Reforma institucional de la educacin chilena y fortalecimiento de la Educacin Pblica

Cristin Bellei
Programa de Investigacin en Educacin Centro de Estudios Avanzados en Educacin Universidad de Chile

Facultad de Medicina Universidad de Chile Viernes 18 de Julio de 2008

I.
El problema central: pobres logros de aprendizaje, sin seales de mejoramiento relevante

El problema central: pobres logros de aprendizaje, sin seales de mejoramiento relevante

Cul es la magnitud del problema? Segn el SIMCE-2006 de 4 Bsico: 40% de los alumnos en Lenguaje 39% de los alumnos en Matemticas no han superado el nivel inicial de desempeo -considerado insatisfactorio Segn PISA 2000 (alumnos de 15 aos) 48% de los alumnos no ha superado el nivel 1 de lectura (considerado mnimo) -en verdad, el 20% ni siquiera demuestra haber llegado al nivel 1!

Resultados SIMCE-4 Bsico Lenguaje (1996-2006)

El problema central.

310 290

sin seales de mejoramiento :

270 250 230 210 190 1996 1999 2002 2005 2006

Privado Pblico Pagado

Resultados SIMCE-4 Bsico Matemticas (1996-2006)

310 290 270 250 230 210 190 1996 1999 2002 2005 2006

Privado Pblico Pagado

El problema central. sin seales de mejoramiento :

Gasto educativo, pobreza y resultados.
Evolucin de indicadores en Chile 1990-2006 600 60

500

50

400

40

Gasto per capita SIMCE-4 Bsico

300

30

SIMCE-2 Medio Pobreza Nios

200

20

100

10

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Gasto per capita (MINEDUC): gasto pblico por estudiante promedio educacin bsica y media, en pesos 2004 (eje izquierdo) SIMCE (SIMCE): promedio nacional Lenguaje/Matemticas de 4 bsico y 2 medio segn se indica (eje izquierdo) Pobreza nios (MIDEPLAN): porcentaje de la poblacin de 4 a 17 aos que vive bajo la lnea de la pobreza (eje derecho)

2006

El problema central. sin seales de mejoramiento :

Cobro a las familias y resultados SIMCE-4 Bsico en escuelas particulares subvencionadas con financiamiento compartido (ingresos per cpita en $2006)
14000 300 290 12000 280 10000 270 260 250 6000 240 230 220 2000 210 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200

8000

Ingresos SIMCE

4000

II. Es necesario reformar la institucionalidad educacional para mejorar el aprendizaje de los alumnos?

Ms all del movimiento estudiantil, haba antecedentes para justificar una reforma institucional en educacin?

La hiptesis: La evolucin del propio campo educativo haba generado evidencia suficiente sobre el agotamiento de su arreglo institucional para sostener procesos relevantes de mejoramiento de la calidad. La evidencia sobre la reforma estructural de los 80
Bellei, C. 2007. Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile. Evaluacin a partir de la evidencia, Pensamiento Educativo, vol. 40, n1, 2007, pp. 285-312.

La evolucin de las polticas educacionales de los 90

Bellei, C. 2003. Ha tenido impacto la Reforma Educativa Chilena?, en Polticas educacionales en el cambio de siglo (C. Cox, editor). Editorial Universitaria, pp. 125-209.

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80

La esencia de la reforma de los 80 fue el reemplazo de la matriz histrica del estado docente por un arreglo institucional que organiza al sistema escolar como un mercado.

La institucionalidad educacional orientada al mercado, ha sido efectiva para mejorar la calidad de la educacin chilena?

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80

En qu se basa la propuesta de reformas educativas orientadas al mercado? Superioridad de las escuelas privadas: Estudios sobre efectividad escolar demostraran que las escuelas privadas son ms efectivas que las escuelas pblicas Efecto sistmico de mejoramiento: Sometidas a la presin de la competencia, las escuelas tambin las pblicas- reaccionarn mejorando sus servicios

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80

Qu dice la evidencia sobre el caso chileno respecto al uso de instrumentos de mercado en educacin en los ltimos 25 aos? Fuerte expansin de la educacin privada subvencionada Entre 1981 y 1986 la matrcula privada subvencionada se ms que duplic, pese a que el sistema no creci Entre 1996 y 2006, el nmero de escuelas privadas subvencionadas aument en un 70%, pasando de 2.883 a 4.897

Matrcula pblica cay de ser el 78% del pas en 1981 a ser el 58% en 1991, y el 47% en 2006

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80

Mejoramiento sistmico inexistente o mnimo (no hay acuerdo) Valenzuela y Auguste (2004 ): subir de 29% a 52,4% de matrcula privada subv. en una comuna aumentara el promedio SIMCE Matemticas en 5 puntos (en Lenguaje alza sera menor )

Efecto sistmico de aumento de la inequidad: consenso en que aumento de escuelas privadas en una comuna aumenta la desigualdad (de logros y de condiciones socioeconmicas) entre stas y las pblicas. Escuelas privadas no son en promedio- ms efectivas que las pblicas (podran incluso ser menos efectivas), en un contexto de muy baja calidad general del sistema y alta segmentacin social.

Un parntesis: Cmo se explican los mayores resultados promedio de las escuelas privadas en Chile?

Efecto estimado de algunas caractersticas del alumno en el resultado SIMCE - 2 Medio - 2003 - Matemticas (puntos SIMCE) 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Madre edu. (x ao) Padre edu. (x ao) Libros hogar (escala 0 a 5) Hombre Test de admisin
1,7 1,2 7,8 6,3 18,8

Un parntesis: Cmo se explican los mayores resultados promedio de las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "bruta" de resultados entre alumnos de establecimientos privados y municipales (SIMCE-Matemticas, 4-2002 y 2-2003) 90 86,8 80 70 61,1 60 50 40 30 20 10 0 P.Subv. (4B) P.Pag. (4B) P.Subv. (2M) P.Pag. (2M) 18,8 20,4

"Bruta"

Un parntesis: Cmo se explican los mayores resultados promedio de las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "neta" de resultados entre alumnos de establecimientos privados y municipales (SIMCE-Matemticas, 4-2002 y 2-2003) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 -0,3 0 -10 P.Subv. (4B) P.Pag. (4B) -3,5 P.Subv. (2M) P.Pag. (2M) 7,3 -0,5 "Neta"

Un parntesis: Cmo se explican los mayores resultados promedio de las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "bruta" y "neta" de resultados entre alumnos de establecimientos privados y municipales (SIMCE-Matemticas, 4-2002 y 2-2003) 90 80 70 61,1 60 50 "Bruta" 40 30 20 10 -0,3 0 -10 P.Subv. (4B) P.Pag. (4B) -3,5 P.Subv. (2M) P.Pag. (2M) 18,8 7,3 -0,5 20,4 "Neta" 86,8

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80 Porqu la reforma de mercado no ha mejorado el sistema educativo? Bajas exigencias para abrir escuelas: los que entran no son mejores que los que estn

Seleccin de alumnos por parte de las escuelas distorsiona los indicadores de calidad: confusin entre mejores resultados y mejor calidad
Financiamiento compartido segmenta aun ms el sistema, disminuyendo eventual competencia

Las familias no eligen necesaria ni principalmente por calidad instruccional

El estado no cuenta con herramientas para exigir calidad Las escuelas que pierden en la competencia no se cierran, sino que inician procesos de descomposicin institucional Las escuelas que ganan pueden mantener su liderazgo sin proveer una buena educacin ni estar presionadas por mejorar Falencias sistmicas (ej. capacidades docentes, estructura de los ciclos, deficiencias del currculum, bajas expectativas) no parecen ser superadas ni por la competencia ni por las escuelas privadas

La evidencia sobre la reforma estructural de los 80

Conclusin: La reforma de mercado no ha logrado conectar virtuosamente la institucionalidad del sistema con procesos de mejoramiento educativo a nivel de las escuelas; ms aun, parece haber generado algunos procesos negativos a ese nivel.

La evidencia sobre la las polticas educacionales de los 90

La evolucin de las polticas educacionales de los 90. La esencia de las polticas educacionales de los 90 fue abordar los problemas de calidad y equidad educativas mediante una combinacin de estrategias que intentaban reponer un rol activo del estado en el marco del sistema de mercado configurado en los 80. Tuvo impacto la reforma educacional de los 90 en la calidad de los aprendizajes de los alumnos y en la equidad de su distribucin?

La evidencia sobre la las polticas educacionales de los 90

Evidencia sobre impacto de la reforma de los 90: Pequeo impacto promedio en resultados de aprendizaje (en Bsica, especialmente en la primera mitad de la dcada; en Media, hay evidencia indirecta de impacto positivo resultados similares con mayor cobertura) Impacto levemente mayor en algunas categoras de escuelas ms intensivamente apoyadas (P-900, Rural, JEC, Crticas)

Poco o nulo impacto en equidad a nivel del sistema (salvo en Media, dada su expansin)

La evidencia sobre la las polticas educacionales de los 90 Porqu los Programas (y el nuevo currculum y la JEC?) tuvieron un impacto tan limitado en los resultados de aprendizaje? Defectos de diseo de los programas (ej. poca claridad acerca de cmo ser transferidos al aula) o de implementacin Pocos recursos para compensar las tremendas desventajas Su efectividad (e incluso, viabilidad) est determinada por condiciones previas de las escuelas que ellos no modifican: calidad de las condiciones de trabajo, organizacin y gestin de las escuelas La confusin de responsabilidades entre actores (docente-escuelasostenedor-Mineduc) hace que nadie se sienta responsable por los logros de las escuelas (lgica de voluntariedad, sin sentido de urgencia) Las dinmicas de segregacin y competencia daan las escuelas, especialmente las focalizadas No logran resolver problemas bsicos, como las capacidades docentes

La evidencia sobre la las polticas educacionales de los 90

Conclusin:
Las polticas educacionales de los 90 abordaron directamente los procesos de enseanza/aprendizaje, pero obtuvieron resultados insatisfactorios, probablemente (entre otras razones) porque la institucionalidad en que operaron no colaboraba para esos propsitos (de hecho, la misma reforma evolucion hacia intentos por modificar aspectos estructurales del sistema).

Es necesario reformar la institucionalidad educacional para mejorar el aprendizaje de los alumnos?

La evidencia presentada sugiere que el pas haba acumulado conocimiento y experiencia suficientes acerca de la necesidad de modificar aspectos estructurales de la organizacin del sistema escolar:

La institucionalidad actual es poco apropiada para generar y promover procesos de mejoramiento escolar que aumenten los bajos resultados de aprendizaje de los alumnos, en general, y en particular en sectores de menores recursos.

III. El consenso nacional sobre el imperativo del cambio institucional de la educacin.

Del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin al anuncio de un anuncio del 21 de Mayo de 2008

Ms all de los nfasis, el gran acuerdo del Consejo Asesor fue que la educacin chilena requiere una reforma institucional para avanzar en los objetivos de calidad y equidad educativas (los secundarios tenan razn!) La Presidenta hizo suyo este acuerdo e inici un proceso legislativo de enorme envergadura: Ley General de Educacin, Superintendencia de Educacin, Agencia para la Calidad de la Educacin La dirigencia poltica hizo suyo este consenso y se gener el Acuerdo por la Calidad de la Educacin sectores sociales, acadmicos y polticos reclaman el olvido de la educacin pblica en todo este proceso: la Presidenta anuncia el 21 de Mayo de 2008 que pronto anunciar un paquete de medidas para fortalecer la educacin pblica (Protocolo por la Educacin Pblica Gobierno-Concertacin)

IV. Educacin Pblica: qu es (y qu no es) y porqu es tan importante fortalecerla?

Educacin Pblica: definiciones y aclaraciones

Toda educacin escolar es pblica (por tanto no existe la especificidad de la educacin pblica) Satisface el derecho a la educacin Cumple con la educacin obligatoria Garantiza la fe pblica en los certificados Toda educacin que recibe recursos pblicos es pblica

Sirve a objetivos sociales

Se somete a reglas y obligaciones pblicas adicionales pero no deja de servir prioritariamente a los objetivos particulares de su propietario o administrador

Libertad de Enseanza y lmites de la intervencin estatal (e.g. Tribunal Constitucional y ley que modifica la JECD en 2004)

Educacin Pblica: definiciones y aclaraciones

La educacin pblica es aquella controlada y gestionada por una autoridad o agencia pblica La clave no est en quin financia La clave no est en quin es el dueo de los edificios La clave no est en si debe someterse a reglas y obligaciones pblicas La clave de la definicin est en quin tiene el control final sobre las decisiones de administracin de la escuela: si es un organismo privado o un particular, es privada; si es una agencia pblica o electa por la ciudadana, es pblica (criterios UNESCO, OECD) Porqu es tan importante quin toma las decisiones finales sobre la escuela para definir su carcter pblico o privado?

Educacin Pblica y roles del estado en educacin Las dimensiones claves del rol del estado en educacin: Dimensin poltico-cultural: Identidad nacional Ciudadana moderna Convivencia multicultural Dimensin econmica: Conocimientos Disposiciones Competencias Dimensin social: Educacin y oportunidades de vida Educacin y herencia social Educacin e igualdad de oportunidades

Educacin Pblica y roles del estado en educacin Algunas funciones esenciales de la Educacin Pblica ( y no podran cumplirlas las escuelas privadas?):

Garantizar el derecho constitucional de todos (social y geogrficamente) a la educacin obligatoria y gratuita Garantizar la existencia de proyectos educativos no particularistas y/o excluyentes Desarrollar tipos de proyectos educativos considerados de inters comn Fijar un estndar prctico de calidad para el conjunto del sistema escolar, promoviendo la bsqueda de la excelencia en sus escuelas y, por extensin, en las escuelas privadas

Fortalecimiento de la Educacin Pblica en Chile.

Algunos criterios para reformar la institucionalidad de administracin de los establecimientos pblicos: Agencia con funcin nica De tamao adecuado ms profesional, con directivos seleccionados por la Alta Direccin Pblica con funciones administrativas y tcnico-pedaggicas Orientada a fortalecer las capacidades de las escuelas Con financiamiento adecuado (independiente de las escuelas)

Fortalecimiento de la Educacin Pblica en Chile.

Fortalecer la educacin pblica implica tambin cambios ms amplios en el sistema escolar: Resolver la inequidad con las escuelas privadas (e.g. financiamiento compartido, seleccin de estudiantes, subvencin pareja y responsabilidades diferentes, etc.) Regular mejor la entrada (y salida) de establecimientos con acceso a recursos pblicos Fortalecer la profesin docente (Carrera Profesional) Reformar la institucionalidad pblica en educacin (Mineduc, Superintendencia, Agencia de Calidad)