco anos depois o plebiscito de 1993. Mais que o sistema de governo, um dos problemas que norteavam as diversas negociaes era a extenso do mandato do presidente Jos Sarney. Em vez de aprofundar o debate, esse e outros temas complexos faziam com que deputados e senadores postergassem suas decises. Enquanto os constituintes discutiam a questo do Tribunal de Contas nas subcomisses e comisses temticas destinadas a essa e outras matrias, isto , no dedicadas ao tema do sistema de governo, os dois assuntos eram vinculados em discusses episdicas do plenrio. Em raros momentos, mas eram. A questo imbricamento do debate sobre controle externo e sistema de governo foi mais discutida no plenrio da ANC do que nas instncias destinadas elaborao de propostas para os novos mecanismos de fiscalizao dos recursos pblicos. Dois meses depois da audincia pblica com o economista Joo do Carmo Oliveira, Jos Fernandes (PDT-AM) questionava no plenrio se o parlamentarismo poderia ser uma soluo para um desenho diferente visando maior eficincia do sistema de fiscalizao. Dizendo que os tribunais sofriam a interferncia das nomeaes polticas, o pedetista indagava:
O parlamentarismo aumentaria ou diminuiria essas discrepncias? O parlamentarismo talvez as aumentasse. Precisamos aderir proposta, que hoje faz avanos, de alterar o processo de preenchimento das vagas nos tribunais de contas, a fim de que possamos realmente fiscalizar as contas da Unio. (AP87, 96 a sesso, 07/07/87, p. 124)

90

Tambm no plenrio, Mauro Benevides (PMDB-CE) defendeu, pouco tempo depois, a mudana do sistema de governo a fim de reconstituir a federao. Segundo ele, caso no se mudasse o sistema, a sociedade no alcanaria a verdadeira democracia. Acrescentou que o Poder Legislativo no controlava nem legislava e que, caso prevalecesse o texto que estava sendo aprovado sobre o Tribunal de Contas, este seria um poder a mais, assim como o Ministrio Pblico, ao lado dos outros trs.

O Poder Legislativo precisa controlar o Executivo e o Estado poderoso. E como ir atingir esse objetivo se no ocorrerem em nossas instituies modificaes profundas que transformem o sistema de Governo? Hoje todos sabemos que so quatro as funes do Poder Legislativo: a administrativa, a jurisdicional, a legislativa e a de controle. (...) O controle do Legislativo sobre o governo, o mais democrtico, s pode ser exercido pelo Congresso Nacional, e s ser eficiente e eficaz na medida em que seja direto e no indireto como ocorre atualmente, o que nos permite at delegarmos essa funo a um Tribunal de Contas, que, a prevalecer o texto do atual projeto, ser um quarto poder ao lado de um quinto, o Ministrio Pblico. (AP87, 140 sesso extraordinria, 17/08/87, p. 50)

Com os prazos estourados e redefinidos, uma vez que a promessa incial era a promulgao da nova Carta em novembro de 1987, o assunto, como tantos outros, entrou pelo ano seguinte e continuou sendo discutido no plenrio. Nesse momento, as subcomisses e comisses j haviam enfim cumprido seu trabalho. O deputado Jos Jorge (PFL-PE) relacionou a questo possibilidade de o pas adotar o sistema parlamentarista. Ao discutir e discordar da proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), no tocante exclusividade, por parte do Poder Legislativo, de escolher os membros do tribunal, o parlamentar disse:

(...) no caso de aprovao do parlamentarismo, o Presidente da Repblica estar no dia-a-dia do governo (...) necessrio que o Presidente da Repblica, que ser uma figura importante tambm no sistema parlamentarista, continue participando da escolha dos membros do Tribunal de Contas da Unio (...). Para ns seria mais ponderado, principalmente porque esta uma experincia nova, indicarmos os dois teros e depois aprovarmos o tero indicado pelo presidente da Repblica. (AP88, 225a sesso, 15/03/88, p. 121)

A percepo de algo incompleto no desenho institucional da organizao em anlise era evidente em alguns constituintes. Havia dvidas e incertezas. Tanto que Jos Serra (PMDB-SP), j na reta final da ANC, em junho de 1988, considerou, no uma nica vez, a possibilidade de as matrias serem aperfeioadas ao longo das discusses, ou mesmo, atravs dos trabalhos parlamentares, dando a entender tambm que se tratava de uma construo no tempo. Falando sobre diferentes aspectos do sistema de fiscalizao, como a possibilidade dos tribunais de contas analisarem o mrito e a qualidade da execuo das despesas, de fazer a apreciao dos atos de pessoal e de se por fim vitaliciedade dos membros das cortes de contas, Jos Serra afirmou que os constituintes estavam diante do que classificou como um grande desafio:

91

(...) cabe lembrar a dvida ou a pergunta, evocada ou formulada por alguns: ter o Legislativo (auxiliado pelos Tribunais de Contas) qualidade e capacidade tcnica para desincumbir-se de tantas e to responsveis atribuies? (...) A Constituio fixa apenas a moldura institucional, as regras do jogo. No garante a qualidade da verdadeira obra de arte, que a construo democrtica, nem os resultados do jogo. Na realidade, a resposta dvida ou indagao que so pertinentes depende da prpria viabilizao da democracia que desejamos. (AP88, 285 a sesso, 10/06/88, p. 340)

4.2 Independncia ou desvinculao do Tribunal de Contas do Poder Legislativo

A questo da independncia do Tribunal de Contas, ou seja, a sua desvinculao do Poder Legislativo, foi resolvida por um daqueles expedientes que a cincia poltica pode no conseguir explicar a partir dos nexos causais luz dos fatos disponveis. Trata-se da independncia orgnica, ou seja, a desvinculao de sua estrutura e seu comando do Poder Legislativo. Conforme j observado, o rgo nunca fora vinculado, embora estivesse disposto nos preceitos contidos no captulo do Poder Legislativo da Constituio ento vigente. Os governistas poderiam, em tese, e de fato isso aconteceu, trabalhar para que o Tribunal de Contas no ficasse vinculado ao Congresso, coerentes com uma path dependence na qual o rgo sempre sofrera influncia do Poder Executivo. Ora, como vimos, governo e constituintes negociaram maiores poderes para o Congresso Nacional, e os parlamentares tenderam no sentido de diminuir os poderes do Tribunal de Contas. Os representantes das cortes de contas, por sua vez, diplomaticamente, propuseram um modelo institucional que aproximasse o rgo do Poder Legislativo. Ao final, o Tribunal de Contas acabou autnomo e independente de todos os poderes, mesmo com a recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo e ainda que a maioria de seus membros passasse a ser indicada pelos parlamentares. Como se explica isso? A incgnita se faz pertinente, com a modstia de no assumir riscos de explicaes demasiadamente seguras, considerando, sobretudo, que os constituintes chegaram a decidir pela vinculao do Tribunal de Contas ao Parlamento, aprovando a matria na Comisso de Sistematizao com um texto que dizia direta e claramente que o rgo era auxiliar do Poder Legislativo. Ora, o adjetivo no comporta tergiversaes de sentido e indica que a ideia era a de um rgo subordinado ao Poder Legislativo. Como veremos, depois de aprovada essa condio, houve uma modificao ao mesmo tempo radical, revelando uma circunstncia inslita do encaminhamento da matria, da mesma maneira como aconteceu em relao manuteno da vitaliciedade. O substitutivo da Comisso de Sistematizao s emendas de plenrio trazia um texto claro na seo que tratava da fiscalizao financeira, oramentria, operacional e patrimonial: Art. 81 Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional (grifo nosso) no exerccio do controle externo, compete (...) (AP87, 161 sesso, de 28/10/87, p. 520) O Tribunal de Contas passou a ser independente do Poder Legislativo, j na prpria Comisso de Sistematizao, graas a um singular encaminhamento dado ao assunto pelo ento

92

senador Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), quarto-vice-presidente da comisso, que presidia os trabalhos naquele momento, e pelo relator Jos Fogaa. Acolhendo uma emenda do deputado Adolfo Oliveira, lder do PL na Constituinte, concordaram que se tratava de uma adaptao, uma compatibilizao de texto, ou seja, algo que no alterava o mrito da matria, o que no era verdade. A palavra auxiliar foi suprimida para ser introduzida a expresso com auxlio. Ora, no necessrio muito esforo para perceber a diferena de significado em relao a uma organizao que auxiliar e uma que trabalha em auxlio. Essa foi uma das importantes transformaes aparentemente feitas de forma despercebida pelos constituintes. Era uma mudana no caput do artigo, ou seja, no principal, e no em incisos ou alneas. Tratava-se do Destaque 6458/87 Emenda ES-34683, do lder do PL, dando nova redao ao artigo 104, do substituto 01 (artigo 81, caput do Substitutivo nmero 2). Adolfo Oliveira foi econmico e objetivo:

Sr. Presidente, Srs. Constituintes, a emenda extremamente simples. Pretende mudar a redao do caput do art. 81, que diz o seguinte: Art. 81. Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional no exerccio do controle externo, compete: A emenda opta por uma redao que diz a mesma coisa, mas em ordem diferente. A redao a seguinte: "Art. 81. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:" Esta , Sr. Presidente, pura e simplesmente, a redao que propomos para o caput do art. 81. (CS, 29/10/87, p. 893)

Se a emenda dizia a mesma coisa do texto por que a sua apresentao? Fernando Henrique deu a palavra ao relator, senador Jos Fogaa, para saber se este acolhia de plano a emenda de redao, ao que o parlamentar respondeu, prontamente, no haver dvida de que o dispositivo era perfeitamente sistematizvel. Fogaa justificou, dizendo que no pargrafo 1 do artigo 37 os constituintes haviam usado o mesmo procedimento, ao estabelecer que o controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou dos Municpios, ou do Conselho de Contas dos Municpios O relator acrescentou que era perfeitamente aceitvel, sendo apenas uma adaptao, uma compatibilizao do texto. Difcil imaginar que esse tipo de deciso tenha ocorrido sem qualquer objeo dos demais constituintes, mas assim aconteceu. Difcil tambm supor que um cochilo pudesse propiciar tais expedientes, mas no impossvel. Fica ento a indagao sobre os motivos pelos quais uma medida com tamanha dimenso ter sido aprovada sem que os envolvidos nos debates compreendessem suas repercusses e conseqncias. No era uma revoluo, mas uma definio significativa. Difcil, enfim, mas no uma situao impossvel, imaginar que os constituintes concordassem com uma mudana numa expresso sinttica, a partir da incluso de uma preposio, supondo que seu significado fosse mantido, diferentemente do que aconteceu.

93

4.3 - Fortalecimento e autonomia dos tribunais de contas

De maneira muitas vezes errtica, outras aproveitando o que j existia, com importantes acrscimos feitos pelos constituintes, a Carta de 1988 acabou fortalecendo o Tribunal Contas da Unio e todas as cortes de contas das unidades subnacionais, ao criar mecanismos e normas para o que se convenciona denominar como um Sistema Tribunais de Contas do pas. Este no existe de maneira formal e orgnica, mas representado pela Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), entidade que defende os direitos desses rgos na eventualidade de conflitos, muitos deles envolvendo iniciativas que ferem princpios federativos. Isso porque esse Sistema Tribunais de Contas, baseado na Constituio, tem regras e mecanismos que, uma vez institudos para o Tribunal de Contas da Unio, valem para os tribunais das unidades subnacionais. As leis orgnicas dos tribunais estaduais e municipais tm especificidades, mas se algumas destas normas no so similares, as institudas eventualmente por legislao dos diferentes entes federativos no podem ferir as normas previstas pela Constituio federal. O presente trabalho no procurou, dentro dos limites do seu prazo, pesquisar e analisar as leis orgnicas de todos os tribunais de contas brasileiros. Basta apenas observar que o fato de uma lei estadual, ou municipal, no poder ferir a Carta Maior do pas representa tambm um dos elementos do fortalecimento institucional dos tribunais estaduais e municipais. A questo da vinculao ou no do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, bem como o exerccio do controle externo, eram pontos no muito claros para os constituintes. Durante os trabalhos da ANC, a falta de clareza sobre como o Poder Legislativo podia exercer de fato a fiscalizao dos recursos pblicos, bem como sobre a prpria essncia do controle externo, era notria e se evidenciava em diferentes discursos. Alm disso, discutiu-se muito a necessidade de o controle externo no ser puramente formal, evitando-se assim que fosse apenas uma atividade fictcia, conforme observou Joo Natal (PMDB-GO). No decorrer dos debates amadureceu-se a ideia, embora no expressa de maneira clara, de que a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos no podia se limitar meramente aos aspectos contbeis. Isso, como veremos adiante, incide em outro debate, qual seja o relativo ao papel do Tribunal de Contas na formulao de polticas pblicas. Ao dizer que determinado recurso foi mal gasto, ainda que dentro da lei, podendo ter sido aplicado de outra maneira, o Tribunal de Contas, necessariamente, est no plano de avaliaes frente ao poder discricionrio dos administradores, o que pode gerar problemas polticos entre lderes e organizaes do aparato estatal. Outro aspecto importante era que, apesar de se discutir a aprovao de uma similaridade para as normas do sistema de fiscalizao entre os entes federativos, havia uma preocupao tambm de no ingerncia nos tribunais estaduais e municipais, provavelmente seguindo a onda de maior autonomia para os poderes locais, principalmente os municpios.

94

Uma emenda apresentada ao substitutivo de Jos Serra embute, sob determinado prisma, esse tipo de preocupao. O constituinte Cid Sabia (PMDB-CE) chamou a ateno para o item V, do artigo 54, do texto do relator Jos Serra, no tocante fiscalizao de recursos repassados, mediante convnio, pela Unio a Estados, Distrito Federal e Municpios. Asseverou ele que:

isto simplesmente vai ocasionar o esvaziamento dos Tribunais de Contas dos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, do Distrito Federal, alm de ferir frontalmente a autonomia dos Estados e dos Municpios, tudo isso a um s tempo. uma medida que contraria o prprio esprito do projeto de V. Ex., uma vez que excessivamente centralizadora. A Unio, atravs do Tribunal de Contas, estaria tendo ingerncia nos assuntos de competncia dos Estados, Municpios etc. Sei perfeitamente, Sr. Relator, que j no h tempo para chegarmos a uma soluo adequada, nem oportunidade para esta minha propositura, porque no h quorum para vot-la, mas gostaria que V. Ex. examinasse este assunto com o mximo carinho e com muita ateno. Os Tribunais de Contas dos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo, os Conselhos de Contas dos Municpios, os Tribunais de Contas do Distrito Federal e dos Estados esto ameaados de esvaziamento pela manuteno deste item V, no texto atual do art. 54. Gostaria de ouvir o nobre Relator. (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203 e 204)

Jos Serra argumentou, porm, que o artigo em questo se referia aos recursos repassados voluntariamente pela Unio, atravs de convnios:

Isso de maneira alguma implica esvaziamento de Tribunais de Contas estaduais ou municipais. So recursos voluntrios, repassados mediante convnio. Portanto, no criamos um monstro. Poderemos ter criado at um insetozinho, mas no um monstro. Pelo que V. Ex. assinala, haveria esse monstro, caso realmente essa fiscalizao se estendesse s transferncias, aos recursos partilhados etc. (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 204)

Uma das propostas para o fortalecimento dos tribunais de contas partiu de um substituto apresentado pelo parlamentar paulista, discutido na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas. Depois de uma exposio sobre diferentes questes relacionadas ao sistema tributrio, execuo oramentria, ao papel do Banco Central, dentre outros temas, Serra resumiu alguns pontos da proposta:

Fortalecemos tambm o papel dos Tribunais de Contas e dos organismos de controle interno dentro do Poder Executivo e dos externos, feitos pelos Tribunais de Contas. Permitimos que o Tribunal de Contas suste, quando for o caso, a execuo de ato ou contrato eventualmente impugnado, mesmo que, havendo recurso ao Congresso Nacional, este no se manifeste. Hoje, quando isto acontece, prescreve o problema. Permitimos que o Tribunal, depois de determinado tempo, caso no haja manifestao do Congresso Nacional, faa a impugnao. (CSTOF, 6 a reunio, 08/06/87, p. 39)

Outra reunio da mesma comisso debatia o substitutivo de Jos Serra, entre outros pontos, no que dizia respeito, por exemplo, proposta de se realizar uma auditoria da dvida externa do pas. Ou seja, reconhecia-se a importncia do TCU para analisar algo que no podia ficar restrito a

95

uma tecnocracia insulada do Executivo. Serra defendeu a participao do Tribunal de Contas da Unio nessa ao, em debate com Srgio Spada (PMDB-PR), que apresentara emenda, depois retirada, ao substitutivo do parlamentar paulista:

Com relao proposta do Constituinte Srgio Spada, quero dizer que, embora entendendo que talvez isso no devesse ser objeto de uma Constituio, acolhemos a proposta da Subcomisso e inclusive procuramos aperfeio-la, porque ela comeava dizendo que o Poder Executivo far realizar ampla auditoria. Substitumos isso, procurando aperfeioar, levando tal incumbncia ao rgo pertinente, que o Tribunal de Contas, organismo auxiliar do Congresso Nacional. Parece-me muito pertinente que se mantenha o Tribunal de Contas. Por outro lado, no nosso entendimento, quando se diz que o Tribunal de Contas promover auditoria das operaes financeiras realizadas em moeda estrangeira pela Administrao Pblica, direta e indireta, isso j inclui os avais dados pelo Governo, porque o aval dado pelo Governo a uma empresa privada, para emprstimo, uma operao financeira, no sentido mais amplo (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 117)

A Carta de Porto Alegre do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, de setembro de 1987, postulava, dentre outras coisas, plena autonomia entre os poderes e rgos estatais, devendo assegurar-lhes tratamento singular no Texto Supremo, em Captulo a eles reservado, para que no se confunda a sua prpria identidade. Tratava-se de uma referncia necessidade de independncia do Tribunal de Contas, diferentemente, portanto, das propostas que defendiam a vinculao, ou subordinao, atravs da sua classificao como auxiliar do Poder Legislativo. De acordo com o documento, os representantes dos tribunais de contas do Brasil reunidos naquele encontro ainda salientavam que o rgo fiscalizador s poder cumprir fielmente suas finalidades com absoluta autonomia, conforme reproduziu em discurso o deputado Victor Faccioni em outubro de 1987. (AP87, 158 a sesso, 07/10/87, p. 299 e 300) Mas, o discurso talvez mais eloqente e completo acerca do fortalecimento e ampliao das competncias dos tribunais de contas foi feito por Odacir Soares (PFL-RO), em 25 de maio de 1988, quando muitas negociaes j tinham avanado e os constituintes aprovado grande parte dos elementos que compem hoje o desenho institucional da organizao. Lembrava ele que, em relao ao de fiscalizao, passava-se a enfocar os aspectos contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial do poder Executivo e de todas as unidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade. A Assembleia Nacional Constituinte aprovou ainda a fiscalizao sobre a aplicao das subvenes e a renncia de receitas, em relao a qualquer pessoa fsica, ou entidade pblica responsvel por arrecadar, guardar, gerenciar e/ou administrar, de qualquer forma, dinheiros, bens e valores pblicos, ou pelos quais a Unio responda ou, ainda, que em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria. (AP88, 273 sesso, p. 752 e 753)

96

Em suma, a fiscalizao no mais se limitava aos aspectos contbeis e formais, mas tambm, a partir de ento, legitimidade de como os recursos pblicos eram gastos, bem como ao desempenho das polticas empreendidas. Sem falar da fiscalizao dos rgos da administrao indireta, a partir de ento tambm includos no escopo do controle externo. Odacir Soares observava:

A controvrsia, at ento existente, sobre se as entidades da chamada administrao indireta deviam ou no prestar contas, fica definitivamente superada, ante a clareza do texto em elaborao. De igual modo, pode, doravante, o controle externo fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe de forma direta ou indireta. (AP88, 273 a sesso, 25/05/88, p. 754)

Outro ponto importante era que, alm dos atos de aposentadorias, reformas e penses, que j estavam sob a responsabilidade da verificao do controle externo, o tribunal passava a fiscalizar tambm e apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de pessoal, a qualquer ttulo, em toda a administrao, direta e indireta, menos as nomeaes para cargo de natureza especial ou cargos em comisso. Depreende-se das questes levantadas pelos constituintes que alguns pontos ficaram abertos para uma definio posterior. Era a falta de clareza no encaminhamento de determinados tpicos. Ao apresentar uma emenda (a de nmero 34), tambm depois retirada, ao substitutivo de Jos Serra, o deputado Joo Natal questionava o valor das multas contido na proposta do relator, considerando-o como uma porta aberta para a prtica de atos lesivos na aplicao dos recursos pblicos. Dizia ele:

Srs. Constituintes, o teor da proposta por si s suficientemente esclarecedor. Defere ao Tribunal de Contas da Unio o que ele no tem: poder de intimidao oriunda de seus julgamentos. Atualmente, o Tribunal de Contas da Unio, caso entenda que administradores e prestadores de servios da Unio cometeram irregularidades ou abusos, poder simplesmente aplicar multa de um a dez valores de referncia, o que se me afigura ineficaz. Esse Tribunal, de quase secular existncia, possui significativa estrutura e j amealhou experincia que no podemos desprezar. De forma extensiva, entendo que a ineficincia do Tribunal de Contas da Unio a do Congresso Nacional, do Poder Legislativo, porque um rgo auxiliar desse Poder. Realmente, multa de um a dez valores de referncia no atemoriza a quem quer que seja a no praticar irregularidades. Por esta razo, submetemos superior apreciao do Relator e deste plenrio a emenda ora em anlise. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

Jos Serra props, ento, que o assunto fosse discutido numa outra etapa da Constituinte, argumentando ainda que a questo era mais apropriada para uma legislao infraconstitucional. Mesmo reconhecendo, conforme assinalou, que o artigo, da forma como estava, podia ser melhorado, Serra frisou:

Estou inteiramente de acordo quanto ao esprito e quanto sua preocupao. (...). Ao mesmo tempo, acredito que, no art. 60, na verdade, a que V. Ex. se refere, poderamos acrescentar algo no sentido de abrir um caminho melhor para uma ao

97

mais eficaz, punitiva, por parte do Tribunal. Se eu acolhesse a emenda de V. Ex., a meu ver, cometeria um equvoco, porque entraria num detalhamento e numa qualificao de sanes que me parecem precipitadas numa reflexo maior mais apropriada a uma legislao infraconstitucional. (...) Comprometo-me a encaminhla em etapas posteriores, conjuntamente com V. Ex., no processo constituinte. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 203)

O deputado Henrique Crdova (PDS-SC) observou, em outro momento, no caso da apreciao das contas dos polticos, que as decises dos tribunais de contas no podiam ficar isoladas. O Tribunal de Contas tem que ter o poder de tambm sancionar porque somente assim ser devolvida a probidade administrao pblica neste pas, disse. (AP87, 17/08/87, p. 239). Em outras palavras, o parlamentar defendia a personalidade prpria para o tribunal executar suas decises, o que, como se ver, no entrou no texto constitucional. Para alguns especialistas, isso significaria um dos dilemas mais nevrlgicos da atuao do tribunal. Pelo menos trs postulados da Carta de Porto Alegre dispunham sobre esse assunto. Os conselheiros reunidos no XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil em 1987 defendiam que se outorgasse queles rgos o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou controladas pelo poder pblico; que o poder fiscalizatrio implicasse, alm do poder de impor sanes, tambm o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa considerados ilegais; e que as decises dos tribunais de contas tivessem eficcia de sentena e de ttulo executivo. (Victor Faccioni, AP87, 158a sesso, 07/10/87, p. 299 e 300) Um procedimento que hoje se consolidou com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas, mesmo assim, pode ser considerado ainda um dilema poltico para efeito de publicidade, foi tema de debates importantes da Constituinte de 1988. Trata-se do acompanhamento da execuo oramentria, que hoje, de acordo com a LRF, feito com base em documentos obrigatrios e publicados no Dirio Oficial: os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria (bimestrais) e os Relatrios de Gesto Fiscal (quadrimestrais). Esses instrumentos no existiam naquela poca, o que impedia uma fiscalizao concomitante da aplicao dos recursos pblicos. Trata-se, a nosso ver, de outro dilema poltico, em termos de publicidade, porque, na medida em que o Tribunal de Contas aponta algum problema da execuo oramentria, no meio do exerccio financeiro antes, portanto, do seu parecer prvio futuro em relao prestao de contas (anual) do referido exerccio , isso gera problemas polticos entre quem fiscaliza e divulga e as autoridades fiscalizadas. Um problema, enfim, para governantes e magistrados dos tribunais, pois a divulgao sempre pode ser usada para fins polticos dessa ou daquela conjuntura, mesmo que, posteriormente, as contas sejam aprovadas sempre no ano subsequente. Querendo ou no, o ato de publicar necessariamente tambm um ato poltico. A pergunta aqui : como acompanhar e controlar sem divulgar, at porque os instrumentos so publicizados em documentos oficiais, como o Dirio Oficial?

98

Em reunio da Subcomisso do Sistema Financeiro, enquanto o professor de Economia da Universidade de Brasilia Drcio Munhoz advertia no sentido da necessidade de uma prestao de contas posterior de forma efetiva, e no apenas a simples remessa de balanos, o economista Joo do Carmo Oliveira, conforme j mencionado, defendia um mecanismo de fiscalizao preventiva. Este observou ainda sobre a necessidade de o Congresso ter algum tipo de assessoria que auxiliasse os parlamentares com estudos tcnicos e levantamentos, a fim de poder fiscalizar os atos do Poder Executivo. Drcio Munhoz dizia que o governo se utilizava, s vezes, do excesso de arrecadao, mas no se tinha como saber o que fora executado:

Deveria haver uma autorizao legislativa, uma forma de ex post, ou seja, a posteriori para prestar contas do que foi feito. Mas nem mesmo o oramento passa por esse processo. H um oramento elaborado e no executado. Utiliza-se o instrumento de excesso de arrecadao e ningum sabe o que foi executado. Ento, no discuto a questo do oramento, que no cabe aqui nesta Subcomisso, mas que a rea financeira os compromissos externos e internos de destinao de recursos dependa de autorizao prvia, e posterior prestao de contas. Esta uma questo que a Constituio deveria colocar. (SCSF, 3 a reunio, 23/04/87, p. 16)

4.4 Critrio de composio do Tribunal de Contas e manuteno da vitaliciedade

Conforme j observado, esses foram dois temas muito discutidos e com negociaes intensas nas subcomisses, comisses e no plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Estavam intimamente ligados e relacionados ao desenho institucional da agncia fiscalizadora no que se refere sua independncia ou no face ao Poder Legislativo. E mesmo tambm em relao aos demais poderes, sobretudo, o Executivo, que tinha at ento a atribuio privativa de indicar seus ministros, ainda que com a aprovao do Senado. A discusso sobre o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos tribunais estaduais e municipais revelou uma disposio dos constituintes para uma combinao de aspectos novos com antigos, atendendo assim s diferentes correntes da ANC. Acabava-se com a prerrogativa exclusiva do Poder Executivo de indicar os membros do Tribunal de Contas, seguindo a tendncia da recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo. Em reunio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, mudanas nesses dois pontos (critrio de nomeao e vitaliciedade) foram apresentadas pelo substitutivo do deputado Jos Serra, que observou na ocasio:

H tambm uma proposta no sentido da mudana da composio do Tribunal de Contas, inclusive com a extino da vitaliciedade de dois teros de seus membros, que seriam nomeados pelo Congresso Nacional, sendo que o outro tero seria indicado pelo Presidente da Repblica, mas tambm aprovado pelo Congresso Nacional. Os outros dois teros no indicados pelo Presidente da Repblica obedeceriam a outros critrios explicados no texto. (CSTOF, 6 a reunio, 08/06/87, p. 38 e 39)

99

Meses antes, ao defender que ministros do Tribunal de Contas da Unio e conselheiros dos tribunais de contas das unidades subnacionais fossem escolhidos atravs da manifestao de 2/3 (dois teros) dos representantes do Poder Legislativo, o deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP) justificou dizendo que havia uma incongruncia no fato de esses magistrados serem indicados pelo chefe do Executivo, que seria fiscalizado por eles posteriormente. De acordo com sua proposta, os candidatos a esses cargos deveriam ter diploma de nvel superior compatvel com a funo, poderiam ser inscritos para pleitear o exerccio do cargo somente atravs de partido poltico e teriam mandato de cinco anos:

(...) no podemos deixar de considerar como espria a indicao feita pelo Executivo. Desta forma, se considerarmos que esses tribunais na verdade so rgos de Assessoria do Poder Legislativo, legtimo se toma que este Poder, de forma democrtica, atravs de votao direta, proceda a escolha daqueles que iro compor esses Tribunais, sejam Ministros, Conselheiros ou Juzes. Desta forma, Sr. Presidente, Srs. Constituintes, queremos realmente tornar o futuro Poder Legislativo, que nascer desta Assemblia Constituinte, forte e poderoso no exerccio de suas inmeras atribuies dentre elas a de fiscalizador, exercendo-as com o mais perfeito equilbrio e ao mesmo tempo, autonomia entre os trs poderes. (AP87, 36 a sesso, 19/03/87, p. 185)

Entretanto, no ficava ainda muito claro sobre quem iria fiscalizar o Poder Legislativo. Se caberia a este poder o exerccio do controle externo, a quem caberia a funo de accountability horizontal em relao a ele, expresso pouco conhecida na poca entre polticos e mesmo entre estudiosos do assunto no Brasil? Em outros termos, como j observamos, a quem caberia a funo de controlar o controlador, este, no caso, o Poder Legislativo? A questo era to pertinente quanto a ideia de fortalecimento do Poder Legislativo para controlar o Poder Executivo e os outros poderes. Ainda mais naquele momento que marcava o fim da transio do autoritarismo para o regime democrtico, no qual o Parlamento recuperava algumas de suas prerrogativas bsicas. Alm da obviedade da situao em que o Parlamento tambm faz parte do aparelho de estado, com gastos de recursos pblicos, seus membros vereadores, deputados estaduais e federais e senadores tm que prestar contas dos seus atos sociedade. Como fariam isso, uma vez que, assim como os demais poderes, tambm se utilizam de uma mquina administrativa, que a casa legislativa, com custos arcados pelo contribuinte, isto , recursos do tesouro? Somente nas eleies? E mesmo assim de que forma? Nesse sentido, a tal incongruncia do fato de os magistrados dos tribunais de contas serem indicados pelo chefe do Poder Executivo no a mesma para o caso de a indicao ficar privativa somente do Poder Legislativo? Defendendo a necessidade de se conferir mais fora, mais gerncia e mais competncia aos tribunais de contas, o deputado Jos Fernandes (PDT-AM) dizia no plenrio da ANC em 1987 que a nova Constituio deveria impedir que o Poder Executivo nomeasse pessoas que estivessem no fim de suas carreiras polticas.

100

A nossa proposta no sentido de que tenhamos oportunidade de colocar no Tribunal de Contas homens importantes, assim como na rea de contabilidade, um Geraldo la Rocque; na rea jurdica, por exemplo, nomes como o de Afonso Arinos ou outros, via OAB; nomes de engenheiros tambm responsveis que j tm competncia para fiscalizar e, sobretudo, profissionalizar, fazendo com que os auditores cheguem a ministros a fim de que o Tribunal tenha uma carreira e assim possa ser mais eficiente. Hoje os julgamentos, que deveriam ser tcnicos, passam a ser polticos, danosos e ineficazes para a moralidade pblica. (AP87, 120a sesso, 03/08/87, p. 73)

Os debates revelavam que, conforme a tica do constituinte, dependendo de qual cadeira estivesse analisando o Tribunal de Contas, este era considerado forte demais ou excessivamente fraco. Como j assinalado, Joo Natal (PMDB-GO) chegou a dizer que as garantias constitucionais dos ministros do tribunal eram um empecilho para levar a corte a atuar no sentido dos legtimos interesses do Congresso Nacional (...). Um acordo que resultou de uma fuso de emendas, incluindo uma do ento deputado Victor Faccioni (PDS-RS), hoje conselheiro do Tribunal de Contas gacho, e de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), aprovou, em maro de 2008, a substituio da vitaliciedade pelo mandato de seis anos. A fuso de emendas foi aprovada por 326 votos, contra 25, seis abstenes, de um total de 357 votantes. Ou seja, com muito mais votos do que os 280 mnimos exigidos para a sua aprovao. (AP88, 229a sesso, 21/03/88, p. 310-6) Faccioni afirmou na ocasio (...) que se est substituindo a vitaliciedade do cargo por um mandato de seis anos, e impedindo o direito de aposentadoria no cargo a quem no o tenha exercido por prazo mnimo de cinco anos. O parlamentar acrescentou que o objetivo era impedir a designao para o Tribunal de Contas de algum j com tempo para se aposentar e que poderia vir a ocup-lo de forma breve apenas com esse objetivo. Em outubro do ano anterior, porm, o prprio Faccioni fazia questo de ler aos constituintes a Carta de Porto Alegre, aprovada pelo XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil. Dentre os vrios postulados expressos no documento, quatro merecem ateno: plena autonomia entre os poderes e rgos estatais, ou seja, a independncia do Tribunal de Contas em relao ao Legislativo; a possibilidade de o agente fiscalizador impor sanes aos responsveis e sustar e atos considerados ilegais; a definio de eficcia de ttulo executivo para as decises do tribunal; e a composio uniforme do plenrio do rgo fiscalizador, especialmente em relao vitaliciedade. (AP87, 158a sesso, 07/10/87, p. 299 e 300) Em agosto de 2008, j no segundo turno, cinco meses depois de aprovada o fim da vitaliciedade, mediante outro acordo com apreciao de quatro destaques dos constituintes Joo Agripino (PMDB-PB), Arnaldo Prieto (PFL-RS), Fernando Gasparian (PMDB-SP) e Jarbas Passarinho (PDS-PA), os deputados tentaram sem xito restabelecer a vitaliciedade e desta vez conseguiram 205 votos, contra 132 e quatro abstenes, de um total de 341 votantes. Ou seja, nmero inferior ainda aos 280 necessrios. Joo Agripino argumentou que a vitaliciedade era inerente ao cargo, e no ao funcionrio. Lembrando que 1/3 dos membros do tribunal seria indicado pelo

101

Presidente da Repblica, ainda que, desse um tero, dois seriam entre auditores e representantes do Ministrio Pblico Especial junto ao tribunal, Agripino disse:

Os outros 2/3 da composio do Tribunal sero de escolha do Congresso Nacional; ou seja, ser tambm uma escolha de carter poltico. importante, Sr. Presidente, Sr. Relator, frisar que a funo do juiz , atravs dos tempos, protegida pela vitaliciedade.(...) Porque no ser o indivduo que ser vitalcio no cargo, mas o seu cargo. Para que ele possa desempenhar as suas funes judicantes que deve ser protegido pela vitaliciedade. (AP88, 323a sesso, 24/08/1988, p. 167)

O parlamentar lembrou ainda comentrios de Rui Barbosa Constituio da Repblica, segundo os quais a vitaliciedade visava proteo contra as presses de outros poderes e polticos: O juiz vitalcio fica isento de influncias e presses de outros poderes e dos polticos. Essa vitaliciedade constitui a mxima garantia da magistratura do sistema brasileiro. (frase de Rui Barbosa citada pelo parlamentar). Bernardo Cabral (PMDB-AM) compartilhou a tese de Agripino, defendendo tambm a vitaliciedade.

As emendas suprimem o mandato de seis anos no renovvel. Por qu, Sr. Presidente? Porque a grande justificativa no ficar um Membro do Tribunal de Contas da Unio, sobretudo um Juiz, um Ministro merc de um mandato temporrio. Isso criaria, para aqueles que tm um bom renome, no aceitarem o mnus, a incumbncia de participar do Tribunal de Contas da Unio, sabendo que, no quinto ano de exerccio das suas atribuies, estariam no final de mandato. (AP88, 323a sesso, 24/08/1988, p. 168)

Votaram a favor da manuteno da vitaliciedade PL, PDS, PDT, PMDB, PFL; votaram contra: PCdoB, PCB, PT, PTB, PSB, PDC e PSDB. Na manh do dia seguinte, Jarbas Passarinho e Gerson Perez tentaram restabelec-la com uma nova emenda, mas foram derrotados. tarde, Victor Faccioni afirmava que a Assembleia Nacional Constituinte tinha cometido um equvoco horas antes e Jarbas Passarinho disse esperar que a deciso se revertesse, pois havia ainda outra emenda sobre o assunto, desta vez do senador Cid Sabia de Carvalho (PMDB-CE). Disse Faccioni:

(...) um erro porque, quer me parecer, a vitaliciedade uma tradio de mais de cem anos na vida do nosso Pas, uma condio que tem sido assegurada a todos os Membros de todas as Cortes, que tm a difcil misso de julgar, quer no Judicirio, quer nos Tribunais de Contas. O mandato de seis anos acabou sendo colocado no primeiro turno, em funo da impossibilidade que ocorreu na ocasio de um entendimento para se assegurar ou a vitaliciedade ou um mandato maior de 8 anos; 8 anos ou 6 anos, de qualquer forma uma falha, um erro (). (AP88, 324a sesso, 24/08/88, p. 181)

Dizendo que a carne era fraca, Jarbas Passarinho argumentou, por sua vez, que o exerccio do cargo por mandato prejudicaria o prprio Tribunal de Contas:

Ns aqui no abrimos mo da nossa imunidade, da nossa inviolabilidade, nas palavras, nos atos, nos votos e opinies que temos. E quando no damos vitaliciedade a um Juiz que vai julgar os atos do Governo, podemos jogar esse Juiz

102

nos braos do prprio Governo, para com esse Governo negociar, no a sua reconduo, porque vai ser proibida, mas o seu aproveitamento em outras reas do Poder Executivo. Isso me parece extremamente prejudicial ao prprio Tribunal de Contas da Unio. (AP88, 324a sesso, 24/08/88, p. 182 e 183)

Atravs de uma manobra do presidente da Constituinte, Ulysses Guimares, a questo da vitaliciedade, que j era matria votada e vencida, acabou novamente entrando em pauta e foi restabelecida11. Numa das ltimas sesses da Constituinte, na manh de quarta-feira, 24 de agosto, o plenrio tinha rejeitado, por 205 votos contra 132 e quatro abstenes, as emendas de Joo Agripino (PMDB-RN) e Jarbas Passarinho (PDS-PA) que suprimiam do texto aprovado em primeiro turno os trechos que estabeleciam o mandato de seis anos para os ministros do TCU. Dois dias depois, porm, na sexta-feira, 26, Ulysses Guimares colocou em votao emenda do senador Cid Saboya de Carvalho (PMDB-CE), que fora presidente da Subcomisso do Sistema Financeiro, durante a primeira fase da Constituinte. O primeiro a protestar foi Ademir Andrade (PSB-PA), argumentando que o assunto j fora votado. Ulysses Guimares disse, porm, que no naqueles termos. Jos Genono (PT-SP) tambm protestou e fez um apelo para que no se repetisse a votao a fim de acelerar os trabalhos. Ulysses insistiu alegando que no havia coincidncia nas votaes. Para alguns, a vitaliciedade significava a independncia dos ministros do TCU, para outros, o contrrio. O relator Bernardo Cabral, Jarbas Passarinho (PDS-PA) e Cesar Maia (PDT) observaram sobre a necessidade de se instituir a vitaliciedade para garantir essa independncia. O pedetista divergia, inclusive, de um correligionrio que foi um dos maiores defensores da substituio da vitaliciedade pelo mandato de seis anos para os ministros do TCU, o deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP). Roberto Freire (PCB-PE) tambm protestou contra o retorno do assunto pauta e encaminhou a votao pela rejeio, dizendo que se tratava de um tribunal poltico e que, portanto, precisava de renovao. Inocncio Oliveira (PFL-PE) e Gasthone Righi (PTB-SP) encaminharam pela aprovao da emenda e Plnio de Arruda Sampaio (PT-SP) e Edmilson Valetim (PC do B-RJ) foram contra. Segundo o petista, o partido estava votando contra porque quer um juiz independente, que no deva favores a quem o nomeie e que vote depois agradecido pela nomeao que recebeu. Mas, segundo Cid Saboya:
Estamos reforando muito o sistema de fiscalizao de contas do Pas, primordialmente em face das inovaes que foram impostas aos diversos sistemas administrativos (...). de vital importncia que os Ministros do Tribunal de Contas tenham segurana para os seus julgamentos. (...) claro que sendo pessoas meramente passageiras por esses cargos, pessoas que no tm segurana, sendo meros mandatrios, no tero a altivez para o exame das contas, principalmente nesse complicado universo da prestao de contas do Brasil, atravs das autoridades pblicas. (...). Essa vitaliciedade, retirado o mandato, absolutamente indispensvel, exatamente para que o Ministro do Tribunal de Contas da Unio possa julgar sem receios (...), certo de que no ficar exposto aps a concluso do seu mandato, porque tendo mandato, no ter vitaliciedade. Lembro, tambm, e isto fundamental a esse Colegiado, a partir de agora, por essa mesma Constituio que estamos
11

Ver no Quadro 5 do Anexo 1 o placar da votao que manteve a vitaliciedade.

103

votando, as decises dos Tribunais de Contas sero ttulos para a cobrana judicial, ttulos extrajudiciais para execuo forada. (...). (AP88, 327 sesso, extraordinria matutina, 26/08/88, p. 429)

No dia seguinte, os jornais repercutiram o assunto com o protesto dos constituintes das correntes de esquerda. A edio do Jornal do Brasil de sbado, 27 de agosto, publicava matria com destaque sob o ttulo Manobra devolve ao TCU vitaliciedade a ministro. A reportagem dizia que os protestos no adiantaram, e o placar comprovava tambm que algumas posies pessoais foram revistas entre uma votao e outra, j que na, quarta-feira, 132 parlamentares eram favorveis ao mandato de seis anos para os ministros membros deste Tribunal. (JORNAL DO BRASIL, pgina 4, 1 caderno, 27/8/1988). A principal questo que podemos sublinhar para encerrar esse captulo diz respeito contradio entre o encaminhamento errtico dos debates e o do prprio processo poltico. Apesar dessa circunstncia e, ipso facto, da falta de um aprofundamento maior das discusses sobre a essncia/natureza do controle externo, bem como dos problemas apontados pela literatura sobre accountability horizontal no captulo 1, o Tribunal de Contas acabou fortalecido e seus poderes foram ampliados em termos de auditoria. Isso, no s em relao verificao da regularidade formal dos gastos pblicos, mas tambm nas questes de desempenho dos programas de polticas. Trata-se, portanto, de um novo carter para a organizao. a funo de fiscalizao acoplada de auxiliar da formulao de polticas pblicas. A meu ver, isso seria a potncia do rgo a partir de 1988. Se essa nova configurao institucional no funciona por causa da atuao dos seus dirigentes ou seus quadros, isso teria que ser objeto de outras pesquisas. O paradoxo no seria s do processo constituinte, mas tambm do processo poltico e da prpria trajetria do Tribunal de Contas. Isso porque no houve uma revoluo radical do sistema. Ocorreu, isto sim, uma combinao de elementos novos com alguns vigentes poca. como se as negociaes do jogo poltico daquele momento, antes do fim da transio do regime autoritrio para a democracia, refletissem uma acomodao e/ou convivncia dos interesses progressistas com os interesses marcados por uma path dependence clientelista. Vianna Lopes (2008), afirma que, independente de suas filiaes partidrias, 280 membros da Assembleia Nacional Constituinte (50,80%) eram formados por elites burocrticas do Estado. O autor observa que esse conjunto
compreende os constituintes para cujo ingresso na vida poltico-eleitoral foi decisivo o exerccio de cargo pblico no-eletivo e com poder decisrio no Estado. Configuram os membros da ANC que no apenas exerceram funes tpicas dos Poderes Pblicos (Executivo e Judicirio), mas que o fizeram antes de sua exposio eleitoral e qual o cargo foi base poltica de apoio. (...) A conformao desta categoria de constituintes revela a magnitude de membros da Assembleia, os quais, por terem a base poltica de suas carreiras eleitorais no vrtice de burocracias estatais, tendem a se identificar com as estruturas ento vigentes do aparelho de Estado. Perfilam uma tendncia avessa ou, ao menos, pouco receptiva a reengenharias profundas da mquina pblica, principalmente eventuais supresses de instituies estatais. (Vianna Lopes: 47-48).

104

Concluso
Podemos dizer que so trs os principais conjuntos de mudanas nos tribunais de contas resultantes da Carta de 1988. Em primeiro lugar, os dirigentes da organizao passaram a ser indicados, em sua maioria, pelo Poder Legislativo. Em segundo, a agncia fiscalizadora passou a exercer de fato trabalho ampliado de auditoria, no se limitando mais aos aspectos formais e contbeis da aplicao dos recursos pblicos. Esse segundo conjunto importante porque, dentro da perspectiva do desenho poltico e institucional, constitui um dos elementos bsicos cruciais da relao da organizao com os demais setores e poderes do sistema de Estado. O Tribunal de Contas no examina agora apenas a legalidade e a formalidade dos atos, mas tambm se estes so legtimos e se atendem ou no s necessidades da coletividade, aspectos vinculados formulao de polticas pblicas. A terceira mudana foi o fortalecimento da organizao, com o reforo de sua autonomia e independncia, no ficando vinculada a nenhum dos poderes, como j no era, desde quando foi fundado, em 1891. O resultado foi um contraste em relao ao perodo do regime militar. A atual Constituio reforou essa condio de independncia e desvinculao de qualquer poder. Do ponto de vista da interao entre os atores no processo constituinte, a atuao dos representantes dos tribunais de contas teve papel crucial para essas transformaes, que refletiram a recombinao de elementos novos com antigos do desenho institucional do rgo. Finalizamos essa dissertao respondendo as questes colocadas, mas deixando registradas tambm algumas indagaes que podem ser objeto de futuras pesquisas. As mudanas nos critrios de indicao dos dirigentes das cortes de contas ocorreram num contexto em que o Poder Legislativo procurou recuperar importantes prerrogativas retiradas pelo regime autoritrio durante mais de duas dcadas. Uma delas, o exerccio do controle externo, funo clssica do Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo. Antes de 1988, todos os ministros do Tribunal de Contas da Unio eram indicados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado. So nove os ministros do Tribunal de Contas da Unio e sete os conselheiros das cortes estaduais e municipais. De acordo com o pargrafo 2 do artigo 73 da Constituio da Repblica, os ministros do TCU so escolhidos da seguinte maneira:
I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; II dois teros pelo Congresso Nacional.

Como se pode ver, desse um tero, o presidente da Repblica tem condies de indicar somente um nome de sua escolha pessoal, j que os outros dois devem ser oriundos do prprio tribunal. Trata-se de uma mudana significativa em relao ao passado, mas a pergunta bsica : tratase de critrio melhor para a organizao e para uma efetiva execuo do controle externo? melhor

105

para a sociedade ou para as foras mais influentes do jogo poltico e do aparato estatal? A transformao importante porque, sem pretender responder a essas indagaes, ela cria possibilidades que antes no existiam no que se refere a uma maior diversificao de indicaes para a Corte de Contas. Entretanto, o novo critrio tambm muito criticado, sendo considerado de natureza poltica e no tcnica, numa discusso em que, normalmente, esses termos so separados e antagnicos, o primeiro denotando algo pejorativo e o segundo, a independncia que garantiria a eficincia e a eficcia do controle externo. A pergunta que resulta da fica em aberto, por enquanto: afinal, deve o critrio ser meramente tcnico ou poltico? E o que seria um critrio tcnico, a nomeao de ministros mediante a realizao de concurso pblico? Uma reflexo terica sobre os princpios de uma democracia representativa implicaria, necessariamente, discutir as questes referentes ao carter de delegao desse sistema. Como representantes da sociedade, os parlamentares recebem de seus eleitores delegao para decidir e agir. Esse seria o princpio bsico que poderia legitimar o novo critrio. De acordo com Przeworski (1999), dois pontos tm sido controversos na discusso sobre a reforma do Estado. Um deles refere-se ao controle das burocracias e o outro ao papel das agncias independentes, responsveis pelo trabalho de superviso. O autor classifica como espinhoso o problema da relao entre os polticos eleitos e os burocratas:
Numa democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da sociedade derivada das eleies. Porm, muitas das funes do Estado e todos os servios que o Estado oferece aos cidados so delegados pelos representantes eleitos para outros setores, principalmente a burocracia pblica. A delegao inevitvel. (1999: 332)

A prtica do clientelismo, questes relacionadas a interesses particulares tanto de polticos como de burocratas e a prpria autonomia das agncias estatais so problemas do carter de delegao da democracia. Przeworski (1999: 332) observa que a delegao invariavelmente proporciona um aumento dos custos de operacionalidade (das agncias). Observa ainda o autor:

a controvrsia se essa superviso (oversight) deveria ser exercida por agncias independentes do controle dos polticos eleitos. A maioria das agncias independente do controle direto dos cidados (eleitores), mas elas so subordinadas aos polticos, que so, por sua vez, sujeitos a eleies peridicas.(Przeworski, 1999:332)

Przeworski acrescenta que os eleitores podem, de forma indireta, influenciar as burocracias para atender melhor a seus interesses, atravs do mecanismo do voto (accountability vertical). (1999: 333). A Constituio de 1988 sacramentou esse carter de delegao do sistema poltico, no contexto do fim da transio do autoritarismo para a democracia no pas. Entretanto, o aspecto considerado poltico, atribudo ao critrio que norteia a escolha de ministros e conselheiros, tem a ver, obviamente, com o fato de os parlamentares indicarem para a Corte de Contas seus prprios

106

apadrinhados ou eles mesmos, sem consulta prvia sociedade. Assim, mais do que poltico, o carter seria de um clientelismo concentrado, no sentido do conceito formulado por Wanderley Guilherme dos Santos. Se antes de 1988 era clientelista numa direo, o clientelismo agora compartilhado entre os poderes Executivo e Legislativo. So frgeis os panegricos em relao a esse critrio por parte dos atores diretamente envolvidos, sobretudo as autoridades dos tribunais de contas, diante de uma sociedade incrdula que ainda no digeriu, inclusive por desconhecimento, o que considera carter poltico das indicaes. Frgeis porquanto baseados em opinies sem uma comprovao mais consistente em termos cientficos, se que a poltica pode ser entendida dentro desse tipo de parmetro. Entretanto, so coerentes numa determinada linha de raciocnio. Por outro lado, considerando um horizonte de maior participao social, uma viso otimista do novo critrio daria conta da possibilidade, por exemplo, de, por delegao da sociedade, os representantes do Poder Legislativo indicarem nomes sugeridos pela prpria sociedade para compor o Tribunal de Contas e no os seus apadrinhados, nem eles mesmos. Assim, organizaes da sociedade civil, bem como conselhos profissionais, a exemplo dos contabilistas, engenheiros, advogados e outros, seriam mobilizados a fim de fazer gestes junto ao Poder Legislativo para sugerir nomes. No existe impedimento legal para isso, o que nos faz ampliar nossa reflexo no sentido de considerar que a discusso no pode ser resumida a uma culpabilidade imputada aos parlamentares, presos a seus interesses e compromissos clientelistas. Por outro lado, deixaria de ser poltico um critrio que fosse norteado pela mobilizao das foras mais diversificadas da sociedade, atravs de suas organizaes civis? Como vimos no captulo precedente, a proposta da instituio de concurso pblico para preenchimento do cargo carrega a ideia da crena de mais competncia no exerccio da funo e menos injuno poltica na nomeao dos ministros e conselheiros. Por conseguinte, isso conferiria maior independncia ao rgo e, portanto, mais lisura em suas decises. Ser? Que tipo de concurso seria esse e qual o perfil ideal caracterstico e os requisitos necessrios para um julgador de prestao de contas de agentes polticos e administradores pblicos? Seria um concurso baseado em critrios de isonomia para a assuno do cargo e o exerccio da funo aberto a determinados tipos de profissionais de ramos especficos, como por exemplo, economistas, administradores ou advogados, ou aberto a todo o conjunto de profissionais de nvel superior? Que tipo de experincia seria necessria para julgar contas de polticos? Se um mdico pode ser prefeito por que um mdico tambm no pode ser julgador de contas pblicas? Da mesma forma, um fazendeiro que, se pode ser eleito governador, por que no estaria habilitado para julgar contas pblicas? Na hiptese de existirem nove ministros do TCU e sete conselheiros em cada um dos 33 tribunais do pas aprovados em concurso, estes julgadores no poderiam tambm se transformar numa elite tecnocrata insulada em seus castelos de poder? Tratando-se da natureza poltica do controle externo, estes profissionais aprovados em concurso no agiriam da mesma forma como agem os tradicionais ministros e conselheiros ao se confrontarem com as articulaes inevitveis do jogo

107

poltico? Ou seria possvel aceitar a ideia de que avaliaes e verificaes tcnicas dos atos dos administradores, baseadas somente na lei, com uma venda nos olhos para as questes polticas, seriam fatores purificadores de uma efetiva accountability horizontal? No seria excessivamente ingnuo imaginar que julgadores concursados estariam acima do bem e do mal, protegidos por sua suposta iseno de origem, praticando atos de ofcio, surdos e cegos aos assdios de natureza poltica vindos de dentro e de fora da organizao? So questes que no se resumem a um problema tcnico, nem apenas poltico, mas, provavelmente, tambm cultural numa perspectiva de uma formao social complexa com determinados valores arraigados. Estes precisam entrar na anlise para apurar se somente o clientelismo, uma vez considerado como a deformao da mquina pblica, para usar as palavras do jornalista Carlos Castello Branco (JB, 13/08/1987, pgina 2, 1 caderno), justifica as contradies do carter de delegao da nossa democracia, ou se outros elementos precisam tambm ser considerados. Para o bem ou para mal, as palavras do Presidente da Repblica, Luis Incio Lula da Silva, pode nos fornecer algumas pistas sobre determinada cultura poltica. Reportagem do GLOBO, de 14 de agosto de 2009, intitulada Em clima de campanha, apelo por obras e Lula critica TCU por mandar parar projetos com suspeita de irregularidades: No justo, informa que Lula voltou, mais uma vez, a afirmar que governantes no precisam de diploma. Segundo o presidente, equivocada a viso de que se um candidato a cargo eletivo tiver 30 diplomas vai ser um grande governador, prefeito, deputado, senador ou presidente. De acordo com o jornal, Lula afirmou:

Muita lorota. Espero que minha passagem pela Presidncia sirva para que o povo brasileiro aprenda que a gente mede um presidente, um prefeito e um governador no pelo discurso, mas pelo carter e pelo compromisso com as pessoas. Sem um presidente no tiver corao para chorar com a dor do seu povo, para rir com a alegria do seu povo, se parece um boneco, sempre com a mesma cara, no tem emoo nem sentimento, no sabe o que o desemprego, fome, porque neste pas no colocaram mais jovens nas universidades... desses caras j aprendemos a lio. (O GLOBO, 14/08/2009, pgina 3)

Apesar dos seus benefcios para a formao de uma burocracia profissionalizada, a soluo do concurso no deixa de oferecer a seduo para a crena de que a mudana institucional do Estado s possvel designando os homens certos para as funes e cargos nos lugares certos. Como se fosse possvel imaginar um Estado composto de anjos. A questo, porm, mais complexa, no se tratando de substituir homens em determinadas posies, para melhorar as organizaes, mas sim de promover transformaes estruturais nas instituies, que signifiquem, de um lado, mudanas internas, e, de outro, novas modalidades de relacionamento com as demais organizaes estatais e entidades pblicas no estatais, bem como outras da sociedade, organizadas ou no. Obviamente, os homens que fazem as instituies, mas no numa relao simplificada, a partir das vontades individuais, da noite para o dia. Sim, porm, atravs da interao entre os atores de maneira intertemporal, nas disputas, negociaes e concertaes e distribuio dos recursos dos

108

bens pblicos. Mudanas institucionais ocorrem ao logo do tempo, determinadas no s pela vontade poltica, mas tambm por fatores sociais, polticos, culturais e econmicos, incluindo, sem dvida, as diferentes modalidades de tecnologia. Pode ser que, mesmo com seus avanos em relao ao passado, o atual critrio de escolha dos ministros do TCU ainda deixa a desejar para a realizao de uma efetiva accountability horizontal. Mas, alm disso, sem dvida, o problema no est numa instncia estatal isolada ou numa vontade autocrtica de legisladores. A mudana institucional do Tribunal de Contas no ocorreu de repente, a partir de 1988, mas vem acontecendo desde sua criao. O novo critrio de escolha dos ministros refletiu os resultados das articulaes entre os atores envolvidos num determinado momento histrico de nossa sociedade. Faz parte das mudanas do rgo que esto imbricadas no processo que originou a reforma do Estado da dcada de 1990. A Constituio de 1988 tornou-se o marco emblemtico e principal da mudana institucional do Tribunal de Contas. Tambm j se afirmou com propriedade que, antes, o regime militar neutralizara os poderes da organizao, com decretos e atos institucionais, promovendo uma fuga da fiscalizao das autarquias e outras reas da administrao pblica (Pessanha, 2009). No entanto, durante o autoritarismo, foi a Constituio de 1967, com a emenda nmero 1, de 1969, que ampliou e tornou mais complexo o texto referente ao Tribunal de Contas numa comparao com as constituies anteriores. Como j observado no Captulo 2, somente naquele momento, isto , cerca de 70 anos aps a criao do Tribunal de Contas no Brasil, aparecem no texto constitucional expresses to caras ainda hoje para o sistema de fiscalizao, tais como controle externo e auditoria financeira e oramentria. Dizia o pargrafo primeiro do artigo 71 da seo VII, que tratava da Fiscalizao Financeira e Oramentria, da Constituio de 1967:
O controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas e compreender a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, e o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos (Companhole, 1989, 341)

At ento essas expresses no existiam nos textos constitucionais anteriores e foram mantidas na Constituio de 1988. Seria proveitosa uma comparao item por item dos dois textos (1967 e 1988) para mostrar que, sem dvida, como veremos, a atual Constituio instituiu mecanismos cruciais para a Corte de Contas, muitos deles, porm, oriundos j da Carta anterior. Isso pode ser uma das evidncias de que a mudana institucional vem ocorrendo ao longo do tempo, e no s a partir de 1988. Todavia, pode-se dizer que, em 1967, o texto era apenas texto no tocante natureza da auditoria. A partir de 1988, por sua vez, o texto consagrou mecanismos que conferiram Corte de Contas um papel concreto de fiscalizao e auxiliar na formulao de polticas pblicas. Conforme j analisado no captulo anterior, os constituintes de 1988 criaram aspectos e mecanismos para a agncia fiscalizadora, numa perspectiva que tinha como linha mestra a recuperao

109

das prerrogativas do Congresso Nacional retiradas durante mais de duas dcadas pelo regime militar. Eram tentativas de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, enquanto as foras que apoiavam o governo de Jos Sarney promoviam suas gestes para aproximar a agncia fiscalizadora do Poder Executivo. Ao tentar enfraquecer a Corte de Contas, alguns constituintes tinham como perspectiva a subordinao da agncia fiscalizadora, no, obviamente, a sua independncia. Assinale-se ainda que o desenho institucional da Corte de Contas no foi discutido de maneira aprofundada dentro de uma perspectiva dos problemas relacionados ao controle externo e accountability horizontal, conforme discutimos no captulo 1. Se os constituintes de 1988 que foram voto vencido defenderam at a extino do rgo, ou mesmo a sua manuteno, com a criao paralela de uma Auditoria subordinada ao Congresso Nacional, os vencedores defenderam, com xito, o fortalecimento e ampliao dos poderes do Tribunal de Contas como verdadeira Auditoria da aplicao dos recursos pblicos. O texto constitucional de 1988 diz que o controle externo est a cargo do Congresso Nacional, mas quem exerce e executa essa tarefa o Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas acabou como fruto do que se pode chamar de uma recombinao de fatores, para usar uma expresso de Colin Crouch (2005). Como assinalamos na introduo dessa dissertao, Crouch contesta a viso rgida da path dependence. Segundo ele, h possibilidades de transformao das instituies a partir da recombinao de elementos ao longo da histria. A meu juzo, os dois conceitos path dependence e recombinao podem ser aplicados numa anlise sobre a agncia pesquisada. O clientelismo seria um dos elementos que permaneceram na sua trajetria, sobretudo nos critrios de escolha dos ministros do Tribunal de Contas. Mas a organizao sofreu transformaes importantes em termos de sua misso institucional. Trata-se do arcaico e do moderno interpenetrados, apontando para um futuro. A ideia de recombinao supe a possibilidade de haver transformaes efetivas e significativas na instituio. De acordo com Vianna Lopes (2008), no caso do Tribunal de Contas e de outras agncias estatais, em vez de inovaes institucionais, a Constituio de 1988 promoveu, isto sim, adaptaes:

A engenharia poltica urdida nas maiorias consensuais, durante o processo constituinte, esteve marcada pela readaptao das instituies do regime autoritrio s atribuies de novas funes. (...) a forte dimenso burocrtica da ordem pblica no foi suprimida e nem sequer reduzida, mas reposta para a sustentao da democracia poltica. (2008: 192).

O pesquisador cita exemplos em diversas reas do sistema estatal:

em vez de um Tribunal Constitucional, suas atribuies ao j existente Supremo Tribunal Federal; (...); em vez de um ombudsman, sua atribuio ao Ministrio Pblico; em vez de rgos especficos para averiguao da legitimidade e economicidade dos gastos pblicos, seu exerccio pelas tradicionais cortes de contas; (...) (2008, p. 193)

110

Alm de levar perda do monoplio do Poder Executivo para o Legislativo, no que diz respeito indicao da maioria dos ministros e conselheiros do Tribunal de Contas, a Constituio de 1988 conferiu outra dimenso ao carter de accountability horizontal da entidade: o rgo passou a fiscalizar no s o cumprimento das normais legais, mas tambm se as aes dos governantes so revestidas de legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia. Em outras palavras, dentre outras coisas, comeou a verificar se os atos dos administradores e governantes atendem s necessidades do contribuinte, atravs da fiscalizao da aplicao dos recursos oriundos dos impostos. O artigo 70 da atual Constituio eloqente nesse sentido, em termos de ampliao, qualificao e detalhamento as atribuies do controle externo, nunca antes conferidas nas Cartas anteriores:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Se, conforme o artigo 71, o controle externo est a cargo do Congresso Nacional, porm exercido com auxlio do Tribunal de Contas, que o faz de forma independente, como ficou o Poder Legislativo sem sua Auditoria subordinada, conforme era a proposta dos defensores do modelo de fiscalizao tpico de pases como Estados Unidos e Inglaterra? Vrios constituintes, tanto parlamentaristas como presidencialistas, divergiam na poca sobre a ampliao dos poderes do Congresso Nacional. Antes de o regime presidencialista ser aprovado, quando a ANC j decidira sobre a recuperao de certas prerrogativas do Congresso Nacional, o deputado Antonio Britto (PMDB-RS), dizia que independente do parlamentarismo, o Poder Legislativo j estava fortalecido e o Executivo ter que dividir com o Legislativo vrias decises, saindo o Congresso vitorioso. Mas, para o presidencialista Paulo Delgado (PT-MG), as competncias do Congresso Nacional que haviam sido votadas no eram satisfatrias. Segundo ele, se o sistema de governo for presidencialista, o Congresso no ter fora suficiente para enfrentar o poder Executivo. Se o sistema for parlamentarista, o Legislativo no tem fora para ser co-responsvel pelo governo. (JORNAL DO BRASIL, 17/03/1988, PGINA 4, 1 caderno). Na mesma poca, o senador paranaense Jos Richa, ainda no PMDB, dizia tambm que a escolha do presidencialismo contrariava visceralmente a concepo de governo adotada at ento pela Constituinte: Se passar o presidencialismo a Constituio ser andrgina. Ter o corpo parlamentarista e a cabea presidencialista, acrescentando que outro exemplo de contradio era a indicao de um tero dos ministros do Tribunal de Contas da Unio ser feita pelo Presidente da Repblica. Segundo ele, uma deciso compreensvel se o presidente no for o chefe de governo e, portanto, no mexer com o dinheiro da administrao. Mas pouco tica se o regime for presidencialista. Nesse caso o presidente indicaria ministros que iriam fiscalizar suas contas. (JORNAL DO BRASIL, 20/03/1988, pgina 8, 1 caderno).

111

A ideia de fortalecimento deve ser analisada com certo cuidado dentro de alguns limites conceituais. Ela pode carregar o sentido de algo positivo ou negativo para a sociedade, dependendo de determinado prisma. Sob certo ngulo, o fortalecimento resultante, por exemplo, das articulaes polticas que reforaram o corporativismo dos interesses dos representantes do Poder Legislativo poderia ser negativo, no sentido de um Tribunal de Contas capturado pelos parlamentares e fortalecido como intocvel por qualquer outro poder, mas nem por isso frgil no que diz respeito sua funo de accountability horizontal. A concluso a que chegamos que o fortalecimento do Tribunal de Contas pode ter sido uma reao tambm ao perodo do regime militar, marcado por uma contradio. Apesar de um texto constitucional avanado da Carta de 1967/1969, o Tribunal de Contas estava neutralizado em seus poderes. Embora os ministros do TCU fossem indicados pelo chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado, os governos militares tiveram que lanar mo de atos institucionais e decretos para neutralizar a fiscalizao da Corte de Contas. Isso porque a longevidade e a proteo garantidas pela vitaliciedade acabam no sendo diacrnicas (ou sincrnicas) em relao s administraes dos governos, cujos dirigentes so eleitos e passageiros no exerccio do cargo. A manuteno da vitaliciedade, nesse sentido, sendo ou no resultado de um golpe do presidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP), acabou configurando-se como outro fator de fortalecimento e independncia dos tribunais de contas. Somando esse aspecto ao carter ampliado de auditoria, o fortalecimento pode ganhar uma conotao positiva para uma efetiva accountability horizontal. Em outras palavras, o desenho institucional concebido pelo constituinte de 1988 fortaleceu, potencialmente, a instituio para a democracia, ainda que os paradoxos do clientelismo subsistam. Perante os trs poderes do Estado e todas as organizaes pblicas, trata-se de um fortalecimento cuja substncia principal a ampliao dos seus poderes e funes no trabalho de auditoria, associados sua independncia orgnica e de julgamentos propiciada pela vitaliciedade. Segundo Pessanha (2009: 246), a ineficcia e a inexperincia do Poder Legislativo no trabalho de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos justificaram a criao das chamadas Instituies Superiores de Controle, para, direta ou indiretamente, colaborar com o Legislativo no controle externo da administrao pblica. (2009, 246) De fato, o Poder Legislativo no tem estruturas, nem pessoal especializado em nmero suficiente, para realizar esse trabalho semelhana dos tribunais de contas, que possuem funcionrios qualificados e infra-estrutura logstica e tecnolgica para essa tarefa. Ou seja, o Tribunal de Contas um rgo especializado que existe somente para essa finalidade o controle externo diferentemente de um Poder Legislativo com vrias atribuies. Esse conjunto de fatores corrobora a ideia de que o Tribunal de Contas um organismo que escapa ao sistema clssico de tripartio dos poderes, o que pode ser considerado mais um elemento do seu fortalecimento institucional. Porm, no isento de problemas e dilemas quanto ao carter poltico do seu relacionamento com os poderes de Estado.

112

A questo dos contratos celebrados entre a Administrao Pblica e a iniciativa privada tambm sofreu importante transformao. Antes de 1988, como vimos, os contratos passavam a ser legalizados se o Congresso Nacional no os examinasse num determinado tempo, isto , eram aprovados por decurso de prazo, mesmo sem anuncia do Tribunal de Contas. A partir de 1988, o ato de sustao continua cabendo ao Congresso Nacional, mas, se este no o fizer em noventa dias, o Tribunal de Contas decide o assunto. Outra importante medida contida no texto constitucional que as decises do Tribunal em relao imputao de dbito ou multas tm eficcia de ttulo executivo. As cortes de contas no tm personalidade jurdica para executar suas prprias decises, cabendo a outros rgos essa atribuio, o que algo que suscita controvrsia, pois, muitas vezes, o Tribunal de Contas decide pela devoluo de recursos ao errio, mas apenas uma quantia irrisria costuma voltar aos cofres pblicos. Isso porque os outros rgos, no caso as procuradorias dos governos estaduais e municipais, no fazem a sua parte, ou demoram muito para proced-lo, em relao aos ttulos includos na Procuradoria da Dvida Ativa. Mesmo assim, a eficcia de ttulo executivo constitui instrumento para viabilizar a execuo de uma dvida provocada por dano ao errio. Se os debates sobre o Tribunal de Contas ocorreram num encaminhamento errtico da ANC, cabe uma reflexo sobre a atuao de cada um dos atores do processo constituinte. Afinal, o resultado foi algo significativo, apesar, como dissemos, do pouco aprofundamento das discusses sobre a natureza do controle externo. No foi uma revoluo, mas uma transformao que conferiu um novo carter organizao como setor auxiliar da formulao de polticas pblicas. Esse um aspecto controverso porque tem a ver com o prprio relacionamento do tribunal com os demais organismos. Na esteira da anlise da recombinao do novo com o antigo, pode-se dizer que os representantes dos tribunais de contas tiveram papel de destaque e xito nos esforos de fortalecimento do sistema de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos no pas. Seria arriscado falarmos hoje que, naquele momento (1987 e 1988), constituintes e dirigentes dos tribunais de contas tivessem uma concepo clara sobre o que seria a modernizao do sistema. Entretanto, a responsabilidade pelo que resultou dos debates pode ser atribuda mais aos dirigentes dos tribunais de contas representados pela Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) do que aos parlamentares das diversas correntes polticas do Congresso Nacional. Obviamente, no se pode minimizar o mrito da atuao de muitos constituintes do grupo dos 55 que tiveram participao mais ativa na matria, pois foram eles que decidiram sobre a aprovao das propostas encaminhadas pelos tribunais de contas. Mas, se dependesse da maioria dos constituintes, ou o Tribunal de Contas seria extinto, ou o rgo seria subordinado ao Poder Legislativo numa outra configurao. Entretanto, do ponto de vista do desenho institucional, para reverter uma situao de anulao que o regime militar criara para o sistema de fiscalizao, foram os ministros e conselheiros dos tribunais de contas os responsveis por importantes conquistas. Dos sete postulados da Carta de Porto Alegre, como propostas encaminhadas ANC pelos representantes do sistema reunidos no XIV

113

Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em 1987, apenas um no foi aceito. Os constituintes no aceitaram elaborar um captulo reservado para o Tribunal de Contas e decidiram continuar dispondo-o no captulo do Poder Legislativo. Os representantes dos tribunais pleitearam uma sesso prpria para que no se confunda a sua prpria identidade, alegando plena autonomia entre os poderes e rgos estatais. Os demais pleitos foram aprovados no texto constitucional: a) Foi sacramentada a ampliao do carter de auditoria das cortes de contas, com princpios consagrados em diversos modelos das Instituies Superiores de Controle de diferentes pases: o exerccio de auditorias financeiras, oramentrias, operacionais e patrimoniais sobre as atividades das pessoas pblicas e das organizaes do Estado. b) O sistema de fiscalizao conseguiu garantir algo que fora ameaado do incio ao fim da ANC, sendo objeto de uma votao controversa j no crepsculo dos trabalhos. Esta aconteceu, provavelmente, mais para o bem do que para mal, embora oriunda de uma criticada manobra de encaminhamento da votao, que foi a manuteno da vitaliciedade de ministros e conselheiros no exerccio da funo. Um dos postulados da Carta de Porto Alegre dizia: que se defira a todos seus membros garantias e prerrogativas definidas, adstritas completa e fiel observncia de suas atribuies, sem vnculos de subordinao ou dependncia. c) O texto constitucional garantiu a prerrogativa de julgamento, por parte dos tribunais de contas, das contas dos administradores e demais responsveis da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou controladas pelo poder pblico. Revertia-se assim aquela situao engendrada pelo regime militar que permitira a fuga da fiscalizao de diversas empresas, para usar uma expresso de Charles Pessanha. d) Garantiu-se tambm o carter jurisdicional das decises das cortes de contas, diferentemente dos atos das auditorias gerais (ou controladorias), que tm carter consultivo para que outros rgos realizem julgamento. Trata-se do poder de impor sanes aos responsveis, uma vez constatadas irregularidades na gesto da coisa pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa considerados ilegais. Isso pode ser ainda objeto de controvrsia, j que os tribunais de contas julgam, mas no tm poder de executar suas prprias decises, tarefa sob a responsabilidade de outros organismos estatais. De qualquer forma, se isso uma anomalia, no diz respeito a um suposto defeito da organizao, mas sim dos mecanismos do Estado. e) A nova Constituio prev tambm outro elemento que fora pleiteado pelos tribunais de contas. As decises das cortes tm eficcia de ttulo executivo. Os dirigentes dos tribunais propunham, porm, que os atos decisrios, dos quais resulte o

114

estabelecimento de dbito ou imposio de penalidade a responsvel, devem ter eficcia de sentena e se constituir em ttulo executivo. No se conseguiu eficcia de sentena, mas sim eficcia de ttulo executivo, que pode ser compreendida tambm como uma deciso que recombinou elementos em discusso. A prpria sintaxe da frase revela uma recombinao de elementos. f) O que se discutiu para o Tribunal de Contas da Unio ficou valendo para as normas constitucionais de controle externo dos estados, municpios e Distrito Federal, outra proposta encaminhada ANC pelos dirigentes dos tribunais de contas12. As complexas questes da accountability abordadas pela presente dissertao, na perspectiva terica discutida no Captulo 1, e o debate constituinte nos fornecem pistas para outro caminho, no menos controverso, a ser percorrido por outras pesquisas: o papel do Tribunal de Contas como auxiliar na formulao de polticas pblicas. Isso corroborado pela concepo da accountability horizontal no s como instrumento de responsabilizao dos agentes pblicos. Sim tambm como elemento de fortalecimento e capacitao do Estado para o desenvolvimento da sociedade em sentido amplo, conforme procuramos salientar no incio da presente dissertao13. O argumento de Taylor (2007), formulado em seu ensaio sobre o Judicirio e as polticas pblicas no Brasil, pode ser adotado para o Tribunal de Contas. Rejeitamos, assim, a viso corriqueira segundo a qual os tribunais de contas devem se limitar ao exame das normas legais dos editais de licitao, contratos, gastos com pessoal, administrao da receita etc. dos administradores pblicos. Alm de suas tarefas com escopo voltado para a fiscalizao tcnica e legal dos atos, o Tribunal de Contas pode influenciar na formulao de polticas pblicas, com recomendaes, discusses, debates, comunicaes e audincias pblicas para os administradores e agentes polticos jurisdicionados. o que um dos constituintes, Joo Natal (PMDB-GO), defendia, quando dizia que no bastava a verificao da correo dos gastos, mas sim se estes estavam de acordo com o alcance das metas dos programas de um governo. Mas, esse papel ainda no visto com clareza dentro e fora dos tribunais de contas, da mesma forma como acontece com o Judicirio. Segundo Taylor, cada vez mais, a viso clssica dos tribunais como instncias estritamente legais tem sido contestada pelas crescentes evidncias de seu papel poltico e de seu impacto dirio nas polticas pblicas. Mas, a despeito desses desenvolvimentos, o papel do Judicirio na arena das polticas pblicas permanece nebuloso tanto no Brasil quanto no resto da Amrica Latina. (2007, p. 229). Segundo o autor, a cincia poltica tem demorado a estudar o Judicirio dentro da anlise da tomada de decises no sistema estatal como um todo. Poderamos acrescentar que isso tambm talvez esteja acontecendo em relao aos tribunais de contas. As cortes de contas tm sido objeto de

12

Essas reivindicaes coincidem com os critrios da Eurosai para as Instituies Superiores de Controle, conforme resumidas no Quadro 8 do Anexo 1. 13 O Quadro 7 do Anexo 1 resume as principais mudanas no sistema brasileiro das cortes de contas a partir de 1988.

115

estudos mais no campo das questes jurdicas, obviamente no menos importante, porm rea com anlises que no tm enveredado de forma aprofundada para o foco da interdependncia das agncias estatais no estudo do sistema poltico. De acordo com a perspectiva de Taylor, so quatro dimenses que ajudam a analisar os efeitos do Judicirio sobre as polticas pblicas, modelo que ora transplanto para o estudo do Tribunal de Contas: a) Em que momento e de que maneira o Tribunal de Contas pode influenciar as polticas pblicas? Uma vez no tendo funo judicial de impedir ou obrigar o jurisdicionado determinada ao, o Tribunal de Contas pode promover debates, discusso, comunicao, recomendao e publicao de temas concernentes ao que ser, est sendo ou foi realizado pelo ente por ele fiscalizado. Nesse sentido, assumem importncia relevante as chamadas escolas de contas dos tribunais; b) quais as motivaes do Tribunal de Contas na hora de tentar resolver disputas sobre polticas pblicas? Assim como no Judicirio, a ideia corrente de que as decises do Tribunal so estritamente tcnicas do ponto de vista da anlise das normas legais. Entretanto, pensamos que a interpretao da lei visa tambm ao que melhor para o atendimento das necessidades de uma coletividade, e no simplesmente se a lei est ou no sendo cumprida. Obviamente no se advoga aqui o descumprimento da lei, mas, em termos de fiscalizao administrativa, cada vez mais se considera a ideia da flexibilidade e das parcerias para se alcanar a eficcia e a efetividade dos atos; c) Como os atores externos do Tribunal de Contas usam-no para atingir seus objetivos polticos? Inspees e investigaes diversas podem ser realizadas a partir de provocaes de diferentes setores da sociedade, sejam oriundos do aparato estatal, sejam de movimentos sociais e entidades representativas da sociedade civil, como Ordem dos Advogados do Brasil, Associao Brasileira de Imprensa, conselhos regionais de diferentes ramos profissionais, associaes empresariais e de trabalhadores, universidades, etc. Algo que seja a base transformadora, por exemplo, para o debate e questionamento de determinada poltica pblica; d) Por ltimo, mas no esgotando a anlise, quais as conseqncias da interveno do Tribunal de Contas nas polticas pblicas? Muitas, podendo ser resumidas, numa questo geral, qual seja, a que faz os atos e decises do Tribunal de Contas desnudarem intenes, promessas, acordos, bem como resultados de programas de governo etc., o que pode incidir nos processos futuros da accountability vertical.

116

Bibliografia:
1- Documentos oficiais:

BRASIL. Anteprojeto de Afonso Arinos. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Suplemento Especial ao n 185. Sexta-feira, 26 de Setembro de 1986. Braslia DF. Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas. Anais do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira. Anais do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso do Sistema Financeiro. Anais do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas. Anais do Senado Federal. Disponvel em:

<http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas. Disponvel em: http://www.congresso.gov.br/anc88/

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e de Atividade Econmica. Disponvel em: http://www.congresso.gov.br/anc/88/

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso do Poder Legislativo. Disponvel em: //www.congresso.gov.br/anc/88/

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas. Disponvel em: //www.congresso.gov.br/anc/88/

BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas de Plenrio 1987/88. Anais do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.

117

CAMPANHOLE, A. e CAMPANHOLE, H. L. (1989). Constituies do Brasil Compilao e atualizao dos textos, notas, reviso e ndices. So Paulo: Atlas.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil (2008). Coleo Saraiva do Legislativo. So Paulo: Saraiva.

ROCHA, R. P. (Org.) (2001). Constituio do Estado do Rio de Janeiro. Texto anotado com as alteraes decorrentes de 23 Emendas Constitucionais e de Declaraes de Inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro Legislao Complementar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris.

Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon). (2008) Defesa do interesse pblico e combate corrupo. IN: Anais do XXIV Congresso Nacional dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Frum.

2- Livros e artigos:

ABRUCIO, F. L. (1999). O longo caminho das reformas nos governos estaduais: crise, mudanas e impasses. IN: MELO, M. A. Reforma do Estado e Mudana Institucional no Brasil. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, Editora Massangana.

ARANTES, R. B.; ABRUCIO, F. L. e TEIXEIRA, M. A. C. (2005). A imagem dos tribunais de contas subnacionais. IN: Revista do Servio Pblico, vol. 56, n.1. Braslia: ENAP jan/mar.

AZEVEDO, S. (1999). Reforma do Estado e Mudana Institucional: variveis exgenas e endgenas. IN: MELO, M. A. Reforma do Estado e Mudana Institucional no Brasil. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, Editora Massangana.

BARROS, C. R. (2006). Direito e Tribunal de Contas. Rio de Janeiro: TCE-RJ, Escola de Contas e Gesto (ECG).

BARROS, M. S. (1995). Controle Interno Municipal. IN: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, n. 27. Rio de Janeiro: TCE-RJ.

BENVINDO, F. M. (1992). O Tribunal de Contas e a sociedade civil. IN: Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia, TCU, vol.18.

118

BITTENCOURT, F. M. R. (2004). Indicadores de desempenho como instrumentos de auditoria e gesto, a partir da experincia do TCU in Revista do TCU., n. 102, out / nov. Braslia: TCU.
BOBBIO, N. (2001). Entre duas repblicas: s origens da democracia italiana. Braslia: Editora Universidade de Braslia.

BOURDIEU, P. (1989). O poder simblico. Rio de Janeiro: Difel.

CAMPELO, V. (2003). O controle Externo e Responsabilidade Fiscal. IN: Revista do TCU, n. 96. Braslia: TCU, abril/jun.

CHANG, H. e EVANS, P. (2007). El papel de las instituciones en el cambio econmico. IN: EVANS, P. Instituciones y desarrollo en la era de la globalizacin neoliberal. Bogot: Editorial Gente Nueva / Ilsa. CROUCH, C. (2005). Capitalist Diversity and Change Recombinant Governance and Institutional Entrepreneurs. Oxford University Press.

DINIZ, E. (2007). O ps-Consenso de Washington: globalizao, estado e governabilidade reexaminados. IN: DINIZ, E. (org.). Globalizao, Estado e Desenvolvimento Dilemas do Brasil no Novo Milnio. Rio de Janeiro: Editora FGV. _________ (1982). Voto e mquina poltica Patronagem e Clientelismo no Rio de Janeiro. So Paulo: Paz e Terra.

_________ (1997). Crise, governabilidade e reforma do estado: em busca de um novo paradigma. IN: GERSCHMAN, S., WERNECK VIANNA, M. L. (orgs.) A miragem da ps-modernidade. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz.

ESLTER, J. e SLAGSTAD, R. (2000). Constitucionalismo y democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

EVANS, P. (2005). Harnessing the State: Rebalancing Strategies for Motoring and Motivation, IN: LANGE, M. and RUESCHEMEYR, D. States and Development. Palgrave Macmillan.

119

__________ (1993). O Estado como problema e soluo. So Paulo, Revista Lua Nova n. 28 e 29.

__________ (1997). The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization. IN: World Politics, n. 1, vol. 50, Princeton University.

__________(2005). The Challenges of the Institutional Turn: New Interdiciplinary Opportunities in Development Theory. IN: NEE, V. and SWEDBERG, R., The Economic Sociology of Capitalism, Princeton University Press, Princeton and Oxford. FACCIONI, V. J. (2008). Tribunal de Contas Defesa do interesse pblico e combate corrupo. IN: Anais do XXIV Congresso Nacional dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Frum.

FURTADO, J. R. C. (2007). Os regimes de contas pblicas: contas de governo e contas de gesto. IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia: TCU, ano 38, n. 109, maio/agosto.

GIDDENS, A. (1996). Para alm da esquerda e da direita. So Paulo: Editora Unesp.

GOODIN, R. E. (2003). Teoria Del diseo institucional. Barcelona, Gedisa Editorial. GOMES JUNIOR, L. M. (2003). Tribunais de Contas aspectos controvertidos. Rio de Janeiro: Editora Forense.

GRANT, R W e KEOHANE, R. O. (2005). Accountability and abuses of power in world politics. IN: American Political Science Review, vol. 99, n.1, February.

GRAU, N. C. (1999). Situando algumas das condies de um novo contrato social: a ruptura de mitos para a reconstruo e desenvolvimento de seus negociadores. IN: BRESSER P., WILHEIM L. C., J., Sola, L. (orgs.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora Unesp. Braslia: ENAP.

GRINDLE, M. S. e THOMAS, J. W. (1991). Public Choices and Policy Change, Baltimore and London: The John Hopkins University Press.

HALL, P. e TAYLOR, R. (2003). As trs verses do neo-institucionalismo. IN: Revista Lua Nova, n. 58, So Paulo, CEDEC..

120

KUCZYNSKY, P. P. e WILLIAMSON, J. (orgs.). (2004). Depois do Consenso de Washington Retomando o crescimento e a reforma na Amrica Latina. So Paulo: Editora Saraiva. LAMOUNIER, B. (2006). Prefcio IN: Abreu, A. (org.). A democratizao no Brasil atores e contextos. Rio de Janeiro: Faperj, FGV.

MACHARETE, N. F. (2007). O alcance das decises dos Tribunais de Contas no exerccio do controle externo em face do poder discricionrio do administrador pblico. IN: Sntese Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, vol. 2, n. 2, julho/dezembro. Rio de Janeiro: TCERJ, Escola de Contas e Gesto (ECG).

MAINWARING, S. (2003). Introduction: Democratic Accountability. IN: Mainwaring, S. e Welna, C. (Editors) Latin America in Democratic Accountability . Oxford University Press.

MANIN, B. (1995). As metamorfoses do governo representativo. IN: Revista Brasileira de Cincias Sociais, ANPOCS, n. 29, ano 10.

MANN, M. (2006). A crise do Estado-nao latino-americano. IN: DOMINGUES, J. M., MANEIRO, M. (orgs.) Amrica Latina hoje conceitos e interpretaes. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. MELO, M. A. (2002). Reformas constitucionais no Brasil instituies polticas e processo decisrio. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: Ministrio da Cultura.

MOREIRA, NETO. D. F.(2003). O Parlamento e a Sociedade como Destinatrios do Trabalho dos Tribunais de Contas. IN: SOUZA et al. O Novo Tribunal de Contas rgo Protetor dos Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Editora Frum. O DONNELL, G. (1998). Accountability horizontal e novas poliarquias. IN: Revista Lua Nova. So Paulo, CEDEC, n. 44.

PAYNE, J. M. e outros (2006). La poltica importa Democracia y desarrollo em Amrica Latina. Washington, D.C: BID, Instituto Internacional para La Democracia y La Asistencia Electoral y Editorial Planeta
PESSANHA, C. (2007). Accountability e controle externo no Brasil e na Argentina. IN GOMES, A. C. (coord.), Direitos e Cidadania justia, poder e mdia. Rio de Janeiro, Faperj, CNPq e FGV.

121

____________ (2009). Controle externo: a funo esquecida do Legislativo no Brasil. IN: Schwartzman, S. e outros, O socilogo e as polticas pblicas. Rio de Janeiro: Editora FGV.

POWER, M. (1997). The Audit Society Rituals of Verification. New York: Oxford University Press
PRZEWORSKI, A. (1995). Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro: Relume Dumar.

_________________ (1999). O Estado e o Cidado. IN: BRESSER PEREIRA.; L. C.; WILHEIM, J. e SOLA, L. (orgs.). Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP, Braslia: ENAP.

RIBEIRO, R. J. B. (2002). O problema central do controle da administrao pblica pode ser resumido ao debate sobre modelos? IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio, vol. 33, n. 93, julho/setembro, Braslia: TCU.

SALISBURY, R. H. (1968). The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles IN A RANNEY (Ed.), Political Science and Public Policy, Chicago: Markham Publishing Co. SANTOS, W. G. (2006). O Ex-Leviat Brasileiro do voto disperso ao clientelismo concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira.

SANTOS ARAJO I. P. e BALEEIRO NETO, J. (2007). Tendncias Internacionais de modernizao da pirmide do controle pblico IN: Gesto Pblica e Controle. Revista do Tribunal de Contas do Estado da Bahia em associao com o Instituto de Direito Administrativo da Bahia. Salvador: TCE-BA, vol. 1, n. 3, agosto.
SARAIVA, I. (1996). Criao dos Tribunais de Contas, sua importncia, histria, alteraes psconstituio e posio atual no cenrio brasileiro. IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 69, julho/setembro. Braslia: TCU.

SOLA, L. (1999). Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da poltica. IN: Bresser Pereira, L. C., Wilheim, J. Sola, L. (orgs.), Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP, Braslia: ENAP.

122

SOUZA, C. (2001). Federalismo e Descentralizao na Constituio de 1988: Processo Decisrio, Conflitos e Alianas IN DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n. 3, 2001, pp. 513 a 560.

__________ (2007). Estado da Arte da Pesquisa em Polticas Pblicas IN: HOCHMAN, G. et al (orgs.) Polticas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro, Editora Fiocruz. STIGLITZ, E. J. (2002). A Globalizao e seus malefcios A promessa no-cumprida de benefcios globais. So Paulo: Editora Futura.

TAYLOR, M. M. (2007). O Judicirio e as Polticas Pblicas no Brasil. IN: Sistema de Justia no Brasil, Revista Dados, vol. 50, n. 2, Rio de Janeiro: Iuperj.

VIANNA, L. W. e outros (1999). A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan. VIANNA LOPES, J.A. (2008). A Carta da Democracia O processo constituinte da ordem pblica de 1988. Rio de Janeiro: TopBooks.

WEBER, M. (2009). Economia e Sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva, vol. 1, Braslia: Editora Universidade de Braslia.

WEISS, L. (2006). Introduction: bringing domestic institutions back IN: WEISS, L. (ed.) States in the global economy Bringing domestic institutions back. Cambridge University Press, Cambridge.

WILHEIM, J. (1999). Por que reformar as instituies. IN: Bresser Pereira, L. C., Wilheim, J. Sola, L. (orgs.), Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP, Braslia: ENAP.

WHITEHEAD, L. (2002). Democratization: theory and experience. Oxford University Press.

ZYMLER, B. (1998). Questes de controle. Controle das finanas pblicas no Brasil: viso atual e prospectiva. IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 76, vol. 29, abril/junho. Braslia: TCU.

Sites na internet:

http://www.tcu.gov.br/

123

http://www.tce.rj.gov.br/

http://www.senado.gov.br/

http://www.intosai.org/

http://www.irbcontas.org.br/

http://www.atricon.org.br/

http://www.planejamento.gov.br/

http://promoex.irbcontas.org.br/promoex/

http://www.iadb.org/?lang=pt

http://www.alerj.rj.gov.br/

http://www.olacefs.net/

124

ANEXO 1

125
Quadro 1 Modelos de tribunais de contas de outros pases Espanha A existncia do Tribunal de Contas est prevista no artigo 136 da Constituio espanhola. Itlia Exerce atividades de trs tipos: controle, jurisdicional e administrativo. Portugal Frana rgo tem autonomia e rgo tradicional com independncia origem na Cour des funcional. Comptes da Idade Mdia. Federao Russa Antes da atual Constituio Russa (1991) no existia um Tribunal de Contas. Unio Europeia uma das cinco instituies que formam a Unio Europeia, ao lado do Parlamento Europeu, o Conselho da Unio, a Comisso e o Tribunal de Justia. A Corte de Contas Criado pelo tratado que denominada Cmara de instituiu a Comunidade Contas. Europeia (artigos 246 e 248), sediado em Luxemburgo, iniciou sua atuao em 1977.

Seus integrantes gozam da mesma independncia e garantias dos juzes (o que no acontece na Itlia, atual Alemanha e Frana).

De acordo com artigo 100 da Constituio italiana, a corte de contas exerce controle preventivo da legitimidade sobre os atos do governo e o controle posterior sobre a gesto oramentria do Estado (controle preventivo e repressivo).

Faz anlise com base nos princpios da economia, eficincia e eficcia.

Considerado assistente do Parlamento, de acordo com o artigo 47 da Constituio francesa de 1958.

126

Espanha Suas origens remontam s Ordenanzas de Juan II, de 1437, tendo sido criada uma Contadura Mayor de Cuentas.

Itlia Comunica diretamente s cmaras os resultados da verificao efetuada.

Portugal O pas tem a Inspeo Geral de Finanas (rgo mximo nacional de controle interno) e o Tribunal de Contas exercendo o controle externo. Aprecia a organizao, o funcionamento e a adequao dos sistemas de controle interno, inclusive disciplinandoo.

Frana Suas decises esto sujeitas ao controle atravs de irresignaes analisadas pelo Conselho de Estado.

Trabalha em auxlio ao parlamento, mas no est incorporado ao Poder Legislativo.

rgo auxiliar do Poder Executivo (conselho de ministros), mas goza de autonomia em relao a esse e ao Poder Legislativo.

Mas, primeira instncia do contencioso administrativo composta pelos tribunais administrativos.

Exerce funo jurisdicional. Mas existe o contencioso administrativo paralelamente ao controle jurisdicional.

Tambm no se limita ao aspecto formal do ato administrativo, verificando tambm a legitimidade, eventuais excessos de poder por parte do administrador ou a constitucionalidade do ato (encontrando paralelo tambm no caso brasileiro).

Faz recomendaes, dirige-se ao Parlamento para que erros praticados sejam corrigidos.

H o ordenador ou autorizador da despesa e o contador que executa o pagamento e controla o ato do a adequao meio-fim ordenador.

Federao Russa Formada por auditores especializados, subordinada Assembleia Federal, embora com independncia funcional e organizacional. Verifica se a eficincia e coerncia dos gastos, o fundamento dos projetos, o controle da legalidade e movimentaes de recursos, dentre outros aspectos. Suas decises no possuem carter jurisdicional: isto , ao verificar ilegalidades ou irregularidades, deve representar para os rgos competentes.

Unio Europeia Controla a execuo do oramento da Comunidade Econmica Europeia sob os aspectos da regularidade e legalidade das despesas. Qualquer pessoa ou organizao que administre recursos da comunidade est sujeito ao controle do rgo.

Controle realizado por amostragem, de forma aleatria, com relatrios anuais.

127

Espanha Itlia Doutrina no pas argumenta que o tribunal exerce uma funo tcnicopoltica, no sentido de que os nmeros so apolticos e que quem os fiscaliza devem ser tcnicos e no polticos.

Fiscalizao no se restringe ao aspecto legal, mas verifica tambm a eficincia e economicidade dos gastos pblicos (numa semelhana ao caso brasileiro).

Portugal Semelhana com o tribunal brasileiro na fiscalizao das sociedades com capital pblico, sociedades de economia mista, concessionrias de servios pblicos e qualquer outra que utilize dinheiros e valores pblicos. Alm do controle financeiro, faz anlise da gesto financeira: no s a mera formalidade, mas tambm a qualidade do uso dos recursos pblicos.

Frana Anlise das contas pelo corte de contas a posteriori, e quem responde so apenas os contadores.

Federao Russa No aponta apenas ilegalidades, mas visa tambm maior eficincia do aparelho estatal.

Unio Europeia Comporto por 15 membros indicados por cada um dos pases que integram a UE, com mandato de seis anos. Possui 550 agentes, dos quais 250 auditores.

Tem semelhana com o tribunal brasileiro e de outros pases no aspecto referente anlise tambm da qualidade e eficincia dos gastos pblicos.

No possui Presta assistncia ao competncia para Parlamento Europeu e interromper um ato ao Conselho da Unio. considerado ilegal.

No tem poder para aplicar sanes. Fonte: Gomes Jr. L. M. Tribunais de Contas. Aspectos controvertidos. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003, p. 9-20

128 Quadro 2 As principais caractersticas do Tribunal de Contas nas constituies anteriores a 1988 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 24 de janeiro de 1967, com a redao dada pela EC n 1/69 Seo Tribunal de Contas na seo VII da Fiscalizao Financeira e Oramentria Captulo VI DO PODER LEGISLATIVO Preceitos e normas Controle externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas. Controle externo compreende a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. Tribunal de Contas d parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica prestadas anualmente. A auditoria financeira e oramentria exercida sobre as contas das unidades administrativas dos trs Poderes da Unio. O julgamento em relao regularidade das contas dos administradores. Normas valem para as autarquias. Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros, maiores de 35 anos, de idoneidade moral e notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros ou de administrao pblica, com as mesmas prerrogativas, garantias, vencimentos e impedimentos dos ministros do Tribunal Federal de Recursos. Tribunal pode sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, exceto em relao a contrato. Tribunal solicita ao Congresso Nacional a sustao de contrato em caso de ilegalidade. Se o Poder Legislativo no atende, o contrato fica aprovado por decurso de prazo. Tribunal aprecia, para fins de registro, a legalidade das concesses iniciais de aposentadorias, reformas e penses, independendo de sua apreciao as melhorias posteriores.

129
Constituio dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de 1946 Seo Preceitos e normas Tribunal de Contas na seo VI Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, com os do Oramento Captulo II DO mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos juzes do Tribunal Federal de Recursos. PODER LEGISLALTIVO Acompanha e fiscaliza diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento. Julga as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades autrquicas. Julga a legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses. Contratos sero perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. Recusa do registro suspender a execuo do contrato at pronunciamento do Congresso Nacional. Tribunal registra antes ou depois qualquer ato que resulta em pagamento pelo tesouro. Tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica.

Constituio dos Estados Unidos do Brasil, decretada em 10 de novembro de 1937. Seo Preceitos e normas

Tribunal de Contas em seo Tribunal de Contas acompanha, diretamente ou por delegaes organizadas de acordo com a lei, a execuo prpria oramentria, julga as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos e a legalidade dos contratos celebrados pela Unio. Seus membros so nomeados pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho Federal. Aos ministros do Tribunal de Contas so asseguradas as mesmas garantias que aos ministros do Supremo Tribunal Federal.

130 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 16 de julho de 1934. Seo Tribunal de Contas na seo II do Captulo VI DOS RGOS DE COOPERAO NAS ATIVIDADES GOVERNAMENTAIS Preceitos e normas Tribunal de Contas acompanha a execuo oramentria e julga as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos. Ministros so nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, e tem as mesmas garantias dos ministros da Corte Suprema. O Tribunal de Contas, quanto organizao do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, tem as mesmas atribuies dos tribunais Judicirios. Contratos so perfeitos somente depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a execuo do contrato at o pronunciamento do Poder Legislativo. Qualquer ato que resulta em obrigao de pagamento pelo tesouro sujeito ao registro prvio do Tribunal de Contas. A recusa do registro por falta de saldo tem carter proibitivo. A fiscalizao financeira dos servios autnomos realizada pela forma prevista nas leis que os estabelecerem. O Tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica prestadas Cmara dos Deputados. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Seo Preceitos e normas Tribunal de Contas no Ttulo V Institudo o Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de Disposies Gerais serem prestadas ao Congresso. Os membros desse Tribunal so nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado, e somente perdem os seus lugares por sentena. Constituio poltica do Imprio do Brasil, jurada em 25 de maro de 1824. Seo Preceitos e normas Embrio de um Tribunal de Contas A receita e despesa da Fazenda Nacional so encarregadas a um Tribunal, debaixo do nome de Tesouro Nacional no captulo III da Fazenda onde em diversas estaes, devidamente estabelecidas por lei, so reguladas a sua administrao, arrecadao e Nacional, dentro do Ttulo 7o Da contabilidade, em recproca correspondncia s tesourarias e autoridades das provncias do Imprio. Administrao e Economia das Provncias.

131 Grfico 1 Porcentagem de votos, por partido, na Comisso de Sistematizao (480 votaes entre 29/10 e 18/11/1987) Partido Aprovao das emendas sugeridas PDC 66% PMDB 50% PDS 47% PFL 45% PTB 44% PT 27% PL 22% PC do B 22% PDT 13% PSB PCB nenhuma Nenhuma

PDC PMDB PDS PFL PTB PT PL PCdoB PDT

Fonte: reportagem de Franklin Martins, intitulada Esquerda aprova 24% de emendas na Sistematizao. Jornal do Brasil, 30/11/1987, p. 4.

132 Quadro 3 - Os constituintes mais influentes no debate sobre o controle externo

Parlamentar Votao Adhemar de Barros Filho No Adylson Motta * Sim Adolfo Oliveira Sim Antonio Mariz Sim Antnio Carlos Konder Reis Sim Arnaldo Prieto (s/v)** Bernardo Cabral Sim Carlos Sant'Anna Sim Csar Maia Sim Cid Sabia de Carvalho Sim Darcy Pozza Sim Delfim Netto Sim Divaldo Suruagy (s/v)** Eraldo Tinoco (s/v)** Euclides Scalco No Farabulini Jnior Sim Fernando Gasparian Sim Fernando Henrique Cardoso Sim Florestan Fernandes No Francisco Dornelles Sim Gastone Righi Sim Gerson Peres Sim Henrique Crdova Sim Inocncia Oliveira Sim Jarbas Passarinho Sim Joo Agripino Sim Joo Natal Sim Joo Paulo No Fonte: Levantamento feito pelo autor *ministro aposentado do TCU

Parlamentar Jofran Frejat Jorge Hage Jos Fernandes Jos Fogaa Jos Jorge Jos Luiz Maia Jos Serra Jutahy Magalhes Lcio Alcntara Maguito Vilela Mrio Covas Maurcio Fruet Mauro Benevides Messias Gis Nelson Wedekin Odacir Soares Paulo Roberto Cunha Plnio Arruda Sampaio Stlio Dias Ubiratan Aguiar Ulisses Guimares Valmir Campelo Valter Pereira Victor Faccioni Virglio Guimares Waldeck Ornlas

Votao Sim (s/v)** (s/v)** Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Na Sim Sim Sim No (s/v)** Sim No (s/v)** Sim*** Absteno Sim*** (s/v)** Sim**** No Sim

**seu voto sobre a manuteno da vitaliciedade no consta do placar publicado nos anais.

*** hoje ministro do TCU.

*** hoje ministro do TCU.

**** hoje conselheiro do TCE-RS

133
Quadro 4 - Os oito modelos de controle externo discutidos pelos constituintes de 1988

1. Tribunal Federal de Contas com ministros eleitos pelo Senado

Proposta do Anteprojeto de Constituio da Comisso Afonso Arinos. No foi encaminhada por Jos Sarney ao Congresso. Magistrados do rgo seriam aprovados por voto secreto dos senadores. No dispunha de obrigatoriedade de diploma de curso superior para os ministros. Previa que seria rgo auxiliar do Congresso Nacional. O foro especial para processar seus ministros seria o STF. Embora no tenha sido objeto formal de debate nas subcomisses e comisses temticas, muitos constituintes tinham-no como referncia.

2. Tribunal de Contas com ministros no vitalcios eleitos s pelo Congresso

Proposta defendida por Adhemar de Barros Filho (PDT-SP). Apresentada em mais de uma subcomisso temtica e no plenrio em diferentes momentos da ANC, desde maro de 1987, incio dos trabalhos. rgo seria subordinado diretamente ao Congresso Nacional. Ministros seriam eleitos pela manifestao de 2/3 dos parlamentares da Cmara e do Senado. Registro das candidaturas seria feito pelos partidos polticos. Candidato teria que ser diplomado em curso compatvel com o exerccio da funo. Mandato dos ministros seria de cinco anos.

3. Tribunal Federal de Contas com ministros aprovados em concurso pblico

Proposta defendida pelo deputado Jess Freire na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em maio de 1987. Aproveitava o nome sugerido pela Comisso Afonso Arinos, Tribunal Federal de Contas, para substituir o Tribunal de Contas da Unio. A vitaliciedade de quem j estava no cargo seria mantida. rgo seria auxiliar do Congresso Nacional. Segundo o autor da proposta, o concurso pblico daria mais autonomia, independncia e objetividade aos ministros.

134

4. Tribunal hbrido com ministros indicados pelos trs poderes

Proposta tentava neutralizar a sugesto de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP). Apresentada na Subcomisso do Poder Legislativo em maio de 1987 pelo deputado Lucio Alcntara. Foi objeto de um debate confuso. Jorge Hage, tentando conciliar, admitiu votar na proposta do pedetista, mas sugeria tambm que parte dos ministros do TCU fosse escolhida por concurso pblico. Dizia que isso estaria mais afinado com o regime parlamentarista. J Lucio Alcntara defendeu que 1/3 fosse nomeado pelo Legislativo, 1/3 pelo Judicirio e 1/3 pelo Executivo. Ministros seriam vitalcios. Adhemar de Barros Filho (PDT-SP) voltou a defender sua proposta tambm nessa comisso.

5. Tribunal vinculado ao Judicirio, com poder de executar suas decises

Proposta foi defendida no mesmo dia em duas audincias pblicas diferentes, em maio de 1987: por Euclides Scalco, na Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas; e por Ives Gandra da Silva Martins, como palestrante na Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica. Scalco defendeu tambm o fim da vitaliciedade dos ministros. Ives Gandra enfatizou a necessidade de o Tribunal de Contas ter poder para executar suas prprias decises. Hoje, os atos e decises, como cobrana de multas e dbitos, so executados por outros rgos, como as procuradorias dos entes federativos.

6. Auditoria Geral da Repblica subordinada ao Congresso Nacional

Proposta apresentada por Jutahy Magalhes (PMDB-BA) na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas e no plenrio da ANC, em junho de 1987. Era uma emenda ao substitutivo de Jos Serra (PMDB-SP) e subordinava o rgo diretamente ao Congresso Nacional. A proposta foi retirada depois pelo autor. O de Jos Serra era semelhante ao modelo n. 8. Dirigente do novo rgo, ainda sem nome, seria indicado pelo presidente do Congresso Nacional com aprovao das duas casas legislativas. No extinguia, porm, o Tribunal de Contas.

135

7. Substituio do Tribunal de Contas pela Auditoria Geral do Congresso

Proposta foi feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO) pouco depois da proposta de Jutahy Magalhes, tambm no plenrio da ANC, em junho de 1987. Praticamente extinguia o TCU. Classificava o trabalho do tribunal da poca uma fico. Novo rgo seria subordinado ao Congresso com seu dirigente (Auditor) eleito pela casa legislativa para mandato igual ao dos parlamentares. Era o nico discurso que enfatizava com clareza as relaes entre controle externo e formulao de polticas pblicas. Sofreu oposio de quem indagava: quem ir fiscalizar a Auditoria?

Tinha origem na proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), mas era diferente, aproximando-se do substitutivo de Jos Serra. Apresentada no plenrio da ANC em maro de 1988 como uma fuso de emendas, incluindo a do pedetista de So Paulo. Era uma tentativa de conciliao e se aproximava do modelo atual, embora prevendo mandato em vez da vitaliciedade. Um tero dos ministros seria indicado pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado Federal. Dois destes, alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, indicados em lista trplice pelo rgo. Era, enfim, a proposta que caminhava para uma recombinao de elementos e se aproximava do atual desenho institucional. Ampliaria de nove para onze o nmero de ministros. O ento deputado federal gacho Victor Faccioni, hoje conselheiro do TCE-RS, observou que se tratava de uma combinao de elementos tcnicos e polticos. Numa certa medida, era o embrio do formato atual. Fonte: levantamento feito pelo autor com base na pesquisa sobre os debates registrados nos Anais do Senado. 8. Tribunal hbrido na composio poltica, com ministros exercendo mandato

136

Quadro 5 O placar de votao sobre a manuteno da vitaliciedade

Parlamentar Presidente Ulysses Guimares Abigail Feitosa Acival Gomes Adhemar de Barros Filho Adolfo Oliveira Adroaldo Streck Adylson Motta Acio de Borba Acio Neves Agassiz Almeida Agripino de Oliveira Lima Airton Cordeiro Airton Sandoval Alarico Abib Albano Franco Alceni Guerra Aldo Arantes Alexandre Puzyna Alfredo Campos Aloysio Chaves Aloysio Teixeira Aluizio Bezerra Alysson Paulinelli Amaral Netto Amaury Mller Amilcar Moreira ngelo Magalhes Anna Maria Rattes Annibal Barcellos Antero de Barros Antnio Carlos Franco Antnio Carlos Konder Reis AntonioCarlos Mendes Thame Antnio de Jesus

Partido PMDB SP PMDB-BA PMDB SE PMDB PA PL RJ PDT RS PDT RS PDS CE PMDB MG PMDB-PB PFL SP PDT PR PMDB SP PMDB PR PSDB - SE PFL - PR PMDB - GO PMDB - SC PMDB/MG PFL - PA PMDB - RJ PMDB - AC PFL - MG PDS - RJ PDT - RS PMDB - PA PFL - BA PMDB - RJ PFL - AP PMDB - MT PMDB - SE PDS - SC PFL - SP PMDB - GO

Voto Absteno No Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim Sim

137

Parlamentar Antonio Mariz Antonio Perosa Arnaldo Faria de S Arnaldo Martins Artenir Werner Artur da Tvola Asdrubal Bentes tila Lira Augusto Carvalho ureo Mello Baslio Villani Benedicto Monteiro Benedita da Silva Benito Gama Bernardo Cabral Beth Azize Bezerra de Melo Bocayuva Cunha Bonifcio de Andrada Brando Monteiro Caio Pompeu Carlos Benevides Carlos Cardinal Carlos Chiarelli Carlos Cotta Carlos Mosconi Carlos Sant'Anna Carrel Benevides Cssio Cunha Lima Clio de Castro Celso Dourado Csar Maia Chagas Duarte Chagas Neto Chagas Rodrigues Christvam Chiaradia Cid Carvalho Cid Sabia de Carvalho Cludio vila Costa Ferreira Cristina Tavares Cunha Bueno

Partido PMDB - PB PMDB - SP PTB - SP PMDB - RO PDS - SC PMDB - RJ PMDB - PA PFL - PI PCB - DF PMDB - AM PMDB - PR PMDB - PA PT - RJ PFL - BA PMDB - AM PSB - AM PMDB - CE PDT - RJ PDS - MG PDT - RJ PMDB - SP PMDB - CE PDT - RS PFL - RS PMDB - MG PMDB - MG PMDB - BA PMDB - AM PMDB - PB PMDB - MG PMDB - BA PDT - RJ PFL - RR PMDB - RO PMDB - PI PFL - MG PMDB - MA PMDB --CE PFL - SC PFL - MA PSDB - PE PDS - SP

Voto Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No Sim Sim Sim No No Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim

138

Parlamentar Dlton Canabrava Darcy Deitos Darcy Pozza Daso Coimbra Del Bosco Amaral Delfim Netto Dlio Braz Denisar Arneiro Dionisio Dal Pr Dirce Tutu Quadros Dirceu Carneiro Djenal Gonalves Domingos Leonelli Doreto Campanari Edsio Frias Edivaldo Motta Edme Tavares Edmilson Valentim Eduardo Bonfim Eduardo Jorge Eduardo Moreira Egdio Ferreira Lima Elias Murad Eliel Rodrigues Enoc Vieira Eraldo Trindade Erico Pegoraro Euclides Scalco Eunice Michiles Evaldo Gonalves Expedito Machado Farabulini Jnior Felipe Mendes Fernando Bezerra Coelho Fernando Gasparian Fernando Henrique Cardoso Fernando Lyra Fernando Santana Firmo de Castro Flavio Palmier da Veiga Florestan Fernandes Floriceno Paixo Francisco Amaral Francisco Benjamim Francisco Coelho

Partido PMDB - MG PMDB - PR PDS - RS PMDB - RJ PMDB - SP PDS - SP PMDB - GO PMDB - RJ PFL - PR PSC - SP PMDB - CE PDS - SE PMDB - BA PMDB - SP PDT - RJ PMDB - PB PFL - PB PCdoB - RJ PMDB - AL PT - SP PMDB - SC PMDB - PE PTB - MG PMDB - PA PFL - MA PFL - AP PFL - RS PMDB - PR PFL - AM PFL - PB PMDB - CE PTB SP PDS PI PMDB PE PMDB SP PMDB SP PMDB PE PCB-BA PMDB CE PMDB RJ PT SP PDT RS PMDB SP PFL BA PFL MA

Voto Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim No No No Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim

139

Parlamentar Francisco Dias Alves Francisco Dornelles Francisco Kster Francisco Rollemberg Francisco Rossi Gandi Jamil Gastone Righi Genebaldo Correia Gensio Bernardino Geovani Borges Geraldo Alckmin Filho Geraldo Bulhes Geraldo Campos Gerson Marcondes Gerson Peres Gidel Dantas Gilson Machado Gonzaga Patriota Guilherme Palmeira Gumercindo Milhomem Harlan Gadelha Haroldo Lima Haroldo Sabia Hlio Costa Hlio Duque Hlio Manhes Hlio Rosas Henrique Crdova Hermes Zaneti Homero Santos Humberto Lucena Humberto Souto Inocncia Oliveira Iram Saraiva Irma Passoni Ismael Wanderley Israel Pinheiro Itamar Franco Iturival Nascimento Ivo Lech Ivo Mainardi Ivo Vanderlinde

Partido PMDB SP PFL - RJ PMDB SC PMDB SE PTB SP PFL MS PTB SP PMDB BA PMDB MG PFL AP PMDB SP PMDB AL PMDB DF PMDB SP PDS PA PMDB CE PFL PE PMDB PE PFL - AL PT SP PMDB PE PCdoB BA PMDB MA PMDB MG PMDB PR PMDB ES PMDB SP PDS SC PMDB RS PFL MG PMDB PB PFL MG PFL PE PMBD GO PT - SP PMDB RN PMDB MG SEM PARTIDO MG PMDB GO PMDB RS PMDB RS PMDB SC

Voto No Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim Sim Sim

140

Parlamentar Jacy Scanagatta Jairo Carneiro Jamil Haddad Jarbas Passarinho Jayme Paliarin Jayme Santana Jesualdo Cavalcanti Jesus Tajra Joo Agripino Joo Alves Joo Calmon Joo Carlos Bacelar Joo da Mata Joo de Deus Antunes Joo Machado Rollemberg Joo Natal Joo Paulo Joo Rezek Joaquim Francisco Joaquim Hayckel Jofran Frejat Jonas Pinheiro Jorge Arbage Jorge Bornhausen Jorge Medauar Jorge Uequed Jorge Vianna Jos Agripino Jos Carlos Coutinho Jos Carlos Grecco Jos Carlos Martinez Jos Carlos Sabia Jos Costa Jos da Conceio Jos Egreja Jos Fogaa Jos Genono Jos Guedes Jose Igncio Ferreira Jos Jorge Jos Lins Jos Luiz de S Jos Luiz Maia

Partido PFL PR PFL BA PDT RJ PDS AC PTB SP PFL MA PFL PI PFL PI PMDB PB PFL BA PMDB ES PMDB BA PFL PB PDT RS PFL SE PMDB GO PT MG PMDB SP PFL PE PMDB MA PFL DF PFL MT PDS PR PFL SC PMDB BA PMDB RS PMDB BA PFL RN PL RJ PMDB SP PMDB PR PMDB MA PMDB AL PMDB MG PTB SP PMDB RS PT SP PMDB RO PMDB ES PFL PE PFL CE PL RJ PDS PI

Voto Sim Sim No Sim Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim Sim No No No Sim Sim Sim Sim

141

Parlamentar Jos Maurcio Jos Melo Jos Moura Jos Paulo Bisol Jos Queiroz Jos Richa Jos Serra Jos Tavares Jos Thomaz Non Jos Tinoco Jos Ulisses de Oliveira Jos Yunes Jlio Campos Jlio Costamilan Jutahy Magalhes Koyu lha Lavoisier Maia Leite Chaves Llio Souza Leopoldo Peres Levy Dias Lezio Sathler Ldice da Mata Louremberg Nunes Rocha Lcio Alcntara Lus Eduardo Luiz Alberto Rodrigues Luiz Freire Luiz Henrique Luiz Incio Lula da Silva Luiz Marques Luiz Viana Filho Luiz Viana Neto Lysneas Maciel Maguito Vilela Maluly Neto Manoel Castro Mansueto de Lavor Manuel Viana Marcelo Cordeiro Mrcio Braga

Partido PDT RJ PMDB AC PFL PE PMDB RS PFL SE PMDB PR PMDB SP PMDB PR PFL AL PFL PE PMDB MG PMDB SP PFL MT PMDB RS PMDB BA PMDB SP PDS RN PMDB PR PMDB RS PMDB AM PFL MS PMDB ES PCdoB BA PMDB MT PFL CE PFL BA PMDB MG PMDB PE PMDB SC PT SP PFL CE PDS BA PMDB SP PDT RJ PMDB GO PFL SP PFL BA PMDB PE PMDB CE PMDB BA PMDB RJ

Voto No Sim Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim

142

Parlamentar Mrcio Lacerda Marcondes Gadelha Marcos Perez Queiroz Maria de Lourdes Abadia Maria Lcia Mrio Assad Mrio Covas Mrio de Oliveira Mrio Lima Marluce Pinto Matheus lensen Maurcio Campos Maurcio Corra Maurcio Fruet Maurcio Nasser Mauro Benevides Mauro Campos Melo Freire Mendes Ribeiro Messias Gis Messias Soares Michel Temer Milton Lima Milton Reis Miraldo Gomes Miro Teixeira Moema So Thiago Mussa Demes Myrian Portella Nabor Jnior Naphtali Alves de Souza Nelson Aguiar Nelson Carneiro Nelson Jobim Nelson Seixas Nelson Wedekin Nelton Friedrich

Partido PMDB MT PFL PB PMDB PE PFL DF PMDB AC PFL MG PMDB SP PMDB MG PMDB BA PTB RR PMDB PR PFL MG PDT DF PMDB PR PMDB PR PMDB CE PMDB MG PMDB MG PMDB RS PFL SE PMDB RJ PMDB SP PMDB MG PMDB MG PMDB BS PMDB RJ PDT CE PFL PI PDS PI PMDB AC PMDB GO PMDB ES PMDB RJ PMDB RS PDT SP PMDB SC PMDB PR

Voto No Sim Sim No Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim No No

143

Parlamentar Nestor Duarte Ney Maranho Nilson Gibson Nion Albernaz Norberto Schwantes Nyder Barbosa Octvio Elsio Olvio Dutra Orlando Bezerra Oscar Corra Osmar Leito Osvaldo Bender Osvaldo Coelho Osvaldo Macedo Osvaldo Sobrinho Oswaldo Trevisan Paes Landim Paulo Almada Paulo Delgado Paulo Macarini Paulo Paim Paulo Pimentel Paulo Ramos Paulo Roberto Paulo Roberto Cunha Paulo Silva Paulo Zarzur Pimenta da Veiga Plnio Arruda Sampaio Pompeu de Sousa Rachid Saldanha Derzi Raimundo Bezerra Raimundo Lira Raimundo Rezende Raquel Cndido Raquel Capiberibe Raul Belm Raul Ferraz Renan Calheiros Renato Bernardi Renato Johnsson Renato Vianna Ricardo Izar Rita Camata

Partido PMDB BA PMDB MA PMDB PE PMDB GO PMDB MT PMDB ES PMDB MG PT - RS PFL CE PFL MG PFL RJ PDS RS PFL PE PMDB PR PMDB MT PMDB PR PFL PI PMDB MG PT MG PMDB SC PT RS PFL PR PMDB RJ PMDB PA PDC GO PMDB PI PMDB SP PMDB MG PT SP PSDB DF PMDB MS PMDB CE PMDB PB PMDB MG PFL RO PSB AP PMDB MG PMDB BA PMDB AL PMDB PR PMDB PR PMDB SC PFL SP PMDB ES

Voto Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No Sim No Sim Sim No Sim No No No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim

144

Parlamentar Roberto Augusto Roberto Balestra Roberto Brant Roberto Campos Roberto Freire Roberto Torres Roberto Vital Robson Marinho Rodrigues Palma Ronaldo Arago Ronaldo Cezar Coelho Ronaro Corra Rosa Prata Rosrio Congro Neto Rubem Branquinho Rubem Medina Ruberval Pilotto Ruy Nedel Sadie Hauache Salatiel Carvalho Samir Acha Sandra Cavalcanti Santinho Furtado Sergio Naya Srgio Werneck Severo Gomes Sigmaringa Seixas Slvio Abreu Simo Sessim Siqueira Campos Slon Borges dos Reis Tadeu Frana Severo Gomes Telmo Kirst Teotnio Vilela Filho Tito Costa Ubiratan Aguiar Ubiratan Spinelli Valmir Campelo Vasco Alves Vicente Bogo Victor Faccioni Victor Fontana

Partido PTB RJ PDC GO PMDB MG PDS MT PCB PE PTB AL PMDB MG PMDB SP PMDB MT PMDB RO PMDB RJ PFL MG PMDB MG PMDB MS PMDB AC PFL RJ PDS SC PMDB RS PFL AM PFL PE PMDB SP PFL RJ PMDB PR PMDB MG PMDB MG PMDB SP PMDB DF PMDB MG PFL RJ PDC GO PTB SP PMDB PR PMDB SP PDS RS PMDB AL PMDB SP PMDB CE PDS MT PFL DF PMDB ES PMDB RS PDS - RS PFL SC

Voto Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim No No Sim Sim

145

Parlamentar Vilson Souza Vinicius Cansano Virglio Galassi Virglio Guimares Vitor Buaiz Vladimir Palmeira Wagner Lago Waldeck Ornlas Waldyr Pugliesi Walmor de Luca Wilma Maia Wilson Campos Wilson Martins Ziza Valadares

Partido PMDB SC PFL AL PDS MG PT MG PT ES PT RJ PMDB BA PFL BA PMDB PR PMDB SC PDS RN PMDB PE PMDB MT PMDB MG

Voto No Sim Sim No No No Sim Sim No Sim No Sim Sim No

Fonte: Anais da ANC, Atas do Plenrio da 327 sesso, extraordinria matutina, em 26 de agosto de 1988, p. 430-432.

146

Quadro 6 Reivindicaes dos tribunais de contas apresentadas na ANC

01

Tratamento singular no texto constitucional, em captulo reservado, para que o rgo ficasse com sua identidade bem definida. (rejeitado)

02

Exerccio de auditorias financeiras, oramentrias, operacionais e patrimoniais sobre as atividades relacionadas aplicao dos recursos pblicos. (aprovado)

03

Garantias e prerrogativas definidas, sem vnculos de subordinao ou dependncia. (aprovado)

04

Poder de julgar as contas dos administradores e demais responsveis da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades do Poder Pblico. (aprovado)

05

Poder de impor sanes aos responsveis, em caso de irregularidades, bem como de sustar os efeitos de atos, prticas e despesas ilegais. (aprovado)

06

Atribuio s decises dos tribunais, em caso de imputao de dbito ou outra penalidade, de eficcia de sentena constituindo-se em em ttulo executivo. O texto aprovado rejeita a palavra sentena e fala em eficcia de ttulo executivo. (aprovado em parte)

07

Que as normas constitucionais de controle externo devem ser aplicadas uniformemente Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (aprovado)

Fonte: levantamento feito pelo autor com base na Carta de Porto Alegre

147

Quadro 7 Principais mudanas nas cortes de contas a partir de 1988 01 Introduo da fiscalizao operacional e patrimonial, alm da financeira e oramentria, que j existiam, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas (caput, art. 70). Estabelecimento da obrigatoriedade de prestao de contas por parte de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos (pargrafo nico, art. 70). Instituio do poder de julgamento, por parte do rgo, das contas dos administradores e responsveis por dinheiros, bens e valores da administrao direta e indireta (inciso II, art. 71). O regime militar havia anulado a fiscalizao do tribunal nos setores da administrao indireta com decretos e atos institucionais. Fiscalizao feita pelo rgo nas contas nacionais das empresas supranacionais (exemplo: a hidreltrica Binacional de Itaipu) de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta (inciso V, art. 71). Instituio do poder de aplicar sanes previstas em lei. (inciso VIII, art. 71). Possibilidade do Tribunal de Contas de sustar contratos, caso o Poder Legislativo no se pronuncie sobre eles em 90 dias (pargrafo 2, inciso XI, art. 71). Antes, se o Congresso no se manifestasse, o contrato tornava-se legal por uma espcie de decurso de prazo. Instituio do carter de eficcia de ttulo executivo para as decises do Tribunal de Contas, como imputao de dbitos ou multas (pargrafo 3, inciso XI, art. 71). Prestao de contas do prprio Tribunal de Contas, que tem que encaminhar ao Poder Legislativo relatrios trimestrais e anuais sobre suas atividades (pargrafo 4, inciso XI, art. 71). Dispositivo garante a fiscalizao dos atos do rgo, oferecendo resposta questo: quem controla o controlador? o Poder Legislativo, portanto, controlando o controlador. Indicao da maioria dos membros passou a ser feita pelo Poder Legislativo: 2/3 dos ministros e conselheiros so indicados pelos parlamentares e 1/3 pelo Poder Executivo. Destes, dois tm que ser oriundos do prprio tribunal. Antes, todos eram indicados pelo Poder Executivo, com aprovao do Senado (incisos I e II pargrafo 2, art. 73). O Auditor (cargo de carreira cujo ocupante pode substituir o ministro) tem as mesmas garantias e impedimentos do titular quando de sua substituio (pargrafo 4, art. 73). Criao de novas atribuies para o controle interno no apoio ao trabalho do controle externo realizado pelo Tribunal de Contas: uma delas trata das avaliaes de resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial (incisos I e II, art. 74). Os responsveis pelo controle interno so obrigados a comunicar eventuais irregularidades ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria (pargrafo 1, inciso IV, art. 74). Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato podem denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas.

02

03

04

05 06

07 08

09

10 11

12 13

Fonte: levantamento feito pelo autor

148

Quadro 8 Critrios da European Organisation of Supreme Audit Institutions (Eurosai) Critrios Posio constitucional definida Independncia O TCU est na XI seo do captulo sobre o Poder Legislativo. A Carta de Porto Alegre propunha dispor o TCU em seo prpria, mas esse foi o nico pleito rejeitado. Mesmo assim, o rgo acabou independente. Uma garantia constitucional, assim como no caso do Ministrio Pblico e dos poderes Legislativo e Judicirio, que recebem recursos do Tesouro para a sua manuteno e operao. O TCU e as cortes de contas estaduais e municipais existem para uma nica finalidade: fazer parte do controle externo e executar a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos. Sua estrutura interna clara, conforme os regimentos internos, deliberaes e leis orgnicas dessas instituies. Os ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e municipais exercem funo vitalcia e tm foro especial. No caso de crimes comuns e de responsabilidade s podem ser processados originariamente por tribunais superiores. Esses rgos tm regimentos internos que regem seu funcionamento e deliberaes sobre normas de fiscalizao dos atos dos jurisdicionados. Alm disso, so regidos por leis orgnicas aprovadas pelo Poder Legislativo. A partir de 1988, s podem ingressar em sua burocracia tcnica funcionrios aprovados em concurso pblico. Tribunal de Contas pode solicitar na Justia garantia de acesso s informaes dos entes fiscalizados. A elaborao desses relatrios acontece em dois nveis: no chamado corpo instrutivo e no gabinete do relator, que sugere um voto para ser apreciado pelo plenrio de acordo, ou em desacordo, com aquele. Os dois nveis tm independncia para elaborar seus relatrios. O prprio parecer prvio para auxiliar o Parlamento no julgamento das contas do chefe do Poder Executivo elaborado e emitido sem interferncia de qualquer Poder.

Independncia financeira e oramentria Funo e estrutura definida

Garantia e imunidades

Autonomia para definir mtodos e programas de trabalho Pessoal especializado e recrutado universalmente Acesso irrestrito a informaes

Relatrios sem restries

O rgo faz, rotineiramente, inspees ordinrias e extraordinrias, Acompanhamento das recomendaes alm das especiais e outros procedimentos. Fonte: levantamento feito pelo autor com comentrios (coluna da direita) sobre cada item dos critrios da Eurosai (coluna da esquerda), apud Pessanha (2007).

149

ANEXO 2

150

Documento 1 Carta de Porto Alegre Texto aprovado no XIV Congresso dos Tribunais de Contas, realizado em Porto Alegre, com propostas apresentadas Assembleia Nacional Constituinte sobre o desenho institucional das cortes de contas do pas.

No momento em que a sociedade brasileira acalenta a esperana de que a legitimidade do poder e o seu exerccio repousem em Texto Constitucional que seja a expresso dos interesses comuns da Nao, no mesmo instante em que se consolida em nosso meio o ideal de que a Constituio deva afirmar a organizao da sociedade, como decorrncia de um compromisso entre foras sociais, definindo no Estado o modo pelo qual ela se organiza politicamente, proclamamos, aqui reunidos, o nosso propsito de colaborar para que se edifique um Estado de Direito instrumento da ordem social, capaz de resistir e superar as iniqidades e os atos de arbtrio de toda espcie. A obedincia ao poder do Estado deve ser consensual, refletida pelo ttulo de legitimidade que os seus agentes devero portar. A teoria da diviso do poder compreende distintos rgos circunscritos a esferas de competncias prprias e limitadas. E, no regime republicano, particularmente, todos os agentes pblicos respondem por seus atos e omisses, porquanto gestores da repblica, inadmitindo-se nele irresponsabilidade entre os que se encontram investidos na condio de administradores. preciso, por isso, que o rgo pblico, previsto na Lei Fundamental como agente fiscalizador e derivado da soberania popular, no guarde submisso a quaisquer rgos ou poderes do Estado, para que possa investigar com amplitude, independncia e eficcia a guarda, gesto e manejo dos recursos pblicos. Em decorrncia, defendem os Tribunais de Contas do Brasil um sistema de fiscalizao eficaz e atuante sobre todos os atos preponderantemente executrios do Estado, no propsito de fazer com que este se traduza em benefcios iguais para o povo. O aperfeioamento da sociedade a que a nossa gente aspira, de cuja concretizao no nos podemos furtar, remete a que formulemos princpios enormes que fundamentem a razo de ser dos Tribunais de Contas, na posio entre os poderes do Estado, com suas prerrogativas, competncias e jurisdio. Para isso, aliando-se manifesta inteno de tornar mais rigoroso o controle da aplicao dos dinheiros pblicos j plenamente evidenciada pela douta Assembleia Nacional Constituinte, postulam os Tribunais de Contas do Brasil: plena autonomia entre os poderes e rgos estatais, devendo assegurar-lhes tratamento singular no Texto Supremo, em Captulo a eles reservado, para que no se confunda a sua prpria identidade; como destinatrios de elevadas atribuies no regime republicano, os Tribunais de Contas devem revestir-se de competncias delimitadas e expressas, para exercerem auditorias financeiras, oramentrias, operacionais e patrimoniais sobre as atividades das pessoas pblicas e governamentais; que se defira a todos seus membros garantias e prerrogativas definidas, adstritas completa e fiel observncia de suas atribuies, sem vnculos de subordinao ou dependncia;

151

para que os cidados tenham adequado conhecimento do emprego dos recursos pblicos, que se outorgue aos Tribunais de Contas, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou controladas pelo poder pblico; que o poder fiscalizatrio implique o de impor sanes aos responsveis, uma vez constatadas irregularidades na gesto da coisa pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa considerados ilegais; que os atos decisrios dos Tribunais de Contas, dos quais resulte o estabelecimento de dbito ou imposio de penalidade a responsvel, devem ter eficcia de sentena e se constituir em ttulo executivo; que as normas constitucionais de controle externo devem ser aplicadas uniformemente Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Em face do exposto e tendo em mos o Segundo Substitutivo do relator da Comisso de Sistematizao da Assembleia Nacional Constituinte, todos os Tribunais de Contas do Brasil manifestam sua aprovao ao texto referente ao controle externo, observadas as seguintes ponderaes: 1. Pela sua relevncia, o controle externo merece ser inserido em captulo prprio sob o ttulo "Do controle externo e interno e do Tribunal de Contas da Unio", nos termos da Emenda ES 27841-0; 2. Os membros dos Tribunais de Contas devem possuir inteira independncia e segurana para que possam exercitar suas relevantes funes constitucionais (ES 24570-8); 3. O rgo fiscalizador s poder cumprir fielmente suas finalidades com absoluta autonomia (ES 27627-1); 4. A representao popular junto ao Tribunal de Contas medida inovadora e relevante, devendo, contudo, ser objetivamente justificada (ES 27838-0); 5. A composio do plenrio do rgo fiscalizador deve ser uniforme no que diz respeito s

garantias, especialmente vitaliciedade (ES 26476-1); Decidem, finalmente, que a presente Carta de Porto Alegre deva ser encaminhada, a ttulo de contribuio do XIV Congresso dos Tribunais de Contas, Egrgia Assembleia Nacional Constituinte, depositria das esperanas melhores do povo brasileiro, nos seus anseios de progresso e desenvolvimento.

Sala das Sesses Plenrias do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil Em Porto Alegre, 25 de setembro de 1987

152

Documento 2 - Texto da atual Constituio sobre o Tribunal de Contas

Seo IX do Captulo I (do Poder Legislativo) do Ttulo IV (Da Organizao dos Poderes) da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;

153

VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Pargrafo 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Pargrafo 2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. Pargrafo 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. Pargrafo 4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades. Art. 72. A Comisso mista permanente a que se refere o art. 166, pargrafo 1, diante de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder solicitar autoridade governamental que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. Pargrafo 1 - No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias. Pargrafo 2 - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao. Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no artigo 96. Pargrafo 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade; II idoneidade moral e reputao ilibada; III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. Pargrafo 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos:

154

I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; II dois teros pelo Congresso Nacional. Pargrafo 3 - Os ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-selhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. Pargrafo 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quando eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Pargrafo 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Pargrafo 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.