CURSO DE POLTICA SOCIAL

FACULTAD DE ECONOMA DE
LA UNSA
TERCER AO B
Docente: Dr. Bernab Flix
Pacheco Santos

1. DEFINICIN DE POLTICA SOCIAL

Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos
conducentes a la preservacin y elevacin del bienestar social,
procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las
capas de la sociedad con la mayor equidad 1.
Otras definiciones:
a) La forma que por medio de estrategias y polticas concretas tiene el Estado
para construir una sociedad cohesionada y equitativa. Fin principal: facilitar
la convergencia entre los intereses individuales y los comunes de la
sociedad (Concepcin Ceja Mena: La poltica social mexicana de cara a la
pobreza, 2004)
b) Diferentes posiciones para definir Poltica Social; segn sus objetivos,
extensin y lmites y agrupndolas en dos, se tiene: Primero, aquellas que
la restringen a los programas de bienestar y a las polticas que sustentan o
conforman dichos programas. En ese sentido, la poltica social se refiere a
un conjunto de medidas que contribuyen al mejoramiento de una situacin
determinada, por lo tanto son polticas transitorias y sus objetivos son los de
aminorar o de regular los embates de las polticas econmicas. As, la
poltica social tiene que ver con las fallas de la poltica econmica, es de
carcter asistencial y se le asigna, por tanto, una funcin residual (Thais
Maingon: Poltica social en Venezuela 1999-2003, ao 2004)

Segundo, considera que la funcin principal de la poltica social

es la reduccin y eliminacin de las inequidades sociales a
travs de la redistribucin de los recursos, servicios,
oportunidades y capacidades. Por tanto, incluye todas aquellas
actividades que contribuyen a la salud, educacin, asistencia
pblica, seguridad social y vivienda de la poblacin, y tambin
aquellas que afectan, en general, la redistribucin y distribucin
del ingreso y las dirigidas a construir y conservar el capital social.
c) Las polticas sociales y sus expresiones programticas, en
sentido amplio, incluyen intervenciones sectoriales clsicas
(educacin, salud, seguridad social, vivienda, infraestructura
bsica) y acciones focalizadas en la pobreza. Tambin se
incorpora, las intervenciones estatales destinadas a promover el
empleo y brindar proteccin ante los males sociales(Fabin
Repetto: La dimensin poltica de la coordinacin de programas
y polticas sociales: una aproximacin terica y algunas
referencias prcticas en Amrica Latina, INDES).

2. FUNCIONES BSICAS DE LA POLTICA SOCIAL

Segn Rolando Franco: Grandes temas del desarrollo social en Amrica Latina
y el Caribe, 2002, tres funciones:
a) Inversin en capital humano (educacin, salud y vivienda). Los pases
para ser competitivos deben disponer de una fuerza laboral adecuadamente
formada y capacitada que pueda incorporar conocimiento en su trabajo. La
competitividad y la equidad son objetivos que se persiguen simultneamente y
se retroalimentan. La poltica social se orienta a invertir en capital humano y
constituye un prerrequisito del crecimiento econmico.
b) Compensacin social (redes de proteccin social). Objetivo fundamental
superar la pobreza y la indigencia. Son importantes las redes de proteccin
social estables y que formen parte de sistemas institucionales permanentes,
con personal especializado y cuenten con mecanismos de elegibilidad de
quienes sern beneficiarios de sus servicios, as como de carteras de
proyectos que puedan llevarse a cabo, con metodologas comprobadas de
monitoreo y evaluacin. Sobretodo para tener capacidad de respuesta
adecuada a las necesidades de proteccin en pocas de crisis.
c) Cohesin social. Una sociedad integrada es aquella en la cual la poblacin
se comporta de acuerdo a patrones socialmente aceptados y genera un ajuste
entre las metas culturales, la estructura de oportunidades para alcanzarlos y la
formacin de capacidades individuales para aprovechar tales oportunidades.

2.1 El Capital Humano y la Poltica Social

Diversos Criterios:
El fortalecimiento del capital humano y social se relaciona directamente con
la mejora de la capacidad de integracin de la poblacin pobre y marginada
a la corriente central de las actividades econmicas, sociales y polticas
locales, regionales y nacionales, para facilitar el aumento sostenible de sus
ingresos y su transicin fuera de la lnea de pobreza y pobreza extrema.
Esta formacin y la mejora del capital humano son importantes para
sectores mas discriminados de la poblacin rural pobre: indgenas, mujeres
rurales y otras minoras, ya que les permite alcanzar plena integracin social
y econmica, tanto en la sociedad rural como en el mbito nacional. Para lo
cual, se deben integrar acciones bsicas de mejoramiento del acceso y la
calidad de los servicios de educacin y salud, as como de inversiones en
infraestructura. (Raquel Ugarte de Pea-Montenegro, Benjamn Quijandra y
Anbal Monares: Hacia una regin sin pobres rurales, 2000)
La construccin de capital humano requiere inversin en la formacin de
habilidades y capacidades que permitan a los grupos vulnerables ser
ciudadanos beligerantes en la sociedad. No slo priorizar la formacin de
habilidades para insertarse en el mercado, sino la consolidacin de sus
habilidades polticas y culturales para que su intervencin en la sociedad
sea de calidad (Debates Sobre el Desarrollo, 2001, UCA).

 El capital humano dota a los individuos de un conjunto de capacidades

para una efectiva realizacin personal y para producir riqueza, o sea
capacidad para tener un trabajo con una mayor productividad,
susceptible de producir una mayor cantidad de bienes y servicios que
le permiten llevar una vida material menos precaria (o ms opulenta),
tener incrementos de rentas asociados a esa mayor eficacia
econmica, que es el resultado de las capacidades instaladas en su
persona: mayor salud, instruccin y calidad de vida. (Csar Ynez: El
capital humano y las polticas sociales en la agenda del desarrollo
centrado en las personas).
2.2 Redes de Proteccin Social
Segn Olga Luca Acosta y Juan Carlos Ramrez: Las redes de
proteccin social: modelo incompleto, CEPAL, 2004:
Debiera ser un instrumento y un concepto central para avanzar hacia la
equidad, y lograrlo en circunstancias particulares y concretas. La
evidencia demuestra que la cobertura de los distintos riesgos sociales
(tradicionales y nuevos) no es universal. Los pases tienen programas,
actividades, normas, reglamentaciones y experiencias, en la prctica
presentan desproteccin e inequidades, o no funcionan todos los
programas.

 No es suficiente que existan los programas o las normas. Programas de

proteccin social sujetos al mercado y a la accin individual, tienden a
privilegiar la relacin entre el beneficio y la cantidad de pago. Los precios
de mercado (equivalencias individuales) producen severas inequidades y
exclusiones, y no contemplan la solidaridad. Estos mecanismos de
mercado (abiertos o cuasi-mercados) necesita el acompaamiento de
regulaciones claras y efectivas que eviten la exclusin. El enfoque de
manejo de riesgo, requiere combinar e integrar seguros de mercado, con
autoseguros y autoproteccin. La capacidad y necesidad de las redes de
crear equidad se ve comprometida con la incertidumbre en la asignacin
de los recursos. En este sentido, cuanto ms previsibles y ciertos sean
los mecanismos y las magnitudes orientadas a la proteccin, mayor
impacto equitativo se podr tener.
Muchos trabajadores del sector formal y con altos ingresos, pueden
autofinanciar ciertas protecciones, ms all de su esfuerzo de
solidaridad, para disminuir la presin por proteccin social pblica, pero
manteniendo la obligatoriedad social de realizarlo por sus
externalidades. Mecanismos como las cuentas de ahorro individual
(cesantas, pensiones) permiten contar con esquemas adecuados en
este propsito; en algunos casos, el incentivo individual logra hacer
avanzar en coberturas.

 La responsabilidad pblica sobre la proteccin social tiene alcances y lmites que

adopta tica y legalmente la misma sociedad, y aquellas determinadas por
condiciones econmicas propias y exgenas. La responsabilidad pblica define,
las responsabilidades obligatorias para el estado y para los hogares y personas.
La institucionalidad puede, en forma equitativa, acompaar las estrategias
pblicas con las acciones obligatorias particulares. Nos referimos, por ejemplo, a
la financiacin de la educacin, con la obligatoriedad de los padres a enviar a sus
hijos a la institucin escolar; a la atencin en salud de los accidentados con el
seguro obligatorio para los automotores; o la existencia de pensin de vejez con la
obligatoriedad de un ahorro. Un asunto definitivo de equidad es que en aquellas
protecciones bsicas que se consideran como derechos irrenunciables, siempre
se pueda acceder cuando se requiera.
Existe inequidad cuando no se integran los diferentes programas. No acceder a un
programa, necesitndolo, se produce desproteccin de un aspecto fundamental de
la vida presente y/o futura; quedar excluido de una determinada proteccin
(atencin de salud, ingresos, educacin) tambin afecta el acceso a otras. Por
ello, la proteccin social tiene efectos de largo y corto plazo sobre la equidad.
Hasta ahora la RED, es altamente desarticulada. En general, los pases tienen
polticas para avanzar en el tejido de esta red, resulta evidente que, de una parte,
no se logran articular los diferentes mecanismos y programas de proteccin, y
que, por lo tanto, no se ha conformado un sistema de proteccin; o que tal sistema
es parcial, incompleto y segmentado y, por lo tanto, excluyente.

 El concepto y la existencia de una red de proteccin, supone una articulacin e

integracin frente a los diversos riesgos que la sociedad desea proteger a sus
miembros. En trminos financieros, esto se traduce en estrategias para diversificar
el riesgo, sus formas de financiarlo, anticiparlo y prevenirlo. El agrupamiento (pool)
diversificado, significa que se financia con diferentes fuentes y mecanismos, en
distintas coyunturas, atendiendo eventos que probablemente no ocurran en forma
simultanea ni generalizada.
Concebir la proteccin social como primer paso de un proceso para salir de la
pobreza implica articular los programas y servicios que buscan aumentar el capital
humano de los diferentes miembros de las familias pobres a travs de los
siguientes mecanismos:
(i) Transferencia condicionada de ingresos,
(ii) Orientacin a la demanda,
(iii)Acceso a la oferta y
(iv)Priorizacin de la atencin.
Asimismo, es fundamental que se garantice no slo la oferta de servicios,
principalmente en las reas de educacin y salud, sino que adems se preste
orientacin sobre cmo ingresar en ellos y se creen condiciones de acceso
prioritario a los mismos (Wanda Engel Aduan: Polticas integrales de reduccin de
la pobreza: el desafo de la efectividad, BID, Dilogo Regional de Poltica,
Pobreza y Redes de Proteccin Social, 2004).

2.3 Elementos de la Proteccin Social

Segn Carlos Alberto Ramos y Ana Luca Lobato: La transicin en las polticas
sociales en Brasil: del antiguo paradigma al Registro nico, los nuevos
elementos de la proteccin social en Brasil son:
Descentralizacin. Antes la gestin de las acciones (su definicin, diseo,
ejecucin, control, etc.) estaba centralizada en la instancia federal , ahora es una
tendencia ntida hacia la descentralizacin. Mayor flexibilidad en funcin de las
caractersticas locales. En el campo econmico mayor nfasis en la eficacia y
eficiencia en la asignacin de recursos a los programas sociales que se
descentralizan.
LA INTERVENCIN
EST
EN
FUNCIN
DE
LAS
SINFGULARIADDES DE LA REGIN, y con mayor proximidad de la comunidad que
permite el control de la ejecucin, reduciendo (tericamente) el desvo de recursos y
el clientelismo, entre otras distorsiones.
Criterios tcnicos en la distribucin de los recursos y seleccin de los
destinatarios. Antes no exista criterios definidos, se encontraba bajo la influencia
del poder de presin de cada regin, grupo social, partido poltico, ciclo electoral,
etc. Por tanto los beneficiarios, podan ser elegidos por afinidades polticas,
identidades religiosas u otras caractersticas. La nueva generacin de polticas
sociales, tanto la distribucin de los recursos (espacialmente, por ejemplo) como la
definicin de los beneficiarios potenciales se realizan segn criterios tcnicos. Por
ejemplo, en Brasil, es comn utilizar el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de cada
estado/municipio para pautar la distribucin espacial de los recursos. En el caso del
pblico beneficiario, se usa Por ejemplo, el ingreso familiar per cpita.

 Focalizacin de programas. En el antiguo paradigma predominaba la

tendencia hacia la universalidad, es decir, a que todo ciudadano tena
derecho a determinados beneficios o servicios., caso de educacin y
salud. Ahora tienden a definir el pblico en forma ms restringida,
utilizando herramientas tcnicas, ligados a eficacia y eficiencia. Dada la
limitacin de recursos, el programa debera privilegiar, o directamente
restringirse, a determinado pblico, a fin de reducir las fugas y lograr
mayor impacto as como inducir a que los que tienen mayores ingresos
recurran a los mecanismos del mercado En el principio de focalizacin
tambin debe primar el criterio de equidad.
Participacin de la sociedad civil. Es fundamental, en la concepcin,
diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de los programas sociales
que da lugar a diversas lecturas. Igualmente, el logro de una mayor
eficacia y eficiencia en la asignacin de los recursos pueden ser una
forma de justificar la cooperacin con sindicatos, iglesias,
universidades, ONG, etc. Son organizaciones menos burocrticas que
las instancias del Estado, y permiten acelerar la ejecucin de un
programa. La participacin activa de la sociedad civil reducira el desvo
de recursos y las prcticas clientelistas, lo cual contribuye a mejorar la
calidad de los procesos polticos.

 Contrapartidas (Combinacin de aspectos compensatorios y estructurales). Una de las

crticas actuales al Estado Benefactor tradicional se basa en la identificacin de
elementos que inducen una relacin de dependencia estructural de los beneficiados
con las polticas y programas. Por diversos motivos (estigmas que dificultan la
reinsercin, pocos incentivos que induzcan a alterar la situacin que llev al individuo a
ser beneficiario, etc.), los beneficiarios del sistema de proteccin terminara en una
situacin de inercia, sin que se le suministren los mecanismos que le permitan revertir
las causas estructurales que la llevaron a depender del sistema
La nueva concepcin de las polticas sociales tiende a ofrecer una puerta de salida,
tanto para la actual generacin (cursos de formacin profesional para los beneficiarios,
acceso a lneas de microcrdito, etc.) como para las futuras (obligacin de
permanencia escolar para los hijos jvenes de los beneficiarios, por ejemplo).
Propsito, romper el circulo estructural de reproduccin de la pobreza, inclusive entre
generaciones. As, cada receptor de un beneficio debe dar una contrapartida
(alfabetizacin, cursos de formacin profesional, permanencia de los hijos en la
escuela, exmenes mdicos) que le permita prescindir del mismo en el futuro.
Presupuestos estables. Anteriormente:
i. Las fuentes de recursos de los programas sociales tradicionales no estaban definidas,
financindose con impuestos.
ii.Los montos anuales destinados al financiamiento de los programas eran motivo de
peridica negociacin y se encontraban bajo la influencia de numerosos factores como
los ciclos electorales y macroeconmicos.

iii. En pocas de crisis, las fuentes de recaudacin se reducan debido a la

cada en el nivel de actividad, la disputa por los recursos ms escasos
aumentaba, as como las demandas por compensaciones en el rea
social.
iv. Los recursos destinados al rea social eran residuales y se convertan en
la variable de ajuste cuando haban recortes.
En el nuevo paradigma de polticas pblicas en el rea social, las
fuentes de financiamiento son ms o menos estables, con sus orgenes
bien definidos, de manera que los montos no estn sujetos a procesos
anuales de negociacin o correlacionados con el ciclo poltico.
. Monitoreo y evaluacin. Esta actividad son un componente usual del
nuevo paradigma. Controlar las metas financieras y fsicas, as como
determinar el grado de cumplimiento de los objetivos y la relacin costobeneficio son actividades corrientes en las formas modernas de
intervencin en el rea social. Se trata de actividades realizadas tanto por
sectores de la propia burocracia del Estado (especialmente en el
monitoreo), como por organismos externos (universidades, centros de
investigacin, etc., en el caso de las evaluaciones de impacto), cuyos
resultados sirven para rendir cuentas a la sociedad y como insumo para
realimentar el diseo y la ejecucin de los propios programas.

2.4 Principios Rectores del Sistema de Proteccin Social

MIDEPLAN: Conceptos fundamentales Sistema de proteccin social Chile Solidario,
2004:
a) Igualacin de capacidades bsicas. La moderna interpretacin: enfoque de
capacidades. Reconoce la capacidad de las personas para buscar sus propios
destinos, pero procura que todos arranquen desde el mismo punto de partida, se
preocupa que todos puedan acceder a un mnimo de capacidades bsicas.
Capacidad, aquello que una persona puede ser capaz de hacer o ser, lo que equivale
a la libertad real con que cuenta una persona. Lo que realice la persona con el vector
de libertades que posee equivaldr a sus realizaciones, y a travs de sus
realizaciones una persona llega a ser lo que es.
A mayor cantidad de capacidades (libertades) mayores posibilidades de seguir
avanzando en la profundidad de sus realizaciones, por tanto, mayor desarrollo
humano.
En esencia es un enfoque promocional, favorece la creacin de activos y capital que
permite revertir permanentemente las condiciones de vulnerabilidad y precariedad.
Traslada el eje de demandas, desde medios hacia fines.
b) Enfoque de derechos. En la poltica social nacional, este enfoque implica reunir y
expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas por medio de los cuales la
sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales, econmicos y
culturales, y pretende crear y consolidar capacidades y oportunidades para que las
personas incrementen su bienestar, cuenten con mayor libertad e influyan en las
decisiones que las afectan.

Una poltica social entendida como un marco tico, poltico, amplio,

significa introducir como criterio prioritario de diseo, ejecucin y
evaluacin de esa poltica, su contribucin al respeto, garanta y
exigibilidad en el cumplimiento de ciertos derechos reconocidos como
bsicos para la gestin estratgica de un Gobierno, en el marco de una
apuesta de desarrollo nacional.
El enfoque de derechos sirve como parmetro para determinar de qu
modo la oferta de programas y servicios aporta al cumplimiento de los
derechos de las personas, y tambin, para determinar de qu manera
la inversin pblica y los modelos de intervencin aportan a reducir
brechas que afectan a la poblacin, en distintas reas.
c) Integralidad de las acciones. Las personas y grupos que se
encuentran en situacin de mayor vulnerabilidad, requieren recibir los
apoyos necesarios para hacer uso efectivo de la estructura de
oportunidades disponible. Dichos apoyos suponen el uso de
estrategias tanto asistenciales como promocionales para la restitucin
de las capacidades de funcionamiento de las personas y el desarrollo
de funcionalidades y prcticas necesarias para su insercin social
efectiva

Para este logro, se requiere un sistema de provisin de servicios y beneficios oportuno

y pertinente a las necesidades de cada una de las familias y personas, sujetos de
proteccin. Es necesario disponer de distintos servicios y beneficios para las mismas
personas y familias, en el marco de una estrategia integral de intervencin. Slo as es
posible contribuir a lograr resultados efectivos en un fenmeno multidimensional como
la pobreza extrema.
d) Equidad y manejo de la vulnerabilidad. La nocin de equidad acta como principio
regulador de los accesos y distribucin de servicios y beneficios sociales de acuerdo a
la priorizacin de los grupos sociales ms vulnerables en base a la solidaridad y no
discriminacin. Equidad en un modelo de desarrollo humano y sustentable, significa
goce universal de los beneficios del crecimiento. Por lo tanto, promueve la generacin
de condiciones y mecanismos redistributivos que basados en la igualdad de
oportunidades, apliquen estrategias de discriminacin positiva sobre aquellos que se
encuentran en situacin de mayor rezago, esto es, que no cuentan con condiciones
suficientes para lograr un desenvolvimiento autnomo y sostenible y que requieren de
recursos auxiliares para su promocin social efectiva.
La vulnerabilidad sirve para visualizar el fenmeno de la pobreza no slo desde la
perspectiva de las condiciones de ingreso econmico sino tambin desde las
dimensiones psicosociales, educacionales, laborales, y familiares que se expresan en
desigualdad de oportunidades.
e) La familia como ncleo de desarrollo humano. La familia es un sistema de
relaciones sociales que cumple naturalmente una funcin protectora respecto de sus
integrantes y que, contando con las condiciones bsicas para su buen funcionamiento,
es capaz de cumplir eficiente y eficazmente este rol.

En este espacio relacional se pueden incentivar valores, conductas y prcticas

favorables a proyectos de desarrollo individual y grupal. Por lo mismo, es
responsabilidad del Estado, contribuir a restituir las capacidades de funcionamiento
que han sido suspendidas o daadas y concentrar en ellas diversos apoyos para
aportar al bienestar de la familia y sus miembros. Desde esta mirada, los esfuerzos
por proteger a la familia y potenciar el sistema de vnculos que en ella tienen lugar,
pasa necesariamente por dignificar su rol y generar estrategias protectoras que a la
vez aporten a su autodesarrollo.
f) Desarrollo local y la participacin ciudadana. Para que una estrategia social
resulte eficaz en su propsito de integracin, debe operar en los espacios sociales e
institucionales ms cercanos a sus destinatarios. La ampliacin de la estructura de
oportunidades y la movilizacin de recursos puestos a disposicin de este proceso,
debe ocurrir en los territorios donde las familias residen, de manera de revertir las
barreras de accesibilidad que son propias de los diseos que no contemplan el
espacio local como nodo articular de los esfuerzos institucionales.
La potenciacin de procesos de desarrollo local, se ve facilitado y fortalecido por la
participacin de las personas y grupos que son sujetos de proteccin, en las
distintas formas y niveles. La incorporacin de los usuarios es pivote central en la
gestin de soluciones oportunas y pertinentes. Tambin efectan los controles de
calidad correspondientes en procesos de evaluacin y contralora social que tenga
consecuencias sobre el desempeo de la institucionalidad.

2.5 Elementos de las Redes de Proteccin Social

Norman Hicks y Quentin Wodon: Proteccin social para los pobres en Amrica
Latina, Revista de la CEPAL, No. 73, abril 2001, manifiestan que la red de
proteccin social debe tener los siguientes elementos:
Un anlisis acabado de los ms afectados por las crisis, y qu clase de mecanismos
utilizan para enfrentarlas;
Ofrecer una cobertura suficiente de la poblacin a la que se desea llegar, sobre todo
los grupos ms vulnerables y excluidos;
Adecuada focalizacin de los pobres, con reglas claras en materia de elegibilidad y
cese, de manera que el acceso sea simple y predecible;
Supervisin por instituciones ya establecidas y con buen funcionamiento.
Ser anticclica (es decir, recibir ms financiamiento cuando hay una crisis
econmica), y en algunos casos aplicarse automticamente cuando se den factores
desencadenantes previamente convenidos, como un aumento del desempleo o un
incremento de la pobreza sobre cierto nivel;
Ser sustentable desde el punto de vista fiscal;
Poder entregar beneficios con rapidez, y lograr que la mayor parte posible de los
costos vaya a incrementos netos del ingreso;
Complementar, y no sustituir, los programas de redes de seguridad y otros
mecanismos de proteccin social de carcter privado;
Reducirse proporcionalmente una vez pasada la crisis.

Sobre cohesin social, la Unin Europea indica:

El concepto de cohesin social abarca el tratamiento de los problemas relacionados
con la pobreza, la desigualdad y la exclusin social.
La cohesin social se preocupa del carcter pluridimensional de la pobreza. El
PIB per cpita ya no es el nico indicador de bienestar. El crecimiento no es
condicin suficiente para el desarrollo, sino slo una condicin necesaria. La
renta per cpita relativamente elevada no es garanta de un menor grado de
desigualdad y pobreza. El acceso a la educacin y la sanidad, a
infraestructuras bsicas como el agua potable y a un empleo decente, as
como la participacin en la vida poltica y social del pas, son elementos tan
importantes como la renta. La no participacin en la vida social, la
representacin poltica y la justicia son una fuente de exclusin ignorada con
demasiada frecuencia.
Este enfoque permite detectar mejor los mecanismos que conducen a
situaciones de precariedad. La exclusin se intensifica por la discriminacin,
declarada o no, de grupos sociales definidos en funcin del sexo, la raza, la
posicin social, el origen tnico, etc. Asimismo, la localizacin de los
individuos puede afectar sustancialmente su nivel de insercin, como
consecuencia del aumento de las desigualdades regionales en un mismo pas,
y poner en peligro la cohesin de una nacin. Por lo tanto, el anlisis de la
identidad y del origen de los individuos es un elemento clave para la
comprensin profunda de los procesos de marginacin; un banco de pruebas
para la cohesin social.

 El papel del Estado es fundamental para garantizar una

cierta cohesin social. Sin desatender la necesidad de
estabilidad macroeconmica o la Hacienda Pblica, el
Estado puede actuar principalmente sobre el sistema
fiscal, para hacerlo ms equitativo y progresivo, y sobre
el gasto pblico, para garantizar la redistribucin y
corregir la fractura social (situaciones de exclusin).
Asimismo, para contribuir al objetivo de la cohesin
social, el Estado puede concentrar sus esfuerzos en
mejorar la proteccin social de todos los ciudadanos.
La bsqueda de una mayor cohesin requiere tambin la
continuacin de los esfuerzos de democratizacin
mediante la gobernanza participativa. La participacin de
los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones
mediante la consulta de las organizaciones de la
sociedad civil es un complemento esencial de la
democracia representativa.

3. PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA POLTICA SOCIAL

Rolando Franco: Descentralizacin, participacin y competencia en la gestin
social, 2003, dice que los principios orientadores de la poltica social tienen que
ver con la definicin de su poblacin-meta (universalizacin), la
consecucin del objetivo buscado (impacto) y la utilizacin de los medios
asignados para alcanzarlo (eficiencia).
a) universalismo, es el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y
servicios igual para todos contribuyendo a elevar la cohesin social. En la
prctica: desigualdades notorias en esa provisin, denominado universalismo
excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. El primero, abarca a todos
los que estn al margen de cualquier proteccin; El segundo, involucra a los
atendidos, pero, destaca que reciben prestaciones que varan en monto y
calidad y enfatiza que esas diferencias no tienen que ver con las necesidades,
mayores o menores, de cada cual sino con el status de los beneficiarios.
Quienes reciben las mejores atenciones pertenecen a los sectores ms
instruidos, ms informados, ms organizados, o viven en reas mejor dotadas
de servicios, y disponen de un mnimo de recursos para hacer frente a los
costos en los que debe incurrirse para obtener los bienes o servicios que
implica la prestacin (transporte y tiempo, como mnimo; a veces pago de una
tarifa). El acceso a esa oferta ha sido siempre difcil para quienes, an teniendo
mayores necesidades, carecen de las caractersticas enunciadas.

Las polticas universalistas, tienen alto costo y bajo impacto. Una oferta que
quiera igualar por arriba y llegar a todos resultar muy cara. Para ajustarla a los
recursos disponibles manteniendo el principio, suele disminuirse la calidad de
las prestaciones y, por tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del
programa sobre los beneficiarios, o bien se recorta la "universalidad" por criterios
no transparentes que orientan los servicios hacia un grupo restringido que tiene el
poder suficiente para imponer su inters. No es balad recordar que el
corporativismo suele ser un rasgo caracterstico de los sistemas polticos de la
regin.
La universalizacin se debe entender como la satisfaccin de las
necesidades bsicas de todas las personas. Algunas podrn solventarlas con
sus propios ingresos, mientras que eso sera imposible para otras, en diferente
proporcin y ser responsabilidad del Estado facilitar esos satisfactores.
b) Impacto, elemento clave en los programas sociales, cuando un proyecto, en
funcin de sus objetivos, transforma alguna parcela de la realidad. Pero hay
factores no relacionados con la eficiencia operacional que pueden dificultar y
hasta impedir que muchos proyectos sociales alcancen los fines que persiguen.
La evaluacin de impacto calcula los efectos netos del proyecto, eliminando
los cambios derivados del contexto. Determina, en fin, en qu medida el
proyecto ha alcanzado sus objetivos, qu cambios ha producido en la poblacin
beneficiaria, y cules fueron sus efectos secundarios (previstos y no previstos).

c) Eficiencia, mide la relacin que existe entre los productos (bienes o

servicios) que se entregan a travs de la poltica social y los costos de los
insumos y las actividades que se llevan a cabo para obtenerlos. Por la
escasez de recursos, frente a necesidades crecientes, la eficiencia es muy
importante en la poltica social. Los productos, en los programas sociales,
son necesarios para lograr el fin, pero no son el fin. A nivel
descentralizado, puede mejorar el diagnstico, por cuanto es posible
suponer que en el nivel local resulta ms fcil identificar necesidades,
conocer en profundidad los problemas a enfrentar y, por tanto, tambin
postular soluciones ms pertinentes, dado el tamao ms pequeo tanto
del territorio como de las personas implicadas, lo que permita realizar un
mejor clculo de las ventajas e inconvenientes de las acciones a
implementar, y llevarlas a cabo de manera ms directa y rpida.
Para lograr estos propsitos es requisito bsico que el equipo tcnico
encargado de realizar el diagnstico y plantear soluciones tenga la
suficiente formacin tcnica y conocimiento de las soluciones que se
estn llevando a cabo en otros lugares del pas, de la regin y del mundo.
Por el contrario se corre el riesgo, de no aprovechar la acumulacin de
experiencias producidas fuera de su limitado territorio.

3.1 Universalidad de la Poltica Social

Son relevantes las siguientes ideas:
Segn Jos Luis Machinea(Institucionalizacin de la poltica social para la
reduccin de la pobreza, 2004) concepto de universalidad implica
garantizar a todos los ciudadanos, determinadas protecciones o beneficios
fundamentales que se consideran necesarios para que participen
plenamente en la sociedad en que viven. Dicho principio busca que todos
los miembros de la sociedad cuenten con la certeza de que sta les
asegura un nivel y una calidad de bienestar considerados bsicos, que
deben ser los mximos que permita el desarrollo econmico en un
momento dado. Esta universalidad es la que genera cohesin social y
pertenencia y, en ltima instancia, la gobernabilidad indispensables para la
construccin de un consenso social.
Si bien el principio de universalidad apunta a asegurar la proteccin para
quien no pueda autnomamente acceder a ella en forma definitiva, parcial
o temporal, por razones involuntarias, ello no necesariamente significa, que
se otorgue de manera enteramente gratuita o automtica, sin que medie
una contribucin especfica, el pago de impuestos generales o una prueba
de medios. La universalidad no es contraria a la posibilidad de establecer
criterios de selectividad o focalizacin.

La falta de universalidad afecta principalmente a los ms pobres, la

selectividad o focalizacin debe entenderse como el instrumento, o
conjunto de instrumentos, que permiten orientar las acciones,
particularmente la asignacin de subsidios, para que la poblacin
ms carente acceda a los servicios y garantas sociales bsicas. Por
ello, la focalizacin no debiera ser el objetivo de la poltica social, sino una
condicin que, bien aplicada, hace ms eficaz la universalizacin de los
programas sociales y por ello constituye tambin parte integral de una
poltica social de Estado.
Rolando Cordera: Hacia la cohesin social, Mxico, 2000), sostiene que
la universalizacin de la poltica social debera buscar materializar los
derechos sociales constitucionales, en particular en el caso de la
educacin, la salud, la vivienda, y la seguridad social. Aumentar con
solidez la calidad de vida de todos, y al mismo tiempo fortalecer la
formacin de recursos humanos para el desarrollo y la cohesin social.
Ser un propsito explcito de los mandatos constitucionales,
El carcter universal de las polticas sociales, genera cohesin social,
vigencia y materialidad al concepto de ciudadana. Siendo adems una
condicin fundamental para que sus perceptores participen plenamente
en la sociedad en que viven.

3.2 Impacto y eficiencia de la Poltica Social

El Centro Centroamericano de Poblacin, Costa Rica, 2005,
destaca que la evaluacin de impacto de los programas
sociales, es crucial para determinar sus efectos y decidir si se
necesitan cambios y reformulaciones para hacerlos ms
efectivos, o si deben ampliar, renovar, o en ltima instancia,
eliminar el financiamiento. Las entidades que financian y
ejecutan los programas sociales requieren cada vez ms
precisin en los resultados de la evaluacin. En este sentido, la
evaluacin de impacto juega un papel fundamental porque mide
los cambios en las condiciones sociales de los sujetos
intervenidos y explica si estos cambios pueden ser o no
atribuidos a los programas.
Lamentablemene, las fuertes inversiones que se realizan ao
tras ao no llegan a medir el impacto en la calidad de vida de
las personas a las que van dirigidos. La escasez de evaluaciones
de impacto obedece, en gran medida, a la falta de capacitacin
idnea del personal encargado de disear, ejecutar y evaluar los
programas.

Machinea, considera que la eficiencia debe orientar la

organizacin y gestin global de los servicios y prestaciones
sociales, para asegurar la universalidad y solidaridad, los
estndares de calidad, y asimismo la minimizacin de los
costos y la maximizacin de los resultados. La eficiencia
demanda una adecuada transparencia y una continua
evaluacin de los resultados. La bsqueda de la eficiencia
implica que se establezca una estructura de incentivos que
permita el mejor uso y asignacin de los recursos en cada
actividad y entre diferentes actividades; que el inters de
los actores de maximizar sus beneficios coadyuve al
cumplimiento de los objetivos y a maximizar la eficiencia
global de la estructura de los sistemas de proteccin; y,
finalmente, que los beneficios que se logren en cada rea
tengan las menores consecuencias perversas sobre otras
esferas del desarrollo social o econmico.

4. PRINCIPIOS BSICOS PARA LA ADMINISTRACIN DE LA POLTICA SOCIAL

Ramn Frediani(Principios bsicos para la administracin de la poltica social en
Argentina), plantea una serie de principios bsicos para la administracin de la poltica
social, con el propsito de contribuir a desterrar la tradicional y anacrnica cultura
poltico-administrativa que ha estado vigente para atender a esta rea vital del Estado,
basada en:
a)Multiplicidad de programas, acciones y emprendimientos inconexos, asistemticos,
sin transparencia en el manejo de los recursos pblicos,
b)Ausencia de mecanismos de seleccin y eficiencia en el destino de los fondos,
condicionados la mayora de las veces a una conduccin personalizada institucional y
por ende no participativa,
c)Ausencia de controles de gestin,
d)Despreocupacin por el grado de cumplimiento en la efectividad de la asistencia y la
llegada a la poblacin objetivo que supuestamente se pretenda originalmente
atender.
i) Carcter sistmico. El modelo de gestin de la Poltica Social parte de la existencia
operativa y debidamente respaldada por la autoridad poltica, de una estructura de
Planeamiento y Coordinacin de todos los programas existentes o a crearse en el
mbito de la Poltica Social, para evitar falencias, superposiciones, contradicciones o
conflictos entre ellos. Rescatar el principio de unidad que debe prevalecer en todo
este campo de la accin del Estado, para que los programas sociales y proyectos,
respondan a una visin de conjunto en el marco de los objetivos, polticas y
estrategias definidas para el rea social por sus mximas autoridades.

ii)Centralizacin en el diseo y conduccin, pero descentralizacin en la

ejecucin. Se busca centralizar a nivel nacional todo lo referente al
establecimiento de objetivos, polticas y estrategias, como as tambin las labores
de planeamiento y control de gestin, pero descentralizando a niveles inferiores
del estado (provincial y municipal), como as tambin a nivel de ONG's , la
ejecucin de las acciones especficas, llegar y atender a los sectores objetivos,
por su mayor proximidad y mayor conocimiento de ellos.
iii) Regulacin y marco normativo a cargo del Estado. A pesar de la
privatizacin de extensas reas que tradicionalmente han estado a cargo del
Sector Pblico y reorientarlas hacia el mercado, es atribucin indelegable del
Estado, todo lo concerniente a la Poltica Social. Sin embargo, puede haber una
transferencia hacia ciertas instituciones de la sociedad ajenas al Estado (ONG's)
en lo que respecta a la ejecucin de ciertos programas y proyectos, por razones
de proximidad, operatividad y mayor conocimiento de los sectores-objetivos de
que se trate.
iv) Institucionalizacin del sistema. Despersonalizar las polticas y los programas
sociales, para asegurarles continuidad y permanencia en el tiempo y tambin
dotarlos de una insercin institucional dentro de las estructuras del Estado y la
Sociedad. La precariedad temporal y fragilidad institucional atenta contra el
logro de objetivos a largo plazo. Las polticas sociales no son de los funcionarios
y tampoco de los partidos polticos a que pertenecen. Es un funcin del Estado.

v) Eficiencia en el uso de los recursos. Significa optimizacin econmica-financiera de

los recursos destinados a los Programas Sociales, porque provienen de impuestos (o
deuda externa, que se pagar con impuestos), aportados por la comunidad, y su
aplicacin implica un sacrificio alternativo en trminos de costos de oportunidad social,
que lo soporta la sociedad en su conjunto. El costo econmico de un dlar destinado a
financiar un programa o un proyecto de poltica social, est dado por todo aquello que el
Estado deja de hacer alternativamente (obras de infraestructura, por ejemplo, o reduccin
de impuestos existentes para reactivar la produccin y el empleo en el sector privado de
la economa).
vi) Eficacia en el logro de los objetivos. La efectividad de los programas, debe ser
permanentemente evaluada en trminos econmicos (ptimo uso de recursos y
maximizacin de la tasa de beneficio social) y de efectividad (cuantificada) sobre el logro
de los objetivos (por ejemplo, porcentaje de la poblacin objetivo que efectivamente fue
asistida por el programa ).
vii) Definicin precisa de los sectores-objetivos a asistir. Es condicin indispensable
una precisa definicin, conceptualizacin, justificacin y cuantificacin del sector objetivo
a ser asistido por cada programa (estimacin de la demanda potencial y real), es decir,
focalizacin precisa del proyecto en trminos de destinatarios, incluyendo su localizacin
geogrfica, y la distribucin de metas cuantitativas durante un cronograma temporal,
durante la vigencia del programa o proyecto.
viii) Transparencia en el sistema. Se trata de sistematizar informacin para su posterior
publicacin y difusin, y as dar a conocer los programas con la mayor difusin posible,
no slo en lo referente a sus caractersticas, procedimientos, recursos empleados,
fuentes de financiamiento, costos operativos, sectores objetivos destinatarios, criterios de
eleccin de beneficiarios, y alcances, sino tambin comunicacin a la sociedad sobre el
logro de sus objetivos y del manejo de los recursos pblicos destinados a ellos.

No se trata de publicar datos con fines de marketing electoral en vistas a las

prximas elecciones (es frecuente encontrar que los programas sociales se usan
preferentemente con este objetivo pequeo de poltica partidaria). Se trata de
publicar informacin para dar transparencia al manejo de los fondos pblicos, y para
que la sociedad como un todo pueda juzgar sobre la real efectividad, eficiencia,
racionalidad y honestidad en la ejecucin de estos programas.
ix) Participacin comunitaria. La Administracin de la Poltica Social alcanza su
legitimidad en la medida que contemple y exprese las reales necesidades de la
poblacin y ello se logra slo si existen mecanismos de participacin de la sociedad
civil para captar sus puntos de vista y opiniones respecto al diseo, cobertura, y
localizacin de los Programas Sociales, como as tambin durante el
correspondiente proceso de retroalimentacin y actualizacin de los mismos.
x) Control de la gestin. Todo el sistema de Administracin de la Poltica Social debe
ir acompaado de un Control de Gestin institucionalizado, el que no debe limitarse
a los aspectos presupuestarios, contables y administrativos que exige la Contabilidad
Pblica, sino adems de ellos, debe avanzar primordialmente en la implementacin
de mecanismos y sistemas que permitan implementar un control de gestin de la
eficiencia y eficacia que se vaya alcanzando en cada Programa, para permitir la
postevaluacin de la performance que tuvieron los Programas y Proyectos, para su
perfeccionamiento y reorientacin de los mismos en los aos subsiguientes.

5. ATRIBUTOS EN LA CONSTRUCCIN DE INSTITUCIONES SOCIALES

Machinea, destaca los siguientes atributos en la construccin de instituciones sociales:
i. Primer atributo: presencia de reglas claras, explcitamente acordadas y permanentes.
a) Reglas claras, explcitamente acordadas, contribuyen a la transparencia y solidez,
b) Permanentes, intervencin sobre lo social, especialmente cuando no es asistencial y
focalizada sino universal y estructural, requiere sostenibilidad en el tiempo para consolidarse
y rendir los resultados esperados.
Precisamente, la razn poltica, vinculada con la competencia electoral, reclama resultados
rpidos y visibles que la poltica social no puede dar (la educacin, tiene resultados en el
largo plazo). Entonces la nica manera de mantener polticas sociales de impacto diferido
(pero estructural o exhaustivo), es no someterlas a esa razn poltica. En efecto, tienen que
ser polticas de Estado.
Para esto se requiere un Pacto fiscal y un Acuerdo Poltico y Social:
c) Pacto fiscal: sin un monto mnimo de recursos es casi imposible pensar que se pueden
atender las demandas sociales.
d) Sin un acuerdo social y poltico es difcil que se pueda mantener ciertas polticas en el
mediano y largo plazo. Esto no significa que los gobiernos no puedan cambiar ciertos
aspectos de las polticas sociales. De lo que se trata es que cada gobierno no intente refundar
el pas, y con ello las polticas sociales asociadas.
e) Se trata, de blindar aquella parte del gasto social que se considera ms importante. Esta
definicin cumple con ese doble propsito:
) Por un lado, la prioridad recibe el acuerdo poltico explcito en el mbito parlamentario y,
) Asegurar los recursos fiscales para el financiamiento que permite la continuidad en el tiempo
de los programas incluidos en dicha definicin.

Segundo Atributo: Realizar gestin eficaz. Gerenciar programas sociales,

especialmente los que tienen carcter focalizado y orientados a grupos de
riesgo, El modelo gerencial debe ser el adecuado para llegar a las poblaciones
carenciadas. De lo contrario el esfuerzo no alcanzar a los ms necesitados.
Dos ingredientes:
a) Desarrollo de capacidad tcnica permanente en los organismos sociales, la
continuidad de actores clave,
b) Institucionalizar la transparencia de la informacin, para el diseo, la
evaluacin de los resultados y la rendicin de cuentas y, muy especialmente,
para que los sectores a los que se pretende llegar con el programa tengan
conocimiento de los medios con que cuentan para mejorar su situacin. As
se terminara con clientelismo poltico. Los programas deben estar
condicionados a los progresos que se hagan en este mbito: padrones con
los beneficiarios, evaluacin y rendicin de cuentas. De esta forma, la
constitucin de cuerpos tcnicos encargados de los programas as como la
publicidad de informacin sistemtica junto a mecanismos externos de
control, pueden ser vistos como innovaciones institucionales.
iii) Tercer Atributo, Capacidad para articular entre instituciones de la
poltica social. Esta necesidad surge de las caractersticas multidimensionales
de los temas sociales. A ella van asociados beneficios netos: se evitan
superposiciones y se reducen costos. Es necesario avanzar hacia la
integracin de cierto conjunto de programas.
ii)

Caben sugerencias especficas o modelos particulares para realizar esta

coordinacin? No. Las soluciones son particulares y deben ser concebidas para
cada realidad social y poltica. Tambin deben descartarse posiciones extremas
idealizando la posibilidad de construir mega-planes de corte integral, donde el
planificador social dispone de la informacin y los resortes de accin (enfoque
equivocado)
Incorporar una adecuada coordinacin como: Gabinetes Sociales, donde se
articulan diversos ministerios y autoridades sectoriales; Consejos de Polticas
Sociales, o tambin la conformacin de una Autoridad Social, que permitira
avanzar en mejorar la coherencia intertemporal e intersectorial. La cuestin es
quienes integran ese gabinete social, cul su capacidad tcnica y cul su
verdadero poder. Al respecto caben dos consideraciones:
a) Existencia de una secretara tcnica que informe, proponga y a su vez incorpore
directivas del Gabinete Social.
b) Una autoridad de coordinacin no debe quitarle el poder en el manejo de los
programas a los ministros y por lo tanto no es conveniente que haya un sper
ministro del rea porque ese debilita el poder poltico de los distintos ministros.
El gabinete social debe estar presidido por una autoridad poltica, idealmente, el
Presidente o Vicepresidente dependiendo de las modalidades polticas del
funcionamiento del gabinete en cada pas, par una mejor negociacin del
presupuesto., adems del compromiso del MEF en priorizar sus pedidos.

iv) Cuarto Atributo, Empoderamiento, o sea participacin y reclamo. Es importante

fortalecer y estimular la participacin de la poblacin en la asignacin de recursos y la
definicin de prioridades y programas. Una capacidad importante, es acercar los trabajos
del gobierno, con la sociedad civil y las ONG, armando redes de colaboracin que
incorporen los diferentes actores sociales y aprovechen los voluntariados. Este camino
contribuye a vigorizar la democracia con un contenido real y no supone el debilitamiento de
los mecanismos de representacin tradicionales.
Frente a la mala gestin, la corrupcin o el abuso no hay mayores alternativas, de ah la
necesidad de incentivar la participacin. Esta participacin tiene que estar institucionalizada
a distintos niveles. Es necesaria la coordinacin. Por un lado a travs de Consejos Polticos
Sociales en el mbito nacional y por el otro a travs de Consejos municipales. Adems, la
participacin de la Sociedad Civil es muy importante para ayudar a mantener la continuidad
de ciertas polticas sociales, es decir, puede ser la voz de la continuidad, de los objetivos de
largo plazo.
v) Quinto Atributo, las instituciones sociales deben concebirse para atender estas
afligencias sociales considerando las dimensiones territoriales, sobretodo aquellas
polticas sociales que convergen sobre los procesos de descentralizacin y exista la
posibilidad de que la gente se haga or.
La prestacin de servicios sociales descentralizados es la mejor alternativa; sin embargo,
no est exenta de problemas. En muchos gobiernos su orientacin es dispar, segn sea la
direccin sobre las que se construyeron las federaciones y los estados nacionales. El
proceso de descentralizacin reciente tiene dimensiones polticas y econmicas, y
comprende de manera especial a la provisin de servicios sociales. Este proceso ha sido
favorable por la eleccin de autoridades locales va elecciones, que consolidad y
profundizan la democracia.

En el plano econmico y fiscal, los gobiernos subnacionales tambin estn jugando

un rol ms importante en la gestin de los asuntos pblicos. En menos de veinte
aos, la participacin promedio de los gobiernos subnacionales en el total el gasto
pblico pas de 8% a 15% del gasto total.
La descentralizacin ha comprendido fundamentalmente educacin y salud.
Las ventajas son evidentes. Construccin de una democracia ms profunda, estar
cerca de los beneficiarios para que estos puedan exigir, reconocimiento de la
realidad regional, etc. Los eventuales problemas no son menores: aumento del
clientelismo, prdida de eficiencia por la existencia de cuadros no preparados,
aumento de la inequidad en ausencia de mecanismos de compensacin, etc.
Debemos avanzar hacia la descentralizacin, pero de manera gradual, hay que
capacitar, compensar, regular, generar incentivos para un buen comportamiento, y
evaluar, para lo que la informacin es esencial. Antes de descentralizar es
importante evaluar la capacidad institucional del gobierno que va a recibir la nueva
funcin. El agregado subnacional esconde realidades muy diversas y significa
diferentes capacidades materiales, humanas y financieras.
Un problema es el menor progreso en materia de descentralizacin de recursos
fiscales. Existen restricciones econmicas adems de poltico-institucionales. Dada
la desigualdad regional al interior de los pases, no resulta sencillo apelar a bases
locales de tributacin. Por la misma razn, la fuerte disparidad territorial en la
distribucin del ingreso, no solo requiere un delicado diseo de los esquemas de
transferencias de igualacin, sino que le pone un lmite a muchas de las iniciativas
descentralizadoras.

En la misma perspectiva fortalecer el gobierno nacional. reforzar su papel

formativo, regulador y orientador del proceso y a las municipalidades y las
instancias intermedias del gobierno la modernizacin de su capacidad tcnica
para asumir con mayor eficacia la prestacin de servicios bsicos, asegurar la
participacin de la comunidad en el seguimiento y en la evaluacin de la
gestin pblica territorial.
vi)
Sexto Atributo, la mayor mezcla pblico-privada en la provisin y
financiamiento de los servicios han implicado nuevos y significativos
desafos regulatorios. Muy visible en sectores como la salud y la previsin
social, donde se presentan considerables complejidades de medicin de
calidad y acceso a los distintos tipos de prestaciones y servicios.
Se requiere desarrollar:
a) Normas y actividades reguladoras sobre proteccin del acceso. Esto implica
prevenir y sancionar prcticas de exclusin o discriminacin, y garantizar la
posibilidad de eleccin dentro de los marcos establecidos.
b) La regulacin debe establecer las normas de calidad y contenidos de los
servicios, tales como el uso de protocolos de atencin clnica y los contenidos
curriculares de la educacin escolar.
c) Promover la eficiencia en la gestin, mediante el establecimiento de
parmetros y estndares de costos y rendimientos, as como reglas para fijar
tarifas.
d) La regulacin debe asegurar condiciones de competencia y organizacin del
mercado que eviten prcticas indeseables como la competencia desleal o
monoplica y el establecimiento de barreras de entrada, tales como formas de
integracin vertical u horizontal no deseables.

e) Asegurar y promover la produccin, disponibilidad y acceso a

informacin veraz y oportuna sobre los recursos, metas e impacto
de los diversos servicios sociales, como coberturas efectivas,
costos unitarios, evaluacin de logros acadmicos, ndices de
morbimortalidad y desnutricin, condiciones de hacinamiento, etc.
f) Finalmente, la organizacin de la regulacin debe contar con las
instancias que permitan arbitrar los conflictos entre proveedores y
la poblacin usuaria. Para asegurar la independencia del esquema,
la regulacin debe estar a cargo de entes especializados, que en
algunos casos pueden ser autnomos, sin perjuicio de la
responsabilidad pblica global, y para ello se deben fortalecer los
entes que cumplen tareas formativas, reguladoras y de
supervisin.
Estrecha coordinacin con los entes regulatorios sectoriales.
vii) Sptimo Atributo, es necesario crear instituciones donde los
ciudadanos hagan valer sus derechos sociales. Sus derechos a
ciertos niveles de educacin, salud o alimentacin. Los derechos
individuales deben enmarcarse en los derechos colectivos, para
que el cumplimiento de los mismos no afecte a los segundos.

6. ARTICULACIN ENTRE LA POLTICA ECONMICA Y SOCIAL

Marco Antonio Merchand Rojas: Los conceptos de poltica social y sus
restricciones econmicas que determinan su accionar en el mbito de las
polticas, Contribuciones a la economa, citando a Boltvinik, Arroyo y Valencia,
seala que debe articularse en forma armoniosa la poltica econmica y la
poltica social, si se quiere mejorar el bienestar humano, que no basta una sola
de ellas. La mejor poltica social es una buena poltica econmica. O sea
articulacin virtuosa entre lo econmico y lo social.
La base y condicin para que la poltica social tenga xito, es el un modelo de
desarrollo y de poltica econmica que produzca efectos sociales positivos. La
mejor polticas econmicas necesita de una buena poltica social.
Sin la coherencia entre la PE y la PS, el combate a la pobreza no ser posible. En
la realidad, se produce una desincronizacin entre ambas. La P.S., se encarga de
atender a la poblacin en situacin de riesgo social y evitar el mayor
empobrecimiento a travs de los sistemas de salud, educacin y vivienda. La P.E.
del control salarial, para sofocar la demanda y frenar la inflacin.
Diana Alarcn: Espacios de articulacin entre la poltica econmica y la poltica
social, INDES, junio 2000, sostiene que el impacto de la poltica econmica, no se
limita a las variable estrictamente econmicas (crecimiento del producto,
inflacin, tasa de cambio, entre otras); incluye tambin impactos sociales, si
entendemos a lo social como aquello que define las condiciones de vida de la
poblacin.

La PE al influir sobre el nivel de empleo, los salarios o las condiciones de

produccin, determina de manera muy importante las condiciones de vida de la
poblacin. A su vez, la P.S. en su expresin sectorial, polticas de educacin,
salud, vivienda, seguridad social, tiene tambin impactos econmicos en la
medida en que las condiciones de salud de la poblacin, sus niveles educativos,
y en general, de bienestar determinan el nivel de productividad de la fuerza de
trabajo, el desarrollo de la capacidad de emprendimiento de los empresarios y el
clima de confianza y estabilidad que promueve, o retarda, el crecimiento
econmico.
Una buena poltica macroeconmica expande las oportunidades de generacin
de ingresos de amplios sectores de la poblacin, a su vez, una buena poltica
social es aquella que expande su potencial productivo. Las nicas polticas de
reduccin de la pobreza sostenibles en el L.P. son las que promueven la
incorporacin productiva de la poblacin en condiciones de pobreza a la dinmica
del resto de la economa, y en una economa de mercado, esto quiere decir, su
incorporacin al mercado. La nica manera de integrar a los pobres al mercado
es a travs de la redistribucin y creacin de activos productivos, junto con el
aumento en la productividad de dichos activos. Para ello, se requiere de un alto
grado de articulacin entre la poltica macroeconmica y la poltica social.
Cordera, dice una buena integracin de instrumentos, junto con una relacin
explcita y coherente con la poltica econmica general, es una condicin para la
eficacia de la poltica social.

Seala que no es posible proclamar la garanta de los derechos econmicos y

sociales sin atender a la situacin y las tendencias econmicas. El desarrollo social
no puede descansar exclusivamente en la poltica social, entre otras cosas porque
no hay presupuesto que resista esta hiptesis, pero por otro lado, el crecimiento y
la poltica econmica no pueden, por si solos, ofrecer panoramas realistas de
equidad y mejoramiento sociales.
Agrega, el ritmo y la calidad del desarrollo econmico, condicionan las
posibilidades e impacto de la poltica social, mientras la inversin en capital
humano e infraestructura social, as como un ambiente de equidad, crean
condiciones favorables para el desarrollo econmico y la estabilidad poltica y
social.
En el mismo sentido, el crecimiento econmico y la poltica macroeconmica de
control de la coyuntura, son determinantes en la generacin de empleo y de la
estructura de oportunidades laborales y, por ende, de los niveles de ingreso y de
superacin de la pobreza.
El Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social: Agenda de Accin Social, Quito,
abril 2007, seala que la poltica econmica siempre debe estar articulada a la
poltica social en un solo proceso integral, incluyente y pro-pobre, buscando
generar las oportunidades de empleo y acceso a activos productivos, mercados e
informacin, con el objetivo de producir una verdadera inclusin econmica y social
de toda la poblacin sin diferencias de gnero, etnia, edad o territorio.

Esta articulacin de las polticas y agendas

econmicas y sociales debe ser vista como el
vehculo que genere un desarrollo social con
equidad e incluyente y como el enfoque que
active procesos de cambio endgenos y
autosostenidos de reduccin de la pobreza,
entendida como un fenmeno multidimensional
y, por tanto, que produzca una ruptura con los
mecanismos
tradicionales
de
transmisin
intergeneracional de la pobreza y de la
desigualdad, promoviendo una modificacin
profunda a la concepcin asistencial del Estado.

7. COORDINACIN DE LA POLTICA SOCIAL

Para Nohra Rey de Marulanda: Coordinacin de la poltica social, 2005,
es fundamental articular lo econmico, lo social y lo institucional en el
diseo de una poltica o un programa social si se quiere que haya
sostenibilidad, sin lo cual no hay poltica o programa social sostenible
en el mediano o largo plazo. Las consideraciones de tipo social se
tienen que introducir en las consideraciones (restricciones) de tipo
econmico, y an articuladas se tiene que ajustar a las realidades
institucionales, para evitar el fracaso. Para ello se deben coordinar
adecuadamente, en sus mltiples niveles: inter-agencial e intersectorial. Tambin intra-agencial e intra-sectorial. Igualmente
coordinacin entre los niveles de diseo y niveles de ejecucin, y entre
quienes ejecutan las polticas o programas y los beneficiarios. Hay
aspectos tcnicos, polticos y culturales en la ecuacin. En ocasiones
es necesario construir consensos, en otras ganar aliados y siempre
habr que negociar. En suma, es un proceso complejo, no lineal y
muchas veces engorroso. La ausencia de coordinacin lleva a polticas
que no se aplican y a proyectos sin xito.

El proceso correcto de construir una gerencia social adecuada es aprender a

coordinar.
Repetto, seala que es posible diferenciar una serie de potenciales alcances que
a nivel concreto se pueden explorar en materia de programas y polticas sociales:
a) Un primer (potencial) alcance, intenta lograr que la coordinacin de
intervenciones estatales en lo social, en particular en el combate a la pobreza,
reduzca los costos administrativos y colabore con la necesaria salud de las
cuentas pblicas.
b) Un segundo (potencial) alcance, apunta a asociar la coordinacin en materia
social con el fortalecimiento de sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin
que permitan evitar la duplicacin de esfuerzos de los programas focalizados.
c) Un tercer (potencial) alcance, es cuando los intentos de coordinacin se vinculan
a articular el conjunto de intervenciones (tanto a nivel de polticas como de
programas) de las distintas reas del Estado con algn grado de responsabilidad
en materia de poltica social, entendida sta en sentido amplio y no solamente
como lucha contra la pobreza.
d) Finalmente, un cuarto (potencial) alcance, procura entender la coordinacin en
las intervenciones sociales del Estado como un mecanismo necesario para
equilibrar las relaciones de poder intra-gobierno, en particular con las reas
estatales de economa y finanzas.

Existen mltiples mbitos que requieren coordinacin en materia de

programas y polticas sociales, destacando cinco mbitos.
a) Un espacio fundamental es la coordinacin entre las instancias del
Poder Ejecutivo al interior del aparato estatal central.
b) En sistemas democrticos con cierto grado de consolidacin, es
importante la coordinacin entre los poderes estatales, en particular
entre el Ejecutivo y el Legislativo, a efectos de gestionar lo social en
el mbito pblico.
c) Otro mbito de coordinacin es aquel que articula el nivel central de
gobierno con los niveles subnacionales.
d) El cuarto mbito de coordinacin en materia social est representado
por el vnculo entre el Estado en sus diversas organizaciones y
jurisdicciones y los mltiples actores de la sociedad civil con algn
grado de protagonismo en programas y polticas sociales.
e) Finalmente, la coordinacin entre los actores nacionales involucrados
en lo social (sean estos actores estatales o sociales) con los actores
internacionales, especialmente aquellos relacionados
con la
cooperacin para el desarrollo, en particular, aquellos organismos
relacionados de una u otra forma con la cooperacin para el
desarrollo.

Isabel Licha y Carlos Gerardo Molina: Coordinacin de la Poltica Social: criterios

para avanzar, marzo 2006, manifiestan que la coordinacin de la poltica social
requiere de un conjunto de condiciones y criterios que se exponen a continuacin:
Voluntad y cohesin poltica. Importancia que tienen la determinacin y unin de
las autoridades de mximo nivel de un pas y sector para desplegar el ejercicio de
la coordinacin. Este factor est estrechamente vinculado con la convergencia
necesaria de perspectivas de intervencin en las principales reas sociales, al ms
alto nivel poltico.
Definicin de objetivos estratgicos. La razn de ser de la coordinacin, definir
los objetivos estratgicos y prioritarios que comparten los distintos entes, niveles
de gobierno y actores sociales. Los diversos actores involucrados en el proceso
obedecen a diversas lgicas, intereses y expectativas, a diferentes mandatos y
recursos, por lo que generar una convergencia entre ellos es el mayor desafo del
proceso de coordinacin. Los mecanismos de consulta y los sistemas de
planificacin estratgica, ampliamente aplicados en el mbito de la coordinacin,
son bsicos para esta tarea, que se traduce luego en la organizacin por
prioridades de los programas de trabajo de los distintos departamentos y unidades
involucrados en las polticas. A travs de estos instrumentos y procesos la
coordinacin logra orientar y decidir las acciones prioritarias, asegurando la
coherencia y pertinencia de las polticas. Para la articulacin e integracin de los
objetivos tambin se requieren estructuras que vinculen el diseo con la ejecucin
de las polticas y sistemas de informacin que retroalimenten el proceso de
formacin de las polticas.

 Estructuras y mecanismos de coordinacin con objetivos y funciones

claramente definidos. Un tercer criterio, es la creacin de mecanismos y
estructuras dotados de legitimidad, apoyo poltico y capacidad tcnica. Son
estas instancias las que aseguran la coherencia y pertinencia de las
estrategias. Articulan el diseo con la ejecucin de las polticas, y promueven
acciones de fortalecimiento de las unidades de poltica de los distintos
ministerios y secretaras sociales, dotndolas de los apoyos tcnicos
necesarios.
Participacin de los actores claves. Como proceso permite articular y
sistematizar los aportes de los distintos entes y actores de la administracin
federal, municipal y universitaria y de los dirigentes de las Organizaciones de la
Sociedad Civil involucrados en las polticas, programas y proyectos, haciendo
ms estratgico y concertado el proceso de formacin de polticas en todas sus
fases. El enfoque participativo y concertado de la coordinacin surge como un
factor de xito del proceso, en la medida en que participen los actores
relevantes de cada y apunte a establecer acuerdos fundamentales entre ellos
que se expresen en polticas concretas. Es importante que la participacin sea
amplia e incluyente para que logre llevar la deliberacin sobre las mejores
opciones de polticas ms all de los crculos tecnocrticos, que son los que
tradicionalmente participan en el proceso de definicin de las polticas.

 Institucionalidad legtima. El proceso de coordinacin lo

entendemos como un tipo de ejercicio democrtico de gobierno,
coherente con el inters pblico, que genera reglas, instancias,
conductas, decisiones y prcticas legtimas y eficaces,
consensuadas mediante procesos participativos incluyentes y
fundamentadas en los valores democrticos. Este elemento est
estrechamente relacionado con la necesidad de que el gobierno
central ejerza liderazgo y desarrolle una visin para dirigir las
polticas desde un conjunto de valores e ideas comunes, de
manera no autoritaria ni jerrquica. Tambin para avanzar en una
transformacin progresiva del Estado estratgico, para lo cual
es necesario recurrir tanto a capacidades para desarrollar y
difundir ideas, como a enfoques compartidos de gobernabilidad,
con la intervencin de los actores claves.
Capacidad de gestin. Este sexto criterio destaca las
capacidades polticas y tcnicas que se requieren para ejercer la
coordinacin. Son capacidades de gestin que aseguran
legitimidad, aprendizaje, efectividad, cohesin, negociacin,
participacin, resolucin de problemas, creacin y difusin de
conocimiento, articulacin e implementacin.

 Espacios de dilogo y deliberacin. El dilogo social es parte de la institucionalidad

y sirve para enmarcar y legitimar las acciones de coordinacin. Los alcances del
dilogo pueden limitarse o ampliarse, segn enfoques minimalistas o maximalistas de
la coordinacin.
El dilogo debe conducir a la integracin de polticas, para generar cooperacin y
lograr compatibilizar (armonizar) las distintas misiones organizacionales entre s, para
desarrollarlas sin contradicciones y de manera ms integrada.
Segn la perspectiva maximalista, el proceso de dilogo y deliberacin constituye un
mecanismo democrtico que sirve para alcanzar acuerdos sustanciales, no slo en
torno a los objetivos organizacionales, sino tambin en relacin con una clara visin
(imaginario) sobre el futuro de las polticas y del desarrollo social. A travs del dilogo
deliberativo, el proceso de formacin de polticas se desplazar ms hacia soluciones
holsticas de los problemas sociales y hacia respuestas ms democrticas, equitativas
y consistentes con las demandas y expectativas ciudadanas.
Sinergias. Puesto que la coordinacin busca establecer mecanismos de colaboracin
entre agencias gubernamentales y organizaciones no gubernamentales para
desarrollar acciones de desarrollo (social), es preciso contar con visiones de largo
plazo y esquemas compartidos y complementarios de un conjunto de recursos
tcnicos y financieros. Estos esquemas de cooperacin son de alcance macro
(centrados en conceptos, apelan a un enfoque holstico de las polticas para superar
su fragmentacin) y micro (centrados en proyectos que tienen asignados tiempos y
recursos limitados) y funcionan con sinergias, esto es, con interacciones
virtuosas cuyos efectos combinados permiten alcanzar mejores resultados que
los que se pueden lograr sin cooperacin.

La articulacin y coordinacin de las polticas sociales requieren una

visin estratgica compartida y una estrecha colaboracin operativa
entre diferentes entes y sectores interministeriales. Tambin requieren
una articulacin y coordinacin intergubernamentales. Las sinergias
cognitivas y de recursos (experiencia y habilidad e informacin), las
de actividades (operativas), las de autoridad (mandatos
organizacionales) y las sinergias culturales buscan asegurar
esquemas de cooperacin para desarrollar polticas complejas y de
gran escala, reducir costos y desarrollar el capital social.
Cultura de cooperacin e incentivos. Es importante contar en el
sector pblico con el desarrollo de valores y comportamientos
proclives a la accin conjunta de las organizaciones y estructuras
involucradas en los procesos de coordinacin. La voluntad de trabajo
conjunto y una cultura que estimula las prcticas y comportamientos
cooperativos estn en la base de un desempeo satisfactorio. La
accin de colaboracin genera un conjunto de intangibles, tales como
confianza, respeto, reconocimiento, aprendizaje y relaciones
sinrgicas.

 Sistemas de informacin, comunicacin, monitoreo y

evaluacin. Se refiere a la disponibilidad de sistemas de Monitoreo
y Evaluacin, junto con una estrategia de informacin y
comunicacin, con el fin de poder informar, sensibilizar, asegurar
equidad en el acceso a la informacin y favorecer el dilogo entre
los actores claves para mejorar la pertinencia de las polticas. La
articulacin y coordinacin de las polticas sociales requieren una
estrecha colaboracin operativa entre diferentes entes y sectores
interministeriales. Tambin requieren articulacin y coordinacin
intergubernamentales, para lo cual los sistemas de informacin,
comunicacin, monitoreo y evaluacin constituyen un instrumento
fundamental. La coordinacin necesita marcos novedosos de
gobernabilidad para pautar los esquemas de cooperacin y que
dichos marcos deben incluir: liderazgo claro, papeles y
responsabilidades bien definidos, procesos concertados para el
trabajo conjunto y claridad de resultados y expectativas. Para todo
esto, la disponibilidad de sistemas de monitoreo y evaluacin es
clave.