SISTEMA ELEITORAL E

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
PROFESSOR DR. LUIZ MANOEL GOMES JUNIOR
FUNDAO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DO
ESTADO DE MATO GROSSO
SET/2015

1. Responsabilidade Civil no
Sistema Jurdico

Civil

A responsabilidade civil, clssica por sua

origem junto formao do prprio Direito,
serve-nos
ainda,
a
despeito
de
suas
particularidades por se referir a situaes
jurdicas de direito privado, enquanto teoria
geral de responsabilidade ao decompor os
elementos que devem ser considerados em
qualquer situao jurdica que envolva a
possibilidade de responsabilizao de um
sujeito: comportamento (objetivo ou subjetivo,
e nesta hiptese, por dolo ou culpa), nexo

 Penal

A responsabilidade criminal erige-se com o

Direito Penal e reconhece-se nela uma
estrutura metodolgica independente na qual
se enfatiza a tipicidade dos comportamentos
que podem levar s penas, e muitas destas
aptas a cercear um dos bens mais caros ao ser
humano, a liberdade.

 Administrativa

A responsabilidade administrativa refere-se s

situaes jurdico-administrativas, dizer, vnculos
entre o cidado e o Estado, ora em relao de
sujeio
geral
(todos
e
quaisquer
cidados
encontram-se indistinta e potencialmente submetidos
situao jurdica disciplinada em lei, a exemplo do
Cdigo de Trnsito Brasileiro e de suas regras sobre a
conduo de veculos com as respectivas infraes e
consequentes sanes administrativas), ora em
relao de sujeio especial (vnculos nos quais
apenas alguns cidados submetem-se, espontnea ou
forosamente, a exemplo do estatuto jurdico de certa
categoria de servidores pblicos, ou o regimento
interno de uma universidade pblica, ou de um
hospital pblico ou mesmo as normas que regem a
rotina dentro de uma unidade prisional).

 Direito Sancionador

Correlato ento ao tema da responsabilidade

jurdica e s suas espcies o Direito
Sancionador, isto , a sistematizao de
conceitos, institutos, categorias, de um regime
jurdico prprio de estipulao das infraes
(tipos infracionais) e respectivas sanes
(penas) (Apostila Enfam 2013 Curso de
Improbidade Administrativa).

2. Direito Sancionador - Administrativo

- autonomia

- origem na Constituio Federal

Jos Roberto Pimenta Oliveira (Improbidade administrativa e sua

autonomia constitucional, Belo Horizonte: Frum, 2009) argumenta
que
a
Improbidade
Administrativa,
enquanto
esfera
de
responsabilidade
jurdica
apresenta
inequvoca
autonomia
constitucional, o que em tudo se reflete na forma de tratamento do
tema ao se aplicar a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a Lei n
8.429/92.

- art. 15, inciso V, que classifica a improbidade administrativa como

uma das causas de suspenso dos direitos polticos.

- art. 37, 4, ao dispor que Os atos de improbidade administrativa

importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel.

 - Diferenas:

Direito Penal: tipicidade diferenciada;

Direito Civil: ausncia de interesse privado;

Direito Administrativo: responsabilidade

pode ir alm daquele que se relacionou com o
Poder Pblico.

3. Base Constitucional
Continuao
- Princpio da Transparncia

Se h poderes pblicos enfeixados em cargos ou empregos pblicos,

ou delegados a particulares que se tornam colaboradores e parceiros
do Estado, de toda sorte so instrumentos conferidos a quem investido
na funo para a realizao do interesse da sociedade, e se h
recursos pblicos (capital, emprstimo de bens, cesso de servidores
pblicos) ento preciso esclarecer de que modo so utilizados.

- Princpio da Necessria Prestao de Contas

Se qualquer conduta no mbito da funo pblica representa, em

ltima anlise, um agir em nome da sociedade, ento se deve dizer o
que se fez, de qual modo e para qual fim. Um corolrio da prpria
transparncia, ento, pois ao se tornarem efetivamente pblicas as
atividades que envolvem recursos do Estado o escopo no poderia ser
outro seno as contas serem expostas sociedade.

 - Princpio da Responsabilidade

A transparncia e a prestao de contas tm por mote a

titularidade do poder, e o povo o seu soberano titular (art.
1, pargrafo nico, da Constituio Federal), ento se deve
responder pela eventual violao da confiana que foi
depositada e no correspondida.

- Ao Popular: ao constitucional que exterioriza o

direito do cidado em buscar a fiscalizao e a efetivao
destes princpios.

4. Improbidade conceito

Ccero inseria, dentro do conceito de honestidade, quatro

componentes: (a) sabedoria, (b) magnanimidade, (c) justia e
(d) decoro decorum. Javier Goma prope dar ao decoro o
sentido de exemplaridade, como uniformidade de toda vida
e de cada um dos atos (como dizia Ccero).

Do
administrador
pblico
(eleito
ou
concursado) o que se espera hoje, no mundo
moderno e complexo que vivemos, que seja
sbio, magnnimo, justo e honesto, ou seja,
exemplar. Quem foge deste padro no s
quebra a confiana que lhe foi depositada
(pelos titulares da soberania democrtica),
como incorre em desviaes sancionadas pela
lei
(no
caso:
lei
de
improbidade
administrativa) (Luiz Flvio Gomes prefcio
Comentrios Lei de Improbidade).

Fbio Medina Osrio (Observaes acerca dos

sujeitos do ato de improbidade administrativa,
RT 750/69), improbidade conceito jurdico
indeterminado vazado em clusulas gerais, que
exige, portanto, esforo de sistematizao e
concreo por parte do intrprete. Reveste-se
de ilicitude acentuadamente grave e exige o
ato mprobo requisitos de tipicidade objetiva
e subjetiva, acentuadamente o dolo (nos casos
de enriquecimento ilcito e prtica atentatria
aos princpios) e a culpa grave (nos casos de
leso ao errio).

4.1. Conceito: violao ampliada da

moralidade administrativa

EMBARGOS DE DIVERGNCIA EM RESP N 260.821-SP

R.P/ACRDO : MINISTRO JOO OTVIO DE NORONHA

ADMINISTRATIVO. AO POPULAR. CABIMENTO. ILEGALIDADE DO ATO

ADMINISTRATIVO.
LESIVIDADE
AO
PATRIMNIO
PBLICO.
COMPROVAO DO PREJUZO. NECESSIDADE.

1. O fato de a Constituio Federal de 1988 ter alargado as hipteses

de cabimento da ao popular no tem o efeito de eximir o autor de
comprovar a lesividade do ato, mesmo em se tratando de leso
moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimnio
histrico e cultural.

2. No h por que cogitar de dano moralidade administrativa que

justifique a condenao do administrador pblico a restituir os recursos
auferidos por meio de crdito aberto irregularmente de forma
extraordinria, quando incontroverso nos autos que os valores em
questo foram utilizados em benefcio da comunidade.

5. Ao de Improbidade - Natureza
Jurdica: Ao Coletiva

- legitimidade diferenciada

- objeto coletivo: direito difuso probidade

administrativa

- efeitos da coisa julgada

6. Legitimidade Ativa

a) ativa (art. 17). S pessoa jurdica de direito

pblico e MP (inclusive em litisconsrcio: 17,
3). Dvida: e a Defensoria (tenho a
impresso que no, vez que foge dos fins
institucionais do art. 134 da CF e LC 80)

 Vencida a minha tese de que o Autor

Popular poderia:

RECURSO ESPECIAL N 879.360 - SP

(2006/0186710-2)
RELATOR : MINISTRO LUIZ FUX
RECORRENTE : MUNICPIO DE COLINA
ADVOGADO : LUIZ MANOEL GOMES JUNIOR E
OUTRO

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO

POPULAR.
ATO
DE
IMPROBIDADE.
APLICAO DAS SANES IMPOSTAS PELA
LEI
N.
8.429/92.
IMPOSSIBILIDADE.
PRINCPIOS DA LEGALIDADE E TIPICIDADE.

1. O direito administrativo sancionador est

 2. luz dos referidos cnones, ressalvadas as

hipteses de aplicao subsidiria textual de leis, a
sano prevista em determinado ordenamento
inaplicvel a outra hiptese de incidncia, por isso
que inacumulveis as sanes da ao popular com
as da ao por ato de improbidade administrativa,
merc da distino entre a legitimidade ad causam
para ambas e o procedimento, fato que inviabiliza,
inclusive, a cumulao de pedidos. Precedente da
Corte: REsp 704.570/SP, Rel. Ministro Francisco
Falco, Rel. p/ Acrdo Ministro Luiz Fux, DJ
04.06.2007.
3. A analogia na seara sancionatria encerra
integrao da lei in malam partem , alm de
promiscuir a coexistncia das leis especiais, com
seus respectivos tipos e sanes.

 b) passiva (art. 2 e 3). A questo do agente

poltico e a Reclamao 2138 (Lei 1079/50).
Entendimento que privilegia a impunidade e
no resolve o problema dos agentes polticos
em que no h crime de responsabilidade
previsto em lei (deputados federais? Juzes de
1 grau?)

7. Legitimidade Passiva

a-) Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer

agente pblico, servidor ou no, contra a administrao
direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido
ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio
ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.

Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei

os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de
entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo,
fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra
com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita
anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial
repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

b-) Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os

efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao,
por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.

 c-) Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que

couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade
ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.

O que deve ficar claro que para fins da aplicao das

sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa,
a natureza do vnculo do agente com o Poder Pblico
mostra-se irrelevante (eleito, concursado, nomeado em
comisso etc.), bem como se h, ou no, remunerao
(Lus Otvio. Comentrios...)..

Competncia:
no
h
foros
privilegiados
(inconstitucionalidade da Lei 10.628/2004 pela ADI 2797
e 2860) (revogao da smula 397 pelo STF). Hugo Nigro
Mazzili, entretanto, diz que se couber improbidade contra
agente poltico o magistrado no poder decretar a perda
do cargo se a CF prever forma de desinvestidura.

 O STF j indicou que se couber improbidade contra Ministro do STF ele

que julga (imagine o juiz de 1 grau aplicar o art. 20, pargrafo nico?).

(...). I O Plenrio do Supremo, ao julgar a ADI 2.797, Rel. Ministro

Seplveda Pertence, declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.628/02,
que acrescentou os 1 e 2 ao art. 84 do Cdigo de Processo Penal.
II Entendimento firmado no sentido de que inexiste foro por
prerrogativa
de
funo
nas
aes
de
improbidade
administrativa. III No que se refere necessidade de aplicao dos
entendimentos firmados na Rcl 2.138/DF ao caso, observo que tal
julgado fora firmado em processo de natureza subjetiva e, como se
sabe, vincula apenas as partes litigantes e o prprio rgo a que se
dirige o concernente comando judicial. IV - Agravo regimental
improvido (STF - AI n 554.398-AgR, 1 Turma, rel. Min. Ricardo
Lewandowski, DJe de 16.11.2010).

(...). Esta Suprema Corte tem advertido que, tratando-se de ao civil

por improbidade administrativa (Lei n 8.429/92), mostra-se
irrelevante, para efeito de definio da competncia originria dos
Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo pblico ou de titular de
mandato eletivo ainda no exerccio das respectivas funes, pois a
ao civil em questo dever ser ajuizada perante magistrado de
primeiro grau. Precedentes (STF - AI n 506.323/PR-AgR, 2 Turma,
rel. Min. Celso de Mello, DJe de 01.07.2009) destaques nossos.

8. Objeto Atos de Improbidade

a-) atos que gerem enriquecimento ilcito

(art. 9) diferente do enriquecimento sem
causa (dolo)
Deve ainda ser ponderado que o art. 9. da Lei
de Improbidade trata daquelas situaes em que
o agente pblico beneficia-se com uma vantagem
de natureza financeira, patrimonial ou econmica.
Deve haver o benefcio em termos de dinheiro,
bens ou alguma vantagem econmica, haja ou
no uma relao de proporcionalidade entre essa
e o prejuzo/dano causado ao Poder Pblico.
Dispensvel que haja prejuzo ao Poder Pblico,
na tipificao legal exige-se apenas o re
cebimento da vantagem indevida, no que o ato

 b-) atos que causem prejuzo ao errio (art. 10) (nica

modalidade que pode ser culposa)

Se no art. 9., da Lei de Improbidade Administrativa o

legislador disciplina situaes nas quais h o enriquecimento
ilcito como nota principal, ou seja, uma vantagem
patrimonial/econmica em favor do agente pblico, as
hipteses do art. 10 correspondem a atos (aes ou omisses)
que causam leso ao errio, aqui entendido perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento e a dilapidao de bens
ou haveres das pessoas indicadas no art. 1..
O que deve ser entendido que a finalidade do art. 10, da Lei
de Improbidade Administrativa proteger o errio, o
patrimnio pblico de uma forma ampla, geral.

H uma sensvel mudana de enquadramento, pois aqui so

punidos atos ou omisses que causem leso, haja ou no o
dolo (dolosas ou culposas), ao contrrio das hipteses do art.
9. nas quais o dolo mostra-se indispensvel (LMGJ e Favreto).

 c-) atos que violem princpio (art. 11) (tipo de

reserva) (s se houver dolo: REsp 875.163)
mudana da nossa posio

Na disciplina do art. 11, da Lei de Improbidade temos

diversas diferenas com as adotadas nos arts. 9. e 10.
Primeiro, pune-se pelo enriquecimento ilcito (art. 9.),
depois quando h prejuzo ao Poder Pblico em sentido
amplo (art. 10), j nas hipteses do art. 11, o que se
almeja a proteo aos Princpios Informativos da
Administrao Pblica (honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade) que so inferidos da regra do art.
37, caput, da CF.

Violao dos preceitos de moralidade e boa-f so os

mais relevantes para a Administrao Pblica, ao par da
legalidade, no podendo ter complacncia na punio,
em especial quando o agente tem a responsabilidade
funcional de bem cumprir seus deveres (LMGJ e Favreto).

ESTATUTO DA CIDADE

Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos

envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito
incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:

I (Vetado.);

II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado

aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico,
conforme o disposto no 4. do art. 8. desta Lei;

III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em
desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;

IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de

construir e de alterao de uso em desacordo com o previsto no art.
31 desta Lei;

 V aplicar os recursos auferidos com operaes

consorciadas em desacordo com o previsto no
1. do art. 33 desta Lei;

VI impedir ou deixar de garantir os requisitos

contidos nos incisos I a III do 4. do art. 40 desta
Lei;

VII deixar de tomar as providncias necessrias

para garantir a observncia do disposto no 3.
do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

VIII adquirir imvel objeto de direito de

preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta
Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este
for, comprovadamente, superior ao de mercado.

9. Enquadramento legal

a-) enriquecimento ilcito (dolo)

b-) prejuzo ao errio (dolo e/ou culpa)

c-) violao aos princpios (dolo)

10. Sanes
a-) varivel conforme gravidade da conduta
(art. 12). No precisa aplicar todas. O art. 20
(perda do cargo e suspenso dos direitos
polticos) s aps o trnsito em julgado, salvo
pargrafo nico.

b-) proporcional citar caso de Barretos

perda da funo

c-) tendncia do TJSP e do STJ em no admitir

Ao Rescisria futura para questionar a
correo das penas:

AgRg no RECURSO ESPECIAL N 1.220.274 - SP (2010/0190719-2)

RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS
AGRAVANTE : JOS SALVADOR MARTINS
ADVOGADO : LUIZ MANOEL GOMES JUNIOR E OUTRO(S)

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AO RESCISRIA. REVISO

DE
SANES
COMINADAS.
PRINCPIOS
DA
RAZOABILIDADE
E
PROPORCIONALIDADE.
IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. INEXISTNCIA DE VIOLAO LITERAL DE DISPOSITIVO DE LEI.

1. A questo central ao recurso refere-se possibilidade de se verificar, em ao rescisria, a

correo da aplicao de sanes em Ao de Improbidade Administrativa frente aos princpios da
razoabilidade e proporcionalidade.

2. Sabe-se que os critrios de proporcionalidade, de justeza, de razoabilidade, utilizados como

parmetros na aplicao das sanes ao ato mprobo no so passveis de serem revistos na via
estrita de ao rescisria, porquanto no se constituem como violao "literal" de dispositivo legal.
(Sobre a matria: REsp 827.288/RO, Rel. Min. Sidnei Beneti, Terceira Turma, julgado em 18.5.2010,
DJe 22.6.2010.)

3. Como bem exps o juzo anterior, a "via rescisria que no se presta ao reexame da prova dos
autos da ao originria (ao civil por ato de improbidade) como o objetivo de perquirir
circunstncias agora alegadas pelo agente poltico, como a sua boa-f e a efetiva prestao dos
servios pela servidora ilegalmente contratada."

4. "A errnea interpretao da lei no pode ser constatada por via subjetiva, pois s autoriza tal
entendimento ao de impugnao quando houver clara violao objetiva a texto expresso de lei."
(AR 717/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Primeira Seo, julgado em 17.6.2002, DJ 31.3.2003, p.
137.)

5. Desse modo, deve ser extinto o processo, sem julgamento de mrito, ante a ausncia de
condies da ao.

Suspenso de
Direitos
Polticos

Art. 9.

8 a 10 anos

Art. 10

Art. 11

5 a 8 anos

3 a 5 anos

Multa

At 3 vezes o valor do
acrscimo patrimonial

At 2 vezes o valor do
dano

At 100 vezes o valor

da remunerao do
agente

Proibio de
contratao e
percepo de
benefcios

Por 10
anos

Por 5
anos

Por 3
anos.

11. Princpio da Insignificncia:

aplicao?

STF HC 104.286-SP

12. Coisa julgada

a-) apesar de no haver previso legal na LIA o que levaria
aplicao do microssistema h quem sustente que no se
aplica o modelo da coisa julgada do processo coletivo, vez que
aqui a natureza da ao, embora cvel, ao menos em parte
seria sancionatria.
Neste caso, sustenta-se, que o modelo deve ser o do processo
individual, isto , h coisa julgada pro et contra (inclusive nos
casos de falta de prova), no se aplicando o modelo da cj
secundum eventum probationis para as sanes do art. 12
(SUZANA);

b-) s seria aplicvel o modelo da LACP-CDC para os danos,

caso em que haveria coisa julgada secundum eventum litis;
c-) tambm no h em sede de improbidade transporte in
utilibus da c.j. coletiva, vez que o nico beneficiado por ela
seria mesmo o poder pblico lesado;
d-) tampouco se fala em limitao territorial do art. 16 da LACP

13. Prescrio (05 anos)

(art. 23, I e II)

Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos

as sanes previstas nesta lei podem ser
propostas:

I - at cinco anos aps o trmino do exerccio

de mandato, de cargo em comisso ou de
funo de confiana;

II - dentro do prazo prescricional previsto em

lei especfica para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio
pblico, nos casos de exerccio de cargo
efetivo ou emprego.

 A reparao do dano seria imprescritvel, mas

no mais permitida via improbidade.
Art. 37, 5, CF-88: "A lei estabelecer os
prazos de prescrio para ilcitos
praticados
por
qualquer
agente,
servidor ou no, que causem prejuzos
ao errio, ressalvadas as respectivas
aes de ressarcimento".
- DEVE ESTAR PRESENTE A IMPROBIDADE
para a incidncia da regra do art. 37, 5 da
CF-88

- DEVE HAVER UM DANO INDENIZVEL

 - No mesmo sentido Luana Pedrosa de

Figueiredo Cruz (Comentrios Lei de
Improbidade Administrativa. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2010): "De fato, parece
bastante razovel que se o legislador
constitucional tivesse a inteno de tornar
imprescritvel a ao de ressarcimento de
danos, teria redigido o dispositivo de maneira
diversa,
prevendo
sua
expressa
imprescritibilidade,
acrescentando
a
expresso que so imprescritveis ao final
do 5 do art. 37".

 REPERCUSSO GERAL EM RE N. 669.069MG

RELATOR: MIN. TEORI ZAVASCKI
EMENTA: ADMINISTRATIVO. PRETENSO DE
RESSARCIMENTO
AO ERRIO.
PRESCRIO. INTERPRETAO DA RESSALVA
FINAL PREVISTA NO ARTIGO 37, 5, DA
CONSTITUIO FEDERAL. EXISTNCIA DE
REPERCUSSO GERAL. Apresenta repercusso
geral o recurso extraordinrio no qual se
discute o alcance da imprescritibilidade da
pretenso de ressarcimento ao errio prevista
no artigo 37, 5, da Constituio Federal.

14. Procedimento (art. 17 e 5 e ss.,

com redao pela MP 2225-4)
a-) possibilidade de o Poder Pblico escolher
o plo (art. 17, 3), na linha permitida na
Ao Popular
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio,
ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da
efetivao da medida cautelar.

3oNo caso de a ao principal ter sido proposta

pelo Ministrio Pblico, aplica-se, no que couber, o
disposto
no
3o do art. 6o da Lei no
4.717, de 29 de junho de 1965.

 b-) fase de defesa preliminar em 15 dias

antes da citao (sob pena de nulidade
independentemente de prova de prejuzo) (
7)
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio,
ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias
da efetivao da medida cautelar.
7oEstando a inicial em devida forma, o juiz
mandar autu-la e ordenar a notificao do
requerido, para oferecer manifestao por escrito,
que poder ser instruda com documentos e
justificaes, dentro do prazo de quinze dias.

 c-) possibilidade de: c.1.) julgamento liminar

de improcedncia ( 8) e a qualquer
momento ( 11); c.2.) recebimento da ao
( 9)
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio,
ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias
da efetivao da medida cautelar.

8oRecebida a manifestao, o juiz, no prazo de

trinta dias, em deciso fundamentada, rejeitar a
ao, se convencido da inexistncia do ato de
improbidade, da improcedncia da ao ou da
inadequao da via eleita.

9oRecebida a petio inicial, ser o ru citado

para apresentar contestao.

 d-) agravo da deciso fundamentada (8 e 11)

que manda citar o ru ( 9) (10)
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser
proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica
interessada, dentro de trinta dias da efetivao da
medida cautelar.

8oRecebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta

dias, em deciso fundamentada, rejeitar a ao, se
convencido da inexistncia do ato de improbidade, da
improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita.

10.Da deciso que receber a petio inicial, caber

agravo de instrumento.

11.Em qualquer fase do processo, reconhecida a

inadequao da ao de improbidade, o juiz extinguir o
processo sem julgamento do mrito.

 e-) instruo nos moldes do CPP, art. 221 (

12)
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio,
ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias
da efetivao da medida cautelar.

12.Aplica-se aos depoimentos ou inquiries

realizadas nos processos regidos por esta Lei o
disposto no art. 221, caput e 1o, do Cdigo de
Processo Penal.

 f-) MP como custos nas que no for parte (art. 17,

4)

Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio,

ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias
da efetivao da medida cautelar.
12.Aplica-se aos depoimentos ou inquiries
realizadas nos processos regidos por esta Lei o
disposto no art. 221, caput e 1o, do Cdigo de
Processo Penal.

 g-) custas, despesas processuais e danos

processuais Projeto da nova Lei da Ao Civil
Pblica;

15. Liquidao e Execuo

a-) possibilidade de penhora de salrios

Apesar dos poucos precedentes na jurisprudncia sobre o tema, h

julgado do Tribunal de Justia de So Paulo admitindo a constrio:
Execuo de sentena proferida em ao popular que determinou a
restituio de subsdios de vereador percebidos indevidamente a maior.
Artigo 14 da lei 4.717/65 (que regula a ao popular) que estatui:
quando o ru condenado perceber dos cofres pblicos, a execuo farse- por desconto em folha at o integral ressarcimento do dano
causado, se assim mais convier ao interesse pblico. Norma de direito
especial no derrogada pela norma geral do artigo 649 do Cdigo de
Processo Civil. Na forma do 2. do artigo 2. da Lei de Introduo ao
Cdigo Civil a lei nova que estabelea disposies gerais ou especiais a
par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior (...).
(TJSP Ag. In. 174.576-5/1, rel. Des. Paulo Shintate, j. 13.02.2001. Admitindo a penhora mesmo em se tratando de
relao jurdica usual, a nosso ver com razo: Penhora Pedido de constrio sobre o rendimento lquido do
executado em conta salrio Possibilidade da incidncia da penhora em salrio Flexibilizao da orientao contida
do artigo 649, IV do CPC Percentual que no deve entretanto comprometer a subsistncia do devedor ou de sua
famlia, alm de assegurar o princpio da dignidade. Imvel Bem de famlia Reconhecimento Prova dos autos
que demonstra que o imvel objeto da constrio serve de residncia do executado e de sua famlia Impossibilidade
de efetivao da penhora Recurso parcialmente provido (TJSP Apelao 990.10.021592-2- rel. Des. Irineu Fava
j. 07.04.2010).

 H outro aspecto que deve ser objeto de

considerao, a norma do 3., do art. 14, da Lei
da Ao Popular, tem o inegvel objetivo de
proteger o Errio daqueles servidores que
desviam verbas pblicas, tendo o legislador
excepcionado,
na
hiptese,
a
regra
da
impenhorabilidade. Ora, atualmente pode-se
oferecer salrios em garantia de emprstimos
bancrios (emprstimo consignado), no havendo
qualquer sentido em ser vedada a reteno de
parcela visando o ressarcimento ao Errio dos
prejuzos causados pela prtica de ato de
improbidade administrativa.

 b-) hipoteca judiciria;

 c-) dano moral coletivo

Na linha da doutrina, a justificativa para a condenao em

Dano Moral Coletivo justamente deixar claro que h um
imprio das leis, de modo que qualquer leso a um direito
encontre necessria reparao, especialmente quando
houver violao a um direito transindividual. Continua o citado
autor, asseverando que mesmo referida leso, indivisvel,
deve ser reparada. (Andr de Carvalho Ramos e Duciran Van
Marsen Farena. Sistema financeiro da habitao. Revista de
direito do consumidor, n 37, janeiro-maro/2001, p. 267-268).

O Superior Tribunal de Justia forneceu diretrizes para

justificar a condenao em indenizar por eventuais danos
morais coletivos: a-) ato ilegal; b-) repercusso do ato ilegal e;
c-) razovel repercusso, que v alm dos (...). limites da
tolerabilidade. Ele deve ser grave o suficiente para produzir
verdadeiros sofrimentos, intranquilidade social e alteraes
relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva. (STJ REsp.
n 1.221.756-RJ, rel. Min. Massami Uyeda, j. 02.02.2012 DJ
10.02.2012).

 Mesmo no mbito do Superior Tribunal de Justia o tema no est

pacificado, havendo julgados afastando a possibilidade de condeno por
dano moral coletivo. Restou adotado o fundamento de que dano moral
incompatvel com a noo de transindividualidade: 2.O dano ambiental
ou ecolgico pode, em tese, acarretar tambm dano moral como, por
exemplo, na hiptese de destruio de rvore plantada por antepassado
de determinado indivduo, para quem a planta teria, por essa razo,
grande valor afetivo. (STJ REsp. n 598.281-MG, rel. Min. Teori Albino
Zavascki, j. 02.05.2006 DJ 01.06.2006).

Todavia, a vtima do dano moral , necessariamente, uma pessoa. No

parece
ser
compatvel
com
o
dano
moral
a
idia
da
"transindividualidade" (= da indeterminabilidade do sujeito passivo e da
indivisibilidade da ofensa e da reparao) da leso. que o dano moral
envolve, necessariamente, dor, sentimento, leso psquica, afetando "a
parte sensitiva do ser humano, como a intimidade, a vida privada, a
honra e a imagem das pessoas" (Clayton Reis, Os Novos Rumos da
Indenizao do Dano Moral, Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 236), "tudo
aquilo que molesta gravemente a alma humana, ferindo-lhe gravemente
os valores fundamentais inerentes sua personalidade ou reconhecidos
pela sociedade em que est integrado" (Yussef Said Cahali, Dano Moral,
2 ed., So Paulo: RT, 1998, p. 20, apud Clayton Reis, op. cit., p. 237).

 Nesse sentido a lio de Rui Stoco, em seu

Tratado de Responsabilidade Civil, 6 ed., So
Paulo: RT, que refuta a assertiva segundo a qual
"sempre que houver um prejuzo ambiental objeto
de comoo popular, com ofensa ao sentimento
coletivo, estar presente o dano moral ambiental"
(Jos Rubens Morato Leite, Dano Ambiental: do
individual ao extrapatrimonial, 1 ed., So Paulo:
RT, 2000, p. 300, apud Rui Stoco, op. cit., p. 854)
(...).

A nosso ver, com a devida venia, admissvel a

condenao por dano moral coletivo. Podemos
citar o exemplo de destruio de uma obra ou
construo de levado valor afetivo ou histrico de
uma determinada populao local ou mesmo
nacional. Como afirmar que a mesma, enquanto
grupo de indivduos, no foi afetada? O art. 5,
inciso V, da CF-88 assegura indenizao, inclusive

 J aqui a discusso deve ser travada sob outro

ngulo. Apesar de termos como possvel a
condenao por dano moral coletivo no caso da
Lei de Improbidade Administrativa, a mesma no
pode ser imposta de forma ampla e automtica.

Como j decidido pelo Superior Tribunal de

Justia: Com base nesse entendimento, h de se
entender presente o cabimento de pedido de
condenao por dano moral no mbito de ao de
improbidade movida pelo Ministrio Pblico, pois
a Lei de Ao Civil Pblica sustenta tal pedido
como direito coletivo, mormente aps a edio da
Lei n 8.884/94, que o explicitou. ( STJ REsp.
960.926-MG, rel. Min. Castro Meira, j. 18.03.2008
DJ 01.04.2008).
Apesar de estar ausente previso legal
expressa dentre as penas que podem ser
cominadas, o fato que h determinao

 16. LEI DA FICHA LIMPA

Observaes
- surpresa na aprovao da Lei da Ficha
Limpa

- constitucionalidade reconhecida: objeto de

trs aes no Supremo Tribunal Federal (Aes
Declaratrias de Constitucionalidade 29 e 30,
ajuizadas pelo PPS e Conselho Federal da OAB,
respectivamente, e ADIn n 4578, ajuizada pela
Confederao Nacional das Profisses Liberais). O
pedido na ADC 30 era o mais amplo: declarao
da constitucionalidade de toda a Lei do Ficha
Limpa, atingindo atos e condenaes passados e
futuros, tudo na proteo dos valores da
legalidade e da probidade administrativa.

 Na linha defendida na ADC 30, a Lei do Ficha

Limpa realmente no fere os princpios da
razoabilidade (ou proporcionalidade), tampouco
sua aplicao a atos/fatos passados ofende os
incisos XXXVI e XL do art. 5 da Constituio
Federal, notadamente quando estabelece novas
hipteses
de
inelegibilidade,
da
a
constitucionalidade das alneas c, d, e, f, g,
h, j, k, l, m, n, o, p e q, todos do inciso I
do art. 1 da Lei Complementar n 64/90, com a
redao dada pela Lei Complementar n
135/2010.
A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato
jurdico perfeito e coisa julgada.
A lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o
ru.

 Na verdade, h uma busca pela tica na

poltica, pela transparncia e a melhoria da
representao do poder popular em todos os
nveis de governo, com a incidncia das
novas regras mesmo diante de atos/fatos
ocorridos antes da sua vigncia, na forma do
9 do art. 14 da Carta da Repblica, sem
que se possa falar em ofensa aos incisos
XXXVI e XL do art. 5, da CF-88.

 - Constituio determina que o passado seja

considerado
O que se tem que a Constituio que determina
que possa a lei complementar, ao estabelecer
causas de inelegibilidade, que observe a vida
pregressa do candidato, o seu passado e, luz
desse mandamento, as novas hipteses de
inelegibilidade criadas pela Lei Complementar n
135/2010 devem considerar o passado do
cidado.
Deste modo, os efeitos da Lei do Ficha Limpa,
seguindo a orientao do Supremo Tribunal
Federal: a-) incide de forma imediata e; b-) atinge
atos e/ou condenaes praticados antes e depois
da vigncia do referido texto normativo.

 - Reflexos na Lei de Improbidade

Mas qual deve ser a exegese das referidas

restries, no caso, aquelas vinculadas com a
Lei de Improbidade Administrativa?

 Dispe o art. 1., I, l, da Lei Complementar 64/90,

com a redao dada pela Lei Complementar
135/2010:

Art. 1. So inelegveis: I para qualquer cargo:

l) os que forem condenados suspenso dos
direitos polticos, em deciso transitada em
julgado ou proferida por rgo judicial colegiado,
por ato doloso de improbidade administrativa que
importe
leso
ao
patrimnio
pblico
e
enriquecimento ilcito, desde a condenao ou o
trnsito em julgado at o transcurso do prazo de 8
(oito) anos aps o cumprimento da pena;(
Includo pela Lei Complementar 135/2010).

 Vrios so os requisitos para a incidncia da

restrio legal:

Consoante a regra do art. 1, inciso I, alnea

l da Lei Complementar 64/90, so
inelegveis: l) os que forem condenados
suspenso dos direitos polticos, em deciso
transitada em julgado ou proferida por
rgo judicial colegiado, por ato doloso de
improbidade administrativa que importe
leso ao patrimnio pblico e enriquecimento
ilcito, desde a condenao ou o trnsito em
julgado at o transcurso do prazo de 8 (oito)
anos aps o cumprimento da pena.

 a-) suspenso dos direitos polticos

Como no h possibilidade de ser imposta a suspenso de

direitos polticos em Ao Popular, eventuais condenaes
proferidas nesse tipo de demanda tambm no atende aos
requisitos exigidos pela Lei da Ficha Limpa. Em outros
termos: condenao em ao popular no torna admissvel
a imposio das restries originrias da Lei da Ficha
Limpa, especialmente pela impossibilidade de imposio
da pena de suspenso de direitos polticos.
(Neste sentido: TRE-SP Registro de Candidatura 3464-54.2010.6.26.0000 Classe 38 So Paulo, rel. Moreira de
Carvalho, j. 23.08.2010. Pedido de impugnao contra Paulo Salim Maluf.
luz dos referidos cnones, ressalvadas as hipteses de aplicao subsidiria textual de leis, a sano prevista em
determinado ordenamento inaplicvel a outra hiptese de incidncia, por isso que inacumulveis as sanes da ao
popular com as da ao por ato de improbidade administrativa, merc da distino entre a legitimidade ad causam para
ambas e o procedimento, fato que inviabiliza, inclusive, a cumulao de pedidos. Precedente da Corte: REsp 704570/SP,
Rel. Ministro Francisco Falco, Rel. p/ Acrdo Ministro Luiz Fux, DJ 04.06.2007 (STJ REsp. 879.360-SP, rel. Min. Luiz
Fux, j. 17.06.2008 DJ 08.09.2008). No mesmo sentido: TJSP Apelao Cvel 92.644-5 Rel. Des. Teresa Ramos
Marques j. 21.06.2000 LEX JTJ 240/13-14. Na doutrina, com outra posio: (...). Cumpre ainda recordar, com apoio
em Mendes, que a sentena judicial transitada em julgado, com o decreto de procedncia da ao popular obrigando o
condenado a reparar o dano que provocou ao patrimnio pblico, suficiente para caracterizar a quebra do dever de
probidade. Dessa forma, as hipteses contidas na Lei da Ao Popular caracterizam-se como atos de improbidade que,
reconhecidos judicialmente, implicam a suspenso dos direitos polticos at o ressarcimento do nus imposto ao errio, a
teor do art. 15, inciso V, combinado com o art. 37, 4., da Constituio Federal. (...) (Marcelo Figueiredo. O Controle da
Moralidade na Constituio. So Paulo, Malheiros Editores, 2004, p. 58).

 b-) condenao por rgo colegiado;

 c-) tipo de condenao

A celeuma est no trecho da lei que exige que o ato

questionado judicialmente seja doloso e que importe
leso ao patrimnio pblico e enriquecimento ilcito.

A primeira concluso a de que atos culposos no

autorizam
a
imposio
da
restrio
legal
(inelegibilidade), mesmo na hiptese do art. 10, da Lei
de Improbidade, que admite a condenao na
modalidade culposa, alis como decidido em sede
liminar pelo Superior Tribunal de Justia.

(STJ MC 17.051-SP, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 23.07.2010 deciso monocrtica do Min.
Hamilton Carvalhido. Na fundamentao da deciso foi reconhecido que o ato de improbidade
administrativa seja doloso: Tem-se, assim, que a improbidade administrativa no se ajusta
inelegibilidade tipificada no artigo 1., inciso I, alnea l, da Lei Complementar 64/90, com a redao
que lhe foi dada pela Lei Complementar 135/2010, que tem como elementar o dolo do agente (...).

 Mas o maior problema na exigncia da lei que

tenha ocorrido leso ao patrimnio pblico e
enriquecimento ilcito. Contudo, na Lei de
Improbidade Administrativa os dois tipos so
regulados em regras diversas, quais sejam, os arts.
9. (enriquecimento ilcito) e 10. (leso ao errio).
Como regra geral, um mesmo ato no estar
enquadrado nos dois artigos, sob pena de bis in
idem, pois se houver enriquecimento ilcito, j
incidir as sanes correspondentes ao art. 9. e, se
negativa a resposta, poder haver o enquadramento
nas hipteses do art. 10, com as respectivas penas.

(Em julgado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE Recurso Ordinrio 2136-89.2010.6.26.000-SP, rel. Min.
Hamilton Carvalhido, j. 25.11.2010), em voto do Min. Ricardo Lewandowski ficou claro que trs so as
condies para a incidncia da Lei do Ficha Limpa em se tratando de ato de improbidade: a-) condenao
em suspenso de direitos polticos; b-) enriquecimento ilcito ou leso ao patrimnio pblico e; c-) presena
do dolo).

 Anote-se que o Tribunal Regional Eleitoral de So

Paulo foi longe na exegese da restrio, em
precedente sobre o tema: Ademais, no demais
deixar consignado que este Relator entende que a
interpretao teleolgica que se tira que so
inelegveis os condenados suspenso dos
direitos polticos, em deciso transitada em
julgado ou proferida por rgo judicial colegiado
por ato de improbidade administrativa que
importe leso ao patrimnio pblico, ou, os
condenados suspenso dos direitos polticos, em
deciso transitada em julgado ou proferida por
rgo judicial colegiado, por ato de improbidade
administrativa. (TRE-SP Registro de Candidatura
n 3464-54.2010.6.26.0000 Classe 38 So
Paulo, rel. Moreira de Carvalho, j. 23.08.2010.
Pedido de impugnao contra Paulo Salim Maluf).

 Este entendimento possvel porque o

conectivo e que consta da redao reflete
uma complementariedade precria, isto ,
diante
dos
objetivos
da
denominada
popularmente Lei da Ficha Limpa, a conexo
no absoluta, no obrigatria. Como as
duas hipteses so realmente graves,
especialmente
quando
somadas

necessidade do dolo, a exegese mais razovel

a de que o legislador quis utilizar o ou e
no o e sob pena de restringir de forma
desproporcional a incidncia da restrio
legal.

 A posio ora defendida justifica-se ainda mais quando

se verifica que as hipteses do art. 11, da Lei de
Improbidade Administrativa violao aos Princpios da
Administrao Pblica no esto submetidos ao
regramento da Lei da Ficha Limpa por ausncia de
previso legal. Aqui houve manifesta falha do legislador,
pois atos de elevada gravidade ficaro fora dos efeitos
da Lei da Ficha Limpa.
Estamos vencidos nesta posio.

Assim, havendo ato de improbidade administrativa

doloso que importe enriquecimento ilcito ou leso ao
errio, incide a inelegibilidade, mas somente se houver
condenao suspenso dos direitos polticos.
(Aqui tambm concordamos que o enriquecimento ilcito no precisa ser necessariamente do agente poltico, pode

ser de terceiros, como j decidido (TRE-SP Registro de Candidatura 3464-54.2010.6.26.0000 Classe 38 So

Paulo, rel. Moreira de Carvalho, j. 23.08.2010. Pedido de impugnao contra Paulo Salim Maluf): Nota-se que no
texto legal consta o enriquecimento ilcito, mas no determina que seja enriquecimento ilcito do agente, podendo
ser de terceiros. No presente caso, o favorecimento foi s empresas que contrataram com o Municpio, favorecidas
pela conduta de improbidade praticada pelo impugnado. Desse modo, presente o enriquecimento ilcito exigido pela
lei).

 Apesar do precedente mencionado, temos como

indispensveis os seguintes requisitos para a
incidncia da Lei do Ficha Limpa: a) condenao
pela prtica de ato doloso de improbidade
administrativa; b) que haja enriquecimento ilcito,
que no precisa ser necessariamente do agente
ou leso ao patrimnio pblico, sem necessidade
de cumulao e; c) que tenha sido imposta a pena
de suspenso de direitos polticos ao interessado.

17. Aspectos Penais

Art. 19. Constitui crime a representao por ato de
improbidade contra agente pblico ou terceiro
beneficirio, quando o autor da denncia o sabe
inocente.
Pena: deteno de seis a dez meses e multa.
Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante
est
sujeito a indenizar o denunciado pelos danos
materiais, morais ou imagem que houver provocado.
(...). Como visto, com o objetivo de impedir a denuncia
imotivada administrativamente, mas perpetrada com
fim politiqueiro ou por emulao, o legislador
estabeleceu uma espcie de freio e de contrapeso ao
direito de representar contra os atos que por sua
natureza caracterizariam improbidade administrativa.

 A Lei de Improbidade Administrativa em seu art. 19, fixou que

constitui crime, punvel com a pena de deteno de seis
meses a dez meses ou multa, a representao por ato de
improbidade administrativa contra agente pblico ou terceiro
beneficirio quando o autor da denuncia o sabe inocente.
(Benedicto de Tolosa Filho. Comentrios Lei de Improbidade
Administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.157) destaques nossos.
No mesmo sentido: (...). O art. 19 incrimina o comportamento
ativo do autor de representao por ato de improbidade
administrativa contra agente pblico ou terceiro beneficiado,
sabendo-o inocente.

Sujeito ativo qualquer pessoa fsica que represente

autoridade administrativa competente (art. 14) ou ao Ministrio
Pblico (art. 22), imputando ao agente pblico a prtica de ato
de improbidade administrativa e peticionando a instaurao
de investigao com objetivo de apur-lo (Marino Pazzaglini
Filho. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. So Paulo:
Atlas, 2007, p. 219/220) - destaques nossos.

 Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso

dos direitos polticos s se efetivam com o
trnsito em julgado da sentena condenatria.

Pargrafo nico. A autoridade judicial ou

administrativa competente poder determinar o
afastamento do agente pblico do exerccio do
cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da
remunerao, quando a medida se fizer
necessria instruo processual.

 Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta

lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio
pblico, salvo quanto pena de ressarcimento;

II - da aprovao ou rejeio das contas pelo

rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.
Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta
lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento
de autoridade administrativa ou mediante
representao formulada de acordo com o
disposto no art. 14, poder requisitar a
instaurao de inqurito policial ou procedimento
administrativo.