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DIREITO CONSTITUCIONAL I


AULA 18
DIREITO CONSTITUCIONAL I









AULA 18
TEMA: ORGANIZAO DO ESTADO:
FEDERAO
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O Federalismo

O federalismo em um tema relevante tanto ao pesquisador do Direito
Constitucional quanto quele que se dedica ao estudo da Cincia
Poltica. O Direito Constitucional, pelo contedo material da
Constituio, dedica-se ao estudo da organizao e do funcionamento
do Estado, promovendo um estudo da anatomia do Estado. O
federalismo, como forma de Estado, liga-se esta anatomia, pois
apresenta a diviso do territrio do Estado em diferentes entes estados-
federados, exercendo cada qual sua parcela de competncia
constitucionalmente estabelecida (CAMARGOS e ANJOS, 2009:81).
Para a Cincia Poltica, que possui como objeto o poder poltico, o
federalismo trata da diviso do poder poltico atravs da federao. Na
viso de Arend LIJPHART (2003:213):
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Neste captulo, abordo a primeira varivel da dimenso federal unitria
(poder dividido): o federalismo e a descentralizao versus governo
unitrio e centralizado. adequado conceder esse primeiro lugar de
honra ao federalismo, porque ele pode ser considerado o mtodo mais
tpico e drstico da diviso do poder: ele divide o poder entre nveis
inteiros do governo. De fato, como termo da cincia poltica, a diviso
do poder normalmente usada como sinnimo de federalismo.
Desta forma, compreender o federalismo como fenmeno de diviso do
poder o mesmo que analis-lo como a diviso do principal objeto de
estudo da Cincia Poltica. Este ponto, portanto, agrega mais um
elemento a nossa afirmao que os discursos do Supremo Tribunal
Federal acerca da interveno federal so polticos.
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O federalismo como forma de Estado se apresenta como uma
construo do sculo XVIII, mais precisamente ligada ao movimento
constitucionalista norte-americano, que sucedeu a revoluo da
independncia americana.
Para tratarmos das origens do federalismo norte-americano necessrio
discorrer sobre um de seus importantes pressupostos: a Constituio
norte-americana. O constitucionalismo norte-americano, cujo legado
apresentou ao mundo, atravs da Conveno de Filadlfia, a primeira
Constituio escrita em 1787, e uma forma de Estado at ento
desconhecida, que federal, remonta ao perodo de aparecimento do
prprio estado americano. A Constituio norte-americana se apresenta
como fundamento de validade do federalismo.
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Como nos dizem CAMARGOS e ANJOS (2009:83), cientistas polticos
brasileiros que se dedicam ao estudo do federalismo americano:
Foi da unio das treze ex-colnias inglesas, formadas por indivduos
oriundos da Inglaterra, que se dirigiram para o novo mundo por razes
religiosas, polticas e econmicas, que se criou inicialmente uma
Confederao no momento imediatamente posterior a independncia.
Confederao esta que promoveu ajustamentos e uma maior
aproximao entre os Estados confederados, de forma a fazer surgir
uma Federao.
Na Federao cada uma das treze ex-colnias, que se constituam
anteriormente em Estados confederados, tiveram de abrir mo da
soberania de que eram dotadas para constituir um poder que se
colocava em uma instncia superior e que abrangesse a todas elas,
sendo portanto a soberania atribuda a esse poder, surgindo assim o
Estado Federal.
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Segundo Alexander HAMILTON (2003:71), autor de O Federalista, obra
referncia a respeito desta nova forma de organizao do Estado, a
autonomia dos estados membros combinada com uma unio slida e
indissolvel entre eles a marca distintiva de uma federao, como
confirma o texto do prprio autor transcrito abaixo:
Uma Unio slida ter a mxima significao para a paz e para a
liberdade dos estados-membros, como uma barreira contra faces e
insurreies internas. impossvel ler a histria das pequenas repblicas
da Grcia sem um sentimento de horror e pena ante as agitaes a que
elas foram continuamente submetidas e a rpida sucesso de
revolues que as deixavam em estado de constante oscilao entre os
extremos da tirania e anarquia.
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de se notar, no caso da federao dos Estados Unidos da Amrica do Norte,
que houve uma constante preocupao com as questes relacionadas
poltica externa, de comrcio e segurana dos estados federados reunidos em
torno da Unio. Todavia, a maior preocupao esteve em torno das crises
internas que as ex-colnias, transmutadas em Estados Confederados, e,
posteriormente, em estados federados teriam de enfrentar.
A autonomia uma prerrogativa de poder de ente poltico, prpria do Estado
federal, que se distingue da soberania do Estado, na medida em que no
poder independente. Entretanto, tem como prerrogativas bsicas a auto
organizao, pela qual o estado membro pode elaborar sua prpria
constituio e suas leis; o autogoverno que d ao povo do estado membro o
direito de escolher seus governantes tanto no plano do legislativo, como do
executivo e do judicirio. E a ainda a autoadministrao, que permite ao
estado membro organizar e gerir sua mquina burocrtica (DALLARI, 2009). Em
razo de peculiaridades de sua histria poltica, o federalismo norte-americano
apresenta grande acentuao na autonomia dos estados federados.
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Mais uma vez podemos citar o trecho de CAMARGOS e ANJOS (2009: 84):
Na experincia constitucional norte-americana a democracia verdadeiro
pressuposto do federalismo. A forma de estruturao do Estado Federal considera a
participao dos cidados, seja atravs do exerccio do direito de escolha de seus
representantes pelas eleies, seja como destinatrios das polticas pblicas e
competncias constitucionais desempenhadas pelo governo federal ou pelos governos
estaduais. Originalmente a soberania dos Estados Confederados, que criaram a
Federao na Conveno de Filadlfia em 1787, certamente extraram esta expresso
de poder atravs da manifestao da vontade de seu povo. Desta forma, tanto o
governo federal como os estaduais apresentam estruturalmente uma relao de
dependncia para com o cidado eleitor, estando bastante evidenciado que os que
governam exercem um mandato poltico devendo estrita fidelidade a quem os elegeu.
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Para trabalharmos com as caractersticas da federao, vamos lanar
mo de um instrumento metodolgico weberiano (WEBER,1964) que
o tipo ideal. Trata-se da construo de um modelo que traa uma
espcie de caricatura simplificada da realidade social estudada e que
no pretende esgotar as caractersticas das experincias histricas de
cada Estado. Segundo WEBER (1964) dada a diversidade das
peculiaridades locais, o tipo ideal instrumento essencial para no
cairmos no relativismo extremado, o que nos possibilita comparar certos
aspectos de um fenmeno social.
A principal caracterstica do Estado federal, como j salientamos, a
descentralizao administrativa e poltica. O que torna esta forma de
organizao bastante sofisticada que o poder neste tipo de Estado seja
dividido em diferentes funes de poder (Legislativo, Executivo e
Judicirio), e estas reproduzidas simetricamente em todos os nveis da
federao.
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Outro elemento fundamental que integra a organizao federativa a
existncia da manifestao livre e eficiente da vontade dos
representantes de cada um dos estados federados no sentido de criar a
unio de todos eles, formando assim o Estado federal. Tal fenmeno
denominado de pacto federativo e ele fica estabelecido na Constituio
federal.
Com relao ao Direito Constitucional brasileiro Jos Alfredo de Oliveira
BARACHO (1982:54), em obra denominada Teoria Geral do Federalismo
assim afirma:
Tecnicamente, o federalismo uma diviso constitucional de poderes
entre dois ou mais componentes dessa figura complexa que decorre da
existncia de um Estado que possa apresentar formas de distribuio
das tarefas polticas e administrativas.
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Em outras palavras, a descentralizao do Estado federal gera a
necessidade de repartio de competncias a serem exercidas pelo
Estado federal e pelos estados federados. Esta repartio de
competncias se constitui na grande tarefa do legislador constituinte de
forma a harmonizar o exerccio do poder por parte de todos os estados
que integram a federao e o Estado Federal[1].
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Segundo Raul Machado HORTA (2002:306):
se a tendncia ocorrida no federalismo a de fortalecimento do poder
central da Unio Federal, tem-se o chamado federalismo contrpeto ou
centrpeto, conforme queiram. Por outro lado, se a tendncia de
fortalecimento dos estados integrantes da federao, diz-se que o
federalismo centrfugo. Havendo equilbrio entre estas duas foras,
qual seja, entre o Estado Federal e os estados federados, diz-se que o
federalismo de cooperao.
Por outro lado, o federalismo centrfugo aquele que far um caminho
oposto. O federalismo centrfugo se dirige para a periferia do Estado
Federal. Nele no haver necessariamente maior descentralizao, mas
sobretudo uma tendncia descentralizao ao longo do tempo.
Exemplo notvel o federalismo brasileiro, que surgiu originariamente
de um Estado Unitrio extremamente centralizador e se direciona ao
longo da histria republicana brasileira a dar maior leque de
competncias aos estados, seguindo no sentido da descentralizao.
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ainda Raul Machado HORTA (2002: 307) quem aponta como principais
caractersticas do federalismo e que se constituem como seus princpios,
tcnicas e instrumentos operacionais os seguintes elementos:
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a) a deciso constituinte criadora do Estado Federal e de suas partes
indissociveis, a federao ou Unio, e os estados-membros;[2]
b)a repartio de competncias entre a federao e os estados-
membros;[3]
c)o poder de auto-organizao constitucional dos estados-membros,
atribuindo-lhes autonomia constitucional;[4]
d)a interveno federal, instrumento para restabelecer o equilbrio
federativo, em casos constitucionalmente definidos;[5]
e)a Cmara dos Estados, como rgo do Poder Legislativo Federal, para
permitir a participao do estado-membro na formao da legislao
federal;[6]
f)a titularidade dos estados-membros, atravs de suas Assemblias
Legislativas, em nmero qualificado, para propor emenda Constituio
Federal;[7]
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g) a criao de novo estado ou modificao territorial de estado
existente dependendo da aquiescncia da populao do estado
afetado;[8]
h)a existncia do Poder Judicirio Federal de um Supremo
Tribunal Federal ou Corte Suprema, para interpretar e proteger a
Constituio Federal, e dirimir litgios ou conflitos entre a Unio,
os Estados e outra pessoas jurdicas de direito interno.[9]
Finalmente, ainda cabe destacar que as entidades federativas
independentemente do tamanho de sua populao, de sua
participao no produto interno bruto do Estado Federal, ou de
sua extenso territorial, tm entre si plena condio de igualdade
formal, igualdade esta que estabelecida pelas normas
constitucionais.
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Aps termos apresentado, com fins comparativos, as noes gerais do
federalismo como um fato caracterstico da histria poltica e
constitucional norte-americana, importante se torna compreender
como esta forma de organizao do poder poltico se aclimata no
processo histrico-poltico brasileiro.
Em outras palavras, para que possamos entender as representaes e
significaes existentes acerca da interveno federal, devemos
contextualizar o que vem a ser federao a brasileira.
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[1] Esta diviso na ordem constitucional vigente no Brasil encontra-se
insculpida entre os arts. 21 a 25; 30 e 32 da CRFB/88.
[2] Esta primeira caracterstica faz meno deciso criadora da
federao que j mencionamos anteriormente e que tambm
denominada pacto federativo. O pacto federativo representa a
expresso da vontade dos representantes dos estados que integram a
federao de participar da criao do Estado Federal. Esta vontade
expressa na Constituio. Aqui tambm apresentada a caracterstica
de que os estados federados se constituem em partes indissociveis,
no podendo nenhum deles optar por no fazer mais parte da
federao, posto que ao nela adentrarem abriram mo de significativa
parcela de soberania de que eram dotados, restando-lhes a autonomia.
(HORTA, 2002:307).
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3] A repartio de competncias aqui mencionada h de ser expressa
no texto constitucional e h de delimitar as competncias legislativas e
administrativas do ente federal e dos entes federados. Ao repartir a
competncia a Constituio no h de hierarquizar ou subordinar os
entes federados ao federal, mas ir definir o mbito de atuao de cada
um deles. Esta repartio de competncias se constitui no cerne da
disciplina constitucional acerca do federalismo. certo que a
competncia afeta os rgos do Poder Judicirio Federal e do Poder
Judicirio dos estados, muito embora no seja apresentada como
repartio de competncias relacionadas ao federalismo, de todo
correto afirmar que sua definio corolrio do federalismo. (HORTA,
2002:307).
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[4]Esta capacidade de auto-organizao dos estados-membros possui
limitaes e condicionamentos que so expressos pelo texto da
Constituio Federal. Aqui h um estado dentro do Estado e esta
capacidade de se organizar autonomamente manifestao do poder
constituinte decorrente e as Constituies Estaduais devem ser
elaboradas em conformidade com os princpios e preceitos da
Constituio Federal. Cumpre evidenciar que a soberania atributo
exclusivo do poder federal. (HORTA, 2002:307).
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[5] A regra geral que vigora no federalismo a de que o ente poltico
mais abrangente ir respeitar a autonomia do ente poltico menos
abrangente; excepcionalmente e em casos definidos taxativamente na
Constituio Federal, a Unio Federal intervir nos estados ou
diretamente nos municpios quando estes infringirem os chamados
princpios constitucionais federais sensveis. A interveno um
mecanismo de defesa da prpria federao, seja contra interferncias
externas ao Estado Federal, e principalmente em razo das intempries
ocorridas nos estados federados. Vrias so as maneiras de se
desencadear o processo interventivo, e quando este desencadeado
muitos so os mecanismos e instrumentos constitucionais para mant-
lo como uma medida estrita, temporria e da mais absoluta
excepcionalidade. (HORTA, 2002:307).
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[6] O federalismo pressupe um Poder Legislativo bicameral, onde uma
das Casas Legislativas constituda de representantes do povo e a outra
Casa Legislativa ser constituda pelos representantes dos estados
federados. Como expresso da absoluta igualdade entre os estados
integrantes da federao, cumpre destacar que o nmero de
representantes por estado o mesmo para cada um dos estados. Esta
Casa Legislativa autoriza o estado federado a participar das principais
decises legislativas tomadas no mbito federal. Muito embora a
federao nos apresente dois estados de competncias diferenciadas,
foroso considerar que o estado federado apresenta estruturas que
esto amalgamadas no Estado Federal e uma delas e de considervel
relevo a Casa Legislativa dos estados que compem o Poder
Legislativo Federal. (HORTA, 2002:307).
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[7] Qualquer necessria alterao do texto da Constituio Federal
deve ser acessvel aos estados federados e normalmente esta
possibilidade de propor emendas a Constituio Federal se d atravs
dos rgos legislativos estaduais. (HORTA, 2002:307).
[8] Esta caracterstica certamente consequncia direta da autonomia
dos estados federados. Qualquer mudana substancial na estrutura da
federao ou dos estados federados vai depender da aquiescncia
direta da populao diretamente interessada. Estas formas de consulta
popular se constituem resqucios de democracia direta e normalmente
se do atravs do plebiscito ou do referendo, conforme o momento em
que sejam realizados. (HORTA, 2002:307).
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[9] Um rgo de cpula no Poder Judicirio que exera a jurisdio das
questes afetas Constituio Federal. Que esta mesma estrutura de
poder jurisdicional venha a dirimir conflitos entre a Unio e qualquer
que seja a parte, entre os estados federados e pessoas de direito
pblico interno. Fica evidenciada tambm a preocupao de
preservao da Constituio Federal atravs do controle de
constitucionalidade concentrado em um rgo jurisdicional. H tambm
a peculiar caracterstica de que a Unio ou o Estado Federal no fique
sujeito jurisdio de justias estaduais. (HORTA, 2002:307).
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O federalismo no Brasil

A constituio imperial brasileira estabelecia um Estado unitrio,
apresentando como caractersticas a forte centralizao poltica e
administrativa. certo que esta centralizao decorrente da forma de
Estado unitrio em muito auxiliou na construo da unidade nacional,
impedindo assim que o pas se desagregasse em razo das inmeras
revoltas que ocorreram no seio das provncias (CHACON, 1987).
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No Brasil, a transio da monarquia para a repblica e do Estado
unitrio para o Estado federal no se constituiu em um processo lento,
mas sim relativamente breve. O fato que esta grande transformao
na vida poltica nacional foi obra de alguns poucos intelectuais e
militares de alta patente, no tendo havido participao popular na
deflagrao deste processo (CAMARGOS e ANJOS, 2009).
Discorrendo sobre o assunto em obra que se tornou referncia neste
tema, Jos Murilo de CARVALHO (1991:68) assim afirma: Estas
observaes no esto, no entanto, distantes da frase de Aristides Lobo,
segundo o qual o povo teria assistido bestializado proclamao da
Repblica, sem entender o que se passava.
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necessrio que se evidencie que o grau de alienao do povo no que
se refere ao momento poltico nacional no era muito diferente da
ausncia de participao das lideranas polticas existentes nas
provncias no que se refere adoo do federalismo como forma de
Estado. A repblica e o federalismo foram um movimento de
intelectuais e militares que residiam na Corte e na provncia de So
Paulo. As demais provncias no tomaram parte significativa no evento
histrico, e se certo que o pacto federativo no exige um momento
histrico para sua caracterizao, no Brasil ele foi expresso com a
elaborao da Constituio Republicana de 1891 (CAMARGOS e ANJOS,
2009).
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certo que na Constituio de 1934 muitas das competncias administrativas
e legislativas atribudas aos estados anteriormente foram transferidas para a
Unio. Entretanto, em 1937, com o advento do golpe dado por Getlio Vargas,
a outorga de uma nova Constituio e a instituio da ditadura do Estado Novo
at 1945, o Brasil viveu momentos de grande centralizao poltica, quando os
estados passaram a no ter sequer o peso poltico apresentado nos anos
posteriores 1 Repblica.
Sob a vigncia da Constituio de 1946, o pas viveu novo perodo de
democratizao e os estados da Federao passaram a atuar no cenrio
poltico nacional com maior desenvoltura, entretanto, esta Constituio adotou
os mesmos moldes de concentrao de competncias administrativas e
legislativas no rol deferido Unio (CAMARGOS e ANJOS, 2009). Com o
advento do golpe militar de 1964, que institui a ditadura e culminou na
Constituio de 1967 e emenda n 1 de 1969, retornando a um perodo de
forte centralizao e autoritarismo por parte da Unio federal, havendo aqui
verdadeira submisso dos estados federados Unio.
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Com a redemocratizao do pas e a convocao da Assembleia Nacional
Constituinte no ano de 1986, cujo trabalho redundou na Constituio de
1988, o pas retornou ao estado de direito, direito este elaborado e
exercido legitimamente. Em que pesem os reveses polticos enfrentados
pelo pas em sua histria republicana o fato que as dimenses
territoriais brasileiras, que so de grandes propores, impem para
maior eficincia na administrao da coisa pblica a descentralizao
tanto poltica como administrativa.
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A Carta Poltica de 1988 estabeleceu em seu art. 1 A Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de
Direito e tem como fundamentos: de se perceber que houve grande
inovao da Constituio ao estabelecer que o Brasil uma federao
constituda por estados, municpios e pelo distrito federal, inovao esta
que se d por alar o municpio a um ente autnomo da federao. de
amplo conhecimento a federao constitui-se to somente de estados,
que juntamente com a unio apresenta o seu aspecto dualista, da a
grande inovao na nova estrutura apresentada pelo federalismo
brasileiro.
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O art. 18 da Constituio da Repblica apresenta o municpio como
parte integrante da organizao poltica administrativa da Repblica
Federativa do Brasil ao lado da Unio, dos Estados e do Distrito Federal,
sendo todos dotados de autonomia.
A federao brasileira adquiri certa peculiaridade ao apresentar trs
esferas de governo que seriam a Unio, os estados e os municpios, mas
autores como Jos Afonso da Silva questionam se o municpio foi, de
fato, elevado categoria de ente federativo (SILVA, 2007: 641):
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E os Municpios transformaram-se mesmo em unidades federadas? A
Constituio no o diz. Ao contrrio, existem onze ocorrncias das
expresses unidade federada e unidade da Federao referindo-se
apenas aos Estados e ao Distrito Federal, nunca envolvendo os
Municpios.
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A Constituio de 1988, seguindo o exemplo das constituies
anteriores, estabeleceu as hipteses em que, excepcionalmente, a
Unio poderia vir a intervir nos estados federados. O instituto da
interveno federal encontra-se nas circunstncias enumeradas nos
incisos do art. 34 da Carta Poltica[1].
Na histria do federalismo brasileiro possvel notar que a interveno,
notadamente por ser medida excepcional, foi utilizada com muita
parcimnia, principalmente no perodo em que vivemos certa
normalidade poltica e democrtica. Entretanto, na ditadura de Getlio
Vargas, de 1937 a 1945, e durante a ditadura militar de 1964 a 1984, a
interveno foi utilizada com maior frequncia (CAMARGOS e ANJOS,
2009).
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[1] Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto
para: I - manter a integridade nacional; II - repelir invaso estrangeira ou de
uma unidade da Federao em outra; III - pr termo a grave comprometimento
da ordem pblica; IV - garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas
unidades da Federao; V - reorganizar as finanas da unidade da Federao
que: a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos
consecutivos, salvo motivo de fora maior; b) deixar de entregar aos
Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos
estabelecidos em lei; VI - prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso
judicial; VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos
da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da
administrao pblica, direta e indireta. e) aplicao do mnimo exigido da
receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e
servios pblicos de sade.
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Caso concreto: A Assembleia Legislativa de um estado da Federao
aprovou projeto de decreto legislativo criando novo municpio,
resultante de desmembramento de outro, tendo sido realizada
posteriormente aprovao do decreto consulta plebiscitria junto s
populaes diretamente interessadas. Foram, ainda, apresentados e
publicados os estudos que comprovam a viabilidade do novo ente que
se quer formar.
Nessa situao hipottica, foram atendidos todos os requisitos
constitucionais que permitam considerar criado o novo municpio?
Justifique a sua resposta.
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1 - Nos termos da Constituio de 1988, o Estado federal brasileiro

a) formado pela unio indissolvel dos estados e municpios e do
Distrito Federal (DF), todos autnomos, sendo apenas a Unio detentora
do atributo da soberania.
b) adota um sistema de repartio de competncias que enumera os
poderes da Unio, define indicativamente os dos municpios e atribui os
poderes remanescentes para os estados.
c) destina Unio, como ente central, competncias de carter exclusivo
e privativo, restando aos estados, ao DF e aos municpios apenas o
exerccio de competncias legislativas em carter remanescente e
suplementar.
d) no admite que os municpios, mesmo de forma suplementar,
possam legislar sobre as matrias que so objeto da legislao federal e
estadual.
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2 - Assinale a opo correta acerca da disciplina constitucional dos municpios.

a) A posse de prefeitos e vice-prefeitos ocorrer no dia 15 de fevereiro do ano
subsequente ao da eleio.
b) Os municpios, que so dotados de autonomia, podem editar constituio prpria.
c) Compete privativamente aos municpios legislar sobre trnsito e transporte.
d) vedada a criao de tribunais de contas municipais.
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3 - Acerca do federalismo nacional, assinale a opo correta.

a) A CF, ao extinguir os territrios federais at ento existentes, vedou a
criao de novos territrios.
b) A CF no atribuiu ao territrio a chamada trplice capacidade.
c) Segundo preceitua a CF, so entes federativos os estados-membros, o
DF, os municpios e os territrios federais.
d) O DF no possui capacidade de auto administrao visto que no
organiza nem mantm suas prprias polcias
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Sugesto de gabarito do caso concreto: No. Desde a edio da EC
15/1996, que alterou o art. 18, 4, CRFB/88, que trata da criao,
incorporao, fuso e desmembramento de municpios, faz-se
necessria a edio de uma Lei Complementar federal que disponha
sobre o perodo em que ser possvel a criao do novo ente federativo.
Com isso, a norma constitucional classificada como sendo de eficcia
limitada e, consequentemente, qualquer ato de criao de municpio
posterior edio da referida emenda (12.09.1996) ser considerado
inconstitucional. Ver, a respeito, a EC 57/2008, que ratificou os
municpios irregularmente criados at 31.12.2006 e o julgamento das
ADI 3316 e 3682 pelo STF.
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Gabarito 1: letra b.
Gabarito 2: letra d.
Gabarito 3: letra b.