Poltica y Gestin Pblica

Sesin 2
Clemente Forero Pineda
Marzo 24 2004

Partes de la exposicin
I. Un marco de anlisis de la incidencia de la
poltica en las polticas pblicas.
II. El anlisis poltico basado en costos de
transaccin. Basado en Avinash Dixit: The
Making of Economic Policy: A TCP Approach.
III. Ejemplo: la negociacin de ALCA y TLC por
parte de Colombia.
Conclusiones
Parte I


La incidencia de la poltica
en las polticas pblicas
El origen del problema
Las sociedades requieren acciones colectivas.
El mercado no tiene la capacidad de proveer los bienes
de inters colectivo.
Las acciones colectivas y la provisin de los
bienes de inters colectivo se suelen asignar al
Estado.
Pero el Estado no es una institucin perfecta. Los
intereses particulares, polticos y de otra ndole,
influyen en su actuacin.

Hace el Estado las cosas bien?
No hay garanta que el Estado haga las cosas bien
ni en lo econmico ni en lo social.
La provisin de bienes pblicos y la confeccin de
polticas pblicas puede no tener suficientes
incentivos para que los agentes del Estado hagan
las cosas bien (Gordon Tullock).
Las decisiones del Estado no son tomadas por un
dictador benevolente, clarividente y omnipotente.
La interaccin poltica de grupos es el proceso que
resulta en decisiones del Estado.
La visin tradicional de las
polticas pblicas
La teora y sobre todo la prctica de las polticas
pblicas, especialmente las econmicas y las sociales,
siempre han visto su diseo e implementacin como
un problema puramente tcnico (As lo formaliz
Tinbergen hace 4 dcadas):
Se construye un modelo de cmo funciona la realidad;
Se le introducen unas variables de control y una funcin
objetivo que sirva de criterio para escoger;
Se calculan los valores ptimos de las variables de
control.
Finalmente, esas escogencias se le recomiendan al
gobierno o se someten a una discusin pblica, con la
pretensin de que son las ptimas y nicas racionales.
La realidad de las polticas pblicas
1. No hay una nica funcin de bienestar posible.
2. Distintas fracciones de la poblacin pueden tener
objetivos diferentes sobre muchas polticas pblicas.
Eso hace imposible optimizar.
3. Las polticas pblicas no las hacen los asesores, por
brillantes que sean: las hacen los polticos, sometidos
a presiones de intereses particulares.
4. Una cosa es que un gobierno decida llevar a cabo
una poltica, otra que pueda hacerlo: funcionarios
medios y el pblico tienen mucho pueden
interponerse.
5. Los efectos de las polticas pueden ser totalmente
opuestos a la intencin, especialmente cuando los
intereses de los actores no han sido tenidos en cuenta.
Restricciones que enfrentan los
gobiernos por estar sometidos al
juego de los intereses de distintos
grupos polticos
1. Con frecuencia no pueden hacer uso de ciertos
instrumentos.
2. Enfrentan graves problemas de informacin
asimtrica (riesgo moral, seleccin adversa)
3. No pueden ignorar el proceso poltico mismo de
adoptar y poner en prctica las polticas.
Esos tres factores generan grandes ineficiencias
dentro del Estado.
Marco de anlisis del proceso
poltico:
Momento constitucional y momento de las
polticas pblicas
En el enfoque contractualista de lo pblico
y del Estado se hace una fundamental
distincin entre:
La constitucin que gobierna todo el proceso
poltico de accin colectiva y, en especial, de
confeccin de las polticas pblicas.
Las decisiones de polticas pblicas en s
mismas.
Las constituciones y las polticas
pblicas (1)
1. La realidad de los arreglos constitucionales dista de las
reglas claras, firmes y de aplicacin general que supone el
enfoque contractualista. Ejemplos 1 y 2: Constituciones de
1886 y 1991.
La frontera entre las reglas constitucionales y las
decisiones especficas de poltica pblica es borrosa.
Ejemplo 3: las tutelas a decisiones judiciales.
Las Constituciones son contratos incompletos.
Muchas decisiones de poltica pblica, por otro lado,
tienen efectos duraderos que las asemejan a reglas.
Ejemplo 1: De la Constitucin de
1886 a la guerra de los mil das
La legitimidad precaria como se aprob la
Constitucin de 1886, sent el clima para la guerra
de 1895 luego la de los mil das (99-02).
Proceso constituyente 86 fue excluyente.
Representantes Panam y Antioquia eran extraos.
Tan pronto se da un cambio favorable en la
situacin de orden pblico con Regeneracin,
trminos negociacin cambian.
Ejemplo 2: Constitucin de 1991 y proceso de
contrarreforma: el caso de la descentralizacin
De mediados de los setentas a
1991, descentralizacin progresiva
del Estado colombiano.
Constitucin de 1991 fue audaz en
descentralizar.
Pero se hizo sin los polticos de
siempre.
Tan pronto stos volvieron,
iniciaron una contra-reforma.
Ejemplo 2 (continuacin): Hacia el
nuevo centralismo
9 Actos Constitucionales
tienen que ver con
ordenamiento territorial.
En general centralizan.
Ambiente favorable a la
descentralizacin:
Agudizacin violencia,
muertes alcaldes,
clientelismo armado.
-> descentralizacin se
resiente.
Ejemplo 3: La tutela de los derechos
fundamentales y decisiones
judiciales
Controversia. La Corte Constitucional autoriz a los jueces
revisar las decisiones judiciales
Surge nuevo choque entre las altas cortes

Febrero 12 de 2004 La decisin, que fue interpretada como una
limitante para la Corte Suprema de J usticia, se tom al responder una
solicitud de 50 personas que mediante tutelas pidieron la revisin de
recursos a la mxima corporacin de justicia.
Colprensa
Bogot. La Corte Constitucional facult a los miembros de las altas cortes y a
los jueces de la Repblica para que revisen las decisiones judiciales, cuando se
compruebe que lesionan los derechos fundamentales de las personas.

La decisin, que limita la autonoma de la Corte Suprema de Justicia, fue
tomada por el alto tribunal al responder la solicitud de 50 personas que,
mediante tutela, pedan la revisin de los recursos presentados ante las salas
de casacin de la Corte Suprema de Justicia, que por disposicin de esta
corporacin haban sido archivados.

Las constituciones son contratos
incompletos
Por qu?:
No es posible anticiparlo todo.
La complejidad de las reglas que seran
necesarias para anticipar todas las posibles
contingencias es enorme.
La dificultad para observar las circunstancias y
ver cmo aplicar correctamente las reglas.

Ejemplos en que la Constitucin de
1991 es contrato incompleto
1. Constitucin consagra derecho a participacin
en artculos sobre planeacin; pero ley limita el
derecho a la planeacin participativa.
2. Estado social de derecho y decisiones
econmicas (upac, etc.). La Corte, al interpretar
Constitucin completa la Constitucin y escoge
una posible interpretacin.

Consecuencias de las
Constituciones incompletas
En los negocios, los contratos incompletos causan
incertidumbre e ineficiencia. En los contratos polticos
(una Constitucin, una ley) estos problemas son an
ms pronunciados.
Los conflictos y desacuerdos por contingencias
imprevistas son ms comunes en la arena poltica que
en los negocios.
Los cambios macro son ms dramticos que los
cambios en las condiciones de venta de un producto.
Las constituciones, por lo tanto tienen que
dejarse en trminos muy generales y poco
especficos. Eso deja lugar a variaciones de
interpetacin.
Como consecuencia, una constitucin
incompleta puede ser manipulada por los
participantes para servir sus propsitos
personales.

Costos de Transaccin del
Proceso Poltico
Dixit propone adaptar el mtodo del anlisis
institucionalista (que estudia la evolucin de las
instituciones a travs del tiempo) para el anlisis de la
intervencin de la poltica en la confeccin de polticas
pblicas.
Qu son los costos de transaccin del proceso
poltico?
Son los costos comparados de planear, adaptar y monitorear
el cumplimiento de las actividades bajo distintas estructuras
de gobierno. Williamson 1989.
Son los costos de medir los atributos valiosos de lo que se
intercambia y los costos de proteger los derechos de
propiedad y de controlar y hacer cumplir los acuerdos
North 1990.
La Poltica de los Costos de
Transaccin
Dixit, basado en North, define la poltica de los costos de
transaccin, en el sentido en que se habla de la economa
de los costos de transaccin.
Con ello se refiere al uso de los costos de transaccin para
el anlisis poltico.
Son los costos de tomar decisiones polticas, de compensar
a los afectados, de montar un sistema de exigencia del
cumplimiento, de persuadir a la ciudadana de participar en
la ejecucin del proyecto, etc.
Contrato voluntario y coercin
Destaca que detrs de toda institucin, de toda regla social,
tiene que haber el soporte de una coercin (Hobbes 1651 y
Mancur Olson 1993).
En la situacin original del velo de ignorancia, el contrato
acordado puede ser voluntario, pero el mismo contrato
social debe incluir un Leviatn para que las reglas se
cumplan, una vez la rueda de la fortuna haya girado.
Pero ese poder puede ser abusado por el mandatario, y el
ciudadano queda sin la posibilidad de cambiar esa
situacin precisamente por el terror al Leviatn.
Sigue parte II
Parte II

Anlisis Poltico Basado en los
Costos de Transaccin
Cmo sobreviven polticas
pblicas ineficientes
Las polticas proteccionistas para la agricultura de
Estados Unidos (azcar, etc.)
Est demostrado que las prdidas de los
consumidores por esa poltica superan lo que
ganan los cultivadores.
Se pensara que lo ptimo es compensar a los
cultivadores con un subsidio (lump-sum) y
eliminar proteccionismo y cuotas.
Pero eso no ocurre, a pesar de que sera ptimo...
Por qu?
Una interpretacin y su crtica
1. A finales de los 80s, cada consumidor perda
$11.50. Cada cultivador de remolacha ganaba
50,000 (Son 10.000) y cada cultivador de caa
500,000 (son 1,000). Beneficiarios con poder de
organizacin y consumidores dispersos.
2. Si explicacin fuera cierta, habra algn
political entrepreneur que aprovechara para ser
elegido por consumidores, explicndoles la real
situacin. (Esto se llama arbitraje poltico).

Segunda Interpretacin
Pero hay dos problemas que impiden arbitraje poltico:
Credibilidad
Compromiso (de un lado y otro):
Los beneficiarios no pueden prometer que votarn
por el poltico, si la compensacin es total e
inmediata.
El poltico no puede prometer que mantendr un
subsidio peridico a mediano plazo.
Eso son los costos de transaccin polticos!

Fuentes de Costos de
Transaccin
Fallas de racionalidad: los ciudadanos no tienen
una idea completa y cierta de cmo funciona el
mundo.
Fallas de informacin asimtrica:
Las dos partes que negocian tienen informacin
diferente y quien est mejor informado aprovecha su
situacin.
Credibilidad de los compromisos
Problemas de agencia: riesgo moral, oportunismo.
El mtodo de anlisis de Dixit
Taxonoma de costos de transaccin:
En anlisis econmico.
En anlisis poltico.
Posibles remedios: cmo rebajar esos costos
de transaccin del sistema poltico.
Fundamentos del Mtodo de CTP
1. El Contrato es la unidad de anlisis.
Contrato= una promesa por medio de la cual una parte
acepta llevar a cabo una accin o actividad de beneficio
para la otra, a cambio de un pago o retribucin.
Esa accin tiene:
Distintos grados de observabilidad exante y expost (a
travs del tiempo).
Distintos grados de hundimiento (sunkness).
Distintos grados de reversibilidad.
Adems, la relacin entre las dos partes puede
tener distintos grados de continuidad.

Contratos polticos
Las partes son:
Ciudadanos: individuos o grupos de inters.
Polticos (individuos o partidos), o
administradores (entidades y reguladores).
El contrato es una promesa de llevar a cabo
una poltica (o programa) a cambio de unos
votos o contribuciones de campaa.
Peculiaridades de los
contratos polticos
Rara vez son entre contratantes claramente
identificados:
Involucran a varios polticos y a muchos
electores.
Trminos ms vagos.
Dejan mucho a la interpretacin.
Dejan salidas y permiten justificaciones de
fuerza mayor.
Exigencia de cumplimiento de
los contratos (enforcement)
Cualquier Constitucin se apoya en una amenaza
de uso de la fuerza, as se haya aprobado
voluntariamente por consenso.
Toda poltica pblica, en especial todo impuesto,
conlleva la amenaza de uso de la fuerza.
Este poder de coercin hace ms grave el peligro de
abuso del poder.
Aunque la intencin de la Constitucin al autorizar el
uso de la fuerza es asegurar el bien comn, nada
impide que una agencia armada lo use en su inters
particular.
En ltimas, Al alcalde, quin lo ronda?, Nadie.
Cumplimiento de contratos 2
Pero es posible disear sistemas polticos
con incentivos y sanciones para el
gobernante de forma que sea en su propio
inters no abusar de su poder.

Problemas de cumplimiento del
contrato poltico
Muchas promesas polticas no estn sujetas
a mecanismos externos de exigencia del
cumplimiento.
Slo en Colombia, Bolivia y muy pocos
otros pases, pueden los ciudadanos revocar
el mandato de un alcalde que no cumple su
programa (Colombia) o el plan de
desarrollo (Bolivia).
Revocatorias
De resto, no queda sino:
no reelegir, si el rgimen es democrtico.
Soportarlo o rebelarse atenindose a las
consecuencias, si el rgimen no es democrtico.


Las situaciones de principal-
agente
Normalmente se resuelven con incentivos
que de todas maneras le cuestan al
principal. El resultado es que siempre se
recurre a compartir riesgos con el agente (en
vez de dejrselos todos a l). Los equilibrios
que resultan son subptimos (2nd best).
Relaciones de agencia en la
poltica
Son ms complejas que en el contexto econmico.
Quin es el principal: el poltico o sus seguidores?
Aparentemente en una agencia del gobierno, esta
relacin es ms clara.
Pero de quin depende el DNP en la prctica? Del
presidente o del Congreso?
Es autnoma la Contralora o depende de Congreso?
Un instituto descentralizado adscrito a un Ministerio
No depende para nada de la Contralora?
Taxonoma de los Costos de
Transaccin
1. Originados en la informacin limitada o
asimtrica.
2. Originados en situaciones donde puede
haber oportunismo.
3. Originados en hold.up, por
especificidad de activos.

Taxonoma alternativa
1. Costos de informacin
2. Costos de negociacin
3. Costos de exigir el cumplimiento
Costos de informacin asimtrica
Costos de informacin asimtrica entre los contratantes:
ventaja informacional de una de las partes,
antes de firmar el contrato (seleccin adversa
que conduce a costos de sealizacin y costos
de seleccin (screening)).
No observabilidad de las acciones del agente,
despus de firmado contrato (riesgo moral que
lleva a costos de monitoreo).
No verificabilidad de la informacin (ex-post)
por terceros llamados a arbitrar (lleva a costos
de auditora).
Costos de informacin en
contratos polticos
Son de magnitud mayor que en relaciones
econmicas.
Plataformas polticas y campaas esconden
verdaderas intenciones.
Votantes slo pueden inferir la verdad a
partir de observaciones del pasado.
Costos de Transaccin originados
en oportunismo
Son de distintos tipos:
Riesgo moral (contratos de trabajo)
Dependencia de mltiples principales y
encadenamientos de agencias.
Se podra usar el diseo de incentivos
propio de estas situaciones en economa,
pero el problema es que los incentivos
tienen que ser internos al sistema poltico y
no pueden ser en dinero.
Political hold-up
Se podra traducir como engrampamiento
poltico.
Se refiere a la situacin en que una parte
cumple con su obligacin pero la otra slo
puede cumplir despus. Se puede dar que el
segundo no cumpla y que la accin del
primero sea irreversible.
El problema de las polticas de
Estado
Los favores de un gobierno a un grupo de inters
pueden ser cancelados si otro partido llega al poder.
Pero un gobierno puede hacer que su poltica se
convierta en una poltica permanente, que se
prolongue ms all de su mandato (La moda en
Colombia son las polticas de Estado).
Sin embargo, esto puede no ser del agrado de las
nuevas mayoras. En ese caso la poltica de Estado
es ineficiente.
Muchas Constituciones prohiben las polticas que se
prolongan ms all de un mandato (lock-in).
Cmo reducir los costos de
transaccin del proceso poltico
Las instituciones de una sociedad (sus
reglas generales) se crean con frecuencia
para disminuir los costos de transaccin del
proceso poltico. Lo logran ofreciendo
incentivos o instaurando controles.
Estos mecanismos son de varios tipos:
compromisos
incentivos
Compromisos
Como el oportunismo surge de la posibilidad de
actuar de una forma distinta de la pactada, despus
de hacerse el pacto, una forma de controlarlo es
con compromisos crebles que limiten la libertad
de la parte que recibi el encargo (agente).
El costo de un compromiso es la prdida de
flexibilidad: ejs. censo electoral, requisito de edad.
El compromiso tiene que ser creble. Para ello, a
su turno, debe ser:
claro y observable exante.
Irreversible expost.
Compromisos inflexibles
Es conocido el tema de la inconsistencia
temporal de los compromisos polticos.
Se pueden hacer compromisos flexibles,
para atender a circunstancias
sobrevinientes (no previstas).
Ejemplos:
Emergencia econmica.
Banda cambiaria.

Repeticin y reputacin rebajan
costos de transaccin
La cooperacin entre contratantes es ms
probable cuando:
el horizonte de la relacin es ms largo en el
tiempo.
Los actores son ms pacientes.
Los incumplimientos se pueden detectar a
tiempo.
El castigo a quien incumple es mayor.
Parte III: Ejemplo de Negociacin de
TLC Colombia-Estados Unidos
A. En lo comercial, hay beneficios para
ambas partes.
B. En propiedad intelectual, beneficios
principalmente para EEUU.
C. En reduccin subsidios a la agricultura,
beneficios principalmente para Colombia.
(Propiedad intelectual y subsidios son temas
relacionados directamente con el comercio).
A) Ventajas comerciales para ambos
Ley de las ventajas comparativas es la ley econmica que mayor
consenso ha reunido: ambas partes se benefician por liberacin
comercial.
La pregunta es: por qu, entonces, los pases recurren a
proteccionismo? (CT ocultos de negociacin comercial, dilema
prisionero).
Lo que la ley de las ventajas comparativas no dice es cmo se
reparten beneficios del comercio. La reparticin no es
normalmente igualitaria. Ah es donde hay espacio para la
negociacin.
Si liberacin en ambas vas fuera total, quin se beneficiara
ms del TLC? Depende de capacidad productiva y de costos.
Costos colombianos son menores en productos primarios, pero
abanico de productos es mucho ms estrecho.
B) Los subsidios a la agricultura
Voceros de Analdex, la SAC, Fedegan y Fenavi, coinciden con el
planteamiento del viceministro de Agricultura, Juan Lucas Restrepo,
en el sentido de que lo fundamental en el proceso no son los aranceles
sino otra clase de restricciones que se dan en los temas referidos.

El promotor de esta citacin, Senador Jairo Clopatofsky Ghisays,
seal que frente al Alca y de acuerdo al Banco Mundial, si se
eliminan los subsidios a la agricultura en los pases ricos, cuyo costo
en el ao 2002 fue de 318 millones de dlares, hoy las exportaciones
de los pobres seran 24 por ciento ms altas, y sus ingresos rurales
superiores a 60 millones anuales.

La Repblica, Febrero 11 2004.
C) La propiedad intelectual
Anlisis de Deardorff, Krugman, Helpman, Grossman-Lai
muestra que beneficios de nivelar por lo alto la proteccin
de los derechos de propiedad intelectual beneficia a los
pases del Norte.
El efecto sobre PYMEs colombianas es grande. En pre-
encuesta a expopymes, 42 % reconocen que principal
fuente de innovacin es la copia de modelos y diseos
extranjeros. Se veran fuertemente afectados.
Pagos de regalas por patentes, asistencia tcnica etc. De
Colombia se incrementaran.
Caso de Mxico muestra que patentes de residentes
disminuyeron como consecuencia de aplicacin de acuerdo
Trips.
TLC: 2 opciones
A) Liberacin comercial
y mayor proteccin
propiedad intelectual,
sin desmonte subsidios
agricultura USA
B) Liberacin comercial
y mayor proteccin
propiedad intelectual
con desmonte
subsidios agricultura
USA
Sectores Beneficiados y
Perjudicados por TLC en USA
Beneficiados:


?
Perjudicados:


?
Sectores Beneficiados y
Perjudicados por TLC en Colombia
Beneficiados: Perjudicados:
Dnde estn los costos de transaccin que
dificultan acuerdo?
En USA ?


En Colombia?
Dnde estn los costos de transaccin que
dificultan acuerdo?
En USA:
Costos de compensar a grupos con poder poltico, que se ven
afectados por acuerdo: agricultores, textileros, etc.
Si hay desmonte de subsidios agrcolas, sectores que reciben
subsidio.
Costos polticos de quienes toman las decisiones.
En Colombia:
Costos de compensar afectados por legislacin de propiedad
intelectual ms estricta.
Costos de compensar sectores industriales no competitivos sino por
la existencia de barreras arancelarias con poder poltico (regional,
etc).
Costos polticos de quienes toman las decisiones.
Costos de la negociacin USA Colombia:
Informacin, persuasin.
Conclusiones
1. Tenemos un esquema terico para analizar el
impacto de la poltica en la gestin pblica:
Las decisiones pblicas son de dos clases:
Constitucionales
Polticas pblicas
Las fronteras entre ellas son borrosas como
consecuencia de que las constituciones son contratos
incompletos.
Como consecuencia de contratos incompletos, los
procesos de toma de decisin no son tcnicos sino
polticos.
Conclusiones 2
Los procesos polticos tienen costos de
transaccin. Estos son los costos de construir
consensos (o decisiones mayoritarias) y de
hacerlos operantes.
Los costos de transaccin de los procesos polticos
a veces son visibles y a veces son ocultos.
Los CT se quedan ocultos cuando son tan grandes
que impiden que se logren los acuerdos o que se
hagan operantes.
Conclusiones 3
La gestin pblica no puede sustraerse del juego poltico.
La teora de los costos de transaccin del proceso poltico
nos permite explicar por qu decisiones aparentemente
racionales no se adoptan.
En muchos casos, para que se logre un consenso alrededor
de una poltica pblica, es necesario compensar a grupos
que pierden econmica o polticamente.
Estas compensaciones son con frecuencia ilegales.
La negociacin de esas compensaciones a su vez tiene
costos o no son posibles. Por ello muchas polticas
pblicas no se adoptan, aunque sean aparentemente
ptimas.