Profº MSc.

Luiz Felipe Machado

E-mail: lfmachado@univali.br
 A coexistência de todos os seres e a luta por sua
continuidade constituem a Lei Fundamental de qualquer
um deles, o que não é diferente para o ser humano que
também possui, como instinto básico, a perpetuação da
espécie.
 O homem, desde o seu nascimento, faz parte de
diversas instituições ou necessidades, formadas por
indivíduos ligados pelo parentesco, por interesses
materiais ou por objetivos espirituais. Este conjunto
indefinível de sentimentos de simpatia recíproca, de amor
às mesmas tradições, de aspirações de grandeza futura,
de unidade e permanência de uma personalidade coletiva,
caracteriza-o como ser social.
 Assim, o homem passou a viver em sociedade, abdicou
de uma parcela de sua liberdade, buscando, como
contrapartida, normas e regras que garantissem sua
segurança e os seus direitos. Assim surgiu o Direito
enquanto conjunto de normas de conduta, impostas
coativamente por um Estado politicamente organizado,
traduzindo-se em princípios reguladores do convívio social
tendentes a realizar a busca pela Justiça.

 A sistematização desses princípios de conduta social, em

normas legais, constituiu a denominada ordem jurídica, ou
seja, o sistema legal adotado para assegurar existência do
Estado e a coexistência pacífica dos indivíduos em
sociedade.
 Essa ordem jurídica pode ser dividida em duas
facetas: ordem jurídica interna (limitada pela
soberania do Estado); ordem jurídica internacional,
quando constitui em regras superiores aceitas
reciprocamente pelos Estados, visando à harmonia
entre as diversas Nações.

 O Direito é dividido para fins didáticos, em diversos

ramos, porém reconhecem-se somente dois grandes
ramos, consoante a sua destinação: ramo do direito
público e ramos do direito privado.
 O ramo do direito público compõe-se
predominantemente de normas que disciplinam as
relações jurídicas, tendo o Estado como parte, seja
nas questões internas ou externas (internacionais),
visando regular os interesses estatais e sociais.

 Já o ramo do direito privado rege as relações entre

particulares, tutelando, sobretudo, os interesses
individuais, de modo a assegurar a covivência
harmônica das pessoas em sociedade, além da fruição
de seus bens.
 Este ramo trata-se de normas supletivas, que podem ser
modificadas e acordo com interesse das partes, porém
importante ressaltar, ainda, o conceito de normas de
ordem pública, que são regras imperativas e inafastáveis
pela vontade das partes.

 Conclui-se que toda a regra de direito público é também

de ordem pública, mas o inverso não é verdadeiro, porque
também é possível verificar regras inafastáveis pela
vontade das partes no ramo de direito privado.

 Exemplo: capacidade das pessoas e os impedimentos

para o casamento, dentre outras.
 Em sentido amplo, o Direito Administrativo pode ser
conceituado como um ramo de Direito Público Interno
que tem como objeto a busca pelo bem da coletividade
pelo interesse público. A coletividade aqui deve ser
compreendida como uma entidade dotada de interesses,
de direitos e deveres, de pretensões e obrigações.
 Porém, na doutrina brasileira, o conceito de Direito
Administrativo é tema que apresenta grande divergência.
Tal polêmica é oriunda de uma ausência de definição clara
quanto ao objeto do Direito Administrativo, que vem
sendo sistematicamente ampliado, modificado, ou mesmo
reduzido em alguns pontos, em virtude dos anseios da
sociedade, como também das mutações estatais que
foram vivenciadas nas últimas décadas.
 Portanto, deve-se primeiramente delimitar os critérios
adotados pela doutrina para o objeto e demarcar a área de
atuação dessa disciplina do Direito.

 Inicialmente, o objeto do Direito Administrativo foi definido

pela Escola Legalista, também denominada exegética, empírica
ou caótica, segundo a qual os doutrinadores limitaram-se a
compilar as leis existentes e interpretá-las principalmente na
jurisprudência. Esta corrente não prosperou pois o direito é
muito mais amplo que a norma posta, não se esgota n a lei.

 Após, os doutrinadores passaram a ampliar o objeto de

estudo do Direito Administrativo, fixando princípios aliados à
Ciência da Administração, que envolve a matéria de política de
administração, e não matéria jurídica propriamente dita.
 Todavia, após a Revolução Industrial, o Estado
necessitou intervir de forma mais efetiva para solucionar
questões sociais e econômicas geradas pelo Estado
liberal, o que ampliou o campo do Direito Administrativo,
necessitando uma cisão, ficando a Ciência da
Administração com a atividade social do Estado e o Direito
com a atividade jurídica, o que acaba envolvendo um
complexo de normas e princípios jurídicos que regem a
organização e a atividade administrativa.

 Assim, fixa-se o objeto do Direito Administrativo,

estando restrito apenas aos temas de natureza jurídica, a
sua formatação ficou mais sistemática e científica.
 Esse mote inicial foi substituído por Leon Duguit, que
passou a utilizar a noção de “serviço público”, isto é, de
serviços prestados à coletividade pelo Estado, por serem
indispensáveis à coexistência social, dando origem à
Escola do Serviço Público. Aqui o Direito Administrativo
tinha como objeto de estudo, o “serviço público”, o que
abrangia, na época, praticamente toda a atuação do
Estado, inclusive as atividades industriais e comerciais por
ele exploradas.
 Esse critério acabaça gerando inúmeras confusões, pois
o Direito Administrativo acabava se preocupando com
atividades estranhas à sua verdadeira missão, deixando de
fora outras atividades relevantes para seu objeto e que
não estavam incluídas no conceito de serviço público,
como, por exemplo, o poder de polícia.
 Uma outra corrente doutrinária passou a se valer da atuação do
Poder Executivo, para qual o Direito Administrativo centralizou todo
o seu estudo na atuação desse Poder. Esse entendimento também
demonstrou-se insuficiente, pois desprezava o fato de que os outros
Poderes do Estado também exercem a atividade administrativa e que
o próprio Poder Executivo exerce outras atividades que não
interessam à disciplina, porque gozam de natureza política,
configurando-se objetivo do Direito Constitucional.
 Possui aqueles que consideram o Direito Administrativo como o
conjunto de regras que disciplinam as relações entre a Administração
e os administrados, denominado Critério das Relações Jurídicas. Essa
orientação também é imprecisa pois existem outros ramos de Direito
Público que também se preocupam com essas relações, como é o
caso do Direito Constitucional, o Penal, o Processual, o Eleitoral e
outros, além de excluírem assuntos importantes para essa disciplina,
tais como a atividade que ela exerce em proteção de seus bens.
 Pode-se, ainda, apontar o Critério Teleológico, o qual
delimita o Direito Administrativo como um sistema de
princípios jurídicos que regula as atividades concretas do
Estado, para cumprimento de seus fins na busca do interesse
público. Esta corrente foi defendida, no Direito brasileiro, por
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, com algumas ressalvas.
 O quinto critério esta intimamente ligado com o anterior e
denomina-se Critério Negativo ou Residual. Aqui o Direito
Administrativo deve ser observado em dois sentidos
diferentes: no sentido positivo (os institutos jurídicos pelos
quais o Estado busca a realização dos seus objetivos) e no
sentido negativo (representa uma forma de definição de seus
objetivos, o que se faz por exclusão afastando-se as demais
funções do Estado, a legislativa e a jurisdicional, além das
atividades regidas pelo direito privado). No Direito brasileiro,
esse critério foi adotado por Tito Prates da Fonseca.
 Alguns doutrinadores conceituaram o Direito Administrativo
como o “conjunto que regulam a atividade jurídica não
contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de
sua ação em geral”, nas palavras de Mário Masagão e José
Cretella Júnior. Esse critério foi titulado Critério da distinção
entre atividade jurídica e social do Estado.
 Ressalta-se que os últimos três critérios apresentados não se
mostram incompatíveis com o nosso ordenamento jurídico,
todavia, são insuficientes quando considerados de forma
isolada.
 Por fim, apresenta-se o Critério da Administração Pública,
que parece representar uma evolução dos três critérios
anteriores. Segundo tal critério, o Direito Administrativo é o
conjunto de princípios que regem a Administração Pública,
entendimento adotado pelo Hely Lopes Meirelles.
 Segundo Hely “sintetiza-se no conjunto harmônico
de princípios jurídicos que regem os órgãos, os
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado”.

 Portanto, passa-se a esmiuçar o referido conceito:

 Conjunto harmônico de princípios jurídicos: sintetização

indispensável para definição de uma disciplina autônoma, já que
esta não poderia existir, enquanto ciência, sem princípios
teóricos próprios, ordenados e verificáveis na prática, o que
constitui o regime jurídico administrativo.
 Regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas: disciplina os
atos da Administração Pública praticados, nessa qualidade, além da
ordenação de sua estrutura e de seu pessoal, independentemente
de essa atividade administrativa ser exercida pelo Poder Executivo,
Legislativo e Judiciário.
 Tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado: permite conceituar essa disciplina pelo
critério da exclusão. Na concretude afasta a atuação abstrata do
Estado, que é característica típica da sua função legislativa. No
exercício direto, atua independente de provocação, afastando a
sua função jurisdicional, que representa uma atuação indireta, uma
vez que a jurisdição é inerte. Na atuação imediata, essa
corresponde à atividade administrativa por ele exercida, que não se
confunde com sua função social, caracterizada como função
mediata desse ente.
 Por fim, é importante ressaltar que o Direito Administrativo não
define os fins do Estado, essa obrigação é do Direito Constitucional.
Ele somente os realiza.
 A disciplina do Direito Administrativo está intimamente
ligada a diversos outros ramos do Direito, os quais serão
analisados algumas dessas interseções.

 Direito Constitucional: ambas as disciplinas cuidam da

mesma entidade, o Estado. Entretanto, o Direito
Constitucional representa a sua parte estrutural, a sua
anatomia, cuidando das formas, estruturas políticas e
estatais, estabelecendo os seus fins, direitos e as garantias
dos administrados. Já o Direito Administrativo cuida do
estado em seu papel dinâmico, funcional, sua fisiologia,
estabelecendo a sua organização interna, visando
satisfazer as finalidades que lhe são constitucionalmente
garantidas.
 Direito Tributário e Financeiro: o ponto de
congruência é a receita pública, pois, enquanto estes
estudam as atividades vinculadas à imposição e
arrecadação de tributos, a realização da receita e a
efetivação das despesas são eminentemente,
atividades adstritas ao Direito Administrativo.

 Direito Penal: por meio dos ilícitos penais praticados

pelos agente públicos. Contudo, é bom lembrar que
ilícito penal é diferente de ilícito administrativo, pois
cada um possui seu próprio conjunto de leis,
procedimentos e sanções aplicáveis.
 Direito Processual: a afinidade tem, como principal
elemento de intersecção, o Processo Administrativo, o
qual segue princípios comuns nos Direitos Processual Civil
e Processual Penal, enquanto essas disciplinas se utilizam
de normas administrativas para a prática de seus atos e
movimentos de seus processos.

 Direito do Trabalho: o empregado público é o elo de

ligação, agente que atua na Administração Pública, mas
que está sujeito ao regime pela CLT.

 Direito Previdenciário: nas Instituições de Previdência e

Assistência ao assalariado, são constituídas no regime de
autarquias.
 Direito Civil e Direito Empresarial: misturam-se
quando o tema se refere aos contratos e obrigações,
haja vista obedecerem à mesma teoria geral e,
excepcionalmente, em alguns contratos, ficar
parcialmente afastado o regime jurídico.

 Direito Eleitoral: decorre do fato de o Direito

Administrativo ser responsável pela regência dos atos
eleitorais, estando sempre presente na organização
da votação e apuração dos pleitos, no funcionamento
dos partidos políticos, no ordenamento e na
fiscalização da propaganda partidária, dentre outros.
 Ciências Sociais: as ciências jurídicas cuidam das
normas coercitivas de conduta, enquanto as ciências
sociais (não jurídicas) preocupam-se com a
formulação de princípios doutrinários, deduzidos dos
fenômenos naturais que constituem o objeto de seus
estudos, mas desprovidos de coação estatal.

 Ciência Política: A política alcança os setores da

Administração, quando os governantes dos três
Poderes travam normas ou praticam atos tendentes a
imprimir, por todos os meios lícitos e morais, os
rumos que conduzem a atividade governamental ao
encontro das aspirações da comunidade.
 Consideram-se fontes de uma determinada
disciplina aquelas regras ou comportamentos que
provocam o surgimento de uma norma posta.

 Os doutrinadores do Direito Administrativo não são

pacificados quanto a enumeração das fontes,
portanto, faz-se mister apontar o entendimento da
maioria, citando as seguintes fontes: a lei, a doutrina,
a jurisprudência, os costumes e os princípios gerais do
direito.
 Lei: compreendida, em sentido amplo, como toda e
qualquer espécie normativa, significa a norma imposta
coativamente pelo Estado, isto é, todos os atos
decorrentes do poder legiferante e do poder normativos
dessa pessoa jurídica, representado uma fonte primária de
qualquer ramo do Direito.
 É importante lembrar que o ordenamento jurídico pátrio
está disposto em uma estrutura escalonada ou
hierarquizada de normas que, sendo o entendimento do
STF, obedecem entre si a uma relação de compatibilidade
vertical.
 Doutrina: é a lição dos mestres estudiosos do Direito
formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao
direito positivo.
 Jurisprudência: é a reiteração dos julgamentos dos
órgãos do Judiciário sempre num mesmo sentido.

 Costume: representa a prática habitual de

determinado grupo que o considera obrigatório.
Apesar do seu desuso em outras disciplinas do Direito,
no Direito Administrativo o costume representa um
papel importante, em razão da deficiente de
legislação, apesar de não substituir a previsão legal. A
prática administrativa vem suprindo algumas lacunas
geradas pela falta de codificação nessa área, ficando
sedimentada na consciência dos administradores e
administrados.
 Princípios gerais do direito: alguns autores inclui os
princípios gerais do direito como fonte desse ramo,
que são critérios maiores, as vezes até não escritos,
percebidos pela lógica ou por indução. Vale dizer que
são normas que representam a base do ordenamento
jurídico, estando intrínsecas e essa ordem legal,
consideradas como orientações necessárias à
exigência de justiça. Exemplo: ninguém deve ser
punido sem ser ouvido, não é permitido o
enriquecimento ilícito, ninguém se beneficiará da
própria malícia, dentre outros.
 O Direito Administrativo não conta com uma
codificação, o que acaba causando uma discussão
doutrinária sobre os seus benefícios e coloca os
doutrinadores, em três posições: os que negam as
suas vantagens, os que defendem a necessidade de
uma codificação parcial e os que propugnam pela
codificação total, o que representa a maioria da
doutrina.

 A prática atual deixou bem claro que o Código não

traz a estagnação do Direito, como defendia Savigny e
seus seguidores.
 A atual formação dessa disciplina que é feita por leis
esparsas, muitas vezes dificulta a obtenção do
conhecimento pelos interessados, não permitindo
uma visão panorâmica do Direito a que pertencem.
Somente o Código remove esses inconvenientes da
legislação fragmentária, pela aproximação e
coordenação dos textos que se interligam para a
formação do sistema jurídico, dando maior segurança
ao aplicador e resolvendo grandes questões.
 Interpretar significa alcançar o sentido de algo. Assim,
interpretar o Direito é buscar o sentido de suas normas, é
desvendar o próprio sentido das palavras da lei.

 Na dinâmica de interpretação das regras do Direito, é

importante lembrar que o Direito Administrativo, por ser
um ramo do direito público, não se adéqua a todos os
princípios de hermenêutica do direito privado.

 A diversidade de seu objeto, a natureza específica de

suas normas, os fins sociais a que elas se dirigem, o
interesse público que elas visam sempre a tutelar exigem
regras próprias de interpretação e aplicação das leis, atos
e contratos administrativos.
 Para a interpretação do Direito Administrativo, há de
considerar, necessariamente, a presença de três
pressupostos: a desigualdade jurídica entre a
Administração e os adminsitrados, em razão da
prevalência do interesse público sobre o interesse
particular, devendo o bem comum prevalecer, mantendo-
se um equilíbrio desses direitos; a presunção relativa de
legitimidade dos atos da Administração e a necessidade
de poderes discricionários para a Administração atender
a esses interesses, já que o administrador não é um mero
aplicador da lei. Por isso, a discricionariedade
administrativa é necessária na prática rotineira das
atividades da Administração, devendo ser demarcada pela
finalidade pública e pelo bem comum, sob pena
arbitrariedade e abuso de poder.
 O impulso decisivo para a formação do Direito
Administrativo foi dado pela Teoria dos Poderes,
desenvolvida por Montesquieu, em “Os espíritos das
Leis”, em 1784. Posteriormente, na França, após a
Revolução de 1789, definiu-se a tripartição das funções do
Estado em executiva, legislativa e judicial, o que veio a
ensejar a especialização das atividades do governo e dar
independência aos órgãos incumbidos de realizá-las,
surgindo a necessidade de julgamento dos atos da
Administração ativa, o que inicialmente ficou a cargo dos
Parlamentos.
 Em um estágio subsequente, foram criados em paralelo
os tribunais judiciais, os tribunais administrativos, como
consequência natural da estruturação de um Direito
específico da Administração.
 No Brasil, a cadeira de Direito Administrativo foi
criada em 1851, por meio do Decreto nº 608, de 16 de
agosto de 1851, ficando para 1857, em Recife, a edição
da primeira obra doutrinária, intitulada “Elementos de
Direito Administrativo Brasileiro”, de Vicente Pereira
do Rego.

Com o advento do período republicano, a doutrina

passou a sofrer influencia do direito público norte-
americano, copiando o seu modelo de federação, e
daí para cá, inúmeras obras foram publicadas,
demonstrando uma grande evolução para a disciplina.